Projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS APPLICABLES AUX FONCTIONNAIRES ET AGENTS NON TITULAIRES DE L'ÉTAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Article 12
Conditions d'accès des fonctionnaires
au congé de fin d'activité

Cet article définit les conditions d'accès au congé de fin d'activité pour les fonctionnaires de l'État et de ses établissements publics administratifs.

Ainsi que le prévoyait le protocole d'accord, le congé de fin d'activité pourra bénéficier aux fonctionnaires âgés de 58 ans au moins (et de moins de 60 ans), se trouvant en position d'activité dans leur corps ou de détachement et pouvant justifier :

- soit de 37 années et six mois de cotisation d'assurance vieillesse ou de retenue pour pension (tant au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite que de tout autre régime de base obligatoire), et de 25 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public ;

- soit de 40 années de cotisation d'assurance vieillesse ou de retenue pour pension (également tous régimes confondus) et de 15 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public.

Toutefois, la condition d'âge ne sera pas opposable à un fonctionnaire qui pourra justifier de 40 années de services effectifs au sens de l'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite (il s'agit en fait de l'ensemble des services publics pris en compte dans la constitution du droit à pension).

En outre, les femmes pourront bénéficier, pour le calcul de la durée d'assurance exigée, des bonifications pour enfants de droit commun accordées aux femmes fonctionnaires pour la liquidation de leur pension, dans les conditions prévues au b) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite (une bonification d'un an est accordée pour chacun de leurs enfants légitimes, naturels ou adoptifs et, le cas échéant, pour chacun des autres enfants élevés pendant neuf ans au moins avant leur vingt et unième année révolue).

Les fonctionnaires placés en cessation progressive d'activité pourront accéder au congé de fin d'activité dans les mêmes conditions que les autres fonctionnaires.

Enfin, l'article 12 du projet de loi précise le caractère irrévocable du choix du congé de fin d'activité (on observera que le choix de la cessation progressive d'activité présente également un caractère irrévocable).

À titre de comparaison, on rappellera que l'accord signé dans le cadre de l'UNEDIC permet aux salariés du secteur privé de cesser leur activité dès l'âge de 57 ans et six mois sous réserve d'avoir cotisé au moins quarante années au régime d'assurance vieillesse et douze années du régime d'assurance chômage.

On notera par ailleurs que les conditions d'accès au congé de fin d'activité prévues pour les fonctionnaires prennent largement en compte la situation des agents ayant accompli des carrières mixtes effectuées pour partie dans le secteur privé.

Par référence au dispositif de la cessation anticipée d'activité mis en place en 1982 et 1983, qui avait compté environ 16.000 bénéficiaires dans la fonction publique de l'État, avec un champ d'application plus large que le congé de fin d'activité, l'étude d'impact accompagnant le projet de loi évalue à 10.000 le nombre global de bénéficiaires que l'on peut escompter pour l'ensemble de la fonction publique de l'État (fonctionnaires mais aussi agents non titulaires - cf. article 15 du projet de loi).

À cet article, votre commission vous propose d'adopter trois amendements.

- Le premier de ces amendements tend à corriger une erreur matérielle.

- Le deuxième amendement a pour objet de prévoir que les fonctionnaires totalisant 43 ans de cotisation d'assurance vieillesse (dont 15 ans en qualité de fonctionnaire ou d'agent public) seront dispensés de la condition d'âge pour l'accès au congé de fin d'activité. En effet, une disposition analogue a été prévue en faveur des agents non titulaires (cf. art. 15) et il n'y a pas lieu de placer les fonctionnaires dans une situation moins favorable que les agents non titulaires pour l'accès au congé de fin d'activité.

- Enfin, le troisième amendement tend à préciser que la réduction de la durée d'assurance vieillesse exigée pour l'accès au congé de fin d'activité constitue un droit -et non une simple possibilité- pour les femmes fonctionnaires ayant élevé un ou plusieurs enfants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13
Dates de début et d'achèvement du congé
de fin d'activité des fonctionnaires

Cet article précise les dates de début et d'achèvement du congé de fin d'activité accordé aux fonctionnaires de l'État.

