Projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR M. FRANÇOIS BLAIZOT, RAPPORTEUR

Mercredi 2 octobre 1996

• Fédération syndicale unitaire (FSU)

M. Jean-Marie MAILLARD Secrétaire général adjoint du SNES

M. Bernard PABOT Secrétaire général du SNET

M. Bruno KOZOLE Secrétaire national SNHIPP

M. Michel DESCHAMPS Secrétaire général FSU

M. Guy ODENT Secrétaire général adjoint SNESUP

• Union des fédérations de fonctionnaires UFF / UNSA

M. Jean-Paul ROUX Coordinateur UFF-UNSA

M. Guy PUTFIN Conseiller fédéral FEN/UFF-UNSA

• Fédération générale des fonctionnaires

Mme Marie-Suzie PUNGIER Secrétaire fédéral FO

M. Christian CONRANT Secrétaire fédéral FO

Jeudi 3 octobre 1996

• Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés

M. Pascal RENAUD

M. Philippe ANTOINE

Mme Claudine ADAM

Mme Claudine KERVELLA

• Union fédérale des cadres des fonctions publiques CFE - CGC

M. Charles BONISSOL Président

M. Antoine BONILLO Vice-président

• Fédération générale CFTC des syndicats chrétiens de fonctionnaires, agents de l'État et assimilés

Mme Jacqueline VALLI

Mme Nicole PRUD'HOMME

M. Jacky DUPAQUIER

Mercredi 9 octobre 1996

• Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG)

M. Albert VECTEN Sénateur de la Marne

• Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT

Mme Yvette MACHU Fédération CGT Services publics

M. Patrick HALLINGER CGT

Mardi 15 octobre 1996

• Association des maires de France (AMF)

M. Alain VASSELLE Sénateur de l'Oise

ANNEXE 2 - ÉTUDE D'IMPACT

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995 -1996

ÉTUDE D'IMPACT

concernant le

PROJET DE LOI (N°512)

relatif à /'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures
d'ordre statutaire,

TRANSMISE

par M. ALAIN JUPPÉ,

Premier ministre.

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

PROJET DE LOI N° 512 (1995-1996 )

PROJET DE LOI RELATIF A L'EMPLOI DANS LA FONCTION
PUBLIQUE ET A DIVERS MESURES D'ORDRE STATUTAIRE

ÉTUDE D'IMPACT

Titre 1er : Disposition, relative à la résorption de l'emploi précaire

Le Gouvernement a déposé un projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire au sein de la fonction publique de l'État de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Malgré les dispositions de l'article 3 du Titre Ier du Statut général des fonctionnaires aux termes desquelles "sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'État, des régions, des départements des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont occupés par des fonctionnaires...".

Les administrations des trois fonctions publiques ont continué à recruter des agents non titulaires pour assurer des fonctions dévolues aux agents titulaires.

1. Avantages attendus

Le présent projet de loi a pour objectif la mise en oeuvre, pour les trois fonction publiques, du premier volet du protocole d'accord du 14 mai 1996, volet qui concerne la résorption proprement dite de l'emploi précaire existant

1 Pour la fonction publique de l'État, le plan vise principalement les deux groupes d'agents suivants :

- des agents du niveau de la catégorie C.

- des personnels enseignants (maîtres auxiliaires et. par analogie, agents enseignant dans les établissements relevant du ministère de l'agriculture.

Les agents concernés par les dispositions du présent projet exercent depuis plusieurs années, par renouvellements successifs de leur engagement, des fonctions normalement dévolues à des titulaires (le projet de loi prévoit, à cet égard, que les candidats doivent justifier d'une ancienneté au moins égale à quatre ans d'équivalent temps-plein au cours des huit dernières années à la date d'ouverture du concours). Ces reconductions sont contraires aux dispositions de l'article 3 du titre I du Statut général des fonctionnaires, dans la mesure où elles entraînent l'occupation d'emplois permanents de l'État et de ses établissements publics par des agents non titulaires.

Dans les faits, ces engagements renouvelés correspondent au maintien d'agents recrutés initialement pour faire face à des besoins temporaires, ou par la nécessité de répondre à des besoins nouveaux considérés à l'origine comme temporaires, ou pour faire face à des difficultés de gestion des titulaires (c'est le cas, par exemple, de la compensation des fractions d'emplois libérés par les agents exerçant à temps partiel). Par ailleurs, dans le cas particulier d'agents non titulaires enseignant dans certaines disciplines professionnelles (notamment dans les secteurs de la coiffure, des transports et de l'artisanat d'art), ces reconductions s'expliquent par le fait qu'il n'existe pas de diplôme leur permettant d'accéder aux corps de titulaires (corps des certifiés ou des professeurs de lycée professionnel du deuxième grade). Le présent projet prévoit donc, dans l'attente d'une solution statutaire, que ces agents pourront bénéficier pendant une période de quatre ans de contrats à durée indéterminée.

Il est possible d'évaluer à environ 12 000 le nombre d'agents concernés qui exercent des fonctions du niveau de la catégorie C et à environ 11 000 ceux qui exercent des fonctions d'enseignement ou d'éducation en qualité de maîtres auxiliaires ou des fonctions d'enseignement dans des établissements publics relevant du ministère de l'éducation nationale ou du ministère de l'agriculture.

