TITRE III
AGENCE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS
Le titre III de la proposition de loi, qui institue l'Agence de sécurité sanitaire des aliments, comprend l'article 4, décrivant les missions et l'organisation de l'Agence, l'article 5, prévoyant la consultation de l'Agence dans le cadre des procédures d'élaboration des textes législatifs et réglementaires, et l'article 6, qui tire les conséquences, dans le code de la santé publique, de la création de l'Agence. Les articles 4 et 5 correspondent respectivement aux articles 6 et 7 du texte initial de la proposition de loi et l'article 6 a été introduit par votre commission.
Art. 4
Missions et organisation de l'Agence de
sécurité sanitaire des aliments
(Chapitre VII nouveau du livre
VIII et art. L. 794-1 à L. 794-8 du code de la santé
publique)
Dans son rapport d'information, la commission des Affaires
sociales a estimé que les conditions de la sécurité
sanitaire des aliments ne sont pas réunies. Plusieurs causes ont
été avancées pour expliquer ce constat. D'abord, la
connaissance des risques liés aux aliments est insuffisante. Ensuite, la
réglementation applicable aux produits alimentaires n'est pas assez
orientée vers la protection de la santé humaine, qui devrait
pourtant en constituer le fil directeur. Enfin, si les services de l'Etat
chargés du contrôle font un travail très satisfaisant,
l'indépendance des contrôles ne peut être garantie ou au
moins totalement crédible, eu égard à leur rattachement
à une administration également chargée de défendre
des intérêts économiques.
Les dispositions de l'article 4 visent à remédier à ces
carences, complétées en cela par celles de l'article 5 qui
prévoit la consultation de l'Agence pour l'élaboration de la
réglementation.
En effet, l'article 4 institue, pour le secteur des aliments, une agence de
sécurité sanitaire dotée d'un statut juridique qui
garantit son indépendance par rapport aux intérêts et
préoccupations d'ordre économique et de moyens qui contribueront
à asseoir sa crédibilité scientifique et ses
capacités d'influencer la politique de sécurité sanitaire
des aliments.
Par rapport à l'Agence de sécurité sanitaire des produits
de santé, l'Agence de sécurité sanitaire des aliments
apparaît comme moins bien dotée. En effet, son directeur
général ne détient pas les pouvoirs de police sanitaire
pour les aliments, qui demeurent confiés aux ministres. Le directeur
général de l'Agence ne peut ainsi, par exemple, retirer un
produit du marché.
Mais toutes les dispositions de l'article 4 sont conçues pour donner
à l'agence les moyens d'influencer les décisions prises et de
veiller à la bonne organisation et à la qualité des
études et des contrôles sanitaires effectués par les
services compétents de l'Etat.
De surcroît, le directeur général de l'agence alimentaire
est investi, en certaines matières, d'un pouvoir de décision.
L'Agence de sécurité sanitaire des aliments ne saurait donc
être considérée comme un simple instrument
d'évaluation des risques liés aux aliments : elle participe aussi
bel et bien à la gestion du risque.
Sa place dans le code de la santé publique, ses missions comme la
tutelle du ministre de la santé font de l'Agence un acteur, et non pas
un simple conseiller, en matière de sécurité sanitaire des
aliments.
Art. L 794-1 du code de la santé publique
L'article L. 794-1 définit le statut juridique et les missions de
l'Agence de sécurité sanitaire des aliments, comme le font
l'article L. 793-1 pour l'Agence de sécurité sanitaire des
produits de santé et l'article L. 792-1 pour l'Institut de veille
sanitaire.
Il prévoit dans son premier alinéa que l'Agence constitue un
établissement public de l'Etat placé sous la tutelle des
ministres chargés de la santé, de l'agriculture et de la
consommation.
Si la tutelle du ministre de la santé s'explique par des raisons
d'évidence liées au caractère sanitaire de cet organisme,
celle des ministres de l'agriculture et de la consommation résulte du
fait que des dispositions législatives en vigueur leur confient un
rôle de police sanitaire des aliments.
