II. LE RETARD EN MATIÈRE DE LOGEMENT SOCIAL JUSTIFIE LA MISE EN OEUVRE DE MOYENS RENFORCÉS
Le problème du logement social en outre-mer et à Mayotte se pose encore aujourd'hui en termes de pénurie, d'insalubrité et de précarité :
- le parc de logements est très insuffisant et surpeuplé avec un nombre de personnes par logement de 4,35 contre 2,57 en métropole ;
- 30 % des logements sont précaires ou dépourvus d'éléments de confort ;
- la croissance démographique reste forte (2 % par an en moyenne dans les DOM), et cette tendance est encore confirmée par le recensement de 1990. Ce phénomène est particulièrement sensible en Guyane et à Mayotte ;
- la pénurie de logements se traduit par une cherté excessive des loyers et une hausse sensible du coût de la construction et du foncier ;
- enfin, les taux de chômage constatés (30 % en moyenne) accentuent les problèmes d'accès au logement.
Le niveau des salaires, plus bas qu'en métropole malgré l'alignement sur le SMIC métropolitain réalisé au 1er juillet 1996, et le taux de chômage particulièrement élevé font porter sur le logement social aidé par l'État la majeure partie de la demande.
Pour répondre aux besoins actuels liés à la fois à l'accroissement démographique, au renouvellement du parc ancien, à la cohabitation et à la résorption de l'habitat insalubre, il faudrait pouvoir augmenter le nombre de logements aidés par l'État construits chaque année. Le seul traitement de l'insalubrité sur 15 ans nécessiterait la construction de 3.000 logements sociaux supplémentaires par an et l'amélioration de 3.500 logements privés.
Face à ces besoins, votre commission ne peut que constater les efforts financiers entre trop limités de l'État.
A. L'ÉVOLUTION ENCORE INSUFFISANTE DES CRÉDITS
Le principal instrument de la politique de l'État en matière de logement est la ligne budgétaire unique (LBU).
Celle-ci regroupe les aides à la pierre. Ses crédits sont totalement fongibles et laissent au niveau local des possibilités d'adaptation.
Les crédits d'État consacrés au logement ont été sensiblement augmentés depuis 1986 passant de 647 millions de francs à 1.124 millions de francs en 1991, soit un quasi doublement conformément à ce qui avait été prévu par la loi de programme du 31 décembre 1986.
En 1992, 1993 et 1994, ces crédits ont été ramenés à 1.072 millions de francs. Toutefois, dans le cadre du plan de relance pour le logement, 84 millions de francs supplémentaires ont été prévus par la loi de finances rectificative pour 1993 pour le logement dans les DOM, ce qui a porté la LBU à 1.156 millions de francs. Une dotation complémentaire de 40 millions de francs pour la réhabilitation de logements a été décidée par le Comité interministériel des villes et du développement social le 29 juillet 1993, ce qui a porté la LBU à 1.112 millions de francs en 1994.
Le Gouvernement s'est engagé à partir du niveau de la LBU de 1994 (1.072 millions de francs) à abonder cette ligne de 100 millions de francs sur cinq ans à partir de 1995. Ainsi, en 1995, la LBU a été arrêtée en loi de finances initiale à 1.173 millions de francs et 1.149 millions de francs en 1996 (dont 2,5 millions de francs pour Wallis et Futuna).
En 1997, les crédits de la LBU seront tout juste reconduits à hauteur de 1.150 millions de francs.
Certes, une part de la créance de proratisation du RMI vient abonder la LBU : en 1990, 251 millions de francs ont été versés au titre de la créance 1989, en 1992, 319 millions de francs au titre de 1991, en 1993, 443 millions de francs au titre de la créance 1993, en 1994, 448 millions de francs au titre de la créance 1994, 475 millions de francs en 1995 et 570 millions de francs en 1996. On prévoit d'affecter 540 millions de francs en 1997.
Si on additionne ces deux sources de financement, la progression des crédits apparaît relativement limitée.
