Projet de loi de finances pour 1997 : Aménagement du territoire, ville et intégration : I - Aménagement du territoire

II. UNE « LOI PASQUA » BIENTÔT APPLIQUÉE EN TOTALITÉ ?

A. LE SCHÉMA NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

Présenté par la DATAR à la commission permanente du conseil national d'aménagement et de développement du territoire le 5 novembre 1996 sous forme « d'avant projet », ce schéma devrait être discuté au Parlement au printemps 1997, après consultation des élus locaux.

Malgré son retard par rapport au délai d'un an fixé par l'article 2 de la loi Pasqua pour sa présentation au Parlement, dû à l'ampleur du travail de synthèse nécessaire, ce texte constituera cependant un aboutissement pour la plupart des dispositions de la loi restant encore à appliquer. L'adoption de ce schéma, qui doit déterminer les orientations que devront respecter toutes les politiques publiques ayant une incidence territoriale, conditionne en effet la publication de l'ensemble des schémas sectoriels qui lui sont associés.

B. UNE FÂCHEUSE LACUNE LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES

Les dispositions de la « loi Pasqua » n'ayant pas encore fait l'objet de textes d'application sont donc peu nombreuses. Il s'agit, en particulier, de l'article 29 relatif aux contrats de services publics, de l'article 30 relatif à l'extension des possibilités d'ouverture d'une officine de pharmacie dans les communes de moins de 2.000 habitants et surtout de l'article 43 qui prévoit la mise en place d'un fonds national de développement des entreprises.

Ayant pour vocation de distribuer des prêts personnels aux entrepreneurs ainsi que d'octroyer des garanties d'emprunts et de garanties d'engagements (contregaranties) au bénéfice de certains établissements de prêt et de cautionnement, cette structure, très attendue des parlementaires, aurait due être dotée en 1995 de 650 millions de francs dont 500 millions de francs alloués par la Caisse des dépôts et consignations et 150 millions de francs dégagés sur des ressources budgétaires de l'État.

Or, votre rapporteur constate, comme l'an passé, que la création de ce fonds se heurte à l'hostilité résolue du ministère des finances.

C. LES ALLÉGEMENTS DE CHARGES FISCALES ET SOCIALES

1. Les différentes zones concernées

L'article 42 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a défini plusieurs catégories de zones, « caractérisées par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux » dans lesquelles sont mises en oeuvre « des politiques renforcées et différenciées de développement ».

Il convient de noter que cet article de la loi « Pasqua » a été modifié par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville qui prévoit la création de zones franches urbaines et révise en conséquence partiellement la définition des zones urbaines sensibles et des zones de redynamisation urbaine.

• Les zones d'aménagement du territoire (ZAT) :

Elles ont été définies par le décret n° 95-149 du 6 février 1995. Elles correspondent aux zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire.

a) Zones rurales

• Les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) :

Ils ont été délimités par le décret n° 94-1139 du 26 décembre 1994. Ils comprennent principalement l'ensemble des zones éligibles à l'objectif 5b de la politique régionale communautaire ainsi que les parties les plus rurales des zones retenues au titre de l'objectif 2.

• Les zones de revitalisation rurale (ZRR) :

Elles comprennent les communes appartenant aux territoires ruraux de développement prioritaire et situées soit dans les arrondissements dont la densité démographique est inférieure ou égale à trente-trois habitants au kilomètre carré, soit dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à trente et un habitants au kilomètre carré, dès lors que ces arrondissements ou cantons satisfont également à l'un des trois critères suivants :

- le déclin de la population totale ;

- le déclin de la population active ;

- un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.

Elles comprennent également les communes situées dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à cinq habitants au kilomètre carré.

Votre rapporteur se félicite de la publication du décret n° 96-119 du 14 février 1996 qui vient enfin, après l'obtention de l'autorisation de la commission européenne, définir ces zones.

b) Zones urbaines

• Les zones urbaines sensibles (ZUS) :

Définies jusqu'alors par le décret n° 93-203 du 5 février 1993 qui s'appliquait aux zones urbaines, la liste des ZUS doit, en application de l'article 2 de la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville doit prochainement être fixée par décret. La définition de ces zones reste identique à celle retenue par la loi « Pasqua », c'est à dire celles « caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradés et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi », au sein desquelles les collectivités locales pouvaient voter des exonérations facultatives de taxe professionnelle au bénéfice des créations ou des extensions d'entreprises.

• Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) :

Ces zones, désormais définies par l'article 2 de la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, « correspondent à celles des zones urbaines sensibles [...] qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique. Celui-ci est établi, dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion des jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées ». La liste de ces zones sera fixée par décret.

• Les zones franches urbaine (ZFU) :

L'article 2 de la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville institue surtout les zones franches urbaines, qui « sont créées dans des quartiers de plus de 10.000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine ».

2. Présentation synthétique des différents allégements

Les tableaux ci-après, extraits de l'état récapitulatif des crédits affectés à l'aménagement du territoire, présentent une synthèse des allégements par grand type de mesure.

Exonération de taxe professionnelle Art. 45, 46 et 52 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Art. 1465, 1465 A et 1466 A I bis du code général des impôts

Les créations, extensions, décentralisations d'entreprises et reconversions d'entreprises en difficulté peuvent donner lieu à l'exonération de taxe professionnelle totale ou partielle, dans les ZAT, TRDP et ZUS pendant une durée maximale de cinq ans. Dans les ZRR, ZRU et ZFU, cette exonération est de plein droit pour les créations et extensions et est compensée par l'État (base nette exonérée plafonnée à un million de francs). Cette mesure est étendue aux entreprises existantes dans les ZRU (base nette exonérée plafonnée à 500.000 francs). La base nette pour l'exonération est portée à 3 millions de francs dans les ZF, que l'entreprise soit nouvelle ou existante. Zones concernées : ZAT, TRDP, ZRR, ZUS, ZRU, ZFU

Exonération d'impôt sur les sociétés Art. 44-1 de la LOADT Art. 44 sexies du CGI

L'exonération d'impôt sur les sociétés est accordée à toutes les entreprises qui se créent jusqu'au 31 décembre 1999 dans les ZAT, TRDP et ZRU. Elle est totale pendant deux ans et partielle les trois années suivantes. Le siège social ainsi que l'ensemble de l'activité et des moyens d'exploitation doivent être implantés dans une de ces zones. Le dispositif s'applique également aux professions libérales, charges et offices employant au moins trois salariés. La reprise d'activités existantes, ainsi que la création de sociétés dont le capital est détenu à plus de 50 % par d'autres sociétés, ne sont pas concernées. Dans les ZFU, l'exonération est totale pendant cinq ans et s'applique aux entreprises existantes dans la limite d'un plafond de bénéfices de 400.000 francs par an. Zones concernées : ZAT, TRDP, ZRR, ZRU, ZFU

Exonération de charges patronales Art. 58 et 59 de la LOADT Art. 6 à 6-5 de la loi n° 89-18 du 31-01-89 Art. L. 241-6-1, L. 241-6-2, L. 241-6-3 du code de la sécurité sociale	L'embauche du premier salarié donne lieu à exonération des charges sociales patronales pendant deux ans. Dans les TRDP et les ZUS, cette exonération porte également, pendant un an, sur l'embauche des 2 ^e et 3 ^e salariés (mesure suspendue depuis le 31 décembre 1995). Dans les ZRR, ZRU et ZFU, l'exonération s'étend jusqu'au 50 ^e salarié, pendant un an dans les ZRR et ZRU (décret à paraître) pendant cinq ans dans les ZFU. Dans les ZRR, les salaires inférieurs à 1,5 fois le SMIC sont exonérés de cotisations d'allocations familiales. Ces cotisations sont réduites de moitié pour les salaires compris entre 1,5 et 1,6 fois le SMIC. Zones concernées : TRDP, ZRR, ZUS, ZRU, ZFU
Amortissement exceptionnel Art. 56 de la LOADT Art. 39 quinquies D du code général des impôts	Contrairement aux règles générales en la matière, les entreprises qui construisent ou font construire, dans les ZRR ou ZRU, un immeuble à usage industriel ou commercial peuvent pratiquer dès l'achèvement des constructions un amortissement exceptionnel de 25 % du prix de revient. Cette mesure s'applique aux petites et moyennes entreprises et, dans certaines conditions, aux banques, sociétés d'assurances ou agents immobiliers. Zones concernées : ZRR, ZRU.