La date de début du congé de fin d'activité est fixée au premier jour du mois suivant la date à laquelle seront remplies les conditions d'accès requises.

Toutefois, les personnels enseignants, d'éducation et d'orientation, ainsi que les personnels de direction des établissements d'enseignement, ne pourront partir en congé de fin d'activité qu'entre le 1er juillet et le 1er septembre 1997 (ou éventuellement le 1er janvier 1997, s'ils remplissent les conditions requises à cette date). Cette disposition particulière devrait permettre d'éviter de perturber l'organisation des établissements d'enseignement au cours de l'année scolaire.

Quant à la date d'achèvement du congé de fin d'activité, c'est-à-dire la date de mise à la retraite, elle est fixée au plus tard à la fin du mois au cours duquel l'intéressé réunira les conditions d'obtention d'une pension à jouissance immédiate ou atteindra l'âge de soixante ans.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14
Revenu de remplacement alloué aux fonctionnaires
bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article précise le montant du revenu de remplacement qui sera alloué aux fonctionnaires de l'État bénéficiaires d'un congé de fin d'activité.

Celui-ci est fixé à 75 % du traitement brut « afférent à l'emploi , grade , classe , échelon ou chevron » effectivement détenu depuis six mois au moins. Le revenu de remplacement sera donc calculé par référence au traitement indiciaire brut perçu depuis au moins six mois, à l'exclusion de toute prime ou indemnité.

Il ne pourra toutefois être inférieur à un minimum dont le montant sera fixé par décret.

Par ailleurs, l'article 14 précise que le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvrira aucun nouveau droit au titre de l'avancement ou de la retraite.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15
Conditions d'accès des agents non titulaires
au congé de fin d'activité

Cet article définit les conditions d'accès au congé de fin d'activité pour les agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics à caractère administratif.

Pour demander à bénéficier de ce congé, ceux-ci devront être âgés de 58 ans au moins (et de moins de 60 ans), ne pas se trouver en congé non rémunéré et justifier de 160 trimestres validés au titre des régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse (ce qui correspond à 40 années de cotisations) et de 25 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public.

Toutefois, la condition d'âge ne sera pas opposable à un agent public justifiant de 172 trimestres validés au titre de ces mêmes régimes (soit 43 années de cotisations) et de 15 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public.

De même que pour les fonctionnaires, le choix du congé de fin d'activité aura également un caractère irrévocable pour les agents non titulaires ; par ailleurs, ceux de ces agents qui sont placés en cessation progressive d'activité pourront accéder au congé de fin d'activité dans les mêmes conditions que les autres agents non titulaires.

On notera que la durée minimale d'assurance vieillesse exigée des agents non titulaires pour l'accès au congé de fin d'activité est plus longue que celle exigée des fonctionnaires (40 ans contre 37 ans et demi), mais identique à celle exigée des salariés du secteur privé dans le cadre de l'accord UNEDIC précité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16
Revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires
bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article précise le montant du revenu de remplacement qui sera alloué aux agents non titulaires de l'État bénéficiaires d'un congé de fin d'activité.

Celui-ci est fixé à 70 % du salaire brut (soumis à cotisations sociales obligatoires) moyen des six derniers mois précédant le départ en congé de fin d'activité (alors que les fonctionnaires placés dans la même situation percevront pour leur part 75 % de leur traitement brut des six derniers mois -cf. commentaire de l'article 14).

Toutefois, le revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires, comme celui prévu en faveur des fonctionnaires, ne pourra être inférieur à un minimum fixé par décret.

De même que pour les fonctionnaires, le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvrira aucun droit au titre de l'avancement pour les agents non titulaires.

