N° 77
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances p our 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 22
INDUSTRIE :
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INDUSTRIE
Rapporteur spécial : M. Bernard BARBIER
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(1) Cette commission est composée de MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème lègisl.) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413.
Sénat : 76 (1995-1996).
Lois de finances.
PRINCIPALES OBSERVATIONS
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1. Une redéfinition des attributions du ministère sans dérapage budgétaire Votre rapporteur avait salué les économies réalisées en 1994 et 1995 par la fusion des administrations de l'industrie et des postes et télécommunications (notamment grâce au regroupement des services chargés de la gestion du personnel, de la gestion financière et budgétaire ou de la communication). Il se félicite que la création, en mai 1995, d'un nouveau ministère consacré aux technologies de l'information et de la poste n'ait pas entraîne de remise en cause de ces efforts. Ainsi, les économies précédemment réalisées sont consolidées et les services communs perdurent dans la nouvelle organisation des deux ministères. En réalité, la redéfinition des attributions ministérielles permet surtout d'accorder une importance particulière aux nouvelles technologies et à la tutelle des exploitants publics (la Poste et France Télécom) qui doivent aujourd'hui négocier un tournant important de leur histoire. 2. Le poids élevé de certaines aides sectorielles Votre rapporteur constate le coût encore élevé des aides à la commande au profit des chantiers navals, soit 750 millions de francs en 1996, au même niveau que les aides inscrites en 1995. Par ailleurs, la prime à la reprise des véhicules de plus de 10 ans a nécessité l'ouverture de 1.890 millions de francs en 1995, après 1.710 millions de francs en 1994, soit au total 3,6 milliards de francs. Cette prime, arrivée à échéance le 30 juin 1995, est remplacée, depuis le 1er octobre (décret du 19 octobre 1995) par une aide à la reprise des véhicules de plus de 8 ans, modulée en fonction du modèle du véhicule acheté. Cette aide n'est pour l'instant pas financée puisque le chapitre correspondant du budget de l'industrie n'est doté d'aucun crédit en 1996. Toutefois, le gouvernement a indiqué que son coût, évalué à 1,5 milliard de francs pour 1996, devrait être financé par des économies. Si tel était bien le cas, les aides à la construction navale et à la construction automobile représenteraient plus de 13 % du budget de l'industrie en 1996. 3. Le maintien de l'affirmation d'une priorité en faveur de la formation Les subventions aux 6 écoles nationales supérieures des mines diminuent globalement, mais essentiellement du fait de l'achèvement d'un certain nombre d'investissements, conformément au programme "Mines 2000". En effet, les créations d'emplois se poursuivent en 1996, avec 40 nouveaux postes, après 70 créations d'emplois en 1994 et 60 en 1995. Par ailleurs, les subventions à l'École supérieure d'électricité (32 millions de francs) et à l'Ecole nationale supérieure de création industrielle (9 millions de francs) sont maintenues à leur niveau de 1995. Votre rapporteur se félicite de la volonté ainsi réaffirmée de donner à l'industrie française des ingénieurs bien formés et en nombre plus important. 4. La recherche d'un meilleur partage des responsabilités entre les pouvoirs publics et le secteur privé La disparition de la subvention à la Caisse française des matières premières en 1996 résulte de l'achèvement du programme de baisse du stock national des matières minérales stratégiques, auparavant géré par cette Caisse et désormais confié aux industriels concernés. Les économies ainsi réalisées, de façon constante et progressive depuis plusieurs années, devraient servir de modèle à une réflexion sur la recherche d'économies dans d'autres secteurs. De fait, dans le domaine de la recherche industrielle, un partage différent des responsabilités et des dépenses entre l'État et le secteur industriel semble actuellement possible. 5. La nécessaire mise en place d'une évaluation, d'un contrôle et d'un suivi des aides aux entreprises attribuées par le ministère Dans son rapport public pour 1995, la Cour des Comptes fait une analyse très sévère de la gestion de certains crédits d'aides aux entreprises, et notamment les aides à la reconversion, la procédure du Fonds de redéploiement industriel et les aides aux restructurations hors CIRI. Elle souligne l'importance des reliquats budgétaires sur les chapitres concernés, en particulier lors des phases de démarrage des procédures, le manque de contrôle des décisions prises et des actions menées par les bénéficiaires de ces crédits, ainsi que le mauvais suivi de l'utilisation des dotations budgétaires, notamment lorsqu'il s'agit de crédits déconcentrés. La Cour conclut cette analyse ainsi : "Plus généralement, le ministère ne dispose pas des outils qui permettraient de mesurer les résultats de son action et, partant, d'ajuster ou de modifier la nature et le montant de ses interventions". Prenant note de ces observations, votre rapporteur examinera avec attention l'utilisation des crédits concernés. Il restera très vigilant sur la manière dont le ministère de l'industrie tentera de remédier à ces dysfonctionnements. 