2 Pour la fonction publique territoriale, le plan s'attache à résorber la précarité des agents qui exercent des fonctions du niveau des catégories A. B ou C qui, par leur nature, correspondent à celles définies par les statuts particuliers de cadres d'emplois et pour lesquelles, depuis la publication desdits statuts, aucun concours ou un seul concours ayant abouti, à la date du 14 mai 1996. à l'établissement d'une liste d'aptitude n'a été organisé; cette condition est appréciée par l'autorité statutairement compétente pour l'organisation des concours.

La situation précaire de ces agents résulte du fait que ces <ILLISIBLE> ne peuvent être, sur le rendement de la législation applicable la fonction publique territoriale, qui durée déterminée, même s'ils ont été renouvelés. En outre, certains d'entre eux qui sont recrutés peur effectuer des remplacements assurent de telles fonctions en permanence.

Enfin, il convient de souligner que ces agents exercent des fonctions relevant de cadres d'emplois dont l'accessibilité a été restreinte ou rendre impossible, du fait de l'absence ou de la rareté des concours.

Le nombre d'agents concernés par le dispositif législatif peut être estimé environ 50 000 agents dont 39 000 pour les cadres d'emplois du niveau des catégories A et B (filières culturelle, sportive, administrative et médico-social) et de l'ordre de 10 à 11 000 pour les fonctions du niveau de la catégorie C.

L'appréciation du nombre de concours nécessaires pour stabiliser ces agents ne peut être qu'indicative, dans la mesure où l'organisation des concours est décentralisée dans la fonction publique territoriale.

3 Pour la fonction publique hospitalière, sont concernés les agents exerçant des fonctions au plus équivalentes au niveau de la catégorie B.

L'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 permet le recours à des agents contractuels soit lorsqu'il n'existe pas de statut correspondant aux missions qui leur sont confiées, soit, pour une durée maximale d'un an, pour assurer des remplacements momentanés, faire face à la vacance d'un emploi ou exercer des fonctions occasionnelles.

L'application de ces dispositions s'est traduite par la pérennisation d'agents contractuels recrutés sur des contrats à durée déterminée renouvelés en fonction de nouvelles vacances ou pour assurer des permanences dans l'intervalle entre deux concours.

Les délais d'organisation des concours étant importants (souvent plus d'un an), bon nombre d'établissements ont conservé ces agents qui leur donnaient satisfaction plutôt que de recruter les candidats issus des concours qu'ils ne connaissaient pas.

Les concours réservés destinés à régulariser la situation de ces agents concernent majoritairement les filières administrative et technique à hauteur de 9500 personnes au total (1600 du niveau de la catégorie B. 7900 du niveau de la catégorie C).

Afin de régulariser la situation de ces agents des trois fonctions publiques le protocole a prévu pour une période de quatre ans, l'organisation de concours réservés à ces seuls candidats afin de conserver le principe d'accès aux corps de titulaires par la voie du concours, tout en en facilitant l'accès.

La mise en place de ces concours dérogeant aux dispositions des titres II (article 19). III (36. 41. 43 et 44), et IV (29-2° et 31) du Statut général ces fonctionnaires nécessite l'adoption d'une loi.

2. Impact sur l'emploi

Le présent projet permettra à des agents employés à titre temporaire et qui auront subi avec succès les épreuves des concours, d'être recrutés comme stagiaires puis titularisés sur des emplois civils permanents de l'État des régions, des départements, des communes ou de leurs établissements publics à caractère administratif. Ceci leur permettra de retrouver une réelle garantie d'emploi. En effet à l'heure actuelle, ces agents exercent des fonctions normalement dévolues à des titulaires et sont donc soumis au risque de ne pas être renouvelés dans leur engagement dès lors que l'administration souhaite recruter un titulaire à leur place.

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Le projet de loi tend à remettre de l'ordre dans la gestion de l'emploi public dam un objectif de clarté ; il doit permettre un meilleur contrôle des effectifs tant pour les gestionnaires que pour le Parlement

4. Incidences financières

Toutes les opérations induites par le présent dispositif ne devraient en principe engendrer aucun coût budgétaire supplémentaire compte tenu des économies qui pourront être réalisées sur les crédits de vacation. Il convient par ailleurs de rappeler que les opérations seront étalées sur les exercices 1997 à 2000 et que les personnes éligibles font actuellement l'objet d'un recensement.

5. Impact en termes de formalités administratives

Des décrets en Conseil d'Etat fixeront les modalités d'organisation des concours réservés conformément aux dispositions du présent projet. Ces textes devront au préalable avoir été soumis à l'avis des instances paritaires compétentes. En ce qui concerne la fonction publique hospitalière, le dispositif suppose un suivi très des situations tant au niveau des établissements que des services déconcentrés de l'État. Une mission d'appui nationale en cours de constitution une aide méthodologique et une possibilité de suivi de l'application des mesures.

Par ailleurs, un effort particulier d'information sera entrepris auprès des agents concernés par les concours réservés (conditions requises pour se présenter aux concours, date d'ouverture des concours, préparation aux épreuves notamment).

6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Néant

7. Incidences indirectes et involontaires.

L'accès à une situation statutaire d'agents non titulaires affiliés à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC) aura pour corollaire le passage à un régime de la fonction publique de l'État, ou l'affiliation à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) en ce qui concerne les agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.

Titre II : Dispositions relatives au congé de fin d'activité au profit de certains fonctionnaires et agents non-titulaires des fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière

1. Avantages attendus

Le présent texte soumis au vote du Parlement résulte de l'engagement pris par le Premier ministre lors du sommet social du 21 décembre 1995.

