EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Article premier - Caractères généraux du territoire
Comme les lois statutaires précédentes, en particulier celle du 6 septembre 1984, ce premier article énonce les caractères généraux du territoire d'outre-mer que constitue la Polynésie française : ses contours géographiques, son autonomie et ses spécificités, son appartenance à la République française.
Par souci de clarification, le texte de cette disposition a toutefois été scindé en deux articles distincts par l'Assemblée nationale : les deux alinéas relatifs, l'un à la mission dévolue au haut-commissaire, l'autre à la représentation de la Polynésie française dans les institutions nationales sont ainsi reproduites dans un article additionnel.
Dans son nouveau libellé, l'article premier met l'accent sur la notion d'autonomie : l'expression « Polynésie française » est systématiquement préférée à celle de « territoire de la Polynésie française ». Cette nouvelle terminologie, chargée de symbole, tend à conforter la position des autorités territoriales dans leurs relations avec les États du Pacifique Sud, et trouve une résonance dans les pouvoirs de négociation dévolus au président du gouvernement polynésien dans cette zone.
La première phase du premier alinéa reprend les termes de l'article 72 de la Constitution en énonçant que ce territoire d'outre-mer exerce librement, par ses représentants élus, les compétences qui lui sont dévolues. Un ajout est toutefois à signaler : l'adverbe « démocratiquement » ; cette précision peut sembler singulière, le territoire de la Polynésie française étant partie intégrante de la République, elle-même qualifiée de « démocratique » par l'article premier de la Constitution.
La seconde phrase du premier alinéa souligne les spécificités de la Polynésie française qui expliquent son statut d'autonomie.
L'autonomie, qui permet l'affirmation de l'identité du territoire, doit constituer le fondement de son développement : l'État, garant de cette autonomie, doit en assurer la promotion.
Le deuxième alinéa recense les ensembles d'îles composant le territoire de la Polynésie française. La description proposée n'est pas purement géographique : elle correspond à celle figurant dans la loi du 21 octobre 1952 relative à la composition et à la formation de l'assemblée territoriale de la Polynésie française, désignant les circonscriptions administratives et électorales. Le projet de loi ayant ajouté à cette description la mention des « zones maritimes adjacentes à ces îles jusqu'à la limite des eaux territoriales », l'Assemblée nationale a préféré substituer à cette expression celle d' « espaces maritimes adjacents », d'une portée seulement géographique.
Le troisième alinéa reprend une disposition actuellement en vigueur : il permet à la Polynésie française de se doter de « signes distinctifs » pour affirmer son identité dans les manifestations publiques officielles. Lui est en outre ouverte une nouvelle faculté, celle de « créer un ordre spécifique reconnaissant les mérites de ses habitants et de ses hôtes ».
Votre commission vous soumet un amendement tendant à réécrire les deux premiers alinéas de cet article : il s'agit notamment de rétablir l'ordre de présentation du projet de loi car il semble logique de situer géographiquement le territoire avant d'en indiquer les caractéristiques statutaires.
Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.
Article additionnel après l'article premier - Développement équilibré de la Polynésie française
Cet article complète l'article premier selon lequel l'autonomie doit conduire la Polynésie au développement économique, social et culturel.
Il précise que le développement de la Polynésie française doit être équilibré, c'est-à-dire concerner chacun des cinq archipels, et que dans cette perspective, l'État et le territoire, conjointement responsables, doivent apporter leur concours aux communes, seules entités, sur un territoire caractérisé par l'éparpillement géographique, à pouvoir contribuer au développement au plan local.
Votre commission vous propose un amendement tendant à insérer cet article additionnel.
Article premier bis - Mission du haut-commissaire et représentation de la Polynésie française dans les institutions nationales
Cet article résulte de la scission de l'article premier du projet de loi dont il retranscrit les troisième et dernier alinéas, à l'exception d'une phrase relative au contrôle, par le haut-commissaire, de la légalité des actes des autorités territoriales, reprise à l'article 89.
Le premier alinéa définit, de façon générale, la mission dévolue au haut-commissaire, représentant de l'État sur le territoire. La précision apportée au texte actuellement en vigueur, selon laquelle il a la charge du respect « des engagements internationaux, applicables en Polynésie française », a une portée plus pédagogique que normative dès lors que les engagements internationaux ont une valeur supérieure aux lois.