6. La difficile gestion du déclin des activités minières La subvention à Charbonnages de France reste le premier poste du budget de l'industrie, avec 27 % des crédits en 1996, soit 4,55 milliards de francs. Or, si le "Pacte Charbonnier" conclu en 1994 a programmé la fin de l'extraction sur le territoire national en 2005, en raison de sa non compétitivité, le problème de la situation financière et surtout de l'endettement à moyen et long terme de Charbonnages de France, aujourd'hui supérieur à 25 milliards de francs, reste entièrement pose. S'y ajoutent les charges dites spécifiques liées au régime de retraite et à diverses mesures sociales en faveur des personnels concernés. Votre rapporteur souligne le caractère difficile de cette question dont l'impact sur les finances publiques est déjà significatif et pourrait rapidement devenir encore plus considérable. 7. Le nécessaire recentrage des activités du CEA Votre rapporteur se félicite de l'inscription d'une subvention d'investissement de 200 millions de francs au profit du Commissariat à l'énergie atomique dans le budget de 1996, alors qu'une telle subvention n'avait pas été prévue depuis 1991. Toutefois, au moment où le CEA fête son cinquantenaire, il apparaît important que ses objectifs soient réaffirmés et ses missions clairement définies, notamment en recentrant ses activités sur le nucléaire. De même, les engagements de l'État à son égard doivent être bien précisés et si possible programmés. En effet, tant l'établissement lui-même que les finances publiques pourront y gagner. 8. La privatisation progressive du secteur public industriel Le périmètre du secteur public industriel s'est profondément modifié au cours des derniers mois : le capital d'Usinor-Sacilor, de Bull et de Renault s'est, à des degrés divers, ouvert à des actionnaires privés. Par ailleurs, la poursuite de l'ouverture du capital de Renault est d'ores et déjà prévue, la privatisation de Péchiney est en cours et celle de Thomson est programmée. Il ne resterait alors qu'EMC (Entreprise minière et chimique), aujourd'hui déficitaire, à l'endettement élevé, et qui devra, en outre, faire face au coût de la fermeture des mines de potasse en 2004. Aussi, votre rapporteur s'inquiète du coût pour les finances publiques de la reconversion du groupe EMC. Il se félicite néanmoins des différentes opérations de privatisation déjà menées ou à achever au cours des prochains mois. Ces opérations offrent en effet de réelles perspectives à ces entreprises, qu'un État actionnaire "à bout de souffle" ne parvenait plus à garantir depuis plusieurs années. 9. EDF ET GDF à "la croisée des chemins" La consolidation du redressement financier et du désendettement d'EDF et de GDF place les deux opérateurs en bonne position face aux évolutions à venir de la réglementation européenne dans le secteur de l'énergie. On observera d'ailleurs que la position française, centrée sur la défense du service public, semble aujourd'hui l'emporter sur celle des Partisans d'une dérégulation totale. Mais cette avancée reste fragile et doit impérativement être consolidée. Toutefois, d'autres problèmes se posent, en particulier à l'égard des activités de diversification ou encore de la politique d'internationalisation des deux entreprises. Plus globalement, la réflexion sur l'avenir du nucléaire en France et en Europe, sur le rythme de renouvellement des centrales et sur le démantèlement des installations doit encore progresser. Une étape de cette réflexion pourrait être franchie dans le contrat de plan en cours de renégociation entre l'État et EDF. Votre rapporteur attache une grande importance à ces questions, déterminantes pour l'avenir économique du pays. |
CHAPITRE PREMIER L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 1996
Contrairement au budget de 1995, les crédits demandés pour l'industrie en 1996 font l'objet de modifications de structures importantes.
La création d'un ministère des technologies de l'information et de la poste au mois de mai 1995 ( ( * )1) a entraîné la création d'un nouveau "bleu" qui regroupe les crédits précédemment inscrits au budget de l'industrie et afférents aux domaines de l'espace, des autoroutes de l'information, des télécommunications et de la poste.
