Projet de loi de finances pour 1997

Rapport général n° 86 (1996-1997) fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 1996

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N° 86

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE.

Par M. Alain LAMBERT.

Sénateur.

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

¹ Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10 ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et T.A. 590.

Sénat : 85 (1996-1997).

Lois de finances.

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 1997

I. OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF

A. Budget général

ARTICLE 34 Budget général - services votés

Commentaire : cet article fixe à 1.720 milliards de francs des crédits ouverts au titre des services votés du budget général pour 1997.

Les services votés sont égaux à la somme des crédits votés dans la précédente loi de finances initiale (les crédits ouverts en collectif budgétaire ne sont donc pas pris en compte) et des mesures acquises. Au titre des dépenses civiles ordinaires, leur montant est inférieur de 12,2 milliards francs aux crédits initiaux pour 1996, soit 1.461 milliards de francs.

On constate que la part des services votés dans le total des crédits bruts demandés pour 1997 s'établit à 94,1 % au lieu de 92,8 % en 1996, 94,3 % en 1995, 91.5 % en 1994 et 93,5 % en 1993.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 Mesures nouvelles - dépenses ordinaires des services civils

Commentaire : cet article fixe à 54,742 milliards de francs le montant des crédits demandé au titre des mesures nouvelles des dépenses ordinaires civiles.

Le texte initial du projet de loi ouvrait des crédits ainsi répartis :

Titre I "Dette publique et dépenses en atténuation de recettes" Titre II "Pouvoirs Publics" Titre III "Moyens des services" Titre IV "Interventions publiques"	23.020.268.600 F 91.936.000 F 10.617.641.588 F 20.848.640.674 F
Total	54.578.486.862 F

Par catégorie, la répartition est la suivante :

Mesures nouvelles des dépenses ordinaires civiles brutes

L'écart entre les mesures positives classées dans la catégorie 13 "Transferts" et les mesures négatives de cette même catégorie s'explique à hauteur de 539,8 millions de francs par un transfert interne au budget des Routes entre le chapitre 35-42 "Routes - Entretien et maintenance et le chapitre 53-42 "Voirie nationale - Grosses réparations et aménagements sécurité".

L'Assemblée nationale a adopté sept amendements de modification des crédits qui ont eu pour objet de modifier les titres III et IV :

Titre III + 173.640 F

Titre IV + 164.598.000 F

Le montant total des mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services civils est donc accru de 164 millions de francs. Il est porté à 54.742.911.222 francs.

Décision : votre commission vous demande d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 36 Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services civils

Commentaire : cet article ouvre aux ministres, dans la rédaction initiale du projet de loi, 91,479 milliards de francs d'autorisations de programme et 35,041 milliards de francs de crédits de paiement.

L'Assemblée nationale a modifié les ouvertures de crédits de la manière suivante :

Autorisations de programme :

Titre V :

Investissements exécutes par 1 Etat + 11 200.000 francs

Titre VI :

Subventions d'investissement accordées par l'Etat + 360.686.000 francs

Crédits de paiement :

Titre V + 11.200.000 francs

Titre VI + 360.686.000 francs

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 37 Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (Titre III) et analysé dans l'annexe n° 45 au rapport Sénat n° 86 (M. François Trucy, rapporteur spécial).

ARTICLE 38 Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (Titres V et VI) et analysé dans l'annexe n° 44 au rapport Sénat n° 86 (M. Maurice Blin, rapporteur spécial).

ARTICLE 39 Autorisations d'engagement par anticipation

Cet article, ainsi que l'Etat D, a été rattaché aux crédits de la Défense (Titre III) et analysé dans l'annexe n° 45 au rapport Sénat n° 86 (M. François Trucy, rapporteur spécial).

B. Budgets annexes

ARTICLE 40 Budgets annexes - Services votés

Commentaire : le présent article arrête à 100,4 milliards de francs le montant des crédits ouverts au titre des services votés des budgets annexes.

Cette somme est ainsi répartie :

Aviation civile Journaux officiels Légion d'honneur Ordre de la Libération Monnaies et médailles Prestations sociales agricoles	7.218.068.605 francs 801.020.718 francs 105.313.892 francs 3.880.431 francs 742.979.292 francs 91.608.452.587 francs
Total	100.479.715.525 francs

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41 Budgets annexes - Mesures nouvelles

Commentaire : cet article ouvre, au titre des mesures nouvelles des budgets annexes, 1,876 milliard de francs d'autorisations de programme et 0,786 milliard de francs de crédits de paiement.

Ces sommes se répartissent comme suit :

Autorisations de programme

Aviation civile	1.777.494.000 francs
Journaux officiels	16.877.000 francs
Légion d'honneur	18.463.000 francs
Ordre de la Libération	126.000 francs
Monnaies et médailles	47.410.000 francs
Total	1.860.370.000 francs

Crédits de paiement

Aviation civile	778.492.922 francs
Journaux officiels	104.979.282 francs
Légion d'honneur	14.593.708 francs
Ordre de la Libération	369.020 francs
Monnaies et médailles	120.780.708 francs
Prestations sociales agricoles	- 232.452.587 francs
Total	786.763.053 francs

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

C. Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

Les articles suivants :

ARTICLE 42 Extension du champ d'intervention du compte d'affectation spéciale n° 902-10 "Soutien de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels"

ARTICLE 43 Fusion des comptes d'affectation spéciale n° 902-24 et n° 902-27, et du compte de commerce n° 904-09

ARTICLE 44 Création d'un compte d'affectation spéciale n° 902-29 "Fonds pour le logement des personnes en difficulté"

ARTICLE 45 Création d'un compte d'affectation spéciale n° 902-30 "Fonds pour le financement de l'accession à la propriété

ARTICLE 45 BIS (NOUVEAU) Extension du champ d'intervention du compte spécial du Trésor n° 902-00 "Fonds national pour le développement des adductions d'eau

ARTICLE 46 Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitive, Services votés

ARTICLE 47 Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Mesures nouvelles

ont été adoptés par le Sénat lors de sa séance du 2 décembre 1996 sur le rapport de la commission présenté par M. Yann Gaillard (cf. annexe n° 46 au rapport Sénat n° 86).

II.- OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE

Les articles suivants :

ARTICLE 48 Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés

ARTICLE 49 Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire. Mesures nouvelles

ARTICLE 50 Comptes de prêts. Mesures nouvelles

ARTICLE 51 Comptes de commerce. Mesures nouvelles

ARTICLE 52 Clôture du compte de commerce n° 904-09 "Gestion de titres du secteur public"

ARTICLE 53 Prorogation du compte spécial du Trésor n° 905-11 "Liquidation du secteur français de Berlin"

ont été adoptés par le Sénat lors de sa séance du 2 décembre 1996 sur le rapport de la commission présenté par M. Yann Gaillard (cf. annexe n° 47 au rapport Sénat n° 86)

III - DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 54 Autorisation de perception des taxes parafiscales

Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser la perception des taxes parafiscales en 1997

La liste de ces taxes figure à l'État E joint au projet de loi de finances. Les lignes 47 et 48 ont fait l'objet d'un examen dans le rapport spécial de M. Jean Cluzel (annexe n° 8 au rapport n° 86 de la Commission des Finances).

L'Assemblée nationale a supprimé la ligne n° 3. La taxe sur les prix des billets des bateaux à destination de certains sites insulaires protégés, tel le parc national de Port Cros, a été reconnue comme étant de nature fiscale non parafiscale.

Décision : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 Crédits évaluatifs

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 9

Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'État résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances.

Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent.

La liste des crédits évaluatifs, autres que ceux énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 figure à l'état F. Le montant de ces autres crédits s'établit à 100,5 milliards de francs (99,04 milliards de francs en 1996).

Décision : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 56 Crédits provisionnels

Commentaire : le présent article fixe pour 1997, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 10

Les crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque année par la loi de finances.

Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances.

Les crédits provisionnels énumérés à l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être complétés en cours d'année par prélèvement sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : chapitre 37-94 "dépenses éventuelles" doté de 245 millions de francs en 1997.

Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts par décret d'avance.

Pour 1997, 18 chapitres figurent à l'état G, soit un de plus qu'en 1996.

Le nouveau chapitre 46-02 "Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités" du budget des Charges communes qui se substitue au compte d'affectation spéciale 902-13 "Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités" pour les opérations réalisées en métropole s'ajouterait à la liste de l'année précédente. Il s'agit, comme le souligne le rapporteur général de l'Assemblée nationale, de se mettre en conformité avec l'article 25 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui impose que les ressources en provenance du budget général d'un compte d'affectation spéciale ne doivent pas excéder 20 % du total des ressources de ce dernier. Sur les quatre derniers exercices, près de 96 % des ressources de ce compte d'affectation spéciale provenaient du budget général.

Afin de permettre d'effectuer avec la même souplesse et la même rapidité que sur le compte d'affectation spéciale les interventions en faveur des victimes des calamités publiques, il est apparu nécessaire d'inscrire le nouveau chapitre 46-02 à l'état G. En effet, en raison de l'incertitude et du caractère imprévisible des interventions du fonds, il est nécessaire de pouvoir recourir en tant que de besoin à la procédure d'abondement par arrêté de dépenses éventuelles.

Décision : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 57 Reports de crédits

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au projet de loi de finances.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 17

"Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant.

Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1er janvier de l'année en cours.

Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du sixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées."

Pour 1996, les reports se sont établis à 55,3 milliards de francs (soit + 15,5 % par rapport aux crédits de 1994 reportés sur 1995).

Décision : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 BIS (NOUVEAU) Revalorisation des redevances d'exploitation auxquelles sont assujettis les exploitants d'installations nucléaires

Commentaire : le présent article a pour objet de revaloriser de 2,5 % le barème des redevances d'exploitation auxquelles sont assujettis les exploitants d'installations nucléaires. Cet article rétablit en deuxième partie une mesure initialement inscrite à l'article 24 du présent projet de loi de finances et supprimée par l'Assemblée nationale, au motif qu'une telle disposition n'avait pas sa place en première partie de la loi de finances.

Afin de financer le système d'autorisation et de surveillance des installations nucléaires -dont la direction de la sûreté des installations nucléaires du ministère de l'industrie assure la responsabilité-, l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1975 a prévu que les exploitants d'installations nucléaires de base seraient assujettis au paiement de redevances :

"A compter du 1er janvier 1976 les exploitants des installations nucléaires de base sont assujettis au paiement de redevances prévues au titre des demandes d'autorisations réglementaires subséquentes ainsi qu'au paiement de redevances annuelles. "

De 1976 à 1985, grâce aux nombreuses implantations de nouvelles installations nucléaires, le produit des redevances a augmenté sensiblement, de telle façon qu'il n'a pas été utile d'en revoir le barème.

En revanche, à partir du milieu des années quatre-vingt, le rythme des créations d'installations nucléaires s'étant ralenti, il est apparu nécessaire de revaloriser le taux des redevances pour permettre aux autorités de surveillance de continuer d'assurer la sûreté et la prévention des accidents dans ces installations.

Ainsi, les lois de finances pour 1985, 1987, 1989, 1991, 1992, 1993, 1994 et 1995 ont procédé à des relèvements successifs du montant des redevances.

Le relèvement, proposé par le présent article, de 2,5 %, des redevances d'exploitation à compter du 1er janvier 1997 répond à cette même nécessité. Il doit notamment permettre à la direction de la sûreté des installations nucléaires de faire face à l'augmentation du nombre des analyses qu'elle entreprend.

Comme aucun relèvement n'est intervenu en 1996, la hausse proposée pour 1997 a essentiellement pour objet de compenser la hausse des prix de ces deux années.

En conséquence, le produit des redevances passerait de 526 millions de francs en 1995 à près de 540 millions de francs en 1997.

On rappellera que le produit de ces redevances est rattaché au budget de l'industrie par voie de fonds de concours. Il vient essentiellement augmenter les crédits d'études du chapitre 54-93, à hauteur des trois quarts de sort produit, le reste étant affecté à des dépenses de rémunération et à des moyens de fonctionnement.

Or, cette procédure de rattachement par voie de fonds de concours n'a aucune incidence sur l'équilibre de la loi de finances.

De fait, chacune des revalorisations du barème des redevances d'exploitations nucléaires antérieurement effectuées l'a été par un article de deuxième partie de la loi de finances, et le plus souvent par un article "rattaché" au budget de l'industrie.

C'est pourquoi, l'Assemblée nationale a estimé que cet article n'avait pas sa place en première partie de la loi de finances mais en deuxième partie. Votre commission partage entièrement cette analyse.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

A. Mesures fiscales

1. Réforme de l'impôt sur le revenu

ARTICLE 59 Barèmes de l'impôt sur les revenus des années 1997 à 2000

Commentaire : cet article comprend les barèmes applicables aux revenus des années 1997 à 2000. Il s'agit de la suite de la réforme de l'impôt sur le revenu engagée sur 5 ans par le Gouvernement et dont la première étape figure à l'article 2 du présent projet de loi de finances.

L'économie générale de la réforme de l'impôt sur le revenu a été commentée à l'article 2, dans le tome II du présent rapport sur les articles de la première partie de la loi de finances. Aussi, se contentera-t-on ici de préciser les seules mesures relatives aux barèmes applicables aux revenus des années 1997 à 2000, figurant dans le présent article.

Celui-ci comporte cinq séries de dispositions :

1. La définition des nouveaux barèmes

Pour chaque année de la réforme, à compter de l'imposition des revenus de 1997, l'article fixe les limites des tranches du barème et les taux qui leur seront applicables. Ces taux sont progressivement réduits tandis que les limites de chaque tranche sont revues, sous réserve toutefois de la prise en compte au cours des prochaines années de l'évolution des prix, ainsi que le précise l'exposé des motifs.

Parmi les évolutions les plus remarquables, on soulignera :

? l'élargissement de la tranche à taux zéro dont le seuil limite passera de 25.610 francs pour l'imposition des revenus de 1996 à 40.190 francs pour l'imposition des revenus de 2000, soit une augmentation de 57 % ;

? la baisse de tous les taux et notamment du taux marginal qui passera de 54 % pour l'imposition des revenus de 1996 a 47 % pour l'imposition des revenus de 2000.

Le tableau ci-après fournit les nouveaux barèmes proposés pour chacune des cinq années de la réforme. On rappellera que, pour l'imposition des revenus de 1996, le barème figure à l'article 2 du projet de loi de finances et non dans le présent article.

2. L'aménagement du plafonnement du quotient familial

Le paragraphe 2 du présent article rend applicables, pour l'imposition des revenus des années 1997 à 2000, les mécanismes actuels de plafonnement de l'avantage fiscal par demi-part qui résulte de l'application du quotient familial, ainsi que du plafonnement spécifique applicable pour l'avantage fiscal procuré par le premier enfant à charge des contribuables célibataires, divorcés ou mariés soumis à imposition distincte ayant un ou plusieurs enfants à charge.

Ces plafonds devraient être actualisés chaque année en fonction de l'évolution des prix.

Par ailleurs, cet article réduit de 13.000 francs pour l'imposition des revenus de 1996 à 10.000 francs pour l'imposition des revenus des années 1997 et suivantes, le plafond de l'avantage en impôt procuré par la demi-part supplémentaire accordée aux célibataires ou divorcés ayant un enfant majeur.

Cette dernière mesure devrait toucher 4.000 contribuables et rapporter à l'Etat 65 millions de francs en 1998. On rappellera que la première mesure de réduction du plafond, adoptée à l'article 2 (de 15.900 à 13.000 francs) devrait affecter environ 21.000 contribuables pour un produit estimé à 55 millions de francs. Ces chiffres doivent être mis au regard du coût de la demi-part supplémentaire pour l'Etat, soit 9 milliards de francs.

Par coordination avec un amendement adopté en première partie, votre commission vous propose de modifier le texte du paragraphe 2 de cet article de façon à assurer un traitement fiscal identique des contribuables bénéficiant d'une demi-part supplémentaire que ce soit au titre de leurs propres enfants ou d'enfants adoptés.

3. Le maintien de la réduction d'impôt pour les contribuables des départements d'outre-mer

Le présent article maintient l'application de la réfaction d'impôt pour les contribuables des DOM pour l'imposition des revenus des années 1997 à 2000.

En effet, pour les contribuables domiciliés dans les DOM, l'impôt résultant du barème est traditionnellement réduit :

? de 30 % dans la limite de 33.310 francs pour la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion,

? de 40 % dans la limite de 44.070 francs pour la Guyane.

Ces seuils n'ont pas été réévalués depuis 1990. Ils seront à nouveau maintenus à ces montants jusqu'en 2000, de façon à réduire progressivement l'avantage.

4. La suppression progressive de la décote

Parallèlement à l'élargissement de la tranche à taux zéro, il est proposé de supprimer, en cinq étapes, la décote.

Celle-ci serait ainsi ramenée de 3.260 francs pour l'imposition des revenus de 1996 à :

? 2.580 francs pour l'imposition des revenus de 1997

? 1.900 francs pour l'imposition des revenus de 1998

? 1.220 francs pour l'imposition des revenus de 1999

? 0 franc pour l'imposition des revenus de 2000.

On rappellera que l'aménagement du barème et la suppression de la décote représentent un allégement global du produit de l'impôt sur le revenu, au terme de la réforme, de 75 milliards de francs.

5. Le maintien des règles actuelles de calcul des réductions d'impôt

Le présent article rend applicables aux impositions des revenus de 1997 à 2000 les règles actuelles de calcul des réductions d'impôt. Celles-ci s'imputent sur l'impôt résultant de l'application du barème. Elles ne peuvent donner lieu à remboursement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L ARTICLE 59 Plafonnement du régime fiscal des SOFICA pour l'impôt sur le revenu

Commentaire : cet article plafonne le montant des souscriptions aux sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA), déductibles du revenu imposable, à 25 % du revenu net global, dans la limite de 200 000 francs

L'Assemblée nationale a considéré que les souscriptions aux sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA), déductibles du revenu imposable, pouvaient être aujourd'hui considérées comme exorbitantes, et qu'elles n'étaient guère conformes, vu les tranches de revenus imposables qu'il favorise, à l'objectif d'équité qui doit être celui de notre système fiscal.

Elle a donc plafonné à 50.000 francs du revenu net global les souscriptions à ces sociétés.

Or, la perspective du plafonnement aurait eu pour effet de « geler » les souscriptions des SOFICA en 1996. Afin de bénéficier des mesures fiscales sur les déclarations de revenu 1996, les souscripteurs doivent, en effet, faire agréer leurs apports par la direction générale des impôts avant le 31 décembre 1996.

Un plafonnement à 50 000 francs des souscriptions déductibles du revenu imposable aurait néanmoins condamné le dispositif. Le montant des fonds collectés serait devenu insuffisant pour assurer leur fonctionnement. En outre, cette mesure aurait pu conduire à de nouveaux arbitrages au sein des portefeuilles des particuliers disposant de hauts revenus et la clientèle des SOFICA aurait pu s'orienter vers d'autres dispositions fiscalement autant, sinon plus avantageuses.

Le Sénat a donc, sur proposition de votre commission, supprimé cette disposition de la première partie du projet de loi de finances.

Votre commission des finances partage néanmoins le souci exprimé par l'Assemblée nationale de plafonner ce dispositif fiscal.

Un plafond de déduction fiscale de 25 % du revenu net global dans la limite de 200.000 francs permettrait d'assurer la pérennité de ce système tout en limitant l'avantage fiscal.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 59 BIS (NOUVEAU) Application aux indemnités temporaires d'accident du travail du régime fiscal des salaires

Commentaire : le présent article a pour objet de soumettre à l'impôt sur le revenu, à compter de l'imposition des revenus de l'année 1997, les indemnités temporaires versées aux victimes d'accidents du travail.

I - LE RÉGIME ACTUEL

Outre des prestations en nature (frais médicaux et pharmaceutiques, prothèses et appareillages, réadaptation fonctionnelle et rééducation professionnelle), la victime d'un accident du travail bénéficie d'indemnités journalières à compter de l'interruption de son travail et jusqu'à sa guérison complète, la consolidation de son invalidité temporaire en invalidité permanente, ou son décès.

Une éventuelle rechute après guérison apparente ouvre également droit aux indemnités journalières. La consolidation de l'incapacité temporaire ouvre droit au versement d'une rente d'incapacité permanente. Le décès ouvre droit au versement d'un capital au bénéfice des ayants-droits.

Selon le dernier rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, les dépenses prévisionnelles de prestations de la branche accidents du travail du régime général se répartissent pour 1997 en 20,777 milliards de francs de rentes d'incapacité permanente, 5,390 milliards de francs de prestations en nature et 12,306 milliards de francs d'indemnités d'incapacité temporaire.

L'article 80 quinquies du code général des impôts pose le principe général de l'assujettissement à l'impôt sur le revenu des indemnités journalières versées par les organismes de sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole, sous réserve de trois exceptions :

- les indemnités temporaires versées aux victimes d'accident du travail ;

- les indemnités allouées aux personnes atteintes d'une affection comportant un traitement prolongé et une thérapeutique particulièrement coûteuse ;

- les prestations en espèces versées, dans le cadre de l'assurance maladie, aux femmes bénéficiant d'un congé maternité. Toutefois, cette dernière exonération est abrogée par l'article 7 du présent projet de loi de finances.

Par ailleurs, le 8° de l'article 81 du code général des impôts exonère expressément de l'impôt sur le revenu les indemnités temporaires, ainsi que les prestations et les rentes viagères servies aux victimes d'accident du travail-

Les indemnités journalières d'accident du travail sont égales à 60 % du salaire journalier de base pendant les 28 premiers jours d'arrêt et à 80 % de ce salaire à partir du 29ème jour.

En outre, certaines conventions ou accords collectifs prévoient le maintien total ou partiel du salaire par l'employeur, déduction faite des indemnités journalières. A défaut, ce sont les dispositions de la loi sur la mensualisation des salaires qui s'appliquent et imposent à l'employeur le versement d'indemnités complémentaires identiques à celles prévues pour la maladie (90 % de la rémunération brute pendant trente jours, puis 2/3 de celle-ci pendant les trente jours suivants), mais sans délai de carence.

Dans ce cas, l'exonération prévue par les articles 80 quinquies et 80-8° du code général des impôts ne s'applique qu'à la partie du salaire correspondant aux indemnités journalières d'accident du travail, la partie correspondant aux indemnités complémentaires étant imposable comme rémunération dans les conditions de droit commun.

Enfin, les indemnités journalières d'accident du travail sont soumises à la contribution de remboursement de la dette sociale instaurée par l'ordonnance n° 96-50 du 26 février 1996 et entreront dans le champ de la contribution sociale généralisée à compter du 1er janvier prochain, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

II - LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article, qui résulte d'un amendement de M. Jean-Jacques Jegou adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, propose d'harmoniser le régime fiscal des indemnités journalières d'accident du travail versées en cas d'incapacité temporaire avec celui des indemnités journalières versées en cas de congé maladie ou maternité, en les soumettant également à l'impôt sur le revenu.

Cette fiscalisation répond à un souci de cohérence en traitant de façon homogène tous les types d'indemnités journalières.

Tout comme la fiscalisation des indemnités de maternité, elle vise également à rétablir l'équité entre les salariés du secteur privé et les fonctionnaires. En effet, ces derniers ne bénéficient pas, lorsqu'ils sont victimes d'un accident du travail, d'indemnités journalières mais du maintien de leur traitement qui est de plein droit soumis à l'impôt sur le revenu.

Les rentes viagères et les capitaux-décès servis aux victimes d'accidents du travail ou à leurs ayants-droits resteraient exonérés d'impôt sur le revenu.

La mesure proposée étant applicable à compter de l'imposition des revenus de 1997, elle procurerait en 1998 une recette fiscale supplémentaire estimée à 500 millions de francs.

Toutefois, devant l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget a donné un avis défavorable à l'article additionnel proposé par la commission des finances au motif que "le revenu de remplacement en cas d'accident du travail n'est pas systématiquement égal à 100 %". Cet argument ne semble pas décisif, dans la mesure où c'est plutôt la nature que le niveau des indemnités qui doit être pris en compte pour déterminer le traitement fiscal équitable.

A cet égard, le fait que les indemnités journalières d'accident du travail soient versées en réparation d'un dommage semble plus à même de justifier le maintien de l'exonération actuelle. Certes, ce lien a été sensiblement distendu par la loi de 1898, qui a sorti la réparation des accidents du travail du cadre du code civil pour la placer sur le terrain des assurances sociales. Auparavant, le salarié victime d'un accident du travail devait faire la preuve d'une faute de son employeur pour obtenir réparation, alors qu'il bénéficie aujourd'hui d'une indemnisation automatique et forfaitaire (mais la responsabilité de l'employeur subsiste par ailleurs, en cas de faute intentionnelle ou inexcusable).

Néanmoins, les indemnités journalières d'accident du travail ne paraissent pas exactement comparables aux indemnités journalières maladie déjà fiscalisées, même si celles-ci peuvent aussi être considérées comme l'indemnisation du dommage constitué par l'incapacité temporaire d'exercer une activité rémunérée.

D'une certaine façon, cette question a déjà été tranchée par le gouvernement lorsqu'il a décidé de soumettre à la CRDS et à la CSG les indemnités journalières d'accident du travail, ainsi clairement désignées comme revenus de remplacement. Seules les rentes d'accident du travail pour incapacité permanente, considérées comme revenus de transfert, doivent indubitablement demeurer exonérées de tout prélèvement fiscal ou social.

Pour sa part, votre commission n'estime pas opportun d'aggraver encore le régime fiscal des indemnités journalières d'accidents du travail.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 59 TER (NOUVEAU) Harmonisation de rédactions dans le code général des impôts

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet d'harmoniser les règles de calcul des réductions d'impôt figurant aux articles 199 quater B à 200 du code général des impôts.

Le présent article propose d'inscrire à l'article 197 du code général des impôts, qui fixe notamment les taux et limites du barème de l'impôt sur le revenu, la règle applicable pour le calcul de toutes les réductions d'impôt.

Ainsi, ces réductions doivent s'imputer sur l'impôt résultant de l'application du barème avant imputation de l'avoir fiscal, des crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires.

De façon complémentaire, les articles 199 quater B à 200, qui contiennent les dispositions relatives à chacune des 16 réductions d'impôt existantes, renvoient désormais tous à l'article 197 pour la détermination du mode de calcul des réductions d'impôt correspondantes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 60 Institution d'une réduction d'impôt pour les dépenses de gros travaux dans la résidence principale

Commentaire : Le présent article améliore le dispositif de réduction d'impôt pour dépenses de grosses réparations. Il en étend le champ d'application : la condition d'ancienneté de l'immeuble est ramenée de 15 à 10 ans et les travaux pris en compte sont étendus aux dépenses d'amélioration et de ravalement. Il en augmente le niveau en majorant le plafond de dépenses prises en compte de 15.000 à 20.000 F pour une personne seule et de 30.000 à 40.000 F pour un couple.

En supprimant la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt destinée à financer des dépenses de grosses réparations et en unifiant sous le même régime les dépenses de grosses réparations et les dépenses de ravalement, le Gouvernement simplifie le régime des avantages fiscaux applicables à ces opérations.

Contestée quant à son efficacité économique, et contestable quant a sa pertinence dans le cadre d'une réforme de l'impôt sur le revenu tendant à en étendre l'assiette pour en diminuer le taux, cette réduction d'impôt aura surtout pour vertu de lutter contre le travail clandestin.

I - RAPPEL DU DISPOSITIF EN VIGUEUR

L'article 199 sexies C du code général des impôts permet de réduire l'impôt sur le revenu d'une partie du montant des travaux effectués dans une résidence principale.

A. NATURE DES TRAVAUX ELIGIBLES ET CONDITIONS D'ANCIENNETE

1. Nature des travaux

Les travaux entrant dans le champ d'application de l'article 199 sexies C sont de trois natures différentes :

? les grosses réparations proprement dites, qui incombent au nu-propriétaire, qui n'affectent pas l'architecture de l'immeuble mais conditionnent son habitabilité. Il s'agit notamment des changements de toiture, réparation des murs, remplacement d'ascenseur, de chaudière ou d'équipement sanitaire (faïences et robinetterie) ;

? les dépenses d'amélioration en vue de l'installation de l'équipement sanitaire élémentaire d'un logement qui en était dépourvu, d'une porte blindée ou d'un interphone et de la réalisation de travaux pour adapter l'accès de l'immeuble et l'intérieur de leur logement aux personnes handicapées :

? les dépenses d'isolation. Il s'agit de l'isolation thermique, de la régulation du chauffage, et depuis le 31 août 1994, de l'isolation phonique des parois vitrées et des portes palières.

Il est nécessaire de préciser que trois types de travaux sont exclus du champ d'application de ce dispositif :

- les petits travaux d'entretien courant tels que peinture, tapisserie, robinetterie (seule) ou installation électrique ;

- les travaux de reconstruction ou d'agrandissement qui entraînent soit un accroissement de surface, soit une modification importante du gros oeuvre ;

- le ravalement, qui bénéficie d'une réduction d'impôt distincte au titre de l'article 199 sexies. Cette réduction ne peut notamment porter que sur les dépenses d'une seule année et son plafond est de 25 % de 15.000 F.

2. Ancienneté de l'immeuble

S'agissant des dépenses de grosses réparations ou d'amélioration, l'immeuble doit être achevé depuis plus de quinze ans.

S'agissant des dépenses d'isolation thermique ou acoustique et de régulation du chauffage, l'immeuble doit avoir été achevé avant le 1er janvier 1982.

Par exception, il n'y a aucune condition d'ancienneté pour les travaux effectués dans un immeuble situé dans une zone classée en état de catastrophe naturelle (article 4 de la loi 93-1352 du 30 décembre 1993), ni pour les travaux d'adaptation de l'immeuble aux personnes handicapées (loi de finances pour 1996).

B. CONTRIBUABLES BÉNÉFICIAIRES DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Selon la nature des travaux, le propriétaire et le locataire peuvent bénéficier de la réduction d'impôt.

On distingue deux cas :

? les dépenses de grosses réparations ou d'amélioration ne peuvent bénéficier qu'au propriétaire occupant de sa résidence principale ;

? les dépenses d'isolation thermique ou phonique et de régulation du chauffage peuvent bénéficier au propriétaire ou au locataire lorsqu'ils portent sur la résidence principale de ce dernier.

C. MONTANT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

La réduction d'impôt porte sur l'ensemble des dépenses mentionnées ci-dessus, aussi bien en taux qu'en plafond.

1. Plafond

Le plafond est commun à l'ensemble des dépenses éligibles. Il est pluriannuel, car il s'apprécie sur l'ensemble de la période d'application du dispositif. Le début de cette période est variable en fonction de la nature des travaux, car le champ d'application s'est peu à peu étendu depuis l'entrée en vigueur de la mesure initiale le 1er janvier 1985. La fin de cette période est commune : c'est le 31 décembre 1996 (elle a été prolongée d'un an par la loi de finances pour 1996).

Ce plafond est de 15.000 F pour une personne seule et 30.000 F pour un couple marié depuis le 1er janvier 1995. La loi de finances pour 1995 l'avait en effet relevé de 50 %. Au plafond s'ajoutent des majorations pour enfant (2.000 F pour le premier, 2.500 F pour le deuxième, 3.000 F à partir du troisième).

Cependant, les dépenses d'une même année ne peuvent être prises en compte qu'à concurrence de la moitié du plafond pluriannuel (7.500 F et 15.000 F), le solde s'imputant sur l'année suivante.

2. Taux

Le taux de la réduction est de 25 % du montant total des dépenses sous plafond.

Le maximum de réduction d'impôt pouvant être atteint dans le délai le plus bref est donc de 1.875 F pour une personne seule sans enfant (respectivement 3.750 F pour un couple marié) chaque année pendant deux ans.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Par rapport aux multiples aménagements auxquels a donné lieu l'article 199 sexies C, le dispositif proposé présente pour principal intérêt d'ouvrir une nouvelle tranche de droits pour cinq ans. D'où un coût fiscal particulièrement élevé en 1998 (4 milliards de francs, contre 3 milliards de francs en 1996 pour l'ancien système). En effet, les contribuables qui ont épuisé leurs droits au titre de l'article 199 sexies se voient ouvrir un nouveau droit à réduction d'impôt nouveau.

Par rapport à l'actuel dispositif, l'article 199 sexies D nouveau introduit deux changement majeurs : une extension du champ d'application ; un relèvement du niveau de la réduction d'impôt.

A. UNE EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION

L'ancienneté des immeubles concernés est réduite de 15 à 10 ans. Les dérogations aux conditions d'ancienneté sont inchangées.

La nature des travaux pris en compte est largement étendue, puisque pourront bénéficier de la mesure deux types de travaux qui en étaient totalement ou partiellement exclus :

? les dépenses de ravalement, qui bénéficiaient de la réduction d'impôt prévue à l'article 199 sexies (taux : 25 % - plafond : 15.000 F) ;

? certaines dépenses d'amélioration, tendant à ajouter au logement un équipement dont il était dépourvu ou à améliorer un tel équipement (ascenseur, électricité, sanitaires, antennes, téléphone, plomberie, chaufferie, fenêtres...).

En revanche, les dépenses d'investissement (construction, agrandissement, reconstruction) et les dépenses de menu entretien (décoration, papiers-peints, peintures, nettoyages, équipement ménager) restent exclues.

B. UNE AUGMENTATION DU NIVEAU DE L'AVANTAGE FISCAL

Le plafond de la réduction d'impôt est majoré d'un tiers à 20.000 F pour une personne seule et à 40.000 F pour un couple marié soumis à imposition commune. Les majorations pour enfant sont inchangées. Le plafond est pluriannuel : pour être prises en compte, les dépenses effectuées du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001 doivent rester comprises dans cette limite.

Le taux de la réduction d'impôt diminue de 25 % à 20 %. La réduction d'impôt pourra s'imputer en totalité sur l'impôt d'une année, et non plus sur deux ans au-delà d'un plafond. Au total, la réduction d'impôt est majorée de 6,2/3 %. Le maximum de réduction pouvant être obtenu sur la première année est majoré de 113, ^1/3 %.

Comme dans le droit actuel, une reprise d'impôt est prévue si le contribuable est remboursé de ses dépenses (notamment par une compagnie d'assurances si les travaux sont financés par elle) : sauf si le remboursement fait suite à un sinistre survenu après que les dépenses ont été payées.

Par ailleurs, comme dans le droit actuel, deux règles de non-cumul sont prévues :

- avec le prêt sans intérêt institué par le ministère du logement depuis le 1er octobre 1995 ;

- avec la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt prévue par l'article 199 sexies.

III - UN DISPOSITIF FAVORABLE A L'ARTISANAT DU BÂTIMENT

Ce nouveau dispositif est surtout destiné à lutter contre le travail clandestin. C'est pourquoi il mentionne explicitement la nécessité de faire les travaux par des entreprises (5e alinéa de l'article 199 sexies D nouveau). En effet, l'ancien dispositif tolérait les travaux effectués par le contribuable lui-même, dans la mesure où la présentation de factures exigée pouvait être interprétée comme une présentation de factures de matériaux.

Par ailleurs, en augmentant le niveau de la réduction d'impôt, le présent dispositif réduit fortement l'intérêt d'une fraude à la TVA sur les travaux.