Le second alinéa de l'article décrit le champ de
compétence de l'Agence, qui est très vaste. Il repose en effet
sur une acception très large de l'alimentation humaine, de la production
jusqu'à la consommation par l'homme, et des matières
premières à tous les procédés ou produits qui
peuvent être sources de risques : procédés de production,
de transformation, de conservation, de transport, de distribution, produits
tels que les aliments pour animaux, les produits phytosanitaires, les
médicaments vétérinaires, y compris les préparation
extemporanées (articles L. 610, L. 610-1 et L. 610-2 du code de la
santé publique) et les aliments médicamenteux (article L. 607 du
code de la santé publique), les produits antiparasitaires, les
matières fertilisantes et les supports de culture, ainsi que les
matériaux entrant en contact avec tous les produits inclus dans le champ
de compétence de l'Agence.
Par rapport au texte initial de la proposition de loi, votre commission a
souhaité préciser :
· au début du deuxième alinéa, que l'Agence
contribue à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine
des aliments et que cette mission lui est confiée dans le but d'assurer
la protection de la santé humaine ;
· au troisième alinéa, que l'Agence participe à
l'application de la législation concernant les produits de sa
compétence dès qu'il s'agit de protéger la santé
humaine. Cette disposition annonce notamment la compétence
confiée à l'Agence en matière de médicament
vétérinaire ; elle signifie bien que l'Agence de
sécurité sanitaire des aliments n'a pas qu'un rôle
d'évaluation des risques.
Art. L. 794-2 du code de la santé publique
Ainsi que le font les articles L. 792-2 pour l'Institut de veille sanitaire et
l'article L. 793-2 pour l'Agence de sécurité sanitaire des
produits de santé, l'article L. 794-2 énumère les moyens
juridiques mis à la disposition de l'Agence pour assumer ses missions.
Le 1° confère à l'Agence un pouvoir d'auto-saisine et la
possibilité de formuler des recommandations, y compris publiques,
à l'adresse des pouvoirs publics. L'Agence n'est donc pas un simple
organisme consultatif appelé à formuler des avis en
réponse à des demandes ministérielles. De surcroît,
la faculté qui lui est offerte de rendre publiques ses recommandations
atténue fortement la possibilité qu'un ministre prenne une mesure
importante de police sanitaire ne reposant pas sur des motifs de santé
publique, sauf à s'exposer à la publicité du
désaccord de l'Agence. Compte tenu de la sensibilité croissante
de l'opinion publique aux questions de sécurité sanitaire, on
imagine mal que le ministre accepte d'affronter des réactions par trop
négatives.
Cependant, cette faculté de rendre publiques des recommandations ne
constitue pas totalement la panacée et ne s'analyse pas, même dans
les faits, à un transfert du pouvoir de police sanitaire en
matière alimentaire ; un ministre pourrait toujours sur certains sujets,
prétexter des motifs de santé publique infondés pour
justifier une décision et " jouer " ainsi l'opinion publique
contre l'Agence.
Quelle que soit la crédibilité scientifique de l'Agence, il est
à craindre que le doute ainsi instillé dans les esprits ne soit
pas favorable à l'établissement.
Le 2° de l'article L. 794-2 prévoit les conditions dans lesquelles
l'expertise scientifique de l'Agence est mise à disposition des services
de l'Etat, notamment pour l'élaboration et la mise en oeuvre de la
législation et de la réglementation, nationale ou internationale.
Dans un souci d'efficacité administrative, il ne serait pas bon, en
effet, que les ministères constituent en leur sein des pôles
d'expertise identiques à celui de l'Agence. Cette dernière
étant un établissement public de l'Etat, il est logique qu'elle
mette sa compétence au service de la politique sanitaire de l'Etat.
