Projet de loi relatif au supplément de loyer de solidarité

Rapport n° 167 (1995-1996) de M. Dominique BRAYE , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 17 janvier 1996

Disponible au format Acrobat (4 Moctets)

N° 167

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 janvier 1996

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan ⁽¹⁾ sur le projet de loi. ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif au supplément de loyer de solidarité.

Par M. Dominique BRAVE.

Sénateur .

(1) Cette commission est composée de MM Jean François-Poncet président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, vice-presidents ; Gérard César, William Chervy, Jean-Paul Emin, Louis Minetti, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM Bernard Barraux, Michel Bécot, Georges Berchet, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malecot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Paul Raoult, Jean Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : (10ème legisl) 2319-2382 et T.A. 440

Sénat 151 et 168 (1995-1996)

Logement et habitat

Mesdames.

Messieurs.

Le projet de loi soumis à l'examen de notre Haute Assemblée s'attache à réformer le dispositif permettant d'exiger un supplément de loyer des locataires dont les revenus dépassent les plafonds de ressources.

Le principe même du surloyer est largement admis. Il est d'ailleurs appliqué chez notre voisin allemand depuis une loi de 1981, dans des conditions qui sont précisées ci-après. Il existe dans notre pays, sous des formes variables, depuis 1958. Le bilan que l'on peut faire de son application est cependant mitigé et conduit à la nécessité de réformer le dispositif. En effet, ce dernier entraîne un traitement inéquitable des locataires, dans la mesure où la mise en oeuvre du surloyer par les organismes d'HLM n'est que facultative. Or, ce mécanisme a été appliqué dans des conditions très différentes selon les organismes.

C'est pourquoi, le présent projet de loi rend-il le surloyer obligatoire au-delà d'un certain dépassement des plafonds de ressources, tout en maintenant la souplesse nécessaire à la prise en compte des réalités locales par les organismes et en conciliant les impératifs de justice sociale et de mixité sociale de l'habitat.

Il est certes regrettable que des contraintes liées à l'organisation des aux parlementaires n'aient pas permis l'examen de ce texte préalablement vote de la loi de finances pour 1996. En effet, dans son article 14, celle-ci institue un prélèvement sur le produit des surloyers, à la charge des organismes d'HLM. Il eut été plus logique de réformer au préalable le mécanisme du surloyer. Cependant, le produit de cette taxe, qui s'élèvera à

450 millions de francs environ, ne ponctionnera qu'une partie des recettes induites par le dispositif, le solde pouvant être librement employé par les organismes, notamment pour la construction et la réhabilitation des logements. En outre dans un contexte de rigueur budgétaire, il faut souligner que, grâce à l'instauration de cette taxe, le montant des prêts locatifs aidés pourra être maintenu à 80.000 en 1996.

EXPOSÉ GENERAL

CHAPITRE PREMIER - LE SURLOYER S'INSCRIT DANS LE CADRE GLOBAL DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL MENÉE DANS CERTAINS PAYS EUROPÉENS

Sans procéder à une étude exhaustive, qui dépasserait le cadre du projet de loi soumis à l'examen de la Haute Assemblée, il paraît cependant intéressant de replacer la question des surloyers dans le cadre de la politique des loyers mise en oeuvre au sein des parcs sociaux des États membres de l'Union européenne, et plus globalement de la conception du logement social et de ses missions.

I. QUELQUES RAPPELS SUR LES POLITIQUES DU LOGEMENT SOCIAL EN EUROPE

Il n'y a pas de concept homogène de logement locatif social dans les différents États membres.

Ce premier constat rend les comparaisons malaisées. Néanmoins. quelques chiffres permettront de situer la place du logement social dans le parc locatif des pays européens (A), avant d'évoquer les modes de détermination de la demande éligible et du niveau de prix payé par les ménages concernés (B).

A. LA PLACE DU LOGEMENT SOCIAL DANS LE PARC LOCATIF DES ÉTATS MEMBRES

Tous les pays, à l'exception de la Grèce, possèdent un parc de logements sociaux. Le parc locatif social de l'Europe des Douze a ainsi été estimé à plus de 18 millions de logements, pour 64 millions de locataires, soit près de 20 % de la population concernée.

L'analyse ^{( ( * )1)} du nombre de logements sociaux pour 1.000 habitants permet de regrouper les États membres en deux catégories :

- Le premier groupe, bénéficiant de plus de 50 logements locatifs sociaux pour 1.000 habitants, est composé de 5 pays concentrés dans la moitié nord de la CEE, la France arrivant en 5ème position.

Au sein de cette classe de pays, et à l'exception de l'Allemagne, le parc locatif social représente plus de 45 % du parc locatif total. Il atteint 48.4 % du parc locatif total en France et s'élève à 63 % aux Pays-Bas et a 80 % au Royaume-Uni, c'est-à-dire que dans ces deux derniers pays, il s est quasiment substitué au secteur locatif aidé.

- La seconde catégorie regroupe de façon moins homogène les pays bénéficiant de moins de 50 logements locatifs sociaux pour 1.000 habitants. Ces pays, localisés essentiellement dans le Sud de la CEE, ont adopté plus tardivement une politique de constitution d'un parc locatif social, mais possèdent surtout une plus grande capacité de satisfaction des besoins en logements par l'accession à la propriété.

Bien qu'un peu ancien, le tableau ci-dessous illustre ces données.

B. LA DÉTERMINATION DE LA DEMANDE ÉLIGIBLE ET DU NIVEAU DE PRIX PAYÉ PAR LES LOCATAIRES

1. La demande éligible

La détermination de l'offre de logements sociaux ressort, quels que soient le pays et la nature de l'aide publique, des pouvoirs publics nationaux ou régionaux.

L'attribution des logements est, quant à elle, généralement du ressort de l'organisme, ce qui n'exclut pas la réservation d'un certain quota de logements attribués directement par les autorités locales (c'est le cas en France, mais aussi en Allemagne (partie ouest). Italie, Espagne, Royaume-Uni, Pays-Bas et Danemark).

La détermination de la demande éligible est généralement conditionnée au respect d'un niveau de revenu plafond, de façon à assurer l'affectation des logements à une certaine catégorie de demande (Belgique, Espagne, France, Luxembourg, Portugal. Allemagne). Toutefois, ce principe n »est pas généralisable à l'ensemble des pays membres, puisque les parcs locatifs sociaux des Pays-Bas, du Danemark, de la Finlande, de la Suède, de la Norvège et du Royaume-Uni sont ouverts à tout ménage, indépendamment de son niveau de revenu. Il s'agit en réalité plus de logements d'utilité publique (fonction généraliste) que de logements sociaux à proprement parler.

2. Le niveau de prix

La politique du logement social a pour objectif d'offrir aux locataires ainsi retenus un logement dont le niveau de prix soit inférieur à celui du marché.

Dans ce but, l'action sur les coûts de production du service de logement a été beaucoup utilisée dans le passé, lorsque les objectifs quantitatifs étaient prédominants. Elle a conduit à concentrer de nombreux ensembles de logements sociaux dans les zones périphériques à faible niveau de valeurs foncières.

A l'heure actuelle, l'essentiel de l'action réside dans le mode de prise en charge des coûts de financement de la production et de leur répercussion sur le prix du service de logement.

Différents moyens sont utilisés pour réduire le niveau du prix d'équilibre :

- soit le ramener à un niveau forfaitaire inférieur défini politiquement (loyer social), au moyen d'une subvention d'exploitation versée à l'organisme (Allemagne. Pays-Bas avant la réforme de 1995) ;

- soit le moduler directement selon le revenu et la taille du ménage (Belgique, Italie. Luxembourg. Portugal. Royaume-Uni. Irlande). Dans ce cas, une péréquation s'opère au sein de l'organisme entre les loyers bas et les loyers élevés. Toutefois, cette péréquation est souvent synonyme déséquilibre de gestion et de déficit d'exploitation ;

- soit l'imputer directement au ménage (France. Danemark, Suède Finlande. Royaume-Uni). Dans ce cas. le ménage est éligible à une allocation logement dont le montant est calculé en fonction du niveau du loyer, de la taille du ménage et du niveau des revenus.

Comment s'inscrit la politique du surloyer dans ce contexte général ?

II. L'APPLICATION DU SURLOYER EN EUROPE

A. LES CONDITIONS DE LA MISE EN PLACE D'UN SURLOYER

Seuls deux États membres de 1'Union européenne appliquent le surloyer : il s'agit de l'Allemagne et de la France.

En effet, la mise en place d'un surloyer suppose :

(1) L'existence de plafonds de ressources légaux

Or, comme on l'a vu. la majorité des logements sociaux dans l'Union européenne sont accordés sans plafonds de ressources.

(2) L'existence d'un certain niveau de segmentation du marché entre locatif social et locatif privé, en termes notamment de différentiel de niveau de loyer

Les pays dans lesquels le logement social est conçu pour le plus grand nombre (fonction généraliste), sans plafonds de ressources et avec un différentiel de loyer faible vis à vis du parc privé, ne ressentent pas la nécessité de mettre en place un surloyer. Il s'agit des pays d'Europe du Nord (Suède, Norvège. Finlande. Danemark. Pays-Bas. Royaume-Uni).

(3) L'existence d'un système de loyer fixe (loyer d'équilibre ou social) qui, malgré des correctifs apportés par des aides à la personne, ne permet pas d'ajuster le loyer en fonction de la croissance des revenus des ménages en place

Cela exclut, par conséquent, les pays qui ont organisé leur politique des loyers dans le parc social autour d'un loyer fonction des revenus (loyer directement calculé en fonction de la taille et des revenus du ménage locataire). Cette politique des loyers -que l'on trouve, comme on l'a dit précédemment dans les pays d'Europe du Sud, mais également en Belgique et dans le parc communal anglais- revient à transférer les risques de péréquation à l'organisme gestionnaire. Elle s'explique par une absence de système d'aide à la personne et se traduit généralement par un déficit qui est pris en charge par État ou les collectivités locales. Une telle pratique ne peut être imposée à des acteurs disposant d'une personnalité juridique propre et d'une obligation d'équilibre de gestion. Ces politiques ne s'appliquent, en outre, pas à des patrimoines sociaux importants, car les coûts seraient exorbitants.

Seuls deux pays remplissent ces trois conditions : la France et l'Allemagne.

Dans ces conditions, il a semblé intéressant d'étudier les modalités d'application du surloyer chez notre principal partenaire européen.

B. LE SYSTÈME ALLEMAND

Après avoir évoqué les principes régissant la politique du surloyer en Allemagne, nous illustrerons cette analyse par l'exemple du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie.

1. Les principes régissant la politique du surloyer

Une loi fédérale de 1981 a prévu la mise en place du surloyer en Allemagne. Mais celui-ci n'a commencé à être appliqué qu'à partir de 1983.

a) Les objectifs du dispositif

Les principes généraux du surloyer en Allemagne résident dans le concept « d'occupation indue », c'est-à-dire d'occupation des logements sociaux contraire aux règles d'attribution -strictement appliquées- consécutive à l'évolution progressive des revenus des ménages locataires et au principe du loyer au coût réel. L'idée du surloyer est apparue comme une contrepartie du droit au maintien dans les lieux et compte tenu de l'évolution rapide des revenus.

Ses objectifs sont de trois ordres :

• taxer les ménages qui bénéficient de cette « rente de situation », de façon à neutraliser cet avantage vis-à-vis des ménages répondant aux critères de revenus et occupant un logement locatif privé. Ce supplément de loyer est fondé également sur le fait que si ce ménage était aujourd'hui demandeur d'un logement social, il serait non seulement exclu de toute procédure d'attribution, mais surtout exclu de la sélection préalable l'inscription sur les listes d'attente ;

• dégager des ressources afin de financer la construction de nouveaux logements sociaux (les ressources dégagées depuis 1983 dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie ont permis la construction de 10.000 logements sociaux) ;

• inciter les ménages occupant indûment les logements sociaux à les libérer en réduisant l'écart, souvent très important, entre les loyers sociaux et les loyers privés.

b) Les ménages concernés

Cette taxation ne s'applique cependant pas à l'ensemble des logements locatifs sociaux, ceci pour plusieurs raisons :

(1) Compte tenu du partage des compétences entre le Bund et les Länder, ces derniers ont toute liberté en la matière. Aussi, peuvent-ils soit ne pas appliquer la loi fédérale, soit l'appliquer, soit définir leur propre loi régionale en référence aux dispositions et à l'esprit de la loi fédérale.

En 1990, dix Länder sur onze l'appliquaient selon leur propre loi (le Land de Sarre s'est abstenu compte tenu de la faiblesse de son secteur locatif social). Les nouveaux Länder de l'ex-RDA en sont exclus.

(2) La loi fédérale stipule que la taxation ne peut intervenir que dans les communes où l'écart entre le loyer social et les niveaux des loyers privés est « considérable ». Ceci pour plusieurs raisons :

- l'objectif même de la taxation, qui vise à réduire cet écart quand il est trop important ;

- la limite imposée par les niveaux des loyers comparatifs du secteur privé (le loyer social additionné du surloyer ne peut excéder le niveau du loyer dans le secteur privé) ;

- les coûts administratifs de contrôle et de recouvrement étant fixes. un écart trop faible entre les loyers sociaux et les loyers privés engendrerait un rendement négatif de l'impôt.

(3) Le Land définit le plus souvent dans sa propre législation les critères de sélection des communes où les ménages locataires de logements sociaux seront taxés. De nombreuses communes rurales sont ainsi exclues de l'application de cette taxe. Toutefois, l'incidence sur le taux de couverture du parc locatif social est faible compte tenu de la forte concentration des logements dans les zones urbaines.