Il s'agit de transposer aux fonctions publiques les dispositions déjà prises par les partenaires sociaux du secteur privé au sein de l'UNEDIC. Ce dispositif a permis, depuis le 1er octobre 1995, aux salariés susceptibles de bénéficier d'une retraite à taux plein de mettre fin à leur activité professionnelle et aux employeurs de procéder au recrutement corrélatif d'un nouveau salarié.

Compte tenu des spécificités propres à la fonction publique de l'État, aux collectivités territoriales et aux établissements hospitaliers, ainsi qu'à leurs établissements publics, ce texte permettra à des agents disposant d'un nombre d'années de cotisation à l'assurance vieillesse et de retenues pour pension correspondant à celui prévu pour bénéficier du taux plein, prévu par le code des pensions civiles et militaires de retraite et le décret n° 65-773 du 9 septembre 1965 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales de quitter leur activité professionnelle avant la limite d'âge de leur grade et de prendre un congé de fin d'activité à partir de 58 ans.

2. Impact sur l'emploi

Compte tenu des conditions de début de carrière des agents concernés, qui commençaient à travailler dès l'âge de 17-18 ans, et de la tranche d'âge visée par le projet (58 à 60 ans), il est possible d'escompter environ 15 000 demandes.

Il en résultera de plus grandes possibilités d'accès à la fonction publique pour les jeunes qui se présentent sur le marché du travail.

Le départ en congé de fin d'activité ouvrira également une possibilité de recrutement pour les collectivités publiques concernées, même si, s'agissant de la fonction publique hospitalière, le dispositif annoncé aura des effets limités du fait <ILLISIBLE>

3. Impact sur d'autres intérêts généraux :

Néant

4. Incidences financières

Il convient de souligner la difficulté d'établir un chiffrage précis de l'impact financier du dispositif de congé de fin d'activité.

En effet, outre le fait que le Gouvernement ne dispose pas d'informations statistiques sur les années de cotisation au régime général d'assurance vieillesse dont pourront se prévaloir les agents intéressés, le congé de fin d'activité est accessible à la fois sur demande et sous réserve de l'intérêt du service. Si le second élément ne doit pas constituer un frein important à la mise en oeuvre de l'opération, car le remplacement de l'agent est garanti, en revanche, il est délicat de préjuger du niveau exact des demandes. Il semble, d'après les courriers ou les appels reçus que de nombreux fonctionnaires sont prêts à « laisser la place aux jeunes » dans un souci de solidarité nationale, sous la seule réserve que les contreparties accordées aux agents demandeurs soient en rapport avec l'enjeu.

Il est dès lors possible de considérer que le nombre d'agents qui opteront pour le C.F.A. se situera à environ 15.000, objectif à la fois ambitieux et raisonnable que le Gouvernement entend atteindre. A cette fin, les conditions offertes aux agents sont favorables, le revenu de remplacement étant égal à 75% du traitement précédemment détenu.

En dépit de l'évolution de la situation économique depuis 1982 mais, en contrepartie, en raison de l'évolution des mentalités à l'égard du chômage, le Gouvernement retient donc l'hypothèse que le congé de fin d'activité rencontrera une adhésion proche de celle de la cessation anticipée d'activité qui avait, sur un laps de temps identique de mi-1982 à mi-1983 mais pour un champ plus large (trois dernières années au lieu de deux), compté environ 16.000 bénéficiaires dans la fonction publique de l'État. C'est donc sur la base de 15.000 bénéficiaires (10.000 pour l'État, 4.000 pour les collectivités territoriales et 1.000 pour la fonction publique hospitalière) que sont fondées les évaluations financières ci-après.

Parmi les bénéficiaires du C.F.A., un certain nombre, lui-même difficile à déterminer compte tenu du profil particulier des agents ayant opté pour un passage progressif à la retraite, sera issu de la cessation progressive d'activité. Leur poids relatif dans l'effectif bénéficiaire n'est pas neutre financièrement, ni d'ailleurs en potentiel de recrutement.

En tout état de cause, et dans l'hypothèse où 15.000 agents opteraient pour le congé de fin d'activité, le coût de la mesure s'établirait entre 600 et 800 MF, sur 1997 et 1998, compte tenu :

- du coût des revenus de remplacement

- du coût des recrutements

- de l'économie résultant des départs

- de la part prise par les agents en C.P.A. parmi les 15.000 bénéficiaires du C.F.A

5. Impact en termes de formalités administratives

1. Le congé de fin d'activité suivra les formalités administratives internes les plus proches de la demande de cessation progressive d'activité. L'examen sera donc nettement facilité par la reprise de conditions similaires entre les deux dispositifs.

Ces formalités s'inscrivent également dans le processus de préparation du dossier de pension, deux ans avant la mise à la retraite, qui permet aux services gestionnaires de vérifier les données relatives à la carrière et à la situation familiale des agents.

Les formalités internes à l'administration ne devraient pas poser de problèmes particuliers en termes de délai ou de charge de travail supplémentaire.

Cependant, la connaissance des périodes de cotisation dans un autre régime de base obligatoire pour les agents qui se réclament de carrières mixtes passera nécessairement pour eux par des demandes auprès de services de sécurité sociale dont ils dépendaient.