Le 3° confie à l'Agence un rôle de coordination de la
coopération scientifique européenne et internationale de la
France, ce qui constitue un rôle majeur en matière de
denrées alimentaires, où seule une coordination efficace peut
donner à la France les moyens de faire prévaloir son point de vue
dans les instances internationales.
Le 4° énumère les sources d'information de l'Agence, dans un
souci de coordination avec les services de l'Etat : comme le 2°, ce
paragraphe vise à inciter l'administration à éviter des
redondances fonctionnelles dans son organisation. La dernière phrase
confie à l'Agence la mission de mesurer l'évolution des
consommations alimentaires et d'évaluer leurs éventuelles
incidences sanitaires : cette phrase ne devrait pas être comprise de
façon négative, l'Agence devant évaluer, non seulement les
risques sanitaires de l'évolution des consommations alimentaires, mais
aussi leurs bénéfices pour la santé humaine.
Le 5°, inséré par votre commission, confie à l'Agence
la mission de délivrer les autorisations en matière de
médicament vétérinaire. L'article L. 616 correspond
à l'autorisation d'ouverture d'établissements fabricant,
important, exportant ou distribuant en gros des médicaments ; l'article
L. 617-1 correspond aux autorisations de mise sur le marché des
médicaments ; l'article L. 617-4 a trait aux autorisations
d'importation et l'article L. 617-7 à l'autorisation de préparer
des autovaccins à usage vétérinaire.
Le 6° confie à l'Agence la mission de participer à
l'élaboration et à la mise en oeuvre de la législation et
de la réglementation concernant les allégations santé des
aliments, les produits diététiques et les compléments
alimentaires. Dans la mesure où les dossiers correspondant concernent
des aliments ou des allégations qui ont un impact sur la santé,
le 6° prévoit une collaboration avec l'Agence de
sécurité sanitaire des produits de santé.
Le 7° donne à l'Agence la faculté de participer à la
définition des systèmes de vigilance concernant les aliments :
cette participation devrait contribuer à une meilleure coordination de
ces systèmes.
Les 8° et 9° précisent les modalités d'influence de
l'Agence sur les contrôles sanitaires. En effet, à la
différence de l'Agence de sécurité sanitaire des produits
de santé, l'Agence de sécurité sanitaire des aliments ne
se voit pas dotée d'un corps d'inspection par la proposition de loi : le
maintien des services de contrôle au sein des administrations centrales
constitue la conséquence logique du maintien du pouvoir
ministériel de police sanitaire.
Les sénateurs signataires de la proposition de loi ont cependant
estimé, conformément aux conclusions du rapport d'information,
que le statu quo ne saurait être considéré comme
satisfaisant.
Ils ont donc considéré qu'il convenait de donner à
l'Agence la mission de veiller à la qualité des contrôles
réalisés par les services ministériels et la
possibilité de diligenter elle-même ces services.
La proposition de loi donne à l'Agence les moyens d'exercer ces deux
missions. Ainsi, dans l'article L. 794-7, elle précise que la mission de
" contrôle des contrôles " sera accomplie avec le
concours, non seulement des personnels de l'Agence, mais aussi des corps
d'inspection de l'Etat.
Pour diligenter les services des ministères de l'agriculture et de la
consommation, le 9° de l'article L. 794-2 prévoit que l'Agence
informera les ministères concernés, et que les contrôles se
dérouleront sous la coordination du préfet.
Ainsi, les dispositions du 8° et du 9° font de l'Agence, non un
supérieur hiérarchique des services de contrôle, mais une
autorité investie d'une mission d'impulsion.
Votre commission estime que ce rôle d'impulsion est indispensable et ne
saurait être supprimé, sauf à faire une réforme
" en trompe l'oeil ".
En effet, il est seul de nature à remédier aux
inconvénients résultant du rattachement ministériel des
services de contrôle, à savoir les conflits de
préoccupations qui pourraient naître de ce rattachement, ou
même la seule crainte que de tels conflits de préoccupations, bien
qu'inexistants, puissent fonder des décisions de police sanitaire.
