N° 126
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 13 décembre 1995.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi en faveur du développement des emplois de services aux particuliers,
Par M. Louis SOUVET,
Sénateur.
(1) ) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade. président ; Jacques Bimbenet, Claude Huriet, Charles Metzinger, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Eric Boyer, Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 87 (1995-1996).
Emploi.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Le mercredi 13 décembre 1995, sous la présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président, la commission a examiné en première lecture le rapport de M. Louis Souvet sur le projet de loi n° 87 (1995-1996) en faveur du développement des emplois de services aux particuliers.
Après avoir souligné que le projet de loi était beaucoup plus innovant qu'il n'y paraissait, M. Louis Souvet, rapporteur, a indiqué qu'il traduisait également la volonté du Gouvernement d'exploiter davantage le gisement d'emplois potentiels que constitue le secteur des services aux personnes.
Il a rappelé que de nombreux rapports, depuis quelques années, avaient formulé des propositions en ce sens, reprises en partie par ce texte. Ces rapports avaient en outre, selon lui, identifié les principaux obstacles au développement de ces emplois, notamment la complexité des formalités administratives incombant à tout employeur et l'insuffisante solvabilité de la demande qui freine le développement de l'offre.
Selon le rapporteur, la politique de l'emploi s'était attachée depuis 1991 à lever les obstacles précités. Il a, à cet égard, cité la loi du 30 décembre 1991 qui a institué un cadre juridique pour les associations de services aux personnes et la loi de finances rectificative pour 1991 qui a créé une réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile. Il a rappelé que, parallèlement, les formalités administratives liées à l'emploi avaient été Partiellement transférées aux URSSAF. M. Louis Souvet, rapporteur, a ainsi estimé que ces mesures avaient eu pour effet d'augmenter dans de notables proportions le nombre des particuliers employeurs.
Puis, le rapporteur a souligné l'importance de la relance des créations d'emplois dans ce secteur grâce à l'institution, par la loi Quinquennale, du chèque-service, dont le succès a été immédiat, et à la hausse significative, prévue par la loi de finances pour 1995, du plafond de la réduction d'impôt. Il a estimé le nombre de particuliers employeurs à un Million environ.
M. Louis Souvet, rapporteur, a alors constaté que le dispositif avait atteint ses limites : en effet, seuls 20 % des ménages étaient en mesure de bénéficier, partiellement le plus souvent, de la réduction d'impôt ; de plus, le chèque-service restait un dispositif expérimental limité à des durées de travail hebdomadaires ne dépassant pas huit heures ; enfin, l'offre de service demeurait limitée.
Le projet de loi s'inscrit donc, selon le rapporteur, dans une perspective de relance des incitations en améliorant et en renforçant les mesures de simplification et de solvabilisation existantes, mais il vise aussi à développer l'offre de services aux personnes en étendant aux entreprises privées, sous certaines conditions, l'agrément et les avantages fiscaux qui y sont attachés.
Le rapporteur a alors détaillé les trois objectifs retenus par le projet de loi : le premier consiste à lever les obstacles à l'utilisation du chèque-service en l'autorisant pour les contrats au-delà de huit heures. Le deuxième objectif est de solvabiliser davantage la demande potentielle : au mécanisme de la réduction d'impôt pourra s'ajouter une aide des comités d'entreprise, ou des entreprises elles-mêmes en l'absence de comité d'entreprise. Après avoir expliqué le régime juridique de cette aide, le rapporteur a indiqué que celle-ci suscitait l'intérêt de certaines institutions financières désireuses de la voir octroyée sous une forme analogue au « ticket restaurant » ; il a cependant précisé qu'il n'avait pas souhaité s'engager dans cette voie avant une étude approfondie, en raison des abus que pourrait engendrer un tel système. Il a également annoncé qu'il proposerait un amendement afin de préciser le régime fiscal de l'aide au regard de la déduction d'impôt.
Puis, M. Louis Souvet, rapporteur, a présenté le troisième objectif du projet de loi, qu'il juge le plus novateur, consistant à développer et à structurer l'offre de services. Pour le rapporteur, si l'institution d'une contribution au financement de la formation professionnelle, à la charge de l'employeur, pouvait être adoptée sans débat particulier, sauf à faire bénéficier de la formation les salariés engagés dans le cadre de l'allocation de garde d'enfants à domicile (AGED), qui en sont exclus par le texte, l'ouverture du secteur aidé des services aux personnes aux entreprises, sous réserve de leur agrément, méritait, en revanche, d'être étudiée avec une grande attention.