(4) Les logements qui seront construits à partir de 1996 selon le nouveau régime d'aide, en fonction des revenus, en seront exclus, puisque le loyer de base sera fixé en référence aux loyers comparatifs du secteur privé, revenant à taxer « à la source » l'occupation indue, laquelle par ailleurs n'est plus fondée en droit puisque les plafonds de ressources systématiques ont été supprimés dans ce nouveau régime d'aide.

c) Le calcul du supplément de loyer

• Les modalités du calcul du supplément de loyer diffèrent d'un Land à l'autre. La complexité des méthodes de définition des niveaux effectifs de ressources des ménages témoigne de la volonté des concepteurs de coller au plus près de la réalité des revenus des ménages. Ce souci va jusqu'a prendre en compte les revenus escomptés pour l'année en cours lors du contrôle par la commune.

MONTANT DU SURLOYER

Concrètement, et selon la loi cadre fédérale, la taxe est calculée en fonction du degré de dépassement des plafonds de revenus. Elle s'exprime en DM/m ² /mois et peut varier de 1,75 francs à 7 francs selon la loi cadre fédérale. Dans certains Länder, les lois régionales ont prévu des majorations allant jusqu'à 24,50 francs.

Pour un logement moyen de 72 m2, un lover de 1.764 francs /(24,50 francs/m2/mois) peut être majoré par une taxe mensuelle de 126 francs, 314 francs et 504 francs, selon les classes de revenus d'appartenance.

d) La prise en compte des revenus

Comme en France, les revenus des ménages sont considérés au sens large, comme l'ensemble des ressources des personnes constituant le ménage.

Il s'agit, en général, de l'ensemble des revenus imposables du ménage auxquels s'ajoutent d'autres revenus non imposables, principalement des revenus de transfert, sous réserve de déductions forfaitaires.

Les revenus déclarés par les ménages lors du contrôle en année « t » correspondent aux revenus perçus en année « t-1 » et à ceux qui seront perçus en année « t ». La moyenne constituera le revenu qui sera pris en compte Pendant une durée de trois ans durant laquelle la taxe sera perçue chaque mois. Un nouveau contrôle des revenus interviendra en année « t + 3 ».

e) Le contrôle des revenus

Le contrôle des revenus est effectué par le service du logement de la commune. Il intervient tous les trois ans, soit une couverture annuelle du parc social par tiers.

Un questionnaire est adressé à chaque locataire. L'absence de réponse se traduit par l'application du taux de surloyer le plus élevé.

Compte tenu de la fréquence du contrôle des revenus (tous les trois ans), les ménages peuvent demander un examen extraordinaire en cas de changement important de leurs revenus (modification de la composition du ménage, des niveaux de revenus salariaux ou de revenus de transfert).

Une réduction du surloyer peut également être demandée en cas de progression du loyer telle que le nouveau montant du loyer et du surloyer excède le niveau des loyers comparatifs du secteur total du privé.

f) L'affectation des recettes

Les recettes fiscales sont affectées à deux usages exclusifs définis par la loi fédérale et confirmés par la Cour fédérale :

• l'indemnisation forfaitaire des communes pour les frais de contrôle s revenus, de facturation de la taxe et de recouvrement. Le coût annuel d'administration s'élève à environ 260 millions de francs, pour une collecte brute de 2,275 milliards de francs, soit 11 % des recettes en 1990 ;

• le financement de la construction de logements locatifs sociaux pour les Länder. En 1990, près de 2 milliards de francs nets ont été dégagés et affectés exclusivement au budget du logement social des Länder. Toutefois, la pratique veut que certaines manipulations budgétaires se traduisent par une affectation réelle à d'autres dépenses (réhabilitation, notamment).

2. L'exemple du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie

L'exemple du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie est intéressant dans la mesure où il est le plus grand d'Allemagne (avec 17,6 millions d'habitants).

Disposant d'un parc de logements de 7.3 millions d'unités, il compte 1,3 million de logements locatifs sociaux, soit 17% du parc total (taux identique en France).

La politique du Land en matière de surloyer est particulièrement volontariste.

Elle peut être résumée par les quelques données suivantes :

- un dépassement de revenus pris en compte plus vite (10 % contre 25 % (Bund)) ;

- un écart moyen de loyer de plus de 1,60 francs/m2/mois (128 francs pour un logement de 80 m2) entre logement social et logement privé dans une commune implique la mise en oeuvre du supplément de loyer (soit un taux de couverture du parc social de 99,9 %) ;

- des niveaux de surloyers nettement plus élevés que les taux fédéraux pouvant aller jusqu'à 24,50 francs/m2/mois ;

- 228.000 ménages taxés (17.5%) ;

- une contribution annuelle moyenne d'environ 4.100 francs par ménage (3.500 francs en moyenne fédérale) ;

- 3,5 milliards de francs collectés depuis 1983, ayant permis la construction de 10.000 logements supplémentaires.

Les taux de taxation sont les suivants :

Les revenus d'admission à la taxation sont présentés ci-dessous. Il s'agit des revenus annuels bruts exprimés en francs.

CHAPITRE II - LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LA RÉGLEMENTATION FRANÇAISE EN MATIÈRE DE SURLOYER

I. LE DISPOSITIF FRANÇAIS DU SURLOYER EST DEVENU INADAPTÉ

A. UN BREF HISTORIQUE

Un décret du 31 décembre 1958 a introduit pour la première fois dans la réglementation française le principe du paiement obligatoire d'une « indemnité d'occupation » par les locataires ou occupants dont les revenus dépassent d'au moins 10% les plafonds de ressources.

Il s'agit alors clairement d'amener les locataires HLM dont le niveau de ressources était devenu supérieur à celui donnant accès au parc social à quitter ce dernier et à se loger dans le secteur libre afin de libérer des logements aidés pour des familles modestes. Cet objectif a d'ailleurs été poursuivi jusqu'en 1986.

A l'origine le droit au maintien dans les lieux pour ceux qui ont bénéficié d'une ascension sociale est temporaire et limité à trois ou six ans, selon que l'augmentation des ressources résulte ou non d'une évolution de la situation familiale.

Le montant de l'indemnité d'occupation est alors fixé par arrête niveau national, en fonction de la catégorie du logement concerné et d'un taux mètre carré de surface corrigée dans la limite du double du loyer réglementaire Les sommes ainsi recueillies doivent être utilisées à concurrence de 90 % pour construire des logements locatifs, des équipements collectifs ou sociaux groupes d'habitation ou pour constituer des réserves foncières.

• Un arrêté du 14 octobre 1963 fixe un nouveau mode de calcul du surloyer et instaure des taux progressifs (10 %, 30 % ou 60 %) selon la tranche de dépassement des ressources par rapport au plafond. Ces taux ne sont pas constants mais augmentent avec le temps : après trois ans. ils sont respectivement portés à 15%. 40% et 80%.

• Un décret du 17 décembre 1968 vient encore renforcer le rôle dissuasif du surloyer, en accordant aux organismes d*HLM le droit de demander l'expulsion par voie judiciaire des occupants dont les ressources sont supérieures au plafond.

• Dans le même esprit, un arrêté du 24 décembre 1969 réorganise le dispositif surloyer.

Les locataires du parc social sont soumis au paiement d'un surloyer, dès lors que leur revenu excède les plafonds de 15% ou de 20% selon la catégorie de logements qu'ils occupent.

Le surloyer est majoré tous les ans afin qu'à l'issue d'une période de cinq ans, le total « loyer + surloyer » atteigne le loyer d'un logement de catégorie supérieure.

On voit donc bien que l'objectif poursuivi est d'amener les catégories dont les revenus dépassent les plafonds de ressources à quitter le parc social.

Ce système est pour l'essentiel resté en vigueur entre 1970 et 1986. Si les plafonds de ressources pour l'accès au parc social ont été régulièrement réévalués, les barèmes de surloyer sont, quant à eux, demeurés inchangés durant cette période.

• Le dispositif du surloyer a été profondément modifié avec l'article 36 de la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre ^foncière dite « loi Méhaignerie ». Il diffère sur de nombreux points de l'ancien système, en vertu de l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation :

• le surloyer n'est plus obligatoire, la décision de l'instaurer relèvent de la responsabilité des organismes d'HLM ;

• il ne dépend plus d'un barème arrêté au niveau national, mais de barèmes établis au plafonds de ressources pour l'accès niveau local, après agrément du préfet, par chaque organisme pour des immeubles ou groupes d'immeubles, en tenant compte de l'importance du dépassement du plafond de ressources, du loyer acquitté ainsi que du nombre et de l'âge des personnes vivant au foyer :

• le produit du surloyer est utilisé librement par les organismes d'HLM qui le perçoivent.

Le surloyer n'a alors plus pour objectif principal d'inciter les ménages dépassant les plafonds de ressources à quitter le parc social. Au moyen d'une responsabilisation des organismes d'HLM, il a pour but de permettre à ces derniers de mettre en place un mécanisme de solidarité s'imposant aux plus aisés de leurs locataires qui, en contrepartie, se voient reconnaître implicitement un droit au maintien dans les lieux. Ce dernier résulte, en fait, des dispositions du chapitre premier du titre premier de la loi du 1er septembre 1948, que l'article L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation rend applicables aux logements HLM.

Ce changement de la politique du surloyer se justifie par une modification des données de la politique générale du logement. On observe, notamment, durant cette période plus récente, que la population logée en HLM a subi une paupérisation croissante rendant de plus en plus difficile son accès au secteur privé du logement, ceci d'autant plus que le développement de pratiques spéculatives a contribué, tant en accession qu'en location, au renchérissement du prix des logements. Par ailleurs, avec les premières manifestations de la crise urbaine au début des années 1980, une politique de la ville se développe, dont l'un des objectifs est de garantir la mixité sociale des quartiers en difficulté et donc de permettre le maintien sur place des ménages à revenu moyen.

Outre sa mission traditionnelle de logement des plus modestes, le parc locatif social se voit donc assigner un rôle central dans la politique urbaine. Dans ce contexte, les objectifs assignés au surloyer ne pouvaient qu'évoluer et prendre en compte la nécessité de lutter contre la ségrégation urbaine.

B. LE BILAN MITIGÉ DE DIX ANNÉES D'APPLICATION DE LA RÉGLEMENTATION EN VIGUEUR

Les informations manquent, malheureusement, pour établir un bilan précis et exhaustif de l'application du surloyer depuis 1986.

On peut cependant citer un rapport de juin 1994 ^{( ( * )3)} de la Cour comptes qui, s'appuyant sur des chiffres provenant de l'Union nationale fédérations d'organismes HLM (UNHLM), estimait qu'en 1989, 46% organismes représentant 59 % des logements appliquaient un surloyer, ce mécanisme concernant 300.000 locataires sur les 900.000 dépassant le plafond.

Il résulte de cette enquête -qui porte sur 50 organismes- que 44 % des organismes contrôlés appliquent un surloyer, mais de façon très restrictive, avec un rapport variant entre 0.2 et 2.5 % de la masse des loyers. La Cour des comptes estime que « les organismes répugnent à pratiquer le surloyer, et, quand ils le font, les taux retenus ne sont pas suffisants pour inciter les locataires concernés à déménager et produire un supplément de recettes appréciable ».

Le Gouvernement évalue, quant à lui. à 55 % le pourcentage des organismes d'HLM axant instauré le surloyer, tout en observant que l'application de ce dispositif a été réalisée de façon très inégale. En 1991. il évaluait à 50 % le pourcentage des organismes mettant en oeuvre le supplément de loyer (75 % en Île-de-France). 10% des locataires de ces organismes l'acquittant pour un montant moyen de 190 francs par mois, soit environ 15% du loyer moyen pratiqué dans l'ensemble du parc concerné.

La ressource complémentaire tirée du surloyer par ces organismes peut être estimée à 400 millions de francs, soit moins de 1 % du montant total des loyers perçus.

Ces différentes informations montrent que le surloyer est appliqué très timidement par les organismes d'HLM, pour des raisons tenant à la fois au coût enquête élevé par rapport au gain financier, au niveau élevé des loyers PLA ou des loyers conventionnés et au souhait d'assurer une mixité et une solvabilité minimale des occupants. Au-delà, il faut souligner les difficultés que rencontrent des responsables locaux pour mettre en oeuvre une mesure forcément impopulaire dont l'instauration est davantage une décision d'ordre politique qu'un acte de gestion. Par ailleurs, il faut rappeler que l'insuffisance du parc locatif intermédiaire et le recul de l'accession sociale à la propriété ont rendu très problématique la sortie du parc locatif social des locataires dépassant les plafonds de ressources.

Enfin il faut relever que la faible revalorisation des plafonds de ressources donnant accès à un logement locatif social a mécaniquement amené de nombreux foyers à se retrouver au dessus de ces plafonds. Les chiffres avancés par l'UNHLM sont éclairant à cet égard. 11 apparaît, en effet, qu'entre 1980 et 1990 ces plafonds sont passés de 4,4 fois le SMIC à 2,3 fois et. qu'en francs constants, ils ont été augmentés de 42 % alors que les prix ont augmenté de 84 % pendant la même période. 11 en résulte, par exemple, qu'une famille avec deux enfants entrée en 1980 dans un logement HLM avec un revenu inférieur de 13 % plafonds, se retrouve, en 1992. 12% au dessus de ces plafonds avec un revenu identique. Il a. par ailleurs, été calculé en avril 1993 que les 23 % de locataires HLM dépassant alors les plafonds de ressources, n'auraient plus été que 3 % si ces plafonds avaient été normalement actualisés.