Il convient d'indiquer que ces services sont parfaitement équipés pour transmettre des bulletins de situation, tous régimes confondus, dans les meilleurs délais. Les états ainsi produits permettront une vérification préalable pour les demandeurs de congés de fin d'activité qui ont eu des carrières mixtes, dans les secteurs public et privé.

2. La prise en charge du coût du revenu de remplacement des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière admis au congé de fin d'activité sera assurée par la création d'un fonds de mutualisation.

Ce fonds, géré par la Caisse des Dépôts et Consignations, sera financé par un prélèvement sur les réserves du régime de l'allocation temporaire d'invalidité.

Il remboursera aux collectivités le revenu de remplacement versé au bénéficiaire du congé de fin d'activité lorsque celui-ci aura été remplacé par un fonctionnaire recruté selon les procédures statutaires autres que la mutation (concours ou recrutement direct dans les cas où celui-ci est autorisé).

Ce remboursement prendra effet à la date de départ du bénéficiaire du congé de fin d'activité si le remplacement intervient dans un délai de trois mois à compter de ce départ et à la date du remplacement si celui-ci intervient après ce délai.

La charge du revenu de remplacement incombera à la collectivité territoriale dans les autres cas : non remplacement du bénéficiaire du congé de fin d'activité, remplacement par un non titulaire, remplacement par voie de mutation.

6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Le dispositif proposé constitue une procédure nouvelle qui s'ajoute au dispositif en vigueur de CPA dont il s'inspire par ailleurs à plusieurs égards.

Titre III : Dispositions diverses

I. Mesures relatives à l'ouverture de la fonction publique aux ressortissants communautaires (articles 45, 46. 47, 50, 53 et 56 )

1. Avantages attendus

La France a admis le principe de l'ouverture de sa fonction publique aux ressortissants communautaires par la loi du 26 juillet 1991 créant un article 5bis du titre I du statut général des fonctionnaires et a modifié les statuts particuliers des corps de fonctionnaires concernés 80 % des emplois de la fonction publique d'État et 70 % de l'ensemble de la fonction publique sont désormais, accessibles aux ressortissants communautaires.

L'ouverture de la fonction publique française aux ressortissants ainsi qu'aux fonctionnaires européens peut être complétée par trois mesures nouvelles :

a/ L'ouverture de la fonction publique aux ressortissants des États membres de l'Espace Economique Européen

Le Traité sur l'Espace Economique Européen signé à la fois par le Conseil et par les 12 pays membres de la Communauté le 2 mai 1992 à Porto, a été ratifié par la France le 2 décembre 1993. L'objet de ce traité est d'étendre aux pays de l'AELE les quatre libertés de circulation (marchandises, personnes, services, capitaux et certaines politiques sectorielles (environnement, etc..).

La fonction publique est concernée par ce projet sur le point de l'extension de l'article 5 bis du statut général des fonctionnaires aux ressortissants des États parties de 1'EEE.

En effet, l'article 28 de l'accord EEE reprend les termes exacts de l'article 48 du Traité de Rome sur la libre circulation des travailleurs et l'article 6 l'accord prévoit que doit être également considérée comme transposée à l'EEE toute la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes déjà intervenue sur ce type d'article.

La modification du statut général (article 5bis) s'impose en vertu du traité aujourd'hui ratifié qui demeure en vigueur, à l'égard des pays parties au Traité instituant l'EEE n'ayant pas adhéré à l'Union Européenne (Norvège. Liechtenstein. Islande).

b/ Prise en compte du service national accompli dans leur pays d'origine par les ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace Economique Européen lors de l'accès à la fonction publique française

Le Code du service national prévoit en son article L63 que la période de service national est prise en compte, pour les français, sous les formes d'un recul de limites d'âge pour l'accès aux concours et pour le calcul de l'ancienneté de services publics.

Un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (Affaire C15/69 UGLIOLA du 15 octobre 1969) a précisé qu'une disposition nationale permettant de compenser les conséquences défavorables des obligations militaires sur le plan des conditions d'emploi, devait être également appliquée à un travailleur d'un autre État membre ayant accompli son service militaire dans son pays d'origine.

La Commission des Communautés a invité le Gouvernement français courant 1991, à mettre en oeuvre cette jurisprudence en faveur des fonctionnaires ayant accompli un service militaire dans un autre État membre.

Le 19 février 1992, le Gouvernement a indiqué à la Commission des Communautés que la jurisprudence précitée, ainsi que la démarche d'ouverture de la fonction publique française aux ressortissants communautaires, conduiraient le Gouvernement à réaliser l'adaptation de la réglementation nationale de façon à prendre en compte dans l'ancienneté et dans le recul de la limite d'âge, le temps de service national obligatoire effectué par un ressortissant de la CEE dans son pays d'origine. Cette réponse avait conduit la Commission à classer l'affaire.

La Commission européenne vient de se saisir à nouveau de ce dossier en transmettant deux plaintes de ressortissants italien et portugais auxquels le CNRS avait refusé de prendre en compte le service militaire réalise hors du territoire national.

La création d'un article 5bis mettant en place un mécanisme de prise en compte du service national pour les ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace Économique Européen s'impose en vertu des engagements pris par le Gouvernement.

c/ Mise en place d'un dispositif permettant la mobilité des fonctionnaires européens en cours de carrière

L'accès à la fonction publique passe actuellement par la voie des recrutements par concours externes.