Après avoir précisé qu'il proposerait un amendement afin que soit institué un agrément spécifique pour les emplois à « responsabilité ajoutée » (garde d'enfants, assistance aux personnes âgées ou handicapées), M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé sur les incidences de cette ouverture aux entreprises du secteur des services, précisant que certains grands groupes industriels se préparaient à entrer sur ce nouveau marché.
Il a constaté que les trois types d'interventions offerts aux particuliers, le contrat de gré à gré, le recours à une association mandataire ou prestataire et le recours à une entreprise prestataire, engendreraient une concurrence dont les effets, à terme, étaient loin d'être tous prévisibles, notamment sur le tissu associatif. Il a rappelé l'exemple de la « marchandisation » des services à la personne aux États-Unis, et a espéré que la tradition française permettrait d'écarter tout risque de dégradation de ces services, ou d'abandon d'une partie d'entre eux. Puis, il a conclu sa réflexion en insistant sur le rôle des élus locaux, à qui, selon lui, il reviendrait souvent de gérer cette concurrence.
M. Louis Souvet, rapporteur, a, alors, exprimé son adhésion aux objectifs du projet de loi, dont la mise en oeuvre devrait permettre, selon le Gouvernement, une forte augmentation de l'emploi, et a proposé de l'adopter, sous réserve de quelques amendements.
Au cours de la discussion qui a suivi l'exposé du rapporteur, M. Jean Madelain a reconnu que l'ampleur du projet de loi n'apparaissait pas au premier abord et exigeait, en effet, réflexion. Il a, cependant, précisé qu'il ne fallait pas attendre un grand développement du secteur marchand des services aux personnes dans la mesure où la rentabilité n'y était pas assurée. Il s'est déclaré partisan d'une relance de l'emploi dans ce secteur et a fait part du Projet de création d'un « chèque-domicile » par certains comités d'entreprise de Bretagne, qui anticipaient ainsi sur l'adoption du projet de loi. Il a, enfin, souhaité que l'aide aux emplois familiaux de gré à gré soit maintenue, car ce type d'emplois correspondait mieux, selon lui, aux attentes des Français.
M. Louis Souvet, rapporteur, a fait observer que si de grands groupes industriels se préparaient à intervenir dans ce secteur, c'était sans doute parce qu'ils pensaient y trouver un marché.
M. Roland Huguet a approuvé l'orientation du projet de loi qui consiste à simplifier les formalités administratives, mais n'a pas souhaité s engager plus avant au nom de son groupe.
M. Jacques Machet s'est félicité du dépôt de ce projet de loi qui devrait permettre de réduire le recours au travail clandestin.
M. Jacques Blanc a souhaité que des mesures soient prises pour lutter davantage contre le travail clandestin, car, à son sens, les réticences à la déclaration de l'emploi venaient moins des employeurs, même s'ils sont découragés par les formalités administratives, que des employés qui craignaient de perdre certains avantages.
Enfin, M. Jacques Bimbenet, vice-président, s'est inquiété du foisonnement des associations d'aide aux personnes.
Puis, la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi.
A l'article premier (institution d'un agrément pour les entreprises se consacrant exclusivement aux services aux personnes), elle a adopté un amendement rédactionnel ainsi qu'un amendement tendant à prévoir des conditions particulières d'agrément pour les associations ou les entreprises dont l'activité concerne les emplois à « responsabilité ajoutée ». Elle a adopté l'article ainsi modifié.
A l'article 2 (codification), elle a adopté les textes proposés pour l'article L. 129-2 du code du travail (chèque-service) sans modification, et pour l'article L. 129-3 du même code (aides des comités d'entreprise aux emplois de service), modifié par un amendement précisant le régime fiscal de l'aide. Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié.
A l 'article 3 (formation professionnelle), elle a adopté deux amendements, l'un permettant aux emplois aidés par l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) de bénéficier de la formation professionnelle continue, l'autre harmonisant l'assiette de la contribution pour la formation professionnelle avec celle des cotisations sociales. L'article 3 a, ensuite, été adopté ainsi modifié.
Puis, la commission a adopté les articles 4 (non-cumul d'exonérations de charges) et 5 (extension du bénéfice de la réduction d'impôt aux prestations fournies par les entreprises agréées) sans modification.
Elle a adopté une nouvelle rédaction de l'article 6 (abrogation de l'article 5 de la loi quinquennale relatif au chèque-service) afin de maintenir le paragraphe prévoyant un rapport d'évaluation de ce dispositif.