La date de fin de versement du revenu de remplacement alloué à un agent non titulaire est fixée au dernier jour du mois au cours duquel l'intéressé atteindra l'âge de 60 ans ; en outre, la cessation de plein droit du contrat est prévue au plus tard à la fin du mois au cours duquel l'intéressé atteindra « l'âge prévu au premier alinéa de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale pour pouvoir demander la liquidation d'une pension de retraite du régime général d'assurance vieillesse » (cet âge est actuellement également fixé à 60 ans). En revanche, la date du début du congé de fin d'activité n'est pas précisée.

Enfin, l'article 16 du projet de loi interdit aux agents non titulaires parvenant au terme d'un congé de fin d'activité :

- d'une part, de percevoir des indemnités de fin de carrière ou de licenciement ;

- et d'autre part, de reprendre une activité rémunérée auprès de l'État ou d'une autre personne de droit public.

À cet article, votre commission vous propose :

1° de prévoir, afin d'harmoniser les dispositions relatives aux trois fonctions publiques (cf. art. 26 et 37), que le revenu de remplacement alloué aux agents non titulaires qui, au moment de leur départ en congé de fin d'activité, travaillaient à temps partiel, étaient placés en cessation progressive d'activité ou bénéficiaient d'un congé de grave maladie sera calculé par rapport à leur rémunération de base à temps plein (le projet de loi a prévu cette disposition en faveur des agents non titulaires de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière mais non en faveur de ceux de la fonction publique de l'État) ;

2° de garantir aux agents non titulaires une évolution de leur revenu de remplacement dans les mêmes conditions que celles qui étaient prévues dans leurs contrats pour leurs salaires ;

3° de préciser la date du début du congé de fin d'activité pour les agents non titulaires, de la même façon que pour les fonctionnaires (à savoir le premier jour du mois suivant la date à laquelle ils remplissent les conditions requises, sauf pour les enseignants qui ne pourront partir qu'entre le 1er juillet et le 1er septembre, ou éventuellement dès le 1er janvier 1997).

Votre commission vous propose d'adopter cet article modifié par un amendement rédigé en ce sens.

Article 17
Protection sociale des bénéficiaires d'un congé de fin d'activité

Cet article précise la situation des fonctionnaires et agents non titulaires bénéficiaires d'un congé de fin d'activité au regard des régimes de protection sociale dont ils relèvent.

• S'agissant de l'assurance maladie, les fonctionnaires et agents non titulaires conserveront pendant la durée de leur congé de fin d'activité leurs droits aux prestations de sécurité sociale correspondant à leurs statuts respectifs ; cependant, le revenu de remplacement qu'ils percevront pendant cette période sera soumis à la cotisation prévue par les articles L. 131-2 et L. 711-2 du code de la sécurité sociale (il s'agit de la cotisation d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès prélevée sur les revenus de remplacement, les indemnités et les allocations de chômage). ^{7 ( * )}

• En ce qui concerne l' assurance vieillesse, comme on l'a vu précédemment, le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvrira aucun droit au titre de la retraite pour les fonctionnaires.

En revanche, pour les agents non titulaires, la solution adoptée est plus nuancée : en effet, le temps passé en congé de fin d'activité n'ouvrira aucun droit au titre du régime général d'assurance vieillesse, mais il sera pris en compte au titre de l'IRCANTEC (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques) ou, le cas échéant, d'un autre régime de retraite complémentaire auxquels ils sont affiliés à titre obligatoire, sur la base de leur revenu de remplacement et « aux taux afférents , au moment du paiement , aux tranches du barème qui étaient applicables à leur rémunération d'activité réduites de 30 % » (c'est-à-dire, selon les termes du protocole d'accord, aux taux de cotisation qui leur étaient appliqués précédemment), tandis que l'État et les établissements employeurs continueront eux aussi à cotiser à ces régimes sur les mêmes bases. Toutefois, il ne sera pas possible pour les intéressés d'obtenir auprès de ces mêmes régimes des points de retraite gratuits au titre de leur congé de fin d'activité.