Toutefois, les moyens des services du nouveau ministère (dépenses de personnel et de fonctionnement) sont gérés en commun par le ministère de l'industrie et le ministère des technologies de l'information et de la poste et restent inscrits au budget de l'industrie.
I. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE L'INDUSTRIE
Le budget de l'industrie pour 1996 s'élève à 17,04 milliards de francs, en diminution de 39,4 % par rapport à 1995.
Le tableau ci-après en retrace l'évolution par titre.
Toutefois, à périmètre constant , c'est-à-dire hors crédits affectés au ministère des technologies de l'information et de la poste, l'évolution est la suivante :
Ainsi, à périmètre constant, les crédits de l'industrie pour 1996 diminuent de 4,5 % par rapport aux crédits initialement votes pour 1995 et de 9,4 % par rapport aux crédits effectivement disponibles en 1995 (après intervention du projet de loi de finances rectificative pour 1995 et prise en compte du décret d'avance du 31 mars 1995).
A. L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires représentent désormais près de 70 % du budget de l'industrie.
Elles connaissent une double évolution :
- les moyens des services du titre III atteignent 5,49 milliards de francs, en progression de 1 % par rapport au budget voté de 1995 et de 2,1% par rapport aux crédits régulés pour 1995,
- les interventions publiques du titre IV s'élèvent à 6 1 milliards de francs, en diminution de 6 % par rapport au budget voté de 1995 et de 23,4% par rapport aux crédits effectivement disponibles pour 1995. L'essentiel de ces évolutions résulte des mouvements constatés au cours de l'année 1995 sur le chapitre des primes à la reprise des véhicules de plus de 10 ans (chapitre 44-82).
Au total, les dépenses ordinaires diminuent de 2,8 % par rapport au budget voté de 1995 et de 13,2% par rapport aux crédits effectivement ouverts en 1995.
B. LA BAISSE DES DÉPENSES EN CAPITAL
Les dépenses en capital ne représentent plus qu'environ 30 % du budget de l'industrie en 1996. En 1995, compte tenu notamment des crédits affectés à l'espace, les dépenses en capital constituaient près de la moitié du budget de l'industrie.
Ces dépenses s'élèvent à 5,45 milliards de francs en crédits de paiement, ce qui représente une diminution de 8 % par rapport aux crédits de paiement votés pour 1995 et de 0,3 % par rapport aux crédits régulés pour 1995. Les autorisations de programme atteignent 5,74 milliards de francs, soit une baisse de plus de 10 % par rapport aux autorisations votées pour 1995 .
Les investissements exécutés par l'État inscrits au titre V ne représentent qu'une très faible part des dépenses en capital. Ils atteignent 58 millions de francs en crédits de paiement et 70,5 millions de francs en autorisations de programme, soit des diminutions respectives de 11,6 % et de 1,8 % par rapport aux dotations votées pour 1995.
Les subventions d'investissement accordées par l'État qui figurent au titre VI du budget s'élèvent à 5,39 milliards de francs en crédits de paiement et 5,67 milliards de francs en autorisations de programme, soit des diminutions respectives de 9,7 % et de 10,6 %.
II. LES PRINCIPAUX AGRÉGATS
Le budget de l'industrie pour 1995 comprenait 7 actions. La transformation des actions en agrégats a permis un regroupement plus rationnel des crédits, même si le nombre total des catégories n'a pas changé. Toutefois, sur les 7 nouveaux agrégats, 2 ne sont dotés d'aucun crédit puisqu'ils concernent le Centre national d'études spatiales et la poste, dont les dotations figurent au budget des technologies de l'information et de la poste.
Le tableau ci-après fournit le détail de ces agrégats.
A. LES MOYENS DES SERVICES
Les moyens des services regroupent les charges de personnel (rémunérations, charges sociales et pensions), les crédits de matériel et de fonctionnement des services, les crédits d'études et les crédits d'équipements administratifs et techniques, tant pour les administrations centrales que pour les services déconcentrés, c'est-à-dire principalement les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE).
Ils représentent environ 10 % du budget et atteignent 1,79 milliard de francs, en diminution de 4,8 % par rapport aux crédits correspondants votés pour 1995.