Crédit-bail immobilier Art. 57 de la LOADT Art. 39, 239 sexies, 743 bis du CGI	La réforme générale du régime du crédit-bail immobilier prévoit la possibilité de déduction intégrale des redevances dues pour les immeubles situés dans une ZAT, TRDP, ZRU ou ZFU, à l'exception de la fraction représentative de la valeur des terrains. Les petites et moyennes entreprises situées dans ces mêmes zones sont dispensées de toute réintégration de loyers lors de l'acquisition du bien. Ce dispositif se traduit en fait par un amortissement des constructions sur la durée du contrat. Zones concernées : ZAT, TRDP, ZRR, ZRU, ZFU
Exonération de la taxe foncière Art. 44-1 de la LOADT Art. 44 sexies, 1383 A, 1464 B, 1602 A du CGI	Les entreprises qui bénéficient de l'exonération de l'impôt sur les sociétés bénéficient également d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à usage économique et d'une exonération des taxes pour frais de chambre de métiers ou de chambre de commerce et d'industrie. Dans les ZFU, l'État compense cette exonération pendant cinq ans. Zones concernées : ZAT, TRDP, ZRR, ZRU, ZFU.
Majoration du taux du crédit impôt-recherche Art. 15 de la LOADT Art. 244 quater B du CGI	L'effort consenti par les entreprises en faveur de la recherche peut faire l'objet d'un crédit d'impôt égal à la moitié des dépenses supplémentaires engagées par rapport à la moyenne des deux années précédentes. Les dépenses prises en compte sont : certaines dotations aux amortissements, les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement des personnels, évaluées forfaitairement dans les TRDP et les ZAT à 100 % des dépenses de personnel, contre 65 % en Île-de-France et 75 % ailleurs. Zones concernées : ZAT, TRDP, ZRR.

Réduction de la taxe départementale de publicité foncière Art. 49 et 50 de la LOADT Art. 1594 F quater et 1594 F ter du CGI	L'acquisition d'immeuble à usage d'habitation fait l'objet d'un droit départemental d'enregistrement ou d'une taxe départementale de publicité foncière. Le taux, fixé par délibération du conseil général, peut atteindre 5,5 %. Cependant, il peut être ramené à 3,6 %, lorsqu'il s'agit d'une acquisition à usage de résidence principale, rendue nécessaire par le déplacement vers une ZAT, un TRDP, une ZRU ou bien une ZFU de l'entreprise dans laquelle l'acquéreur travaille.
	En outre, un abattement d'un montant maximum de 300.000 francs peut être pratiqué sur l'assiette de la taxe. Les conseils généraux peuvent décider de réserver cet abattement aux acquisitions de biens situés dans les ZRR. La perte de recettes en résultant est compensée par l'État à hauteur de 50 %. Zones concernées : ZAT, TRDP, ZRR, ZRU, ZFU.
Exonération des droits de mutation sur les commerces Art . 44 II de la loi d'orientation Art. 722 bis du CGI	La vente de fonds de commerce ou de clientèles d'une valeur comprise entre 150.000 francs et 700.000 francs fait normalement l'objet d'un droit d'enregistrement au taux de 6 %. Dans les ZRU et communes de moins de 5.000 habitants des TRDP (et non classées comme stations balnéaires, thermales, climatiques, de tourisme ou de sports d'hiver), ce taux est ramené à 0 %. L'acquéreur doit alors prendre une période minimale de cinq ans. Dans les ZFU, cette exonération est compensée par l'État. Zones concernées : TRDP, ZRR, ZRU, ZFU

Crédit d'impôts sur les sociétés Art. 51 de la loi de finances rectificative pour 1992, décret n° 93-813 et n° 93-814 du 11.05.93 Décret n° 93-1160 du 12.10.93 Décret n° 95-576 du 06.05.93

Les entreprises qui s'implantent dans une zone d'investissement privilégié, ZIP, peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt égal à 22 % du prix de revient hors taxes des investissements industriels qu'elles réalisent pendant trois ans, à compter de leur constitution. Ce crédit d'impôt est imputable sur le montant de l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise dans les dix ans de sa constitution et n'est pas restituable. Deux ZIP sont ouvertes dans le Nord-Pas-de-Calais jusqu'en 1998. Zones concernées : ZIP.

D. LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES TRANSPORTS TERRESTRES ET DES VOIES NAVIGABLES : UNE CAPACITÉ D'INTERVENTION MAINTENUE

Ce fonds est alimenté par le produit de deux taxes : l'une sur les ouvrages hydroélectriques concédés et l'autre sur les concessionnaires d'autoroutes.

Après une progression d'un milliard de francs en 1996, du fait de l'augmentation de la taxe sur les concessionnaires d'autoroute, les crédits affectés à ce fonds ne devrait plus progresser en 1997 que de 50 millions de francs, pour atteindre 3,1 milliards de francs.