Le bilan d'application du surloyer apparaît donc à ce jour pour le moins mitigé. Le principe du surloyer se justifie pourtant. C'est donc bien le dispositif en lui-même qui mérite d'être réformé.

Plusieurs arguments plaident en faveur du principe du surloyer.

Le maintien dans les lieux de personnes dépassant les plafonds de ressources augmente les besoins de construction de logements locatifs sociaux, notamment dans les zones où le marché du logement est tendu.

Or, le logement social bénéficie d'un fort effort de solidarité nationale, qui doit être réservé à ceux dont les revenus sont les plus modestes, dans la mesure où il est nécessairement soumis à des contraintes budgétaires.

La construction de logements HLM bénéficie, en effet, d'importants crédits publics : chaque logement fait l'objet du versement d'une subvention d'environ 50.000 francs et d'un prêt à taux préférentiel (5,8 % sur 32 ans) adosse sur la ressource du Livret A. qui représente un avantage de l'ordre de 150.000 francs.

Dans ces conditions, on peut dire que les locataires dépassant les plafonds bénéficient d'une sorte de « rente de situation », souvent importante. On peut, à cet égard, citer un rapport de M. François Geindre, réalisé dans le cadre de la préparation du XIè plan ^{( ( * )4)} , qui s'appuie sur une enquête déjà un peu ancienne (1988), mais dont les résultats n'en sont pas moins instructifs. Il indique que si les logements HLM étaient loués aux prix du marché, les organismes percevraient une recette supplémentaire de 23,3 milliards de francs, ce qui représenterait une hausse de loyer moyenne de 57 % par logement (+ 156 % en zone I bis, + 85% en zone I, + 51 % en zone II et + 26 % en zone III). Cette rente représenterait un peu plus de 5 milliards de francs pour les 22 % de locataires HLM dépassant les plafonds de ressources.

Dans ces conditions, il apparaît normal et équitable que des personnes qui dépassent de manière significative les plafonds HLM et qui, grâce à un effort de la collectivité, profitent d'un avantage non négligeable se voient demander un complément de loyer, que le présent projet de loi qualifie, à juste titre, de « supplément de loyer de solidarité ».

Le principe du surloyer est d'ailleurs largement admis. Lors des auditions auxquelles le rapporteur a procédé, seule une association de locataires s'est déclarée opposée aux surloyers.

C'est pourquoi, le présent projet de loi s'est inspiré de la proposition du rapport précité de M. François Geindre de « rendre le surloyer obligatoire de par la loi, tout en laissant une marge d'appréciation locale pour ses modalités d'application ».

II- LE SUPPLÉMENT DE LOVER DE SOLIDARITÉ RÉPOND À UN DOUBLE OBJECTIF DE JUSTICE SOCIALE ET DE MIXITÉ SOCIALE

Le projet de loi soumis à l'examen de la Haute Assemblée répond à un double objectif. On a vu que le principe du supplément de loyer satisfaisait à un souci de justice sociale. Dans cette perspective, le projet de loi propose de le rendre obligatoire à partir d'un dépassement des plafonds de ressources de 40 %, le dispositif étant facultatif lorsque ce dépassement est compris entre 10 et 40 % et aucun surloyer ne pouvant être perçu en-deçà de 10 %.

Le deuxième objectif, tout aussi important, tient à la nécessité de maintenir une mixité sociale au sein des immeubles à caractère social, surtout ans les quartiers en difficulté. Dans ces quartiers, le maintien de populations revenus intermédiaires est essentiel. C'est pourquoi, le projet de loi dispensera-t-il les organismes de l'application du dispositif du surloyer dans les quartiers urbains les plus sensibles. Ce principe, simple, s'accompagne de modalités de mise en oeuvre dont la complexité nécessite une présentation générale, préalable à l'examen détaillé des articles.

Votre rapporteur tient, à cet égard, à saluer l'excellent travail effectué par la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, qui n'a pas peu contribué à améliorer la lisibilité du texte.

Après avoir rappelé les principales dispositions de l'article 14 de la loi de finances pour 1996, qui crée une taxe sur le produit des surloyers (A), avoir indiqué quels sont les ménages concernés par l'instauration du supplément du loyer de solidarité (B) et précisé le mode de détermination de dernier (C), votre rapporteur présentera les principales dispositions du projet de loi (D), puis la position de votre commission (E).

A. RAPPEL DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 14 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1996 CRÉANT UNE TAXE SUR LE PRODUIT DES SURLOYERS

Rappelons que le Parlement vient d'instituer, à l'article 14 de la loi de finances pour 1996. une taxe annuelle dont sont redevables, à compter du 1er janvier 1996, les organismes d'HLM, les sociétés d'économie mixte ou toute autre personne morale donnant en location un logement social, et assise sur les logements occupés par des locataires dépassant de plus de 40 % les plafonds de ressources.

Il convient de souligner que ce seuil de 40 % correspond à celui retenu par le présent projet de loi pour rendre le supplément de loyer de solidarité obligatoire. Par ailleurs, il apparaît sur les surloyers que les organismes peuvent décider d'appliquer entre 10 et 40 % de dépassement des plafonds ne seront pas soumis à cette contribution. Ces deux textes sont donc cohérents.

En outre, on verra que le présent projet de loi exonère de l'obligation du surloyer les logements situés dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé. L'article 14 de la loi de finances exclut d'ailleurs ces logements de l'assiette de la taxe.

L'article 14 fixe le montant de la taxe par logement à :

- 2.500 francs pour les logements situés à Paris et dans les communes limitrophes,

- 2.100 francs pour les logements situés dans les autres communes de l'agglomération de Paris, les communes des zones d'urbanisation et des villes nouvelles de la région Île-de-France,

- 1.700 francs pour les logements situés dans les autres communes de la région Ile-de-france, les villes nouvelles situées hors de la région Ile-de France et dans les agglomérations et communautés urbaines de plus de 100.000 habitants,

- 400 francs dans le reste du territoire national.

Afin d'accentuer la progressivité de l'effort pour les ménages les plus aisés, le tarif est majoré de 50 % pour les logements occupés par les locataires dont les ressources excèdent de plus de 60 % les plafonds et de 100 % pour ceux qui dépassent les plafonds de plus de 80 %.

L'article 14 de la loi de finances prévoit également des modalités d'enquête devant permettre aux redevables de la taxe de déterminer le nombre de leurs logements concernés. Ainsi, ils doivent demander chaque année avant le 28 février aux locataires de leur communiquer leur avis d'imposition, ces derniers devant s'acquitter de cette formalité dans le délai d'un mois. Si les bailleurs ne satisfont pas à cette obligation, ils se verront appliquer la taxe au taux majoré de 100 %. Enfin, il est précisé que la contribution doit être versée au plus tard le 5 septembre.

L'articulation entre le présent projet de loi et l'article 14 de la loi de finances pour 1996 posait un problème de cohérence relatif à leurs champs d'application respectifs. Ce problème a été résolu, l'Assemblée nationale ayant adopté deux amendements du Gouvernement assurant la cohérence de ces deux textes.

Il reste, on l'a dit dans l'avant-propos, à regretter simplement que les contraintes de l'ordre du jour des assemblées parlementaires n'aient pas permis l'adoption du présent projet de loi préalablement à celle de la loi de finances, ce qui eût été plus logique et intellectuellement plus satisfaisant.

B. LES MÉNAGES CONCERNÉS PAR L'INSTAURATION DU SUPPLÉMENT DE LOYER DE SOLIDARITÉ

La mise en oeuvre du supplément de loyer de solidarité dépend de l'importance des revenus des ménages et du fait qu'ils soient ou non supérieurs aux plafonds de ressources pour l'accès aux logements sociaux.

La réglementation de ces plafonds est fixée par un arrêté du 29 juillet 1987.

On a vu que leur revalorisation avait été réalisée de manière très inégale, ce qui ne leur a pas permis de suivre l'évolution du coût de la vie. Cela était notamment dû au fait que la révision annuelle des plafonds de ressources était faite en fonction de la variation constatée de l'indice du coût de la construction. Cet inconvénient a été supprimé par un arrêté du 11 mars 1994 qui précise que, désormais, ces barèmes seront révisés chaque année le 1er janvier en fonction de la variation annuelle de l'indice mensuel des prix à la consommation de semble des ménages (hors tabac) publié par l'INSEE. Cette réforme a permis une revalorisation correcte depuis cette date, sans que le retard pris dans le passé soit cependant rattrapé.

Quelques tableaux permettront de situer le nombre et les revenus des ménages concernés par l'instauration du supplément de loyer de solidarité.

Le tableau ci-dessous donne la valeur actuelle des plafonds des ressources donnant accès aux logements locatifs sociaux financés à l'aide de prêts locatifs aidés.

Le tableau ci-après indique la répartition des ménages logés en HLM selon le niveau de revenu.

Le tableau ci-dessous indique la répartition des locataires HLM selon leurs ressources par rapport aux plafonds.

Une analyse de ces tableaux montre que :

- 83,3% des locataires (2.917.000) ont des revenus inférieurs aux plafonds ou dépassant les plafonds de moins de 10 % et ne paieront donc pas de surloyer

- 9,8 % des locataires (343.000) dépassent les plafonds de 10 à 40 % et paieront un surloyer si l'organisme HLM dont ils dépendent le décide ;

- 6,9 % des locataires (240.000) dépassent les plafonds d'au moins 40 % et paieront obligatoirement le surloyer.

Le tableau ci-après permet de déterminer la situation des locataires HLM par rapport aux plafonds de ressources selon la taille des ménages.

1g

Il apparaît que la grande majorité (64,7 %) des ménages dépassant le plafond sont soit des isolés, soit des ménages sans enfant et, bien qu'il n'existe pas de données précises sur ce point, on peut estimer qu'il s'agit pour l'essentiel de retraités. On peut donc penser que ces derniers seront plus particulièrement concernés par l'instauration du surloyer obligatoire.

Cet état de fait a incité l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, à prévoir que l'organisme d'HLM aura la faculté de tenir compte, dans la fixation du coefficient de dépassement du plafond de ressources » nombre et de l'âge des personnes vivant au foyer.

Cette disposition se justifie, en effet, par une double préoccupation : humaine et de mixité sociale.

Le tableau ci-après donne des exemples de revenus nets mensuels correspondant à un dépassement de 40 % des plafonds de ressources. Il indique également que les retraités risquent de constituer le plus fort contingent des assujettis au surloyer.

C. LA DÉTERMINATION DU SUPPLÉMENT DE LOYER DE SOLIDARITÉ

Les modalités de calcul du montant du supplément de loyer de solidarité sont fixées par l'article premier du projet de loi et notamment par les textes Proposés pour les articles L. 441-4. L. 441-5. L. 441-6 et L. 441-8 du code de la construction et de l'habitation.

Votre rapporteur a choisi d'en présenter les grandes lignes dans l'exposé général, afin de faciliter la présentation et la compréhension de l'ensemble de ces dispositions assez complexes.

Le texte proposé pour l'article L. 441-4 prévoit que le montant du surloyer est le produit de deux termes :

- le supplément de loyer de référence, qui ne dépend que du logement défini à l'article L. 441-6),

- le coefficient de dépassement du plafond de ressources, qui dépend des ressources du locataire (régi par l'article L. 441-5).

Ces deux éléments sont arrêtés localement par l'organisme HLM en respectant des minima fixés au niveau national par décret en Conseil d'État, ceci en vertu de l'article L. 441-8.

L'organisme doit donc attribuer à chaque logement un supplément de loyer de référence. Le montant de ce supplément est exprimé par mètre carré habitable.

Il dépend de la « qualité et de la situation géographique de l'immeuble ou du groupe d'immeubles » concerné.

En vertu du texte proposé pour l'article L. 441-6, un organisme d'HLM pourra donc répartir son patrimoine en plusieurs catégories de logements, auxquelles il fixera un montant mensuel par mètre carré habitable variant en fonction de ces critères.

Il devra cependant vérifier que « le montant moyen par mètre carré habitable des suppléments de loyer de référence est au moins égal à celui prévu à l'article L. 441-8 ». Ce montant minimum sera fixé par décret en Conseil d'État.

Un exemple permettra d'illustrer la présentation de ce dispositif.

Prenons un organisme qui possède 3.000 logements en zone 3 et décide de fixer un niveau moyen de supplément de loyer de référence à 50 francs, soit au-dessus du minimum moyen réglementé. 300 de ces logements sont situés en zone urbaine sensible où aucun surloyer n'est exigible. 200 logements sont dans une situation socialement délicate ; l'organisme choisit de fixer le supplément de loyer à zéro. 2.000 logements sont dans une situation normale et se voient appliquer un supplément de loyer de 50 francs par mois. 500 logements sont de bonne qualité et l'organisme fixe un supplément de loyer de 70 francs.

L'organisme d'HLM doit également établir les valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources en s'assurant qu'elles sont au moins égales aux valeurs minimales fixées par le décret mentionné à l'article L. 441-8. Il peut par exemple décider que ce coefficient sera de :

- 0 pour un dépassement inférieur à 40 %,

- 1 pour un dépassement compris entre 40 % et 60 %,

- 1,5 pour un dépassement compris entre 60 % et 80 %,

- 2 pour un dépassement supérieur à 80 %.

L'article 14 de la loi de finances pour 1996 prévoyant que le tarif de contribution est majoré de 50 % pour les locataires dont le revenu net mensuel excède de plus de 60% les plafonds et de 100% quand le dépassement es supérieur à 80 %, l'organisme peut, mais ce n'est pas une obligation, décide d'appliquer ces majorations à tous ses locataires concernés.