L'objectif de relance du travail artisanal (déclaré) est plus important que l'objectif économique de relance des travaux d'amélioration de l'habitat. En effet, votre commission a eu plusieurs occasions de rappeler que l'impact d'une telle réduction d'impôt, en termes de travaux qui n'auraient pas eu lieu sans elle, est très contesté. La commission DUCAMIN l'a considérée comme nulle. Elle concluait que le coût global d'une telle mesure était disproportionné aux gains réalisés par chaque contribuable (plus de 2 milliards de francs pour 1.500 à 2.000 F d'économie par ménage concerné).

Dans une perspective de réforme de l'impôt sur le revenu tendant à augmenter l'assiette et à réduire le taux, toute mesure de ce type peut donc paraître paradoxale. Toutefois, tout comme la réduction d'impôt pour emploi à domicile, cette mesure, simple et pragmatique, se justifie par sa forte capacité d'incitation au respect de la loi fiscale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 60 Relèvement de la déduction forfaitaire pour frais en matière de revenus fonciers

Commentaire : le présent article additionnel tend à remonter de 13 % à 14 % le taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers applicables aux revenus prévus à partir de 1997.

Lors du débat sur la première partie de la loi de finances, la commission des finances avait proposé de relever de 70.000 F à 100.000 F le plafond d'imputation des déficits fonciers sur le revenu global. Cette mesure aurait coûté 150 millions de francs au budget 1997.

Le ministre délégué au budget a reconnu que le logement ancien était relativement pénalisé dans ce projet de loi de finances, et s'est montré ouvert à la réouverture du débat en deuxième partie.

A partir de 1997, les propriétaires fonciers vont être relativement pénalisés : ils subiront l'augmentation du taux de CSG et la CRDS, et une taxe additionnelle aux droits de bail d'un milliard de francs supérieure aux crédits de l'ANAH.

Il faut également se souvenir que, depuis l'été 1995, la commission, qui avait proposé en 1993 (proposition de loi n° 269 rectifiée du 21 avril 1993) de porter la déduction forfaitaire à 15 %, y avait renoncé à plusieurs reprises dans l'attente d'une réforme de l'impôt sur le revenu qui aurait pu réformer l'imposition des revenus fonciers ^{1 ( * )} . La réforme de l'impôt sur le revenu contenue dans le présent projet ne contient rien de nouveau à ce sujet.

Enfin, il faut rappeler que le mécanisme de l'"amortissement Périssol" jugé révolutionnaire et utile par lui-même, crée désormais une distorsion considérable (d'1 à 3 points de rentabilité) entre les bailleurs de logements neufs et les bailleurs de logements anciens.

De ce point de vue, le relèvement d'un point de la déduction forfaitaire n'apporterait qu'une modeste amélioration ^{2 ( * )} , mais serait un encouragement pour le marché du logement ancien et les bailleurs privés, qui peuvent avoir un sentiment d'abandon.

Son coût en termes de moindres recettes fiscales est plus élevé que celui d'un plafond d'imputation des déficits fonciers porté à 100.000 francs : de l'ordre de 300 millions de francs contre 150 millions de francs pour cette dernière mesure. Mais, elle toucherait un nombre beaucoup plus grand de bailleurs, en particulier les moins rompus aux techniques d'optimisation fiscale. Elle paraîtrait à beaucoup d'égards comme plus saine sur le plan économique.

Il s'agit d'une mesure structurelle, sans effet de relance à court terme, mais qui favorise à moyen terme l'activité des bailleurs privés, nécessaire à l'équilibre de l'économie du logement.

Pour la financer à moyen terme, votre commission vous propose un autre article additionnel, relatif à l'épargne-logement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 60 Encadrement du régime des primes d'épargne-logement

Commentaire : le présent article a pour objet de réserver la prime issue des plans d'épargne-logement aux épargnants qui financent un projet immobilier à la clôture de leur plan. Cette disposition ne s'appliquerait qu'aux plans ouverts à compter du 9 décembre 1996.

I - LE DROIT EN VIGUEUR

A. LES RÈGLES DE VERSEMENT DE LA PRIME D'EPARGNE-LOGEMENT

L'article L 315-4 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les bénéficiaires d'un prêt d'épargne perçoivent une prime de l'Etat dont le montant est fixé compte-tenu de leur effort d'épargne.

En pratique, cette prime prend la forme d'un supplément de taux d'intérêt à la charge de l'Etat.

Pour les comptes d'épargne-logement ouverts depuis février 1994 le taux d'intérêt à la charge des banques est de 1,50 % ; 1,25 % étant à la charge de l'Etat. La prime est plafonnée à 7.500 F.

Pour les plans d'Epargne-logement, le taux à la charge des banques est de 3,75 % ; 1,50 % étant à la charge de l'Etat. La prime est plafonnée à 10.000 F.

Les décrets d'application de l'article L 315-4 ont institué un régime différent entre les comptes et les plans :

? Pour les comptes, la prime n'est versée que si l'épargnant emprunte pour réaliser une opération immobilière (achat de la résidence principale, travaux...),

? Pour les plans, la prime est versée à la clôture, que l'épargnant souscrive son emprunt ou non et qu'il utilise son épargne à une opération immobilière ou à tout autre chose.

B. L'AMBIGUÏTÉ DU PLAN D'EPARGNE-LOGEMENT FAIT PESER SUR L'ÉTAT UNE CHARGE PARTIELLEMENT INJUSTIFIÉE

La conjoncture actuelle des taux d'intérêt fait du plan d'épargne-logement un placement très attractif. Il supplante les obligations, le livret A ou le plan d'épargne populaire. Son encours est passé de 500 milliards de francs au premier trimestre 1993 à près de 900 milliards de francs aujourd'hui. Pour de très nombreux épargnants, l'ouverture d'un plan n'est guidée que par une volonté d'optimisation patrimoniale, et non par le souhait d'acquérir un logement à terme. Il s'agit surtout d'investir dans le produit le plus rémunérateur.

Cette situation, qui dénature quelque peu le rôle du P.E.L., s'explique par la mauvaise gestion des taux d'intérêt de l'épargne administrée, maintes fois dénoncée par la commission. Le P.E.L. doit avoir un taux d'intérêt relativement plus bas que les taux du marché, car sa logique est de permettre à l'emprunteur immobilier de bénéficier d'un taux d'intérêt également plus bas que les taux du marché dans la phase de crédit.

Le P.E.L. en devient très ambigu : est-il une épargne préalable au financement du logement, ou devient-il un produit d'épargne de précaution substituable à tout autre ?

L'Etat doit-il financer une partie de la rémunération d'un produit d'épargne qui n'a plus d'objectif d'intérêt général ? Le PEL n'est en effet subordonné à aucune condition de ressources. La prime ne se justifie que s'il s'agit de financer le logement. S'il s'agit d'un produit quelconque, le contribuable n'a pas lieu de l'aider davantage que les SICAV ou les obligations.

Mais outre cette question de principe, le gonflement actuel des PEL crée à la charge de l'Etat un passif potentiel, sur lequel il n'a aucune prise. Les épargnants présents alimentent la charge des contribuables futurs. Car tous les plans clôturés après quatre ans donneront droit à prime.

La direction du Trésor ne mesure pas ce passif potentiel, mais il y a tout lieu de penser qu'il est important et rapidement croissant (le volume des PEL augmente au rythme de 26 % l'an actuellement).

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel tend à n'accorder la prime d'épargne-logement que lorsque cette épargne finance un des projets immobiliers visés par les règles qui régissent l'épargne-logement : construction ou acquisition de la résidence principale ; travaux ; acquisitions de parts de SCPI d'habitation ; construction d'une résidence secondaire ; acquisition d'un logement locatif destiné à la résidence principale.

Ce dispositif ne s'appliquerait que pour les plans, la prime des comptes n'étant d'ores et déjà versée qu'en cas d'emprunt destiné à une opération immobilière.

Bien entendu, conformément aux règles traditionnelles de l'épargne-logement, ce dispositif ne vaudrait que pour les plans ouverts à l'avenir ; les règles des plans déjà ouverts étant inchangées. A cet égard, votre rapporteur général ne propose pas de traiter le P.E.L. comme le présent projet de loi traite le plan d'épargne populaire en modifiant le régime de la prime des plans en cours (article 88 rattaché aux crédits des charges communes).

Ce dispositif présenterait un double intérêt :

- il rendrait au plan d'épargne-logement son objectif naturel, qui est de financer le logement,

- il pourrait permettre de limiter le gonflement du passif de l'Etat au titre des primes associées aux P.E.L. Les économies ainsi réalisées à terme éviteraient de devoir prendre dans l'avenir des mesures plus radicales, comme celles que le Gouvernement prend depuis plusieurs années sur le PEP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 61 Suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels de certaines professions

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir la suppression, à compter de l'imposition des revenus de 2000, des déductions forfaitaires supplémentaires dont bénéficient certaines professions. D'ici là, le plafond de 50.000 francs qui leur est actuellement applicable sera progressivement abaissé à 30.000 francs pour l'imposition des revenus de 1997, puis à 20.000 francs pour l'imposition des revenus de 1998 et enfin à 10.000 francs pour l'imposition des revenus de 1999.

I- LE RÉGIME ACTUEL

L'article 83 du code général des impôts prévoit une déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels applicable à tous les revenus, des lors que ces frais ne sont pas couverts par des allocations spéciales.

En outre, ce même article dispose que "en ce qui concerne les catégories de professions qui comportent des frais dont le montant est notoirement supérieur à celui résultant de l'application du pourcentage [de 10 %] un arrêté ministériel fixe le taux de la déduction dont les contribuables appartenant à ces professions peuvent bénéficier en sus de la déduction forfaitaire".

Cette déduction supplémentaire, qui s'applique après la déduction de 10 %, est plafonnée à 50.000 francs. Ce montant a été fixé par l'article 6 de la loi de finances pour 1970 et n'a jamais été modifié depuis cette date sauf pour l'imposition des revenus de 1979, la loi de finances pour 1979 ayant prévu que ce plafond serait de 40.000 francs pour l'imposition des revenus de 1979.

Les professions concernées par ces déductions supplémentaires sont un peu plus d'une centaine. Leur liste a été fixée par arrêté ministériel ou, même, par simple décision ministérielle, principalement au cours des années 40 et 50.

Le tableau ci-après en fournit la liste telle qu'elle figure à l'article 5 de l'annexe IV du code général des impôts. Cette liste n'est cependant pas complète, du fait de l'existence de décisions ministérielles non codifiées à cet article.

Désignation des professions

Pourcentage de la déduction supplémentaire

Artistes dramatiques, lyriques, cinématographiques ou chorégraphiques Artistes musiciens. Choristes. Chefs d'orchestre. Régisseurs de théâtre Aviation marchande. Personnel navigant comprenant : pilotes, radios, mécaniciens navigants des compagnies de transports aériens : pilotes et mécaniciens employés par les maisons de construction d'avions et de moteurs pour l'essai de prototypes : pilotes moniteurs d'aéro-clubs et des écoles d'aviation civile Casinos et cercles : Personnel supportant des frais de représentation et de veillée Personnel supportant des frais de double résidence Personnel supportant à la fois des frais de représentation et de veillée et des frais de double résidence Chauffeurs et receveurs convoyeurs de cars à services réguliers ou occasionnels, conducteurs démonstrateurs et conducteurs convoyeurs des entreprises de construction d'automobiles. Chauffeurs et convoyeurs de transports rapides routiers ou d'entreprises de déménagements par automobiles Commis de société de bourse et commis du marché en banque (place de Paris). Sur les émoluments variables de toute nature (En ce qui concerne les émoluments fixes, la seule déduction applicable est la déduction normale de 10 %) Culture (personnel des grandes maisons parisiennes de) : Modélistes Mannequins Fonctionnaires ou agents des assemblées parlementaires Inspecteurs d'assurances des branches vie, capitalisation et épargne Internes des hôpitaux de Paris Journalistes, rédacteurs photographes, directeurs de journaux. Critiques dramatiques et musicaux Ouvriers à domicile relevant des industries ci-après : Armurerie et limeurs de cadres de bicyclettes du département de la Loire Bonneterie : - de la région de Ganges (Hérault) Travaux de fabrication effectués à l'aide d'un outillage mécanique Travaux de finition effectués à l'aide d'un outillage mécanique - des départements de l'Aube et de la Loire : Travaux de fabrication sur métiers - des départements du Rhône, de l'Ain et de l'Isère (ouvriers bonnetiers) - du département de Saône-et-Loire Broderie : Brodeurs de la région lyonnaise utilisant des métiers pantographes Brodeurs du département de l'Aisne Cartonnage de la région de Nantua Confection et couture en gros pour dames, fillettes et enfants

25 20 30 8 12 20 20 20 20 10 20 30 20 30 20 15 5 15 15 5 20 10 5 5

Cotonnade de la région du Sud-Est : Départements de l'Ain, de l'Ardèche, de la Drôme, du Gard, de la Haute-Loire, de la Haute-Savoie, de l'Isère, de la Loire, du Puy-de-Dôme, du Rhône, de la Savoie, de Saône-et-Loire et du Vaucluse : Tisseurs sur métiers mécaniques fournissant le matériel nécessaire au tissage Départements du Var : Tricoteurs Coutellerie de la région de Thiers (Puy-de-Dôme) : Emouleurs, polisseurs et trempeurs Diamant de la région de Saint-Claude (Jura) Éponges métalliques du département de l'Ain Galoches de la région de Laventie (Pas-de-Calais) : Piqueurs non propriétaires de leurs machines, monteurs Piqueurs propriétaires de leurs machines Lapidairerie du Jura et de l'Ain : Lapidaires Limes de la Loire Lunetterie de la région de Morez (Jura) Monteurs en charnières et monteurs en verre Polisseurs ponceurs Matériels médico-chirurgical et dentaire et coutellerie de la région de Nogent-en-Bassigny (Haute-Marne) : Forgerons, mouleurs, monteurs et polisseurs employant un outillage mécanique Matières plastiques de la région de Saint-Lupicin (Jura) : Monteurs, ébarbeurs, petites mains Polisseurs, éclaircisseurs Tourneurs, fraiseurs, guillocheurs Métallurgie : - de la région de Hautes-Rivières (Ardennes) : Forgerons à domicile Tourneurs, fraiseurs, presseurs, limeurs ébarbeurs à la meule, outilleurs - de Saint-Martin-la-Plaine (Loire) Ouvriers chaîniers et ouvriers ferronniers Ouvriers bottiers de la région parisienne Peignes et objets en matière plastique d'Oyonnax (Ain) : Ponceurs, mouleurs, entrecoupeurs et rogneurs Autres professions Pipes de la région de Saint-Claude (Jura) : Eclaircisseuses Polisseurs, monteurs Rubanerie des départements de la Loire et de la Haute-Loire Textile : - de la région de Lavelanet (Ariège) - de la région de Vienne (Isère) - de Sainte-Marie-aux-Mines (Haut-Rhin) Tissage de la région de Fourmies, de Cambrai et du Cambrésis : Ourdisseurs, bobineurs et caneteurs Tissage de la soierie de la région du Sud-Est (départements de l'Ain, de l'Ardèche, de la Drôme, du Gard, de la Haute-Loire, de la Haute-Savoie, de l'Isère, de la Loire, du Puy-de-Dôme, du Rhône, de la Savoie, de la Saône-et-Loire et du Vaucluse) : Dorure

30 30 15 10 15 10 15 25 20 15 25 15 5 10 20 20 15 15 5 25 20 5 20 20 25 30 30 25 20

Passementiers et guimpiers : Non propriétaires de leur métier Propriétaires de leur métier Tisseurs à bras de gaze de soie à bluter de la région de Panissières (Loire) Tisseurs à bras de la soierie lyonnaise Tisseurs non propriétaires de leur métier : Tissus façonnés Tissus unis Tisseurs propriétaires de leur métier : Tissus façonnés Tissus unis Tissage mécanique des départements de l'Aisne, du Nord, de la Somme : Tisseurs à domicile utilisant des métiers mus par la force électrique lorsque les frais de force motrice restent à leur charge Tissages sur métiers à bras dans les départements de l'Aisne, du Nord et de la Somme Ouvriers d'imprimerie de journaux travaillant la nuit Ouvriers du bâtiment visés aux paragraphes 1er et 2 de l'article 1er du décret du 17 novembre 1936, à l'exclusion de ceux qui travaillent en usine ou en atelier Ouvriers forestiers Ouvriers horlogers, lorsqu'ils sont personnellement propriétaires des outils et petites machines nécessaires à l'exercice de leur métier Ouvriers mineurs travaillant au fond des mines Ouvriers scaphandriers Représentants en publicité Speakers de la radiodiffusion télévision française Voyageurs, représentants et placiers de commerce ou d'industrie

30 40 20 40 30 20 40 30 25 10 5 10 10 5 10 10 30 20 30

On observera que les taux de la déduction supplémentaire varient selon les professions concernées. Ils vont de 5 % à 30 %.

En outre, en vertu du troisième alinéa du 1 quater de l'article 93 du code général des impôts, les écrivains et compositeurs peuvent bénéficier d'une déduction supplémentaire de 25 %, calculée en sus de la déduction forfaitaire de 10 %. Cette déduction est également plafonnée à 50.000 francs.

Contribuables bénéficiaires d'une déduction supplémentaire

- Estimation du nombre total de bénéficiaires actuels d'une déduction supplémentaire : 700.000

dont 524.000 imposables

- Sur ce total :

? 10.800 contribuables bénéficient d'une déduction de 5 %

? 314.100 contribuables bénéficient d'une déduction de 10 %

? 475 contribuables bénéficient d'une déduction de 15 %

? 86.250 contribuables bénéficient d'une déduction 20 %

? 51.750 contribuables bénéficient d'une déduction de 25 %

? 220.000 contribuables bénéficient d'une déduction de 30 %

- Coût budgétaire des déductions supplémentaires : 2,6 milliards de francs en 1995 et 2,65 milliards de francs en 1996.

II- LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article s'inscrit dans le cadre général de la réforme de L'impôt sur le revenu. Il prévoit une suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires par un abaissement, sur 4 ans, du plafond de 50.000 francs qui leur est actuellement applicable.

La première étape de cette suppression n'interviendrait qu'à compter de l'imposition des revenus de 1997, soit lors de la deuxième année de la reforme du barème.

En effet, l'équilibre de la réforme souhaité par le gouvernement est que l'effet cumulatif de la réforme du barème de l'impôt sur le revenu et de la suppression des déductions supplémentaires ne pénalise pas (ou le moins possible) les contribuables actuellement bénéficiaires de ces déductions.

De fait, les simulations effectuées en fonction des niveaux de revenus et des situations familiales montrent que, dans leur majorité, les contribuables bénéficiaires de ces déductions seront plutôt "gagnants" au terme de la réforme.

Toutefois, pour les contribuables célibataires bénéficiant d'une déduction supplémentaire de 30 % et dont le salaire mensuel est inférieur à 15.000 francs par mois, la hausse de la cotisation d'impôt sur le revenu sera sensible.

Dans cette catégorie se trouvent notamment les journalistes. Compte tenu des difficultés du secteur de la presse et du cas particulier de cette profession, le gouvernement a décidé de prévoir un mécanisme de compensation par l'intermédiaire d'un Fonds de modernisation de la presse. Le commentaire détaillé de cette mesure figure à l'article 61 bis (nouveau) ci-après.

La suppression de ces déductions devrait rapporter 2 milliards de francs à l'Etat, répartis ainsi :

? 400 millions de francs au titre de l'imposition des revenus de 1997

? 300 millions de francs au titre de l'imposition des revenus de 1998

? 500 millions de francs au titre de l'imposition des revenus de 1999

? 800 millions de francs au titre de l'imposition des revenus de 2000.

On estime que, du fait de cette suppression, certains contribuables opteront pour le régime de déduction des frais réels. C'est pourquoi le gain n'est évalué qu'à 2 milliards de francs, alors que le coût de ces déductions est supérieur à 2,65 milliards de francs.

Votre commission constate que, depuis des années, le caractère archaïque et de moins en moins justifié de ces déductions est mis en évidence.

Observations sur les déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels

Rapport du Conseil des Impôts de 1990 sur l'impôt sur le revenu :

"Certaines professions bénéficient de déductions forfaitaires supplémentaires. (Leur liste) constitue l'un des exemples les plus flagrants, et d'ailleurs les plus fréquemment cités, de l'archaïsme de notre fiscalité".

Rapport de la commission Ducamin sur l'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages :

"Les déductions forfaitaires supplémentaires accordées à certaines professions sont, pour beaucoup, datées et correspondent à des frais désormais inexistants ou pris en charge par les employeurs. Dès lors qu'il existe parallèlement la possibilité d'opter pour les frais réels, la commission considère qu'il y a lieu de supprimer ces déductions forfaitaires supplémentaires."

Rapport du groupe de travail la Martinière sur la réforme des prélèvements obligatoires :

"Le problème des 110 catégories de salariés qui bénéficient de déductions supplémentaires pour frais professionnels devrait être de nouveau posé. Grâce à leur plafonnement, réalisé il y a un peu moins d'un quart de siècle, le coût fiscal ne s'élève plus qu'à 2,5 milliards de francs. Le groupe de travail estime néanmoins que ces dispositions ont perdu leur raison d'être et doivent être progressivement supprimées"

La mesure proposée par le gouvernement dans le présent article est donc cohérente avec la nécessité de moderniser, de simplifier et de rendre plus équitable notre système d'impôt sur le revenu.

Tout en ayant conscience des difficultés qui peuvent apparaître dans certains cas bien particuliers, votre commission approuve ce triple objectif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 61 BIS (NOUVEAU) Fonds de modernisation de la presse

Commentaire : cet article créé un fonds de modernisation de la presse.

Les journalistes, comme 109 autres professions, bénéficient, en sus de la déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels, d'une déduction supplémentaire pour frais professionnels, également forfaitaire. Le taux de cette déduction est de 30 % pour les journalistes.

L'article 61 du projet de loi de finances pour 1997 propose la suppression de toutes les déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels.

La disparition progressive de ces déductions, qui n'est aucunement propre aux journalistes, accompagnera donc l'allégement de l'impôt résultant de la diminution du barème.

Avec la réforme fiscale, les journalistes dont les frais professionnels excèdent 10 % du salaire ne verront pas leur situation modifiée.

Ils pourront, en effet, opter, comme actuellement la généralité des salariés, pour la déduction des frais réels. Tous leurs frais professionnels, pour leur montant réel et sans limite, seront alors déduits de leur revenu imposable.

La suppression de la déduction forfaitaire n'empêche donc pas, dans la plupart des cas, que l'impôt sur le revenu baisse, d'autant plus que la famille est nombreuse.

Cependant, le ministre de l'Économie et des finances a dû reconnaître, lors de la séance des questions d'actualité du 15 octobre 1996, devant l'Assemblée nationale, que "pour certaines personnes, notamment les journalistes célibataires dont le revenu mensuel est inférieur à 15 000 francs, il y aura un supplément d'impôt".

De son côté, le ministre de la Culture annonçait, le 29 octobre 1996, au Sénat, que les services de son ministère examinaient, avec ceux du ministre de l'Economie et des Finances, "comment des corrections pourraient être apportées à ce mécanisme, notamment pour les bas salaires".

Lors de l'examen de l'article 61 par l'Assemblée nationale, le 19 novembre 1996, le ministre délégué au budget a annoncé la création d'un fonds de modernisation de la presse. Certains journalistes apparaissant comme « perdants » à l'issue de la réforme fiscale, le Gouvernement s'est déclaré prêt à mettre sur pied un système de compensation pour ceux des journalistes qui, toutes choses égales par ailleurs, verraient augmenter leur cotisation d'impôt sur le revenu du fait de la réforme fiscale.

Le ministre délégué au Budget a indiqué qu'une concertation serait menée avec les représentants de l'intersyndicale des journalistes comme avec diverses fédérations d'entreprises de presse, afin de préciser les modalités de cette compensation.

Celle-ci prendrait la forme d'une nouvelle ligne budgétaire, d'un montant de quelques dizaines de millions de francs.

Un conseil de gestion tripartite, associant les représentants de l'État, des journalistes et des entreprises de presse serait créé.

On peut s'interroger sur les conséquences d'un tel dispositif. En effet, il conduirait l'État à s'immiscer dans la politique salariale des entreprises de presse, laquelle doit être de la responsabilité exclusive de l'équipe de direction de l'entreprise.

Enfin, les crédits alimentant ce fonds ne proviendront ni des crédits du budget du ministère de la Culture, ni des crédits d'aide à la presse des services généraux du Premier ministre.

M. Jacques Bonnet, magistrat à la Cour des comptes, a été chargé par le Gouvernement d'évaluer les charges qui seraient à compenser, de déterminer les moyens pratique pour parvenir à cette compensation et d'étudier la faisabilité des solutions préconisées, d'élaborer enfin des méthodes de suivi par toutes les parties intéressées à la bonne application du système susceptible d'être retenu.

Il devrait rendre ses premières conclusions le lundi 9 décembre 1996, et le Gouvernement devrait en informer immédiatement le Sénat.

Décision de la commission : dans l'attente des éclaircissements qui seront apportés par le Gouvernement en séance publique, votre commission a réservé son vote sur cet article.

ARTICLE 62 Suppression de la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt

Commentaire : le présent article supprime, à compter de 1997, la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt liés à la résidence principale. Toutefois, sur amendement de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a décidé de la proroger d'un an pour les acquisitions de logements anciens.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

La réduction d'impôt pour intérêts d'emprunts liés à la résidence principale figure à l'article 199 sexies du code général des impôts. Elle permet de réduire l'impôt sur le revenu d'une fraction des intérêts d'emprunts contractés pour financer la construction, l'acquisition ou les grosses réparations de la résidence principale. La réduction porte sur les intérêts d'emprunt et les frais accessoires (notamment les assurances).

Cette réduction s'applique également aux dépenses de ravalement de la résidence principale, dans les mêmes conditions, à l'exception de la durée (un an seulement).

Elle a subi de nombreuses évolutions depuis sa création. Les plus récentes sont retracées dans le tableau suivant :

La réduction entre en application dès le mois de la mise à disposition des fonds empruntés. Elle expire après le soixantième mois.

Le coût de cette réduction d'impôt est évalué en 1995 à 7,6 milliards de francs, pour près de 3 millions de foyers fiscaux bénéficiaires.

Compte tenu des évolutions qu'il a subies, ce dispositif présente deux caractéristiques :

- il est nettement plus favorable au logement neuf qu'au logement ancien. La plupart des acquéreurs de logements anciens saturent très rapidement l'avantage, et il faudrait, pour l'améliorer, en augmenter le plafond. Les acquéreurs de logements neufs n'atteignent en général pas le plafond. Ils devraient voir augmenter le taux de l'avantage si on souhaitait en accroître la portée ;

- il est déjà sur le déclin. La réduction du nombre d'annuités de 10 à 5 ans a réduit d'année en année le nombre de bénéficiaires, et par voie de conséquence, le coût pour l'Etat. La non-revalorisation du plafond (depuis 1985 pour le logement ancien, 1991 pour le logement neuf) en a réduit l'impact sur l'impôt acquitté. Surtout, l'impossibilité de le cumuler avec le prêt à taux zéro à partir du 1er octobre 1995 a considérablement réduit le nombre d'accédants à la propriété postulant à cet avantage.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Dans le cadre d'une réforme de l'impôt sur le revenu dont la logique d'ensemble est d'accroître l'assiette pour réduire le taux, le Gouvernement propose de ne pas renouveler ou de remettre en cause un certain nombre d'avantages, dont fait partie la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt.

S'agissant de cette dernière, deux motifs particuliers paraissent militer en faveur d'une suppression :

? son rapport coût/efficacité est fortement contesté. La commission Ducamin a relevé que l'avantage fiscal procuré par ménage était très modique, et qu'il ne pouvait de ce fait, jouer un rôle réellement solvabilisateur. Le professeur Michel Mouillart a tempéré ce constat, en relevant que la réduction d'impôt est généralement assez forte en proportion de l'impôt dû, ce qui peut avoir un effet psychologique non négligeable. Votre rapporteur général confirme pour sa part que si le coût élevé de cette réduction d'impôt est bien établi, en revanche son efficacité sur la construction et les transactions ne l'est pas, même s'il est vrai qu'il n'est pas possible d'en démontrer l'inefficacité ;

? l'entrée en vigueur du prêt à taux zéro a relégué ce dispositif au rang d'accessoire. En effet, les ménages qui bénéficient d'un prêt à taux zéro ont quasiment toujours avantage à contracter ce dernier plutôt que d'opter pour la réduction d'impôt ^{3 ( * )} . Ceux qui, en raison du niveau de leurs ressources, ne peuvent en bénéficier, ne voient leur impôt réduit que dans une proportion minime.

Toutefois, la commission des finances de l'Assemblée nationale a observé une conjonction fâcheuse de mesures d'ordre général et de mesures d'ordre sectoriel pénalisantes pour le marché du logement ancien.

Ainsi, pour des raisons différentes, trois mesures de soutien au marché du logement ancien expirent le même jour (31 décembre 1996) :

- la réduction d'impôt pour les intérêts d'emprunt.

- la baisse transitoire des droits de mutation à titre onéreux (parts départementale et régionale),

- et surtout, la possibilité d'obtenir un prêt à taux zéro sous quotité de travaux réduite (20 % à 35 %) qui avait pris toute sa place dans le dispositif de l'avance à taux nul (25 % de la production - 17.500 prêts accordés de mars à octobre 1996).

Aussi, pour tenter d'éviter de briser la chaîne du marché du logement (préjudiciable à la construction du fait de l'importance du volume des ventes de logements anciens pour acheter du neuf), l'Assemblée nationale a décidé de reconduire pour un an la mesure fiscale pour les logements anciens.

La discrimination entre logements neufs et logements anciens se fait par le régime de T.V.A. Les logements neufs sont ceux qui n'ont fait l'objet d'aucune vente au moment de leur mise sur le marché, ou qui sont construits depuis moins de quatre ans, et qui sont soumis à la TVA. Les autres logements sont réputés anciens.

III. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Votre rapporteur général partage largement l'analyse de l'Assemblée nationale : d'une part, il ne faut pas briser la logique de la reforme de l'impôt sur le revenu, mais d'autre part, il n'est pas possible de courir le risque d'un effet dépressif sur le marché du logement.

A cet égard, l'Assemblée nationale a pris une mesure à sa portée. La reduction des droits de mutation à titre onéreux est d'un coût budgétaire prohibitif. Les conditions du prêt à taux zéro sont de la compétence du Gouvernement. Seule la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt reste d'un coût acceptable (700 millions de francs en 1998), tout en étant de la compétence du Parlement.

Toutefois, cette mesure n'est probablement pas la meilleure possible pour garantir la continuité du marché du logement.

En effet, outre la logique de la réforme de l'impôt sur le revenu, les défauts qui ont conduit à sa suppression demeurent. Son efficacité n'est pas établie. Par rapport au dispositif existant pour le logement neuf, la réduction est d'une extrême modicité pour les contribuables concernés. Le Gouvernement rappelle, dans son exposé des motifs, qu'une famille comptant trois enfants et percevant 300.000 francs de salaire annuel ne bénéficie au maximum que d'un gain de 5.250 francs sur cinq ans.

Surtout, la coexistence du prêt à taux zéro pour le logement neuf et de la réduction d'impôt pour le logement ancien crée une incohérence dans la politique de l'accession à la propriété.

D'abord, l'encouragement à acquérir un logement neuf est beaucoup plus puissant que celui à acquérir un logement ancien, alors que ce dernier type de logement est généralement moins coûteux pour les ménages.

Ensuite, par le prêt à taux zéro sous quotité de travaux supérieure a 35 %, ou encourage les ménages les plus modestes à acquérir un logement neuf, alors que par la réduction d'impôt, ce sont les ménages les plus aisés (ceux qui paient l'impôt sur le revenu) qui sont encouragés à acheter un logement ancien. Un parcours résidentiel normal devrait plutôt être inverse. De plus, ces comportements paradoxaux introduisent des biais dans la formation du parc de logements, par la construction de logements neufs bon marché, appelés à se décoter et non à se revaloriser et qui, une fois anciens, ne sont pas acquis par les ménages plus aisés.

Enfin, la faveur exclusive qui est faite au logement neuf méconnaît quelques données fondamentales de l'économie du logement. On peut citer deux de ces données : dans un parc à maturité comme celui de la France, le chiffre d'affaires de la réhabilitation est plus important que celui de la construction ; la segmentation des marchés (neuf d'un côté, ancien de l'autre) est défavorable à la construction qui doit être l'aboutissement d'un marché continu.

Pour toutes ces raisons, votre commission aurait pour sa part préféré que fût reconduite la décision, prise par le Premier ministre en janvier dernier, d'accorder le prêt à taux zéro sous quotité de travaux plancher de 20 %. Cette mesure, qui n'est pas de nature législative, est la seule à même d'assurer la cohérence de la politique de l'accession à la propriété.

C'est pourquoi, tout en ne remettant pas en cause la sage décision de l'Assemblée nationale, votre rapporteur général vous propose un amendement invitant le gouvernement à réfléchir activement à cette question.

Décision de votre commission : la commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE63 Suppression de la réduction d'impôt accordée au titre des versements à des fonds salariaux

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer, à compter de l'imposition des revenus de 1997, la réduction d'impôt accordée au titre des versements à des fonds salariaux. II abroge en conséquence, les articles 199 octies et 199 octies A à compter de cette date.

I. LE DISPOSITIF PROPOSE

A. LES FONDS D'EPARGNE SALARIAUX

Institués par l'article 76 de la loi de finances pour 1984, les fonds salariaux ont rencontré un succès limité qui explique que les pouvoirs publics aient préféré mettre en place d'autres formules de participation, comme le plan d'épargne entreprise, et interdit, depuis le 23 octobre 1986, d'en créer de nouveaux ^{4 ( * )} .

Cependant, les fonds salariaux existant à cette date ont continué à fonctionner et à produire leurs effets.

Créés par des conventions ou accords collectifs, ils servent à financer des investissements productifs ou des opérations tendant à la réduction de la durée du travail et à la création d'emplois. Ils sont alimentés par des versements des salariés.

En application de l'article L 471-2 du code du travail, les sommes versées doivent demeurer indisponibles pendant au moins cinq ans. Elles sont mises à la disposition du salarié ou de ses ayants droit, sur leur demande, en cas de licenciement, d'invalidité, de décès ou de départ à la retraite du salarié, ainsi qu'en cas de départ volontaire de l'entreprise. Ces sommes peuvent également être mises à la disposition des salariés bénéficiaires d'un congé pour la création d'entreprise.

Les versements à des fonds salariaux bénéficient de deux mesures d'incitation fiscale :

- une réduction d'impôt sur le revenu égale à 25 % des sommes versées prises dans la limite de 5.000 francs (soit une réduction maximale de 1.250 francs par salarié et par an) [article 199 octies du CGI]. L'année au titre de la quelle la réduction est accordée dépend du caractère facultatif ou obligatoire des versements. En cas de versement facultatif, la réduction d'impôt est accordée au titre de l'année au cours de laquelle le versement est effectué. Dans le cas contraire, elle est accordée au titre de l'année au cours de laquelle le salarié peut en disposer, c'est à dire à l'expiration de la période de blocage. En cas de déblocage anticipé, les réductions d'impôt sont reprises.