Le fait qu'une autorité indépendante et scientifiquement
crédible soit chargée de veiller à la qualité des
contrôles et puisse les diligenter, en tant que de besoin, doit donc
être perçu, non comme un acte de défiance à
l'égard des services de contrôle de l'Etat, mais bien au
contraire, comme un soutien apporté à leur action
quotidienne.
Votre commission estime de surcroît que l'autre hypothèse de
l'alternative serait le rattachement des services de contrôle et donc des
pouvoirs de police associés à l'Agence, ainsi que cela a
été fait, par exemple, pour l'Agence du médicament
dès sa création.
Le 10° de l'article L. 794-2 donne à l'Agence la faculté
d'organiser toute action de formation ou d'information, et le 11° la
charge d'établir un rapport annuel d'activité. Ces dispositions
résultent de l'importance de la mission de l'Agence, notamment en
matière d'évaluation des risques et de participation à la
gestion de ces risques, qui justifie des actions d'information des citoyens et
des pouvoirs publics.
Par rapport au texte initial de la proposition de loi, votre commission a
apporté les modifications suivantes :
· Au 2°, elle a précisé, en vue de conforter
l'indépendance de l'Agence, que les expertises qu'elle réalise
à la demande des ministres sont faites sous l'autorité du
directeur général et non pas sous celle du ministre ;
· Au 4°, elle a indiqué que l'Agence est destinataire de
tous les rapports rédigés par les services de l'Etat qui entrent
dans son champ de compétences;
· Au 5°, elle est allée jusqu'au bout des dispositions
du texte initial de la proposition de loi, qui prévoyait
déjà que l'Agence évalue les risques sanitaires des
médicaments vétérinaires, en précisant qu'elle
délivre aussi les autorisations en la matière. Cet ajout ne
saurait être compris comme une suppression de l'Agence nationale du
médicament vétérinaire, créée il y a
seulement un peu plus de trois ans par la loi n° 94-114 du 10
février 1994 et dont la qualité du travail n'est pas remise en
cause, loin s'en faut. Il doit être compris comme le rattachement de
cette agence (qui n'est pas un établissement public, mais un service du
Centre national d'études vétérinaires et alimentaires)
à l'Agence alimentaire dans un souci d'efficacité administrative.
Ce rattachement ne saurait donc occasionner, ni perturbation inutile, pour les
services, ni retard dans la délivrance des autorisations de mise sur le
marché. Il vise à éviter que comme trop souvent, deux
organismes distincts, le plus souvent placés sous des tutelles
différentes, aient des missions voisines, voire identiques, sans valeur
ajoutée pour les administrations concernées, pour les
industriels, ou, en dernier ressort, pour les consommateurs de denrées
alimentaires.
Il sera aussi mis fin, accessoirement, à deux
" bizarreries "
juridiques:
- l'Agence du médicament vétérinaire, qui n'a pas la
personnalité morale, est pourtant placée (art. L. 617-12 du code
de la santé publique) sous la tutelle conjointe du ministre de la
santé et du ministre de l'agriculture, alors que le CNEVA dont elle est
un simple service est un établissement public placé sous la seule
tutelle du ministre de l'agriculture ;
- c'est, aux termes de l'article L. 617-13 du code de la santé
publique, le directeur général du CNEVA, et non pas celui de
l'Agence nationale du médicament vétérinaire qui prend, au
nom de l'Etat, les décisions d'autorisation de mise sur le marché
des médicaments vétérinaires, le directeur de l'Agence
n'intervenant que par délégation de signature.
· Au 6°, la commission a précisé que l'Agence
était compétente en matière de produits
diététiques ou destinés à une alimentation
particulière, de compléments alimentaires ou d'allégations
santé des aliments ; elle a institué une procédure de
collaboration avec l'Agence des produits de santé ;
· Au 7°, elle a souhaité que l'Agence soit
associée, non seulement à la coordination des systèmes de
vigilance, concernant les aliments, mais aussi à leur définition.