Le second alinéa reproduit une disposition du statut de 1984 et rappelle que la Polynésie française est représentée au sein de deux institutions nationales : le Parlement et le Conseil économique et social.
Ces deux alinéas ayant des objets biens distincts, il semble opportun de poursuivre la démarche logique qui a conduit à les extraire de l'article premier, pour les présenter sous deux articles séparés. A cet effet, votre commission vous soumet un amendement tendant à supprimer le second alinéa au sein de l'article premier bis.
Votre commission vous propose d'adopter l'article premier bis ainsi modifié.
Article additionnel après l'article premier bis - Représentation de la Polynésie française dans les institutions nationales
Cet amendement a pour objet de retranscrire, sous un article distinct le second alinéa de l'article premier bis, prévoyant que la Polynésie française est représentée au Parlement et au Conseil économique et social « dans les conditions définies par les lois organiques ».
TITRE PREMIER - DE L'AUTONOMIE
Fondement du nouveau statut de la Polynésie française, la notion d'autonomie figure en intitulé d'une nouvelle division constituée de trois articles définissant respectivement, une compétence de principe du territoire, des compétences d'attribution réservées à l'État et dotant le territoire d'un domaine public maritime.
Article 2 - Compétence de droit commun du territoire
Cet article reproduit en substance une disposition figurant dans la loi statutaire du 6 septembre 1984.
Il énonce la compétence de droit commun du territoire et pose le principe d'une compétence d'attribution réservée à l'État pour l'exercice de ses fonctions régaliennes, précisée à l'article 3.
Le texte du projet de loi innove cependant en réservant expressément les compétences des communes. Manquant de moyens, ne disposant généralement pas de ressources propres, elles jouent néanmoins un rôle important en matière d'équipement scolaire, d'assainissement, d'électrification et de collecte des ordures ménagères.
Un second alinéa, introduit à l'Assemblée nationale, précise que le territoire et les communes exercent leurs compétences respectives jusqu'à la limite extérieure des eaux territoriales, afin de clarifier la situation face à une jurisprudence du tribunal administratif de Papeete restreignant les compétences du territoire en considérant qu'aucune disposition statutaire n'avait inclus les zones maritimes dans le ressort territorial de la Polynésie française (TA de Papeete, Chalmont, 24 mai 1994, affaire du motu d'Arue).
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.
Article 3 - Compétences réservées à l'État
Illustrant l'idée selon laquelle l'État ne conserve qu'une compétence d'attribution devant faire l'objet d'une interprétation stricte, le projet de loi précise, au premier alinéa de cet article, que les autorités de l'État sont compétentes dans les « seules » matières énumérées.
Afin de dessiner plus finement la ligne de démarcation entre les compétences territoriales et celles de l'État, l'énoncé de chaque matière entrant dans le domaine d'attribution étatique est assorti de réserves et de références à d'autres dispositions statutaires relatives aux compétences dont les autorités du territoire sont titulaires. Cette façon de procéder fait apparaître, en contrepoint, les nouveaux domaines de compétence territoriale : postes et télécommunications, sécurité civile, coopération et mutualité, filières de formation, exploration et exploitation de ressources maritimes, placement des fonds libres du territoire, ouverture des casinos...
Le deuxième alinéa de cet article (1°) fusionne les paragraphes 1° et 5° de l'article 3 du statut de 1984 relatifs aux relations extérieures, aux relations financières avec l'étranger et au commerce extérieur. Sont cependant exclus du domaine de compétence étatique : les restrictions quantitatives à l'importation, le programme annuel à l'importation et le régime applicable aux projets d'investissements directs étrangers. A ces exclusions, ont été ajoutés par l'Assemblée nationale : les prohibitions à l'importation, le régime douanier des marchandises et les règles de police vétérinaire et phytosanitaire.