L'essentiel de la diminution est imputable aux économies sur les dépenses de matériel et de fonctionnement des services, ainsi qu'a la suppression nette de 21 emplois.
En effet, un redéploiement important d'effectifs a lieu au sein du budget de l'industrie. Ainsi, 101 emplois sont supprimés, dont 85 dans les services de l'administration centrale. À l'inverse, 40 emplois sont créés dans les écoles des mines d'Albi-Carmaux, de Nantes et d'Alès, en application du plan décennal de développement des activités de formation et de recherche des écoles des mines, 30 emplois sont créés dans les DRIRE et 10 emplois sont créés à la direction de la sûreté des installations nucléaires.
La hausse des charges de personnel, à hauteur de + 3,4 % en 1996, est due, comme pour l'ensemble des autres budgets, à l'incidence en année pleine des mesures de revalorisation des rémunérations intervenues en 1995, ainsi qu'aux sixième et septième tranches d'application du protocole Durafour.
B. L'ÉNERGIE ET LES MATIÈRES PREMIÈRES
Il s'agit du premier agrégat du budget de l'industrie avec le tiers des crédits, soit 5,62 milliards de francs, en diminution de 1,03 % par rapport aux crédits votés pour 1995.
La subvention à Charbonnages de France représente l'essentiel de ces crédits, soit près de 27% du budget de l'industrie. Elle s'élève à 4,55 milliards de francs, en augmentation de 1,3 % par rapport a la subvention votée pour 1995. Celle-ci était toutefois en retrait de 2 milliards par rapport à celle des années précédentes.
Les autres crédits de politique énergétique comprennent :
- les dotations en faveur de l'ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) dont la subvention de fonctionnement est reconduite à 96 millions de francs tandis que les subventions d'investissement passent de 155 à 150 millions de francs en autorisations de programme et de 165 à 120 millions de francs en crédits de paiement ;
- les crédits de prise en charge des retraites d'anciens agents français d'établissements et services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'Outre-mer, qui atteignent 190,3 millions de francs, en diminution de 3,3 % par rapport à 1995, et les prestations à certains mineurs pensionnés qui s'élèvent à 294,3 millions de francs, en augmentation de 4 % par rapport à 1995.
Dans le domaine des matières premières, d'importantes économies sont faites en 1996. En effet, la dotation destinée à couvrir les frais de gestion et de stockage de la Caisse française des matières premières, soit 49,06 millions de francs en 1995, est supprimée. Il s'agit de la dernière étape de la réforme du stockage des matières minérales stratégiques. En contrepartie, les crédits d'études de l'Observatoire des matières premières sont en progression, de 1,48 à 1,7 million de francs, cet organisme étant dorénavant chargé de la surveillance et de la sécurité des approvisionnements.
La dotation au Bureau de recherches géologiques et minières qui s'élève à 352,2 millions de francs, est également en diminution, de 6,6 % par rapport aux crédits votés pour 1995, et de 3,4% par rapport aux crédits régulés pour 1995. L'essentiel de la baisse provient de la réduction de 30 millions de francs des crédits destinés à la prospection et au développement miniers et de la suppression de 6 millions de francs destinés à l'inventaire, celui-ci étant achevé, notamment en Guyane.
C. LA RECHERCHE INDUSTRIELLE ET L'INNOVATION
Cet agrégat qui atteint 3,4 milliards de francs, en diminution de 13,5 % par rapport à 1995, comprend les crédits destinés, d'une part, à l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR) et, d'autre part, aux grands programmes.
La subvention à l'ANVAR progresse de 1,9 % et atteint 260 millions de francs, dont 11,5 pour le réseau de diffusion technologique et 6,1 pour le Secrétariat général d'EUREKA.
En matière d'investissements, les subventions destinées à l'ANVAR, notamment au profit des actions en faveur de l'innovation, diminuent, passant au total de 1 milliard de francs à 900 millions en autorisations de programme et de 950 à 815 millions de francs en crédits de paiement. On rappellera que ce même chapitre 66-02 avait fait l'objet d'annulations importantes dans le collectif du mois de juillet (- 25 % en autorisations de programme et - 9 % en crédits de paiement).
Les crédits des grands programmes diminuent fortement, passant de 2,44 à 1,94 milliard de francs en autorisations de programme et de 2,49 à 2,05 milliards de francs en crédits de paiement, soit des baisses respectives de 20,4 % et de 17,7 % par rapport aux crédits votés pour 1995.