En effet, l'évolution de la LBU et de la créance de proratisation a été la suivante :
|
Guadeloupe |
Martinique |
Guyane |
Réunion |
St-P. et M. |
Mayotte |
SPIOM |
Total |
|
|
1993 LBU Créance Plan Ville 1993 Total |
255,00 113,00 23,00 391,00 |
260,00 89,40 5,00 354,40 |
85,00 16,46 10,00 111,46 |
410.00 224,30 38,00 672,30 |
2,00 0,00 3,00 5,00 |
50,00 0,00 5,00 55,00 |
3,93 3,93 |
1.065,93 443,16 84,00 1.593,09 |
|
1994 LBU Créance Plan Ville 1994 Total |
260,00 116,72 10,00 386,72 |
255,00 92,60 5,00 352,60 |
87,00 14,45 5,00 106,45 |
400,00 224,30 10,00 634,30 |
6,50 0,00 0,00 6,50 |
55,00 0,00 10,00 65,00 |
9,72 9,72 |
1.073,22 448,07 40,00 1.561,29 |
|
1995 LBU Créance 1995 Total |
302,80 138,58 441,38 |
260,00 88,80 348,80 |
89,00 23,37 112,37 |
433,00 225,00 658,00 |
6,00 0,00 6,00 |
79,20 0,00 79,20 |
10,42 10,42 |
1.180,42 475,75 0,00 1.656,17 |
|
1996 LBU Créance 1996 Total |
303,00 138,00 441,00 |
252,00 114,08 366,08 |
86,00 38,92 124,92 |
405,04 279,75 684,79 |
6,00 0,00 6,00 |
85,00 0,00 85,00 |
10,00 10,00 |
1.147,04 570,75 0,00 1.717,79 |
NB : convertir MF par millions de francs
Malgré ces moyens financiers, le nombre de logements neufs financés est resté relativement stable depuis le début de la décennie comme le montre le tableau ci-dessous :
Nombre de logements neufs financés
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 (prévisions) |
|
|
Guadeloupe |
3.397 |
2.203 |
2.736 |
2.671 |
2.898 |
3.000 |
|
Martinique |
1.562 |
2.022 |
2.509 |
2.140 |
2.344 |
2.400 |
|
Guyane |
906 |
1.256 |
1.293 |
865 |
815 |
850 |
|
Réunion |
4.882 |
3.970 |
4.772 |
5229 |
4.532 |
4.980 |
|
Mayotte |
1.083 |
441 |
606 |
1.006 |
993 |
1.020 |
|
Total |
11.830 |
9.892 |
11 916 |
11.911 |
11.582 |
12.250 |
La diminution du nombre de logements financés en 1992 tient notamment aux difficultés de financement complémentaire des logements évolutifs sociaux à La Réunion. Ces difficultés ont disparu en 1993 avec la mise en place d'un nouveau mécanisme. En 1994 et 1995, les crédits ont été consommés en presque totalité.
Compte tenu de la stagnation des crédits en 1997, votre commission ne voit pas précisément comment l'objectif des 15.000 logements par an annoncé par le ministre lors de son audition devant la commission des Affaires sociales pourra être atteint.
Elle constate d'ailleurs la même stagnation des crédits en matière de résorption de l'habitat insalubre. Or les besoins en matière de résorption de l'habitat insalubre sont encore très importants : on estime à 30 % les logements précaires ou dépourvus d'éléments de confort (environ 120.000 logements sur environ 400.000) et à 10 % les logements insalubres (40.000).
Évolution des moyens consacrés à la RHI (engagements locaux)
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 (prévisions) |
||||||
|
RHI |
Créance (1) |
RHI |
Créance |
RHI |
Créance |
RHI |
Créance |
RHI |
Créance |
|
|
Guadeloupe |
11,83 |
24,95 |
14,60 |
29 |
21,83 |
12 |
18,60 |
16,80 |
32,20 |
10,88 |
|
Martinique |
15,01 |
5,00 |
26,30 |
2 |
22 27 |
19,10 |
12,50 |
4,00 |
||
|
Guyane |
16,66 |
54,00 |
3,85 |
15,99 |
10 |
3,09 |
0,00 |
|||
|
Réunion |
25,10 |
24,83 |
55 |
31,97 |
26 |
8,20 |
52,30 |
9,20 |
58,00 |
|
|
Mayotte |
5,00 |
9,07 |
17,32 |
21,19 |
17,50 |
|||||
|
Total |
73,60 |
83,95 |
78,65 |
86 |
109,38 |
48 |
67,09 |
72,19 |
71,40 |
72,88 |
(1) Comme en matière de logement, les crédits sont abondés par des crédits provenant de la créance de proratisation du RMI.
