C. LES ORDURES MENAGERES
1. Les données générales
L'élimination des déchets en milieu rural présente des spécificités. Il est nécessaire de prendre en compte ces spécificités, notamment en favorisant les regroupements intercommunaux pour tout ou partie de la chaîne et en adaptant les objectifs et moyens des collectes sélectives au contexte rural.
C'est la loi du 13 juillet 1992, relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement, qui est venue compléter et renforcer le dispositif mis en place en 1975 (loi sur les déchets) et 1976 (loi sur les installations classées). Elle constitue la transcription de la directive communautaire n° 91/156 du 18 mars 1991 relative aux déchets.
Elle a été adoptée afin de faire face aux difficultés croissantes liées à l'élimination des déchets, tant en ce qui concerne l'augmentation de leur volume et de leur nocivité que pour ce qui est des inquiétudes et des aspirations du public en la matière.
C'est à ce titre qu'elle fixe de manière explicite les priorités de la politique des déchets, relative aussi bien aux déchets industriels qu'aux déchets ménagers :
1) prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la fabrication et sur la distribution des produits ;
2) organiser et limiter, en distance et en volume, le transport des déchets ;
3) valoriser le plus possible les déchets par réemploi, recyclage des matériaux ou récupération de l'énergie ;
4) assurer l'information du public dans ce domaine.
Pour y parvenir, la loi institue diverses mesures et instruments portant essentiellement sur :
- la limitation, à compter du 1er juillet 2002, des centres de stockage aux seuls déchets ultimes ;
- la mise en place de plans d'élimination des déchets ;
- l'information des citoyens sur les effets pour l'environnement et la santé publique des opérations de production et d'élimination des déchets ;
- la clarification des conditions d'exploitation des sites de stockage ;
- l'exigence de garanties financières de la part des exploitants de ces sites ou de terrains pollués ;
- le financement d'une politique de modernisation de la gestion des déchets par la taxe sur le stockage des déchets ;
- le renforcement des dispositions pénales.
2. Les plans territoriaux d'élimination
a) Le dispositif mis en place en 1992 et 1993
Les plans territoriaux d'élimination des déchets constituent le cadre dans lequel sont définis les organisations et projets des collectivités en matière de collecte, du tri et de traitement de leurs déchets. Pris en application de l'article 10-2 de la loi du 13 juillet 1992 et de la directive CEE du 18 mars 1991, le décret du 3 février 1993, relatif aux plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés, a fixé les modalités selon lesquelles ces documents devaient être élaborés avant le 4 février 1996, date d'entrée en vigueur de la réforme opérée par la loi n° 95-101 relative au renforcement de la protection de l'environnement en date du 2 février 1995.
Ces plans sont établis par le préfet du département pour les déchets ménagers et assimilés.
Toutefois, si le département ne constitue pas une étendue appropriée du fait de caractéristiques géographiques ou démographiques, de la nature de l'habitat ou de l'équipement industriel, le décret prévoit la possibilité d'établir des plans couvrant plusieurs départements.
La phase initiale de l'élaboration du projet de plan est confiée à une commission, siégeant auprès de l'autorité administrative chargée de l'élaboration du plan, qui est composée des représentants énumérés dans la loi, à savoir des représentants des conseils généraux, des communes, de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), des professionnels concourant à l'élimination des déchets, ainsi que des représentants d'organismes agréés en application du décret du 1er avril 1992, de personnalités ` qualifiées et des associations de protection de l'environnement concernées. Cette commission est chargée également du suivi du plan et elle est consultée sur toutes les questions se rapportant au plan, notamment les autorisations délivrées ou refusées.
Aux termes de la loi, le projet de plan doit faire l'objet d'une enquête publique pendant un à deux mois. Pour ne pas alourdir la procédure, cette opération est effectuée dans chaque préfecture et sous-préfecture couverte par l'aire du plan. Elle est précédée d'un avis dans deux journaux départementaux (par département concerné). Les conseils départementaux d'hygiène de chaque département concerné sont saisis pour avis.
Lorsque les plans sont approuvés, par arrêté préfectoral ou interpréfectoral, les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires, dans le domaine de l'élimination des déchets, doivent être compatibles dans un délai de cinq ans avec ces plans.