Une partie de cette baisse est imputable aux crédits transférés au budget des technologies de l'information et de la poste, soit 280 millions de francs.
On observera que ces crédits avaient également fait l'objet d'annulations dans le collectif du mois de juillet, à hauteur de 690 millions de francs en autorisations de programme, soit 25 % des autorisations initiales, et de 183 millions de francs en crédits de paiement, soit 7% des crédits initialement votés.
D. LE COMMISSARIAT À L'ÉNERGIE ATOMIQUE
La subvention de fonctionnement du Commissariat à l'énergie atomique est ajustée à hauteur de 37,6 millions de francs. Elle atteint 3,63 milliards de francs, ce qui représente une augmentation de 1% par rapport à la subvention votée pour 1995.
Sur ce total, 894,2 millions de francs sont destinés à l'institut de protection et de sûreté nucléaire.
Par ailleurs, 200 millions de francs sont inscrits, en autorisations de programme comme en crédits de paiement, au titre VI pour le financement des investissements civils du C.E.A. Ce chapitre n'avait pas été doté de crédits depuis 1991, la subvention d'investissement civile ayant été inscrite au budget de la recherche jusqu'en 1994, puis en grande partie "débudgétisée" dans le budget de 1995.
Au total, l'agrégat "Commissariat à l'énergie atomique" augmente de 6,6 % en 1996. Il est le seul à connaître une progression dans le budget de l'industrie.
E. L'ACCOMPAGNEMENT DE L'ACTIVITÉ INDUSTRIELLE
Ce nouvel agrégat regroupe des crédits aux destinations diverses : le soutien d'activités sectorielles comme la construction automobile ou l'équipement naval, le développement régional en faveur des PMI, les aides à la reconversion et aux restructurations industrielles, les actions de normalisation et de qualification et les subventions aux écoles des mines.
Globalement, l'agrégat diminue de près de 20 % par rapport à 1995. Cette évolution résulte principalement de l'arrivée à échéance, le 30 juin 1995, de la prime à la reprise des véhicules de plus de 10 ans.
En effet, parmi les autres dotations, les aides à la construction navale sont reconduites à 750 millions de francs et les actions de restructuration progressent de 24,3 % à 255 millions de francs (après avoir déjà bénéficié d'une ouverture de 60 millions de francs dans le collectif du mois de juillet).
Toutefois, certains crédits diminuent sensiblement :
- les subventions d'équipement et le soutien aux programmes de recherche des écoles des mines baissent de plus de 40 %, du fait de l'arrivée à échéance d'un certain nombre d'investissements, notamment dans les écoles les plus récentes d'Albi-Carmaux et de Nantes,
- les crédits d'équipement destinés aux normes et à la qualité sont réduits de 25 % en crédits de paiement pour atteindre 75 millions de francs et de 16 % en autorisations de programme à 95 millions de francs ; toutefois, les subventions au Laboratoire national d'essais, à l'AFNOR, au Bureau national de métrologie et à la promotion de la normalisation et de la qualité sont reconduites pour un total de 275 millions de francs ;
- les actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises diminuent de près de 20 millions de francs, néanmoins compensés par l'attribution d'une nouvelle subvention d'un montant équivalent à l'Association pour la promotion et le développement industriel ;
- les crédits de reconversion passent de 295 à 275 millions de francs en autorisations de programme et de 265 à 175 millions de francs en crédits de paiement, soit des baisses respectives de 6,8 % et de 34 % par rapport aux dotations initiales de 1995. La baisse concerne essentiellement les crédits de reconversion des zones minières, les interventions dans le cadre du Fonds d'Industrialisation de la Lorraine étant pour ainsi dire reconduites ;
- les actions de développement industriel régional en faveur des PMI passent de 725 à 650 millions de francs en autorisations de programme et de 540 à 480 millions de francs en crédits de paiement, soit des baisses respectives de 10,3 % et de 11,1 % par rapport aux dotations de 1995. Dans le collectif du mois de juillet, ces crédits avaient fait l'objet d'annulations à hauteur de 70 millions de francs en autorisations de programme et de 22,2 millions de francs en crédits de paiement, soit respectivement 9,7 % et 4,1 % des crédits initiaux.
* (1) Ce ministère est devenu ministère délégué dans le gouvernement nommé le 7 novembre 1995.