Projet de loi de finances pour 1997 : Aménagement du territoire, ville et intégration : I - Aménagement du territoire

CHAPITRE PREMIER - LES CRÉDITS AFFECTÉS À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE EN 1997

I. DES CRÉDITS EN DIMINUTION CONSTANTE DEPUIS 1995

Les crédits demandés au titre de l'aménagement du territoire, au sein du budget de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, atteignent pour 1997, en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement). 1.670,3 millions de francs subissant ainsi une contraction de 15,45 % par rapport au budget voté de 1996. Les autorisations de programme, fixées à 1.486.7 millions de francs, reculent de 26,41 %.

Toutefois, par rapport aux crédits disponibles après l'arrêté d'annulation du 26 septembre 1996, la diminution de l'enveloppe affectée au budget de l'aménagement du territoire n'est plus que de -3,7 % en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), les autorisations de programme ne régressant, quant à elles, que de 1.53 %.

Ce processus reproduit, en l'accentuant, le mouvement qui avait caractérisé l'année précédente. La loi de finances pour 1996 comportait en effet un recul de 11,3 % des moyens de paiement et de 20,6 % pour les autorisations de programme par rapport au budget voté de 1995.

Cette forte réduction ne faisait, pour l'essentiel, qu'entériner l'importante réduction des moyens, ouverts en loi de finances initiale, opérée par la loi de finances rectificative du 4 août 1995.

Ainsi, depuis deux ans nous assistons à une chute régulière des moyens financiers affectés à une politique considérée, il y a peu de temps encore, comme une ardente obligation. Pour mesurer l'importance de ce recul, il suffit de comparer les 2,25 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale pour 1995, aux 1,67 milliard de francs proposés par le projet de loi de finances pour 1997.

Évolution du budget de l'aménagement du territoire 1995-1997 (DO+CP en millions de francs)

Source : commission des Finances

Ce mouvement représente une baisse cumulée de près de 26 % en deux ans (soit une diminution de 580 millions de francs en francs courants).

II. 1997 : UN BUDGET MINIMUM

Le tableau ci-dessous fait ressortir que l'ensemble des postes qui composent ce budget sont marqués par la décroissance des crédits qui leur sont attribués. Il fait aussi apparaître que ces mouvements de réduction ont dans l'ensemble été largement engagés en cours de gestion.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

(en million de francs)

Nature des crédits	Budget voté 1996	1996 après annulations 26 septembre	Crédits demandés pour 1997	Évolution en % 97-96 init.	Évolution, en % 97-96 rect.
Dépenses ordinaires (DO) Titre III moyens des services / DATAR	94,58	89,17	91,61	-3,14	+2,74
Titre IV Interventions publiques / Fonds national d'aménagement et de développement du territoire	326,08	299,59	291,00	-10,76	-2,87
Dépenses en capital (CP) / Titre VI
Chapitre 64-00 - Prime d'aménagement du territoire	331,70	291,27	155,00	-53,27	-46,78
Chapitre 65-00 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire	1 223,16	1 054,48	1 132,67	-7,40	+7,42
Total DO + CP	1 975,52	1 734,51	1 670,28	- 15,45	-3,70
Autorisations de programme Chapitre 64-00 - Prime d'aménagement du territoire	539,00	404,25	250,00	-53,62	-38,16
Chapitre 65-00 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire	1 481,14	1 105,47	1 236,67	-16,51	+11,87
Total autorisations de programme	2 020,14	1 509,72	1 486,67	- 26,41	-1,53

Source : commission des Finances.

Aussi convient-il d'examiner successivement les crédits de la DATAR, ceux de la prime d'aménagement du territoire et ceux du fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire.

A. LA DATAR : UNE RIGUEUR CONFIRMÉE

Les crédits affectés au titre III recouvrent l'ensemble des moyens de la DATAR prévus au titre de l'administration centrale, des bureaux à l'étranger et des commissariats à l'aménagement des massifs pour les dépenses de personnel, de fonctionnement et d'informatique.