Le troisième alinéa (2°) conserve à l'État sa compétence en matière de contrôle de l'entrée et du séjour des étrangers qui s'exerce « sans préjudice de l'application de l'article 25 17° » selon lequel le conseil des ministres du territoire délivre les permis de travail et les cartes professionnelles d'étrangers. La délimitation est ici délicate et a été l'occasion de différends entre les autorités territoriales et le tribunal administratif de Papeete : (TA, 16 mars 1993, Baumgartner) celui-ci a en effet remis en cause l'obligation de justifier d'une garantie de rapatriement ainsi que la compétence du territoire en matière de délivrance d'autorisations de travail aux étrangers.
Le quatrième alinéa (3°) reprend, en en restreignant parfois le champ d'application, les compétences étatiques en matière de :
- dessertes maritime et aérienne entre la Polynésie française et le reste du territoire national. L'exercice de cette compétence étatique oblige à recueillir l'avis du gouvernement de la Polynésie française, ainsi que le confirme l'article 29 (3°) en matière de desserte maritime ;
- postes et télécommunications, mais pour les seules liaisons et communications gouvernementales, de défense et de sécurité. Le monopole de l'État, encore en vigueur en métropole, disparaît donc en Polynésie française. Le territoire détient désormais la maîtrise des tarifs postaux, comme cela est précisé à l'article 25 (19°) ;
- réglementation des fréquences radioélectriques, qui appartient nécessairement à l'État car elle résulte du tableau national de répartition des fréquences.
Le cinquième alinéa (4°) retranscrit le dispositif de 1984 à l'exception du terme « trésor », qui disparaît. Si l'article 25 (20°) confère au conseil des ministres une nouvelle compétence consistant à assurer « le placement des fonds libres du territoire en valeurs d'État ou en valeurs garanties par l'État » et donc à pourvoir à la gestion de la trésorerie territoriale, il n'en reste pas moins que l'État demeure compétent pour la gestion du réseau de la comptabilité publique, des services extérieurs du Trésor. Il semble donc opportun de rétablir la mention du « trésor » dans l'énumération proposée par le paragraphe, en précisant la réserve de l'article 25 (20°), conformément à la méthode retenue pour le libellé des autres chefs de compétences étatiques. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.
Le sixième alinéa (5°) fusionne les mentions portées aux paragraphes 6° à 8° de l'article 3 actuellement en vigueur, relatives aux compétences de l'État en matière de défense, de commerce de matériel militaire et de matières premières stratégiques.
Le septième alinéa (6°) confirme la compétence de l'État en matière de maintien de l'ordre ; le président du gouvernement -et non plus le gouvernement- étant informé des mesures prises. En ce qui concerne la police et la sécurité de la circulation aérienne et maritime, l'État est compétent sous réserve toutefois de l'article 24 (11°) qui, revenant sur une jurisprudence du tribunal administratif de Papeete, attribue au conseil des ministres du territoire un pouvoir réglementaire en matière de « sécurité de la navigation et de la circulation dans les eaux intérieures dont les rades et les lagons » et de « pilotage à l'approche et à la sortie des eaux intérieures ».
Sont enfin précisées les compétences de l'État en matière de sécurité civile : « préparation des mesures de sauvegarde, élaboration et mise en oeuvre des plans opérationnels de secours nécessaires pour faire face aux risques majeurs et aux catastrophes et coordination des moyens concourant à la sécurité civile ». Le territoire reçoit une compétence de réglementation en ce domaine.
Le huitième alinéa (7°) regroupe les chefs de compétence étatique figurant aux paragraphes 10° à 12° actuellement en vigueur, en en précisant la portée pour tenir compte de certains transferts opérés en faveur du territoire.
Il s'agit de : la nationalité ; l'état civil ; le droit civil, à l'exclusion de la procédure civile, des autorisations de transfert de propriété immobilière ou de droits sociaux (art. 25-13°), de l'exercice du droit de préemption (art. 25-14°) et de la réglementation en matière de coopération et de mutualité (nouvelle exception par rapport au statut actuel).
Ajoutant aux dispositions statutaires en vigueur, le projet de loi incluait dans le domaine de compétence de l'État le « régime des libertés publiques ». Jugeant cette notion trop large et susceptible d'empêcher les autorités locales de prendre les mesures conciliant les nécessités de l'ordre public avec l'exercice des libertés, l'Assemblée nationale a préféré substituer à cette notion celle de « garanties fondamentales des libertés publiques », en rappelant qu'en tout état de cause les autorités du territoire restaient, dans le cadre de leurs compétences, soumises aux principes généraux du droit.
