B. L'AUTONOMIE FINANCIERE CROISSANTE DE L'ADEME
L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est un établissement public industriel et commercial, créé en 1990 à partir de la fusion de trois organismes existant : l'Agence française pour la maîtrise de l'énergie, de l'Agence pour la qualité de l'air et de l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets.
L'ADEME regroupe en conséquence une série de responsabilités variées : la pollution des sols et notamment le traitement des sites pollués dits "orphelins" (sites n'ayant plus de responsable solvable), la lutte contre les nuisances sonores et le développement des technologies propres.
1. Les taxes affectées aux dépenses d'intervention : une situation insatisfaisante
Les moyens financiers de l'ADEME proviennent essentiellement de l'affectation du produit de taxes fiscales et parafiscales : taxe sur la pollution atmosphérique, taxe sur le stockage des déchets, taxe d'atténuation des nuisances sonores et, depuis 1995, la taxe sur les déchets industriels spéciaux.
Ces recettes sont affectées aux dépenses d'intervention de l'agence.
(En millions)
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1996 |
1997 |
Evolution (en %) |
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Taxe d'atténuation des nuisances sonores |
30,3 |
29,4 |
-3,0 |
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Taxe sur les huiles de base |
110,9 |
110,5 |
-0,4 |
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Taxe sur la pollution atmosphérique |
125,8 |
175,8 |
+39,7 |
|
Taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés |
638,2 |
708,0 |
+ 10,9 |
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Taxe sur les déchets industriels spéciaux |
78,5 |
75,0 |
+9,6 |
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TOTAL |
983,7 |
1109,7 |
+12,8 |
Le produit de ces textes devrait s'élever à près de 1,11 milliards de francs en 1997, en progression de près de 12,8% (après 10 % en 1996 par rapport a 1995). Cette croissance est due à l'augmentation du taux de la taxe de stockage sur les déchets, à la taxe sur les déchets industriels spéciaux et surtout à la taxe sur la pollution atmosphérique.
La progression du produit de la taxe sur la pollution atmosphérique, perçue sur les émissions de certains polluants dans l'atmosphère, est la conséquence du relèvement du taux de cette taxe de 150 à 180 francs par tonne de polluant émis ainsi que de son application à de nouveaux polluants.
Il convient en outre de noter que :
- la taxe sur le stockage des déchets, gérée dans le cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets, est devenue le principal outil des pouvoirs publics pour soutenir la modernisation de l'ensemble de la filière collecte-élimination des déchets ménagers et assimilés ; son taux a été porté à 25 F par tonne à compter du 1er janvier 1995, puis à 30 F par tonne en 1996 et à 35 francs en 1997 en application de la loi du 2 février 1995 ;
- cette même loi a institué la taxe sur les déchets industriels spéciaux, qui concerne depuis le 1er janvier 1995 les exploitants d'installations de traitement et de stockage desdits déchets ; le produit de cette taxe sera entièrement affecté à la réhabilitation des sites "orphelins" pollués par des déchets industriels spéciaux ;
- le dispositif d'application de la taxe d'atténuation des nuisances sonores est devenu opérationnel à la fin de 1994. Son produit a été affecté à des opérations de protection acoustique des riverains des six aérodromes concernés (Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence, Lyon-Satolas, Toulouse-Blagnac).
Votre rapporteur constate que le produit de ces taxes est parfois loin d'être entièrement engagé, notamment en ce qui concerne les déchets ménagers et les déchets industriels spéciaux. L'agence place ainsi cet "excédent", ce qui génère d'importants produits financiers dont le montant avoisinera 70 millions de francs en 1996.
Cette situation traduit clairement des difficultés de mise en oeuvre de certaines actions dont l'ADEME est chargée.
2. Les subventions de fonctionnement : la poursuite du désengagement du ministère de l'environnement
Le financement de l'ADEME est complété, en fonctionnement, par des crédits budgétaires en provenance des trois ministères de tutelle de l'agence que sont l'environnement et la recherche qui assurent respectivement environ 9,3 % et 30 % de ce financement ainsi que l'industrie qui en représente plus de 60%. Les détails du montant de ces subventions figurent au tableau ci-après :
(en millions de francs)
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Loi de finances initiale pour 1995 |
Loi de finances initiale pour 1996 |
Projet de loi de finances pour 1997 |
% d'évolution 1997/1996 |
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I Budget de l'Environnement subvention de fonctionnement |
46,6 |
30,0 |
14,0 |
-53,33 |
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Budget de la Recherche subvention de fonctionnement |
45,9 |
46,8 |
45,6 |
-2,63 |
|
Budget de l'Industrie subvention de fonctionnement |
96,0 |
96,0 |
91,3 |
-4,90 |
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TOTAL |
188,5 |
172,8 |
150,9 |
- 12,69 |
• En ce qui concerne la gestion de l'ADEME il
convient de noter que le 5 mai 1995, un contrat d'objectifs a été
conclu entre l'ADEME et l'État, représenté par les trois
ministres de tutelle et par le ministre du budget. Ce contrat a pour but de
concentrer l'action de l'agence autour d'une douzaine de programmes
prioritaires définis en concertation avec les ministères de
tutelle, de fournir des indicateurs d'évaluation de l'efficacité
de ses actions, et de clarifier tant ses modalités internes de gestion
que ses relations avec ses partenaires institutionnels.
Par ailleurs, le processus de relocalisation des services centraux de l'ADEME sur les sites d'Angers et de Valbonne, dont le principe avait été arrêté par le CIAT, a été effectivement engagé par le conseil d'administration de l'établissement en mai 1995.
Concernant l'ADEME votre rapporteur s'interroge sur l'efficience de la triple tutelle qui s'exerce sur elle, ainsi que sur la portée des subventions du ministère de l'environnement, dont il note le désengagement progressif.