La dotation du titre III prévue pour 1997 s'élève à de 91,6 millions de francs, en baisse de 3,14 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996, mais en hausse de 2,73 % par rapport aux crédits effectivement disponibles en 1996 après l'arrêté d'annulation du 26 septembre 1996.

Ces annulations de crédits portaient cependant sur des dépenses de matériel et de fonctionnement des services, tandis que la diminution des crédits prévue pour 1997 s'explique aussi par une réduction des dépenses de personnel.

Les effectifs budgétaires de la DATAR poursuivent en effet leur décroissance puisqu'après la suppression nette de deux emplois en 1995, un emploi contractuel de chargé de mission sera supprimé en 1997. Au total depuis 1986 le nombre de personnes directement employées par la DATAR sera passé de 150 (70 titulaires et 80 contractuels), à 115 en 1997 (59 titulaires et 57 contractuels).

La suppression de cet emploi de contractuel permet de réaliser une économie de 264.200 francs.

Le réseau de la DATAR à l'étranger, dont l'effectif total passera de 86 à 80 personnes en 1997, voit aussi diminuer ses dépenses de personnel. Cette réduction résultera en 1997 en grande partie de la diminution du nombre de CSNA qui passent de 18 à 11 personnes. Dans le cadre de la maîtrise des dépenses de personnel, il convient de noter par ailleurs la poursuite du processus de remplacement du personnel contractuel par des « recrutés locaux » - moins onéreux. La suppression de 3 emplois contractuels est ainsi compensée par 4 emplois de recrutés locaux supplémentaires. Les contractuels sont donc passés de 41 personnes en 1993 à 35 en 1997, tandis que dans le même temps, les « recrutés locaux » progressaient de 20 personnes en 1993 à 34 en 1997.

Le réseau de la DATAR à l'étranger assume donc l'essentiel de la réduction des moyens de fonctionnement de ce budget avec une réduction de services votés de 2,5 millions de francs pour 1997, répartie à hauteur de 1,1 million de francs sur les dépenses de personnel (soit une baisse de près de 6 % sur le chapitre 31-92) et 1,4 millions de francs sur les dépenses de fonctionnement (soit une baisse de près de 7 % sur le chapitre 34-04).

Votre rapporteur note en revanche, que les crédits du chapitre 34-03 « Dépenses d'informatique et de télématique » , qui avaient été réduits de 12,5 % en 1996, se trouvent préservés au profit du développement de projets nouveaux et de l'extension d'applications existantes, pour atteindre 1,77 million de francs.

B. UN APUREMENT VOLONTARISTE DE LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ?

1. Rappel des grandes lignes du dispositif

La PAT est une subvention d'équipement accordée par l'État aux entreprises françaises et étrangères réalisant, dans des régions classées, des programmes répondant à diverses caractéristiques concernant leur nature, leurs dimensions et leurs effets sur l'emploi. Cette prime a fait l'objet d'une réforme engagée par la DATAR en 1994 et concrétisée par le décret n° 95-149 du 6 février 1995 qui avait en particulier procédé à un relèvement des plafonds d'attribution de la prime. Le taux normal était ainsi passé de 35.000 francs à 50.000 francs par emploi et le taux majoré de 50.000 francs à 70.000 francs par emploi.

Le montant de la prime, accordée par emploi créé, est modulé en fonction de certains critères.

? C'est ainsi que pour les projets industriels, le calcul de la prime prend en compte, à la fois, le nombre des emplois et le montant des investissements, avec des taux variables selon le caractère prioritaire de la zone. Trois zones sont ainsi différenciées :

1. zones à taux normal : 50.000 francs maximum par emploi, avec un plafond de 17 % du montant des investissements.

2. zones à taux majoré : 70.000 francs maximum par emploi, avec un plafond de 25 % du montant des investissements.