Demeurent enfin dans le champ des compétences étatiques les principes fondamentaux des obligations commerciales et les principes généraux du droit du travail. L'Assemblée nationale, concernant les principes fondamentaux des obligations commerciales, a entendu réserver la mention du pouvoir réglementaire du conseil des ministres en matière de prix et de commerce intérieur (art. 24-6°). Or, cette réserve reviendrait à autoriser les autorités territoriales à prendre des règlements contraires à ces principes fondamentaux : cela n'est pas envisageable car ces principes fondamentaux s'appliquent sur l'ensemble du territoire de la République, y compris en Polynésie française et pour la réglementation de son commerce intérieur.
Votre commission vous propose donc un amendement tendant à supprimer la mention de cette réserve.
Le neuvième alinéa (8°) prévoit la compétence de l'État en matière de justice, d'organisation judiciaire, d'organisation de la profession d'avocat, de frais de justice pénale, de service public pénitentiaire.
Sont également du ressort de l'État, le droit pénal, sous réserve de la faculté ouverte au conseil des ministres et à l'assemblée territoriale d'assortir de sanctions administratives les infractions aux règlements qu'ils édictent (art. 28 et 59 à 61), et la procédure pénale, à l'exclusion de la réglementation relative à la liberté surveillée des mineurs et des procédures relatives à la constatation des infractions aux réglementations territoriales (précision introduite par l'Assemblée nationale).
Les dixième et onzième alinéas (9 et 10°) confirment la compétence de l'État en matière de fonction publique et d'administration communale, le terme « administration » incluant à la fois l'organisation et les finances communales ainsi que le contrôle administratif et financier qui, rappelons-le, s'exerce a priori, les lois de décentralisation n'ayant pas été étendues aux communes de la Polynésie française.
Le douzième alinéa (11°) précise les compétences de l'État en matière d'enseignement supérieur et de recherche. Il prévoit cependant, et c'est une nouveauté, la « possibilité pour la Polynésie française d'organiser ses propres filières de formation ». Pour le reste, sont retranscrites les dispositions figurant aux paragraphes 16°, 16° bis et 17° du statut actuel.
Votre commission vous propose un amendement rédactionnel tendant à fusionner les deux premières phrases de l'énumération.
Le treizième alinéa (12°) réserve à l'État la compétence en matière de communication audiovisuelle, dans le respect de l'identité culturelle polynésienne. En vertu du statut actuel, le territoire peut créer une société de production d'émissions à caractère social, culturel et éducatif ; le nouveau statut lui ouvre la faculté de créer une société de diffusion. Il est en outre prévu que le conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) exerce en Polynésie française comme sur l'ensemble du territoire de la République, les missions qui lui sont dévolues.
Le dernier alinéa de cet article précise que les compétences étatiques précédemment énumérées s'exercent dans le cadre des procédures de concertation avec les autorités territoriales prévues au chapitre II du titre III. Ce chapitre étant constitué de deux articles dont l'un a été supprimé par l'Assemblée nationale, il suffit de faire référence à l'article 92 : votre commission vous soumet à cet effet un amendement de substitution de référence.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
Article 4 - Domaine du territoire
Cette disposition constitue une des principales innovations de la réforme statutaire : sont définis au profit du territoire un domaine public maritime et un droit d'exploration et d'exploitation des ressources, en particulier dans la zone économique exclusive. Une telle disposition tend à conforter l'autonomie de la Polynésie française, en conférant au territoire des moyens nouveaux dans la perspective de son développement économique.
Le premier alinéa reconnaît à l'État et au territoire un droit de propriété sur leur domaine public et sur leur domaine privé, alors que cette mention ne concerne que l'État à l'article 3 du statut actuel.
Le deuxième alinéa énumère les composantes définissant le domaine du territoire : les biens vacants et sans maître ainsi que ceux des personnes décédées sans héritier ou dont les successions ont été abandonnées. Cette disposition ne fait qu'entériner dans la loi statutaire un dispositif résultant d'une délibération n° 95-90 du 27 juin 1995 de l'assemblée territoriale. Dans le droit commun, les biens précités reviennent à l'État en vertu des articles 539 et 713 du code civil.
