B. UNE MEILLEURE MAÎTRISE FINANCIÈRE EST NÉCESSAIRE
1. Les charges de personnel
Elles s'accroissent de 3,7 % et représentent 64 % des dépenses de fonctionnement du BAAC.
Cet accroissement peut apparaître modéré mais il s'agit là plus une impression qu'une réalité.
Evolution des charges de personnel depuis 1995
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1995 |
1996 |
1997 |
1997/1995 |
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3311,5 |
3 632,5 |
3 766,0 |
13,70 % |
Par rapport à 1995, les charges de personnel ont progressé de 13,7 %.
Le taux apparent de croissance de 1997 ne doit donc pas faire illusion : il n'est modeste que parce que l'an dernier les dépenses de personnel du BAAC avait augmenté de façon spectaculaire.
Un second facteur de modération, sans doute un peu artificiel compte tenu des engagements de principe pris par le Gouvernement sur ce point, provient de l'absence apparente de provision pour hausse des rémunérations publiques. En bref, l'évolution des charges de personnel pour 1997 ne traduit que les effets du protocole du 3 novembre 1994 à l'exclusion des mesures générales susceptibles d'en influencer le niveau alors même que le protocole en question en réserve bien entendu l'application.
L'évolution de la masse salariale du BAAC traduit essentiellement les effets des protocoles triennaux conclus par la DGAC.
Dans son rapport pour 1994, la Cour des Comptes la jugeait de la façon suivante :
"L'augmentation de la masse salariale globale a été considérable : exprimée en francs 1993 et rapportée à une structure constante -comme si, en 1985, le BAAC existait déjà-, elle est passée de 2,4 milliards de francs en 1985 à près de 3 milliards de francs en 1993, alors que les effectifs totaux payés sur ce budget évoluaient très faiblement (9.426 agents en 1985 et 9.575 agents en 1993). De ce fait, le coût moyen par agent, en francs 1993, est passé de 263.208 francs en 1985 à 308.721 francs en 1993. "
En 1995, le coût moyen par agent s'élevait en francs courants à 333.921,5 francs. En 1997, il serait en francs courants de 367.949 francs, soit un accroissement de 10,2 % en deux ans et un gain de pouvoir d'achat de 6,3 % en moyenne hors mesures générales.
Par ailleurs, en deux ans, 348 emplois nets ont été créés, soit une augmentation des effectifs de l'ordre de 3,5 % en volume (+ 348 agents).
Il est difficile de déterminer avec précision le nombre des agents de la navigation aérienne en situation effective de contrôle. Il existe nécessairement un décalage entre les effectifs budgétaires et les effectifs opérationnels en raison, en particulier, des processus de qualification des contrôleurs 3 ( * ) .
Sur la base, imparfaite, des emplois budgétaires, les effectifs de la navigation aérienne se seront accrus de 4,6 % entre 1995 et 1997 et moyennant l'hypothèse d'une augmentation du trafic de 9,2 % en deux ans, les gains de productivité des personnels de la navigation aérienne s'établiraient à 4,4 % entre 1995 et 1997.
L'évolution de la masse salariale est sensiblement plus rapide que celle des gains de productivité, ce qui pèse sur d'autres dépenses et freine la baisse des coûts d'accès aux infrastructures.
En outre, la progression de la masse salariale continue de s'expliquer majoritairement par celle des rémunérations individuelles, l'impact des créations d'emplois n'étant encore que secondaire.
Cette situation n'est pas indifférente en termes d'emploi. Surtout, elle est peu cohérente avec l'idée selon laquelle l'augmentation des capacités doit être une priorité pour répondre aux défis posés par le traitement en toute sécurité d'un trafic croissant.
Il est nécessaire de garder présentes à l'esprit ces observations alors que la période triennale du protocole va trouver son terme en 1997.
De la même manière, il apparaît indispensable à ce stade de se souvenir que fut créé un avantage de fin de carrière dénommé "nouvelle bonification indiciaire" afin de remédier à l'effet de seuil subi par le revenu des personnels au moment de leur retrait d'activité du fait de la part importante des rémunérations accessoires dans leur traitement.