Enfin, s'agissant des nouveaux instruments en faveur du logement des personnes les plus démunies prévus pour 1997 en métropole, votre commission relève qu'il n'est pas prévu pour l'instant de les étendre aux DOM.
B. LES SOUHAITS DE VOTRE COMMISSION
Lors des Assises de février dernier, le ministre de l'outre-mer a défini quatre nouvelles priorités en matière de logement :
- première priorité : augmenter les moyens de faire face aux besoins. Concernant le logement social, un « toilettage » des produits disponibles a été annoncé, qui devrait renforcer l'effet de la baisse des taux du livret A. En matière de logements intermédiaires, une mesure de défiscalisation sera mise en oeuvre. Elle concerne, en matière de logements locatifs, à la fois les particuliers (le taux est porté de 25 à 50 %) et les entreprises (à hauteur de 100%);
- deuxième priorité : renforcer la viabilisation des terrains. Le ministre a souhaité la mise en place d'un dispositif pour la maîtrise foncière et la viabilisation des terrains destinés à la construction de logements sociaux ;
- troisième priorité : simplifier et déconcentrer les procédures. Le ministre a annoncé une déconcentration accrue au niveau des préfets, des procédures qui devront toutefois s'inscrire dans le cadre d'une charte de l'habitat, à l'initiative d'un comité rassemblant les principaux financeurs de l'habitat ;
- quatrième priorité : mettre en place de nouveaux produits pour élargir, dans le cadre des procédures déconcentrées, la gamme des opérations envisageables. Le ministre a souhaité en particulier ouvrir de nouvelles possibilités de logements pour les plus démunis en introduisant un produit locatif adapté, à faible loyer et un logement d'insertion, qui fera largement appel à l'autoconstruction.
Si elle approuve les grandes orientations ainsi définies, votre commission souhaite appeler l'attention sur la nécessité d'une mise en oeuvre rapide des mesures annoncées et sur l'extension, non encore précisée, du dispositif prévu en métropole en faveur des personnes défavorisées.
1. Une mise en oeuvre plus rapide et plus étendue des mesures en faveur du logement
Votre commission constate que les mesures annoncées au printemps 1996 tardent à se mettre en place.
Si des mesures de défiscalisation ont bien été introduites dans le cadre de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, la viabilisation des terrains n'a pas été fondamentalement améliorée.
Elle s'interroge également sur le calendrier retenu pour la mise en place rapide et dans chaque département d'une Charte de l'habitat destinée à optimiser les aides et définir des objectifs clairs notamment en matière financière.
Enfin, elle s'étonne que les mesures engagées en faveur du logement des personnes défavorisées n'aient pas été explicitement étendues à l'outre-mer.
Dans sa déclaration de politique générale en date du 23 mai 1995, M. Alain Juppé avait annoncé la réalisation de 20.000 logements d'urgence et d'insertion pour les plus démunis. Il a été indiqué lors du conseil des ministres du 6 novembre dernier que ce plan avait permis la livraison de 15.000 logements en un an et que 20.500 logements seraient disponibles d'ici la fin de l'année.
Pour 1997, trois nouveaux instruments ont été mis en place pour cette population :
- une ligne budgétaire spécifique pour les actions d'urgence, dotée de 348 millions de francs : elle a vocation à assurer le versement de subventions fixées au maximum à 50 % de la dépense pour la réquisition de logements vacants, les travaux de remise en l'état, les opérations de démolition et de changement d'usage ou encore la délégation de crédits d'investissements d'urgence ;
- un compte d'affectation spéciale pour financer les fonds de solidarité pour le logement et l'aide au logement temporaire. Les fonds de solidarité sont ouverts dans chaque département et sont destinés à aider les ménages défavorisés à se maintenir dans les logements locatifs en cas d'impayés. Les aides au logement temporaire peuvent se substituer, à titre exceptionnel, aux aides à la personne quand le versement de celles-ci n'est pas possible, en raison d'une durée de séjour trop brève ;
- le financement de près de 30.000 logements en prêts locatifs aidés à financement très social (PLA-TS), au lieu de 20.000 en 1996.