L'Assemblée nationale a complété l'énumération en ajoutant aux biens vacants, les valeurs, actions, et dépôts en numéraire atteints par la prescription.
Entre également dans le domaine du territoire « la zone dite des cinquante pas géométriques des îles Marquises ». Cette disposition rétablit un transfert opéré par l'article 62 de la loi statutaire du 12 juillet 1977 et dont la loi du 6 septembre 1984, qui abrogeait la loi de 1977, ne portait plus mention. La bande côtière dite des cinquante pas géométriques (81,20 mètres à partir des rivages de la mer, aux plus hautes marées) est donc réintégrée dans le domaine public territorial. L'Assemblée nationale a adjoint à cette mention celle de « l'ensemble des cours d'eau, lacs, eaux souterraines et sources ».
Le troisième alinéa confère à la Polynésie française un domaine public maritime qui, sur l'ensemble du territoire de la République, appartient à l'État. Ce domaine public maritime comprend « les rivages de la mer, le sol et le sous-sol des eaux intérieures, dont les rades et les lagons, telles que définies par les conventions internationales ainsi que le sol et le sous-sol des eaux territoriales », à l'exception des emprises affectées à l'exercice des compétences de l'État à la date de publication de la présente loi. Les eaux surjacentes (res nullius), insusceptibles d'appropriation, n'en font pas partie.
Se rendant à l'argumentation du ministre selon laquelle le fait que cette colonne d'eau soit un bien sans maître au sens du droit international, n'en empêchait pas l'exploitation, l'Assemblée nationale a rejeté un amendement de sa commission des Lois tendant à intégrer au domaine public maritime du territoire les eaux surjacentes.
Elle a en revanche introduit une réserve relative à la préservation des droits des tiers : il arrive en effet que des droits de propriété privée s'exercent encore sur les rivages de la mer et les lagons, en vertu des traités ancestraux. Le traité de 1842, qui avait fait de la Polynésie un protectorat français, avait maintenu les droits de propriété privée s'étendant du sommet des crêtes à l'intérieur des îles jusqu'au récif et donc sur des portions de lagons. La loi tahitienne du 28 mars 1866 devait classer les lagons dans le domaine public territorial, tout en maintenant les droits acquis pour les propriétaires pouvant justifier d'un titre antérieur. Il arrive encore que les tribunaux civils reconnaissent la validité de tels titres de propriété sur le lagon bien que les statuts de 1957 et 1977 aient intégré les lagons dans le domaine public maritime du territoire, le statut de 1984 réaffirmant au contraire la souveraineté et la propriété de l'État sur le domaine public maritime.
Le dernier alinéa donne compétence au territoire pour exercer « le droit d'exploration et le droit d'exploitation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures, dont les rades et lagons, du sol, du sous-sol et des eaux surjacentes de la mer territoriale et de la zone économique exclusive, dans le respect des engagements internationaux et sous réserve des compétences de l'État ».
Ce droit d'exploitation des ressources naturelles, des eaux des lagons permet au territoire d'accorder des concessions à des fermes perlières, sans avoir à s'inquiéter de la propriété de ces eaux.
L'exploitation des ressources de la zone économique exclusive (ZEE), qui s'étend sur 200 milles marins au-delà des linges de base délimitant la mer territoriale et représente pour l'ensemble de la Polynésie française une superficie de quelque 4,8 millions de km, doit permettre au territoire de développer le secteur de la pêche.
Les compétences concédées doivent cependant s'exercer dans la limite des engagements internationaux et sous réserve des compétences étatiques de l'article 3 relatives aux matières premières stratégiques.
Notons que la loi du 12 juillet 1990, modifiant la loi statutaire de 1984 (art. 25-18°) avait prévu la concession par l'État au territoire de « l'exercice de compétences en matière d'exploration, d'exploitation de ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des eaux surjacentes », mais que, le décret organisant cette concession n'étant jamais intervenu, cette disposition statutaire était restée sans effet.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.