Ces crédits sont destinés :

• au réseau routier pour la poursuite des grands travaux d'aménagement (A 75, A 20, RN 7) à hauteur de 1,68 milliard de francs ;

• au transport ferroviaire pour contribuer en particulier au financement de la ligne nouvelle TGV-Méditerranée et à la rénovation des lignes existantes dans le cadre des contrats de plan pour un montant de 1,12 milliards de francs ;

• aux voies navigables pour 281 millions de francs.

Votre rapporteur réitère ses critiques concernant la débudgétisation qu'opère l'État en transférant sur ce fonds des dépenses qui relevaient précédemment du budget général. Relève tout particulièrement de cette pratique, la participation de ce fonds à la rénovation des lignes ferroviaires dans le cadre des contrats de plan.

E. LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES TRANSPORTS AÉRIENS : UN FINANCEMENT MENACÉ ?

Les dépenses de ce fonds sont constituées par des subventions aux entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire.

Les ressources affectées à ce fonds connaissent une baisse régulière depuis 1995. Du fait de la diminution de la taxe par passager aérien embarquant dans un aéroport français de 4 francs par passager en 1995, à 3 francs en 1996, puis à 1 franc en 1997 (article 27 du projet de loi de finances pour 1997), ces ressources sont en effet passées de 150 millions de francs en 1995, à 115 millions de francs en 1996, puis à 42 millions de francs en 1997, ramène Or, le nombre de lignes aériennes soutenues ne s'élève qu'à 11 sur les 38 lignes éligibles aux subventions de ce fonds.

À cet égard, il est intéressant de citer les principaux éléments de réponse de M. Alain Lamassoure, ministre délégué au budget, porte-parole du Gouvernement dans le cadre de la discussion de l'article 27 du projet de loi de finances pour 1997 au Sénat le mercredi 27 novembre 1996. Le ministre délégué a estimé que le reliquat de 83,7 millions de francs de crédits non consommés du FPTA « avec la taxe d'un franc suffiront à couvrir l'ensemble des besoins », puis il a pris « un engagement solennel » en indiquant que « s'il apparaissait que ces moyens sont insuffisants, le Gouvernement fera le nécessaire pour les compléter ». Il a poursuivi en précisant que cette politique serait suivie sur plusieurs années, puis a conclu en précisant que la poursuite de cette action en 1998 « passera sans doute par un relèvement de la taxe ».

Bien que le ministre ait expliqué que la diminution de cette taxe servait à compenser l'augmentation de 3 francs de la taxe sur la sécurité aéroportuaire, pour assurer des travaux dans les aéroports, votre rapporteur considère qu'il n'est pas de bonne gestion d'abaisser excessivement une taxe dont on a d'ores et déjà conscience qu'il faudra la relever dans l'avenir.

F. LE CANAL RHIN-RHÔNE : LE LANCEMENT

L'article 36 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire prévoit à la création d'une filiale commune entre EDF et la Compagnie nationale du Rhône pour la réalisation, avant 2010, de la liaison à grand gabarit entre la Saône et le Rhin.

Après de nombreuses tergiversations, le projet de canal Rhin-Rhône, lancé dès 1962, avait franchi une étape importante le 3 novembre 1995 avec la création de la société SORELIF (Société de réalisation de la liaison fluviale)

Les nouveaux statuts de la société ont été ratifiés par l'assemblée générale de la Compagnie national du Rhône et approuvés par le décret en Conseil d'État relatif à ces statuts n° 96-31 du 16 janvier 1996.

La SORELIF, constituée à parts égales par EDF et la Compagnie nationale du Rhône (CNR), est chargée de construire d'ici à 2010, entre Saint-Jean-de-Losne (Côte-d'Or) et Niffer (Haut-Rhin), les 214 kilomètres manquants de l'axe navigable Méditerranée-Mer du Nord. Dans ce cadre, la SORELIF exercera pour le compte de la CNR la maîtrise d'ouvrage de cette liaison, EDF devant mettre à la disposition de la CNR « les sommes nécessaires » aux travaux, en échange de la mise à sa disposition de l'énergie hydroélectrique du Rhône.

Le Gouvernement a conduit une consultation publique sur les modalités de réalisation du canal. L'objet de cette consultation était donc limité, puisque celle-ci ne pouvait conduire à remettre en cause la déclaration d'utilité publique prononcée en 1978.

L'autorisation donnée par le Gouvernement, au cours du mois de novembre 1996, à la SORELIF de commencer les procédures relatives aux acquisitions de terrains constitue le lancement effectif de ce projet dont le coût révisé s'élèverait à 28 milliards de francs.