Enfin, elle a adopté un amendement créant un article additionnel après l'article 6 afin de demander au Gouvernement un rapport sur les différentes aides aux emplois de services aux personnes, dans la perspective de leur éventuelle harmonisation.
Après quelques échanges entre MM. Roland Huguet, Jacques Bimbenet, président, et Louis Souvet, rapporteur, sur le nombre de rapports demandés au Gouvernement, la commission a approuvé le projet de loi ainsi modifié.
Mesdames, Messieurs,
Depuis plusieurs années, le développement des emplois de services est considéré comme l'un des moyens les plus prometteurs pour réduire le nombre des demandeurs d'emploi. En effet, les besoins des ménages en ce domaine sont connus et de plus en plus importants, déterminés en grande Partie par les choix et les changements sociaux, culturels et techniques. Développer le secteur des services aux personnes devrait donc permettre de relancer le processus de créations d'emplois, quand manifestement la croissance du produit intérieur brut n'y suffit plus. De nombreuses études et rapports émanant des pouvoirs publics et des organisations professionnelles témoignent de cette réflexion et proposent des solutions. Toutefois, plusieurs obstacles, clairement identifiés par les rapports, contrarient le développement de ce secteur. Parmi les plus importants, on citera la complexité des formalités administratives incombant à tout employeur et l'insuffisante solvabilité de la demande de services qui elle-même n'incite pas à la multiplication de l'offre.
Depuis 1991, la politique de l'emploi s'est donc progressivement attachée à lever ces obstacles, d'abord en rendant solvable la demande de services, puis en simplifiant les formalités administratives.
C'est dans cette perspective que se situe le présent projet de loi, adopté par le Conseil des ministres du 22 novembre 1995 et déposé en premier lieu sur le Bureau du Sénat. Ce texte améliore et renforce les dispositifs de simplification et de solvabilisation existants et vise à développer l'offre de services aux personnes en étendant, sous certaines conditions, l'agrément et les avantages fiscaux qui y sont attachés, aux entreprises privées. Enfin, il tend à améliorer la qualité des services rendus par l'élévation du niveau de compétence des employés familiaux, en créant une obligation légale de financement de la formation professionnelle à la charge des particuliers-employeurs. Il est applicable en France métropolitaine, dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Le Gouvernement attend de ces diverses mesures la création de 100.000 emplois familiaux, équivalant à 40 ou 50.000 emplois à temps plein. Cependant, avec ce texte, une évolution se dessine qui dépasse la stricte politique de l'emploi, pour déboucher sur ce qui pourrait être, à terme, un choix de société.
I. .... LA MULTIPLICATION DES PROPOSITIONS EN VUE DE DÉVELOPPER LES EMPLOIS DE SERVICES...
Si le processus de développement des emplois de services est relativement ancien, il est devenu un enjeu de la politique de l'emploi beaucoup plus récemment ; aujourd'hui, s'y ajoute un enjeu économique. Auparavant, l'emploi de services restait essentiellement cantonné à deux activités, les employés de maison et les gardiens d'immeubles dans le domaine privé, d'une part, les travailleurs sociaux pour les gardes d'enfants ou l'assistance aux personnes âgées ou handicapées dans les domaines public et parapublic, d'autre part.
C'est dans ce contexte que, stimulés par l'évolution négative du marché du travail alors même que la croissance stagnait ou progressait modérément sans avoir d'incidences suffisantes sur l'emploi, les études et les rapports se sont multipliés.
La préparation du XI ème Plan (1993-1997) a été l'occasion d'une réflexion prospective sur ce sujet : c'est ainsi que le rapport du groupe « Emploi », présidé par M. Bernard Brunhes (« Choisir l'emploi », janvier 1993), reprenait et développait les analyses faites par le Gouvernement en 1991, qui avaient débouché sur la reconnaissance officielle des associations de services aux personnes ainsi que sur l'aide fiscale et la simplification administrative des formalités employeurs en faveur des emplois familiaux. Les obstacles au développement de ces emplois y étaient identifiés : l'automatisation aux dépens des relations interprofessionnelles, l'insuffisance de demandes solvables, le coût du travail peu qualifié, les barrières administratives et juridiques et les résistances culturelles. Déjà, le groupe de travail proposait de définir une véritable « politique industrielle » des services et encourageait l'État à construire un environnement favorable au développement combiné du marché, du service public et du bénévolat, fondé sur un recensement des emplois susceptibles d'être créés.