La Commission des Communautés souhaite que les États membres promeuvent une véritable mobilité entre les fonctions publique, garante à ses yeux de la réalité de la mise en oeuvre du principe de libre circulation. La position la Commission a été considérablement renforcée par les évolutions récentes de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes (par exemple : arrêt SCHOLTZ du 23 février 1994) : par ailleurs, de nombreuses procédures contentieuses sont pendantes devant la Cour de Luxembourg (par ex : affaire C1596 SCHOENING KOUGEBETOPOULOU), dont certaines ont été initiées par la Commission elle-même, dans le cadre d'une action systématique (par ex : C187/96 Commission/République hellénique).

Dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne le ministre de la fonction publique a organisé une réunion informelle des ministres européens chargés de la fonction publique, le 17 février 1995 à Nancy, dont le thème principal était consacré aux perspectives d'ouverture : à l'issue de cette rencontre, les directeurs généraux de chacun des États membres et la Commission ont été chargés de faire des propositions pour remédier aux difficultés constatées en matière de libre circulation. Un groupe de travail consacré à l'accès aux fonctions publiques, composé d'experts de chacun des États membres, a proposé la mise en place d'un dispositif commun permettant un déroulement équilibré de carrière pour les agents qui souhaitent exercer dans plusieurs États membres ; ce dispositif s'inspire largement du système français du détachement.

Les directeurs généraux puis les ministres de la fonction publique (Rome, le 10 mai 1996) ont approuvé cette suggestion.

Les modifications apportées aux articles 3 du titre I. 45 du titre II, 67 du titre III et 54 du titre IV visent à permettre la mise en place du dispositif retenu par les 15 États membres ; ce dispositif autorise :

- l'accueil en détachement dans la fonction publique française de fonctionnaires, en cours de carrière, relevant d'une fonction publique d'un État membre de l'Union européenne et d'un État membre de l'Espace Economique Européen (article 3 du titre D :

- le départ en détachement de fonctionnaires français dans des emplois relevant de fonctions publiques d'un État membre de l'Union européenne et d'un État membre de l'Espace Economique Européen (article 45 du titre II, 67 du titre III et 54 du titre IV) ;

Un décret en Conseil d'État précisera les conditions de ce détachement.

Ce dispositif concourt à !a réalisation de l'objectif global de développement de la mobilité professionnelle des fonctionnaires

2. Impact sur l'emploi

La fonction publique française est très concernée par une ouverture accrue aux ressortissants communautaires (attractivité des rémunérations, francophonie) : les flux de détachements entrants, qui peuvent en tout état de cause être maîtrisés, ne devraient pas faire baisser de manière significative le nombre d'emplois offerts aux concours chaque année.

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Les fonctionnaires ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace Economique Européen n'auront pas accès, par concours ou détachement, aux emplois dont les attributions sont inséparables de l'exercice de la souveraineté soit comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État et des autres collectivités publiques.

4. Incidences financières

a/ La mesure concernant l'ouverture de la fonction publique aux ressortissants de l'Espace Economique Européen n'a pas d'incidence financière directe.

b/ La mesure concernant la prise en compte du service national a une incidence financière faible :

--> le recul de la limite d'âge pour l'accès aux corps, cadres d'emplois et emplois a une incidence financière nulle ;

--> la prise en compte de la durée du service national pour le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement aura des conséquences financières limitées.

En l'absence de données statistiques précises sur le nombre de ressortissants communautaires ayant accompli leurs obligations militaires, présents dans la fonction publique, on peut estimer que cette mesure concernera moins de 0.5 % des fonctionnaires recrutés dans les corps ouverts aux ressortissants communautaires.

À titre d'exemple, ont été recrutés en 1993 et 1994, comme professeurs du second degré :

La prise en compte du temps de service national accompli à l'étranger sera variable en fonction de la nationalité des ressortissants ; ainsi la durée du service militaire est-elle de 12 mois en Allemagne, en Italie. 9 mois en Espagne, 8 mois en Autriche et variable selon les modalités d'accomplissement dans d'autres pays comme le Danemark, le Portugal et la Suède.

c/ La mesure concernant le détachement présente un coût financier faible.

- L'accueil en détachement reste subordonné à l'accord des administrations d'origine et d'accueil ; sa durée sera de cinq ans, renouvelable : le fonctionnaire restera lié à son administration d'origine, notamment en ce qui concerne le régime de retraite et ne sera pas intégré dans la fonction publique d'accueil.

- Le départ en détachement n'entraîne pas de surcoût.

La procédure du détachement "communautaire" ne devrait concerner, en régime de croisière, qu'un nombre limité de fonctionnaires.

5. Impact en termes de formalités administratives

Aucun impact sur les usagers ou les entreprises.

Impact limité, compte tenu du nombre de bénéficiaires, pour les gestionnaires de personnel.

6. Impact en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

La modification de l'ordonnancement juridique est limitée.

- création d'un article nouveau du titre I du statut général ces fonctionnaires (5ter) nécessaire en raison de l'impossibilité juridique de recourir à l'article L63 du code du service national, lequel n'est applicable qu'aux ressortissants français :

- modification de l'article 3 du titre I du statut général des fonctionnaires permettant à des fonctionnaires ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou de l'Espace Economique Européen d'occuper, par voie de détachement, un emploi permanent et adaptation des articles 45. 67 et 57 des titres II. III et IV pour permettre les départs de fonctionnaires français en détachement dans les autres États membres de l'Union européenne et de l'Espace Economique Européen :

- élargissement de l'article 5bis, créé en 1991, aux ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace Economique Européen.