On peut constater que le projet de loi reconnaît une grande liberté a organismes d'HLM dans la fixation des montants de surloyer ce qui leur permettra notamment de « mutualiser » le coût que représente la taxe dont ils sont redevables et d'ajuster les barèmes de surloyers en fonction des situations particulières rencontrées dans leur parc.

D. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI ADOPTÉES EN PREMIÈRE LECTURE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

On a déjà évoqué précédemment certaines de ses dispositions du Présent projet de loi adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, à savoir :

- les articles L. 441-4, L. 441-5, L. 441-6 et L. 441-8 du code de la construction et de l'habitation, qui déterminent les éléments relatifs au calcul du supplément de loyer de solidarité ;

- l'article L. 441-9 relatif à l'enquête à laquelle doivent procéder les organismes ;

- l'article L. 441-13 qui concerne le champ d'application du surloyer.

L'article L. 441-3, quant à lui, pose le principe du caractère obligatoire du supplément de loyer de solidarité, l'Assemblée nationale ayant précisé dans quelles hypothèses cette obligation intervient.

L'article L. 441-7 précise dans quelles conditions la délibération relative au mode de calcul du supplément du loyer de solidarité devient exécutoire. Il n'exige pas un agrément du préfet, comme c'est le cas actuellement, mais connaît simplement à ce dernier le droit de demander une deuxième délibération.

L'article L. 441-10 oblige les organismes d'HLM à communiquer chaque année au représentant de l'État des renseignements statistiques lui permettant de présenter un rapport sur l'application des surloyers au conseil départemental de l'habitat.

A la suite de son examen par l'Assemblée nationale, cet article fait, en outre obligation au Gouvernement de déposer tous les deux ans sur le bureau des Assemblées, un rapport sur l'application du supplément de loyer de solidarité.

L'article L. 441-11 prévoit des sanctions pour les organismes d'HLM qui méconnaîtraient leurs obligations légales en matière de surloyers.

L'article L. 441-12 prévoit que le supplément de loyer est applicable de plein droit nonobstant toute convention contraire.

A l'article L. 441-14, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à préciser le champ d'application du supplément de loyer de solidarité, en excluant du dispositif les logements dont l'attribution n'est pas subordonnée au respect d'un plafond de ressources, ceux qui s'apparentent plus au logement intermédiaire qu'au logement social et ceux ayant bénéficié d'une subvention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

L'article L. 441-15 (nouveau) prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État.

L'Assemblée nationale a. en outre, introduit un article premier bis (nouveau), qui comporte des dispositions transitoires. Elle a, par ailleurs, introduit un article premier ter (nouveau) qui traite du problème de la sous-occupation de logements locatifs sociaux et prévoit que les plafonds de ressources ne sont pas opposables aux locataires du parc HLM qui souhaitent obtenir un logement plus petit.

L'article 2 du projet de loi précise que le supplément de loyer de solidarité sera appliqué dans les mêmes conditions à l'ensemble du parc locatif social et supprime la disposition selon laquelle le plafond de ressources pris en compte pour l'application du surloyer aux ILM 28 est le plafond de ressources des logements PLA majoré de 50 %.

L'Assemblée nationale a introduit un article 2 bis (nouveau), qui autorise les redevables du surloyer d'en déduire le montant, calculé sur cinq années au maximum, sur le prix d'achat de leur logement lorsqu'ils décident d'acquérir ce dernier.

L'article 3 bis (nouveau), également introduit par l'Assemblée nationales tend à étendre le supplément de loyer de solidarité au patrimoine des sociétés d'économie mixte dans les départements d'outre-mer.

L'article 3 valide, sous réserve des décisions de justices passées en force de chose jugée, les suppléments de loyers fixés en application du barème adopté par la régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) le 8 novembre 1989 et annulé le 31 mars 1995 par le Conseil d'État.

L'article 4 précise l'interprétation à donner à l'expression « les plafonds fixés pour l'attribution du logement à loyer modéré qu'ils occupent » utilisée dans l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation actuel, en indiquant qu'il s'agit du plafond en vigueur à la date d'exigibilité du surloyer et non pas du plafond éventuellement applicable à la date de l'attribution du logement.

L'article 5 valide, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, certains barèmes de suppléments de loyers ne prenant pas compte l'intégralité des critères prévus par l'article L. 441-3 ou ayant utilise des critères non prévus par la loi.

L'article 6 précise les conditions d'entrée en vigueur de la loi dans le temps.

L'article 7 prévoit que la loi s'applique dès son entrée en vigueur aux baux en cours et aux bénéficiaires du droit au maintien dans les lieux.

E. LA POSITION DE LA COMMISSION

Votre commission approuve l'économie générale du présent projet de loi, dont le texte a été sensiblement amélioré par l'Assemblée nationale.

Outre quelques amendements d'amélioration rédactionnelle ou de précision, elle vous proposera cependant quelques modifications de fond.

Elle s'est, en premier lieu, émue du caractère limitatif des dérogations au principe du surloyer instituées, à l'article premier du projet de loi par l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation. Celui- ci rappelons-le, exclut du champ d'application du sur loyer les zones urbaines sensibles mentionnées au paragraphe I de l'article 1466 A du code général des impôts et dont la liste figure dans un décret du 5 février 1993, pris pour application de la loi d'orientation pour la ville.

Cette exclusion des quartiers en difficulté est essentielle si l'on veut y maintenir une nécessaire mixité sociale, seule garante de la réussite des politiques du logement et de la ville.

Or, la liste précitée apparaît d'ores et déjà obsolète. La délégation interministérielle à la ville est certes en train de procéder à sa réactualisation, mais ceci n'offre que peu de garantie pour l'avenir.

Lors de l'examen du projet de loi en première lecture, l'Assemblée nationale avait, au cours d'une première délibération, complété le dispositif prévu par l'article L. 441-3 et étendu les possibilités de dérogation au dispositif du surloyer à d'autres quartiers présentant « par leur situation et leurs conditions d'occupation des caractéristiques identiques », ceci par un arrêté du ministre du logement pris après avis du Conseil départemental de l'habitat sur la demande des organismes d'HLM concernés. Le ministre a demandé, au cours d'une seconde délibération, la suppression de ce dispositif, au motif qu'il risquait de remettre en cause le principe même de l'obligation du sur loyer.

Il n'en reste pas moins que la rédaction retenue en définitive par l'Assemblée nationale, qui reprend donc le texte initial du projet de loi, est apparu insatisfaisante à votre commission.

C'est pourquoi, elle vous proposera de le compléter et de modifier par voie de conséquence le paragraphe I de l'article 1466 A du code général des impôts, de façon à prévoir que le décret fixant la liste des grands ensembles et des quartiers d'habitat dégradé fera l'objet, après avis conforme du Conseil national des villes, d'une actualisation tous les deux ans au moins, de façon à tenir compte de l'évolution de la situation de ces grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé.

Votre commission vous proposera, par ailleurs, de prévoir un plafonnement de façon à ce que le montant total du loyer et du surloyer ne puisse pas excéder les loyers appliqués sur le marché libre.

Le surloyer est, en effet, encadré par des minima, mais la loi ne fixe aucun plafond. Or, il ne faudrait pas que les gens puissent se voir imposer des charges locatives qui augmentent au point de dépasser les loyers du secteur privé.

Votre commission vous proposera également d'adopter un article additionnel après l'article premier bis, dans le but de modifier l'article 442-1-2 du code de la construction et de l'habitation.

Il s'agit d'harmoniser les modalités de la tutelle exercée sur les délibérations des organismes d'HLM, afin qu'en ce qui concerne tant les loyers que les surloyers, celle-ci soit exercée par le représentant de l'État dan le département de situation des logements concernés.

Votre commission vous demandera, en outre, d'adopter un article additionnel après l'article premier bis (nouveau), tendant à insérer un article L. 442-5 dans le code de la construction et de l'habitation, dans le but de permettre une amélioration des connaissances statistiques sur l'occupation des logements d'HLM et son évolution. Ces connaissances sont aujourd'hui très insuffisantes et cet article permettra de combler cette lacune.

Dans cette perspective, cet article fixera les modalités du recueil des données qui permettront au Gouvernement de déposer tous les trois ans, sur le bureau des assemblées parlementaires, un rapport sur l'occupation du parc HLM et son évolution. Le premier de ces rapports devra être dépose le 1er juillet 1997.

Votre commission vous proposera, enfin, de revenir sur un des deux articles de validation : l'article 5, afin d'éviter que les locataires ayant exercé un recours contre un barème ne se voient imposer le paiement d'arriérés de surloyers à l'issue de cette validation.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier - Supplément de loyer de solidarité

L'article premier prévoit l'ensemble du dispositif relatif au supplément de loyer de solidarité. Il est divisé en trois paragraphes, dont les deux premiers ont pour unique objet de restructurer le chapitre premier du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation. L'intitulé actuel de ce chapitre : « Conditions d'attribution des logements. Plafonds de ressources. Indemnités d'occupation » est modifié par le paragraphe I et s'intitule désormais « Conditions d'attribution des logements et plafonds de ressources. Supplément de loyer de solidarité ». Ce chapitre est également divisé en deux sections. La section 1 est créée par le paragraphe II. Intitulée « Conditions d'attribution des logements et plafonds de ressources », elle regroupe les articles L. 441-1, L. 441-1-1. L. 441-1-2 et L. 441-2. Le paragraphe III substitue à l'actuel article L. 441-3 une section 2 intitulée « Supplément de loyer de solidarité », composée des articles L. 441-3 à L. 441-14 Cette restructuration du chapitre premier du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation tire les conséquences de l'instauration du supplément de lover de solidarité, dont le dispositif comporte donc 12 articles.

• Article L. 441-3 : Instauration du supplément de loyer de solidarité

Suite aux propositions de sa commission de la production et des échanges, Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de l'article L. 441-3 issu du projet de loi initial.

Elle a ainsi fait apparaître, dans le premier alinéa de cet article, les conditions dans lesquelles les organismes d'HLM peuvent ou doivent, selon les cas, appliquer des suppléments de loyer de solidarité, alors que la rédaction initiale de cet alinéa était imprécise et renvoyait à l'article L-441-5 le soin de préciser ces modalités.

Cet alinéa pose donc clairement le cadre général du dispositif, qui repose sur la coexistence de trois régimes :

- l'interdiction de percevoir le surloyer, lorsque le dépassement des plafonds de ressources est inférieur à 10 % ;

- la faculté pour les organismes d'HLM de le percevoir, lorsque ce dépassement est compris entre 10 % et 40 % ;

- le caractère obligatoire du surloyer, si le dépassement des plafonds de ressources est supérieur à 40 %, ce qui est le cas pour 240.000 personnes sur un total de 770.000 locataires dont les ressources excèdent les plafonds.

Le premier alinéa de l'article L. 441-3 précise que le surloyer peut être exigé « dès lors qu'au cours du bail les ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer » excédent -dans les conditions indiquées ci-dessus-les plafonds de ressources en vigueur pour l'attribution des logements visés.

Cette précision ne figure pas dans la rédaction de l'actuel article L. 441-3, mais elle figure d'ores et déjà dans le droit positif. En effet, l'appréciation des ressources des locataires de logements à loyer modéré se fait en fonction des règles fixées par l'arrêté du 29 juillet 1987, dont l'article premier précise que les plafonds de ressources « sont fixés pour l'ensemble des personnes vivant au foyer ».

L'article 4 du même arrêté indique que « le montant des ressources prendre en considération au cours d'une année donnée est égal à la somme des revenus imposables à l'impôt sur le revenu de chaque personne composant le ménage, au titre de l'avant-dernière année ». Cette référence « l'avant-dernière année » a été reprise par l'article 14 de la loi de finances pour 1996 et implique un décalage de deux ans pour l'appréciation ressources. L'Assemblée nationale a considéré que ce décalage, tant en matière d'attribution de logement que de surloyer, était beaucoup trop important.

En effet, un tel mode de calcul ne tient pas compte du changement de situation familiale et/ou professionnelle des locataires et peut entraîner des décisions absurdes.

En deux ans, la situation financière d'un ménage peut changer du tout au tout. Ainsi, un chômeur pourrait se voir imposer un surloyer au motif que ses revenus salariés passés entraînaient un dépassement des plafonds.

De même, tant la « dé-cohabitation » d'un ou plusieurs enfants que la mise à la retraite d'une personne ou son décès peuvent modifier très sensiblement la situation financière d'une famille.

Si elle n'a pas réglé ce problème pour l'accès au logement social, le Projet de loi ne traitant pas de cet aspect de la politique du logement, l'Assemblée nationale l'a cependant résolu pour ce qui concerne l'application du surloyer.

Elle a donc comblé cette lacune du texte en prévoyant, dans un deuxième alinéa, que lorsqu'un ménage peut justifier que ses ressources sont inférieures d'au moins 10 % à celles de l'année de référence (à savoir année N-2), il peut demander à ce que soient prises en compte ses dernières ressources connues.

Le cas d'une chute brutale des ressources des ménages est ainsi traité d'une façon satisfaisante.

Le fait de fixer à plus de 10 % d'évolution des revenus le seuil de sa prise en compte est raisonnable. Il faut, en effet, que cette évolution soit suffisamment significative d'un changement de situation du ménage et non pas d'une inflexion conjoncturelle.

Votre commission vous propose cependant d'adopter une nouvelle rédaction de cet alinéa, de façon à énoncer le principe avant l'exception, c'est-à-dire à préciser que les ressources sont appréciées selon les modalités applicables en matière d'attribution des logements, sauf à faire valoir la diminution des ressources.