Pour ces deux catégories de zones, un dépassement exceptionnel de ces plafonds peut être justifié par l'intérêt économique ou le coût très élevé de l'opération, notamment lorsque celle-ci est effectuée dans une région où existent des problèmes particulièrement graves d'emploi ou de déclin démographique.

3. zones à taux dérogatoire : elles recouvrent la Corse, les arrondissements de Douai. Valenciennes et Avesnes-sur-Helpe dans le département du Nord, ainsi que le Pôle Européen de développement de Longwy.

70.000 francs maximum sont accordés par emploi, avec un plafond de 33 % des investissements pour la Corse et le Pôle Européen de développement de Longwy ; avec un plafond de 28 % pour les trois arrondissements du Nord.

? S'agissant des projets tertiaires, le montant de la prime ne dépend que du nombre des emplois et de la localisation, le volume des investissements n'étant pas pris en considération. Le montant de la prime est de 70.000 francs maximum par emploi.

2. Une forte diminution des crédits

a) Le constat

L'année 1997 se caractérise par une décrue des crédits ouverts au titre de la PAT.

Cette situation contraste fortement avec celle qui avait caractérisée l'année précédente. Au cours de celle-ci, en effet, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996 avaient presque permis de retrouver, malgré d'importantes annulations de crédits opérées, en cours de gestion, par l'arrêté d'annulation du 28 juin 1995 (-45 millions de francs en crédits de paiement et -146 millions de francs en autorisations de programme), le niveau initial des dotations inscrites en loi de finances initiale pour 1995.

Le projet de loi de finances pour 1997 vient, en revanche, accentuer un mouvement de réduction des crédits déjà engagé, pour la gestion en cours, par l'arrêté d'annulation du 26 septembre 1996. Ce dernier, qui applique les normes maximales du « gel » de crédits demandé pour 1996 à tous les ministères, comporte une réduction des crédits, prévus pour 1996 au titre de la PAT, de plus de 40 millions de francs en crédits de paiement (soit plus de 12 % du montant de la dotation initiale) et de près de 135 millions de francs en autorisations de programme (soit plus de 25 % du montant de la dotation initiale).

Le montant des crédits prévus pour 1997 ne s'élèvent plus, pour leur part, qu'à 155 millions de francs en crédits de paiement et 250 millions de francs en autorisations de programme, soit une diminution respective de 53,3 % et de 53,6 % par rapport au budget voté de 1996. En tenant compte de l'arrêté d'annulation du 26 septembre 1996, ce mouvement de réduction s'élève encore à -46,8 % pour les crédits de paiement et à -38,2 % en ce qui concerne les autorisations de programme. Il s'agit donc de l'engagement d'une réduction volontariste des moyens nouveaux prévus au titre de la PAT pour 1997.

b) Une sous-consommation des crédits révélatrice des limites inhérentes aux critères d'éligibilité

L'analyse de cette « amputation », doit en effet tenir compte de la masse considérable des reports de crédits accumulés depuis plusieurs années (1.298,36 millions de francs en autorisations de programme et 493,52 millions de francs en crédits de paiement au 1 ^er juillet 1996).

La mise en parallèle du montant de ces reports et de la diminution des crédits inscrits pour 1997 semble indiquer une volonté d'apurer la gestion financière de la PAT, conformément aux déclarations de M Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration sur la mobilisation des « réserves comptables » de la PAT en 1997. Au-delà de l'analyse financière, votre rapporteur s'interroge cependant sur l'opportunité de modifier les critères d'attribution de la PAT.

En effet, ces reports de crédits massifs et récurrents semblent traduire une définition inadaptée des critères d'éligibilité à cette prime, qui devraient être revus pour mieux la cibler et la rendre plus efficace. Il s'agit en particulier du nombre d'emplois qui doivent être créés pour pouvoir prétendre à cette prime. Les opérations éligibles à la PAT sont en effet celles où la création d'un établissement par une entreprise existante ou nouvelle comporte la création d'un minimum de 20 emplois permanents en 3 ans. Ce nombre est ramené à 10 pour les activités tertiaires hautement qualifiées ou les activités de recherche. Un tel nombre d'emploi constitue un seuil souvent difficile à dépasser dans un grand nombre des zones concernées.