Tous les textes sont intégrés dans le statut général des fonctionnaires.

II. Dispositions relatives à la protection des fonctionnaires et à l'amélioration de leur statut social (articles 48 et 49, 52 et 55).

A. Disposition relative à la protection des fonctionnaires en cas de poursuites pénales (article 48).

1. Avantages attendus

L'article 11 du titre I du statut général des fonctionnaires organise la protection des fonctionnaires sur deux terrains :

• d'une part en matière de responsabilité civile : lorsque le fonctionnaire a été personnellement condamné à réparation en l'absence de faute personnelle, l'administration couvre ses condamnations ;

- d'autre part dans les relations de l'agent avec les usagers : pour parer aux dangers qu'il encourt du fait du caractère public de sa fonction, l'administration protège son agent en cas de menaces, violences, voies de fait injures diffamations outrages provenant des administrés.

La jurisprudence administrative est cependant divisée sur la question de savoir si la rédaction actuelle de l'article 11 permet de faire entrer parmi les cas ouvrant droit à la mise en oeuvre de la protection celui d'une mise en examen devant le juge pénal. Ainsi que l'a observé le Conseil d'État dans son rapport du 9 mai 1996 relatif à la responsabilité pénale des agents publics en cas d'infractions non-intentionnelles, il est jugé nécessaire de clarifier le régime applicable en modifiant l'article 11 de manière à étendre explicitement le droit à protection au cas ou le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits accomplis dans le cadre de sa mission et n'ayant pas le caractère d'une "faute personnelle".

Si la protection de la part de l'administration est un droit pour le fonctionnaire, l'administration peut cependant en refuser la mise en oeuvre pour des motifs d'intérêt général et dispose d'une marge d'appréciation pour définir les modalités de cette protection.

Les éléments essentiels de la protection en matière pénale seront constitués notamment par la prise en charge des frais d'avocat, ainsi qu'éventuellement celle des frais de transport ou des frais de justice.

2. Impact sur l'emploi

Néant

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Néant

4. Incidences financières

L'impact sur la dépense publique ne peut faire l'objet d'une estimation précise. Il paraît cependant négligeable.

À titre d'information sur la période 1990-1995, 100 agents publics (dont 36 élus) ont été pénalement mis en cause (source Ministère de la Justice). Ce chiffre ne permet pas d'identifier les mises en causes pénales occasionnées par des faits n'ayant pas le caractère d'une faute personnelle.

5.Impact en terme de formalités administratives

Néant

6. Conséquences en terme de complexité de l'ordonnancement juridique.

Cette disposition, clarifiant la portée de l'article 11, permet de lever l'incertitude juridique actuelle à laquelle sont confrontées les administrations et les agents. Elle autorise par ailleurs l'unification des pratiques ministérielles, jusqu'alors diversifiées, en la matière.

Une circulaire à destination de l'ensemble des administrations précisera les modalités et le contenu de la protection accordée en cas de poursuites pénales.

7. Incidences indirectes et involontaires.

Néant

B. Dispositions relatives au congé de longue durée (articles 49, 52 et 55).

1. Avantages attendus.

Actuellement, les fonctionnaires ont droit à un congé de longue durée de trois ans à plein traitement, et de deux ans à demi-traitement lorsqu'ils sont atteints de tuberculose, d'une affection cancéreuse, de poliomyélite ou d'une maladie mentale.

Les fonctionnaires atteints d'un déficit immunitaire grave et acquis qui développent une affection autre que le cancer, la tuberculose ou une maladie mentale ne peuvent pas bénéficier, d'un congé de longue durée de cinq ans. Ils peuvent seulement bénéficier, en cas d'affection grave, invalidante nécessitant des soins et un traitement prolongé d'un congé de longue maladie de trois ans rémunéré, un an à plein traitement et deux ans à demi-traitement, après avis du comité médical et éventuellement du comité médical supérieur, si leur affection n'est pas sur la liste indicative des maladies ouvrant droit à congé de longue maladie.

En ajoutant le déficit immunitaire grave et acquis à la liste des affections ouvrant droit à congé de longue durée, ces fonctionnaires pourront bénéficier d'un congé de longue durée rémunéré pendant trois ans à plein traitement et deux ans à demi-traitement après avis du comité médical compétent.

2. Impact sur l'emploi

Le départ d'un fonctionnaire en congé de longue durée libère un emploi et peut donner lieu à un recrutement.

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Néant. Le Gouvernement se refuse à envisager que l'ajout du déficit immunitaire grave et acquis dans la liste des affections ouvrant droit à congé de longue durée conduise à terme à la mise en place d'un dépistage obligatoire du SIDA à l'occasion du recrutement ou de la titularisation ces fonctionnaires.

4. Incidences financières

Le nombre de fonctionnaires atteints d'un déficit immunitaire grave et acquis qui pourront bénéficier du congé de longue durée n'est pas connu faute d'étude épidémiologique sur le sujet, les informations utiles étant soumises au secret

On peut toutefois, considérer qu'un nombre assez restreint de fonctionnaires sera concerné compte tenu que, pour une population totale de 58 millions, il est recensé environ 16.000 à 17.500 personnes atteintes du SIDA (chiffres au 31/09/1995). La mesure devrait toucher moins de 1.000 fonctionnaires.

5. Impact en termes de formalités administratives

Les formalités sont celles qui existent déjà pour obtenir un congé de longue durée.