Le troisième alinéa de l'article précise -ce que ne faisait pas l'actuel article L. 441-3- que « les plafonds pris en compte sont ceux qui sont applicables à la date à laquelle le supplément de loyer est exigé ».

Cette précision ne semble pas inutile, dans la mesure où le laconisme actuel du code de la construction et de l'habitation sur ce sujet a été à la source de difficultés contentieuses certaines. Le contenu de l'article 4 du projet de loi le prouve qui, par une disposition interprétative, dispose que la rédaction actuelle de l'article L. 441-3 doit être comprise de cette manière. Le quatrième alinéa du texte proposé pour l'article L. 441-3 fait apparaître la souplesse du dispositif mis en place, qui permet à chaque organisme d »HLM de déterminer, dans le cadre fixé par la loi, les modalités de calcul du supplément de loyer de solidarité.

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 441-3 prévoit que le supplément de loyer de solidarité ne sera pas applicable dans les zones urbaines sensibles mentionnées au paragraphe I de l'article 1466 A du code général des impôts. La liste des grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé concernés est donnée par l'annexe du décret n° 93-203 du 5 février 1993 pris pour l'application de la loi d'orientation pour la ville et relatif a l'article 1466 A du code général des impôts ^{( ( * )5)} . Votre commission estime que cette exclusion des quartiers en difficulté est essentielle.

En effet, le maintien de la mixité sociale est un aspect fondamental de la politique du logement et le présent projet de loi sur le surloyer n'a en aucune façon pour objectif d'inciter les locataires ayant des revenus moyens a libérer les logements sociaux qu'ils occupent. Au contraire, comme il a été dit précédemment, le surloyer apparaît comme la contrepartie du droit au maintien dans les lieux. Il pourrait cependant, dans les quartiers en difficulté s'ajouter aux éléments pouvant inciter les locataires aux revenus les plus élevés à quitter leur quartier.

C'est pourquoi, l'exclusion de certaines zones urbaines en difficulté du champ d'application du projet de loi s'avère indispensable.

Toutefois, l'Assemblée nationale a, dans un premier temps suivant en cela sa commission, considéré que le mécanisme de la liste nationale présentait des limites.

En effet, une telle liste doit être actualisée à intervalles réguliers » sous peine d'être vite dépassée en raison de l'évolution rapide des quartiers-Ainsi, la liste figurant dans le décret précité de 1993 apparaît incomplète et d'ores et déjà obsolète.

Élu d'un département où les quartiers en difficulté sont nombreux votre rapporteur peut témoigner de cette difficulté d'établir une liste à jour ces quartiers et qui tienne réellement compte des réalités locales.

Pour ces raisons, l'Assemblée nationale avait, au cours d'une première délibération, complété le dispositif prévu par le dernier alinéa l'article L. 441-3.

Outre les quartiers figurant sur la liste, elle avait ainsi prévu que dérogations puissent être accordées pour d'autres quartiers présentant « par leur situation et leurs conditions d'occupation, des caractéristique identiques » . Ces dérogations auraient été autorisées pour une durée minimale de trois ans, sur la demande des organismes concernés, par un arrêté du ministre du logement pris après avis du Conseil départemental de l'habitat.

Ce dispositif avait pour mérite de laisser une certaine souplesse aux organismes pour apprécier la réalité locale.

Le ministre s'est cependant opposé au principe de cette extension

Pour un double motif. Il a, en premier lieu, indiqué que la délégation interministérielle à la ville était en train de procéder à l'actualisation de la liste des quartiers figurant dans le décret de 1993. Il a, en second lieu, insisté sur la souplesse du dispositif proposé, qui confie à la responsabilité des organismes d'HLM la décision d'appliquer un surloyer nul dans certains immeubles, en fonction de leur localisation et de leur confort, en compensant au moyen des surloyers perçus sur le reste de leur parc de façon à respecter la moyenne qui leur est imposée.

Ces arguments sont réels et il est vrai que les exceptions à un Principe risquent toujours d'aboutir à une remise en cause préjudiciable de celui-ci.

C'est pourquoi, le Gouvernement a-t-il demandé à l'Assemblée nationale de supprimer cet amendement, au cours d'une seconde délibération.

En réalité, le problème que pose cet article concerne essentiellement les organismes d'HLM dont le parc n'est pas suffisamment étendu ou varié Pour leur permettre d'utiliser toute la souplesse permise par le dispositif.

Dans ces conditions, votre commission a souhaité modifier article 1466 A du code général des impôts et prévu que le décret précité devrait faire l'objet d'une actualisation tous les deux ans au moins, après avis conforme du Conseil national des villes et du développement social urbain, de façon à tenir compte de l'évolution de la situation dans les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé. Cette disposition fait l'objet d'un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article premier.

Votre commission vous demande d'adopter le texte proposé pour article ainsi modifié.

• Article L. 441-4 : Détermination du montant du supplément de loyer de solidarité

Le texte proposé pour l'article L. 441-4 du code de la construction et de l'habitation fixe les modalités de calcul du supplément de loyer de solidarité. Il résulte de son premier alinéa que le montant du surloyer exigible est obtenu en faisant le produit de deux termes :

- le coefficient de dépassement du plafond de ressources,

- le supplément de loyer de référence du logement,

ces deux éléments étant arrêtés localement par les organismes d'HLM, dans les conditions fixées aux articles L. 441-5 et L. 441-6.

Il faut souligner l'absence de connexion entre ces dispositions et celles de l'article 9 du projet de loi de finances pour 1996 qui prévoit, pour le calcul de la taxe sur les surloyers, des majorations de 50 % et de 100 % applicables aux logements dont les occupants bénéficient de ressources excédant les plafonds respectivement de 60 % et de 80 %.

Une grande liberté est ainsi laissée à l'appréciation des organismes d'HLM, qui peuvent décider de répercuter ou non sur les locataires concernes ces majorations de la taxe sur les surloyers, en fonction des situations locales-

Comme l'indique très justement M. Joseph KLIFA, rapporteur de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale :

« En surtaxant les organismes HLM au titre de leurs locataires les plus aisés, l'article 9 du projet de loi de finances les oblige à s'interroger sur leur politique de peuplement et sur les seuils souhaitables en matière de mixité de l'habitat. En leur laissant la faculté de répercuter ou non ces majorations sur les personnes visées, le projet de loi leur confère un moyen d'inciter au départ certains locataires dont le maintien n'apparaît pas indispensable pour garantir la diversité sociale d'un quartier ou, inversement dans les cas où ce maintien s'avérerait nécessaire à l'équilibre d'un quartier, de renoncer à alourdir les charges de loyer de certaines familles. »

L'Assemblée nationale a amélioré la rédaction du dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 441-4, qui prévoit le plafonnement du montant du supplément de loyer de solidarité pendant trois ans au plus lorsque ce dernier « cumulé avec le montant du loyer principal excède une fraction... des ressources du locataire et des autres personnes vivant au foyer » et renvoie sa mise en oeuvre à un décret en Conseil d'État. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, ce taux devrait s'élever à 25 %.

Votre commission est très favorable à cette disposition qui permettra, en tout état de cause, de limiter l'impact du surloyer sur les revenus des ménages.

Mais, elle estime nécessaire de compléter ce dispositif par un Plafonnement permanent, de nature à éviter que les locataires puissent se voir imposer des charges locatives qui pourraient finir par excéder les loyers du marché libre. C'est pourquoi, votre commission a prévu que le montant cumulé du loyer principal et du surloyer ne pourrait pas excéder le montant des loyers pratiqués dans le voisinage pour des immeubles ou groupes d'immeubles du parc locatif privé.

Elle vous demande d'adopter le texte proposé par cet article ainsi modifié.

• Article L. 441-5 : Coefficient de dépassement du plafond de ressources

Le texte proposé pour l'article L. 141-5 du code de la construction et de l'habitation précise le mode de fixation du coefficient de dépassement du plafond de ressources, qui est l »un des deux éléments intervenant dans le calcul du surloyer (en vertu de l'article L. 441-4), établi à partir de données propres aux locataires.

Les valeurs de ce coefficient sont fixées par chaque organisme d'HLM pour l'ensemble des logements qu'il donne en location dans un même département sans zonage, et ceci en fonction d'un critère : celui de l'importance du dépassement du plafond de ressources. Il faut souligner que l'actuel article L. 441-3 prévoit la prise en compte de deux autres critères : le nombre et l'âge des personnes vivant au foyer. Sur la proposition de son rapporteur, qui a reçu l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a décidé de réintroduire ces critères, mais en faisant de leur prise en compte dans la fixation du coefficient de dépassement, une simple faculté, et non plus une obligation.

Votre commission est favorable à cette disposition, qui permettra aux organismes d'HLM de tenir compte de certaines situations sociales.

L'article L. 441-5 laisse, par ailleurs, à l'organisme le soin de fixer le seuil de dépassement en-deçà duquel le supplément de loyer de solidarité est obligatoire, sous les réserves suivantes : au delà de 40 % le supplément de loyer est obligatoire ; en-deçà de 10 % de dépassement, le supplément de loyer de solidarité ne peut être perçu, ceci contrairement au droit en vigueur mais conformément à la pratique actuelle. Au sein de cette fourchette, l'organisme a toute liberté pour décider d'appliquer ou non le surloyer, sachant que la taxe sur les surloyers ne s'applique pas dans pareil cas.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 441-5 précise que les valeurs du coefficient doivent être au moins égales à un niveau minimal qui sera fixé par le décret en Conseil d'État mentionné à l'article L. 441-8, dont le dispositif est décrit ci-après.

Votre commission vous demande d'adopter une nouvelle rédaction de cet article. Le fait de renvoyer la dernière phrase du premier alinéa à la fin de l'article permet d'en alléger la rédaction et d'en améliorer la logique interne.

• Article L. 441-6 : Supplément de loyer de référence

Le texte prévu pour l'article L. 441-6 définit les modalités du second élément intervenant dans le calcul du supplément de loyer de solidarité. Il s'agit du supplément de loyer de référence, qui est établi en fonction de données relatives au logement, et non plus aux locataires comme précédemment.

Le projet de loi initial préconisait que les organismes d'HLM fixent ce supplément de loyer de référence en fonction de la « qualité de la localisation de l'immeuble ou du groupe d'immeubles » .

Jugeant, à juste titre, cette rédaction à la fois imprécise et réductrice, l'Assemblée nationale a, sur la proposition de sa commission de la production des échanges, remplacé ce critère par ceux de « la qualité et de la situation géographique » des immeubles. Cette rédaction est, en effet, plus précise et plus pertinente.

Le supplément de loyer de référence est fixé par mètre carré. Le produit de ce supplément par la surface habitable du logement fournit alors supplément de loyer solidarité qui lui est applicable.

Certains font valoir l'intérêt qu'il y aurait à substituer les notions « surface corrigée » ou de « surface utile » à celle de « mètre carré habitable » , au motif que les premières seraient mieux connues des locataires de logements à loyers modérés du parc HLM. A l'inverse, ces notions semblent plus étrangères aux locataires éventuellement concernés par le surloyer au titre d'un logement social hors parc HLM. La référence au mètre carré habitable semble, en définitive, plus simple et de nature à faciliter les comparaisons entre immeubles. En outre, elle a pour mérite de ne pas tenir compte des annexes du logement, telles que la cave ou le parking, auxquelles le surloyer n'a pas lieu de s'appliquer.

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 441-6 impose aux organismes d'HLM le respect d'un montant minimum pour la fixation du montant moyen par mètre carré habitable des suppléments de loyer de référence. Ce montant minimum sera fixé au niveau national par décret.

Par ailleurs, ce montant s'impose à tous les logements d'un organisme d'HLM « situés dans une même zone et dans un même département ».

Il convient, en effet, d'éviter que des appartements voisins ne se voient appliquer des modalités de calcul des surloyers différentes.

Votre commission vous demande d'adopter sans modification le texte proposé pour cet article.

• Article L. 441-7 : Entrée en vigueur de la délibération relative au supplément de loyer solidarité

Les organismes d'HLM doivent, au cours d'une délibération, déterminer les paramètres intervenant dans le calcul des suppléments de loyer de référence.

L'actuel article L. 441-3 prévoit que ces organismes doivent communiquer leurs barèmes de surloyer -lorsqu'ils choisissent d'en adopter- d'une part, au représentant de l'État dans le département de leur siège ; d'autre part, à celui du département du lieu de situation des logements, seul le premier pouvant cependant s'opposer à l'adoption de ces barèmes. Le texte proposé pour l'article L. 441-7 allège cette tutelle du préfet sur les organismes d'HLM. Il prévoit, en effet, dans son premier alinéa, que la délibération afférente au de calcul du supplément de loyer est communiquée au seul représentant de l'État dans le département de situation des logements et qu'elle comporter, en annexe, la justification que ce mode de calcul respecte les exigences légales.

Le deuxième alinéa précise que la délibération devient exécutoire un mois après sa transmission au préfet si, dans ce délai, ce dernier n'a pas demandé une seconde délibération.

Le troisième alinéa dispose que la demande de seconde délibération doit être motivée et communiquée aux membres de l'organe délibérant de l'organisme d'HLM concerné avant la réunion de ce dernier. La seconde délibération devient exécutoire dès que le préfet en a reçu communication.

Désormais, la seule possibilité reconnue au préfet est donc de demander une seconde délibération, qui sera exécutoire dès sa transmission et à laquelle il ne peut s'opposer sauf, en cas d'illégalité flagrante, à saisir le juge administratif. Cette réduction de pouvoirs du préfet va dans le sens d'une responsabilisation des organismes et va naturellement dans le sens de la liberté permise par la souplesse du dispositif mis en place.