- la transparence fiscale des produits. Chaque salarié est imposé sur les revenus du fonds salarial comme s'il avait encaissé directement la quote-part des produits lui revenant. Les produits encaissés par le fonds salarial et inscrits aux comptes individuels des salariés conservent leur qualification propre de dividendes d'actions, de produits d'obligations ou d'intérêts de créances ou de dépôts, ainsi que leur régime fiscal propre. Il est à noter que les intérêts et revenus de créances et de dépôts bénéficient du prélèvement libératoire au taux de 15 % (hors prélèvements sociaux), en application de l'article 123 A III bis du code général des impôts.

B. LA SUPPRESSION DE LA REDUCTION D'IMPOT

Le présent article propose de supprimer la réduction d'impôt de 25 % .

Pour l'imposition des revenus de 1994, 10.386 foyers fiscaux imposables ont déclaré avoir effectué des versements à des fonds salariaux. Ils étaient 10.082 pour l'imposition des revenus de 1995. Le montant moyen de la réduction était de 1.044 francs pour 1994 et de 1.096 francs pour 1995.

Le coût pour l'Etat de la réduction d'impôt est estimé à 10 millions de francs en 1995 comme en 1996.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

La suppression de cette réduction participe à la réforme de l'impôt sur le revenu.

Probablement, les fonds salariaux existants trouveront intérêt à se transformer en des formules d'actionnariat et de participation plus attractives.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 64 Suppression de la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge

Commentaire : dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu, le présent article a pour objet de supprimer sur deux années, à compter de l'imposition des revenus de 1997, la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge poursuivant des études secondaires ou supérieures.

I- LA SITUATION ACTUELLE

La réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge a été instituée par l'article 4 de la loi de finances pour 1993. Son régime est inscrit à l'article 199 quater F du code général des impôts :

? La réduction d'impôt est accordée aux contribuables qui ont des enfants à leur charge poursuivant des études secondaires ou supérieures au 31 décembre de l'année d'imposition.

? Son montant est fixé forfaitairement à :

- 400 francs pour chaque enfant fréquentant un collège,

-1.000 francs pour chaque enfant fréquentant un lycée d'enseignement général et technologique ou un lycée professionnel,

- 1.200 francs pour chaque enfant suivant une formation d'enseignement supérieur.

? Le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné à la condition que soit joint à la déclaration des revenus un certificat de scolarité établi par le chef de l'établissement fréquenté. A défaut, la réduction d'impôt est refusée sans notification de redressement préalable.

Pour l'imposition des revenus de 1994 -derniers chiffres connus-2, 46 millions de contribuables ont bénéficié de la réduction d'impôt, ce qui représente un coût pour l'Etat de 2,67 milliards de francs et une réduction d'impôt moyenne par contribuable de 1.134 francs.

II - LA MESURE PROPOSÉE

Dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu qui a pour effet d'alléger sensiblement la charge fiscale pesant sur les familles, il est prévu de supprimer la réduction d'impôt au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge.

En effet, l'allégement général prévu ira bien au-delà des avantages actuels liés à la réduction d'impôt.

En outre, cela permet de simplifier l'impôt en supprimant l'une des nombreuses mesures inscrites sur la déclaration des revenus et d'alléger la gestion du contrôle des certificats de scolarité.

Toutefois, par cohérence avec l'échéancier de la réforme, cette suppression n'interviendra qu'à compter de l'imposition des revenus de 1997. Elle se fera en deux étapes pour en atténuer l'impact. Ainsi :

? pour l'imposition des revenus de 1997, les montants de la réduction d'impôt seront diminués de moitié et seront donc fixés à :

- 200 francs par enfant fréquentant un collège,

- 500 francs par enfant fréquentant un lycée d'enseignement général et technologique ou un lycée professionnel,

- 600 francs par enfant suivant une formation d'enseignement supérieur.

? pour l'imposition des revenus de 1998, la réduction d'impôt sera supprimée et l'article 199 quater F abrogé.

Le gain pour l'Etat de cette mesure est estimé à 2,75 milliards de francs, répartis entre 1998 et 1999. Il contribue à financer la réforme de l'impôt sur le revenu qui, au total, conduit à un allégement de 22 milliards de francs de l'impôt sur le revenu des familles -plus particulièrement orienté vers les familles aux revenus moyens et les familles nombreuses.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 65 Aménagement du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions perçues à compter de l'année 1997

Commentaire : cet article a pour objet, dans le cadre général de la réforme de l'impôt sur le revenu, de réduire progressivement le plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions, en portant ce plafond de 24.000 francs pour le calcul de l'impôt sur les revenus de 1997 à 12.000 francs pour le calcul de l'impôt sur les revenus de 2000, au terme de la réforme.

L'article 6 du projet de loi de finances (commenté dans le tome II du présent rapport consacré aux articles de la première partie) constitue la première étape de l'aménagement du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions effectué dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu.

Le présent article concerne les quatre étapes suivantes, c'est-à-dire les règles applicables à l'imposition des revenus des années 1997 à 2000.

Sans rappeler le détail des dispositions relatives à cet abattement, on soulignera néanmoins qu'il avait fait l'objet de vives critiques dans les rapports Ducamin et la Martinière, d'une part, en raison de son caractère systématique et de la difficulté d'en trouver une véritable justification et, d'autre part, du fait de son coût élevé, plus de 13 milliards de francs.

On observera également que si le plafond de l'abattement est progressivement abaissé sur une durée de 5 ans, le montant minimum de l'abattement -de 1.960 francs pour l'imposition des revenus de 1995- n'est lui pas modifié.

Ce montant sera donc revalorisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, conformément aux dispositions actuelles.

Le tableau ci-après fournit le montant du plafond, le nombre de foyers concernés par la réduction du plafond, ainsi que le gain budgétaire attendu pour chaque année de la réforme.

Conséquences de la réduction progressive de l'abattement de 10 % sur les pensions

Source : Ministère de l'économie et des finances

Au terme de la réforme, pour l'imposition des revenus de 2000, le plafond de 12.000 francs concernera les foyers dont la pension annuelle nette sera supérieure à 120.000 francs.

On observera qu'il n'est pas prévu d'indexation de ce plafond à l'issue de la réforme.

Par ailleurs, comme l'ensemble des contribuables, les titulaires de pensions bénéficieront des mesures d'allégement du barème de l'impôt sur le revenu.

Le gain attendu par l'Etat de la baisse à 12.000 francs du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions est de 3,8 milliards de francs, dont 3,57 milliards de francs au titre du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66 Suppression de l'avantage minimal en impôt pour la déduction des pensions alimentaires versées à des enfants majeurs inscrits dans l'enseignement supérieur

Commentaire : dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu, cet article vise à supprimer, à compter de l'imposition des revenus de 1998, l'avantage minimal en impôt actuellement accordé pour la déduction des pensions alimentaires versées à des enfants majeurs inscrits dans l'enseignement supérieur.

I - LA SITUATION ACTUELLE

Le mécanisme de l'avantage minimal en impôt visé par cet article est p articulièrement complexe. Son régime figure au 2° du paragraphe II de l'article 156 du code général des impôts :

? Les pensions alimentaires versées à un enfant majeur inscrit dans l'enseignement supérieur sont déductibles du revenu global des contribuables procédant à ces versements.

? Toutefois, la déduction ne peut excéder une limite égale au montant de l'abattement prévu en cas de rattachement d'enfants mariés au foyer fiscal de leurs parents. Pour l'imposition des revenus de 1996, cette limite de déduction est fixée à 30.000 francs par enfant (montant prévu par l'article 2 du projet de loi de finances, commenté dans le tome II du présent rapport consacré aux articles de la première partie).

? L'avantage de la déduction ne peut pas être cumulé avec l'avantage résultant du rattachement de l'enfant majeur au foyer fiscal du contribuable.

? La loi de finances pour 1990 a institué un avantage minimal en impôt au titre de cette déduction : l'avantage ne peut être inférieur à une somme fixée à 4.000 francs par enfant, sans toutefois pouvoir excéder 35 % des sommes versées. Cette disposition a pour objet de corriger partiellement les effets de la progressivité du barème de l'impôt sur le revenu en permettant aux contribuables dont le taux marginal d'imposition est peu élevé de bénéficier d'un avantage en impôt supérieur à celui qui résulterait de la seule déduction des sommes versées.

On estime qu'actuellement environ 70.000 contribuables bénéficient de cet avantage sur un total de 427.000 foyers fiscaux déclarant verser une pension alimentaire à un enfant majeur.

Le coût pour l'Etat de cette disposition est estimé à 80 millions de francs cette année.

II - LA MESURE PROPOSEE

Le présent article propose de supprimer cet avantage minimal en impôt à compter de l'imposition des revenus de 1998 et, en conséquence, d'abroger le quatrième alinéa du 2° du II de l'article 156 du code général des impôts à compter de cette date.

En effet, les mesures d'allégement du barème -particulièrement sensibles pour les revenus modestes- viendront plus que compenser la perte de cet avantage et en réduisent d'autant la justification.

La suppression de l'avantage minimal n'interviendra que lors de la troisième année de la réforme de l'impôt sur le revenu, pour l'imposition des revenus de 1998, lorsque l'allégement de l'impôt des familles aux revenus modestes aura déjà été significatif.

D'après les données fournies à votre commission, l'allégement du barème devrait permettre de compenser la suppression de l'avantage minimal quels que soient les revenus imposables ou la situation familiale des contribuables concernés.

Cette mesure présente en outre l'avantage de simplifier l'impôt grâce à la suppression d'un dispositif d'une grande complexité.

Le gain pour l'Etat de cette suppression est estimé à 80 millions de francs en 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66 BIS (NOUVEAU) Déductibilité d'un point de contribution sociale généralisée de l'assiette de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article tend à rendre déductible de l'assiette de l'impôt sur le revenu une fraction de la contribution sociale généralisée correspondant au taux de 1 %.

I - LE PRINCIPE DE LA DÉDUCTIBILITÉ

Le débat sur la déductibilité de la CSG existe depuis la création de celle-ci. Son affectation sociale, qui la rapproche des cotisations, plaide pour la déductibilité. Sa nature fiscale plaide pour la non déductibilité.

En droit, le Conseil Constitutionnel a confirmé par sa décision du 28 décembre 1990 le caractère "d'imposition de toute nature" de la CSG, qui justifie qu'elle ne soit pas déductible de l'impôt sur le revenu, à la différence des cotisations sociales.

En opportunité, le choix initial en faveur de la non déductibilité répondait au souci de ne pas perturber l'assiette de l'impôt sur le revenu et de ne pas réduire la progressivité globale des prélèvements fiscaux et sociaux.

Il convient de relever que les rapports de la commission d'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, présidée par M. Ducamin, et du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires, présidé par M. de la Martinière, ont tous deux plaidé pour le maintien de la non déductibilité de la CSG.

Toutefois, ce débat se présente dans des termes nouveaux avec la réforme du financement de l'assurance maladie proposée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. Les cotisations d'assurance maladie seront réduites de 1,3 point pour les salariés actifs et de 1 point pour les retraités, cette diminution de recettes étant compensée par l'affectation aux régimes d'assurance maladie du produit correspondant au relèvement de 1 point du taux de la CSG, dont l'assiette sera par ailleurs élargie.

Dès lors, comme l'indique le Gouvernement dans le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale, il apparaît logique que "ce point supplémentaire de CSG soit déductible, puisqu'il se substitue à un prélèvement lui-même déductible de l'impôt sur le revenu". En l'occurrence, la progressivité des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages n'est en rien modifiée.

Certes, une solution alternative plus simple aurait consisté à maintenir la non déductibilité de la CSG et à relever à due concurrence les tranches du barème de l'impôt sur le revenu afin de neutraliser les effets de l'augmentation de son taux.

C'est d'ailleurs la solution qui avait été finalement retenue lors du précédent relèvement du taux de la CSG, porté de 1,1 à 2,4 % en juillet 1993.

L'article 42 du collectif budgétaire du printemps 1993 avait dans un premier temps prévu la déductibilité de 1,3 point supplémentaire de CSG affecté transitoirement à la CNAF et définitivement au Fonds de solidarité vieillesse.

Mais l'article 2 de la loi de finances pour 1994 a finalement maintenu la non déductibilité et compensé cette hausse de la CSG en l'intégrant dans la réforme du barème de l'impôt sur le revenu proposée par le Gouvernement de M. Edouard Balladur. Le commentaire fait à l'époque par M. Jean Arthuis dans son rapport général sur la déductibilité de la CSG mérite d'être rappelé :

"Toutefois, ce mécanisme s'est avéré extrêmement complexe à mettre en oeuvre, en particulier pour les entreprises. Aussi, est-il apparu plus simple d'intégrer ses effets dans la réforme de l'impôt sur le revenu engagée par le présent article."

Au-delà de cette réserve d'ordre technique, la solution de la déductibilité partielle apparaît aujourd'hui tout à fait opportune car elle rend beaucoup plus lisible la réforme du financement de l'assurance maladie que ne le ferait un simple aménagement du barème de l'impôt sur le revenu.

Il est indispensable, pour la réussite de cette réforme ambitieuse, que chaque Français puisse constater que la substitution de la CSG aux cotisations maladie est fiscalement neutre.

II - LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article procède en insérant un article 154 quinquies dans le code général des impôts.

Le paragraphe I de cet article admet la fraction de CSG correspondant au taux de 1 % en déduction des revenus d'activité et de remplacement. Cette fraction de CSG est déduite :

- soit du "montant brut des sommes payées et des avantages en nature ou en argent accordés". Dans ce cas, et selon des règles identiques à celles applicables aux cotisations sociales, la déductibilité de l'augmentation de la contribution sociale généralisée porte sur le revenu d'activité considéré, et non sur le revenu imposable qui résulte de l'agrégation de l'ensemble des revenus perçus. Elle intervient donc avant la déduction pour frais professionnels (notamment la déduction forfaitaire de 10 %) et la prise en compte de divers abattements (abattement spécifique de 10 % sur les pensions et rentes viagères à titre gratuit, abattement général de 20 %) ;

- soit du "bénéfice imposable", dans le cas des bénéfices non commerciaux, des bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices agricoles. La déductibilité de l'augmentation de la contribution sociale généralisée est alors effectuée avant la prise en compte de tout avantage fiscal et, notamment avant l'abattement éventuel sur le bénéfice accordé au contribuable ayant adhéré à un centre de gestion agréé.

Le paragraphe II de cet article admet la fraction de CSG correspondant au taux de 1 % en déduction des revenus du patrimoine. La CSG sur ces revenus n'est pas précomptée mais prélevée, sur déclaration, en même temps que l'impôt sur le revenu.

Les revenus du patrimoine concernés sont tous ceux visés à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, à une exception près :

- les revenus fonciers ;

- les rentes viagères constituées à titre onéreux ;

- les revenus de capitaux mobiliers ;

- les plus-values réalisées sur biens immobiliers et mobiliers ;

- les autres revenus mentionnés à l'article 92 du CGI qui n'ont pas été assujettis à la CSG au titre des revenus d'activité (commissions ou honoraires rémunérant des prestations occasionnelles) ;

- les sommes soumises à l'impôt sur le revenu selon la procédure de la taxation d'office ;

- tous les autres revenus dont l'imposition est attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions.

Par défaut, la CSG reste non déductible pour les plus-values, gains en capital et profits réalisés sur les marchés à terme d'investissements financiers et de marchandises, ainsi que sur les marchés d'options négociables. En effet, cette catégorie de revenus du patrimoine n'est pas soumise au barème progressif de l'impôt sur le revenu, mais à un taux proportionnel plus favorable et bénéficie, en outre, d'une exonération en-dessous d'un seuil annuel de cession de 150.000 francs

La CSG sur les produits de placement, prélevée en même temps que le prélèvement libératoire, reste également non déductible pour deux raisons :

- d'une part, précomptée directement par l'établissement payeur du prélèvement libératoire, la CSG n'est pas dans ce cas retenue pour la définition du revenu net global du bénéficiaire ;

- d'autre part, le prélèvement libératoire constitue généralement une simple faculté offerte au contribuable qui peut toujours choisir de soumettre les revenus correspondants au barème de l'impôt sur le revenu.

III - LES CONSÉQUENCES

La déductibilité du point supplémentaire de CSG entraînera pour l'Etat en 1998 une diminution du rendement de l'impôt sur le revenu de 7 milliards de francs. Elle aura pour effet de rendre non imposable environ 300.000 contribuables.

Il convient toutefois de rappeler que ce coût brut est largement compensé par l'augmentation de l'assiette de l'impôt sur le revenu consécutive à la diminution des taux de cotisations d'assurance maladie, qui accroît d'autant le revenu net imposable.

Les simulations du service de la législation fiscale du ministère du budget font apparaître un gain modeste résultant de la seule déductibilité, qui s'accroît avec le niveau du revenu. Si l'on prend en compte l'allégement du barème et le transfert de la cotisation d'assurance maladie sur la CSG, le gain de pouvoir d'achat est plus important pour tous les niveaux de revenus et pour toutes les situations de famille.

EFFETS DE LA DÉDUCTIBILITÉ DE 1 POINT DE LA CSG BARÈME APPLICABLE AUX REVENUS DE 1997

1) Le salaire 1997 est réputé égal au salaire 1996.

La cotisation maladie assise sur le salaire brut de 1997 est réduite de 1,3 point à compter du 1 ^er janvier 1997.

Le prélèvement supplémentaire de 1 point de CSG est assis sur 95 % du salaire brut, à compter de la même date.

EFFETS DU TRANSFERT COTISATION MALADIE/CSG BARÈME APPLICABLE AUX REVENUS DE 1997

(en francs)

(1) Le salaire 1997 est réputé égal au salaire 1996

La cotisation maladie assise sur le salaire brut de 1997 est réduite de 1,3 point à compter du 1 ^er janvier 1997.

Le prélèvement supplémentaire de 1 point de CSG est assis sur 95 % du salaire brut, à compter de la même date.

Cette déductibilité partielle de la CSG entraînera une certaine complexité de gestion. Il sera nécessaire de prévoir une ligne supplémentaire sur la fiche de paye et les entreprises devront adapter en conséquence leurs programmes informatiques. Toutefois, le ministre du travail et des affaires sociales, lors des débats sur la loi de financement de la sécurité sociale, s'est engagé à simplifier la fiche de paye en fusionnant la ligne CRDS et la ligne CSG non déductible, à charge pour les URSSAF et l'ACOSS de ventiler ensuite les recettes correspondantes.

A plus long terme, le Gouvernement s'oriente vers une déductibilité totale de la CSG. Le ministre délégué au budget l'a confirmé devant l'Assemblée nationale : "l'objectif est de poursuivre le transfert progressif du financement de la sécurité sociale des cotisations assises seulement sur les revenus de l'activité vers la contribution sociale généralisée et de garantir que la contribution sociale généralisée restera une cotisation cohérente avec la philosophie de notre système de sécurité sociale, qui combine la responsabilité de l'Etat et la gestion paritaire entre les partenaires sociaux. Cela suppose d'arriver, à terme, à une déductibilité totale de la contribution sociale généralisée".

Dans cette hypothèse, il pourrait être à nouveau envisagé de plafonner l'économie d'impôt résultant de la déductibilité de la CSG, afin de préserver le caractère progressif de l'impôt.

En 1993, lorsque le principe de la déductibilité de 1,3 point de CSG avait été d'abord retenu, l'avantage fiscal correspondant avait été plafonné à 3.000 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 6.000 francs pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

Cependant, dans le cas présent, la question du plafonnement de l'avantage fiscal résultant de la déductibilité du point supplémentaire de CSG ne se pose pas, car cette fraction de CSG se substitue à des cotisations d'assurance maladie déductibles de l'impôt sans limitation.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 67 Réduction du seuil de recouvrement de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article a pour objet d'abaisser de 400 francs à 200 francs le seuil de recouvrement de l'impôt à compter de l'imposition des revenus de 2000.

L'article 2 de la loi de finances pour 1978 a institué un seuil minimum de perception pour les cotisations d'impôt sur le revenu. Ce seuil était destiné à éviter à l'administration d'engager des dépenses trop élevées par rapport au produit d'impôt qu'elle pouvait attendre des contribuables concernés.

Indexé chaque année sur l'évolution de la première tranche du barème, ce seuil a atteint 460 francs en 1993.

L'article 2 de la loi de finances pour 1994, qui a procédé à un premier aménagement de l'impôt sur le revenu, a abaissé ce seuil à 400 francs. Ce montant était en effet cohérent avec l'ensemble de la réforme et ne modifiait pas le nombre des contribuables qui bénéficiaient de l'avantage du seuil.

La Commission d'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, présidée par M. Ducamin, et le groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires, présidé par M. de la Martinière, ont l'un et l'autre dénoncé le montant trop élevé du seuil de recouvrement et mis en évidence l'importance de ses conséquences au regard des nombreux avantages fiscaux et sociaux liés à la non-imposition.

Ainsi le rapport la Martinière indique :

"La contribution de l'impôt sur le revenu à la "trappe à pauvreté" qui encourage certains chômeurs à ne pas rechercher un emploi est même aggravée par une disposition en application de laquelle les sommes inférieures à 400 francs ne sont pas mises en recouvrement. A ce niveau précis, une augmentation du revenu de 10 francs peut donc provoquer l'application d'un impôt proportionnellement beaucoup plus élevé et priver l'intéressé des avantages sociaux auxquels il peut prétendre lorsqu'il n'est pas imposable. "

Les effets pervers de ce système qui lie l'octroi d'avantages à la situation de non-imposition sont désormais bien connus. L'article 8 du présent projet de loi de finances commence d'ailleurs à remettre en cause le mécanisme en conditionnant l'octroi d'avantages en matière de fiscalité locale à un niveau de revenu plutôt qu'à un montant de cotisation d'impôt.

La réforme de l'impôt sur le revenu proposée dans le présent projet de loi de finances rendait à l'évidence une telle mesure nécessaire puisque, au terme de la réforme, plus d'un million de nouveaux contribuables seront exonérés de toute cotisation d'impôt sur le revenu.

En outre, les allégements d'impôt dont bénéficieront l'ensemble des contribuables dès 1997 et au cours des quatre années suivantes, concerneront notamment ceux qui aujourd'hui bénéficient du seuil de recouvrement.

Dans ces conditions, il est apparu normal d'en réaménager le montant qui, pour la Commission Ducamin, est actuellement fixé à un niveau très supérieur à celui qui rendrait la perception des cotisations d'impôt sans intérêt pour l'Etat.

On observera d'ailleurs que, pour les autres impôts directs, ce seuil est fixé à 80 francs, conformément au paragraphe 2 de l'article 1657 du code général des impôts.

Le présent article propose donc d'abaisser le seuil de recouvrement de l'impôt sur le revenu de 400 francs à 200 francs. Cette baisse n'interviendra toutefois qu'en 2001, pour l'imposition des revenus de 2000, c'est-à-dire au terme de la réforme.

Aujourd'hui, le coût pour l'Etat de ce seuil est évalué à 90 millions de francs.

Son abaissement à 200 francs en 2001 devrait toucher environ 200.000 contribuables et rapporter à l'Etat 60 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 67 BIS (NOUVEAU) Modification du régime fiscal des bons du Trésor et assimilés et des bons de caisse, ainsi que des bons ou contrats de capitalisation

Commentaire : issu d'un amendement, approuvé par le Gouvernement, déposé par MM. Auberger, de Courson et plusieurs de leurs collègues, cet article renforce, pour les émissions de bons du Trésor et assimilés et de bons ou contrats de capitalisation à compter du 1er janvier 1998, le mécanisme incitatif tendant à faire opter pour le régime de la déclaration fiscale. L'objectif est de limiter l'évasion fiscale par le biais de transmission successive ou de certains montages faisant intervenir des prête-noms. Ces pratiques permettent de contourner les conditions de blocage de l'épargne et de non-anonymat pour bénéficier, soit de la fiscalité allégée (depuis la loi de finances pour 1994, prélèvement libératoire de 15 %, pour les bons du Trésor et assimilés émis depuis le 1er janvier 1995 ainsi que pour les bons ou contrats de capitalisation de plus de quatre ans et de moins de huit ans), soit du régime de totale exonération (pour les produits de capitalisation lorsque la durée du contrat, souscrit avant le 1er janvier 1990, est égale ou supérieure à six ans, ou lorsqu'il a été souscrit à compter du 1er janvier 1990, est égale ou supérieure à huit ans) applicables aux porteurs dont l'identité fiscale a été communiquée.

I. LA FISCALITÉ DES BONS DU TRÉSOR ET ASSIMILÉS ET DES BONS DE CAISSE

Aux termes du 2° du III de l'article 125 A du code général des impôts, sont visés par le dispositif :

- les bons du Trésor sur formules, les bons de la caisse nationale de Crédit agricole, les bons d'épargne de La Poste, les bons des caisses d'épargne, les bons à cinq ans du Crédit foncier de France ;

- les bons de caisse dont les produits sont soumis au prélèvement, soit sur option s'agissant des bons de caisse des banques et assimilés, soit obligatoirement lorsqu'ils sont payés à des non-résidents.

Pour ces bons, le prélèvement libératoire s'applique sur option ou d'office, les contributions additionnelles que sont la contribution sociale de 1 %, le prélèvement social de 1 %, la CSG au taux de 2,4 % et la CRDS au taux de 0,5 % (soit au total 4,9 %) s'ajoutant à ce prélèvement.

Si le bénéficiaire révèle son identité et son domicile fiscal à l'établissement payeur, le taux est :

- de 15 % pour les bons émis depuis le 1er janvier 1995 ;

- de 35 % pour les bons émis entre le 1er janvier 1990 et le 31 décembre 1994 ;

- de 45 % pour les bons émis entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 1989.

Si le bénéficiaire a souhaité conserver l'anonymat fiscal, le taux est fixé à 50 % pour les bons émis depuis le 1er janvier 1983.

Il convient d'y ajouter le prélèvement spécial annuel de 2 %, calculé sur le montant nominal du bon anonyme, prévu par les articles 990 A à 990 C du code général des impôts.

II. LA FISCALITÉ DES CONTRATS ET BONS DE CAPITALISATION

Selon l'article 125 OA du code général des impôts, les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation ainsi qu'aux placements de même nature, contrats d'assurance vie comportant une valeur de rachat ou la garantie du paiement d'un capital à leur terme, sont, lors du dénouement du contrat, soumis à l'impôt sur le revenu, si ce contrat a été souscrit depuis le 1er janvier 1983.

Le produit taxable est constitué en principe par la différence entre les sommes remboursées au souscripteur et le montant des primes versées par ce dernier.

En dehors du cas d'exonération totale (contrat d'une durée supérieure à six ou huit ans), les produits sont passibles de l'impôt sur le revenu, mais le bénéficiaire a l'option de soumettre ces produits au prélèvement libératoire aux taux suivants :

- lorsque le bénéficiaire communique son identité à l'établissement payeur, on distingue deux cas :

? pour les produits des bons ou contrats souscrits depuis le 1er janvier 1990, les taux sont :

- de 35 % lorsque la durée du contrat est inférieure à quatre ans ;

- de 15 % lorsque cette durée est supérieure ou égale à quatre ans (exonération à partir de huit ans).

? pour les produits des bons ou contrats souscrits avant le 1er janvier 1990, les taux sont :

- de 45 % lorsque la durée du contrat est inférieure à deux ans ;

- de 25 % lorsque cette durée est au moins égale à deux ans sans atteindre quatre ans ;

- de 15 % lorsque cette durée est au moins égale à quatre ans (exonération à partir de six ans) ;

- en revanche, pour les produits des bons ou contrats pour lesquels le bénéficiaire garde l'anonymat fiscal : le taux est fixé à 50 % quelle que soit la durée du contrat.

A ces taux s'ajoutent les contributions additionnelles déjà mentionnées pour les bons du Trésor et assimilés.

Par ailleurs, en cas de "non-anonymat fiscal" sont exonérés les produits des contrats d'une durée égale ou supérieure à huit ans (contrats souscrits depuis le 1er janvier 1990) ou à six ans (contrats souscrits entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 1989) ainsi que ceux des contrats, quelle qu'en soit la durée, qui se dénouent par le versement d'une rente viagère, ou dont le dénouement résulte du licenciement du souscripteur, de sa mise à la retraite anticipée ou de la survenance d'une invalidité affectant le souscripteur lui-même ou son conjoint.

Le "non-anonymat fiscal" permet aussi de bénéficier de l'exonération pour les produits des bons ou contrats souscrits avant le 1er janvier 1983.

III. LE DISPOSITIF DE L'ARTICLE 67 BIS

Le paragraphe I de l'article modifie l'article 125-OA du code général des impôts, en prévoyant que, pour les bons ou contrats de capitalisation souscrits à compter du 1er janvier 1998, les dispositions de droit commun (c'est-à-dire lorsqu'il n'y a pas "anonymat fiscal") sont applicables :

- lorsque le souscripteur et le bénéficiaire, s'il est différent, ont autorisé, lors de la souscription, la communication de leur identité et de leur domicile fiscal à l'administration fiscale, d'une part ;

- à condition que le bon ou contrat n'ait pas été cédé, d'autre part.

S'ils souhaitent bénéficier du régime fiscal allégé, les bénéficiaires seront donc obligés d'exercer l'option dès la souscription des titres. D'autre part, ils ne pourront plus céder leurs titres.

En cas d'option pour l'anonymat, le taux de 50 % s'appliquera comme actuellement pour les bons déclarés anonymes lors de leur remboursement.

Le paragraphe II de l'article modifie par coordination l'article 125 A du code général des impôts, en ce qui concerne la fiscalité des bons et titres énumérés au 2° du III bis, c'est-à-dire les bons du Trésor et assimilés et les bons de caisse.

Enfin, toujours par coordination, le texte proposé dans le paragraphe III modifie l'article 990 A du code général des impôts relatif au prélèvement spécial annuel de 2 % sur les titres anonymes pour adopter son dispositif aux nouvelles règles posées aux paragraphes I et II.

Tout en relevant que "les bons anonymes faisaient partie de nos traditions", le rapporteur général de l'Assemblée nationale, M. Philippe Auberger, a souhaité, lors de la discussion budgétaire, mieux encadrer un système " qui permet à tout moment de mobiliser les bons anonymes, les détenteurs disparaissant dans la nature après avoir déposé ces bons dans un établissement ou les avoir confiés à un autre porteur pour qu'ils les conservent jusqu'à leur expiration."

Par la voix de son ministre délégué au budget, le Gouvernement a fait valoir qu'après "une étude ayant permis d'examiner tous les aspects du problème", il se déclarait favorable à un dispositif qui, sans remettre en cause l'existence des bons anonymes, devrait permettre de mieux lutter contre les "abus les plus inadmissibles".

Votre Rapporteur général rappelle que les nouvelles dispositions ne s'appliqueront qu'aux titres émis à compter du 1er janvier 1998.

Les innovations essentielles consistent dans le fait que pour bénéficier du régime fiscal allégé :

- "l'identification fiscale" devra intervenir dès la souscription et non plus au moment du paiement comme actuellement ;

- la cession du bon ou du titre ne sera plus possible.

Ces deux conditions devraient normalement remédier aux anomalies qui permettent actuellement l'application indue du régime fiscal favorable précisément au travers des cessions et du fait que "l'identité fiscale" n'est actuellement communiquée qu'au moment du remboursement du bon, du titre ou du contrat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

2. Mesures en faveur des entreprises

ARTICLE 68 Plafonnement du taux de la taxe professionnelle

Commentaire : cet article, dont le contenu a été passablement « radicalisé » par l'Assemblée nationale, tend à plafonner le taux de taxe professionnelle voté par une commune, un département ou une région à 1,9 fois le taux moyen national constaté, en 1996, au niveau national pour chacun de ces niveaux de collectivités.

En application du IV de l'article 1636 B septies du code général des impôts, « le taux de la taxe professionnelle voté par une commune ne peut excéder deux fois le taux moyen de cette taxe constaté l'année précédente au niveau national pour l'ensemble des communes ».

Le V du même article prévoit que le taux communal est majoré du taux du groupement, pour l'appréciation du plafonnement, lorsque la commune est membre d'un établissement public de coopération doté d'une fiscalité propre.

Ce dispositif, institué par la première loi de finances rectificative pour 1982 (du 28 juin 1982), a fait, dans un premier temps, l'objet d'une compensation intégrale auprès des communes concernées.

Depuis 1988, e législateur a décroché cette compensation des décisions locales et l'a incorporée dans la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), tout en l'indexant sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat ^{5 ( * )} .

Le coût de cette fraction de la DCTP serait de 515 millions de francs en 1996.

Le gouvernement a souhaité, dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 1997, étendre aux départements et aux régions la règle du plafonnement du taux de taxe professionnelle au double de la moyenne constatée au niveau national l'année précédente. Telle était la portée du présent article, dans sa version initiale, exactement calquée sur la rédaction en vigueur pour les communes.

L'absence d'effet pratique de la mesure, aucune collectivité départementale ou régionale n'étant au plafond, justifiait l'absence de tout dispositif de compensation.

En effet, le taux moyen départemental de taxe professionnelle s'établit en 1996 à 6,67 % et le taux moyen régional à 1,90 %. Dès lors, les plafonds de taux de taxe professionnelle appliqués en 1997 étaient de 13,34 % pour les départements et de 3,80 % pour les régions. Or, le taux départemental le plus élevé, celui de la Guyane, atteint 11,92 % et le taux régional le plus fort 3,27 % pour le Limousin. Les écarts entre ces maxima et les taux plafonds ainsi définis étaient donc respectivement de 11,9 % et de 16,2 %, ce qui laissait encore une marge appréciable de manoeuvre aux collectivités concernées.

Le Gouvernement avait d'ailleurs lui-même présenté ce dispositif comme un geste symbolique de bonne volonté à l'égard des entreprises.

Cependant, l'Assemblée nationale, contre l'avis de sa commission des finances, l'a triplement durci :

- en imposant un plafond égal à 1,9 fois la moyenne nationale, y compris pour les communes, sans majoration de la compensation instituée en 1983 ;

- en gelant la base de comparaison à la moyenne constatée en 1 996, alors que dans le régime aujourd'hui en vigueur pour les communes, cette base est constituée par la moyenne de l'année précédente ;

- enfin, en interdisant à l'avenir aux communes dont le taux dépasse le plafond de 1,9 fois la moyenne nationale de 1996 d'augmenter leur taux de taxe professionnelle.

A contrario, dans l'esprit de l'auteur de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, les communes situées au-delà du nouveau plafond ne sont pas contraintes d'abaisser leurs taux jusqu'au seuil ainsi défini. Toutefois cette interprétation n'est pas corroborée par la lettre de l'article ainsi amendé, qui impose un plafonnement à 1,9 fois la moyenne nationale pour toutes les collectivités locales sans exception.

Le bilan de ce renforcement du dispositif de plafonnement du taux de la taxe professionnelle est lourd. A titre indicatif, alors que seules 31 communes sont aujourd'hui touchées par le plafonnement, 230 le seraient en 1996. Le taux moyen de taxe professionnelle étant de 14,06 % en 1995, il s'agit des communes dont le taux de T.P., éventuellement majoré de celui du groupement à fiscalité propre auquel elles appartiennent, est compris entre 26,71 % (1,9 x 14,06 %) et 28,12 % (2 x 14,06 %).

En revanche, aucun département ni aucune région ne serait, l'année prochaine, concerné par l'institution d'un seuil maximal, même ramené à 1,9 fois la moyenne constatée au plan national. Les plafonds passent en effet à 12,673 % pour les départements et à 3,61 % pour les régions. La région Limousin, pour ne prendre que cet exemple, devrait accroître son taux de plus de 10 % pour atteindre ce seuil.