Votre rapporteur souhaite donc en séance publique interroger les ministres concernés sur cette disparité de régimes et sur les perspectives d'extension des mesures adoptées pour la métropole.
2. L'extension souhaitable du prêt à taux zéro
Le Gouvernement a annoncé la mise en place d'un dispositif spécifique de prêt à taux zéro pour l'outre-mer « qui sera opérationnel dès la programmation 1997 de la LBU » (JO Questions Sénat 5 septembre 1996).
Ce dispositif reposerait sur une modification en profondeur du dispositif du prêt spécial immédiat (PSI) du Crédit Foncier. Il convient de rappeler en effet que :
- l'aide à l'accession intermédiaire pour les logements dans les DOM passe aujourd'hui par le prêt spécial immédiat du Crédit Foncier, prêt bonifié par l'État et ressortant à un taux final de 7,15 % pour un prêt à 15 ans. Ce prêt est délivré moyennant un plafond de ressources et sur la base d'un prix de revient maximum. De plus, pour les ménages dont les ressources ne dépassent pas 70% des plafonds cités ci-dessus, le logement peut faire l'objet d'une subvention de l'État, plafonnée à 25 % du prix de revient ;
- le prêt à taux zéro, en métropole, s'est substitué au PAP, qui est l'équivalent du PSI. Il consiste en une avance d'environ 20 % de l'investissement, remboursable en 10 à 17 ans, avec un différé pour les plus bas revenus. Il est soumis à des conditions de plafond de ressources et est distribué par le secteur bancaire. Le prêt à taux zéro est complété par un prêt bancaire classique ou conventionné, pour les 80 % restants.
Le Gouvernement considère que le PSI présente un certain nombre d'avantages par rapport au prêt à taux zéro :
- la version subventionnée est, quoiqu'il arrive, nettement plus intéressante pour l'accédant que le prêt à taux zéro. Elle permet notamment l'accession à des taux d'effort supportables pour des ménages à relativement faibles ressources ;
- le PSI présente l'avantage de maîtriser les taux et le réseau distributeur, ce que ne permet pas le prêt à taux zéro. Notamment, la faible structuration du système bancaire outre-mer et le niveau des taux font craindre un alignement des taux du prêt complémentaire sur le niveau des taux dans les DOM, et, donc, une opération globalement peu satisfaisante pour l'emprunteur ;
- le PSI permet, au travers de prêts promoteurs, d'assurer à un moindre coût, le portage des opérations groupées pendant la construction ;
- enfin, le PSI bénéficie d'exonérations fiscales non négligeables pour les accédants.
Toutefois, votre commission considère que le prêt à taux zéro permettra de toucher une plus large catégorie de population (plafond de ressources plus élevé) et d'aider à répondre aux demandes en matière de logements intermédiaires. Elle souhaite donc son extension dans les meilleurs délais.
Elle regrette, en revanche, l'annonce d'un financement sur la LBU. En effet, les crédits de la LBU n'ont pas été majorés en 1997 et seront seulement reconduits à leur niveau de 1996. Ceci signifie que l'introduction du prêt à taux zéro dans les DOM risque de se faire au détriment des aides affectées aux logements sociaux. Le choix d'un tel financement n'apparaît donc ni logique, ni équitable.
3. La nécessaire adaptation de la loi Pasqua aux spécificités de l'outre-mer
Votre commission considère que la politique de logement doit s'inscrire dans une perspective plus large englobant l'ensemble des territoires concernés.
Or, lors des Assises de février 1996, le Premier ministre a souligné les insuffisances de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite loi Pasqua et a annoncé une politique ambitieuse pour l'outre-mer.
Bien que la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite loi Pasqua, s'applique globalement aux départements d'outre-mer (ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon et, partiellement, à Mayotte), ceux-ci n'en ont pas tiré tous les bénéfices, en particulier parce que les critères nationaux de zonage prioritaire ne répondent pas à leur spécificité.
Le Premier ministre s'est donc engagé à soutenir un projet d'adaptation de la loi Pasqua reconnaissant le caractère de zone prioritaire ultrapériphérique aux départements d'outre-mer, à l'instar de la zone d'aménagement du territoire définie pour la métropole par la loi susvisée.