On peut certes s'interroger sur le bien fondé du choix de confier cette tutelle allégée au représentant de l'État dans le département de situation des logements, alors qu'en matière de fixation des loyers le pouvoir de demander une seconde délibération est reconnu au représentant de l'État dans le département du siège de l'organisme, le préfet du département de situation des logements étant simplement informé, ceci en vertu de l'article L. 442-1-2 du code de la construction et de l'habitation. Cette réglementation a été instituée par une loi récente de février 1994.

Mais on peut surtout douter de la réalité du contrôle réalisé par le préfet du département du siège qui n'a, s'agissant d'organismes d'HLM disposant de logements dans plusieurs départements, aucun moyen de contrôle sérieux.

Cet argument peut s'appliquer également au contrôle des barèmes des surloyers. C'est pourquoi, votre commission a retenu le dispositif prévu par le présent projet de loi.

Regrettant cependant l'application de procédures différentes aux loyers et aux surloyers, elle souhaite que celles-ci soient harmonisées.

Votre commission vous demande d'adopter sans modification texte proposé pour cet article.

• Article L. 441-8 : Calcul du supplément de loyer de solidarité en absence de délibération exécutoire

Le texte proposé pour l'article L. 441-8 précise le dispositif qui serait applicable en l'absence de décision exécutoire de l'organisme d'HLM. Une telle situation peut se présenter dans trois cas : s'il n'a jamais délibéré ; s'il n'a pas pris de seconde délibération ; si la délibération a été annulée.

Cet article dispose qu'en l'absence de décision exécutoire, organisme d'HLM doit établir le supplément de loyer de solidarité en fonction d'une part, des valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources et, d'autre part, des montants par mètre carré habitable du supplément de loyer de référence, fixés par décret en Conseil d'État et constituant des minima que les organismes doivent respecter en vertu des dispositions des articles L. 441-5 et L. 441-6.

Dans ce cas, le surloyer ne sera exigé qu'à partir d'un dépassement des plafonds de ressources supérieur à 40 %.

Cette disposition concernant les minima est essentielle. Son application priverait l'organisme concerné de la souplesse que lui offre le projet de loi et de sa faculté d'appliquer des surloyers en cas de dépassements des plafonds de ressources de 10 à 40 %.

Elle l'incite donc à ne pas entrer dans le cas de figure évoqué par cet article, afin de conserver la possibilité de déterminer, sur l'ensemble de son parc, la contribution qui peut être ou non demandée aux locataires.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, les valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources pourraient être les suivantes :

- 0 pour les dépassements de plafonds inférieurs à 40 %,

- 1 pour les dépassements compris entre 40 % et 60 %,

- 1,5 pour les dépassements compris entre 60 % et 80 %,

- 2 pour les dépassements supérieurs à 80 %.

Quant au supplément de loyer de référence, le texte proposé pour le dernier alinéa de l'article L. 441-8 précise que les montants fixés par décret le seront par zones géographiques en « tenant compte notamment de la population des agglomérations » . Sous ce vocable, le Gouvernement pourrait retenir des montants par mètre carré habitable calculés en fonction des tarifs arrêtés par le paragraphe II de l'article 9 de la loi de finances pour 1996 pour la taxe annuelle prélevée par l'État sur les recettes de surloyer. Les zones retenues seront en principe les zones habituellement utilisées par la politique du logement, qui distingue Paris et les communes limitrophes, le reste de l'agglomération parisienne et les villes nouvelles de la région Île-de-France, les autres communes d'Île-de-France et les agglomérations de plus de 100.000 habitants et, enfin, le reste de la France.

Votre commission vous demande d'adopter sans modification le texte proposé pour cet article.

• Article L. 441-9 : Recueil des informations nécessaires à l'établissement du supplément de loyer de solidarité

Le texte proposé par cet article pour l'article L. 441-9 du code de la construction et de l'habitation prévoit les conditions dans lesquelles les organismes d'HLM pourront collecter les informations nécessaires à la détermination des montants de surloyers éventuellement applicables à leurs locataires.

Dans un premier alinéa, il dispose que l'organisme doit demander chaque année à ses locataires communication des avis d'imposition ou de non-imposition à l'impôt sur le revenu ainsi que des renseignements « concernant l'ensemble des personnes visant au foyer » -précision apportée par l'Assemblée nationale- « permettant de déterminer si le locataire est redevable du supplément de loyer et, le cas échéant, de calculer l'important du dépassement du plafond de ressources » . Cette rédaction, un peu vague » vise implicitement les renseignements ne résultant pas de l'avis d'imposition.

A cet alinéa, votre commission vous demande d'adopter une nouvelle rédaction qui permet de viser les procédures que doit effectuer l'organisme dans leur ordre logique : les renseignements permettent, en premier lieu, de calculer l'importance du dépassement éventuel du plafond ressources, et, en second lieu, de déterminer si le locataire est ou non redevable du supplément de loyer.

Le locataire est tenu de répondre à cette demande dans un délai d'un mois. Le deuxième alinéa prévoit que s'il ne s'exécute pas et après une mise en demeure restée infructueuse pendant quinze jours, l'organisme doit liquider provisoirement le supplément de loyer au taux maximal, celui qu'il a adopté ou, à défaut, celui fixé par décret en Conseil d'État en application de l'article L. 441-8. En outre, l'organisme perçoit une indemnité pour frais de dossier dont le montant est fixé par décret en Conseil d'État et qui, lui, est versé par le locataire retardataire. Il faut souligner que, hormis ce cas d'un retard dans la communication des informations, l'organisme ne pourra pas mettre à la charge de ses locataires des frais de dossier. Ces derniers viendront donc amputer le produit issu des surloyers, d'un montant que l'Union nationale des fédérations d'organismes HLM évalue à 170 millions de francs par enquête. soit 50 francs par dossier. Le troisième alinéa du texte proposé pour l'article L. 441-9 prévoit que lorsque le locataire retardataire a communiqué les informations nécessaires, le supplément de loyer afférent à la période de retard est définitivement liquidé, le trop-perçu étant remboursé à l'intéressé dans les deux mois.

Enfin, le dernier alinéa précise que la mise en demeure adressée au locataire doit comporter la reproduction du texte du présent article.

Votre commission vous demande d'adopter le texte proposé pour et article ainsi modifié.

• Article L. 441-10 : Renseignements statistiques sur les suppléments de loyer de solidarité

Le texte proposé pour l'article L. 441-10 impose aux organismes d'HLM l'obligation de communiquer au représentant de l'État dans le département du lieu de situation des logements les renseignements statistiques et financiers en vue de l'établissement d'un rapport annuel sur l'application supplément de loyer. Ce dernier sera soumis pour avis au Conseil départemental de l'habitat. Cette disposition permettra, notamment, d'évaluer les résultats de la réforme opérée par le projet de loi et de rassembler des données importantes pour la politique du logement.

L'Assemblée nationale a très utilement complété cet article par un second alinéa, demandant au Gouvernement de déposer, tous les deux ans, sur le bureau, des bureaux des Assemblées, un rapport sur l'application du supplément de le loyer de solidarité.

Les rapports établis au niveau départemental pourront ainsi faire l'objet d'une synthèse à l'échelon national. Votre commission estime qu'un pas rapport s'avère tout à fait nécessaire, surtout quand on sait qu'il n'existe pas véritablement, à l'heure actuelle, d'étude détaillée sur l'application du dispositif existant en matière de surloyers.

Votre commission vous demande d'adopter sans modification le texte proposé pour cet article.

• Article L. 441-11 : Sanctions

Le texte proposé par l'article premier pour l'article L. 441-11 du code de la construction et de l'habitation définit les sanctions applicables aux organismes d'HLM ne s'étant pas acquittés de leurs obligations légales en matière de supplément de loyer de solidarité.

Deux types de manquement sont prévus.

En premier lieu, l'organisme qui n'a pas procédé à l'enquête annuelle organisée par l'article L. 441-9 est passible d'une pénalité dont le montant est fixé par décret dans la limite de 200 francs par logement. Ce montant maximum a été fixé à un niveau suffisamment élevé pour éviter une réévaluation rapide.

En second lieu, l'organisme qui n'a pas exigé le paiement du supplément de loyer ou qui n'a pas « procédé aux diligences lui incombant pour son recouvrement » est passible d'une pénalité dont le montant est égal 60 % des sommes exigibles et non mises en recouvrement.

L'Assemblée nationale a précisé que la sanction ne s'appliquera toutefois pas lorsque le manquement relèverait de la responsabilité propre d'un comptable public. Il paraît, en effet normal, dans le cas d'organismes comptable public, de ne viser alors que les manquements de l'ordonnateur.

Enfin, le dernier alinéa de l'article prévoit que la sanction est prononcée par le représentant de l'État dans le département de situation, après que l'organisme fautif aura été appelé à présenter ses observations, et que le montant de la pénalité est recouvré au profit de l'État comme les créances l'État étrangères à l'impôt et au domaine.

Cet article paraît de nature à garantir une application effective du dispositif prévu par le présent projet de loi. Par conséquent, votre commission vous demande d'adopter le texte proposé pour cet article sous réserve d'un amendement de précision.

• Article L. 441-12 : Application aux baux et autres conventions .

Les relations entre propriétaires et locataires pouvant dépendre conventions autres que les baux, l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement du Gouvernement précisant que le surloyer était applicable « nonobstant toute convention contraire ».

Cet article permettra d'éviter toute difficulté d'interprétation, par exemple à l'égard de certaines conventions de financement de logements, qui ne prévoient pas le surloyer.

Votre commission vous demande d'adopter sans modification le texte proposé pour cet article.

• Article L. 441-13 : Champ d'application du supplément de loyer de solidarité

Le texte proposé par l'article premier pour l'article L. 441-13 du code de la construction et de l'habitation détermine le champ d'application du supplément de loyer de solidarité.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui précise l'article et dispose que le supplément de loyer de solidarité concerne les personnes morales autres que les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte pour les logements locatifs leur appartenant et ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement en application des 2° et 3° de l'article L. 351-2.

Il vise les bailleurs sociaux dont l'intégration dans le champ du dispositif du supplément de loyer de solidarité ne résulte pas d'autres dispositions du code de la construction et de l'habitation.

Cela concerne essentiellement les logements conventionnés après habilitation Palulos ^{( ( * )6)} par les collectivités locales, les établissements publics à caractère administratif et les bailleurs du secteur parapublic. Cette extension concerne, en fait, notamment le parc locatif social détenu par certaines filiales de la Caisse des Dépôts et Consignations.

Votre commission vous demande d'adopter sans modification le texte proposé pour cet article.

• Article L. 441-14 : Champ d'application du supplément de loyer de solidarité

Avec le même objectif de préciser le champ d'application du supplément de loyer de solidarité, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement, tendant à insérer un article L. 441-14. Cet article exclut du dispositif relatif au surloyer :

- les logements dont l'attribution n'est pas subordonnée au respect d'un plafond de ressources (prêts conventionnés locatifs des banques et établissements financiers) ;

- les logements s'apparentant plus au logement intermédiaire qu'au logement social, comme les logements « PLA-Crédit foncier de France », dont les plafonds de ressources sont supérieurs à ceux des PLA classiques (en région parisienne l'écart entre ces plafonds est supérieur à 30 %) et les immeubles à loyer moyen dans les départements d'outre-mer, dont les plafonds sont également supérieurs de plus de 30 % à ceux du parc locatif social de droit commun.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, précisé que le surloyer ne s'appliquerait pas aux logements ayant bénéficié d'une subvention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Votre commission vous demande d'adopter sans modification texte proposé pour cet article.

• Article L. 441-15 : Décret en Conseil d'État

Le texte proposé pour l'article L. 441-15 dispose que les conditions d'application de la section 2 du chapitre premier du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation seront, en tant que de besoin, déterminées par un décret en Conseil d'État.

Votre commission vous demande d'adopter sans modification texte proposé pour cet article.

Après avoir examiné l'ensemble des dispositions de cette section, votre commission vous demande d'adopter l'article premier modifie par les amendements qu'elle vous a présentés.

Article additionnel après l'article premier - Prise en compte de l'évolution de la situation dans les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé.

Ainsi qu'il a été dit à l'occasion de l'examen du texte proposé par 'article premier pour l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, votre commission vous propose de modifier l'article 1466 A du code général des impôts et de prévoir que le décret qui fixe la liste des grands ensembles ou des quartiers d'habitat dégradé -où le surloyer ne sera pas appliqué- fera l'objet d'une actualisation au moins tous les deux ans, de façon à tenir compte de l'évolution de ces ensembles et quartiers. Cette actualisation sera réalisée après avis conforme du Conseil national des villes et du développement social urbain.

Rappelons que ce Conseil a été créé par un décret du 28 octobre 1988. Modifié en 1991 et 1994. Il est composé de quarante membres nommés par le Premier ministre sur proposition du ministre chargé de la ville, dont 25 élus titulaires de mandats nationaux ou locaux et 15 personnalités qualifiées.

Il a pour rôle de contribuer, par ses travaux et ses propositions, à la définition de la politique de la ville. Il dispose donc de la compétence permettant la prise compte de l'évolution des réalités locales.

Votre commission vous demande d'adopter cet article.

Article premier bis (nouveau) - Dispositions transitoires

L'Assemblée nationale a introduit des dispositions transitoires après l'article premier, de façon à autoriser la prise en compte, pour le calcul du supplément de loyer de solidarité perçu en 1996, des résultats des enquêtes menées par les organismes d'HLM auprès de leurs locataires au cours du second trimestre 1995 et portant sur les ressources de l'année 1994.

