CHAPITRE PREMIER - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
I. L'EFFORT EN FAVEUR DE L'EDUCATION NATIONALE
La dépense d'éducation a fortement progressé depuis quinze ans et se situe à un niveau honorable comparé aux autres pays de l'OCDE. La part de l'État dans cette dépense a eu tendance à diminuer sur longue période, en dépit de la constante augmentation du budget de l'éducation nationale.
A. L'EVOLUTION DE LA DEPENSE EDUCATION
La dépense intérieure d'éducation 1 ( * ) (DIE) a atteint 562,7 milliards de francs en 1995 (contre 538 milliards en 1994), ce qui correspondait à 7,3 % du produit intérieur brut (PIB). L'effort financier de la collectivité nationale représente 9.700 francs par habitant, soit 33.800 francs par élève ou étudiant.
1. L'évolution de la dépense d'éducation depuis 1975
Depuis 1975, on assiste à une progression significative de la dépense intérieure d'éducation à un taux annuel moyen de 2,8 %, légèrement supérieure à celle de la richesse nationale (+ 2,2 %).
On peut distinguer trois périodes dans cette évolution :
- de 1975 à 1985, la part de la DIE dans le PIB croît et passe de 6,5 % en 1975 à 6,8 % en 1982 niveau auquel elle se maintient jusqu'en 1985 ;
- de 1986 à 1989, on assiste au retournement de cette tendance. La politique générale de maîtrise des finances publiques et particulièrement la politique de rigueur salariale ont pour conséquence une augmentation de la dépense d'éducation inférieure à celle du PIB. Ce n'est qu'en 1989 que la dépense d'éducation retrouve son niveau de 1979 dans la richesse nationale ;
- depuis 1989, sous l'effet conjugué d'une politique volontariste et de la décélération de la croissance du PIB, la part de la dépense d'éducation s'élève jusqu'à 7,3 % en 1994.
La dépense d'éducation
Source Ministère de l'éducation nationale Direction des études et de la prévision
Cette croissance s'explique moins par l'accroissement du nombre d'élèves que par celui du coût de chaque élève. La dépense annuelle moyenne par élève ou étudiant augmente sur la période 1975-1995 de 2,4 % par an en francs constants, par suite du poids croissant des enseignements du second degré et du supérieur et l'amélioration de l'encadrement dans le premier degré et le premier cycle du second degré.
Par niveau d'enseignement, entre 1975 et 1995, l'accroissement des dépenses moyennes par élève est de 65 % pour le premier degré en francs constants, de 54 % pour le second degré et de 11,5 % pour l'enseignement supérieur. La dépense d'éducation qui a plus que doublé depuis 1975, a été largement absorbée par l'augmentation des effectifs d'étudiants (+ 87 %).
La forte progression de la dépense par élève dans l'enseignement scolaire depuis 1975 résulte essentiellement de la croissance des frais de personnel, qui représentent plus des trois quarts des coûts de production de l'enseignement. En 1994, un élève coûte ainsi en moyenne 21.600 francs dans le primaire et 40.800 francs dans le secondaire.
Cette évolution s'explique par l'amélioration des taux d'encadrement dans les classes élémentaires, dans les collèges, ainsi que depuis 1989 dans les lycées. Entre 1980 et 1994, le nombre d'emplois budgétaires d'enseignants a progressé plus rapidement que le nombre d'élèves dans le secondaire public (+ 17,5 % pour une hausse de 8,5 % des effectifs) ; dans le premier degré public, le nombre d'enseignants a stagné (+ 1,3%), en période de baisse prononcée des effectifs scolarisés (- 7,4 %). La réforme du statut du personnel enseignant du premier degré (substitution du corps des "professeurs des écoles" à celui des instituteurs 2 ( * ) ), ainsi que la revalorisation des carrières des enseignants du secondaire (PEGC et certifiés) entreprise depuis 1989 ont également engendré une hausse progressive des coûts salariaux.
Enfin, le maintien de classes à très faibles effectifs en milieu rural 3 ( * ) , dont les fermetures et les regroupements ont été freinés par un moratoire décidé en 1983, contribue également à accroître les coûts unitaires, en empêchant une réallocation des moyens entre académies : la taille moyenne des classes dans les écoles primaires est inférieure à 21 élèves par classe dans les académies rurales à habitat dispersé (Clermont-Ferrand, Limoges, Toulouse), tandis qu'elle dépasse 24 élèves dans les académies d'Ile-de-France.
2. Éléments de comparaison internationale
Les donnés publiées par l'OCDE permettent de comparer l'effort consacré par les différents pays industrialisés à leur système éducatif. Si ces comparaisons comportent un certain nombre de biais, liés aux différences de couverture statistique des dépenses d'éducation selon les pays, elles n'en fournissent pas moins des indications intéressantes.
Les données les plus récentes, publiées en avril 1995, portent sur l'année 1992. Selon ces statistiques, la France se situerait dans une situation moyenne par rapport aux grands pays industrialisés. Pour ce qui concerne la dépense globale d'éducation, la France qui consacre 6,2 % de son PIB aux dépenses d'éducation, tous niveaux scolaires confondus, se situe entre, d'une part le Danemark (7,8 %) et les Etats-Unis (7,2 %) et, d'autre part l'Espagne et le Japon pour lesquels ce pourcentage n'est respectivement que de 5,8 % et 4,8 %.
Les données sur le Royaume Uni et l'Allemagne (ex R.F.A.) ne concernent que les dépenses publiques : 4,6 % du PIB pour le Royaume Uni, 4,1 % pour l'Allemagne ; la France se situe à 5,5 % pour cet indicateur en 1992, soit un niveau légèrement supérieur à la moyenne OCDE (5,1 %).