En effet, dans la situation actuelle :
- les DOM ne comportent aucune zone d'aménagement du territoire et ne sont donc pas éligibles aux primes d'aménagement du territoire.
Les DOM ne bénéficient pas des dispositions dérogatoires que la loi Pasqua a instaurées pour ces zones d'aménagement du territoire « caractérisées notamment par leur faible niveau de développement économique et par l'insuffisance du tissu industriel ou tertiaire », alors qu'ils sont classés au titre de l'objectif 1 (retard de développement) pour l'application des programmes régionaux européens.
- Les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) n'intéressent que quelques zones : les hauts de La Réunion, le nord de la Martinique, la côte sous le vent, le nord Grande-Terre et les îles du sud de la Guadeloupe ; ce zonage est en fait calqué sur les zones d'intervention du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, le FNADT.
Le ministre de l'outre-mer a précisé qu'en effet un projet de loi spécifique à l'outre-mer est en cours de préparation.
Ce texte pourrait ainsi rendre applicables, dans les zones ultrapériphériques (qui pourraient être créées à raison d'une par DOM), les mesures que cette loi a associées aux zones d'aménagement du territoire. Il pourrait s'agir notamment :
- du taux majoré du crédit impôt recherche : on rappellera que sont retenus pour le calcul du crédit d'impôt 100 % (et non plus 75 %) des dépenses de personnel qui se rapportent aux chercheurs et techniciens de recherche pour les activités industrielles ;
- du Fonds national de développement des entreprises : il prévoit l'accord de prêts personnels à taux nul pendant dix ans aux entrepreneurs des secteurs de l'industrie, des services aux entreprises, de l'artisanat, du bâtiment, des travaux publics et de l'hôtellerie ; il prévoit également un fonds de garantie de manière à élargir les fonds gérés par la SOFARIS, notamment ceux affectés aux créations d'entreprises, ainsi que des contre garanties sous la forme d'un deuxième fonds auprès de la SOFARIS afin d'assurer la sécurité financière des fonds de garantie ;
- des exonérations d'impôt sur les sociétés et les bénéfices industriels et commerciaux ; cette mesure (exonération pendant deux ans, puis abattement dégressif à 75 %, 50 % et 25 % les trois années suivantes) qui s'appliquait de façon permanente et uniforme sur l'ensemble du territoire pour les entreprises nouvelles exerçant dans les secteurs industriels, commerciaux ou artisanaux, est temporaire (jusqu'au 31.12.1999) et concerne uniquement sur les zones prioritaires (avec une extension aux bénéfices non commerciaux si la profession est exercée dans une société soumise à l'impôt sur les sociétés qui emploie au moins trois personnes) ;
- de l'exonération de la taxe professionnelle : le champ d'application de l'exonération de taxe professionnelle pour cinq ans, que peuvent décider les collectivités locales, n'est plus limité aux créations, extensions ou reconversions d'activité industrielle et aux reprises d'établissements industriels en difficulté, mais est étendu aux reconversions dans le même type d'activités et aux reprises d'établissements en difficulté exerçant le même type d'activités. Le bénéfice est étendu aux PME réalisant ces mêmes opérations pour les seules activités tertiaires ;
- de la réduction de la taxe départementale de publicité foncière : cet article prévoit que les conseils généraux peuvent réduire le taux à 3,6 % pour les mutations d'immeubles destinés pendant trois ans au moins à l'habitation principale de l'acquéreur ou du locataire dès lors que l'acquisition ou la location est consécutive à un changement de domicile lié à une délocalisation de son emploi ;
- des dispositions relatives au crédit bail immobilier ;
En tout état de cause, votre commission souhaite que le texte qui sera rendu applicable à l'outre-mer fasse l'objet d'une large concertation locale et tienne compte des importantes mesures déjà prises dans le cadre de la loi Perben et de la loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville.
En conclusion, votre commission des Affaires sociales considère que les objectifs définis par le Gouvernement vont dans le bon sens et doivent être approuvés.
En conséquence, elle a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux départements et aux territoires d'outre-mer (aspects sociaux).