Il s'agit ainsi de tirer les conséquences liées aux délais d'examen et de mise en application du présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article premier bis (nouveau) - Harmonisation de la tutelle exercée sur les délibérations des organismes d'HLM

On a dénoncé lors de l'examen du texte proposé par l'article premier pour l'article L. 441-7 du code de la construction et de l'habitation, l'application de procédures différentes pour l'exercice de la tutelle sur les délibérations des organismes d'HLM, selon qu'elles concernent les barèmes des loyers ou ceux des surloyers. Le représentant de l'État dans le département du siège de l'organisme est compétent dans le premier cas ; celui du département de situation des logements est compétent dans le second cas.

Votre commission a souhaité harmoniser ces dispositions et garantir ainsi la réalité du contrôle des barèmes à la fois des loyers et des surloyers.

A cette fin, elle vous propose d'insérer un article additionnel après l'article premier bis (nouveau), qui modifie l'article L. 442-1-2 du code de la construction et de l'habitation, pour prévoir la tutelle du préfet du département du lieu de situation des logements sur les délibérations relatives aux barèmes de loyers.

Votre commission vous demande par conséquent d'adopter cet article.

Article premier ter (nouveau) - Sous-occupation de logements locatifs sociaux

Sur la proposition de sa commission, l'Assemblée nationale a introduit un article additionnel après l'article premier, traitant d'un Phénomène qui risque de se trouver aggravé par l'obligation du surloyer : il s'agit du problème de la sous-occupation des logements sociaux.

La réglementation en vigueur assimile tout changement de logement à une nouvelle location. Il en résulte que des personnes retraitées dont les enfants ont quitté le foyer familial, continuent d'occuper -bien souvent contre leur gré- un appartement devenu inutilement grand, dans la mesure où un dépassement des plafonds de ressources leur interdit l'accès à un logement plus petit.

En outre, en vertu du présent projet de loi, ces personnes se verraient appliquer un surloyer.

C'est pourquoi, l'Assemblée nationale a-t-elle résolu ce problème d'une façon qui semble satisfaisante, en prévoyant que les plafonds de ressources ne sont pas opposables aux locataires du parc HLM qui souhaitent tenir un logement plus petit.

Le présent article prévoit en conséquence une nouvelle rédaction de l'article L. 442-4 du code de la construction et de l'habitation qui, dans sa rédaction actuelle, permet d'imposer des changements de locaux aux locataires ou occupants en vue d'une meilleure utilisation familiale, mais n'est pas appliqué faute de textes d'application.

Votre commission est favorable à l'esprit de cette disposition, dont elle estime cependant la rédaction ambiguë, dans la mesure où elle pourrait être interprétée comme donnant au locataire un accès permanent, voire prioritaire, sur tout le parc tout le parc locatif social. C'est pourquoi, elle vous propose nouvelle rédaction de l'article L. 442-4, qui lève tout ambiguïté et montre organisme d'HLM a bien la faculté, mais non l'obligation, d'accorder un logement dans ces conditions.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article premier ter (nouveau) - Rapport sur l'occupation des logements HLM et son évolution

Votre commission s'est émue de l'insuffisance des connaissances statistiques dont on dispose en France sur l'occupation des logements HLM. Dans le but de combler cette lacune, elle a souhaité demander au Gouvernement de déposer tous les trois ans, sur le bureau des assemblées, un rapport sur cette occupation et son évolution, le premier rapport devant être déposé le 1er juillet 1997.

C'est pourquoi, elle vous demande d'adopter un article additionnel après l'article premier bis (nouveau), tendant à insérer un article L. 442-5 dans le code de la construction et de l'habitation.

Cet article précise, en outre, les obligations des organismes d'HLM et de leurs locataires en matière de communication des informations nécessaires à l'élaboration de ce rapport.

Les organismes procéderont donc tous les trois ans à une enquête auprès de l'ensemble de leurs locataires, dont les résultats seront communiqués au représentant de l'État dans le département du lieu de situation des logements. Rappelons que l'article L. 441-9 n'impose d'enquête annuelle -pour le calcul du surloyer- qu'auprès de 50 % environ d'entre eux ceux qui ne sont pas bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement.

Une fois tous les trois ans, cette enquête globale aura une double utilité : elle servira à la fois à l'élaboration du rapport précité et elle vaudra enquête au sens de l'article L. 441-9, c'est-à-dire qu'elle servira au calcul du surloyer. Le surcoût de cette enquête pour les organismes d'HLM sera donc limité.

L'article prévoit une sanction pour les locataires qui ne répondra pas à cette enquête dans le délai d'un mois. Ils seraient ainsi passibles d'une pénalité de 50 francs, majorée de 50 francs par mois entier de retard.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 442-5 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser le contenu de l'enquête et la liste renseignements statistiques.

Votre commission vous demande d'adopter cet article.

Article 2 - Plafonds de ressources applicables aux ILM 28

L'article 2 abroge la dernière phrase de l'article L. 442-10 du code de la construction et de l'habitation, qui fixe le plafond de ressources applicable aux ILM 28 pour le calcul du surloyer au niveau du plafond PLA majoré de 50 %, ceci à la suite d'un long processus législatif, dont on rappellera les méandres.

Les ILM 28 ont été construits à l'emplacement de l'ancienne enceinte fortifiée de Paris. Ils comprennent 8.500 logements, où vivent environ 24.000 personnes.

En 1923, la ville a décidé de bâtir des logements à cet endroit et en a confié, par convention, la réalisation à la société SEGUR. En 1924, la régie immobilière de la ville de Paris (RIVP), société anonyme à participation de la ville de Paris, est substituée à la société SEGUR ; puis la loi du 13 juillet 1928, dite loi Loucheur, a mis en place un dispositif pour construire des immeubles à loyer moyen (ILM). Afin de pouvoir bénéficier de ces dispositions, la ville de Paris a passé un avenant à la convention avec la RIVP.

Tous les futurs logements construits sur les anciennes fortifications seront des ILM 28.

L'article 40 de la loi Méhaignerie du 23 décembre 1986 n'avait pas prévu l'application du régime HLM aux ILM 28 non conventionnés gérés par une société d'économie mixte. Par voie de conséquence, le régime commun pouvait s'appliquer.

La loi du 13 janvier 1989 a modifié, quant à elle, l'article L. 442-10 code de la construction et de l'habitation visant à rendre applicable le régime HLM aux ILM 28 qui n'étaient pas gérés par un organisme d'HLM. En application de ce code, l'autorité administrative a fixé une fourchette de loyer et le plafond de ressources applicable à l'entrée dans les lieux du locataire. L'arrêté du 19 décembre 1989 a fixé le loyer maximum au niveau du PLA ordinaire en zone 1 bis et fait référence à l'arrêté du 29 juillet 1987 pour le montant des ressources à ne pas dépasser lors de l'attribution du locataire. La RIVP a alors décidé de demander un supplément de loyer aux contributions. La loi Aujourd'hui, 1.100 locataires, soit 13 %, sont soumis à cette contribution. La loi du 31 mai 1990, dite loi Besson, a décidé, afin de limiter les conséquences des surloyers pour les locataires concernés, de fixer le plafond de ressources applicable pour le calcul du supplément de loyer au plafond PLA majoré de 50 % et c'est cette disposition sur laquelle se propose de revenir l'article 2 du présent projet de loi.

Il s'agit ainsi de mettre un terme à une disposition transitoire dont on ne voit plus la nécessité et d'achever l'alignement du statut des ILM 28 sur celui des logements HLM : mêmes plafonds de ressources et de loyers depuis 1989 et mêmes plafonds de ressources pour l'application du surloyer prévu par le présent article.

Il ne paraît, en effet, pas justifié de prévoir un régime dérogatoire pour les ILM 28, qui ne seraient obligatoirement soumis au surloyer qu'a partir d'un dépassement de 50 % des plafonds de ressources, alors que la règle générale le fixera à 40 %.

C'est pourquoi votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2 bis (nouveau) - Déduction du montant du surloyer en cas d'acquisition du logement

Sur la proposition de M. Raoul Béteille, l'Assemblée nationale introduit un article additionnel après l'article 2 bis, de façon à insérer article L. 443-12-1 dans le code de la construction et de l'habitation. Cet article a pour objectif louable de favoriser l'achat par les locataires de leur logement HLM, en permettant aux redevables d'un surloyer d'en déduire le montant (calculé sur cinq années au maximum) sur le prix d'achat de leur logement.

Votre commission est favorable à cette disposition qui a pour mérite d'encourager l'accession à la propriété, dont on sait qu'elle est plus difficile aujourd'hui que par le passé.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2 ter (nouveau) - Extension du supplément de loyer de solidarité au patrimoine des SEM dans les départements d'outre-mer

Sur la proposition de sa commission, l'Assemblée nationale a introduit un article additionnel après l'article 2, tendant à proposer une nouvelle rédaction de l'article L. 472-1-2 du code de la construction et de l'habitation.

Cet article étant calé sur l'actuel article L. 441-3, il convient en effet de le modifier pour tirer les conséquences, dans les départements d'outre-mer, de l'instauration du supplément de loyer de solidarité.

Rappelons que cet article avait été introduit dans le code précité par l'article 40 de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, qui a rendu le dispositif du surloyer applicable au patrimoine des sociétés d'économie mixte dans les départements d'outre-mer.

Cet article permet de couvrir l'ensemble du parc locatif social de ces départements, qu'il s'agisse du patrimoine des sociétés anonymes d'HLM, compris dans le champ d'application du supplément de loyer de solidarité, ou du patrimoine des sociétés d'économie mixte.

Votre commission vous demande d'adopter cet article, sous réserve d'un amendement tendant à étendre le champ de l'enquête prévue à l'article L. 442-5 aux sociétés d'économie mixte d'outre-mer.

Article 3 - Validation des suppléments de loyer de la Régie immobilière de la ville de Paris

Les conditions dans lesquelles la RIVP a appliqué des suppléments de loyer à ses locataires ont été rappelées lors de l'examen de l'article 2 du présent projet de loi.

Le barème servant de base de calcul à ces surloyers a été attaqué devant le juge administratif. Par une décision du 31 mars 1995, le Conseil d'État a annulé la délibération par laquelle le conseil d'administration de la RIVP avait fixé ce barème. L'article 3 propose, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, de valider les suppléments de loyer fixés en application de ce barème, ce qui empêchera les locataires concernes de demander le remboursement des surloyers qu'ils ont versés.

Si le procédé de la validation législative ne saurait être encourage, force est cependant de reconnaître qu'en l'espèce, la validation proposée par cet article semble se justifier.

En effet, la décision du Conseil d'État ne porte pas sur un problème de fond, touchant par exemple aux structures du barème, mais sur une irrégularité formelle. La RIVP a, en effet, considéré l'ensemble des immeubles de son parc parisien comme faisant partie d'un même groupe d'immeubles, ceci sans justifier sa décision, alors que la loi lui imposait d'établir un barème par immeuble ou groupe d'immeubles.

Notons que le préfet avait donné son accord au barème de surloyer de la RIVP.

En outre, il faut souligner que cette dernière a utilisé le produit du surloyer pour améliorer les logements concernés (amélioration des hall d'entrée, mise en place d'interphones, installation de fenêtre en PVC équipées de double vitrage et iso phoniques...).

Dans ces conditions, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4 - Interprétation de l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation

L'article 4 tend à préciser l'interprétation qu'il convient de donner à une disposition de l'article L. 441-3 actuel, selon laquelle un supplément de loyer peut être exigé « des locataires dont les ressources dépassent plafonds fixés pour l'attribution du logement à loyer modéré qu'ils occupent ».

Alors qu'il apparaît logique de prendre en compte les plafonds de ressources en vigueur à la date à laquelle le supplément de loyer est exigé, solution que retient d'ailleurs le texte proposé par le présent projet de loi pour l'article L. 441-3 pour le supplément de loyer de solidarité, certains ont estimé qu'il convenait de prendre en considération les plafonds applicables au moment de la prise de possession de son logement par le locataire concerné.

Dans le but de lever toute ambiguïté et d'éviter toute incertitude lors de contentieux en cours ou à venir, l'article 4 confirme que les plafonds à Prendre en compte sont bien ceux en vigueur au moment où le supplément de loyer est exigé.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 5 - Validation de certains barèmes de supplément de loyer

L'article 5 est le second article de validation du projet de loi. Il a pour but de valider les barèmes de supplément de loyer devenus exécutoires dans le cadre de la réglementation actuelle dans deux séries d'hypothèses.

Son premier alinéa propose de valider des surloyers établis en fonction de critères non prévus par l'article L. 441-3, à savoir ceux qui ont été établis « en fonction du loyer du marché ou en fonction d'un plafond de loyer fixé par l'administration pour certaines catégories de logements à loyer modéré ».

Son deuxième alinéa propose de valider les barèmes qui n'ont pas été établis en fonction du nombre et de l'âge des personnes vivant au foyer et qui ont, de ce fait, ignoré l'un des critères imposés par la législation en vigueur.

Comme à l'article 3, cette validation ne remet bien évidemment pas en cause les décisions de justice passées en force de chose jugée.

Enfin, le dernier alinéa de cet article précise que l'exigibilité des surloyers résultant des barèmes validés ne peut être contestée.

La validation proposée ne couvre donc pas les irrégularités les plus graves ; son champ d'application apparaît raisonnable et elle permet de ne pas pénaliser les organismes qui ont eu le courage d'appliquer le surloyer au moment où il était facultatif. Ceci d'autant plus que ce sont ces organismes qui seront les plus touchés par le prélèvement institué par l'article 9 de la loi de finances pour 1996, au profit de l'État, sur les recettes de supplément de loyer.