L'article 3 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 confiait au Gouvernement le soin d'explorer les potentialités et les conditions de création d'emplois dans les services marchands et de proposer des mesures propres à lever les obstacles éventuels à la croissance de ces derniers. Ce rapport, rendu public le 13 avril 1995, analyse les retards de la France par rapport aux autres pays industriels en matière de demande et d'offre de services, présente les principales mesures prises pour y remédier figurant dans la loi quinquennale et leurs évolutions possibles ou souhaitables, préconise le développement de l'emploi des cadres à temps partagé dans les PME et détermine les perspectives de développement de l'emploi dans les services. Cette dernière partie inspire très largement le présent projet de loi et en éclaire les objectifs, qu'il s'agisse de la recherche de la vérité des prix et de la qualité des services, de la diversification de l'offre et de la neutralité de la concurrence entre les différents acteurs, enfin du rôle et de l'action des pouvoirs publics.
Parallèlement à ces deux rapports traitant spécifiquement des emplois de services, plusieurs commissions constituées à la demande du Gouvernement ont rendu leurs conclusions, proposant un cadre de réforme générale, dans lequel s'inscrit la question ici étudiée.
La commission Mattéoli, nommée en mai 1993, a été chargée de « recenser les phénomènes de toute nature qui vont à l'encontre de la création d'emplois, d'en prendre la mesure et de proposer les réformes et les remèdes qu'un tel état de fait appelle ». Certaines des conclusions du groupe de travail, publiées dans un rapport d'étape rendu public le 29 juillet 1993, ont inspiré la loi quinquennale. Parmi celles-ci figurent le coût trop élevé du travail peu qualifié et la nécessité de développer les emplois de services jusqu'à présent réservés au secteur non marchand, public ou parapublic, insuffisamment remplis ; à cette fin, la commission suggère d'étendre la réduction fiscale concernant les emplois familiaux à la CSG, de structurer l'offre de services en élargissant la déductibilité des emplois familiaux aux associations (ce qui a été fait) et aux entreprises et de professionnaliser ces métiers.
Ces propositions ont été précisées et présentées de nouveau au Gouvernement par un groupe de travail également présidé par M. Mattéoli en mai 1994 ; il était en outre suggéré d'utiliser l'indemnité compensatrice versée par les ASSEDIC et d'affecter une partie des gains de productivité des entreprises vers ces emplois. Le groupe de travail proposait également de responsabiliser les sous-préfets en leur confiant l'élaboration de plans locaux de développement des activités de services, d'instaurer une reconnaissance « d'intérêt social » en faveur des associations qui accepteraient un cahier des charges, enfin de créer une fonction d'animateur de services sociaux, culturels et locaux permettant de professionnaliser l'encadrement des associations ou des services publics locaux.
Plusieurs de ces propositions se retrouvent là encore dans le projet de loi.
Votre rapporteur citera enfin le rapport de la commission Prieur remis au ministre des Affaires sociales, de la santé et de la ville le 14 février 1994 énonçant cinquante propositions et orientations visant à simplifier la législation et les procédures existantes et à développer l'utilisation des moyens de communication les plus performantes.
Par ailleurs, la loi « Madelin » du 11 février 1994 a mis en oeuvre un processus de simplification des formalités administratives favorable au développement des entreprises individuelles ou des petites entreprises qui veulent oeuvrer dans le domaine des services aux particuliers.
Les organisations professionnelles elles-mêmes ont réfléchi au développement de l'emploi dans les services et plus particulièrement dans les services à la personne ( ( * )2) . Ces propositions, pour la plupart, dépassent le cadre du présent projet de loi en s'inscrivant dans un contexte économique, juridique et social plus large et ambitieux que celui dans lequel, au premier abord, se situe le texte. Mais les rapports de ces organisations éclairent nettement les évolutions possibles ou prévisibles du système de services à la personne une fois adopté par le projet de loi ; elles seront présentées et commentées dans la troisième partie de cet exposé général.
Il apparaît en effet nettement, à la lecture de ces rapports, que le projet de loi aujourd'hui proposé n'est pas un simple texte d'aménagement et de généralisation de dispositifs plus ou moins expérimentaux ayant donné satisfaction, mais un projet sinon de rupture, du moins d'ouverture sur les perspectives nouvelles relevant d'un choix de société ; une telle évolution doit donc être négociée avec prudence, en prenant des garanties, afin qu'elle débouche sur une réelle amélioration de la qualité de vie du plus grand nombre de nos concitoyens.
* (2) Par exemple : « Les services à la personne », rapport du groupe de travail « Services à la personne » du comité de liaison des services du CNPF (avril 1994), ou « Douze propositions pour développer l'emploi dans les services » d'Entreprise et Progrès (septembre 1994).