Celle-ci s'élevant à plus du tiers de l'ensemble des rémunérations, il existe une forte distorsion entre la rémunération d'activité et la pension d'inactivité versées aux agents. En effet, les rémunérations accessoires, si elles sont exclues de l'assiette des cotisations sociales sont, en contrepartie, excluent de l'assiette de liquidation des pensions. Cette concordance n'est, par principe, pas anormale. Mais on a jugé bon de créer une nouvelle bonification indiciaire pour répondre au souci de permettre aux agents de combler l'écart entre rémunération d'activité et pension.
Si l'on néglige le régime spécial mis en place pour les personnels proches de la retraite, sa durée de versement devrait être de 18 années et permettre aux agents qui en verseraient régulièrement le montant à la PREFON de se constituer un capital compatible avec un abondement mensuel de 2.000 francs de leurs retraites au moment de la cessation d'activité.
Ce mécanisme avait été jugé critiquable par la commission des Finances. Ses observations ne peuvent qu'être réitérées.
Outre que le montant moyen des rémunérations des personnels de la DGAC ne situe pas ceux-ci dans la catégorie des employés sans capacité d'épargne, il faut bien reconnaître que le mécanisme alors choisi ne garantissait aucunement que l'objectif recherché serait atteint.
Bien au contraire ! La libre disposition des sommes distribuées en permet n'importe quel usage.
Si l'on avait réellement souhaité que l'avantage accordé abonde les retraites versées, il aurait suffi que l'administration prévoie de verser directement les sommes correspondantes sur un instrument d'épargne quelconque.
Elle ne l'a pas fait et, en conséquence, le surcoût lié à la nouvelle bonification indiciaire ne peut s'analyser que comme la conséquence d'un avantage de rémunération supplémentaire accordé aux agents.
2. les dépenses d'investissement
Les dépenses d'investissement s'élèveraient à 1,8 milliard de francs en croissance de 14,5 % par rapport à 1996. Elles représentent le quart des dépenses nettes du BAAC.
Elles sont, majoritairement, à hauteur de 75 %, réalisées dans le cadre du service de la navigation aérienne.
Les prévisions d'investissements de navigation aérienne -autorisations de programmes- s'établissent comme suit :
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Exercice 1997 (prévisions) |
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Domaine en route et grandes approches |
590.000 |
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Aérodromes (Métropole) |
135.000 |
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Aérodromes (Outre Mer) |
75.000 |
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Sécurité et sauvetage |
5.000 |
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Moyens informatiques |
380.000 |
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Etudes et essais |
120.000 |
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Total |
1.305.000 |
La croissance des autres dépenses d'investissement de la direction générale de l'aviation civile est soutenue et devrait connaître un rythme de croissance élevé à l'avenir.
Les dépenses de génie civil représentent une part importante des dépenses d'investissement en raison surtout de la construction du nouveau Centre Régional de Navigation Aérienne du sud-est à Aix-en-Provence, du nouveau siège de la DGAC et des projets réalisés à Toulouse.
a) Les investissements de navigation aérienne
Les dépenses liées au programme PHIDIAS devrait s'accélérer. Le coût de ce programme est estimé pour la décennie 90 à 1,028 milliard de francs et l'essentiel des commandes d'équipement devra être financé entre 1997 et 1999 pour un coût annuel de 140 millions de francs.
Les investissements réalisés dans le domaine de la navigation aérienne sont à l'origine d'interrogations persistantes. On peut rappeler ici les principales observations que faisait à leur sujet notre collègue Ernest Cartigny dans son rapport sur la navigation aérienne :
Le projet CAUTRA-5 est un projet à très long terme, 2015, et est l'homologue français du programme EATCHIP d'Eurocontrol.
La définition du stade ultime du schéma est encore, comme pour l'EATMS d'Eurocontrol, un sujet de recherche.
On comprend mal ce qui justifie la redondance des efforts consentis pour construire le schéma de navigation aérienne du futur.
Il est impératif de rechercher une meilleure cohérence des dépenses d'investissement entre les programmes nationaux et les programmes européens.