Dans la mesure où ces systèmes de vigilance sont mis en place par
des ministères différents et dans un souci d'efficacité,
mieux vaut qu'une autorité extérieure à ces
ministères intervienne au moment de leur définition que de tenter
de coordonner, a posteriori, des systèmes incompatibles ;
· Au 8°, elle a supprimé la mention de
"
l'indépendance
" des contrôles, qui
relève plus d'un exposé des motifs que d'un texte de loi.
· Au 9°, elle a modifié la rédaction du texte
initial en faisant apparaître le rôle de coordination du
préfet : il ne serait pas normal en effet que les contrôles
émanant d'une demande de l'Agence, ceux qui résultent des
ministères et les contrôles initiés au niveau
départemental par les services des ministères de la santé,
de l'agriculture et de la consommation soient réalisés sans
coordination.
· Au 9° encore, la commission a précisé que
l'Agence est automatiquement destinataire des rapports d'inspection et des
comptes rendus d'opérations établis par les services de
contrôle lorsqu'ils mettent en évidence un risque pour la
santé de l'homme. Le texte initial prévoyait seulement que
l'Agence pouvait demander ces rapports et comptes-rendus, mais la commission a
estimé que l'on ne peut demander la transmission d'un document que
lorsque l'on a connaissance de son existence. La transmission automatique de
ceux de ces documents qui mettent en évidence un risque pour la
santé humaine donnera à l'Agence les moyens de bien assumer ses
missions d'évaluation des risques, de recommandation et de
" contrôle des contrôles ".
Art. L. 794-3 du code de la santé publique
Cet article, qui n'a pas été modifié par rapport au texte
initial, prévoit que l'Agence assure le fonctionnement des instances
consultatives d'expertise ou, le cas échéant, se substitue
à elles.
La création de l'Agence ne saurait en effet s'analyser comme celle d'un
organisme " de plus " dans notre organisation
administrative : non
seulement l'Agence doit coordonner l'action de certaines commissions ou
instances, mais d'autres doivent être supprimées. Il n'appartient
pas au législateur de le faire, dans la mesure où elles ont un
statut réglementaire : votre commission ne saurait toutefois pas trop
insister sur la nécessité de publier rapidement le décret
en Conseil d'Etat mentionné à l'article L. 794-3.
Art. L. 794-4 à L. 794-8 du code de la santé
publique
Ces articles constituent la section 2 ("
organisation et
fonctionnement
de l'établissement
") du chapitre VII du livre VIII
institué par la proposition de loi pour créer l'Agence de
sécurité sanitaire des aliments.
Il prévoit pour cette agence une organisation, un statut, un
régime de recrutement des personnels et des ressources identiques
à ceux prévus pour l'Agence de sécurité sanitaire
des produits de santé.
Le seul ajout, par rapport aux dispositions régissant cette
dernière, consiste en l'article L. 794-7 qui prévoit la
possibilité, pour l'Agence, de provoquer l'intervention de corps de
contrôle ou d'inspection de l'Etat ; il faut comprendre par là la
faculté de recourir, par exemple, aux grands corps d'inspection de
l'Etat.
Par rapport au texte initial de la proposition de loi, votre commission a
apporté les modifications suivantes :
· à l'article L. 794-4, elle a procédé
à la correction de plusieurs omissions de la proposition de loi
(compétences du conseil d'administration, mode de nomination des
dirigeants) ;
· à l'article L. 794-5, elle a procédé aux
mêmes modifications qu'à l'article L. 793-5 (personnel de l'Agence
de sécurité sanitaire des produits de santé) ;
· à l'article L. 794-6, outre une modification
rédactionnelle, elle a ajouté la mention des
établissements " contrôlés " par l'Agence,
conséquence logique de la mission de cette dernière en
matière de médicament vétérinaire.