En outre, rappelons que ces barèmes, même s'ils sont illégaux, ont été agréés par les préfets concernés. On peut donc penser, avec la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, que ceci « permet de limiter la responsabilité des organismes concernés qui peuvent légitimement arguer de leur bonne foi ».

Enfin, il faut souligner que l'article 5 s'inspire très largement de la proposition de loi n° 262 déposée par M. Philippe Marini et d'autres de nos collègues ^{( ( * )7)} .

Conformément aux réflexions poursuivies conjointement ave M. Philippe Marini, votre rapporteur a estimé qu'il serait choquant que les locataires de bonne foi, qui n'auraient pas payé les surloyers facturés, car doutant de la légalité du barème appliqué et ayant intenté un recours contre ce dernier, soient pénalisés et se voient réclamer le paiement des arriérés de surloyer.

C'est pourquoi, votre commission, suivant votre rapporteur, a-t-elle décidé de restreindre la portée de cet article de validation et de ne valider que les barèmes n'ayant pas fait l'objet d'un recours auprès de la juridiction administrative avant le 1er janvier 1996.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6 - Entrée en vigueur de la loi

L'article 6 précise les conditions d'entrée en vigueur des dispositions de l'article premier concernant l'instauration du supplément de loyer de solidarité.

Son premier alinéa précise que ces dispositions entreront en vigueur à la date fixée par le décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 441-14 et, au Plus tard, dans un délai de quatre mois à compter de la publication de la loi.

Le projet de loi initial avait fixé ce délai à six mois. L'Assemblée nationale l'a ramené à juste titre à quatre mois.

En effet, les dispositions de l'article 9 de la loi de finances pour 1996 prenant effet dès le 1er janvier 1996, la taxation pèsera sur les organismes pendant l'intégralité de l'année 1996. Il est donc souhaitable que ces derniers puissent disposer le plus rapidement possible de la réglementation organisant le mécanisme sur le produit duquel sera assis le prélèvement.

L'ordre du jour des assemblées parlementaires n'ayant malheureusement pas permis une entrée en vigueur simultanée des deux textes, encore faut-il s'attacher à limiter l'écart séparant leur mise en application.

C'est pourquoi un délai de quatre mois paraît raisonnable. Il permet au Gouvernement de publier rapidement le décret d'application de la présente loi un délai de deux mois semblant suffisant pour ce faire. Il permettra également aux organismes d'HLM de s'adapter à la nouvelle réglementation.

Le deuxième alinéa de l'article 6 précise que les dispositions de l'article L. 441-8 relatives à l'absence de délibération exécutoire n'entreront en vigueur que trois mois après que le reste du texte sera devenu applicable. Rappelons que l'article L. 441-8 indique qu'en l'absence de délibération exécutoire, le supplément de loyer de solidarité est établi à partir des valeurs du coefficient du plafond de ressources et des montants par mètre carré habitable du supplément de loyer de référence arrêtés au niveau national par décret en Conseil d'État. Il est évident que les organismes auront besoin d'un certain temps après l'entrée en vigueur de la loi pour disposer d'une délibération exécutoire. Le délai nécessaire pour que les organismes s'organisent en fonction de la nouvelle réglementation des surloyers, estimé à trois par le projet de loi, semble raisonnable, d'autant plus que le troisième alinéa de l'article 6 précise que les enquêtes préalables à l'élaboration du barème de supplément de loyer de solidarité, réglementées par l'article L. 441-9, pourront être lancées dès la publication de la loi.

Le dernier alinéa de l'article 6 dispose que les barèmes de surloyer actuellement en vigueur cesseront d'avoir effet au plus tard trois mois après l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation. Cette précision est en parfaite cohérence avec le délai prévu au deuxième alinéa pour que les organismes se dotent de barèmes conformes à la loi.

Votre commission vous demande d'adopter cet article, sous réserve de deux amendements rédactionnels.

Article 7 - Application de la loi aux baux en cours

L'article 7 prévoit que les dispositions de la loi s'appliquent de plein droit, à la date de leur entrée en vigueur, aux baux en cours et aux bénéficiaires du droit au maintien dans les lieux. Ceci mérite quelques explications.

Rappelons que l'article L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation rend applicable aux locataires des organismes d'HLM une partie de la loi du 1er septembre 1948, notamment ses articles 4 et 5 organisant droit au maintien dans les lieux.

En pratique, le locataire qui a reçu congé n'est pas tenu de quitter lieux, bien qu'il y ait eu rupture du contrat de location initial. La loi de 1948 organise le statut particulier de ces bénéficiaires du droit au maintien dans lieux.

On va donc trouver parmi les occupants des logements d'HLM :

- des titulaires de contrats de location en cours de validité,

- et des occupants ayant reçu congé et étant bénéficiaires du droit au maintien dans les lieux.

Ceci explique la nécessité de viser l'ensemble de ces occupants potentiels.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Sous réserve des observations qu'elle a formulées et des amendements qu'elle a présentés, la Commission des Affaires économiques et du Plan vous demande d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXES

• 1.- ARRÊTÉ DU 29 JUILLET 1987 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l'État en secteur locatif ^{( ( * )8)}

(JO du 19 août 1987)

(NOR EQUC8700526A)

Vu le CCH, notamment ses articles L. 441-1, L. 441-3. L. 443-1, R. 331-20. R. 441-1 (1°) et R. 443-1 :

Vu l'arrête du 24 décembre 1969 modifié fixant les plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré ;

Vu l'arrêté du 31 décembre 1980 modifié relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires des nouvelles aides de l'État.

Arrêtent :

Article premier ( Art ^- du 10 nov. 1993). -Les plafonds de ressources prévus aux articles L. 441-3, R. 331-12 et R. 441-1 (l°) du code de la construction et de l'habitation sont définis en annexe au présent arrête. Toutefois, pour les logements finances a l'aide de prêts aides par l'État accordes par le Crédit foncer de France dans les conditions prévues a l'article R. 331- P. le représentant de l'État dans le département peut

en région Île-de-France, accorder une dérogation aux plafonds de ressources susvisés dans la limite de 35 p. 100.

dans les autres régions, accorder une dérogation aux plafonds de ressources susvisés dans la limite de 15 p. 100.

(Air du 10 nov. 1992) La dérogation est inscrite dans la convention conclue entre l'État et le bailleur en application de l'article L. 351-2 (3°).

Ces plafonds sont fixes pour l'ensemble des personnes vivant au foyer, compte tenu des personnes a charge et en fonction de la catégorie du ménage, de l'activité professionnelle du conjoint ainsi que de la région d'implantation du logement.

Art. 2. - Les catégories de ménages, au sens du présent arrête, sont les suivantes :

Le couple marié depuis moins de cinq ans dont la somme des âges révolus des deux conjoints le composant est au plus égale a cinquante-cinq ans constitue un jeune ménage au sens du présent arrêté.

Sont à classer dans la catégorie de ménage ayant un conjoint actif, les couples maries dont les deux conjoints exercent une activité professionnelle productrice de revenus imposables, chacun de ces deux revenus ayant été au moins égal au cours de l'année retenue pour l'appréciation des ressources à douze fois la base mensuelle de calcul des allocations familiales en vigueur au 31 décembre de ladite année.

Art. 3. - Sont réputées personnes a charge :

1° Les enfants du bénéficiaire ou de son conjoint considères a charge au sens du Code général des impôts ;

2° a) Les ascendants du bénéficiaire ou de son conjoint qui sont âges d'au moins soixante-cinq ans ou de soixante ans en cas d'inaptitude au travail et dont les ressources ne sont pas passibles de l'impôt sur le revenu.

b) Les ascendants, descendants ou collatéraux au deuxième ou troisième degré du bénéficiaire ou de son conjoint qui sont atteints d'une infirmité entraînant une incapacité permanente au moins égale a un pourcentage fixe par décret ou qui sont compte tenu de leur handicap, dans l'impossibilité reconnue par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel prévue par l'article L. 323-11 du code du travail de se pro curer un emploi et dont les ressources ne sont pas passibles de l'impôt sur le revenu.

Art. 4. - Pour apprécier la situation de chaque ménage requérant au regard du plafond de ressources défini en annexe au présent arrête, le montant des ressources à prendre en considération au cours d'une année donnée est égal a la somme des revenus imposables à l'impôt sur le revenu de chaque personne composant le ménage, au acre de l'avant-dernier année précédant celle de la signature du contrat de location. Chaque personne imposable du ménage candidat doit produire l'avis d'imposition qui lui a été délivré par le directeur des impôts pour l'acquit de l'impôt sur le revenu au titre de l'année visée à l'alinéa ci-dessus a l'organisme bailleur avant la signature du contrat de location.

Les candidats non imposables à l'impôt sur le revenu doivent produire un avis de non-imposition délivre par le directeur des impôts.

Art. 5 (Arr. du 11 mars 1994, art. 1). Les plafonds de ressources annuelles imposables fixes en annexes chaque année le présent arrête sont révises chaque année le 1 ^er janvier en fonction de la variation annuelle de l'indice mensuel des prix à la consommation de l'ensemble des ménages (hors tabac) publie par l'INSEE ; cette variation est appréciée ente le mois de novembre de l'antépénultième année et celui de l'année précédente.

Art. 6. - Les sommes perçues au titre du supplément de loyer prévu à l'article L. 441-3 du Code de la construction et de l'habitation demeurent affectées à l'exploitation. Les sommes ayant été employées à la constitution de capitaux destinés au financement complémentaire de nouveaux programmes, a la réalisation d'équipements collectifs ou sociaux ou à la constitution de services foncières restent affectées à l'investissement. Dans ce cas, le compte spécial ouvert dans la comptabilité de chaque organisme d'habitations à loyer modéré est débité par le crédit d'un (compte de « réserves diverses » tiennent le supplément de loyer au crédit du compte spécial (compte 1-121).

Les dispositions prévues aux alinéas ci-dessus sont applicables à parut de l'exercice comptable ouvert après le 31 décembre 1986.

Art. 7. - Les dispositions du présent arrêté se substituent, en ce qui concerne les logements locatifs, aux dispositions avant le même objet de l'arrêté du 31 décembre 1980 modifié relatif aux plafonds de reste même objet de l'arrêté du 31 décembre 1980 modifie relatif aux plafonds de ressources bénéficiaires des nouvelles aides de l'État.

Art. 8. - L'arrêté du 24 décembre 1969 modifié fixant les plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les plafonds de ressources

habitations a loyer modère est abroge, sauf en ce qui concerne les articles 1°, 2, 3 et 10 qui demeurent applicables aux bénéficiaires des opérations d'accession a la propriété prévues a l'article L 443-1 du Code de la construction et de l'habitation.

Art. 9 ( Arr. du 11 mars 1994. art. 3). -Pour l'application du présent arrête est assimilée au conjoint la personne vivant maritalement avec le candidat locataire et cosignataire du contrat de location.

MINISTÈRE DE LA VILLE

• 2. Décret n° 93-203 du 5 février 1993 pris pour l'application de l'article 26 de la loi n°91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la villa et relatif à l'article 1466 A du code général des impôts

NCR VILM93000560

Le Premier ministre.

Sur le rapport du ministre de l'intérieur et de la sécurité publique, du ministre du budget et du ministre de la ville,

Vu le code général des impôts, et notamment l'article 1466 A ;

Vu l'avis du comité des finances locales en date du 29 septembre 1992,

Décrète :

Art. I ^er . - Les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé mentionnes au I de l'article 1466 A du code général des impôts sont ceux figurant dans la liste annexée au présent décret.

Art. 2. - Le ministre de l'intérieur et de la sécurité publique, le ministre de l'équipement, du logement et des transports, le ministre du budget, le ministre de la ville et le secrétaire d'État aux collectivités locales sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 5 février 1993.

PIERRE BÉRÉGOVOY

Par le Premier ministre

Le ministre de la ville.

BERNARD TAPIE

Le ministre de l'intérieur et de la sécurité publique

PAUL QUI LES

Le ministre de l'équipement, du logement et des transports.

JEAN-LOUIS BIANCO

Le ministre du budget

MARTIN MALVY

ANNEXE - LISTE DES GRANDS ENSEMBLES ET QUARTIERS D'HABITAT DÉGRADÉ

Les documents relatifs aux délimitations, rue par rue, des quartiers figurant dans cette liste peuvent être consultés à la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain, 10-12, rue du Capitaine-Menard. 75015 Paris, et dans les préfectures des départements concernés :

Document consultable au format pdf

* ⁽¹⁾ Cette étude est antérieure à l'élargissement à l'Europe des Quinze et ne concerne que la partie ouest de l'Allemagne.

* ⁽³⁾ Enquêtes sur le logement II Les organismes d'habitations à loyer modéré

* ⁽⁴⁾ « Le logement, une priorité pour le XIe plan ». François Geindre, janvier 1993

* ⁽⁵⁾ Voir l'annexe n°2 du présent rapport

* ⁽⁶⁾ Paluloos prime à l'amélioration de logements à usage locatif et à occupation sociale.

* ⁽⁷⁾ Proposition de loi n° 262 relative au calcul des suppléments de loyers que les organismes HLM peuvent demander aux locataires dont les ressources sont supérieures aux plafonds réglementaires.

* ⁽⁸⁾ Modifié par le 7 arrêté du 28 février 1990 (JO du 21 mars). Les arrêtes du 12 août 1992 (JO du 3 sept.), du 10 novembre 1993 (JO du 1° dec.) et du 11 mars 1994 (JO du 12 mars)