Aussi, votre rapporteur suggère-t-il que soit étudiées les conséquences d'une diminution du nombre de création d'emplois nécessaires pour qu'une entreprise soit éligible à la prime.

Pour 1997, M Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, a annoncé lors de son audition par votre commission des finances, qu'il procéderait à une mobilisation des « réserves comptables » de la PAT à hauteur de 700 millions de francs sur les deux années 1997 et 1998. À cet égard, le ministre a indiqué que 350 millions de francs viendraient donc s'ajouter à la dotation de 250 millions de francs d'autorisations de programme inscrite dans le projet de loi de finances pour 1997, précisant qu'il en serait de même en 1998. Ainsi, il a souligné que 600 millions de francs seraient mobilisables sur chacune de ces deux années, soit une somme supérieure aux 400 millions de francs dépensés en moyenne au titre de la PAT au cours des cinq derniers exercices.

C. UNE AMPUTATION INQUIÉTANTE DES CRÉDITS DU FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

1. Une volonté de simplification et d'efficacité

Institué par l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et mis en oeuvre par anticipation dès le 1 ^er janvier 1995 dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1995, le FNADT a été créé pour regrouper six fonds qui apparaissaient distinctement jusqu'en 1994 dans le budget de l'aménagement du territoire :

• FIAT (Fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire),

• GIRZOM (Groupe interministériel pour la restructuration des zones minières)

• FAD (Fonds d'aide à la décentralisation des entreprises privées),

• FRILE (Fonds régionalisé d'aide aux initiatives locales pour l'emploi),

• FIAM (Fonds d'intervention pour l'autodéveloppement de la montagne),

• FIDAR (Fonds interministériel de développement et d'aménagement rural).

La création de ce nouveau fonds avait donc pour objectif de simplifier la gestion des outils financiers spécifiques à la politique d'aménagement du territoire. Elle visait en outre à raccourcir et à déconcentrer les processus de décision.

Ce fonds comporte deux sections, une section générale et une section locale.

La section générale regroupe des crédits gérés par le comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT), qui arrête ses choix de financement en fonction de l'importance et de l'exemplarité des projets proposés et de leur cohérence avec les priorités de l'aménagement du territoire. C'est également sur la section générale que sont imputés les crédits pour le financement de programmes interrégionaux ainsi que ceux destinés aux aides à la décentralisation d'entreprises. En 1995, les crédits affectés à cette section se sont élevés à 724,56 millions de francs, pour retomber en 1996 à 415,45 millions de francs.

La section locale est, quant à elle, déconcentrée auprès des préfets de régions. Les crédits prévus à ce titre ont vocation à participer au financement de l'ensemble des domaines d'intervention, autrefois répartis sur des lignes budgétaires distinctes. Ces crédits sont répartis entre une fraction correspondant aux engagements souscrits dans les contrats de plan État/Région (CPER) et une fraction dite « libre d'emploi ». Cette dernière doit elle même être répartie chaque année entre les régions :

- dans une proportion de 75 % au prorata de la population comprise dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire (PAT) ou dans les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP),

- dans une proportion de 25 % au prorata de la superficie régionale comprise dans les zones éligibles à la PAT ou dans les TRDP.

Ce dernier critère permet une prise en compte spécifique des zones rurales à faible densité (Champagne, Bourgogne, Sud-Est).

En 1995, la section locale du FNADT était dotée à hauteur de 1.145 millions de francs, dont 966,4 millions correspondaient à l'application des contrats de plan État/Région (CPER) et 178,6 millions de francs aux crédits « libres d'emploi ». En 1996, compte tenu de la disponibilité des crédits, la section locale a été exclusivement consacrée à l'exécution des CPER pour un montant de 965,86 millions de francs.