Cependant, le gel du taux de référence au niveau atteint en 1996, au lieu du taux moyen national de l'année précédente, aura pour conséquence d'accroître très fortement la portée du plafonnement pour tous les niveaux de collectivités.

Votre commission des finances estime pour sa part que le gage donné aux entreprises est inopportun alors que l'environnement qui avait présidé à l'instauration du plafonnement de la taxe professionnelle -et à son corollaire, le « verrouillage » des taux des quatre « vieilles »-, s'est modifié du tout au tout depuis la fin des années 1970. Loin d'être soumis au bon vouloir des collectivités locales, ce sont les contribuables à la taxe professionnelle qui, aujourd'hui, exercent fréquemment un « chantage » à la délocalisation des activités économiques.

Il ne revient pas à l'Etat de prendre partie dans le dialogue associant les entreprises et les élus locaux.

En conséquence, la commission des finances a décidé d'en revenir au texte de portée symbolique voulu par le Gouvernement et de ne pas entrer dans le faisceau de contraintes lourdes adopté par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction du projet de loi de finances initiale, sans retenir les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

ARTICLE 68 BIS (NOUVEAU) Faculté d'exonération de certains logements de la part régionale de taxe foncière sur les propriétés bâties

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre aux régions la faculté, dont disposent déjà les communes et les départements, d'exonérer, de façon totale ou partielle, de taxe foncière sur les propriétés bâties les logements acquis avec l'aide financière de l'Etat dans le cadre de l'aide personnalisée au logement ainsi que les logements faisant l'objet d'un bail à réhabilitation.

Cet article résulte d'un amendement du Gouvernement qui est directement inspiré par un amendement de la commission des finances l'Assemblée nationale.

En conséquence, il est inséré parmi les dispositions du code général des impôts consacrées aux impositions perçues au profit des régions un nouvel article 1599 ter E qui ouvre aux régions une faculté d'exonérer de taxe sur les propriétés bâties certains logements identique à celle dont disposent déjà les communes et les départements.

I. - LES LOGEMENTS CONCERNÉS

Il convient de préciser que cette extension aux conseils régionaux de la faculté d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties concerne les mêmes catégories de logements que celles pouvant bénéficier de l'exonération de la part communale et départementale de cette taxe.

La première catégorie de logements concernée est celle des logements acquis en vue de leur location avec le concours financier de l'Etat en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit des logements à usage locatif construits, acquis ou améliorés au moyen d'aides de l'Etat ou de prêts (il s'agit en pratique d'opérations faisant l'objet, soit d'une subvention de l'Etat ouvrant droit à un prêt accordé par la Caisse des dépôts et consignations, soit d'un prêt aidé par l'Etat accordé par le Crédit foncier de France) par des propriétaires qui s'engagent à respecter certaines obligations relatives à l'attribution des logements sous conditions de ressources et au montant des loyers.

La seconde catégorie pouvant bénéficier de ces exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties est celle des logements faisant l'objet d'un bail à réhabilitation. L'article 11 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement a introduit un article L. 251-1 du code de la construction et de l'habitation qui comporte la définition du bail à réhabilitation. Ce dernier est le contrat par lequel certains organismes, certaines sociétés d'économie mixte, une collectivité territoriale s'engagent à réaliser dans un délai déterminé des travaux d'amélioration sur l'immeuble du bailleur et à le conserver en bon état en vue de louer cet immeuble à usage d'habitation pendant la durée du bail.

II. - UNE EXTENSION COHERENTE

Les communes et les conseils généraux disposent en effet déjà de cette faculté d'exonération, totale ou partielle de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Cette faculté a été instituée pour les départements par l'article 10 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, elle est codifiée à l'article 1586 B du code général des impôts.

En ce qui concerne les communes et les groupements de communes à fiscalité propre c'est l'article 30 de la loi du n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat, modifié par l'article 27 de la loi de finances rectificative n° 94-1163 du 29 décembre 1994, qui a codifié cette faculté à l'article 1384 B du code général des impôts.

Le nouvel article 1599 ter E du code général des impôts qui ouvre aux régions cette même faculté reprend, dans les mêmes termes, le dispositif prévu pour les communes et les départements. Cette extension possède une réelle cohérence dans la mesure où elle permettra d'exonérer totalement de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements bénéficiant déjà de l'exonération des parts communale et départementales de cette taxe. Cette faculté d'exonération porte en outre logiquement sur la taxe spéciale d'équipement additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue au profit de la région Ile-de-France.

Il s'agit cependant d'une mesure d'une portée limitée puisque le taux moyen de la part régionale de cette taxe en 1995 n'était que de 1,85 contre 7,7 pour la part départementale et de 15,95 pour la part communale.

Enfin, il convient de rappeler que cette faculté est mise en oeuvre dans les conditions fixées à l'article 1639 A bis du code général des impôts qui dispose que les délibérations de la collectivité doivent être prises avant le 1° juillet pour être applicables l'année suivante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69 Prorogation de la majoration du plafond des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées

Commentaire : la loi de finances rectificative du 4 août 1995 avait temporairement majoré de 50 % le plafond des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées. Le présent article tend à proroger cette majoration jusqu'à la fin du dispositif prévue le 31 décembre 1998.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

La loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle a institué un dispositif fiscal d'aide à la mobilisation de l'épargne de proximité en faveur des petites et moyennes entreprises.

L'un des volets de ce dispositif, figurant à l'article 199 terdecies OA du code général des impôts, prévoit une réduction d'impôt sur le revenu pour les contribuables souscrivant au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés non cotées.

Les sociétés concernées doivent satisfaire à quatre conditions :

- relever de l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ;

- exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale ^{6 ( * )} ;

- en cas d'augmentation de capital, réaliser un chiffre d'affaires hors taxes inférieur à 140 millions de francs ou présenter un total de bilan inférieur à 70 millions de francs ;

- disposer d'un capital majoritairement détenu par des personnes physiques ou des « holdings » familiaux.

S'agissant de l'investissement, les titres doivent être souscrits en numéraire, et les versements correspondants doivent intervenir avant le 31 décembre 1998.

Dans ce contexte, la réduction d'impôt prévue par la loi du 11 février 1994 est alors égale à 25 % des versements effectués au titre d'une année, dans la limite d'un plafond, également annuel, fixé initialement à 20.000 francs pour un célibataire et 40.000 francs pour un couple.

L'avantage obtenu lors de la souscription est toutefois remis en cause si les titres sont cédés dans le délai de cinq ans. Enfin le bénéfice de la réduction d'impôt ne peut se cumuler avec d'autres avantages fiscaux et les actions ou parts qui ont ouvert droit à la réduction d'impôt ne peuvent figurer dans un plan d'épargne en actions.

Ces plafonds ont, depuis, fait l'objet de deux réévaluations :

? L'article 53 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire les a portés respectivement à 25.000 francs et 50.000 francs pour les souscriptions réalisées à compter du 1 ^er janvier 1995.

? La loi de finances rectificative du 4 août 1995 a, par son article 25, de nouveau réévalué ces seuils, mais de façon temporaire, respectivement à 37.500 francs et 75.000 francs. Il s'agissait donc d'une majoration de 50 % , mais limitée dans le temps aux versements réalisés entre le 1 ^er août 1995 et le 31 décembre 1996.

Plus récemment, la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique, et financier a ouvert une possibilité de passage entre le régime de la réduction d'impôt pour souscription au capital et celui de la déduction de pertes supportées à raison d'un tel investissement, tout en évitant un cumul d'avantages fiscaux pour une même opération.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans le cadre du « plan PME pour la France » tendant à faciliter le financement et la constitution des fonds propres des petites et moyennes entreprises, le présent article propose de proroger la majoration des plafonds réalisée par la loi de finances rectificative du 4 août 1995 jusqu'à l'extinction du dispositif prévue le 31 décembre 1998.

Le montant maximum pris en compte au titre de la réduction d'impôt resterait donc fixé à 37.500 francs pour un célibataire et 75.000 francs pour un couple.

Cette mesure aurait, selon les estimations du Gouvernement, un coût budgétaire de 50 millions de francs en 1998.

Conformément à la règle actuellement en vigueur, le bénéfice de cette réduction d'impôt est définitivement acquis si le contribuable conserve ses titres durant cinq ans. A défaut, il est pratiqué au titre de l'année de cession, une reprise des réductions dans la limite du prix de vente.

Par construction, ce dispositif reste réservé aux souscriptions directes de titres de sociétés concernées par des personnes physiques. Dans les faits, il s'adresse donc essentiellement aux personnes qui connaissent le dirigeant de l'entreprise ou qui sont suffisamment informées des performances de cette dernière.

En revanche, la réduction d'impôt ne s'applique pas aux acquisitions de parts ou actions de structures intermédiaires, tels des fonds communs de placement à risque ou des sociétés de capital risque, dont l'actif serait majoritairement composé de titres de sociétés répondant aux conditions précédentes.

Toutefois, l'article 70 du présent projet de loi propose d'étendre le bénéfice de la réduction d'impôt aux contribuables qui souscrivent des parts de fonds communs de placement dans l'innovation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70 Institution de fonds communs de placement dans l'innovation

Commentaire : le présent article crée les fonds communs de placement dans l'innovation, à l'intérieur de la catégorie des fonds communs de placement à risques. Ils devront investir dans des entreprises ayant d'importantes activités de recherche, ou reconnues comme innovantes par l'agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR). Leur régime fiscal entre les mains des épargnants sera particulièrement avantageux, puisqu'ils donneront droit aux exonérations propres aux FCPR et à un avantage fiscal à l'entrée sous forme de réduction d'impôt sur le revenu, égale à 25 % d'une somme plafonnée annuellement à 37.500 F pour une personne seule et 75.000 F pour un couple.

Les fonds communs de placement dans l'innovation sont une sous-catégorie particulière de fonds communs de placement à risques. Le régime de ces derniers a été modifié par la dernière loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ^{7 ( * )} .

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Les FCPR sont une catégorie particulière d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). Instruments bien adaptés au capital-risque, leur développement marque actuellement le pas.

Les fonds communs de placement à risques ont été créés par la loi sur l'épargne du 3 janvier 1983 et réformés par la loi du 23 décembre 1988 sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières et portant création des fonds communs de créances. Il s'agit donc d'un sous-ensemble particulier parmi les FCP, qui forment avec les sociétés d'investissement à capital variable (SICAV), l'ensemble des OPCVM.

Compte tenu du créneau très spécifique qui est le leur, ils ne représentent qu'une partie très réduite des OPCVM : à la fin de 1995, les OPCVM représentaient 2.554 milliards de francs d'actifs gérés, dont 951 milliards de francs de FCP, dont 10 milliards de francs environ de FCPR.

Les FCPR revêtent les caractéristiques des FCP. Comme tous les OPCVM, il s'agit de fonds gérés sur base collective pour compte de tiers, par une société de gestion distincte du dépositaire du portefeuille. Comme tous les FCP, ce sont des copropriétés de valeurs mobilières, dénuées de la personnalité morale.

En outre, les FCPR présentent trois caractéristiques propres : des contraintes d'investissement, un régime fiscal favorable, des règles de gestion et de commercialisation spécifiques comportant des obligations pour les porteurs de parts.

A. LES CONTRAINTES D'INVESTISSEMENT

Les FCPR doivent composer leur portefeuille d'au moins 40 % de titres de capital ou titres participatifs non admis à la négociation sur un marché réglementé français ou étranger. Par marché réglementé, il faut comprendre la notion employée par la directive sur les services d'investissement, c'est-à-dire un marché sur lequel une autorité publique, ou déléguée par une telle autorité, réglemente les intermédiaires et les opérations, et qui est soumis à certaines obligations de transparence. C'est notamment pourquoi le compartiment hors-cote n'est pas visé par cette restriction. Au moment de la constitution du fonds, après une période de souscription ou après cession d'une partie des actifs, la société de gestion dispose d'un délai de deux ans pour se conformer à cette règle. En effet, après ce type d'événements, le fonds est nécessairement pourvu d'importantes liquidités qu'il faut éviter d'investir dans la précipitation.

L'objectif de cette contrainte n'est pas de faire échapper les FCPR aux garanties qui entourent les marchés réglementés, mais plutôt de les spécialiser dans les actions ou titres de capital des petites et moyennes entreprises (PME). En effet, même si cela n'a rien d'automatique, les titres des grandes entreprises sont souvent négociés en bourse alors que les petites, dotées d'un capital plus faible, ne pourraient voir leurs titres faire l'objet d'un marché suffisamment liquide (avec beaucoup de transactions) pour pouvoir être cotées. C'est donc ce ciblage sur les PME qui explique cette contrainte légale.

La Commission des opérations de bourse (COB) admet cependant que les sociétés cotées depuis moins de cinq ans puissent faire partie de l'actif du fonds. Cette mesure est indispensable : les FCPR ont le plus possible intérêt à ce que les actions qu'ils détiennent soient un jour cotées afin de pouvoir les revendre plus facilement et réaliser leurs plus-values.

C'est en particulier l'objet du Nouveau marché, créé cette année, et qui dispose aujourd'hui d'une cote forte de douze entreprises. Ce nouveau compartiment est destiné aux entreprises innovantes ou en forte croissance. Il doit notamment permettre aux FCPR de réaliser leurs plus-values dans les entreprises les plus performantes.

Par ailleurs, les FCPR peuvent employer plus de 5 % de leur actif en titres d'un même émetteur, mais pas plus de 20 % s'agissant d'un OPCVM. Depuis 1991, ils ne peuvent détenir plus de la moitié de leur actif non coté en valeurs non-ressortissantes de l'Union européenne.

B. LA GESTION ET LA COMMERCIALISATION

Les FCPR obéissent à des contraintes particulières de gestion et de commercialisation.

Leur règlement peut prévoir une obligation minimale de durée de détention des parts souscrites, qui ne peut excéder dix ans. Une obligation de cinq ans, identique à la condition nécessaire à l'avantage fiscal (voir infra C.), est couramment pratiquée. Ces fonds s'investissent dans des valeurs non-liquides par nature, et il est nécessaire que leurs souscripteurs s'engagent à long terme. Toutefois, au terme du délai de l'obligation de détention, les porteurs de parts peuvent exiger la liquidation du fonds si leurs demandes de remboursement n'ont pas été satisfaites dans le délai d'un an.

Leur règlement peut également prévoir un intéressement particulier de la société de gestion. Les sociétés de gestion d'OPCVM sont habituellement rémunérées annuellement par une somme représentant une fraction de l'actif. Pour les FCPR, le règlement peut prévoir l'attribution à la société de gestion d'une fraction des actifs pouvant aller jusqu'à 20 % au moment de la liquidation du fonds. En pratique, la rémunération de la société de gestion est le plus souvent fondée sur la performance, par attribution d'une fraction des plus-values réalisées.

Les articles 6 et 7 de la loi portant DDOEF pour 1996 ont allégé une partie des contraintes de gestion et de commercialisation.

Cinq pratiques jusque-là tolérées par la Commission de bourse ont été explicitement autorisées :

- l'acquisition de parts de SARL ;

- les avances en compte courant ;

- la possibilité d'émettre des parts assorties de droits différents ;

- la possibilité de procéder à des distributions partielles d'actifs à l'issue des périodes de souscription ;

- la libre-cessibilité des parts à des tiers dès la souscription ^{8 ( * )} .

En outre, ce texte a autorisé, sous certaines conditions, les FCPR à faire appel public à l'épargne et à recourir au démarchage et à la publicité, ce qui conduit en pratique à créer deux régimes distincts : l'un pour ceux qui font appel public à l'épargne, l'autre pour ceux qui restent fermés.

? Les FCPR ouverts à la publicité devront obéir à des règles spécifiques de détention des actifs. Ils devront respecter des règles de division des risques, qui pourraient prendre la forme d'une double limitation : pas plus de 25 % de l'actif net du fonds en titres d'un même émetteur, pas plus de 35 % du capital ou des droits de vote de cet émetteur.

? Les FCPR fermés bénéficieront d'une plus grande latitude d'action. I ls pourront effectuer des opérations à terme (ferme ou conditionnel). Ils pourront se livrer à des opérations actuellement interdites aux OPCVM : garanties de passif, prises de majorités, pactes d'actionnaires... En bref, ils pourront effectuer toutes les opérations habituelles des investisseurs qui ont une part active dans la gestion des sociétés dans lesquelles ils prennent des participations.

Ces droits seront encadrés : les opérations devront être conformes à l'objet du fonds, ne pas exposer davantage que l'actif du fonds, et faire l'objet d'informations précises des porteurs de parts.

Toutefois, aucun texte d'application n'est venu pour le moment mettre en oeuvre ces possibilités nouvelles. Or, après avoir bien progressé dans les années 80, les FCPR marquent aujourd'hui le pas. Ainsi, en 1995 comme en 1994, le nombre de FCPR dissous a excédé le nombre de FCPR créés : 10 contre 9 en 1994 ; 18 contre 7 en 1995. A la fin de l'année 1995, la COB ne recensait plus que 119 fonds contre 138 en 1992.

C. LE RÉGIME FISCAL

Les FCPR bénéficient d'un régime fiscal favorable, qui constitue un encouragement à respecter leurs obligations d'allocation d'actifs.

D'une part, comme tout FCP, ils bénéficient de la transparence fiscale, à condition toutefois qu'aucune personne physique ne détienne plus de 10 % du fonds (afin d'éviter les montages destinés à accorder le bénéfice des avantages des FCPR à des actionnaires ayant en fait vocation à gérer l'entreprise) : ils ne sont pas eux-mêmes imposés.

D'autre part, les personnes qui les détiennent bénéficient d'une fiscalité avantageuse consistant globalement en une exonération d'impôt des revenus et plus-values. Les personnes physiques sont exonérées sur les revenus et les plus-values pendant cinq ans à condition de détenir les parts pendant cinq ans et d'en réinvestir immédiatement les produits. Les règles qui résultent de l'article 163 quinquies B du code général des impôts sont un peu plus restrictives que les règles de gestion des FCPR (résultant de l'article 22 de la loi de 88 et des textes réglementaires subséquents), puisque 50 % de l'actif (et non 40 %) doivent être investis en titres donnant accès au capital ; non cotés, ou cotés au hors cote ou sur le Nouveau marché ; émis par des sociétés dont l'Etat du siège est membre de l'Union européenne.

Les personnes morales bénéficient d'un régime favorable d'imposition des plus-values : les plus-values latentes sont exonérées, les plus-values réalisées sont imposées au taux de 19 %, à condition d'avoir conservé leurs parts cinq ans, ou deux ans si l'actif du FCPR est constitué à 90 % au moins de titres de capital de sociétés non cotées de l'Union européenne.

Toutefois ces avantages sont subordonnés au strict respect par le fonds des règles d'investissement en capital-risque.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les articles 6 et 7 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier avaient un but de relance générale des FCPR, dont l'encours reste dramatiquement bas.

Le présent article a un objectif plus ciblé : l'investissement à très fort potentiel de valeur ajoutée, qui, au sein du capital-risque, est particulièrement déficient.

Il rejoint les propositions émises depuis longtemps par nos collègues MM. Pierre Laffitte et René Trégouët. Il devrait satisfaire une demande de l'association française des investisseurs en capital (AFIC), qui, dans son livre blanc de 1995, proposait de « renforcer les incitations fiscales dans les FCPR et les SCR technologiques ». Il correspond au souhait formulé par le ministre de la recherche M. François d'Aubert, dans un discours prononcé le 14 janvier dernier.

Le dispositif proposé se présente en deux volets :

- la création d'un nouveau type de FCPR ;

- un régime fiscal spécifique, plus avantageux que le régime de droit commun des FCPR.

A. LA CRÉATION D'UN NOUVEAU TYPE DE FCPR

Le I du présent article ajoute un nouveau cercle concentrique dans la grande famille des OPCVM. Les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) viendront se placer au sein des FCPR, eux-mêmes placés au sein des FCP, eux-mêmes placés au sein des OPCVM.

L'ensemble des règles afférentes à ces différents types d'instruments financiers sera applicable aux FCPI (statut juridique, gestion, division des risques...) sous réserve de quelques règles propres.

Dans ce but, le présent article crée un chapitre IV bis nouveau et un article 22-1 nouveau dans la loi du 23 décembre 1988.

La spécificité des FCPI au sein des FCPR portera exclusivement sur leurs contraintes d'allocations d'actifs. Ils devront en effet composer leur actif pour 60 % au moins de titres répondant à certaines conditions. Les 40 % restant sont soumis aux règles générales des FCPR.

La partie d'actifs soumise à conditions particulières (les 60 %) devra être exclusivement composée de valeurs devant entrer dans l'actif d'un FCPR aux termes de l'article 22 de la loi du 23 décembre 1988, et émises par des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, c'est-à-dire des sociétés ayant leur siège en France.

A cet égard, la rédaction du premier alinéa de l'article 22-1 nouveau de la loi de 1988 proposée par le projet de loi ne permet pas de viser effectivement l'ensemble des actifs pouvant entrer dans la composition d'un FCPR. Votre rapporteur général vous propose un amendement rédactionnel sur ce point.

On peut donc à ce stade définir deux conditions d'ordre général pour qu'un FCPR puisse être qualifié de FCPI :

- la proportion de l'actif « à risques » doit être de 60 % et non de 40 % ;

- les valeurs de cet actif « à risques » doivent être émises par des sociétés françaises (ayant leur siège en France), ce qui exclut les valeurs étrangères (mais pas les filiales établies en France des sociétés étrangères, dès lors qu'elles sont soumises à l'impôt sur les sociétés).

Ces conditions se justifient car les FCPI ont vocation à soutenir la recherche industrielle nationale. On peut observer que la référence à l'article 22 de la loi de 1988, élimine de la partie "à risques" les titres cotés au Nouveau marché, qui est un marché réglementé. Cela ne pose guère de difficultés : la cotation au Nouveau marché permet en général aux FCPR de céder leur participation. Dans le cas contraire, ces titres peuvent entrer dans les 40 % d'actifs "libres".

La seconde condition d'ordre général se subdivise en quatre sous-conditions, dont les deux dernières sont alternatives.

Ainsi, les sociétés dont les titres composent 60 % de l'actif de FCPI devront :

- compter moins de 500 salariés ;

- avoir leur capital majoritairement détenu par des personnes physiques ou par des personnes morales détenues par des personnes physiques ;

- et avoir réalisé, au cours des trois exercices précédents, des dépenses de recherche donnant accès au régime de l'article 244 quater B du code général des impôts, d'un montant au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé réalisé au cours des trois exercices précédents ;

- ou être reconnues comme sociétés innovantes par l'ANVAR.

La condition relative aux 500 salariés permet de concentrer les FCPI sur les PME, et donc d'éliminer les grandes entreprises, même très innovantes, niais dont on peut supposer qu'elles n'ont pas de problèmes spécifiques d'accès à un financement en fonds propres, qui est un problème lancinant pour les PME françaises.

Il n'existe pas de critère parfait pour définir une PME. Le seuil de 500 salariés fait partie des critères utilisés par SOFARIS, le CEPME, ou les SDR. La loi n° 83-607 du 8 juillet 1983 relative au Codevi retient un seuil de chiffres d'affaires fixé à 500 millions de francs. S'agissant d'entreprises innovantes fortement concentrées en « matière grise » et avec peu de personnel, le critère de 500 salariés paraît pertinent, sachant que concrètement, ces deux critères se recouvrent largement.

Pour s'assurer que la société est bien une PME, le deuxième critère vient compléter le premier : la société doit être détenue majoritairement par des personnes physiques, ou à la rigueur majoritairement par des personnes morales, elles-mêmes détenues en totalité par des personnes physiques. Dans le cas du Codevi, on s'assure du critère en ne rendant pas éligible au prêt Codevi les filiales d'entreprises qui ne sont pas elles-mêmes des PME (parce que leur chiffre d'affaires dépasse 500 millions de francs). Là encore, cette condition ne garantira pas le bénéfice exclusif de la mesure à de pures PME indépendantes. Un grand groupe familial, dont le capital serait détenu par des personnes physiques, pourrait créer une société filiale dont les titres seraient éligibles au FCPI.

Les deux critères suivants sont alternatifs et portent sur le coeur du dispositif : la recherche et l'innovation.

Le troisième critère est d'appréciation directe et objective, et porte sur un seuil quantitatif d'effort de recherche que doit accomplir la société.

Pour être éligible au FCPI, une société devra avoir réalisé, au cours des trois exercices précédant la prise de participation par le FCPI, des dépenses de recherche dont le total cumulé devra être au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé de ces trois exercices. Par conséquent, en moyenne sur trois exercices, ces dépenses se seront élevées à 10 % du chiffre d'affaires.

Les dépenses de recherche en cause sont définies aux a à f du II de l'article 244 quater B du code général des impôts. Ce sont les dépenses prises en compte pour le crédit d'impôt recherche. Le critère défini est donc déjà opérationnel, et permettra aux services fiscaux de reconnaître aisément les entreprises concernées. Cependant, ce critère ne recouvre pas exactement le champ d'application du crédit d'impôt recherche, puisque deux types de dépenses sont exclus :

- les dépenses de normalisation afférentes aux produits de l'entreprise.

- les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections par les entreprises industrielles du secteur textile habillement cuir.

Ces deux derniers types de dépenses ne sont pas considérés comme liés à l'innovation technologique.

Le quatrième critère est d'appréciation plus subjective. Il porte sur le caractère innovant de l'entreprise, la pertinence économique de cette, innovation, et l'opportunité d'y contribuer par une aide publique. Cette appréciation sera portée par un établissement public éprouvé en la matière : l'agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR).

L'agrément que l'ANVAR sera ainsi amenée à délivrer portera sur trois ans.

L'intérêt de ce quatrième critère est qu'il pourra permettre, le cas échéant, à des entreprises dont les dépenses n'entrent pas dans le champ d'application du crédit d'impôt recherche, en particulier les entreprises nouvelles, d'être reconnues par l'ANVAR comme ayant vocation à faire entrer un FCPI dans leur capital. D'après le ministère de l'économie et des finances, 8.225 entreprises avaient déclaré un crédit d'impôt recherche en 1993. Parmi elles, 1.865 avaient consacré plus de 10 % de leur chiffre d'affaires à des dépenses de recherche et développement. Parmi ces dernières, 1.822 entreprises avaient un chiffre d'affaires inférieur à 500 millions de francs.

L'Assemblée nationale a prévu un décret en Conseil d'Etat pour l'application de cette contrainte d'allocation d'actifs, en particulier, afin de définir un délai pour permettre aux FCPI d'atteindre le seuil de 60 % d'actifs requis. En effet, dans la constitution de ce type de fonds, une période au cours de laquelle la plus grande partie des liquidités n'est pas investie doit être prévue. Les investissements ne doivent pas être précipités. Pour les FCPR, ce délai est de deux ans, il pourrait être plus long pour les FCPI.

Votre commission considère cependant que le passage par le Conseil d'Etat pourrait compliquer et retarder la procédure d'entrée en vigueur des FCPI. Elle préfère donc revenir à la rédaction du gouvernement et revenir à un décret simple.

B. UNE RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU

Le paragraphe II du présent article définit l'avantage fiscal supplémentaire auquel donne droit la souscription de parts de FCPI. Comme pour la rédaction du paragraphe I, le Gouvernement a choisi, à juste titre s'agissant de procédés complexes, de se référer à un dispositif éprouvé : la réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital des sociétés non cotées.

Cette réduction d'impôt est égale à 25 % de la souscription, celle-ci étant prise en compte dans une limite annuelle de 37.500 francs pour une personne seule, et 75.000 francs pour les couples mariés soumis à imposition commune. ^{9 ( * )}

Votre commission a considéré que cette réduction d'impôt était un peu faible. Votre rapporteur général vous propose un amendement tendant à relever la limite annuelle pour inciter les investisseurs à une prise de risque plus importante.

La même réduction d'impôt sera applicable aux souscriptions de parts de FCPI. Cette précision exclut les achats de parts sur le marché secondaire.

Les versements pris en compte devront avoir été faits du 1 ^er janvier 1997 au 31 décembre 1998. Ils sont soumis aux mêmes limites que dans le cas d'une souscription au capital d'une société non cotée.

Le bénéfice de cet avantage fiscal est exclusif du plan d'épargne en actions. Celui-ci, qui peut comprendre des titres de sociétés non cotées, a un régime fiscal moins avantageux en ce sens qu'il n'est pas assorti d'une réduction d'impôt à l'entrée, mais il peut se révéler particulièrement efficace pour l'exonération des revenus produits par ces titres.

Très classiquement, une reprise d'impôt est prévue lorsque les conditions pour bénéficier de l'avantage fiscal ne sont plus remplies. Outre les conditions propres au FCPI, celles-ci sont de deux ordres :

- l'engagement de conserver les parts pendant au moins cinq ans ;

- l'interdiction de détenir en famille plus de 10 % des parts du fonds ou plus de 25 % des droits sur les bénéfices des sociétés figurant dans l'actif du fonds, et ce depuis au moins cinq ans avant la souscription au fonds ou l'intégration des titres considérés dans le fonds.

Ces deux conditions sont très proches de celles retenues pour le droit commun des FCPR (voir supra 1-C). Elles sont destinées à favoriser la détention de titres à long terme, nécessaire à la logique du financement en fonds propres, et à éviter le détournement du dispositif à des fins d'optimisation fiscale.

On peut observer que le présent article ne propose pas d'avantages particuliers pour les souscripteurs personnes morales. L'objectif est en effet de drainer l'épargne des ménages, et non de créer un second crédit d'impôt recherche.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 71 Report d'imposition des plus-values en cas d'apport de brevet

Commentaire : le présent article propose de différer de cinq ans l'imposition de la plus-value résultant de l'apport par une personne physique d'un brevet, d'une invention brevetable ou d'un procédé de fabrication industriel à une société chargée de l'exploiter.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Lorsqu'ils sont perçus par des contribuables autres que des entreprises industrielles, commerciales ou agricoles, les produits de la propriété industrielle sont, en principe, soumis à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices non commerciaux (BNC).

Toutefois, afin de favoriser la recherche scientifique et technique, le code général des impôts soumet certains des produits de la propriété industrielle (quel que soit le statut fiscal de la personne qui les perçoit) au régime fiscal privilégié des plus-values à long terme.

L'article 39 terdecies du code général des impôts ^{10 ( * )} dispose ainsi que « le régime des plus-values à long terme est applicable :

? aux plus values de cession de brevet ou d'inventions brevetables.

? au résultat net de la concession de licences d'exploitation de brevets ou d'inventions brevetables ;

? à la plus-value de cession ou au résultat net de la concession d'un procédé de fabrication industriel qui remplit les conditions suivantes :

- le procédé doit constituer le résultat d'opérations de recherche ;

- il doit être l'accessoire indispensable de l'exploitation d'un brevet ou d'une invention brevetable ;

- il doit être cédé ou concédé simultanément au brevet ou à l'invention brevetable dont il est l'accessoire et aux termes du même contrat que celui-ci. »

Les sommes perçues à ce titre sont donc taxées au taux réduit de 19,9 % (16 % plus les prélèvements sociaux).

Ce régime concerne les inventeurs, leurs héritiers, ainsi que les particuliers qui ont acquis des brevets à titre onéreux ou gratuit.

Seules les sommes nettes sont soumises à cette imposition. Il convient donc de déduire du montant brut perçu les frais mobilisés pour la recherche et la mise au point du brevet d'une part, et ceux exposés, le cas échéant, pour la maintenance ou l'amélioration de l'invention, d'autre part.

Toutefois, le régime des plus-values à long terme ne peut s'appliquer :

Lorsque les redevances ont été admises en déduction pour l'assiette de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés de l'entreprise concessionnaire et qu'il existe des liens de dépendance entre le concédant et l'entreprise concessionnaire. En pratique, tel est le cas lorsque l'inventeur détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social ou exerce en fait le pouvoir de décision dans l'entreprise concessionnaire. Dans ce cas, les produits en cause sont soumis à l'impôt sur le revenu par application du barème progressif.

Toutefois, lorsqu'un inventeur, personne physique, concède une licence exclusive d'exploitation de brevets qu'il a déposés à une entreprise créée à cet effet à compter du 1 ^er janvier 1984, les redevances perçues par lui durant l'année de création de l'entreprise et les deux années suivantes sont taxées au taux réduit de 19,9 %. Il est exigé que pendant cette période, l'exploitation des droits concédés représente la moitié au moins du chiffre d'affaires de l'entreprise. Les redevances perçues postérieurement à cette période sont imposables selon les règles de droit commun des BNC.

Lorsque les droits, procédés et techniques ne présentent pas le caractère d'éléments de l'actif professionnel chez le cédant ou le concédant, ou ont été acquis à titre onéreux depuis moins de deux ans.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans un souci de valorisation de la recherche des particuliers, le présent article propose d'autoriser l'inventeur, personne physique, qui en fait la demande, à reporter de cinq ans l'imposition de la plus-value qu'il constate en cas d'apport d'un brevet, d'une invention brevetable ou d'un procédé de fabrication industriel à une société chargée de l'exploiter. Les procédés de fabrication industrielle sont ceux visés à l'article 39 terdecies précité.

Il convient de noter que la possibilité de report n'est ouverte qu' en cas d'apport et non en cas de cession ou de concession du brevet, de l'invention brevetable ou du procédé de fabrication industriel concernés.

En effet, en contrepartie de l'apport de l'un de ces produits à la société chargée de l'exploiter, l'inventeur reçoit des droits sociaux (parts ou actions) de la société bénéficiaire, qui font en principe l'objet d'une imposition immédiate au titre de la plus-value. Or, compte tenu du caractère non liquide de ces droits, il ne dispose pas immédiatement des sommes nécessaires pour acquitter l'impôt, ce qui ne se produirait pas s'il vendait ou concédait ces mêmes produits.

Le report de l'imposition pallie donc cette absence de liquidités immédiate en prévoyant que l'imposition « peut faire l'objet d'un report jusqu'à la cinquième année suivant celle au cours de laquelle l'apport a été effectué ou jusqu'à la date de la cession ou du rachat des droits sociaux reçus en rémunération de l'apport, si cette cession ou ce rachat intervient avant l'expiration de ce délai de report. »

Le report d'imposition est de cinq ans sauf si l'inventeur cède ses droits sociaux, cette dernière opération supprimant la contrainte de liquidité du contribuable et lui permettant en toute logique d'acquitter l'impôt sur la plus-value.

La possibilité de report est subordonnée à la condition que l'apport du brevet, de l'invention brevetable ou du procédé de fabrication industriel, soit effectué au bénéfice d'une société soumise à un régime réel d'imposition, et que celle-ci soit chargée de l'exploiter.

Le fait que la société soit chargée d'exploiter le brevet, l'invention brevetable ou le procédé de fabrication industrielle relève de la logique du dispositif. Si l'inventeur apporte son produit à la société, c'est en effet parce qu'il ne dispose pas de la structure ou des capitaux nécessaires pour l'exploiter et qu'il s'en remet à la société pour le faire fructifier.

Par ailleurs, pour que l'inventeur puisse être rémunéré sous forme de droits sociaux de l'entreprise en contrepartie de son apport, il faut en toute logique que l'entreprise soit constituée sous la forme d'une société, quel que soit son statut (société de personnes ou société de capitaux). Cette condition exclut donc les entreprises individuelles et en particulier les entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée (EURL) qui sont des sociétés à un seul associé.