6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

L'extension du congé de longue durée entraînera une modification des dispositions des trois décrets relatifs au régime des congés de maladie des fonctionnâmes des trois fonctions publiques, ainsi que de l'arrêté relatif à la liste des maladies donnant droit à l'octroi du congé de longue maladie.

7. Incidences indirectes et involontaires

Risques de demandes d'extension pour d'autre d'extension pour d'autres affections graves (par ex : la sclérose en plaque).

C. Dispositions relatives au congé parental accordé à l'occasion dune adoption (articles 51. 54 et 57).

1. Avantages attendus

La loi n° 96-604 du 5 juillet 1996 relative à l'adoption a notamment modifié l'article L. 122-28-1 du code du travail afin d'étendre le bénéfice du congé parental aux salariés accueillant un enfant âgé de plus de trois ans, mais n'ayant pas atteint l'âge de la fin de l'obligation scolaire, en vue de son adoption. Le congé ne peut, dans cette hypothèse, excéder une durée d'un an. Elle n'a pas apporté de modifications aux dispositions statutaires concernant les fonctionnaires des trois fonctions publiques qui prévoient que le congé parental est accordé aux fonctionnaires après adoption d'un enfant de moins de trois ans.

Les articles 51. 54 et 57 du présent projet de loi ont donc pour objet d'homogénéiser en la matière les dispositions applicables aux salariés et aux fonctionnaires en instituant, pour cette dernière catégorie, un régime identique à celui prévu par le code du travail soit la possibilité pour l'un des parents de bénéficier d'une période de congé parental d'une durée maximum d'un an à l'occasion de l'adoption d'un enfant âgé de plus de trois ans mais n'ayant pas encore atteint l'âge de la fin de 1'obligaùon scolaire.

2. Impact sur l'emploi

Néant

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Néant

4. Incidences financières

Le congé parental est une position statutaire dans laquelle l'agent n'est pas rémunéré et n'acquiert pas de droits à pension. Il conserve ses droits à avancement d'échelon réduits de moitié. A l'issue du congé, l'agent est réintégré de plein droit, au besoin en surnombre, dans son corps d'origine.

L'estimation précise du nombre d'utilisateurs potentiels du nouveau dispositif n'est pas réalisable en l'absence de ventilation du nombre total des adoptions par catégories socioprofessionnelles.

D'une manière générale et compte tenu, d'une part, de la tranche d'âge retenue (3 ans --> 16 ans) et d'autre part, de la durée du congé (un an), l'impact financier éventuel de la mesure, lié aux surnombres, sera très limité.

Les éléments chiffrés suivants permettent renforcer cette analyse, le nombre total d'adoptions se décompose en deux sous-ensembles :

- les adoptions de pupilles de l'État (463 en 1993 )

- les adoptions internationales (3117 en 1994)

L'analyse par tranche d'âge n'est disponible que pour cette dernière catégorie :

5. Impact en terme de formalités administratives

Néant

6. Conséquences en terme de complexité de l'ordonnancement juridique.

L'extension des conditions d'octroi du congé parental en cas d'adoption impose une modification des trois décrets relatifs aux positions statutaires des fonctionnaires des trois fonctions publiques.

7. Incidences indirectes et involontaires

Néant

IV. Dispositions diverses

A. Mesures de nature statutaire

1. Les astreintes à domicile (article 58)

a) Avantages attendus

Les dispositions relatives à la continuité du service hospitalier social et médico-social prévoient l'organisation d'un service de permanences dans les établissements. Pour répondre à ces contraintes, les établissements font appel à des agents pour assumer soit un service de garde soit un service d'astreinte à domicile en dehors des heures normales de travail, principalement la nuit, les fins de semaine et les jours fériés.

Le régime des gardes à l'hôpital est fixé par l'ordonnance n° 82-272 du 26 mars 1982 et le décret n° 82-870 du 6 octobre 1982.

Par contre, celui des astreintes est dépourvu de base légale. le Conseil d'État avant rappelé l'illégalité de l'organisation des astreintes à domicile, sauf lorsqu'elles revêtent un caractère exceptionnel, ce qui n'est pas actuellement le cas.

L'article 58 du projet de loi vise à donner une base législative à l'organisation d'astreintes à domicile, mettant ainsi fin. dans l'intérêt du service et des agents, à des pratiques extrêmement différentes d'un établissement à l'autre.

b) Impact sur l'emploi

Néant

c) Impact sur d'autres intérêt généraux

Les dispositions prévues amélioreront les conditions de travail de nombreux agents hospitaliers et par voie de conséquence, les relations entre partenaires sociaux au sein des établissements.

d) Incidences financières

Près de 90 % des établissements pratiquent actuellement le système des astreintes à domicile ; ce constat conduit à admettre que les établissements financent sur leurs fonds propres les modalités de compensation des astreintes qu' ils demandent à leur personnel.