2. Une réduction excessive des crédits

Ce fonds regroupe dans le cadre de la loi de finances pour 1997, 85 % du montant des moyens de paiement de ce budget, soit 1.423,67 millions de francs (DO+CP) et 83 % de ses autorisations de programme, soit 1.236,14 millions de francs.

Les crédits inscrits en 1997 pour ce fonds, s'inscrivent en baisse de plus de 8 % (soit -125,6 millions de francs) par rapport au budget voté de 1996, poursuivant ainsi la diminution des moyens opérée en 1996 par rapport à 1995. Cette réduction des moyens du FNADT s'explique largement par le report d'un an de l'échéance des contrats de plan État-régions.

Initialement conclus pour couvrir la période quinquennale 1994-1998, ces contrats de plan État-régions prendront donc fin au 31 décembre 1999. À l'appui de cette décision, le Gouvernement évoque la nécessité de retarder la date de conclusion de la nouvelle génération de contrats de plan État-régions pour tenir compte, d'une part, du renouvellement des conseils régionaux en 1998 et, d'autre part, de l'adoption par le Parlement du schéma national d'aménagement du territoire.

Le Gouvernement relève aussi que ce report d'une année aura l'avantage de faire coïncider l'échéance des contrats de plan État-régions avec celle des programmes utilisant les dotations quinquennales des fonds structurels européens.

Votre rapporteur note cependant que ce report d'un an permettra, surtout, de diminuer le montant des crédits annuels qui auraient dû être engagés au titre des contrats de plan État-régions en 1997 et en 1998.

Or, le rythme d'engagement des crédits prévus au titre des contrats de plan État-régions au cours des deux premières années de leur exécution présente déjà un résultat contrasté puisque pour l'État, leur taux d'exécution varie selon les régions entre 30 et 42 % et que ce taux évolue pour les régions entre 23 et 49 %. Le tableau ci-après présente ce bilan pour l'ensemble des régions.

Exécution des CPER en crédits délégués et crédits affectés situation au 1 ^er juillet 1996

(En millions de francs)

	Montants 94/98		Montants délégués ou affectés en 1994 et 1995		Pourcentage d'exécution fin 1995
Région	État	Région	État	Région	État	Région
Alsace	2 301,69	1 502,00	769,45	413,50	33,43 %	28,00 %
Aquitaine	3 045,96	2 441,84	969,77	571,35	31,84 %	22,00 %
Auvergne	1 859,44	1 076,60	781,76	408,84	42,04 %	37,98 %
Bourgogne	2081,26	1 565,32	750,70	545,01	36,07 %	34,80 %
Bretagne	5 098,57	3 007,55	1 849,27	1 103,21	36,27 %	36,50 %
Centre	2 437,78	1 793,99	853,99	667,24	35,03 %	37,00 %
Champagne-Ardenne	1 825,75	1 336,75	609,83	401,96	33,40 %	30,07 %
Corse	695,24	980,37	238,33	174,40	34,28 %	30,00 %
Franche-Comté	1 814,84	1 190,45	669,44	324,40	36,89 %	27,25 %
Île-de-France	11 793,46	23 255,00	3 955,99	8 143,00	33,54 %	36,18 %
Languedoc-Roussillon	3 778,99	2 315,23	1 372,48	1 138,00	36,32 %	49,00 %
Limousin	1 536,71	875,60	543,29	283,59	35,35 %	32,38 %
Lorraine	4 464,21	3 425,08	1 612,49	1 460,99	36,12 %	42,60 %
Midi-Pyrénées	4 220,47	2 887,21	1 623,39	847,84	38,46 %	29,36 %
Nord-Pas-de-Calais	8 225,72	5 034,49	2 658,90	1 457,37	32,32 %	28,95 %
Basse-Normandie	2 258,44	2 420,90	812,37	721,76	35,97 %	29,80 %
Haute-Normandie	2 203,39	2491,35	656,51	746,29	29,80 %	29,96 %
Pays-de-Loire	3 041,25	2 110,22	1 116,50	841,25	36,71 %	39,80 %
Picardie	2317,10	2 392,02	806,47	827,14	34,81 %	35,02 %
Poitou-Charentes	2 551,55	1 775,02	881,24	685,99	34,54 %	38,65 %
Provence - Alpes-Côte-d'Azur	4 227,95	3 190,04	1 718,94	1 117,19	40,66 %	35,02 %
Rhône-Alpes	5 226,31	4 624,00	1 789,72	1 313,00	34,24 %	28,40 %

Source : DATAR.