Le régime de l'évaluation réelle (normale ou simplifiée) s'entend par opposition au régime de l'évaluation forfaitaire qui concerne les entreprises individuelles dont le chiffre d'affaires annuel. TVA comprise n'excède pas 500.000 francs si leur activité est la vente de marchandises, l'exploitation d'hôtels, de meublés, de restaurants ou de cafés, ou 150.000 francs s'il s'agit d'un prestataire de services.

Il convient cependant de préciser que les entreprises éligibles au régime du forfait ont la possibilité d'opter pour le régime simplifié d'imposition ou pour le régime du bénéfice réel. La condition relative au régime d'évaluation des bénéfices n'exclut donc en définitive aucune société. Votre commission des finances vous propose en conséquence de supprimer une disposition dont l'utilité n'est pas avérée.

Enfin, la possibilité de report est réservée aux inventeurs personnes physiques qui en font la demande expresse en même temps qu'ils déclarent leurs revenus.

L'article 71 précise en outre que l'apporteur doit joindre à sa déclaration un état conforme au modèle fourni par l'administration faisant apparaître les renseignements nécessaires au suivi des plus-values dont l'imposition est reportée (quatrième alinéa du b du II de l'article 151 octies du CGI). Le défaut de production de cet état entraîne l'imposition immédiate des plus-values reportées.

Les dispositions de l'article 71 s'appliquent aux apports réalisés à compter du 1 ^er janvier 1997, les plus-values résultant de ces apports ne faisant l'objet d'une imposition qu'à partir de 1998 ou, si l'option en faveur du report de cinq ans est exercée, qu'à partir de 2003, sauf rachat ou cession.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 71 BIS (NOUVEAU) Extension de la procédure de rescrit fiscal au crédit d'impôt recherche

Commentaire : le présent article tend à étendre le bénéfice de la procédure de l'accord tacite de l'administration fiscale, aux entreprises souhaitant bénéficier du crédit d'impôt recherche

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Dans le cadre du « plan PME pour la France », l'article 12 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 13 avril 1996 a institué depuis le 1 ^er juillet 1996 un accord tacite de l'administration en cas de silence gardé pendant trois mois sur les demandes d'accès à certains régimes fiscaux présentés par les entreprises. Cette disposition fait donc exception au régime de droit commun qui prévoit qu'un contribuable ne peut se prévaloir d'une réponse favorable de l'administration si celle-ci s'abstient de répondre pendant quatre mois.

A l'issue de cette procédure de « rescrit fiscal », aucun rehaussement d'impositions antérieures ne peut être effectué à l'égard de redevables de bonne foi ayant formellement et préalablement demandé le bénéfice de certains régimes fiscaux limitativement énumérés. Cette procédure doit permettre aux créateurs d'entreprises de ne pas douter de leur environnement fiscal et social au moment de la création de l'entreprise et pendant cinq ans.

Pour ce faire, l'entrepreneur doit notifier précisément et par écrit à l'administration fiscale sa volonté de bénéficier d'avantages fiscaux de plein droit dont il croit pouvoir se prévaloir - notamment les exonérations d'impôt sur les sociétés et les amortissements exceptionnels - ou, lorsque l'octroi de ces avantages est soumis à agrément, en demander le bénéfice à l'administration.

Faute de réponse dans les trois mois, l'accord sera implicite et ne pourra plus être remis en cause. Ainsi, l'article 8 exclut toute possibilité de régularisation a posteriori, ou bien de demande trop allusive, qui ne permettrait pas à l'administration de statuer en connaissance de cause.

Cette garantie est codifiée au 2° de l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales. Elle s'applique aux avantages fiscaux suivants :

- amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels destinés à économiser l'énergie (article 39 AB du code général des impôts) ;

- amortissement exceptionnel sur douze mois des véhicules automobiles fonctionnant exclusivement au moyen de l'énergie électrique (article 39 AC) ;

- amortissement exceptionnel sur douze mois de 50 % du prix de revient des immeubles acquis en vue de réaliser des opérations de recherche scientifique ou technique (article 39 quinquies A) ;

- amortissement exceptionnel sur douze mois de 25 % du prix de revient des immeubles à usage industriel ou commercial acquis en zone de revitalisation rurale ou en zone de redynamisation urbaine (article 39 quinquies D) ;

- amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels permettant de réduire d'au moins 50 % le niveau acoustique d'installations existant au 31 décembre 1990 (article 39 quinquies D) ;

- amortissement exceptionnel sur douze mois de 50 % du prix de revient des immeubles destinés à l'épuration des eaux industrielles (article 39 quinquies E) ;

- amortissement exceptionnel sur douze mois de 50 % du prix de revient des immeubles destinés satisfaire aux obligations prévues par la loi du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs (article 39 quinquies F) ;

- majoration de la base de calcul de l'amortissement des immobilisations acquises ou créées au moyen de primes de développement régional ou d'aménagement du territoire, d'orientation pour les entreprises de produits agricoles ou alimentaires, d'installation et de développement artisanal, d'équipement dans les DOM (article 39 quinquies FA) ;

- amortissement exceptionnel sur douze mois de 50 % du prix de revient des constructions qui s'incorporent à des installations de production agricole destinées à satisfaire aux obligations prévues par les textes d'application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (article 39 quinquies FC) ;

- exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés pendant deux ans puis abattement dégressif les trois années suivantes pour les entreprises qui se créent jusqu'au 31 décembre 1999 dans les zones d'aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine (article 44 sexies).

Pour l'ensemble de ces régimes, l'approbation tacite représente une sécurité juridique plus grande que le système de droit commun, qui ne prévoit pas de formalité préalable et ne préserve pas d'une contestation ultérieure de l'administration.

Le décret n° 96-677 du 25 juillet 1996 précise les conditions d'application du 2° de l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales. Il prévoit notamment que si la demande d'agrément ou la notification est incomplète, le ministre ou le directeur invite son auteur à fournir les éléments complémentaires nécessaires. Le délai de trois mois court alors à compter de la réception des compléments demandés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, inséré au présent projet de loi par amendement du Gouvernement lors de la discussion du projet devant l'Assemblée nationale, propose d'étendre le dispositif du « rescrit fiscal » aux contribuables qui demandent le bénéfice des dispositions de l'article 244 quater B du code général des impôts sur le crédit d'impôt recherche, mais en portant le délai au bout duquel l'accord de l'administration fiscale est acquis tacitement de trois à six mois.

Institué en 1983 pour trois ans, mais régulièrement reconduit et amélioré depuis, le mécanisme du crédit d'impôt recherche (CIR) fait désormais partie intégrante de notre dispositif fiscal où il apparaît comme un instrument simple et efficace. Les modalités de ce dispositif étant largement connues, votre rapporteur s'abstiendra donc de les développer à nouveau. Tout au plus rappellera-t-il les dispositions du I de l'article 244 quater B précité :

« Les entreprises industrielles et commerciales ou agricoles imposées d'après leur bénéfice réel peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt recherche égal à 50 % de l'excédent des dépenses de recherche exposées au cours d'une année par rapport à la moyenne des dépenses de même nature, revalorisées de la hausse des prix à la consommation, exposées au cours des deux années précédentes.

« Le crédit d'impôt accordé aux entreprises nouvelles au titre de l'année de leur création est égal à 50 % des dépenses de recherche exposées au cours de cette période.

Le crédit d'impôt est plafonné pour chaque entreprise, y compris les sociétés de personnes, à 40 millions de francs. »

Les dépenses prises en compte au titre de ce mécanisme sont limitativement énumérées, leur liste ayant été toutefois progressivement complétée au cours des dernières années.

Significative, l'aide apportée par l'intermédiaire du CIR a pour but d'inciter les entreprises à s'engager dans un effort durable de recherche. Aussi, le dispositif est-il accessible dans le cadre d'une option valable pour trois années.

Sur ces bases, le régime du CIR rencontre un succès certain.

En 1994, selon le fichier du ministère de la recherche, 8.718 entreprises ont souscrit une déclaration de crédit d'impôt au titre de l'année 1993 et parmi celles-ci, 5.234 ont déclaré un crédit positif pour un montant cumulé de 3.832 millions de francs.

En 1995, pour la première fois les déclarations ont été saisies par la Direction générale des impôts qui a recensé 5.905 entreprises ayant souscrit une déclaration de crédit d'impôt au titre de l'année 1994 (contre 7.959 selon le fichier du ministère de la recherche), pour un montant cumulé de 2,2 milliards de francs. Ces chiffres doivent cependant être pris avec précaution compte tenu du grand nombre d'entreprises n'ayant pas déposé leurs déclarations 2069 A. C'est ce qui explique l'écart entre le nombre d'entreprises recensées par la DGI et celui recensé par le ministère de la recherche. Un rapprochement devrait être effectué ultérieurement.

Le montant des dépenses de recherche engagées au titre de 1994 est de 46 milliards de francs, contre 65 milliards de francs pour 1993 et 57 milliards de francs pour 1992. Le crédit dégagé représente donc 4,7 % des dépenses engagées.

Ce mécanisme bénéficie largement aux entreprises moyennes. Celles dont le chiffre d'affaires est compris entre 10 et 100 millions de francs représentent 42 % des entreprises ayant déposé une déclaration pour un montant de crédit d'impôt de 410 millions de francs.

Le régime du crédit d'impôt recherche a été reconduit pour trois ans par l'article 73 de la loi de finances initiale pour 1996.

L'extension du rescrit fiscal au CIR semble légitime et même nécessaire dès lors que les conditions d'éligibilité à ce régime peuvent être source de contentieux.

En effet, outre l'énumération limitative des dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d'impôt recherche qui peut susciter des interprétations malgré la longueur de la liste, l'octroi du crédit d'impôt est soumis à des conditions temporelles relativement complexes. En effet, l'option au titre de la nouvelle période de trois ans ouverte l'année N pourra être exercée :

- par des entreprises qui ont déjà fait application du crédit d'impôt recherche au titre de l'année N-1 et renouvellent ainsi leur option antérieure ;

- par des entreprises nouvelles qui se créent pendant la période considérée ;

- par les entreprises qui n'ont jamais bénéficié du crédit d'impôt recherche jusqu'à présent.

A contrario, les entreprises qui, ayant bénéficié du dispositif dans le passé, mais qui ont depuis décidé d'y renoncer, ne sont pas autorisées à exercer une nouvelle option.

Surtout, la sécurité juridique et fiscale que la procédure de l'accord tacite garantit est de nature à encourager les entreprises à mettre en oeuvre des projets de dépenses de recherche qu'elles n'auraient pas initiés en l'absence d'une telle garantie. En effet, certaines dépenses d'investissement dans la recherche peuvent menacer à terme la survie des petites et moyennes entreprises si les avantages fiscaux qui les accompagnent sont susceptibles d'être remis en cause. Or jusqu'à présent, les entreprises ne pouvaient demander confirmation à l'administration sur l'éligibilité de leurs dépenses de recherche au CIR qu'après avoir engagé le projet et exercé l'option. Dans ce cas, le silence de l'administration pendant six mois valait rejet.

L'avantage de la procédure du rescrit est de permettre aux entreprises d'interroger l'administration avant d'engager toute dépense et d'obtenir une réponse positive à l'expiration du délai. Le délai au bout duquel le silence de l'administration vaut acceptation demeurerait de six mois en raison des délais nécessaires aux services de la Direction Générale des impôts pour instruire les demandes. En effet, l'instruction nécessite de saisir le Secrétariat d'Etat à la recherche pour déterminer si certains projets de recherche sont éligibles au crédit d'impôt recherche.

De façon identique à ce qui est prévu par l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales pour les autres régimes éligibles à la procédure de rescrit, la demande du contribuable doit être préalable à l'opération en cause et effectuée à partir d'une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait.

L'article 71 bis prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application de la procédure d'accord tacite au crédit d'impôt recherche.

Enfin, cette procédure sera applicable aux demandes adressées à compter du 1 ^er mars 1997, qui engageront l'administration à partir du 1 ^er septembre 1997.

III. PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION : L'EXTENSION DU RESCRIT FISCAL A L'EXONERATION D'IMPOT SUR LES BÉNÉFICES PRÉVUE DANS LES ZONES FRANCHES URBAINES

La loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996 ajoute un article 44 octies au code général des impôts, afin d'exonérer de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés pendant cinq ans le bénéfice des contribuables exerçant ou créant des activités en zone franche urbaine, dans la limite d'un bénéfice de 400.000 francs.

Votre commission des finances vous propose d'étendre la procédure de l'accord tacite de l'administration en cas de silence gardé pendant trois mois aux contribuables éligibles à l'exonération d'impôt sur les bénéfices prévue par l'article 44 octies , dans la mesure où la mise en oeuvre de cette exonération est délicate et pourrait être source de contentieux.

En effet, les entreprises ne sont exonérées qu'à hauteur des bénéfices réalisés dans les zones franches urbaines, ce qui nécessite le calcul d'une clé de répartition des bénéfices par établissement relativement complexe. L'application du rescrit fiscal à cette exonération particulière pourrait donc permettre de sécuriser les entreprises qui s'implantent dans les zones franches urbaines, ce qui va dans le sens de l'objectif poursuivi par le Gouvernement dans ces zones.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

3. Modernisation de la fiscalité agricole

ARTICLE 72 Accroissement de la portée de la déduction pour investissement en matière de bénéfice agricole

Commentaire : cet article a pour objet, d'une part, de relever les taux et les plafonds de la déduction pour investissement prévue en faveur des exploitants agricoles soumis à un régime réel d'imposition par l'article 72 D du code général des impôts et, d'autre part, de permettre de rapporter cette déduction au résultat d'un exercice antérieur à la cinquième année suivant sa réalisation, dès lors qu'il est inférieur d'au moins 20 % à la moyenne des résultats des trois exercices précédents.

En application de l'article 72 D du code général des impôts, les exploitants agricoles soumis à un régime réel d'imposition peuvent déduire une fraction de leur bénéfice à la clôture de chaque exercice en vue de financer, dans les cinq années qui suivent, l'acquisition ou la production d'immobilisations amortissables ou de stocks dont le cycle de rotation est supérieur à un an. Cette fraction est cumulable avec l'abattement sur les bénéfices des jeunes agriculteurs prévu par l'article 73 B du code général des impôts, mais elle est exclusive du système de blocage des stocks à rotation lente prévu par l'article 72 B du code général des impôts (système consistant à comptabiliser, jusqu'à leur vente, tous les animaux ou produits à leur valeur à la clôture du premier exercice suivant celui de leur entrée en stocks). Le fait de pratiquer la déduction vaut renonciation définitive au blocage.

Cette déduction est calculée selon un système un peu complexe. Pour les exercices ouverts depuis le 1er janvier 1993, la déduction est égale :

- soit à une somme forfaitaire de 10.000 francs ;

- soit à 30 % du bénéfice pour la fraction de celui-ci n'excédant pas 150.000 francs (soit un maximum de déduction de 45.000 francs) et à 10 % du bénéfice pour la fraction de celui-ci comprise entre 150.000 francs et 450.000 francs (soit une déduction supplémentaire maximale de 30.000 francs).

La limite maximale de déduction s'établit donc à 75.000 francs. Pour les exercices clos en 1994, le montant total des déductions pratiquées s'est élevé à 2,03 milliards de francs et 36.250 exploitants ont été concernés.

Elle peut être affectée soit aux immobilisations (avantage de trésorerie), soit à des stocks à rotation lente (avantage définitif). En tout état de cause, la déduction qui n'a pas été utilisée conformément à son objet est rapportée aux résultats de la cinquième année qui suit sa réalisation.

Le dispositif proposé vise à relever progressivement, entre 1997 et 1999, les taux et les plafonds de déduction, ainsi qu'à permettre aux exploitants de moduler le montant de leur déduction.

Compte tenu de ces éléments, le montant de la déduction pour investissement susceptible d'être opérée par les exploitants individuels dans les prochaines années est détaillée dans les tableaux suivants.

(Source Assemblée nationale)

Ce nouveau dispositif, qui sera pratiqué par environ 100.000 contribuables chaque année devrait, selon le ministère et l'économie et des finances avoir un coût fiscal de 130 millions de francs en 1998, de 255 millions de francs en 1999 et de 380 millions de francs à partir de l'an 2000 lorsqu'il aura été pleinement assimilé par les intéressés.

En ce qui concerne le coût social de ces nouvelles dispositions (les cotisations sociales sont assises sur les revenus professionnels et donc sur les bénéfices), le ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation estime qu'il devrait être équivalent à deux fois et demie le coût fiscal, soit près de 950 millions de francs par an.

Le dispositif proposé a également pour objet de permettre aux exploitants agricoles, à compter du 1er janvier 1997, sur leur demande, de rapporter la déduction, en tout ou partie, au résultat d'un exercice antérieur à la cinquième année suivant la réalisation de la déduction, en cas de survenance d'aléas climatiques, épizootiques ou économiques exceptionnels.

La définition des aléas économiques exceptionnels pouvant soulever des difficultés, le gouvernement a préféré proposer un dispositif, qui ne se préoccupe pas de la nature de l'accident de parcours à l'origine du mauvais résultat. En conséquence, ce dispositif sera applicable dès lors que le résultat sur lequel la déduction est rapportée est inférieur d'au moins 20 % à la moyenne des résultats des trois exercices précédents. Conformément aux règles habituelles, il n'est pas tenu compte des reports déficitaires pour calculer cette moyenne.

Ainsi, un exploitant connaissant un exercice difficile et n'envisageant plus de réaliser l'investissement projeté, ne sera plus tenu d'attendre la cinquième année suivant la réalisation de la déduction pour investissement pour la rapporter à son résultat en raison de sa non utilisation conformément à son objet. Il pourra désormais la rapporter au résultat de ce mauvais exercice et, de cette façon, ne pas être affecté par la progressivité de l'impôt sur le revenu lors de l'exercice ultérieur au cours duquel la déduction aurait dû normalement être réintégrée.

On peut donc constater, avec le rapporteur général de l'Assemblée nationale, que la réintégration de la déduction n'apporte, pour l'exercice difficile, aucun avantage de trésorerie : cet avantage est reporté à un exercice ultérieur (au cours duquel la déduction n'aura pas à être rapportée).

*

* *

L'Assemblé nationale a accru la partie du dispositif en prévoyant que le régime proposé pour le terme de la réforme s'appliquerait dès 1997 aux éleveurs faisant des investissements de mise aux normes. Le rapporteur de la commission des finances de l'Assemblée nationale et le gouvernement n'ont pas donné un accord sans réserve à cet amendement, qui ne faisait pas partie du relevé de conclusions de la dernière conférence annuelle agricole.

Plusieurs raisons ne militent pas en faveur de cet amendement :

- La mise aux normes est une obligation légale.

- La mise aux normes bénéficie d'un régime fiscal privilégié. En particulier le propriétaire peut (article 39 quinquies FC) amortir sur un an les investissements de mise aux normes. De plus, le bailleur peut déduire de son revenu net les dépenses de mise aux normes.

- La mise aux normes bénéficie d'un financement privilégié, assuré normalement aux 2 3 par des personnes publiques (Etat, collectivités locales, agences de l'eau).

- Le ministre s'est engagé à revoir le problème lors de la prochaine conférence agricole. De surcroît, le Sénat a voté un amendement contraignant le gouvernement à lui faire rapport à l'automne prochain sur le PMPOA (programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 73 Assouplissement des conditions d'option des agriculteurs pour le système de la moyenne triennale

Commentaire : le présent article propose, d'une part, de donner un caractère quinquennal à l'option pour la moyenne triennale prévue par l'article 75-OB du code général des impôts en faveur des exploitants agricoles soumis au régime transitoire ou à un régime réel d'imposition et, d'autre part, de ne plus accorder la possibilité d'effectuer cette option l'année de la cession ou de la cessation d'activité.

Le bénéfice agricole retenu pour l'assiette de l'impôt sur le revenu peut, sur option irrévocable des contribuables, être égal à la moyenne des bénéfices de l'année d'imposition et des deux années précédentes. Ce système permet donc d'atténuer les effets de la progressivité de l'impôt. Il est d'autant plus avantageux que le revenu est irrégulier et que des bénéfices importants sont réalisés une année donnée.

Par ailleurs, ce mode d'imposition exclut les autres dispositifs d'étalement des revenus exceptionnels : l'étalement des profits de cession des stocks à rotation lente en fin d'exploitation (IV de l'article 72 B du code général des impôts) et les systèmes du quotient pour les revenus agricoles exceptionnels (article 75-OA et 163-OA dudit code). De même, il est exclusif du système d'évaluation des stocks à rotation lente selon une moyenne triennale (article 72 B bis du même code).

Le dispositif proposé par cet article substitue à une option actuellement irrévocable, une option pour une période de cinq ans renouvelable.

Comme le souligne le Rapporteur Général de l'Assemblée Nationale, l'introduction de cette mesure de souplesse devrait rendre plus attractif le système de la moyenne triennale pour lequel 5.000 exploitants seulement ont opté (alors que 234.000 exploitants sont soumis au régime transitoire ou à un régime réel d'imposition). Le caractère irrévocable de l'option pouvait laisser craindre que le système devienne un jour désavantageux si les bénéfices venaient à baisser durablement car les bénéfices précédents, plus importants, seraient pris en compte.

Désormais, l'option est valable pour l'année au titre de laquelle elle est exercée et pour les quatre années suivantes. Une reconduction tacite par période de cinq ans est prévue.

Toutefois, le texte proposé tend à éviter que l'option en faveur de ce mécanisme de lissage soit utilisée en fonction uniquement des circonstances du moment. Aussi, en cas de renonciation, une nouvelle option ne pourra pas être exercée avant l'expiration d'une période de cinq ans.

Pour les mêmes raisons, le dispositif initial prévoyait qu'il serait désormais impossible d'opter l'année de la cession de l'exploitation ou de la cession d'activité. En effet, dans le régime antérieur on a pu relever quelques détournements de la législation : certains exploitants optent effectivement pour la moyenne triennale lors de leur dernière année d'activité, alors que la réalisation d'une partie importante de leurs stocks leur permet d'obtenir un bénéfice largement supérieur aux deux années précédentes.

L'Assemblée Nationale est revenue partiellement sur cette impossibilité. Le ministre s'en remettant à sa sagesse, elle a décidé que l'option pourrait être formulée pour l'imposition de l'année au cours de laquelle l'exploitant fait apport de son exploitation à une société.

Décision de la commission : votre commission vous propose de voter cet article sans modification.

ARTICLE 74 Assujettissement de plein droit à un régime réel d'imposition des sociétés constituées dans le secteur agricole

Commentaire : cet article prévoit, d'une part, d'exclure du régime du forfait les sociétés agricoles ainsi que les exploitations faisant l'objet d'un bail à métayage créées à compter du 1er janvier 1997 et, d'autre part, de fixer de nouvelles modalités pour le calcul des seuils d'assujettissement des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) aux différents régimes d'imposition.

1°) L'alignement des sociétés agricoles sur les autres sociétés de personnes soumises à l'impôt sur le revenu

Sauf option, les sociétés agricoles relèvent du régime du forfait lorsque leurs recettes ne dépassent pas, en moyenne sur deux années consécutives, 500.000 francs et d'un régime réel lorsque ces recettes dépassent 500.000 francs.

Les sociétés et groupements sont toutefois exclus du régime transitoire pour lequel peuvent opter les exploitants individuels dont la moyenne des recettes est comprise entre 500.000 francs et 750.000 francs.

En outre, ils ne peuvent pas exercer l'option pour le retour au forfait, prévue par l'article 69 B du code général des impôts pour les exploitants dont la moyenne des recettes s'abaisse au-dessous de 300.000 francs.

Les sociétés agricoles se trouvent donc dans une situation différente de celle des autres sociétés de personnes soumises à l'impôt sur le revenu qui, depuis la loi Madelin (n° 94-126 du 11 février 1994) ne peuvent plus être soumises au régime du forfait.

Deux justifications sont avancées par le Gouvernement :

? d'une part, même si aucun texte ne prescrit formellement la tenue d'une comptabilité pour l'ensemble des sociétés civiles, la plupart des statuts de ces sociétés imposent la tenue d'une comptabilité dont les documents sont identiques à ceux tenus par les exploitants imposés au régime réel. En effet, pour les sociétés et groupements agricoles soumis à l'impôt sur le revenu, la tenue d'une comptabilité s'avère indispensable puisque leurs membres, qui sont personnellement placés sous le régime du bénéfice réel, doivent être soumis à ce régime pour l'ensemble de leurs profits, y compris la part leur revenant dans les bénéfices du groupement ou de la société. Il appartient alors à ce groupement ou à cette société de leur fournir les renseignements nécessaires :

? d'autre part, il semblerait que des exploitants agricoles sur le point d'être imposés d'après leur bénéfice réel (c'est-à-dire des exploitants dont les recettes devraient dépasser une moyenne de 500.000 francs mesurée sur deux années consécutives) choisissent le passage en société dans le seul but de continuer à bénéficier du régime du forfait durant les deux premiers exercices (en effet, les exploitations nouvelles relèvent automatiquement du régime du forfait l'année de leur création et l'année suivante). Le présent dispositif vise à mettre fin à cette pratique contestable.

Comme le souligne le rapporteur général de l'Assemblée nationale, "cette seconde justification parait être celle qui motive véritablement le présent dispositif puisque la soumission exclusive au régime du bénéfice réel ne sera applicable qu'aux groupements et sociétés créés à compter du 1er janvier 1997. Si l'objectif poursuivi était réellement l'alignement du régime fiscal de l'ensemble des sociétés de personnes soumises à l'impôt sur le revenu, la prise en compte de cette date n'aurait aucune raison d'être."

2°) Le cas des exploitations ayant fait l'objet d'un bail à métayage conclu à compter du 1er janvier 1997

Selon la doctrine administrative, les exploitations en métayage doivent être soumises au régime fiscal des sociétés de personnes dès lors que le propriétaire bailleur et le métayer participent conjointement à la mise en valeur de l'exploitation. En conséquence, le présent article soumet les métayages au régime réel d'imposition de la même façon qu'il impose cette soumission aux autres sociétés agricoles de personnes.

Il convient de souligner que la soumission au régime réel ne vaut que pour les baux à métayage conclus à compter du 1er janvier 1997. Dans ces conditions, les baux à métayage actuellement en cours ne sont pas concernés par ce dispositif.

Cependant. il importe d'indiquer que l'assimilation par l'administration des exploitations en métayage à des sociétés de personnes a été contestée par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon du 26 mai 1994, confirmant un jugement du tribunal administratif de Lyon du 21 décembre 1992. Ces deux décisions ont estimé que la qualité d'exploitant agricole conférée au bailleur et au métayer ne suffit pas à établir l'existence d'une exploitation agricole commune ou d'un groupement de fait entre les intéressés.

Toutefois, un jugement du tribunal administratif de Dijon du 28 juin 1994 a statué dans le sens de la doctrine administrative en considérant que le bailleur et le preneur à bail d'un contrat de métayage doivent être regardés comme co-exploitants d'une même exploitation dont les recettes ne peuvent donc être appréhendées que globalement pour l'appréciation du régime fiscal.

Toutes ces décisions font l'objet d'une procédure d'appel ou de cassation et le Conseil d'Etat n'a pas encore statué.

3°) Le régime particulier des GAEC (groupements agricoles d'exploitation en commun)

Par application partielle du principe de transparence, les GAEC ne sont soumis à un régime réel d'imposition que dans les cas suivants :

- si la moyenne des recettes du GAEC est inférieure ou égale à 1.500.000 francs, la limite est égale à la limite prévue pour les exploitants individuels (500.000 francs) multipliée par le nombre d'associés :

- si la moyenne des recettes du GAEC est supérieure à 1.500.000 francs, la limite est égale à 60 % de celle prévue pour les exploitants individuels (soit 300.000 francs) multipliée par le nombre d'associés.

Actuellement, sur près de 50.000 GAEC, 18.000 sont soumis au régime du forfait.

Les III et IV du présent article prévoient qu'à partir des exercices ouverts à compter du 1er janvier 1997, il ne sera plus tenu compte des associés âgés de plus de soixante ans au premier jour de l'exercice pour calculer la limite spéciale permettant de déterminer le régime d'imposition des GAEC. Cette mesure vise à inciter les associés concernés à quitter les groupements pour prendre leur retraite.

*

* *

L'Assemblée nationale a voté deux amendements à cet article :

Elle a exclu les exploitations ayant fait l'objet d'un bail à métayage du dispositif d'imposition à un régime réel des sociétés agricoles, au double motif que cette disposition aurait constitué une "prévalidation" législative d'un litige et que l'imposition à un régime réel de micro-exploitation aurait créé des difficultés de gestion inutiles pour ces dernières.

Comme l'a expliqué à la tribune de l'Assemblée nationale le député Charles de Courson :

"Actuellement, l'administration fiscale considère la métairie comme une société, ce qui implique les conséquences suivantes : application du régime du bénéfice réel si les recettes de l'ensemble de la métairie dépassent 500.000 francs ; impossibilité d'opter pour le régime transitoire, ce régime étant réservé aux exploitations individuelles : impossibilité d'utiliser le régime de faveur prévu par l'article 151 octies du code général des impôts en cas d'apport d'une entreprise individuelle à une société.

Cette doctrine a été unanimement condamnée par les professionnels comme contraire à la nature même du métayage et a été infirmée par la jurisprudence administrative dans le fameux arrêt Jambon du 26 mai 1995, que vous connaissez tous, arrêt rendu par la cour administrative d'appel de Lyon. L'administration s'est pourvue en cassation.

Le texte proposé par le gouvernement veut donc, pour ce qui concerne le bail à métayage, contrer cette jurisprudence pour rétablir la doctrine administrative. Il va même au-delà de cette position, puisque ce seraient toutes les métairies qui relèveraient du réel et non pas seulement celles dont les recettes dépassent 500.000 francs.

Mes chers collègues, je vous invite à voter l'amendement Mariton-de Courson, qui a d'ailleurs été adopté par la commission des finances, parce que nous nous échenillons à essayer de simplifier le droit fiscal. Pour vous montrer le bien-fondé de cet amendement, je vais vous donner l'illustration de ce que donnerait pour les métairies, l'application du texte proposé par le gouvernement -ce n'est pas l'intégralité de l'article qui est en cause, mais uniquement la partie concernant les métairies.

Nous avons, dans notre belle région de Champagne, un système que peu de gens connaissent : les tiers francs et les quarts francs. Ce sont, d'ailleurs eux, et non les baux ruraux, qui constituent l'essentiel des baux de location. Or, la loi ne les assimile pas, au regard du droit du fermage, à des baux ruraux ; il s'agit donc d'une organisation spécifique.

Nous avons 4.400 exploitations ayant au moins un métayage, dont 3.077 de moins d'un hectare et plus de 2.000 de moins de 0,4 à 0,5 hectare. Par conséquent, si nous adoptions en l'état le texte du gouvernement, nous obligerions toutes ces personnes, qui ne payent parfois que 5.000, 10.000 ou 15.000 francs de loyer annuel, à tenir une comptabilité. Où irait-on ?

Ce que nous vous proposons est donc très simple : sortir les métairies du texte champ d'application gouvernemental.

Votre commission vous propose de retenir cet amendement de bon sens, sur l'adoption duquel le ministre s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Elle a en outre voté la suppression du III de l'article relatif à la non prise en compte des associés de GAEC ayant dépassé l'âge de 60 ans. Le ministre délégué au budget n'a pas été favorable à cet amendement :

"Je ne cache pas un certain embarras. Lors de la conférence annuelle, le gouvernement et les représentants des organisations professionnelles agricoles se sont mis d'accord sur un certain nombre de dispositions destinées à moderniser notre agriculture, à aider les secteurs les plus en difficulté, par exemple celui de la viande bovine et celui des fruits et légumes, ainsi qu'à aider les jeunes à s'installer.

Je constate que certains des amendements défendus cet après-midi ont pour effet de démanteler une partie de cet accord. Je le regrette. C'est le cas de la disposition relative aux GAEC. Le dispositif proposé par le gouvernement, en accord avec les organisations professionnelles, avait pour objectif de favoriser l'installation des jeunes.

Je demande par conséquent le maintien de la rédaction du gouvernement et je pense que, sur l'ensemble des dossiers agricoles, plutôt que de décider, hâtivement, nous gagnerions à nous donner un petit délai supplémentaire et à revoir la profession afin de nous assurer que les dispositions que nous votons à la hâte ont fait l'objet d'une concertation avec elle et ont bien son accord."

Votre rapporteur général, qui ne s'estime pas lié par les conclusions de la conférence annuelle agricole, estime toutefois que le dispositif proposé par le gouvernement était avisé. D'une part, le recours au GAEC ne saurait être un moyen de bénéficier indûment du forfait qui ne doit s'appliquer qu'à des micro-exploitations. D'autre part, la non prise en compte des exploitants associés de plus de 60 ans est une incitation souhaitable à l'installation de jeunes agriculteurs. On peut enfin souligner, si besoin était, que les associés de plus de 60 ans peuvent rester dans le GAEC et que leur présence ne signifie pas que le GAEC sera ipso facto soumis à un régime réel d'imposition.

Votre commission vous propose donc un amendement tendant à revenir à la rédaction initiale du III de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 74 BIS (NOUVEAU) Simplification des formalités relatives à la circulation de certains vins vendus "en vrac" à des particuliers

Commentaire : cet article additionnel vise à alléger les formalités relatives à la circulation de certains vins vendus par des caves coopératives ou des viticulteurs, lorsque les produits sont achetés par des particuliers.

Les articles 443 et 446 du code général des impôts fixent de manière très précise, et rigoureuse, les formalités applicables à la circulation des boissons alcoolisées.

Le présent article additionnel vise à réduire les coûts financiers liés à la délivrance des titres de mouvement (passavant, laissez-passer, acquit à caution ou congé). Il ne s'applique qu'aux produits acquis par des particuliers, et dans des conditions limitées (achat pour leurs besoins personnels, transport par leurs propres soins, vin contenu dans des récipients autres que des bouteilles, quantités n'excédant pas trente litres par moyen de transport).

Comme l'indique le rapporteur général de l'Assemblée nationale, la simplification proposée recouvre en fait deux dispositions :

1) Le 1 de l'article 446-A nouveau du code général des impôts limite les mentions qui, conformément à l'article 446 du même code, doivent jusqu'à présent figurer sur le titre de mouvement, aux seuls éléments suivants :

- quantités, espèces et qualités des vins livrés ;

- noms et adresses des expéditeurs :

- date précise et lieu d'enlèvement.

Tous les viticulteurs et caves coopératives pourront bénéficier de cette simplification.

2) Conformément au 2 de l'article 446-A nouveau, et sous réserve de la présentation d'une caution solidaire garantissant le paiement des droits dus. les viticulteurs et caves coopératives assujetties et redevables de la TVA pourront substituer à ce congé simplifié un document en tenant lieu (par exemple le ticket de caisse), ce dernier devant néanmoins comporter les mêmes informations.

Dans les deux cas, la mise en oeuvre de la simplification, qui n'entrerait en vigueur qu'à compter du 1er mai 1997 et dont les conditions d'application seraient déterminées par décret, ne serait possible que sur autorisation du service des douanes compétents.