Le coût par élève est un bon indice du caractère plus ou moins « économique » d'un système éducatif, lequel dépend de son organisation, des rémunérations et des conditions de travail consenties à son personnel.
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*lecture dans l'enseignement préélémentaire, pour une dépense de 1 en France on constate une dépense de 0,7 en Allemagne et de 13 aux
** public et prive
Source Ministère de l'éducation nationale : Direction des études et de la prévision
Si la dépense par élève du primaire est inférieure à la dépense moyenne des pays de l'OCDE, elle ne prend pas en compte la substitution progressive du corps des professeurs des écoles à celui des instituteurs. En revanche, l'enseignement secondaire français, qui mobilise en 1992 la moitié des dépenses publiques d'éducation pour accueillir moins de 40 % des effectifs scolarisés, est parmi l'un des plus onéreux de l'OCDE. Cette situation s'explique par un enseignement plus intensif, et par un encadrement plus serré que dans les autres pays.
La faiblesse relative des coûts unitaires de l'enseignement public français présente cependant une certaine fragilité. Cette situation pourrait se dégrader dans les années à venir, du fait de la déformation de la structure des effectifs vers les niveaux les plus coûteux (déclin démographique du primaire, hausse du poids du secondaire et du supérieur), mais aussi en raison de la montée prévisible des coûts salariaux dans l'enseignement primaire et des évolutions technologiques.
Les jeunes français sont un peu plus scolarisés que les Américains, nettement plus que les jeunes Allemands ou Suédois. L'écart est particulièrement net dans ces deux derniers pays, quant à la scolarisation dans l'enseignement supérieur des jeunes de 21 ans. Si l'on en juge par les évaluations internationales des connaissances des élèves la qualité de l'enseignement français ne souffre pas de son caractère économique. Il est en revanche sûr que le système dual allemand, plus onéreux que le système français va de pair avec un chômage des jeunes moins marqué qu'en France.
Au total ces quelques évolutions de moyen terme et comparaisons internationales dégagent une impression d'ensemble plutôt positive mais suggèrent de rester vigilants pour l'avenir en raison des nombreux facteurs de hausse des coûts évoqués.
B. L'EFFORT DE L'ÉTAT DANS LA DÉPENSE ÉDUCATION
Il est intéressant de distinguer à ce niveau, l'État, tous ministères confondus, et le seul ministère de l'éducation nationale.
I. La part de l'État dans la dépense d'éducation
La participation des différents financeurs initiaux 4 ( * ) de la dépense d'éducation de 1985 à 1995 est retracée dans le tableau ci-après :
Ce tableau fait clairement ressortir les évolutions suivantes :
- la répartition du financement de la dépense d'éducation entre financeurs publics et privés a eu tendance à se modifier légèrement sur la période considérée : la part des financeurs publics est passée en effet de 83,7 % en 1985 à 87,7 % en 1995 ;
- la part de l'État est en légère diminution, passant de 67,4 % en début de période, à 65,4 % en fin, alors que la part des collectivités territoriales est passée de 15,6 % à 20 %. Cette diminution s'explique par un taux de croissance de l'effort de ces dernières presque toujours plus élevé que celui de l'État, depuis les mesures de décentralisation ; parmi les collectivités territoriales, les communes, qui ont en charge les rémunérations des personnels non enseignants du premier degré, sont le plus gros financeur (11,9 %) ; toutefois, leur part tend à diminuer face à l'augmentation du poids des départements et des régions ;
- la part des entreprises (financement de la formation continue, taxe d'apprentissage) ainsi que celle des ménages ont tendance à diminuer, compte tenu de l'effort de l'État en matière d'aides aux familles.
(milliards de francs courants)
Source MEN DEP comptes de l'éducation
Le graphique ci-après retrace, pour 1995, la répartition de la dépense d'éducation entre les différents financeurs :
2. L'évolution du budget de l'enseignement scolaire depuis 1988
De 1989 à 1996 le budget de l'enseignement scolaire a connu une augmentation sensible.
Sa part dans le budget de l'État est passée de 15,8 % en 1989 à 17,9 % en 1997 (projet de loi de finances). Il a progressé en moyenne annuelle sur cette période de 6 % en valeur. Depuis 1994, le budget de l'enseignement scolaire a progressé de 10,3 %.
Sa part dans la richesse nationale est relativement constante depuis 1989, autour de 3,4%.
(Milliards de francs)
Il représente 17,9 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances. C'est le premier budget de l'État devant celui de la défense nationale.
* 1 La dépense intérieure d'éducation représente toutes les dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques, administrations publiques centrales et locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation en métropole : activités d'enseignement scolaire et extra-scolaire de tous niveaux, activités visant à organiser le système éducatif (administration générale, orientation, documentation pédagogique et recherche sur l'éducation) activités destinées à favoriser la fréquentation scolaire (cantine et internats, médecine scolaire, transports) et les dépenses demandées par les institutions (fournitures, livres habillement).
La dépense globale d'éducation représente les dépenses effectuées en métropole, dans les DOM-TOM et à l'étranger par l'ensemble des agents économiques, administrations publiques centrales et locales, entreprises, et ménages, pour les activités d'éducation
* 2 La carrière des professeurs des écoles (corps de catégorie A) est alignée sur celle des professeurs certifiés de l'enseignement secondaire, recrutés au même niveau. Les salaires perçus sont donc supérieurs à ceux des instituteurs (corps de catégorie B) : l'écart entre les indices moyens des deux corps est de l'ordre de 50 %.
* 3 À la rentrée 1994, 977 écoles étaient composées d'une seule classe de moins de 12 élèves
* 4 L'optique de financement initial décrit les flux avant la prise en compte des transferts existants entre les différents agents économiques