À cet égard, l'annonce faite par M. Jean-Claude Gaudin devant la commission au sujet de la possibilité pour les régions de procéder à des avances financières pour maintenir le rythme d'investissement prévu pour certains projets, n'est pas rassurante. En effet, seules les régions les plus riches pourront s'engager dans ce processus d'avances remboursables par l'État, tandis que les régions les plus pauvres subiront, du fait de la modestie de leurs ressources, un retard d'une année qui ne fera qu'accroître leurs difficultés et leur retard de développement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FNADT

(en millions de francs)

Nature des crédits	LFI 1995 (pour mémoire)	Budget voté 1996	1996 après annulations 26 septembre	Crédits demandés pour 1997	Évolution en % 96/95 init.	Évolution en % 96/95 rect.
Dépenses ordinaires (DO) Chapitre 44-10 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire	411,60	326,08	299,59	291,00	-10,76	-2,87
Dépenses en capital (CP) Chapitre 65-00 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire	1.398,10	1 223,16	1 054,48	1 132,67	-7,40	+7,42
Total DO + CP	1 809,70	1 549,24	1 354,07	1 423,67	-8,11	+ 5,14
Autorisations de programme Chapitre 65-00 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire	2 006, 90	1 481,14	1 105,47	1 236,67	-16,51	+11,87

Source : commission des Finances.

Il faut noter d'ailleurs que le FNADT a déjà fait l'objet d'un important mouvement d'annulation de crédits en 1996, pour un montant global de plus de 195 millions de francs en DO+CP et de plus de 375 millions de francs en AP.

Ces gels de crédits sont très préoccupants dans ce domaine car ils ont déjà retardé de façon considérable l'exécution de certains volets des contrats de plan et, notamment, le volet routier.

Cette annulation a concerné, tant les crédits d'intervention que les subventions d'investissement. Les crédits d'intervention du chapitre 44-10 ont en effet été réduits de 8 %, tandis que les crédits destinés aux subventions d'investissement subissent, quant à eux, une réfaction de 13,8 % pour les crédits de paiement et de 25 % pour les autorisations de programme.

En ce qui concerne les crédits demandés pour 1997, il faut remarquer que le projet de loi de finances ne compense pas le mouvement d'annulation de 1996, puisque le niveau des crédits demandés pour 1997 reste inférieur de près de 70 millions de francs au montant des crédits disponibles pour 1996, après prise en compte des sommes annulées par l'arrêté du 26 septembre 1996.

Pour les dépenses d'intervention, la réduction de 26,5 millions de francs intervenue en 1996, est en effet accentuée en 1997 par une diminution supplémentaire de 8,5 millions de francs, ce qui ramène le niveau des crédits prévus pour 1997 à 291 millions de francs (en baisse de 35,1 millions de francs par rapport au budget voté de 1996, soit -10,8 %).

Pour les subventions d'investissement, 168,7 millions de francs ont été annulés en 1996, cette réduction n'est que partiellement rattrapée en 1997, à hauteur de 78 millions de francs, ce qui situe le niveau des crédits prévus pour 1997 à 1,132 millions de francs (en baisse de 90,5 millions de francs par rapport au budget voté de 1996, soit -7,4 %).

Au total, depuis la loi de finances initiale de 1995, les crédits d'intervention du FNADT ont diminué de près de 30 %, tandis que les subventions d'équipement se réduisaient de 19 % en crédits de paiement et de près de 38,5 % en autorisations de programme.