Les documents simplifiés conserveraient la valeur de titre de mouvement au sens fiscal. Le défaut de production de ces documents en cas de contrôle constituerait donc une infraction à la législation des contributions indirectes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter sans modification le présent article additionnel.

4. Garantie des droits des contribuables et lutte contre la fraude

ARTICLE 75 Instauration d'un double degré de juridiction pour les contentieux fiscaux relevant du juge judiciaire

Commentaire : cet article vise à instaurer un double degré de juridiction pour les litiges fiscaux qui relèvent de la compétence des tribunaux de grande instance.

I - LE DISPOSITIF ACTUEL

A. UNE COMPÉTENCE EN MATIÈRE DE LITIGES FISCAUX REPARTIE ENTRE LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE

L'article L. 190 du livre des procédures fiscales dispose que " les réclamations relatives aux impôts, contributions, droits, taxes, redevances, soultes et pénalités de toute nature, établis ou recouvrés par les agents de l'administration, relèvent de la juridiction contentieuse lorsqu'elles tendent à obtenir soit la réparation d'erreurs commises dans l'assiette ou le calcul des impositions, soit le bénéfice d'un droit résultant d'une disposition législative ou réglementaire ."

Toutefois, selon la nature de l'impôt, le litige est examiné par la juridiction administrative ou par la juridiction judiciaire. En effet, aux termes de l'article 199 du livre des procédures fiscales, "en matière d'impôts directs et de taxes sur le chiffre d'affaires ou de taxes assimilées, les décisions rendues par l'administration sur les réclamations contentieuses et qui ne donnent pas entière satisfaction aux intéressés peuvent être portées devant le tribunal administratif. Il en est de même pour les décisions intervenues en cas de contestation pour la fixation du montant des abonnements prévus à l'article 1700 du code général des impôts pour les établissements soumis à l'impôt sur les spectacles. "

En revanche, "en matière de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière, de droits de timbre, de contributions indirectes et de taxes assimilées à ces droits, taxes ou contributions, le tribunal compétent est le tribunal de grande instance. "

Cette dualité de juridiction n'a pas d'autre justification que le partage de compétences opéré par la loi pendant la période révolutionnaire.

Toutefois, la répartition du contentieux fiscal entre le juge administratif et le juge judiciaire ne présente pas d'inconvénients significatifs dans la mesure où les règles de procédure fiscales ne donnent pas lieu à des divergences d'interprétation sensibles et durables. Notamment, en ce qui concerne les exigences de la procédure contradictoire de redressement prévues aux articles L. 55 et suivants du livre des procédures fiscales, la position des deux ordres de juridiction semble converger au sujet de la portée de l'obligation de motivation de la notification de redressement imposée par l'article L. 57 du livre des procédures fiscales.

B. UN DISPOSITIF PLUS PROTECTEUR POUR LES CONTRIBUABLES DEVANT LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

L'unité des règles du contentieux de l'imposition connaît pourtant une exception importante qui rend la juridiction judiciaire moins protectrice des droits des contribuables. En effet, l'article L. 199 du livre des procédures fiscales dispose que "les jugements des tribunaux de grande instance sont sans appel et ne peuvent être attaqués que par la voie de la cassation." Les tribunaux de grande instance statuent donc en premier et dernier ressort. La Cour de cassation peut être saisie mais elle ne peut examiner que les règles de droit et non plus les faits.

En revanche, conformément à l'article R* 199-2 du livre des procédures fiscales, "les jugements des tribunaux administratifs peuvent faire l'objet des recours prévus par le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel". Ainsi, la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif a entraîné la création de cinq cours administratives d'appel compétentes pour apprécier les recours portant sur les décisions des tribunaux administratifs en matière de contentieux fiscal.

Il est toutefois intéressant de noter que le contentieux administratif de l'impôt a toujours bénéficié d'un régime à double degré. Avant l'entrée en vigueur de cette loi, c'était le Conseil d'Etat qui pouvait être saisi en appel. Désormais, il intervient seulement en tant que juge de cassation, même s'il a le choix entre deux procédures pour statuer. Il peut, conformément à la définition traditionnelle du juge de cassation, juger, non pas le litige qui a été soumis à la juridiction qu'il contrôle, mais le jugement prononcé par elle sur le litige. S'il annule le jugement, l'affaire est renvoyée devant cette juridiction.

Mais il peut également, s'il estime que "l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie", rejuger lui-même l'affaire au fond.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'INSTAURATION D'UN DEUXIÈME DEGRÉ DE JURIDICTION POUR LES LITIGES RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DES TRIBUNAUX DE GRANDE INSTANCE

Cet article propose d'instaurer un double degré de juridiction pour les contentieux fiscaux relevant du juge judiciaire.

Cette réforme implique la modification des articles L. 199 et L.199 C du livre des procédures fiscales.

Dans la dernière phrase de l'article L. 199 du livre des procédures fiscales, le principe selon lequel les jugements des tribunaux de grande instance sont sans appel et ne peuvent être attaqués que par voie de cassation est supprimé et remplacé par la disposition suivante : "les tribunaux de grande instance statuent en premier ressort".

En outre, l'article L. 199 C est modifié pour préciser que l'Administration et le contribuable ont la possibilité de faire valoir tout moyen nouveau non seulement devant le tribunal administratif, la cour administrative d'appel et le tribunal de grande instance, mais aussi devant la cour d'appel.

Un décret en Conseil d'Etat doit également être pris afin de préciser les règles de procédure devant la cour d'appel.

Cette réforme s'appliquera aux jugements rendus à compter du 1er mars 1998. Ce délai doit permettre aux cours d'appel de réorganiser leurs services pour pouvoir accueillir dans de bonnes conditions le contentieux fiscal.

B. UN DISPOSITIF QUI DOIT METTRE FIN A DE NOMBREUX INCONVÉNIENTS

Cette réforme met fin à une situation qui n'est guère satisfaisante à plusieurs égards.

D'une part, elle élargit le champ d'application du double degré de juridiction et satisfait ainsi le souci d'une bonne administration de la justice. En effet, l'appel est intimement lié à la conviction qu'un litige doit pouvoir être jugé deux fois : son jugement étant le fait, la seconde fois, de magistrats normalement plus expérimentés et qui disposent des éventuels éclaircissements que l'instruction devant les premiers juges a apportés sur les données de l'affaire.

D'autre part, cette réforme unifie les règles procédurales du contentieux fiscal et supprime l'inégalité qui frappait la garantie des droits des contribuables dans le règlement des litiges fiscaux.

Enfin, elle devrait améliorer le fonctionnement des juridictions de l'ordre judiciaire, handicapé jusqu'à présent par l'encombrement de la Cour de cassation. L'instauration d'un double degré de juridiction devrait en effet avoir pour conséquence de désengorger cette Cour. Toutefois, en fonction de l'importance du contentieux que cette réforme provoquera, de nouveaux besoins en formation et en personnel supplémentaire risquent de se faire sentir auprès des cours d'appel qu'il faudra prendre en compte pour que cette réforme soit véritablement efficace.

En 1995, 1.955 jugements ont été prononcés devant les tribunaux de grande instance. Le pourcentage de recours en cassation est d'environ 20 %, mais on peut supposer que cette proportion sera supérieure en appel puisque les recours peuvent aussi porter sur les faits.

Décision de la commission : votre commission propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 76 Suppression du droit de préemption de l'administration sur les immeubles et fonds de commerce

Commentaire : cet article vise à supprimer le droit de préemption de l'administration fiscale sur les immeubles et fonds de commerce

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. UNE PRÉROGATIVE DE PUISSANCE PUBLIQUE QUI PORTE ATTEINTE AU DROIT DE PROPRIÉTÉ

L'article L. 18 du livre des procédures fiscales codifie les dispositions de la loi du 31 décembre 1941 et de l'ordonnance du 15 août 1945 et autorise l'Etat à exercer un droit de préemption sur "les immeubles, droits immobiliers, fonds de commerce ou clientèles, droit à un bail ou au bénéfice d'une promesse de bail portant sur tout ou partie d'un immeuble" lorsqu'il estime le prix de vente insuffisant.

L'Etat peut arguer de ce droit pendant un délai de six mois à compter de la date d'enregistrement ou de l'accomplissement de la formalité fusionnée. Toutefois, ce délai est ramené à trois mois lorsque la formalité a eu lieu au bureau de la situation des biens.

L'utilisation de ce droit est discrétionnaire et ne fait pas obstacle à la possibilité pour l'administration d'engager, s'il y a lieu, la procédure de redressement contradictoire prévue à l'article L. 55 du livre des procédures fiscales et définie aux articles L. 57 à L. 61 :

- L'administration adresse au contribuable une notification de redressement qui doit être motivée.

- Lorsque le désaccord persiste sur les redressements notifiés, l'administration, si le contribuable le demande, soumet le litige à l'avis soit de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, soit de la commission départementale de conciliation.

- Après l'établissement du rôle ou l'émission de l'avis de recouvrement, le contribuable conserve le droit de présenter une réclamation.

Ce droit de préemption se caractérise par un régime exorbitant de droit commun puisqu'il porte atteinte au droit de propriété de l'acquéreur évincé en intervenant après l'enregistrement de la vente. La décision d'exercer le droit de préemption est simplement notifiée à l'acquéreur, au vendeur ou à leurs ayants droit par un acte d'huissier de justice et s'accompagne du versement à l'acquéreur ou à ses ayants droit du montant du prix de vente majoré d'un dixième.

Pour autant, cet article n'entre pas forcément en contradiction avec l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. En effet, la propriété est certes reconnue comme un droit inviolable et sacré dont nul ne peut être privé, mais celui-ci peut être limité "lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité". En définitive, il appartient au juge de vérifier si l'atteinte au droit de propriété portée par le droit de préemption est justifiée par la nécessité publique.

B. UNE MESURE REMISE EN CAUSE PAR LE JUGE

Or, l'évolution de la jurisprudence a remis en cause le droit de préemption.

Trois arrêts de la Cour de cassation du 16 juin 1987 ont fortement encadré les prérogatives de l'administration fiscale.

Dans les arrêts n° 148 et n° 151. La Cour de cassation a estimé que la décision d'exercer le droit de préemption constituait une sanction fiscale portant atteinte au droit de propriété de l'acquéreur évincé, entrant comme telle dans les dispositions de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs.

Dès lors, la motivation de la décision d'exercice du droit de préemption par l'Etat doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, c'est-à-dire, dans ce cas précis, préciser les éléments sur lesquels elle se fonde pour estimer insuffisant le prix de vente stipulé entre les parties.

La motivation ne peut donc pas se borner à citer l'article 668 du code général des impôts (devenu l'article L. 18 du livre des procédures fiscales) et à reproduire la condition légale qu'il énonce. En outre, cet article ne permet en aucun cas à l'administration d'apprécier discrétionnairement si le prix de vente stipulé dans un acte est insuffisant (arrêt n° 149).

La décision de la Cour européenne des droits de l'homme du 22 septembre 1994 (Mme Hentrich c/ France) est encore plus radicale puisqu'elle constitue une condamnation implicite du droit de préemption.

La Cour a confronté cette pratique à l'article 1 du premier protocole additionnel à la Convention, qui dispose que :

"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes".

Rappelant que la notion d'"utilité publique" est ample par nature et que les Etats disposent d'une certaine marge d'appréciation pour définir et organiser leurs politiques en matière fiscale et élaborer des mécanismes (tel le droit de préemption) pour assurer le paiement des impôts, la Cour reconnaît que la prévention de la fraude fiscale constitue un objectif légitime relevant de l'utilité publique. Le système du droit de préemption n'est donc pas remis en cause dans son principe. En revanche, les modalités de son exercice sont fortement critiquées.

D'une part, la Cour reproche à l'article 668 du code général des impôts son caractère "arbitraire, sélectif et guère prévisible" , qui l'empêcherait de satisfaire de manière suffisante aux exigences de précision et de prévisibilité qu'implique la notion de loi au sens de la Convention.

D'autre part, la Cour estime qu'une décision de préemption ne peut avoir de légitimité en l'absence d'un débat contradictoire, qui permette de discuter la question de la sous-évaluation du prix et, par voie de conséquence, la position de l'administration. La Cour prend acte de ce que le système juridique français a subi une modification sur ce point, avec désormais l'obligation de soumettre au principe du contradictoire la motivation de la décision administrative de préemption. Cependant, elle doit constater que cette évolution n'a pas profité en l'occurrence à l'intéressée.

Par ailleurs, la Cour considère que l'exercice du droit de préemption emporte des conséquences suffisamment sérieuses pour que la mesure atteigne un seuil de gravité certain : le seul remboursement du prix payé majoré de 10 % ne saurait suffire à compenser la perte d'un bien acquis sans intention frauduleuse.

En conséquent, la requérante a supporté une charge spéciale et exorbitante que seule aurait pu rendre légitime la possibilité, qui lui fut refusée, de contester la mesure prise à son égard. Il y a donc eu rupture du juste équilibre devant régner entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l'intérêt général et, par la même, violation de l'article 1 du premier protocole de la convention.

II. L'ABROGATION DU DROIT DE PRÉEMPTION DE L'ADMINISTRATION SUR LES IMMEUBLES ET LES FONDS DE COMMERCE

A. UNE CONSÉQUENCE LOGIQUE DES CRITIQUES ADRESSÉES PAR LE JUGE

L'évolution de la jurisprudence se caractérise par le renforcement de la protection des individus face aux prérogatives de l'administration fiscale. Ainsi, le droit de préemption tel qu'il avait été imaginé lors de sa création ne répond plus aux exigences de l'Etat de droit. La décision d'exercer le droit de préemption doit désormais être motivée et se soumettre au principe contradictoire.

En outre, pour être conforme à la Convention européenne des droits de l'homme, cette décision doit devenir prévisible et l'indemnité versée par l'administration fiscale doit être augmentée.

En définitive, le droit de préemption ne pourrait subsister qu'à condition de voir son régime profondément modifié.

Or, la mise en conformité de l'exercice du droit de préemption aux exigences formulées par la Cour de cassation et la Cour européenne des droits de l'homme conduirait à un allongement considérable des délais entre la notification par l'administration de la décision d'exercer le droit de préemption et sa réalisation.

Il en résulterait également une grande incertitude sur la désignation du véritable propriétaire. En outre, l'obligation de majorer l'indemnité versée par l'administration fiscale en cas d'exercice du droit de préemption risquerait de marginaliser l'utilisation effective de cette prérogative.

Conscient de ces inconvénients, le gouvernement propose donc d'abroger l'article L. 18 du livre des procédures fiscales relatif au droit de préemption.

B. UNE MESURE QUI N'AFFECTERA PAS LES PRÉROGATIVES DE L'ADMINISTRATION EN MATIÈRE DE CONTRÔLE FISCAL

En réalité, l'abrogation du droit de préemption n'affectera pas les prérogatives de l'administration fiscale en matière de contrôle fiscal.

En effet, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs qui a posé le principe de la motivation obligatoire des décisions administratives défavorables infligeant une sanction, l'exercice du droit de préemption est devenu très limité. Le tableau ci-après retrace son évolution et énumère le nombre de fois où le droit de préemption a été utilisé depuis 1980.

Source : Direction générale des impôts

Il apparaît que cette prérogative a même été abandonnée en raison de sa difficulté de mise en oeuvre depuis les trois arrêts de principe de la Cour de cassation rendus en 1987.

En outre, l'Etat dispose d'autres techniques pour décourager la fraude fiscale, quand il a des raisons sérieuses d'en soupçonner l'existence. Ainsi, l'article L. 55 du livre des procédures fiscales dispose que, lorsque l'administration fiscale constate une insuffisance, une exactitude, une omission ou une dissimulation dans les éléments servant de base au calcul des impôts, elle peut effectuer les redressements correspondants suivant la procédure contradictoire définie aux articles L. 57 et L. 61 A.

Enfin, l'abrogation du droit de préemption met fin au particularisme du droit français souligné par la Cour européenne des droits de l'homme. Elle permet ainsi un renforcement de l'harmonisation des droits des pays membres de la Communauté européenne en faveur d'une meilleure protection des individus face aux prérogatives de l'administration.

La mesure proposée par le présent article s'avère donc légitime.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 77 Réduction du taux de l'amende fiscale pour défaut de vignette automobile

Commentaire : cet article vise à réduire de 200 à 80 % le taux de l'amende fiscale due en cas d'infractions en matière de taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. LE RÉGIME JURIDIQUE DE LA TAXE DIFFÉRENTIELLE SUR LES VÉHICULES A MOTEUR

La taxe différentielle sur les véhicules à moteur a été créée par la loi n°56-639 du 30 juin 156 portant institution du fonds national de solidarité.

Depuis le 1er janvier 1984, elle est perçue par les départements sauf pour la Corse, où elle a été transférée à la collectivité territoriale.

Son régime juridique est défini par les articles 1599 C à 1599 J du code général des impôts, les articles 317 nonies à 317 duodecies de l'annexe II du même code et les articles 155 C à 155 M de l'annexe IV. Ces articles précisent les catégories de véhicules exemptés de la taxe ainsi que les modalités de paiement de cette taxe et les conditions d'utilisation de la vignette.

Ainsi, l'article 155 C de l'annexe IV dispose que le paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur est constaté au moyen de la délivrance d'une vignette mobile constituée d'un reçu et d'un timbre.

L'article 155 H de l'annexe IV ajoute que le reçu est conservé par le conducteur du véhicule pour être présenté à toute réquisition des agents et fonctionnaires compétents. Le timbre adhésif doit être directement fixé dans l'angle inférieur droit du pare-brise du véhicule automobile de manière que les mentions qu'il comporte soient lisibles de l'extérieur de ce véhicule.

B. LE RÉGIME DES SANCTIONS

Selon la nature des infractions commises à l'encontre de la législation relative à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, deux sortes de sanctions peuvent être appliquées :

- L'article 1731 du code général des impôts dispose que tout retard dans le paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur donne lieu au versement de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 du même code (c'est-à-dire 0,75 % du montant des sommes mises à la charge du contribuable) et d'une majoration de 5 % de ce même montant.

- L'article 1840 N quater prévoit que toutes les autres infractions à l'encontre des règles régissant la taxe différentielle sur les véhicules à moteur sont sanctionnées par une amende fiscale égale au double de la taxe, appelée plus communément "double droit". Il s'agit des infractions :

- sur les tarifs fixés par les conseils généraux et la collectivité territoriale de Corse.

- sur l'exonération de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur appartenant à certaines catégories de personnes.

- sur le champ d'application de cette taxe, sur les conditions d'exonération, sur la période d'imposition ainsi que sur son exigibilité.

Dans la pratique, la principale infraction sanctionnée par le double droit concerne le non paiement de la vignette.

II. UNE RÉFORME DU DISPOSITIF JUGÉE NÉCESSAIRE

A. DES SANCTIONS JUGÉES EXCESSIVES

La sanction du double droit a été instaurée en même temps que la taxe différentielle sur les véhicules à moteur et n'a jamais été modifiée. Or, sa gravité tranche avec l'évolution générale du régime des sanctions caractérisée par une moindre sévérité et une plus grande graduation.

Ainsi, l'article 1728 du code général des impôts fixe à 80 % du montant des droits la majoration maximale mise à la charge de toute personne physique ou morale qui s'abstient de souscrire une déclaration ou de présenter un acte comportant l'indication d'éléments à retenir pour l'assiette ou la liquidation de l'un des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par la direction générale des impôts dans les délais impartis. En outre, cette majoration ne peut intervenir que trente jours suivant la réception de la deuxième mise en demeure.

De même, l'article 1729 du code général des impôts précise que lorsque la déclaration ou l'acte mentionné à l'article 1728 font apparaître une base d'imposition ou des éléments servant à la liquidation de l'impôt insuffisants, inexacts ou incomplets, le montant des droits mis à la charge du contribuable ne peut être majoré de 80 % qu'en cas de manoeuvres frauduleuses ou d'abus de droit.

Conscient du décalage entre le double droit et les sanctions prévues pour les autres infractions, le Gouvernement propose de modifier l'article 1840 N quater du code général des impôts autre que le retard de paiement et de réduire de 200 à 80 % le taux de l'amende fiscale due en cas d'infraction en matière de taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

B. UNE HARMONISATION DU RÉGIME DES SANCTIONS FISCALES

Cette réforme présente également l'avantage d'harmoniser le régime des sanctions. En effet, la loi n° 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant les procédures fiscales et douanières avait modifié l'article 1840 N septies du code général des impôts et ramené de 200 à 80 % le taux de l'amende fiscale due en cas d'infraction relative à la taxe sur les véhicules de société.

En outre, il convient de relativiser le montant de la perte engendrée par cette réforme. Alors que le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur s'élevait à 12,4 milliards de francs en 1995, on estime à 80 millions de francs le montant perçu au titre de la pénalité de 5 % prévue en cas de retard pour le paiement de la taxe et au titre du double droit Par ailleurs, la sanction est rarement appliquée dans toute sa rigueur, l'administration utilisant son pouvoir gracieux pour accorder des remises partielles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 78 Prorogation du délai de reprise de l'administration des impôts en cas d'activité occulte

Commentaire : cet article vise à porter à six ans, au lieu de trois, le délai de reprise en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les sociétés, de taxe professionnelle et de taxe sur le chiffre d'affaires lorsque le contribuable n'a pas déposé dans le délai légal les déclarations qu'il était tenu de souscrire et fait connaître son activité à un centre de formalités des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce ou à un organisme consulaire.

I - LE DISPOSITIF EXISTANT

A. UN DÉLAI DE PRESCRIPTION DU DROIT DE REPRISE FIXÉ À TROIS ANS SAUF QUELQUES EXCEPTIONS

Le délai de reprise pendant lequel l'administration peut réparer les omissions totales ou partielles constatées dans l'assiette de l'impôt, les insuffisances, les inexactitudes ou les erreurs d'imposition, est précisé par l'article L. 168 du livre des procédures fiscales.

L'article L. 186 du même livre dispose que "dans tous les cas où il n'est pas prévu un délai de prescription plus court, le droit de reprise de l'administration s'exerce pendant dix ans à partir du jour du fait générateur de l'impôt".

1. Un délai fixé à trois ans

En réalité, cette disposition est très peu appliquée dans la mesure où le livre des procédures fiscales fixe les délais de reprise pour la plupart des impôts, droits et taxes assimilées. Ce délai est le plus souvent limité à trois ans.

L'article 169 du livre des procédures fiscales précise ainsi que "pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, le droit de reprise de l'administration des impôts s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due".

Ce délai s'applique également (article L. 169 A) :

- à la retenue à la source sur les revenus de capitaux mobiliers,

- au prélèvement sur les produits de placement à revenu fixe.

- au précompte.

- à la taxe forfaitaire sur les plus-values de liquidation de certaines sociétés.

- à la taxe sur les encours de crédit.

- à la taxe sur les salaires.

- à la cotisation perçue au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction,

- à tous les prélèvements et taxes qui tiennent lieu de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

De même, l'article L. 174 précise que "les omissions ou les erreurs concernant la taxe professionnelle peuvent être réparées par l'administration jusqu'à l'expiration de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due".

En outre, le droit de reprise de l'administration pour les taxes sur le chiffre d'affaires (article L. 176 du livre des procédures fiscales) pour la taxe spéciale sur le prix de spectacles cinématographiques (article L. 177 A du même livre) ainsi que pour le droit de timbre sur les opérations de bourse et pour la taxe sur les conventions d'assurance (article L. 182 du même livre) s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle ces taxes sont devenues éligibles.

Par ailleurs, l'article 180 du livre des procédures fiscales dispose que "pour les droits d'enregistrement, la taxe de publicité, les droits de timbre, ainsi que les taxes, redevances et autres impositions assimilées, le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à l'expiration de la troisième année suivant celle de l'enregistrement d'un acte ou d'une déclaration ou de l'accomplissement de la formalité fusionnée".

2. Quelques exceptions

Les délais peuvent être plus ou moins susceptibles de prolongation.

Ainsi, le deuxième alinéa de l'article L. 174 du livre des procédures fiscales prévoit que, "par exception aux dispositions du premier alinéa, lorsque le chiffre d'affaires ou la valeur ajoutée à raison desquels la situation du contribuable a été appréciée au regard des dispositions du I de l'article 1647 E du code général des impôts sont affectés ultérieurement par des rehaussements effectués en matière d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les bénéfices, les cotisations de taxe professionnelle correspondantes peuvent être établies et mises en recouvrement dans le même délai que l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les bénéfices correspondant aux rehaussements".

De même, le deuxième alinéa de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales dispose que "lorsque le revenu imposable ou la cotisation d'impôt sur le revenu à raison desquels le contribuable a bénéficié d'un dégrèvement ou d'une exonération en application des articles 1391, 1414, 1414 A, 1414 B et 1414 C du code général des impôts fait ultérieurement l'objet d'un rehaussement, l'imposition correspondant au montant du dégrèvement ou de l'exonération accordés à tort est établie et mise en recouvrement dans le même délai que l'impôt sur le revenu correspondant au rehaussement".

Ils peuvent aussi être plus courts.

Aux termes de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales, pour les impôts directs perçus au profit des collectivités locales et les taxes perçues sur les mêmes bases au profit de divers organismes, à l'exception de la taxe additionnelle et de ses taxes additionnelles, le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à la fin de l'année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due.

B. UN DÉLAI JUGÉ TROP COURT MALGRÉ CERTAINES POSSIBILITÉS DE PROLONGATION

Si le délai de reprise de l'administration fiscale est en pratique fixé à trois ans, le livre des procédures fiscales contient certaines dispositions qui tendent à le prolonger.

Ainsi, aux termes de l'article L. 170 du livre précité, "même si les délais de reprise prévus à l'article L. 169 sont écoulés, les omissions ou insuffisances d'imposition révélées par une instance devant les tribunaux ou par une réclamation contentieuse peuvent être réparées par l'administration des impôts jusqu'à la fin de l'année suivant celle de la décision qui a clos l'instance et, au plus tard, jusqu'à la fin de la dixième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due".

De même, l'article L. 175 du livre des procédures fiscales précise qu'" en ce qui concerne la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe d'habitation et les taxes annexes établies sur les mêmes bases, les omissions ou les insuffisances d'imposition peuvent être réparées à toute époque lorsqu'elles résultent du défaut ou de l'inexactitude des déclarations des propriétés bâties mentionnées aux articles 1406 et 1502 du code général des impôts ".

Par ailleurs, "lorsque l'administration, ayant découvert qu'un contribuable se livrait à des agissements frauduleux, a déposé une plainte contre lui, elle peut procéder à des contrôles et à des rehaussements au titre des deux années excédant le délai ordinaire de prescription" (article L. 187 du livre des procédures fiscales).

En outre, si l'administration a, dans le délai initial de reprise, demandé à l'autorité compétente d'un autre Etat ou territoire, des renseignements concernant soit les relations d'un contribuable avec une entreprise, une société ou un groupement exploitant une activité ou établi dans cet Etat ou ce territoire, soit les biens, les avoirs ou les revenus dont un contribuable a pu disposer hors de France ou les activités qu'il a pu y exercer, soit ces deux catégories de renseignements, les omissions ou insuffisances d'imposition y afférentes peuvent être réparées, même si le délai initial de reprise est écoulé, jusqu'à la fin de l'année qui suit celle de la réponse à la demande et au plus tard jusqu'à la fin de la cinquième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due (article L. 188 A du livre des procédures fiscales).

Enfin, la prescription est interrompue par l'imposition d'office (article L. 76 du livre des procédures fiscales) et par la notification d'une proposition de redressement (article L. 189 du même livre).

Malgré ces aménagements du délai de reprise, celui-ci est plus court en France qu'à l'étranger car il s'applique indépendamment du comportement des contribuables : dans la plupart des pays de l'OCDE, les délais de prescription en matière d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés sont allongés en cas de comportement frauduleux. C'est le cas en Allemagne où ce délai passe alors de quatre à dix ans, de la Belgique où il passe de trois à cinq ans, l'allongement le plus long ayant lieu au Royaume-Uni où le délai de reprise de l'administration passe de six à vingt ans.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN DÉLAI DE REPRISE PROLONGÉ À L'ENCONTRE DES CONTRIBUABLES QUI DISSIMULENT LEUR ACTIVITÉ

1. Les conditions nécessaires à la prolongation

Le paragraphe I du présent article propose de porter de trois à six ans les délais de reprise de l'administration fiscale fixés :

- à l'article L. 169 du livre des procédures fiscales qui prévoit que "pour l'impôt sur le revenu et sur les sociétés, le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due" ;

- à l'article L. 174 du même livre qui dispose que "les omissions ou les erreurs concernant la taxe professionnelle peuvent être réparées par l'administration jusqu'à l'expiration de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due" :

Le paragraphe II modifie l'article L. 176 du livre des procédures fiscales et étend, pour les taxes sur le chiffre d'affaires, le droit de reprise de l'administration jusqu' à la fin de la sixième année suivant celle au cours de laquelle la taxe est devenue éligible.

Il s'agit de donner à l'administration plus de temps dans ses investigations relatives à la fraude fiscale et aux activités occultes. Cette prorogation des délais de reprise n'est donc pas générale et ne doit intervenir qu'en cas de dissimulation d'activités taxables, ce qui suppose la réunion de deux conditions cumulatives :

- "lorsque le contribuable n'a pas déposé dans le délai légal les déclarations qu'il était tenu de souscrire",

- "et qu'il n'a pas fait connaître son activité à un centre de formalités des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce ou à un organisme consulaire ".

a. L'obligation de déclaration

Le code général des impôts prévoit les modalités auxquelles est soumise chaque catégorie de déclaration.

En matière d'impôt sur le revenu, l'article 170 dispose que toute personne imposable audit impôt est tenue de souscrire et de faire parvenir à l'administration une déclaration détaillée de ses revenus et bénéfices et de ses charges de famille. L'avis d'imposition doit contenir le décompte détaillé du revenu imposable et doit faire apparaître notamment le montant des revenus catégoriels, à savoir les bénéfices industriels, commerciaux ou artisanaux, les bénéfices non commerciaux ou assimilés et les bénéfices agricoles (article 172 du code général des impôts).

En matière d'impôt sur les sociétés, l'article 223 prévoit que "les personnes morales et associations passibles de l'impôt sur les sociétés sont tenues de souscrire les déclarations prévues pour l'assiette de l'impôt sur le revenu en ce qui concerne les bénéfices industriels et commerciaux. Toutefois, la déclaration du bénéfice ou du déficit est faite dans les trois mois de la clôture de l'exercice ou, si aucun exercice n'est clos au cours de l'année, avant le 1er avril de l'année suivante".

En matière de taxe professionnelle, l'article 1477 précise que les contribuables doivent déclarer les bases de taxe professionnelle avant le 1er mai de l'année précédant celle de l'imposition ou, en cas de création d'établissement ou de changement d'exploitant ou d'activité en cours d'année, avant le 1er mai de l'année suivant celle de la création ou du changement.

En matière de taxe sur le chiffre d'affaires, la déclaration correspond à la déclaration relative à la taxe sur la valeur ajoutée dont les modalités sont décrites à l'article 286 du code général des impôts. Toute personne assujettie à cette taxe doit, dans les quinze jours du commencement de ses opérations, souscrire au bureau désigné par un arrêté une déclaration conforme au modèle fourni par l'administration. Une déclaration est obligatoire en cas de cessation d'entreprise. Doivent en outre être fournis, sur un imprimé remis par l'administration, tous les renseignements relatifs à l'activité professionnelle.

b. Les autres formalités

Toutefois, l'absence de déclaration aux services fiscaux ne suffira pas pour proroger le délai de reprise. Il faut par ailleurs que le contribuable n'ait pas fait connaître son activité à un centre de formalités des entreprises, ou à un greffe du tribunal, ou à un organisme consulaire.

Les centres de formalités des entreprises (CFE) ont été créés par le décret du 18 mars 1981, abrogé par le décret du 19 juillet 1996. Il s'agissait de faciliter la tâche des entreprises en leur permettant de souscrire, au moyen d'un document unique, les déclarations intéressant divers services fiscaux et sociaux. Les entreprises doivent obligatoirement faire parvenir aux CFE le dossier comportant les déclarations relatives à leur création, aux modifications de leur situation ou à la cessation de leur activité qui est ensuite transmis à l'administration fiscale.

Sept catégories de CFE existent, gérés par les chambres de commerce et d'industrie, les chambres des métiers, la chambre nationale de la batellerie artisanale, les greffes des tribunaux de commerce ou des tribunaux de grande instance, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), les chambres d'agriculture et les centres des impôts.

2. Les coordinations indispensables

L'article 78 procède aussi à des coordinations de rédaction.

Ainsi, le paragraphe III modifie l'article L. 102 B relatif au délai de conservation des documents.

De même, le paragraphe IV modifie l'article L. 169 du livre des procédures fiscales qui concerne le délai de reprise applicable en matière de groupes de sociétés.

Par ailleurs, le paragraphe V vise à empêcher l'extension du délai de reprise aux prélèvements prévus par l'article L. 169 A du livre des procédures fiscales. Il s'agit de la retenue à la source sur les revenus de capitaux mobiliers, du prélèvement sur les produits de placement à revenu fixe, du précompte, de la taxe forfaitaire, des plus-values de liquidations de certaines sociétés, de la taxe sur les salaires, de la cotisation perçue au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction ainsi que de tous les prélèvements et taxes qui tiennent lieu de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

Enfin, le paragraphe VI dispose que les dispositions des I et II qui prolongent le délai de reprise s'appliquent aux délais venant à expiration postérieurement au 31 décembre 1996.

B. UN DISPOSITIF QUI POURRAIT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉ

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de modification rédactionnelle. Elle a ainsi supprimé au paragraphe I et au paragraphe II de l'article 78 la référence à un organisme consulaire. Elle a en effet estimé que ce terme était redondant avec les centres de formalités des entreprises.

Votre commission prend acte de cette modification et souhaite en introduire une autre. L'article 78 a pour vocation de cerner des activités réellement clandestines et ne s'applique donc pas à des activités déclarées par erreur dans une mauvaise catégorie de revenus ou au titre d'un autre impôt. En effet, dans cette hypothèse, l'activité étant déclarée auprès du centre des impôts ou du centre de formalités des entreprises, une des deux conditions d'application du texte fait défaut même si la qualification fiscale de l'activité est inexacte. Le Gouvernement entendait apporter cette précision dans une instruction aux services fiscaux.

Afin d'éviter toute ambiguïté sur l'interprétation de l'article 78, votre commission vous propose un amendement excluant des causes de prolongation du délai de reprise les déclarations des contribuables dans lesquelles la qualification fiscale de l'activité se révèle inexacte.

Décision de la commission : votre commission propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 79 Modalités d'imposition en l'absence de déclaration lorsque le chiffre d'affaires est inférieur aux limites du forfait

Commentaire : cet article vise à étendre aux contribuables imposables selon le régime du forfait mais qui n'ont pas déposé leur déclaration annuelle la procédure d'imposition d'office qui existe déjà pour les professions non commerciales relevant du régime de l'évaluation administrative.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. LE REGIME DU FORFAIT

L'article 302 ter du code général des impôts définit le champ d'application du forfait.

1. Conditions d'éligibilité au régime du forfait

Sont soumises au régime du forfait les entreprises dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 500.000 francs s'il s'agit d'entreprises dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou de fournir le logement, ou 150.000 francs s'il s'agit d'autres entreprises. Les chiffres d'affaires annuels de 500.000 et de 150.000 francs s'entendent tous droits et taxes compris.