Le programme Phidias a, quant à lui, été lancé sans étude préalable permettant d'en évaluer les coûts et avantages. D'une étude menée "a posteriori" on ne peut au demeurant guère tirer de conclusions établissant l'intérêt de Phidias. Il faut d'ailleurs observe que :
la mise en oeuvre de Phidias va susciter d'importants besoins de qualification puisqu'un transfert de qualification sur Phidias sera nécessaire, ce qui ne manquera pas de poser des problèmes de personnel ;
les personnels montraient, semble-t-il, quelques réticences à accepter une technologie qui, pourtant, améliore sensiblement leurs conditions de travail ;
enfin, Phidias a été engagé sans considération pour les règles d'harmonisation européenne, ce qui pourrait avoir pour conséquence une obsolescence prématurée des investissements et n'est pas de nature à favoriser l'exploitation d'éventuelles retombées industrielles hors de nos frontières".
L'argumentaire développé par la DGAC pour justifier ces investissements dont la variable essentielle, les gains de productivité qu'ils permettraient, suppose l'acceptation du personnel et dont l'impact économique dépend des conditions de leur affectation, pourrait apparaître désuet en cas de renforcement des missions d'Eurocontrol.
À ce propos, il est très important de connaître avec précision l'impact éventuel de la nouvelle convention en voie de négociations sur le rôle d'Eurocontrol en tant que coordinateur et animateur de l'harmonisation et de l'intégration des systèmes de contrôle en Europe.
b) Les investissements du service des bases aériennes
En ce qui concerne les investissements réalisés par le service des bases aériennes, quelques observations s'imposent.
L'imputation à cet agrégat du coût de la construction du nouveau siège de la DGAC ne se justifie pas. Celui-ci devrait être imputé à la direction générale. En outre, comme l'an dernier l'évaluation des produits de cession, censés financer cette action pose des problèmes d'adéquation par rapport aux besoins tels qu'ils sont exprimés.
Hors "nouveau siège", les crédits de paiement s'accroissent de 6,1 %.
La présentation du budget annexe est caractérisée par une lacune fort regrettable étant donnée l'importance de l'enjeu : elle ne permet pas d'apprécier les crédits de paiement consacrés aux deux volets distincts de l'activité d'investissement du service des bases aériennes qui sont l'infrastructure et la sûreté.
À l'avenir, cette lacune doit être impérativement comblée.
Sur la base des renseignements recueillis auprès des services, il apparaît que l'évolution des crédits de paiement du service des bases aériennes serait la suivante :
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1996 |
1997 |
Ecart (en %) |
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Infrastructures |
123 |
140,6 |
+ 14,3 |
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Siège de la DGAC |
24,7 |
100 |
+ 405 |
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Sûreté |
166 |
166 |
0 |
La progression des crédits consacrés à l'amélioration ou au maintien des infrastructures aéroportuaires serait sensible. Mais elle ne doit pas faire illusion. Le montant total des subventions d'investissement reçus par les aéroports en 1994 s'élevait hors avances consenties par les exploitants à 626 millions de francs.
Le financement des infrastructures aéroportuaires par l'État qui en est pourtant le propriétaire est très minoritaire.
Quant aux dépenses de sûreté, leur évolution ne traduit pas la priorité affichée par les pouvoirs publics et invoquée à l'appui de la hausse du taux de la taxe de sécurité et sûreté.
Aucun des 119,4 millions de francs supplémentaires qu'elle devrait produire ne servira à accroître les investissements consacrés à la sûreté.
Cette situation pour le moins déconcertante appelle des explications.
3. les autres dépenses
a) Les autres dépenses de fonctionnement
Les dépenses d'achats et services et les autres charges de gestion courante s'élèvent à 1.824 millions de francs en baisse de 4,4 % par rapport à 1996.
Compte tenu de l'inertie des postes de dépenses majeurs dont l'évolution est commandée par les engagements de l'État, la pression s'exerce sur les dépenses de fonctionnement courant.
Il n'est pas sûr qu'elle soit entièrement compatible avec l'essor constaté par ailleurs des dépenses d'investissement.
b) les dépenses financières
Les charges financières progressent de 16 %, les charges d'amortissement financier de 15,6 %.
Ces évolutions préoccupantes reflètent la politique d'endettement du budget annexe dont le taux d'autofinancement s'est régulièrement situé au-dessus de 50 % malgré les conditions peu favorables d'une période de taux d'intérêt élevé.
* 3 Il faut se féliciter des mesures prises dans certains centres pour rationaliser les procédures de qualification dans le sens d'un réalisme et d'une efficacité renforcés de celles-ci.