Les plans sont révisés selon une procédure identique à leur élaboration, à l'initiative de l'autorité compétente.
b) La réforme de l'article 60 de la loi du 2 février 1995
•
La loi n° 95-101 du 2
février 1995 (article 60) a modifié l'article 10-2 de la loi du
15 juillet 1975. Elle a notamment disposé, d'une part, que le projet de
plan départemental «
est élaboré à
l'initiative et sous la responsabilité de l'État ;
toutefois, cette compétence est transférée ; à
sa demande, au conseil général »
. Elle
prévoit, d'autre part, une procédure d'élaboration quelque
peu différente par rapport à celle fixée par la loi du 13
juillet 1992 (composition complétée de la commission du plan,
soumission du projet au conseil général, au conseil
départemental d'hygiène ainsi qu'aux conseils
généraux des départements limitrophes avant
l'enquête publique).
Ces dispositions sont entrées en vigueur le 4 février 1996.
L'article 10-2 de la loi susvisée renvoie explicitement à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application de cet article.
Elaboré par le Gouvernement, un projet de décret a été examiné par le Conseil d'État (section des travaux publics) le 18 juin 1996. Le texte adopté par celui-ci :
- prévoit que dans le contenu du plan doit figurer l'énumération des solutions retenues pour l'élimination des déchets d'emballages et l'indication des diverses mesures à prendre, afin que les objectifs nationaux, tels qu'ils découlent de la directive 94/62 du 20 décembre 1994 concernant la valorisation des déchet d'emballages et le recyclage des matériaux d'emballages, soient respectés au 1er juillet 2002 ; toutefois, pour les plans élaborés avant sa parution, le projet dispose que ceux-ci devront être révisés en ce sens dans un délai de trois ans ;
- distingue davantage ce qui relève de la décentralisation (plans établis par les conseils généraux) et ce qui relève de la déconcentration (plans établis par l'État) ;
- rassemble dans un chapitre les dispositions auxquelles est soumise la révision.
Trois cas de figure doivent être envisagés :
- cas où le conseil général opte ou a opté, après le 3 février 1996 pour le transfert de compétence : dans ce cas, l'élaboration ou la révision du plan sous la responsabilité du conseil général ne pourra intervenir selon les nouvelles dispositions du décret à paraître et donc ne pourront être prises qu'après la publication de ce texte ;
- cas des plans départementaux pour lesquels l'enquête publique n'a pas été prescrite avant la date de la publication du nouveau décret ; il en est de même que ci-dessus quelle que soit l'autorité compétente ;
- cas des plans pour lesquels l'enquête publique a été prescrite avant la date de publication du nouveau décret ; l'élaboration du plan doit être poursuivie conformément au décret n° 93-149 du 3 février 1,993 ; la légalité des plans adoptés conformément aux dispositions de ce dernier texte avant la publication à venir du nouveau décret est donc assurée.
• L'état d'avancement au 31 juillet
1996 est synthétisé dans le tableau ci-dessous :
|
Plans adoptés par arrêté préfectoral |
50 (1) |
|
Plans ayant atteint le stade de l'enquête publique |
23 |
|
Pians approuvés par la commission d'élaboration (et pas nécessairement par !e conseil général) |
19 |
|
Plans en cours d'élaboration |
10 (2) |
(1) - dont le plan du Cher, annulé par le tribunal administratif d'Orléans et pour lequel toute la procédure d'élaboration est à recommencer ;
- un plan est interdépartemental (Drôme et Ardèche), ce qui signifie qu'au total 50 départements ont adopté leur plan, le Cher exclu.
(2) - dont Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, pour lesquels le décret du 3 février 1993 ne s'impose pas (pas d'obligation de faire un plan départemental), et Paris qui connaît une situation particulière.
La compétence en matière d'élaboration, de suivi ou de révision du plan a été transférée au conseil général dans les départements du Tarn-et-Garonne, de la Creuse, de la Lozère et de la Réunion.
On constate que la majorité des plans adoptés dans les départements « à caractère rural » prévoient la création de structures de regroupement des communes, à la fois pour la collecte et pour le traitement des déchets, la mise en place progressive d'un réseau de déchetteries, la mise en place de centres de transfert des déchets, (de l'ordre de 10 à 15 par département), la création de 1 à 3 plates-formes de compostage, le développement du compostage individuel, l'utilisation, à courte échéance, de décharges autorisées, et la mise aux normes ou la création de 1 ou 2 incinérateurs.
On évalue les investissements nécessaires à la mise en place de ces installations d'élimination des déchets à 1.037 francs par habitant, sur la période de mise en oeuvre du plan.
Ainsi, les communes et leurs groupements vont devoir faire face à des investissements importants pour satisfaire aux objectifs de la loi. Les projets d'installations d'élimination des déchets ménagers et assimilés, dont ceux des communes rurales, qui répondent aux critères retenus par le comité consultatif de modernisation de la gestion des déchets pourront donc bénéficier du fond de modernisation. Les ressources de ce fonds seront d'ailleurs accrues : le taux de la taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés a été augmenté par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.