2. Les catégories exclues

Sont exclues du régime du forfait :

- les sociétés ou organismes dont les résultats sont imposés selon le régime des sociétés de personnes défini à l'article 8 du code général des impôts, à l'exception des sociétés civiles soumises au régime du bénéfice forfaitaire agricole qui exercent une activité accessoire :

- les personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés ;

- les opérations portant sur des immeubles, des fonds de commerce ou des actions ou parts de sociétés immobilières et dont les résultats doivent être compris dans les bases de l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux ;

- les opérations soumises à la taxe sur la valeur ajoutée :

- les opérations de location de matériels ou de biens de consommation durable, sauf lorsqu'elles présentent un caractère accessoire et connexe pour une entreprise industrielle ou commerciale ;

- les opérations réalisées sur les marchés à terme, les opérations d'options négociables et celles sur bons d'options.

3. Les caractéristiques du forfait

Les forfaits de chiffre d'affaire et de bénéfice sont établis par année civile et pour une période de deux ans ; les montants servant de base à l'impôt peuvent être différents pour chacune des deux années de cette période.

Les forfaits peuvent être modifiés en cas de changement d'activité ou de législation nouvelle.

Ils peuvent faire l'objet d'une reconduction tacite pour une durée d'un an renouvelable. Dans ce cas, le montant du forfait retenu pour l'application de l'impôt est celui qui a été fixé pour la seconde année de la période biennale.

Ces forfaits peuvent être dénoncés :

- par l'entreprise, avant le 16 février de la deuxième année qui suit la période biennale pour laquelle ils ont été conclus et, en cas de tacite reconduction, avant le 16 février de la deuxième année qui suit celle à laquelle s'appliquait la reconduction ;

- par l'administration, pendant les trois premiers mois des mêmes années.

B. LES PROCÉDURES DE DÉTERMINATION FORFAITAIRE

1. Les modalités de détermination du forfait

a. Une procédure contradictoire

L'article L. 5 précise les modalités de fixation du forfait.

L'administration des impôts adresse à l'exploitant placé sous le régime du forfait de bénéfice industriel et commercial et de chiffre d'affaires une notification mentionnant pour chacune des années de la période biennale, d'une part le bénéfice imposable et d'autre part les éléments qui concourent à la détermination des taxes sur le chiffre d'affaires.

L'intéressé dispose d'un délai de trente jours à partir de la date de réception de cette notification, soit pour faire parvenir son acceptation, soit pour formuler ses observations en indiquant les chiffres qu'il serait disposé à accepter.

En cas d'acceptation globale ou d'absence de réponse dans le délai fixé, les forfaits de bénéfice et de chiffre d'affaires notifiés servent de base à l'imposition. Si l'intéressé n'accepte implicitement ou tacitement que l'un des deux forfaits, celui-ci sert également de base à l'imposition correspondante.

Dans le cas où l'administration accepte les contre-propositions concernant les deux forfaits ou l'un des deux seulement, elle informe expressément le contribuable de son accord.

b. Une procédure de conciliation

Si l'intéressé n'accepte pas le forfait qui lui a été notifié et si l'administration ne retient pas les contre-propositions qu'il a faites, le forfait sur lequel porte le désaccord est fixé par la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires. Le chiffre arrêté par cette commission selon la procédure suivie à l'article L. 60 sert de base à l'imposition.

Dans tous les cas, l'intéressé conserve la possibilité, après la fixation du forfait, de demander la réduction de l'imposition au moyen d'une réclamation contentieuse, dans les conditions fixées aux articles L. 190 à L. 198.

2. Les obligations auxquelles sont soumises les entreprises

a. L'obligation de déclaration

L'article 111 septies prévoit que les entreprises sont tenues de souscrire, avant le 16 février de chaque année, au titre de l'année précédente, une déclaration en triple exemplaire contenant les renseignements nécessaires à leur identification et à la fixation de leur forfait de bénéfice ou de chiffre d'affaires.

Aux termes de l'article 111 octies, l'administration procède, d'après les renseignements dont elle dispose et ceux qu'elle peut être amenée à demander à l'entreprise, à l'évaluation du bénéfice que celle-ci peut produire normalement et des éléments qui concourent à la détermination du montant de la taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées.

b. Les sanctions prévues

Le défaut de production des déclarations exigées n'est sanctionné que par l'amende fiscale prévue à l'article 1725 du code général des impôts.

Aux termes de celui-ci, "le défaut de production dans les délais prescrits de l'un des quelconques documents, tels que déclarations, états, relevés, extraits, pièces ou copies de pièces, qui doivent être remis à l'administration fiscale donne lieu à l'application d'une amende fiscale de 100 francs.

L'administration peut adresser, par pli recommandé avec avis de réception, une mise en demeure d'avoir à fournir les documents sus-mentionnés dans un délai de trente jours. A défaut de production dans ce délai, l'amende est portée à 1.000 francs. Sauf cas de force majeure, la non-production des documents susmentionnés dans un délai de trente jours après une nouvelle mise en demeure notifiée par l'administration, dans les mêmes formes, donnent lieu aux peines prévues par l'article 1726".

Cet article prévoit que, "sauf cas de force majeure, les omissions ou inexactitudes relevées dans les renseignements que doivent comporter les documents mentionnés à l'article 1725 ainsi que l'omission totale de ces renseignements donnent lieu à l'application d'une amende de 100 francs par omission ou inexactitude, avec un maximum de 1.000 francs pour chaque document omis, incomplet ou inexact".

Le troisième alinéa de l'article 1725 ajoute toutefois que, "sous réserve que l'infraction soit réparée spontanément ou à la première demande de l'administration, dans les trois mois suivant celui au cours duquel le document omis aurait dû être produit, l'amende n'est pas appliquée si le contribuable atteste, sous le contrôle de l'administration, n'avoir pas commis depuis au moins quatre ans d'infraction relative à un document de même nature ".

L'administration dispose donc de peu de moyens de pression pour obliger les contribuables à déposer leurs déclarations. Les sanctions ne sont guère dissuasives et leur application effective est assez rare.

En outre, devant la mauvaise volonté des contribuables, l'administration ne dispose d'aucune technique d'imposition d'office. Elle est obligée d'appliquer la procédure du redressement contradictoire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ARTICLE 79 PROPOSE D'ETENDRE LA PROCEDURE D'IMPOSITION D'OFFICE AUX CONTRIBUABLES IMPOSES SELON LE REGIME DU FORFAIT

Cet article vise à augmenter les pouvoirs de l'administration face aux contribuables forfaitaires qui ne lui ont pas transmis de déclaration. Il propose d'autoriser l'administration fiscale à avoir recours à l'imposition d'office afin de raccourcir les délais entre la constatation par l'administration de la non-déclaration et le recouvrement effectif de l'impôt résultant du forfait. En effet, l'administration fixe alors le montant de l'impôt dû sans que la procédure de redressement contradictoire s'applique. En outre, la preuve est à la charge du contribuable.

La procédure de taxation d'office s'applique déjà à l'impôt sur le revenu, à l'impôt sur les sociétés, aux taxes sur le chiffre d'affaires pour les entreprises soumises au régime simplifié d'imposition, aux droits d'enregistrement et aux taxes assimilées et, enfin, aux taxes assises sur les salaires.

B. LES AMENAGEMENTS A APPORTER AU DROIT EXISTANT

Le paragraphe I du présent article étend le champ de taxation d'office aux taxes sur le chiffre d'affaires, prévue au 3° de l'article L. 66 du livre des procédures fiscales, au cas de l'absence de dépôt dans le délai légal de la déclaration des contribuables imposés selon le régime du forfait prévue dans l'article 302 sexies du code général des impôts.

Aux termes de l'article L. 76. "les bases ou les éléments servant de calcul des impositions d'office sont portés à la connaissance du contribuable, trente jours au moins avant la mise en recouvrement des impositions, au moyen d'une notification qui précise les modalités de leur détermination. Cette notification est interruptive de prescription".

"La prescription de sanctions fiscales autres que celles visées au troisième alinéa de l'article L. 188 (amendes et confiscations prononcées par la juridiction pénale) est interrompue par la mention portée sur la notification de redressements qu'elles pourront être éventuellement appliquées".

Le paragraphe II du présent article étend l'évaluation d'office au bénéfice des contribuables qui perçoivent des revenus provenant d'entreprises industrielles, commerciales ou artisanales et qui sont imposables selon le régime du forfait.

Jusqu'à présent, pouvaient être évalués d'office aux termes de l'article L. 73 du livre des procédures fiscales :

- "le bénéfice imposable des contribuables qui perçoivent des revenus d'entreprises industrielles, commerciales ou artisanales ou d'exploitations agricoles lorsque ces contribuables sont imposables selon un régime de bénéfice réel et que la déclaration annuelle des résultats n'a pas été déposée dans le délai légal" ;

- "le bénéfice imposable des contribuables qui perçoivent des revenus non commerciaux ou des revenus assimilés, quel que soit le régime d'imposition, lorsque la déclaration annuelle prévue à l'article 97 ou à l'article 101 du code général des impôts n'a pas été déposée dans le délai légal" ;

- "les revenus fonciers des contribuables qui se sont abstenus de répondre aux demandes de justification mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 16".

L'évaluation d'office n'est applicable que si le contribuable n'a pas régularisé sa situation dans les trente jours de la notification d'une première mise en demeure.

Toutefois, il n'y a pas lieu de procéder à cette mise en demeure si le contribuable change fréquemment son lieu de résidence ou de principal établissement, ou a transféré son activité à l'étranger sans déposer de déclaration de ses résultats ou de ses revenus non commerciaux, ou ne s'est pas fait connaître d'un centre de formalités des entreprises ou du greffe du tribunal de commerce ou d'un organisme consulaire, ou si un contrôle fiscal n'a pas pu avoir lieu du fait du contribuable ou de tiers (article L. 68 du livre des procédures fiscales).

Le paragraphe III, enfin, complète le 5 de l'article 302 ter du code général des impôts par un alinéa qui dispose qu'en cas de taxation ou d'évaluation d'office, le chiffre d'affaires et le bénéfice sont fixés par année civile pour les périodes d'imposition correspondantes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

5. Mesures diverses

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 80 Rapport au Parlement sur les modalités de calcul de la puissance fiscale des véhicules automobiles

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de demander au Gouvernement un rapport sur les conditions actuelles de calcul de la puissance fiscale des véhicules automobiles et sur les possibilités d'évolution de ces règles dans le sens d'une plus grande neutralité entre les différentes catégories de véhicules.

La puissance administrative des véhicules est l'élément à partir duquel sont calculées trois taxes :

- la taxe sur les véhicules des sociétés.

- la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, dite "vignette".

- la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules, ou taxe sur les cartes grises.

La fiscalité du véhicule

Taxe sur les véhicules des sociétés

Créée par la loi du 30 juin 1956 portant institution d'un fonds national de solidarité, son régime figure à l' article 1010 du code général des impôts.

Elle vise les véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières, possédés ou utilisés par les sociétés. Elle est annuelle et n'est pas déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés.

Son tarif est lié à la puissance fiscale des véhicules :

? 5.880 francs pour les voitures n'excédant pas 7 CV de puissance fiscale,

? 12.900 francs pour les autres voitures. Son produit est affecté au budget général :

? évaluation initiale pour 1996 : 3,11 milliards de francs

? évaluation révisée pour 1996 : 2,8 milliards de francs

? évaluation proposée pour 1997 : 2.62 milliards de francs

(dont 250 millions de moindres recettes au titre de l'exonération accordée aux véhicules de sociétés fonctionnant au GPL ou au GNV - mesure de la loi sur l'air).

Taxe différentielle sur les véhicules à moteur ("Vignette")

Son régime figure aux articles 1599 C à 1599 J du code général des impôts.

Elle s'applique à tous les véhicules particuliers et utilitaires à l'exception des poids lourds, soumis à la taxe à l'essieu.

Le tarif annuel de la taxe est arrêté par chaque conseil général.

Ce tarif est lié à la puissance fiscale des véhicules, cette puissance déterminant 10 catégories différentes de véhicules : 1 à 4 CV, 5 à 7 CV, 8 et 9 CV, 10 et 11 CV, 12 à 14 CV, 15 et 16 CV, 17 et 18 CV, 19 et 20 CV, 21 et 22 CV, 23 CV et plus.

Le tarif est réduit de moitié pour les véhicules de plus de 5 ans et devient symbolique au-delà de 20 ans. Les variations de tarif d'un département à l'autre sont significatives, allant jusqu'à + ou - 20 % par rapport à la moyenne nationale.

Son produit alimente les budgets des départements :

? recettes perçues en 1995 : 13,43 milliards de francs,

? recettes estimées pour 1996 : 13,53 milliards de francs

Taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules ("cartes grises")

Son régime est fixé aux articles 1599 quindecies à 1599 novodecies du code général des impôts.

Elle s'applique à tous les véhicules à moteur avec des régimes particuliers pour certaines catégories de véhicules : véhicules utilitaires supérieurs à 3,5 tonnes, véhicules agricoles, motocyclettes, remorques.

Cette taxe est proportionnelle à la puissance fiscale des véhicules.

Son taux unitaire est arrêté chaque année par délibération du conseil régional. En 1996, ce taux se situe entre 100 et 200 francs, avec une moyenne d'environ 160 francs. Il est réduit de moitié pour les véhicules de plus de 10 ans.

Son produit alimente les budgets des régions :

? recette perçue en 1995 : 7,31 milliards de francs,

? recette estimée pour 1996 : 8,06 milliards de francs.

Les règles permettant de déterminer la puissance fiscale des véhicules -à partir de laquelle seront calculées les trois taxes- figurent dans des circulaires ministérielles -notamment du 28 décembre 1956 et du 23 décembre 1977- auxquelles l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1993 a donné valeur législative.

Ces règles reposent sur l'égalité suivante :

Dans cette formule, m est un coefficient qui vaut 1 pour l'essence et 0,7 pour le gazole, C représente la cylindrée du moteur et K est un paramètre caractérisant la transmission du mouvement.

Il en découle qu'à cylindrée égale, les voitures à moteur diesel bénéficient d'un double avantage par rapport aux voitures à moteur essence :

? un coefficient 0,7 au lieu de 1.

? un paramètre K plus favorable, les moteurs diesel tournant en général moins vite que les moteurs essence.

Dans ces conditions, la puissance fiscale d'un moteur diesel est de 20 à 30 % inférieure à celle d'un moteur essence correspondant ^{11 ( * )} , ce qui signifie un écart de 1 à 2 CV dans le bas de gamme, de 2 à 3 CV dans le milieu de gamme et de 3 à 5 CV dans le haut de gamme.

Ces dispositions techniques entraînent des écarts de taxation, pour la vignette et les cartes grises, difficilement compréhensibles au regard des catégories de véhicules concernées. Quelques exemples le montrent avec évidence.

Différences de taxation supportées par deux véhicules d'égale puissance

Vignette Carte grise

406 diesel

(SV2.1TD) 458 francs 1.128 francs

406 essence

(SV 1.8 I auto) 1.086 francs 1.692 francs

(tarifs applicables à Paris)

Ecarts de "vignette" entre deux véhicules d'égale puissance dans les pays de l'Union européenne

Comparaison entre une Safrane 2.0i (essence) et une Safrane 2.1 dt (diesel)

? pays "neutres" :

Danemark, Grèce, Espagne, Royaume-Uni (écart de 0 franc)

? pays pénalisant le diesel :

Suède (+ 3.327 francs), Pays-Bas (+ 2.975 francs), Finlande (+ 2.466 francs), Allemagne (+ 1.765 francs), Irlande (+ 867 francs), Belgique (+ 682 francs)

? pays favorisant le diesel :

France (- 584 francs), Portugal (- 384 francs).

Différences de puissance fiscale selon les catégories de véhicules

BMW 318 TDS

(diesel) 4 chevaux fiscaux

Clio 1.4 I

(essence) 7 chevaux fiscaux

Sans justification particulière -ainsi que le souligne le rapport sur l'utilisation du gazole récemment remis au Parlement ^{12 ( * )} - cet avantage au profit des voitures à moteur diesel est créateur de véritables distorsions de concurrence entre les différentes catégories de véhicules.

La France est d'ailleurs, hormis le Portugal, le seul pays européen à avantager ainsi la possession de véhicules diesel. En effet, dans les autres pays, la taxation des voitures diesel est soit neutre (Espagne, Grèce. Italie, Luxembourg), soit fortement pénalisante (Belgique. Allemagne, Pays-Bas, Finlande, Suède). Dans ces derniers pays, la majoration appliquée à la taxation des voitures diesel résulte le plus souvent de considérations liées à l'environnement.

Constatant que cette situation s'ajoute à une fiscalité des carburants particulièrement favorable au gazole, votre commission souhaiterait qu'une étude approfondie soit menée sur les modalités actuelles du calcul de la puissance fiscale des véhicules automobiles.

Elle considère en effet que le contexte a beaucoup évolué depuis sa dernière définition technique en 1977, avec en particulier le développement d'un parc de voitures diesel très important (inexistant en 1977, 28 % des voitures particulières en 1996).

Votre commission estime donc raisonnable, presque vingt ans après la dernière circulaire sur ce sujet, qu'une nouvelle réflexion soit menée, afin de rechercher la plus grande neutralité possible dans le calcul de la puissance fiscale des véhicules tout en tenant compte des caractéristiques des différentes catégories de voitures actuellement mises sur le marché.

En tout état de cause, si des mesures de rééquilibrage devaient être prises, il ne conviendrait de les appliquer qu'aux nouveaux véhicules mis en circulation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 80 Régime de la provision spéciale des entreprises de presse

Commentaire : cet article additionnel reconduit et rénove la régime de la provision spéciale des entreprises de presse.

Le régime dérogatoire des provisions pour entreprises de presse prévu à l'article 39 bis du code général des impôts a été institué en faveur de la presse écrite d'opinion par la loi n° 53-79 du 7 février 1953, afin de préserver son indépendance et de lui donner les moyens de s'adapter à l'évolution technologique. Ce régime a fait depuis son origine l'objet de reconductions successives. Actuellement, il est applicable jusqu'au 31 décembre 1996.

L'article 39 bis du code général des impôts permet aux entreprises de presse qui exploitent soit un journal, soit une revue mensuelle ou bimensuelle consacrée pour une large part à l'information politique de constituer en franchise d'impôt, par prélèvement sur leurs résultats imposables, une provision exclusivement affectée à l'acquisition de matériels et constructions strictement nécessaires à l'exploitation du journal ou de la revue, ou de déduire de ces résultats les dépenses exposées en vue du même objet.

La moins-value de recette fiscale pour le budget général résultant de l'application de cette disposition peut être évaluée pour 1995 à 230 millions de francs et à 210 millions en 1996.

I. LES ENTREPRISES BÉNÉFICIAIRES DE L'ARTICLE 39 BIS DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

A. UN MÉCANISME À L'ORIGINE PROVISOIRE ET LIMITÉ

A l'origine, cette disposition fut instaurée en 1945 comme un régime d'exception afin de renouveler l'appareil industriel de la presse et d'encourager la création d'une nouvelle génération d'entreprises d'édition. Dans cette perspective, ce mécanisme fut instauré au bénéfice des seuls quotidiens et hebdomadaires consacrés pour une large part à l'information politique.

Ses dispositions comportaient une clause de déchéance du droit à déduction dans le cas d'apport de capitaux de nature à leur faire perdre leur indépendance.

La naissance de ce mécanisme fut donc inspirée par des motifs plus politiques qu'économiques : reconstruire une presse libre et saine.

A l'origine, la disposition ne fut prise que pour deux exercices mais continua néanmoins à être appliquée. Elle retrouva une base juridique avec la loi de finances pour 1953.

La clause de déchéance fut supprimée tandis que la définition des titres bénéficiaires connaissait un double élargissement :

- tous les quotidiens et hebdomadaires devenaient éligibles, sans considération de leur contenu rédactionnel ;

- les mensuels et bimensuels ont été admis, pour peu qu'ils soient « consacrés pour une large part à l'information politique ».

Fonctionnant depuis 1945, ce régime dérogatoire est donc devenu un élément structurel du régime d'aide économique de l'Etat à la presse.

B. LA DÉFINITION DES ENTREPRISES ÉLIGIBLES

Le dispositif de l'article 39 bis du code général des impôts concerne les entreprises qui exploitent :

- un journal quotidien ou hebdomadaire ; sont assimilées aux quotidiens, les publications à diffusion départementale ou régionale, consacrées principalement à l'information politique et générale paraissant au moins une fois par semaine et dont le prix de vente n'excède pas de 75 % celui de la majorité des quotidiens ;

- une revue mensuelle ou bimensuelle consacrée pour une large part à l'information politique.

Les revues pornographiques, perverses ou de violence sont exclues par détermination de la loi.

Les entreprises exploitant des revues scientifiques, culturelles, techniques, sportives qui n'ont aucun lien avec l'actualité, ainsi que les agences de presse, ne sont pas concernées par ce dispositif.

Cette évolution restrictive, qui contraste sensiblement avec le mouvement des autres aides fiscales à la presse, a permis l'exceptionnelle longévité de ce mécanisme : en dépit des revendications professionnelles récurrentes, le champ d'application de l'article n'a pas varié depuis 1953 et reste limité à certaines catégories de titres.

II. LES DÉDUCTIONS SUSCEPTIBLES D'ETRE OPÉRÉES EN APPLICATION DE L'ARTICLE 39 BIS

A. LA DÉDUCTION DIRECTE DES DÉPENSES D'ACQUISITION D'ÉLÉMENTS D'ACTIFS

Par dérogation aux règles de droit commun, l'article 39 bis autorise les entreprises qui bénéficient de ces dispositions à déduire dans certaines limites des résultats imposables d'un exercice donné les dépenses exposées au cours dudit exercice en vue de l'acquisition d'éléments d'actifs strictement nécessaires à l'exploitation de la publication éligible.

Dans son principe, un tel mécanisme s'apparente aux divers régimes d'amortissement dérogatoire ou exceptionnel par lesquels la législation autorise un provisionnement fiscal plus rapide que ce qui résulterait d'un calcul linéaire sur la durée théorique de vie des immobilisations concernées.

Il vise, à l'instar de ces mêmes régimes, à apporter un avantage de trésorerie, de nature à faciliter les opérations d'investissement, et non pas à abandonner définitivement la ressource fiscale.

En l'espèce, il est cependant fait un usage extrême d'une telle incitation, puisque pour la part qui en est financée sur les provisions au titre du 39 bis, l'investissement fait l'objet d'un amortissement massif, immédiat (dans le cas où il utilise la provision de l'exercice), voire préalable (dans le cas où il fait recours à des provisions antérieurement constituées).

Du fait de cette simultanéité, le montant amorti coïncide avec la valeur de l'investissement, au moins pour la part ainsi financée, alors que l'amortissement usuel est réalisé à un "coût historique" qui s'éloigne, année après année, du coût réel de renouvellement.

Ceci suffit à expliquer qu'un régime aussi dérogatoire reste une singularité sectorielle, qu'on ne trouverait guère à rapprocher que des provisions autorisées par l'article 39 ter, aux fins très spécifiques de la "reconstitution des gisements pétroliers et miniers".

B. LA CONSTITUTION D'UNE PROVISION SPÉCIALE EN FRANCHISE D'IMPÔT

Les entreprises sont autorisées pour déterminer l'assiette de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, alternativement, à constituer, au moyen des bénéfices de leurs exercices, des provisions destinées à leur permettre de faire face au financement ultérieur de leurs dépenses d'acquisition d'éléments d'actifs.

(a) Constitution de la provision

Pour être admises en déduction des bases de l'impôt sur le revenu ou sur les sociétés, les provisions spéciales doivent avoir été effectivement pratiquées en comptabilité. Le montant de ces provisions est, en outre, soumis aux mêmes limitations que dans le cadre des déductions directes des dépenses d'investissement.

(b) Condition d'utilisation de la provision

Les provisions spéciales que les entreprises sont autorisées à constituer en franchise d'impôt doivent être utilisées à l'acquisition d'éléments strictement nécessaires à l'exploitation de la publication éligible avant la fin de la cinquième année suivant celle au cours de laquelle elles ont été constituées. L'utilisation de chaque dotation doit donc être suivie isolément.

(c) Le sort de la provision

? La provision a été utilisée conformément à son objet

La provision est affectée à l'amortissement des éléments d'actif acquis par prélèvement sur son montant. La base de calcul de l'amortissement résiduel de ces éléments est égale à la différence entre le prix de revient effectif et le montant des sommes prélevées sur la provision en vue de financer leur acquisition.

? La provision n'a pas été utilisée ou a été détournée de son objet

La provision est, à défaut d'emploi conforme à son objet dans le délai imparti, rapportée aux bénéfices soumis à l'impôt sur le revenu ou sur les sociétés au titre de l'année d'expiration de ce délai. En cas d'utilisation partielle, il est admis que seule la fraction non employée soit rapportée aux bénéfices. Si avant l'expiration du délai de cinq ans, la provision était détournée de son objet, elle serait rapportée aux bénéfices imposables de l'exercice au cours duquel elle aurait été ainsi utilisée.

III. LES LIMITES DU DISPOSITIF

A. UN DISPOSITIF LIMITÉ PAR NA TURE

1. Tous les bénéfices ne sont pas provisionnables

Les bénéfices susceptibles d'être affectés au financement d'éléments d'actifs immobilisés strictement nécessaires à l'exploitation d'un journal de ces éléments sont soumis à une double limite :

? D'une part, la déduction directe des investissements ou celle de la provision est autorisée dans la limite de :

- 30 % du bénéfice ^{13 ( * )} pour la généralité des publications ;

- 60 % du bénéfice pour les quotidiens et les publications qui leur sont assimilées (publications à diffusion départementale ou régionale consacrées principalement à l'information politique et générale, paraissant au moins une fois par semaine et dont le prix de vente n'excède pas de 75 % celui de la majorité des quotidiens).

? D'autre part, les sommes déduites des bénéfices ne peuvent être utilisées que pour financer une fraction du prix de revient des investissements éligibles fixée à :

- 40 % pour la généralité des publications ;

- 80 % pour les quotidiens et les publications qui leur sont assimilées, telles que ci-avant définies.

Par ailleurs, seule l'acquisition de matériels et de constructions peut constituer un emploi valable des sommes déduites, directement ou sous forme de provisions, des bénéfices imposables en application de l'article 39 bis. Les acquisitions de terrains et de participations réalisées après le 1er janvier 1980 ne sont plus admises (loi de finances pour 1980, article 80).

Le prix d'acquisition des éléments affectés exclusivement aux besoins de l'exploitation d'un journal peut être déduit ou considéré comme un emploi valable de la provision. Si un élément d'actif acquis par une entreprise est affecté pour partie à des travaux autres que ceux se rattachant à l'activité du journal, son prix de revient ne peut être déduit directement ou constituer un emploi valable des provisions spéciales qu'en proportion de l'utilisation effective de cet élément pour les besoins du journal.

2. Seules les entreprises bénéficiaires peuvent profiter de ce régime

Par définition, un tel droit dérogatoire à provisions ne peut être ouvert qu'à des entreprises déjà bénéficiaires ; en sont donc exclues a priori celles qui connaissent une situation dégradée, quel que soit leur besoin de moderniser leur équipement ou d'entreprendre une action de productivité. De surcroît, cette inégalité de départ s'exerce sans atténuation, l'aide fiscale étant disponible proportionnellement aux bénéfices, sans plafonnement ni prise en compte de l'échelle des entreprises ou de l'ampleur réelle de leur besoin en fonds propres. Cela signifie que seules quelques rares sociétés atteignent un niveau de chiffre d'affaires et de rentabilité leur permettant d'utiliser au maximum les ressources du 39 bis lorsqu'il s'agit de financer un investissement important.

B. UN DISPOSITIF CRITIQUE

Dans leur rapport "Fiscalité et financement de la presse écrite" remis au ministre de la communication en décembre 1994. MM. Bernard Porte, président du directoire du groupe Bayard Presse, et Christian Phéline, contrôleur d'Etat, ont rappelé le caractère nécessaire du "régime économique de la presse", périphrase qui vise les aides de l'Etat à la presse et, au premier chef, celles de l'article 39 bis.

Pour autant, ils faisaient état de leurs critiques et avançaient des propositions d'amélioration du dispositif.

1. Les critiques

- Le ciblage n'apparaît pas toujours pertinent, la vocation d'information politique et générale ne sert qu'à départager les mensuels ou bimestriels éligibles de ceux qui ne le sont pas.

Leur périodicité, en revanche, suffit à ouvrir l'accès du 39 bis aux hebdomadaires et aux quotidiens et à ménager à ces derniers le régime des quotités les plus favorables. La considération des contraintes économiques propres à l'actualité l'emporte ainsi d'une manière déterminante sur celle de la teneur éditoriale qui reste subsidiaire. Un titre sera éligible et le sera dans des conditions préférentielles d'application, même si son contenu est étroitement spécialisé, dès lors qu'il paraît quotidiennement. De même, pour les hebdomadaires, le bénéfice du 39 bis est ouvert à un nombre considérable de publications à destination très spécifiquement professionnelle.

- Le mécanisme du 39 bis ne crée aucune obligation réelle d'investissement et peut même encourager la non utilisation des provisions.

L'intérêt de son emploi productif suppose, en effet, un calcul économique qui, on l'a vu, n'est fortement incitatif que pour des investissements lourds, amortis sur une longue période. En revanche, les entreprises sont toujours assurées de trouver un bénéfice à prolonger la période de provisionnement avant investissement, voire de garder des provisions inemployées, dans la mesure où cette trésorerie, susceptible de placement, leur procure une amélioration de leur résultat financier. Bien qu'apportant un soutien indéniable à l'économie des entreprises de presse, cet effet est, selon les auteurs, "voisin de l'enrichissement sans cause".

- Le mécanisme du 39 bis paraît ne pas avoir toujours incité au meilleur investissement ni au meilleur mode de financement.

Dans une période de croissance forte, l'abondance des provisions accumulées par certains titres a, en effet, pu conduire à privilégier des investissements industriels lourds, à les réaliser de manière intégrée, ou à viser des taux d'autofinancement excessifs au regard de ce qu'aurait suggéré un calcul financier normal. Pour une part, l'incitation fiscale aurait ainsi contribué à priver la presse des souplesses d'ajustement qu'autorisent la filialisation, la sous-traitance ou le crédit-bail : elle peut aussi avoir encouragé les immobilisations les plus onéreuses au détriment d'efforts, plus productifs et de moindre coût, qui auraient pu être entrepris en matière d'informatisation ou d'initiative éditoriale.

Le principal effet de cet article est surtout comptable. L'article 39 bis a eu une incidence non négligeable sur la structure financière des entreprises.

Les provisions, passées en charge exceptionnelle au compte de résultat, figurent au bilan dans les capitaux propres à titre de provisions réglementées. De ce fait, elles améliorent aussi bien les ratios de financement que le fonds de roulement et la trésorerie de l'entreprise. De plus, dans l'attente de leur utilisation ou de leur réintégration, le montant des provisions inscrites au bilan peut s'y cumuler sur plusieurs années et, même après investissement, il n'est ultérieurement diminué qu'au rythme de la durée d'amortissement du bien. Compte tenu des quotités provisionnables et du taux actuel de l'impôt, un quotidien est ainsi en mesure de constituer, en cinq ans, une provision dont la part défiscalisée s'élève au montant de son bénéfice sur un an ; ce montant est de 50 % du résultat annuel pour les autres publications éligibles.

Selon une étude de la direction de la prévision, menée de 1987 à 1992, le montant cumulé des provisions inscrites au bilan serait neuf fois supérieur à la dépense fiscale.

2. Les propositions

Le rapport Porte-Phéline a avancé plusieurs propositions afin de rénover l'article 39 bis :

Dans le sens d'une utilisation plus rigoureuse du dispositif :

- Faire désormais nettement prévaloir le critère du contenu éditorial, en limitant pour les quotidiens et hebdomadaires, comme c'est déjà le cas pour les mensuels et bimensuels, le bénéfice de ce régime aux publications d'information politique et générale.

- Limiter l'effet d'accroissement des inégalités économiques, en établissant pour les quotités provisionnables, un barème dégressif en fonction du niveau de bénéfices réalisés par le titre éligible.

- Exclure des actifs éligibles pour l'emploi des provisions, les immeubles. Bien qu'ils soient amortissables, les investissements de ce type conservent une valeur résiduelle durable, voire sont l'objet de plus-values. Leur disposition peut, par ailleurs, être acquise par un recours, souvent avantageux, au crédit-bail. Il paraît donc plus équitable de réserver les provisions dérogatoires pour des emplois plus spécifiquement liés à la production.

- Soumettre la réintégration de provisions non investies, à des pénalités de retard. Ces pénalités, qui seraient exigibles, même en cas de déficit fiscal, auraient pour objet de récupérer partie au moins des produits financiers issus des montants inutilisés. Elles auraient ainsi valeur d'incitation pour un emploi productif des provisions.

Le rapport préconisait une montée en charge progressive de ces dispositions.

Dans le sens d'un élargissement du dispositif :

- Réouvrir le droit à financer, sur les provisions réglementées, les participations prises dans des filiales, dès lors qu'elles concerneraient soit l'impression, soit la constitution de réseaux de portage, soit le routage et les messageries.

- Admettre parmi les emplois du 39 bis, les dépenses de matériels, logiciels et autres investissements nécessaires à la constitution et à la transmission de banques de données numériques.

- Ne pas appliquer les pénalités évoquées précédemment dans la mesure où, sur la période de provisionnement, l'entreprise aurait connu une accélération de dépenses non amortissables dans certains domaines définis de développement : recherche éditoriale, en vue soit de la rénovation du titre, soit de la création d'un nouveau titre éligible ; charges directement liées à l'informatisation rédactionnelle ou à la numérisation de données.

IV. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION : RÉNOVER L'ARTICLE 39 BIS DE FAÇON ÉQUILIBRÉE.

Le dispositif de l'article 39 bis expire en 1997.

L'article 80 du présent projet de loi de finances propose une simple reconduction de ce mécanisme jusqu'en 2001.

A l'initiative du rapporteur spécial des crédits des aides à la presse, notre collègue M. Jean Cluzel, qui a mené une concertation approfondie avec les organisations professionnelles de la presse et avec le Gouvernement, votre commission est en mesure de vous proposer une version rénovée et équilibrée de ce dispositif, applicable de 1997 à 2001.

Les principales modifications du dispositif tendent à :

? l'étendre à la constitution, à l'exploitation et à la transmission de bases de données liées à l'exploitation du journal ;

L'administration fiscale, depuis une instruction du 23 décembre 1986, admet déjà, dans le souci de "permettre aux entreprises de presse de s'adapter aux nouvelles techniques de la communication", que le matériel destiné à l'édition d'un journal télématique puisse être ainsi financé. Les bases de données ne bénéficient de cette disposition qu'autant qu'elles servent un tel journal télématique, lequel doit être un "prolongement" de la publication papier et obéir à la même périodicité. Ces conditions paraissent trop restrictives dans une étape d'évolution des techniques, où les périodiques pourraient diffuser leur patrimoine documentaire sur des supports beaucoup plus diversifiés.