Ce système, quelque peu complexe, s'inspire de la solution retenue par l'accord UNEDIC en faveur des salariés de droit privé : aucune ouverture de droits nouveaux au titre du régime général, mais poursuite de l'acquisition de droits au titre des régimes complémentaires. Cependant, à la différence des salariés de droit privé, pour lesquels la prise en charge des cotisations est prévue, les agents non titulaires devront continuer à cotiser à leur régime de retraite complémentaire ; en compensation, ils percevront un revenu de remplacement légèrement supérieur (70 % du salaire moyen des six derniers mois, contre 65 % pour les salariés bénéficiaires de l'accord UNEDIC).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d' un amendement rédactionnel.

Article 18
Interdiction d'exercer une activité lucrative
pendant le congé de fin d'activité

Cet article interdit aux bénéficiaires d'un congé de fin d'activité d'exercer une activité lucrative pendant ce congé, à l'exception de la production d'oeuvre scientifiques, littéraires ou artistiques.

Il précise en outre les sanctions applicables en cas de violation de cette interdiction :

- suspension du versement du revenu de remplacement ;

- répétition des sommes indûment perçues ;

- et, pour les agents non titulaires, non-validation de la période de perception irrégulière du revenu de remplacement au titre des régimes de retraite complémentaire.

Le congé de fin d'activité étant mis en place en vue de favoriser l'emploi des jeunes, il apparaît en effet logique d'interdire à ses bénéficiaires de reprendre un autre emploi ou une autre activité lucrative et de sanctionner sévèrement cette interdiction.

Cette disposition revient en fait à appliquer aux bénéficiaires du congé de fin d'activité un régime semblable à celui auquel sont soumis les fonctionnaires en activité, qui ne peuvent exercer à titre professionnel aucune activité privée lucrative, exception faite de la production d'oeuvres scientifiques, littéraires ou artistiques (cf. art. 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions).

Votre commission vous propose d'adopter à cet article, suivant une suggestion de M. Patrice Gélard, un amendement tendant à autoriser les bénéficiaires d'un congé de fin d'activité à exercer des activités occasionnelles d'enseignement, dans des limites fixées par décret.

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19
Extension du congé de fin d'activité aux personnels
des établissements d'enseignement privé et aux ouvriers de l'État

Cet article renvoie à des décrets en Conseil d'État la définition des conditions particulières de mise en oeuvre du congé de fin d'activité en faveur des maîtres et documentalistes contractuels ou agréés à titre définitif des établissements d'enseignement privé sous contrat, ainsi que des ouvriers de l'État.

L'extension du congé de fin d'activité à ces catégories spécifiques d'agents ne relevant pas du statut de la fonction publique a en effet été prévue par le protocole d'accord conclu le 16 juillet 1996.

On observera d'ailleurs que, de la même façon, le bénéfice du dispositif de la cessation progressive d'activité avait été étendu aux personnels enseignants des établissements privés sous contrat par la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994.

Toutefois, en ce qui concerne le cas particulier des ouvriers de l'État relevant du ministère de la Défense (c'est-à-dire les ouvriers des arsenaux), l'article 19 du projet de loi ouvre une faculté de dérogation à l'obligation de recrutement sur les emplois libérés par l'attribution de congés de fin d'activité, qui a été prévue par le deuxième alinéa de l'article 11.

Cette disposition particulière s'explique par la restructuration en cours de l'armée et des industries d'armement françaises.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20
Motivation du refus de congé de fin d'activité

Cet article précise que les décisions de refus éventuellement opposées aux demandes de congé de fin d'activité devront être motivées et pourront faire l'objet d'une saisine de l'organisme paritaire compétent (c'est-à-dire en général la commission administrative paritaire) par l'intéressé.

On observera que si les conditions légales sont remplies le refus opposé à une demande de congé de fin d'activité ne pourra être motivé que par des raisons tenant à l'intérêt du service.

Comme par exemple les refus opposés à une demande de travail à temps partiel (cf. art. 37 de la loi statutaire du 11 janvier 1984), les refus de congé de fin d'activité devraient être motivés dans les conditions définies par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁷ Le revenu de remplacement sera également soumis à la contribution sociale généralisée et à la contribution au remboursement de la dette sociale ( CRDS ) .