La mise en place d'un dispositif donnant une base législative à ces astreintes pourrait donc intervenir à moyens financiers constants. Il pourrait, en réduisant le nombre de procédures contentieuses, conduire à la réalisation d'économies.

e) Impact en termes de formalités administratives

Très limité

f) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Un décret en Conseil d'État viendra fixer la liste des emplois concernés par le service des permanences et des astreintes ; un décret simple précisera les modalités de rémunération du service des permanences et astreintes.

g) Incidences indirectes et involontaires

Néant

2. La création d'un corps des contrôleurs du travail (article 59)

a) Avantages attendus

La création du corps des contrôleurs du travail va permettre le regroupement de quatre corps existants et assurera une meilleure cohérence dans le domaine de la politique du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Cette création de corps se place dans la logique de la restructuration des services déconcentrés regroupant désormais les secteurs du travail, de l'emploi de la formation professionnelle.

b.c.d.e) Incidences de cette disposition

Le regroupement n'aura aucune incidence sur l'emploi ni aucune conséquence financière puisque les corps fusionnés ont rigoureusement le même déroulement de carrière. Il n'impose aucune formalité administrative nouvelle. Elle facilitera la mobilité professionnelle des fonctionnaires.

f.g) Conséquences sur la complexité de l'ordonnancement juridique

Le regroupement de quatre corps en un seul simplifiera la gestion statutaire des personnels

3. Intégration de personnels de laboratoire dans la fonction publique
hospitalière (article 60)

a) Avantages attendus

L'article 60 rend possible l'intervention d'une réglementation permettant l'intégration dans la fonction publique de personnels contractuels des établissements de transfusion sanguine. Cette mesure concerne environ 400 personnes, employées depuis au moins deux ans dans un centre ou un poste de transfusion sanguine (hôpital ou association). Elle traduit un engagement pris par le Gouvernement à l'égard des personnels de la transfusion sanguine.

b) Impact sur l'emploi

Le projet s'inscrit dans le cadre de la réorganisation, engagée depuis plusieurs années, de la transfusion sanguine en France. En termes de d'emploi, le projet procurera des emplois permanents et garantis à des agents, employés sous contrats par des hôpitaux ou des associations, qui ne peuvent être mis à la disposition des groupements d'intérêt public institués par la loi du 4 janvier 1993 relative à la sécurité transfusionnelle. Le projet contribue ainsi au maintien de l'emploi dans ce secteur.

c) Impact sur d'autres intérêts généraux

La mesure proposée permet à ses bénéficiaires de poursuivre l'exercice de leur métier sans subir de déqualification.

d) Incidences financières

Les intéressés sont d'ores et déjà pris en charge par les établissements (budget annexe) ; le coût de la mesure sera donc faible (versement de primes et indemnités supplémentaires). La dépense sera imputée sur les crédits de l'enveloppe « sécurité transfusionnelle ».

e) Impact en termes de formalités administratives

Il s'agit de mettre en oeuvre une procédure assez simple de recrutement, sur examen professionnel, dans un corps de fonctionnaires de la fonction publique hospitalière existant ; ce recrutement sera assuré par les établissements hospitaliers.

f) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Néant

g) Incidences indirectes et involontaires

Néant

4. Accès de certains fonctionnaires de l'État à des emplois relevant de la fonction publique territoriale en Outre-mer (article 61)

a) Avantages attendus

Le statut de la fonction publique interdit à certains fonctionnaires de l'État, et dans certaines conditions, d'occuper des fonctions au sein des collectivités locales (région, département et leurs établissements publics). L'objet de l'article 61 est d'étendre ce régime aux seules collectivités qui n'étaient pas encore concernées par cette interdiction : les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte. Cette disposition est conforme aux grands principes qui gouvernent la matière, à savoir l'égalité de traitement entre fonctionnaires et la loyauté au service public.

b.c.d.e) Impact de cette disposition

L'adoption de cette disposition n'aura aucun impact sur l'emploi, aucune incidence financière et n'imposera aucune formalité administrative nouvelle.

f) Conséquences sur la complexité de l'ordonnancement juridique

Le projet d'article, qui ne constitue qu'un ajustement, n'introduit aucune formalité nouvelle et ne comporte aucune sanction pénale. Il tend à clarine les régies applicables à l'ensemble de la fonction publique de l'État et contribue à une meilleure sécurité juridique en la matière.

g) Incidences indirectes et involontaires

Néant

B. Mesures de validation

1) Avantages attendus

Les articles 62, 63 et 64 ont pour objectif de valider des textes réglementaires et des mesures individuelles dont la régularité pourrait être contestée devant le juge administratif. Il s'agit :

- de textes réglementaires et de décisions individuelles pris après avis ou recommandation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État dont les règles de désignation de ses membres ont été annulées par le Conseil d'État le 31 juillet 1996 :

- de décisions individuelles de nomination et de titularisation en qualité d'administrateur des postes et télécommunications prises à la suite du concours externe d'admission à l'ENSPT ouvert en 1990 dont les résultats ont été annulés par le Conseil d'État le 12 février 1996 ;

- de décisions arrêtant la liste des candidats admis au premier concours sur titres d'éducateur territorial déjeunes enfants organisé en 1993 ainsi que des décisions de nomination et de titularisation intervenues à la suite de ce concours pour lequel la délibération du jury a été annulée par le Conseil d'État le 1er avril 1996.

Ces validations, qui portent sur des actes encore en vigueur, ont pour finalité de préserver le fonctionnement continu des services publics ainsi que déroulement normal des carrières du personnel.

2.3.4.5.6.7. Impact de ces mesures

Les mesures de validation n'ont pas d'impact sur l'emploi ni sur d'autres intérêts généraux. Leurs conséquences financières sont positives puisqu'elles préservent des textes réglementaires et des décisions individuelles en vigueur d'une annulation contentieuse éventuelle Elles n'engendrent aucune formalité administrative particulière et ne modifient pas l'ordonnancement juridique.