? le réserver aux acquisitions de matériels mobiliers et autres éléments d'actifs nécessaires à l'exploitation du journal ;

? l'étendre aux acquisitions de terrains et d'immeubles destinées à la construction d'une imprimerie, ainsi qu'aux participations majoritaires dans les entreprises ayant pour objet social soit l'impression, soit la constitution des réseaux de portage, soit le routage et les messageries ;

De telles règles étaient d'ailleurs appliquées avant 1980, aux participations dans des sociétés d'imprimerie, alors éligibles. Cette disposition incitative vise trois domaines décisifs pour la bonne exploitation des titres, quotidiens notamment.

? limiter les sommes prélevées ou déduites à 30 % pour la généralité des publications et 60 % pour les quotidiens :

? les porter à 80 % pour les publications d'information générale réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 75 millions de francs ;

? porter à 50 % pour la généralité des publications et 90 % pour les quotidiens et les publications assimilées la fraction du prix de revient des investissements éligibles déductible ;

? majorer des intérêts de retard les sommes non investies.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 81 Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux

Commentaire : le présent article prévoit la fixation pour 1997 des coefficients de revalorisation des valeurs locatives cadastrales.

La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel théorique que produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s'il était loué aux conditions du marché. Cette notion constitue l'élément central du calcul des bases de l'ensemble des impôts directs locaux.

En l'absence d'une révision des bases cadastrales (la dernière révision remontant à 1970 en ce qui concerne les propriétés bâties et à 1961 en ce qui concerne le foncier non bâti), la revalorisation forfaitaire périodique de ces bases constitue un exercice rituel.

I. - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans le texte initialement proposé par le Gouvernement les valeurs locatives de l'ensemble des propriétés non bâties, des immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500 du code général des impôts et de l'ensemble des autres propriétés bâties se voyaient appliquer un coefficient de revalorisation égal à 1, alors qu'il avait été toujours été supérieur à 1,01 depuis 1990.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des finances, a cependant judicieusement contesté ce gel généralisé des bases et obtenu que le coefficient de revalorisation soit fixé à 1,01, c'est à dire une revalorisation de 1 %, pour l'ensemble des propriétés bâties autres que les immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500 du code général des impôts.

Il convient de se féliciter de la modification introduite à l'Assemblée nationale car la version initiale conduisait à faire peser exclusivement sur les taux l'évolution des impôts locaux.

Pour les propriétés non bâties et les immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500 du code général des impôts, ce coefficient est fixé à 1.

II. - LES PRINCIPES D'UNE FUTURE RÉVISION

A cet égard, il convient de rappeler que le gouvernement procède à une nouvelle rédaction du projet de loi portant incorporation dans les rôles d'imposition des nouvelles évaluations cadastrales issues de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 afin d'intégrer dans ce projet les observations émises par le comité des finances locales au cours de sa séance du 17 septembre 1996.

Par ailleurs, du comité des finances locales, M. Alain Lamassoure, a indiqué que, afin de tenir compte des observations émises par les membres du comité.

Quatre demandes émanant du comité des finances locales ont en effet été expressément reprises par M. Lamassoure ministre délégué au budget, porte-parole du Gouvernement dans son intervention devant le comité des finances locales et ont depuis lors été confirmées par M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances, devant le congrès de l'association des maires de France :

- la suppression d'un groupe spécifique de tarification pour les logements à caractère social ;

- l'application d'un taux de revalorisation de 1,61, au lieu de 1,37 initialement proposé par le gouvernement, pour les évaluations cadastrales des locaux industriels et commerciaux ;

- l'allongement de trois à quatre ans de la période d'intégration des nouvelles bases d'imposition ;

- l'abaissement à 30 % et 300 francs d'accroissement des cotisations d'une année sur l'autre (au lieu de 50 % et 500 francs) des seuils d'écrêtement.

La date possible d'examen du projet de loi -soit le premier semestre de 1997- rend toutefois plus incertaine la détermination de la première année de mise en oeuvre de la réforme -1998 ou 1999-, les services du ministère du Budget estimant qu'une année pleine est nécessaire entre le vote du texte et son application pour procéder aux derniers ajustements techniques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 81 Assouplissement des règles de fixation des taux des impositions directes locales

Commentaire : cet article additionnel vise à étendre les possibilités déjà ouvertes aux collectivités territoriales de réduction des taux de leurs taxes ménages sans diminution, à due proportion du taux de la taxe professionnelle.

Le législateur a accompagné le principe de libre détermination des taux des impôts directs locaux par les collectivités territoriales d'une série de garde-fou, communément connus sous le vocable de "verrouillage des taux". L'objectif poursuivi, dans le contexte de la fin des années 1970, était la protection du contribuable à la taxe professionnelle contre le risque que certaines municipalités opèrent un transfert massif de charges au bénéfice des ménages et au détriment des entreprises.

Le respect de cet objectif comporte deux volets :

- premièrement, la taxe professionnelle ne peut pas augmenter plus vite que les taxes "ménages" (taxes foncières et taxe d'habitation) ;

- deuxièmement, la taxe professionnelle ne peut pas diminuer moins vite que lesdites taxes "ménages".

La traduction juridique de ces principes figure à l'article 1636 B sexies du code général des impôts, qui précise que les assemblées délibérantes peuvent :

"- soit faire varier dans une même proportion les taux des quatre taxes appliqués l'année précédente ;

"- soit faire varier librement entre eux les taux des quatre taxes. Dans ce cas, le taux de taxe professionnelle :

"ne peut, par rapport à l'année précédente, être augmenté dans une proportion supérieure à l'augmentation du taux de la taxe d'habitation ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen de la taxe d'habitation et des taxes foncières, pondéré par l'importance relative des bases de ces trois taxes pour l'année d'imposition ;

"ou doit être diminué, par rapport à l'année précédente, dans une proportion au moins égale, soit à la diminution du taux de la taxe d'habitation ou à celle du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse ".

Ces règles, une fois posées, souffrent cependant deux grandes séries d'atténuations afin de tenir compte de la situation dans laquelle la collectivité territoriale dispose d'un taux de taxe professionnelle relativement faible cependant que les taux de sa taxe d'habitation ou de l'ensemble de ses taxes "ménages" excèdent leurs moyennes nationales. A défaut, en effet, il ne serait pas possible de relever une taxe professionnelle qui dispose encore d'une importante marge de manoeuvre sans relever concomitamment une taxe d'habitation et des taxes foncières déjà très sollicitées. De la même façon, les trois taxes "ménages" ne pourraient bénéficier d'aucune réduction sans que celle-ci soit appliquée à due proportion à une taxe professionnelle pourtant déjà suffisamment basse.

Ainsi, l'article 1636 B sexies du code général des impôt prévoit-il, pour les départements et les communes seulement, que lorsque le taux de la taxe professionnelle est inférieur à la moyenne constatée pour cette taxe l'année précédente dans l'ensemble des collectivités de même nature, il peut faire l'objet d'une majoration au plus égale à 5 % de cette moyenne sans pouvoir la dépasser.

Cette majoration exceptionnelle, s'ajoutant à celle permise dans le cadre général rappelé ci-avant, ne peut être mise en oeuvre que lorsque le taux moyen pondéré des trois autres taxes perçues au profit de la collectivité considérée est supérieur au taux moyen pondéré constaté l'année précédente pour ces trois taxes dans l'ensemble des collectivités de même nature.

Le dispositif prévu pour la situation inverse -une baisse des taux ménages sans baisse du taux de taxe professionnelle- ne constitue pas exactement le symétrique de ce mécanisme.

Il est, en effet, simplement prévu que :

"le taux de la taxe d'habitation, le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties ou le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties peut, à compter de 1989, être diminué jusqu'au niveau du taux moyen national de la taxe constaté l'année précédente pour, selon le cas, les communes et leurs groupements, les départements, les régions ou, s'il est plus élevé, jusqu'au niveau du taux de la taxe professionnelle de la collectivité ou du groupement concerné sans que ces diminutions soient prises en compte pour l'application, à la baisse, des dispositions" d'ordre général rappelées au début du présent commentaire.

En d'autres termes, cette procédure est utilisable chaque fois :

- que la ou les taxes ménages concernées présentent un taux supérieur au taux moyen national constaté pour l'année précédente,

- et, cumulativement, que le taux de taxe professionnelle est lui-même inférieur à la ou aux taxes ménages concernées, y compris lorsque le taux de taxe professionnelle est supérieur à la moyenne nationale de T.P. constatée pour l'année précédente.

Elle permet de ramener les taux du foncier ou de la taxe d'habitation au plus élevé de ces deux seuils : la moyenne nationale de la taxe concernée, constatée pour l'année précédente, ou le taux de la taxe professionnelle, sans que cette diminution soit prise en compte dans le cadre des dispositions générales relatives au "verrouillage" des taux.

Le dispositif existant répond ainsi à une double logique : permettre de ramener les taux des taxes "ménages" à des niveaux acceptables sans pour autant que le déverrouillage partiel ainsi pratiqué ait pour résultat de modifier la hiérarchie des taux au détriment des contribuables assujettis à la taxe professionnelle.

La rédaction en vigueur ne permet pas de prendre en compte une situation particulière qui justifierait pourtant qu'un assouplissement soit apporté aux règles de "verrouillage des taux".

En effet, les taux moyens nationaux de taxe d'habitation sont, tous niveaux de collectivités territoriales confondus, inférieurs à ceux de taxe professionnelle (Communes en 1995 : TH : 12,59 % - TP : 14,06 % ; départements en 1996 : TH : 5,79 % - TP : 6,67 % ; régions en 1996 : TH : 1,56 % - TP : 1,90 %). Dès lors, il arrive fréquemment qu'une collectivité ou un groupement dispose d'un taux de taxe d'habitation supérieur à la moyenne nationale de TH, mais inférieur à un taux de taxe professionnelle lui-même inférieur à la moyenne nationale de TP.

En ce cas, le second dispositif d'assouplissement des règles relatives à l'évolution des quatre impôts directs locaux ne peut être mis en application puisque le taux de la taxe professionnelle dépasse le taux de la taxe d'habitation. Pourtant, une dérogation serait justifiée, puisque le contribuable à la taxe professionnelle est dans une situation plus favorable que la moyenne des assujettis, cependant que les ménages subissent un désavantage par rapport à la moyenne des ménages français.

Votre commission des finances a en conséquence adopté un article additionnel après l'article 81 ajoutant un dispositif parallèle au dispositif déjà en place permettant de réduire les taux "ménages" sans réduire la taxe professionnelle. Il s'agit de prévoir que le taux de la taxe d'habitation pourra être diminué jusqu'au niveau du taux moyen national constaté l'année précédente pour cette taxe dès lors que le taux de la taxe professionnelle de la collectivité concernée sera lui-même inférieur au taux moyen national de T.P. Cette option ne serait toutefois ouverte que si le mécanisme déjà en vigueur ne trouve pas à s'appliquer, c'est-à-dire uniquement dans le cas où le taux de taxe professionnelle, inférieur certes à la moyenne nationale de T.P., est en même temps supérieur au taux de la taxe d'habitation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 82 Prorogation des contributions additionnelles établies au profit du fonds national de garantie des calamités agricoles

Commentaire : cet article a pour objet de maintenir les capacités d'indemnisation du fonds national de garantie des calamités agricoles afin qu'il puisse indemniser les dommages consécutifs à la sécheresse de 1996. A cet effet, il supprime, à compter du 1er janvier 1997, la surtaxe de 2 % sur les conventions d'assurance relatives aux cultures et à la mortalité du bétail (dont le taux est ramené à 5 %). Il proroge d'un an le taux des autres taxes relatives aux bâtiments. Il prolonge de 10 ans (durée ramenée à 4 ans par l'Assemblée nationale) la taxe sur les véhicules utilitaires affectés aux exploitations.

Les ressources du FNGCA proviennent :

? d'une contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant, à titre exclusif ou principal, les dommages aux cultures, aux récoltes, aux bâtiments, et au cheptel, mort ou vif, affectés aux exploitations agricoles.

Le taux de cette contribution additionnelle est actuellement fixé à 15 % en ce qui concerne les conventions d'assurance contre l'incendie, et à 7 % en ce qui concerne les autres conventions d'assurance ;

? d'une contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles ;

? d'une subvention de l'État inscrite au budget du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation (chapitre 46-33) et dont le montant doit être au moins égal au produit des deux contributions précitées ;

? à titre exceptionnel, pour une période de dix ans, devant expirer le 1er janvier 1997, d'une contribution additionnelle supplémentaire de 7 % sur les conventions d'assurance relatives aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations.

Les mesures proposées par cet article auraient pour effet de faire passer de 580 à 552 millions de francs les ressources du FNGCA. Cette baisse de 28 millions s'explique par la baisse de 2 % de la surtaxe sur les cultures et le cheptel.

CONTRIBUTIONS ADDITIONNELLES AU FNGCA

(1) Le produit sera de 90 millions de francs en 1997 puisque la contribution additionnelle complémentaire doit être perçue, en principe jusqu'au 1er juillet 1997.

(2) La contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles est ainsi fixée

- dans les circonscriptions situées entre Dunkerque et Saint-Nazaire 100 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance contre l'incendie,

- dans les autres circonscriptions, 50 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance contre l'incendie et 30 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques nautiques.

Le budget prévisionnel 1997 s'établirait comme suit :

BUDGET PREVISIONNEL DU FNGCA POUR 1997

(en millions de francs)

(1) Les frais divers de gestion s'élevant a 30 millions de francs pour l'année, devraient être compensés par des reversements et des placements financiers ; ils n'ont donc pas été portés sur ce tableau

(2) Les dépenses correspondant à la sécheresse 1996 sont estimées, à titre provisoire, à 600 millions de francs.

Source Ministère de l'économie et des finances

L'Assemblée nationale a voté un amendement tendant à faire passer de 10 à 4 ans la prorogation de la taxe sur les véhicules utilitaires.

Il convient de reconnaître que ces prorogations ne vont pas sans poser quelques problèmes. Depuis 1991, les conditions d'indemnisation ont évolué, notamment par la prise en compte dans le calcul des seuils individuels de perte minimale pour bénéficier des indemnisations (27 % par nature de récolte, 14 % de la production brute totale de l'exploitation) des aides directes au revenu accordées par la PAC.

Par ailleurs, les exploitations agricoles ont elles-mêmes considérablement évolué depuis la création du Fonds en 1964. Les nouvelles entreprises agricoles ont besoin de plus de garanties d'assurance, et le système des contributions additionnelles paraît en partie obsolète aujourd'hui. Il y a donc une véritable réflexion de fond à conduire dans le domaine de l'indemnisation des calamités agricoles, dans le devenir du Fonds, dans ses modalités de financement, dans l'assurance des récoltes en général.

Cette réflexion doit pouvoir être menée au niveau des organisations professionnelles agricoles et au niveau des administrations concernées avant que ne soit proposée une reconduction pure et simple pour une période trop longue.

Il est prévu par ailleurs que cette réflexion s'effectue au sein de la Commission Nationale des Calamités Agricoles, qui doit proposer des orientations et donner des avis sur le financement du Fonds des Calamités (Article 13 de la Loi du 13 juillet 1964 qui a créé le Fonds des Calamités Agricoles).

Décision de la commission : votre commission vous proposer d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 82 BIS (NOUVEAU) Validation d'impositions contestées pour un motif d'incompétence territoriale des agents

Commentaire : transféré en deuxième partie de la loi de finances à l'initiative de l'Assemblée nationale, l'article 82 bis a pour objet de valider les impositions contestées au motif d'incompétence territoriale des agents de la direction générale des impôts, lorsqu'elles résultent de contrôles engagés avant les textes réglementaires du 12 septembre 1996 régissant la compétence territoriale de ces agents.

I - LES RÈGLES D'ORGANISATION DE LA COMPÉTENCE TERRITORIALE ET MATÉRIELLE DES AGENTS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS

A. LE SYSTÈME ANTÉRIEUR AUX DÉCRETS ET ARRÊTÉS DU 12 SEPTEMBRE 1996

1. Les principes généraux

a) Le lieu d'imposition

Le code général des impôts précise, pour chaque impôt, la règle de compétence territoriale des agents qui établissent l'impôt.

Pour les impôts déclaratifs, c'est le domicile ou l'établissement qui déterminent la compétence territoriale.

Impôt sur le revenu :

Article 10 du code général des impôts : "si le contribuable a une résidence unique en France, l'impôt est établi au lieu de cette résidence ;

"si le contribuable possède plusieurs résidences en France, il est assujetti à l'impôt au lieu où il est réputé posséder son principal établissement".

Impôt sur les sociétés :

Article 218 A du code général des impôts : "L'impôt sur les sociétés est établi au lieu du principal établissement de la personne morale (...) ".

Impôt sur la fortune :

Article 885 W du code général des impôts : "Les redevables doivent souscrire au plus tard le 15 juin de chaque année une déclaration de leur fortune déposée à la recette des impôts de leur domicile au 1er janvier et accompagnée du paiement de l'impôt".

Pour les impôts non déclaratifs, le lieu de paiement de l'impôt est celui des actes imposables : ainsi, l'article 1705 du code général des impôts prévoit que les droits des actes à enregistrer ou à soumettre à la formalité fusionnée sont acquittés selon les cas par les notaires, huissiers, greffiers...

? Le lieu de vérification

L'article 55 du code général des impôts pose le principe de la vérification des déclarations, par "le service des impôts", qui est implicitement le service compétent pour accueillir les déclarations du contribuable.

Le Conseil d'Etat, dans un arrêt Debain du 14 décembre 1988, a expressément confirmé que "les inspecteurs territorialement compétents pour vérifier les déclarations, fixer les bases d'imposition, et notifier les redressements sont les agents du service auprès duquel ces déclarations doivent être souscrites".

2. Des textes particuliers

Par ailleurs, plusieurs textes réglementaires spécifiques organisaient la compétence territoriale de services de la direction générale des impôts, avant l'entrée en vigueur des textes du 12 septembre 1996. Ainsi :

- les directions régionales des impôts ont vu leurs compétences délimitées par arrêtés du 12 février 1971 et 24 décembre 1975 ;

- la direction nationale d'interventions domaniales par arrêté du 24 décembre 1975 ;

- la direction des vérifications nationales et internationales par arrêté du 24 mai 1982 ;

- les deux directions des vérifications de la région Ile-de-France par arrêté du 22 mai 1985.

3. Limites et extensions du droit de contrôle

a) Une limite : le grade des agents compétents

L'article 376 de l'annexe II du code général des impôts précise que "seuls les fonctionnaires titulaires ou stagiaires appartenant à des corps de catégorie A et B peuvent, dans le ressort territorial du service auquel ils sont affectés, fixer les bases d'imposition ou notifier les redressements".

b) Une extension : le droit de suite

L'article 376 de l'annexe II du code général des impôts organise le "droit de suite" de l'administration fiscale à partir du droit de contrôle de ses agents.

1) S'ils sont territorialement compétents pour contrôler les déclarations de revenu global d'une personne physique , les fonctionnaires de la direction générale des impôts peuvent également vérifier la situation fiscale des exploitations ou des entreprises, la situation fiscale résultant d'activités professionnelles que cette personne, ou l'un des membres de son foyer fiscal, dirige ou exerce en droit ou en fait, directement ou par personne interposée, quel que soit le lieu où ces exploitations, entreprises et activités sont situées ou exercées et la forme juridique qu'elles revêtent.

En sens inverse :

2) S'ils sont compétents pour vérifier la situation fiscale d'une exploitation, d'une entreprise, ou celle qui résulte d'une activité professionnelle, qu'un contribuable ou l'un des membres de son foyer fiscal dirige ou exerce, en droit ou en fait, directement ou par personne interposée et sous quelque forme juridique que ce soit, les fonctionnaires de la direction générale des impôts peuvent également contrôler les déclarations de revenu global souscrites par ce contribuable.

B. LE NOUVEAU SYSTÈME D'ORGANISATION TERRITORIALE

Trois décrets et sept arrêtés du 12 septembre 1986 ont modifié les règles antérieures de compétence territoriale et matérielle des agents.

1. Un principe général de compétence territoriale

Le décret 96-804 relatif à la compétence des fonctionnaires de la direction générale des impôts en matière d'assiette et de contrôle des impositions, taxes et redevances, détermine le principe général régissant la compétence territoriale des agents.

Les fonctionnaires de la direction générale des impôts peuvent "fixer les bases d'imposition et liquider les impôts, taxes et redevances ainsi que confier les redressements", à l'égard des personnes ou groupements de personnes qui doivent déposer une déclaration ou acte ou autre document dans le ressort territorial de leur service d'affectation.

A défaut d'obligation déclarative, les fonctionnaires compétents sont ceux affectés au ressort dont dépend le lieu d'imposition.

Par ailleurs cinq arrêtés définissent la compétence territoriale :

- des directions des services fiscaux non spécialisées,

- des directions régionales des impôts, de la délégation régionale pour la région Ile-de-France, des directions des vérifications de la région Ile-de-France,

- de la direction des services généraux et de l'informatique,

- de la direction des vérifications nationales et internationales,

- de la direction nationale d'interventions domaniales.

2. Une modification des règles de compétence liées au grade

Le décret 96-804 précité prévoit que seuls les fonctionnaires titulaires de catégorie A et B sont compétents pour l'assiette, la liquidation et- 178 -

le contrôle, et qu'ils peuvent être assistés par des stagiaires ou autres fonctionnaires des impôts affectés ou non dans le ressort territorial du même service.

3. Une extension du droit de suite

Le décret du 12 septembre 1996 étend le droit de suite de l'administration fiscale :

- Quant aux personnes vérifiées, le III de l'article premier prévoit que les fonctionnaires territorialement compétents pour procéder à l'examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle au regard de l'impôt sur le revenu, ou à une vérification de comptabilité, non seulement d'une personne physique, mais d'une personne morale ou d'un groupement, peuvent fixer les bases d'imposition, liquider les impôts, taxes et redevances, et notifier les redressements à ce contribuable, quel que soit le lieu d'imposition ou de dépôt des déclarations ou actes relatifs à ces impositions.

- Par ailleurs, le V de l'article premier du décret étend le droit de suite aux personnes physiques ou morales et aux groupements liés aux personnes ou groupements qui relèvent de leur compétence, le lien s'entendant :

"- de l'appartenance ou du rattachement à un même foyer fiscal ;

"- de l'exercice d'un rôle de direction de droit ou de fait ;

"- d'une relation d'association, de subordination ou d'interposition ;

"- de l'appartenance à un même groupe d'intérêt" ;

- Quant aux impositions contrôlées :

Le IV de l'article premier du décret prévoit que les agents sont compétents pour contrôler et liquider les droits d'enregistrement, la taxe de publicité foncière, l'impôt de solidarité sur la fortune, les droits de timbre et taxes assimilées, et pour dresser les procès-verbaux y afférant, lorsqu'est situé dans le ressort territorial de leur service d'affectation, soit le lieu de dépôt des actes ou déclarations, soit le lieu de situation ou d'immatriculation du bien servant à la base des impositions, taxes et redevances, ou s'agissant de titres, le lieu de souscription de la déclaration de résultats par la société émettrice ou le lieu de situation des biens servant à la détermination de la valeur de ces titres.

II - LA JUSTIFICATION DE L'ARTICLE 82 BIS

A. LA PORTÉE DE L'ARTICLE

L'article 82 bis dispose que "sont réputés réguliers" les contrôles -ainsi que les titres exécutoires émis à la suite de ces contrôles- :

- engagés par les services déconcentrés de la direction générale des impôts avant l'entrée en vigueur du décret 96-804 du 12 septembre 1996 et des arrêtés du même jour régissant leur compétence ;

- en tant qu'ils sont contestés par le moyen tiré de l'incompétence territoriale ou matérielle des agents qui ont effectué ces contrôles ou délivré ces titres ;

- à la condition que ces contrôles aient été effectués conformément aux règles de compétence fixées par les textes précités.

La validation demandée ne porte donc que sur la contestation de la compétence territoriale ou matérielle des agents : elle ne s'étendrait à aucun autre moyen invoqué contre les contrôles.

Par ailleurs, la validation ne vaudrait que pour des contrôles effectués dans le respect des nouvelles règles de compétence : elle n'effacerait pas n'importe quelle irrégularité de compétence territoriale ou matérielle.

B. LA JUSTIFICATION DE LA VALIDATION

1. L'opportunité de la mesure

Selon les informations fournies à votre rapporteur général, l'essentiel des contrôles susceptibles d'être contestés concerne la direction des services généraux et de l'informatique et la direction régionale pour la région Ile-de-France, dans la mesure où la compétence de ces deux services ne résultait que d'instructions internes à l'administration, non opposables aux tiers.

Le montant des droits rappelés par ces contrôles serait de 1,107 milliard de francs, celui des pénalités de 222 millions de francs : la contestation de la compétence des agents pourrait donc causer un manque à gagner très important pour l'Etat, alors que les redressements seraient justifiés sur le fond.

Il n'est donc pas anormal que l'Etat souhaite se prémunir contre un afflux de contentieux déclenché par la parution des textes de septembre 1996.

2. La base juridique de la validation

Le Conseil Constitutionnel a jugé récemment (décision n° 96-375 du 9 avril 1996) que la validation rétroactive de la régularité d'offres de prêts par les banques n'était pas contraire à la Constitution, le législateur ayant entendu "éviter un développement des contentieux d'une ampleur telle qu'il aurait entraîné des risques considérables pour l'équilibre financier du système bancaire dans son ensemble, et partant, pour l'activité économique générale".

Le Conseil a ensuite considéré qu'il ne pourrait se prononcer sur l'ampleur des risques encourus, en l'absence d'erreur manifeste.

Le Conseil a enfin apprécié les limitations apportées à la validation afin de ne pas étendre celle-ci au-delà de l'indispensable, et approuvé expressément la réserve faite des décisions de justice définitives, au nom de la séparation des pouvoirs.

L'ensemble des conditions ainsi définies par le Conseil Constitutionnel semble s'appliquer à la mesure proposée par l'article 82 bis.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 5 décembre 1996, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur général, à l' examen des articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi n° 85 (1996-1997) de finances pour 1997 , adopté par l'Assemblée nationale.

La commission a, tout d'abord, adopté l' article 58 bis (revalorisation des redevances d'exploitation auxquelles sont assujettis les exploitants d'installations nucléaires). La commission a ensuite adopté, à l' article 59 (barèmes de l'impôt sur les revenus des années 1997 à 2000) un amendement de coordination avec la première partie de la loi de finances, puis elle a adopté l' article 59 ainsi modifié.

Puis, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l' article 59, dont l'objet est de ramener le plafond du montant des souscriptions aux sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA) déductibles des revenus imposables, à 25 % du revenu net global, dans la limite de 200.000 francs.

La commission a ensuite adopté, à l'unanimité, un amendement de suppression de l' article 59 bis (application aux indemnités journalières d'accident du travail du traitement fiscal des salaires).

La commission a adopté l' article 59 ter (harmonisation des dispositions relatives aux réductions d'impôt dans le code général des impôts) et, après une intervention de M. Christian Poncelet, président, l' article 60 (institution d'une réduction d'impôt pour les dépenses de gros travaux dans la résidence principale).

Puis, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 60, dont l'objet est de porter de 13 à 14 % le taux de la déduction forfaitaire pour frais en matière de revenus fonciers, et un second amendement portant article additionnel après l' article 60, qui tend à modifier le régime de la prime d'épargne-logement.

La commission a ensuite adopté l' article 61 (suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels de certaines professions). Après une intervention de M. Jean Cluzel et de M. Christian Poncelet, président , elle a réservé son vote sur l' article 61 bis (création d'un fonds de modernisation de la presse).

A l' article 62 (suppression de la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunts), la commission a adopté un amendement instituant l'obligation de présenter au Parlement un rapport sur la politique d'accession à la propriété avant le 31 décembre 1997. Puis, elle a adopté l' article 62 ainsi modifié.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 63 (suppression de la réduction d'impôt accordée au titre des versements à des fonds salariaux), l' article 64 (suppression de la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge), l' article 65 (aménagement du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions perçues à compter de l'année 1997), l' article 66 (suppression de l'avantage minimal en impôt pour la réduction des pensions alimentaires versées à des enfants majeurs inscrits dans l'enseignement supérieur), l' article 66 bis (déductibilité d'un point de CSG de l'assiette de l'IRPP), l' article 67 (réduction du seuil de recouvrement de l'impôt sur le revenu) et l' article 67 bis (modification du régime fiscal des bons du trésor et assimilés et des bons de caisse et bons ou contrats de capitalisation).

A l' article 68 (plafonnement du taux de la taxe professionnelle), la commission a adopté, après l'intervention de M. Christian Poncelet, président, un amendement tendant à revenir au texte initial du projet de loi de finances. Puis, elle a adopté l' article 68 ainsi modifié.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 68 bis (faculté d'exonération de certains logements de la part régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties) et l' article 69 (prorogation de la majoration du plafond des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés non cotées).

A l' article 70 (institution de fonds communs de placement dans l'innovation), la commission a adopté un amendement rédactionnel, un amendement élevant à 75.000 et 150.000 francs les limites de la réduction d'impôt sur le revenu pour les personnes seules et les couples mariés, et un amendement renvoyant à un décret simple le soin de fixer les modalités d'entrée en application de l'article. La commission a ensuite adopté l' article 70 ainsi modifié.

Puis, la commission a ensuite adopté l' article 71 (report d'imposition des plus-values en cas d'apport de brevet).

A l' article 71 bis (extension de la procédure de rescrit fiscal au crédit d'impôt-recherche), la commission a adopté un amendement tendant à étendre le rescrit fiscal à l'exonération d'impôt sur les bénéfices prévue dans les zones franches urbaines. Puis elle a adopté l' article 71 bis ainsi modifié.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 72 (accroissement de la portée de la déduction pour investissement en matière de bénéfices agricoles) et l' article 73 (assouplissement des conditions d'option des agriculteurs pour le système de la moyenne triennale).

A l' article 74 (assujettissement de plein droit à un régime réel d'imposition des sociétés constituées dans le secteur agricole), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir le texte initial du projet de loi de finances et a adopté l' article 74 ainsi modifié.

La commission a ensuite adopté, sans modification, les articles 74 bis (simplification des formalités relatives à la circulation de certains vins vendus en vrac à des particuliers), 75 (instauration d'un double degré de juridiction pour les contentieux fiscaux relevant du juge judiciaire), 76 (suppression du droit de préemption de l'administration sur les immeubles et les fonds de commerce) et 77 (réduction du taux de l'amende fiscale pour défaut de vignette automobile).

A l'article 78 (prorogation du délai de reprise de l'administration des impôts en cas d'activités occultes), la commission a adopté un amendement excluant de la prorogation les revenus ayant fait l'objet d'une déclaration dans une catégorie fiscale inexacte, puis elle adopté l' article 78 ainsi modifié. Ensuite, la commission a adopté, sans modification, l' article 79 (modalités d'imposition en l'absence de déclaration lorsque le chiffre d'affaires est inférieur aux limites du forfait).

Après une intervention de M. Alain Richard, la commission a adopté à l'unanimité un amendement portant article additionnel avant l' article 80, instituant l'obligation de présenter au Parlement, avant le 30 juin 1997, un rapport sur les modalités actuelles de calcul de la puissance fiscale des véhicules automobiles.

A l' article 80 (reconduction de la provision spéciale des entreprises de presse), après une intervention de MM. Jean-Philippe Lachenaud, Jean Cluzel, Alain Lambert, rapporteur général et Denis Badré, la commission a adopté un amendement rénovant le régime de la provision spéciale des entreprises de presse, puis a adopté l' article 80 ainsi modifié.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 81 (fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 1997).

Après des interventions de MM. Maurice Schumann, Alain Lambert, rapporteur général et Alain Richard, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l' article 81 dont l'objet est d'étendre les possibilités déjà ouvertes aux collectivités territoriales de réduction des taux de leurs taxes foncières et de la taxe d'habitation sans diminution à due proportion du taux de la taxe professionnelle.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 82 (prorogation des contributions additionnelles établies au profit du fonds national de garanties de calamités agricoles), et l' article 82 bis (validation d'impositions contestées pour un motif d'incompétence territoriale des agents de la direction générale des impôts).

Sur proposition de M. René Ballayer, rapporteur spécial, la commission a ensuite adopté, à l' article 90 rattaché aux crédits du commerce et de l'artisanat (modification de l'assiette de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat), un amendement rectifiant des erreurs matérielles et modifiant plusieurs références au code de la sécurité sociale. A l' article 91 rattaché aux crédits du commerce et de l'artisanat (actualisation de la taxe pour frais de chambre de métiers et frais de fonds de promotion de l'artisanat), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l' article 91 bis rattaché aux crédits du commerce et de l'artisanat (financement de la formation professionnelle continue des chefs d'entreprises artisanales), la commission a tout d'abord adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle et un amendement apportant une précision rédactionnelle.

Elle a adopté ensuite un amendement proposant d'allonger la période transitoire d'installation des nouveaux fonds d'assurance-formation régionaux des chambres de métiers. Elle a enfin adopté un amendement précisant que les ressources de la nouvelle contribution créée par cet article seront affectées conformément aux dispositions de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 relative à la formation professionnelle des artisans.

* ¹ Pour l'analyse du régime des revenus fonciers voir Tome II Fascicule I page : 108

* ² Les simulations sur le modèle OFICRIL montrent que la rentabilité s'améliore de quelques centièmes de points.

* ³ A cet égard, on a pu noter un effet paradoxal : alors que les ménages et établissements de crédit semblaient ne pas tenir compte de l'avantage fiscal, l'apparition du prêt à taux zéro a suscité des comparaisons qui ont pu donner une certaine utilité à la réduction d'impôt.

* ⁴ Article 35 de l'ordonnance n° 86-1134 du 21 octobre 1986 relative à l'intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise et à l'actionnariat salarié.

* ⁵ Votre rapporteur général rappelle cependant que la DCTP, hors réduction pour embauche et investissement, constitue en 1996, 1997 et 1998 la "variable d'ajustement" du pacte de stabilité et qu'en conséquence l'indexation sur les recettes fiscales nettes de l'Etat est mise entre parenthèses pour ces trois années.

* ⁶ L'extension de l'avantage fiscal aux souscripteurs de sociétés exerçant une activité agricole d'une part, et de sociétés exerçant une activité professionnelle non commerciale d'autre part, a été réalisée respectivement par l'article 31 de la loi du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture et par l'article 9 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995.

* ⁷ n° 96-314 du 12 avril 1996 Articles 6 et 7

* ⁸ La règle de blocage de cinq ans ne s'oppose pas à cette libre cessibilité. Elle signifie que le fonds lui-même ne procède pas à des rachats de parts au cours de cette période.

* ⁹ C'est plafonds sont ceux que l'article 69 du présent projet propose de proroger. Les plafonds de droit commun sont respectivement de 25.000 F et 50.000 F.

* ¹⁰ Auquel renvoie l'article 93 quater du CGI relatif aux plus-values de caractère professionnel réalisées par des contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu au titre des BNC

* ¹¹ Pour des moteurs correspondants, la cylindrée du moteur diesel est légèrement supérieure à celle du moteur essence, ce qui explique le calcul d'un écart de 20 à 30 %.

* ¹² cf. Commentaire de l'article 14 dans le tome II du présent rapport (première partie de la loi de finances).

* ¹³ En pratique, le bénéfice à considérer est le bénéfice fiscal qui aurait été taxable au taux de droit commun en l'absence d'application de l'article 39 bis du code général des impôts.