Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 1998

EXPOSE GENERAL

I. LE CONTEXTE DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE

A. LES LIMITES DU CADRE TECHNIQUE DES LOIS DE FINANCEMENT

Avant d'aborder le détail du présent projet de loi, votre rapporteur pour avis estime indispensable de bien rappeler quelles sont les limites du cadre technique des lois de financement de la sécurité sociale, qui sont très loin d'offrir au Parlement les mêmes garanties de précision dans la présentation et de suivi dans l'exécution que les lois de finances. Pour ces aspects techniques, il s'appuiera sur les trois rapports sur la sécurité sociale adressés par la Cour des Comptes au Parlement depuis 1995.

1. Un système comptable perfectible

La réforme du passage d'un système de comptabilité en encaissements/décaissements à un système en droits constatés, que votre rapporteur pour avis a toujours personnellement défendu, a accompli de grands progrès depuis deux ans.

Le décret n° 96.448 du 23 mai 1996, établi à la suite des travaux du groupe de travail présidé par M. Etienne Delaporte, Conseiller-maître à la Cour des comptes, a mis en oeuvre la comptabilisation en droits constatés dans les organismes du Régime général à compter du 1er janvier 1996.

Des textes complémentaires (circulaire interministérielle du 3 juillet 1996, lettre commune aux ministères des finances et des affaires sociales du 4 juin 1996) ont précisé les conditions de comptabilisation en fin de gestion des opérations de régularisation (charges à payer, produits à recevoir, provisions) et les modalités de leur contrôle, et demandé que pour les résultats de l'exercice 1996 le résultat courant soit soigneusement distingué du résultat exceptionnel lié aux lignes de charges et produits exceptionnels sur opérations antérieures au 1er janvier 1996, mais payées ou encaissées en 1996.

Le groupe de travail, à la tête duquel M. Alain Deniel, Conseiller-maître à la Cour des comptes, a succédé à M. Etienne Delaporte, s'est attaché à clarifier les conditions dans lesquelles les résultats 1996 du régime général pourraient être déterminés à la fois en droits constatés et en encaissements/décaissements afin de garantir la continuité des informations comptables. Il s'est efforcé également d'arrêter de manière coordonnée les solutions à apporter aux problèmes techniques posés par la mise en oeuvre de la réforme, de manière à dégager une unité de doctrine pragmatique.

L'année 1996 est donc la première où il est possible de comparer les résultats comptables du régime général dans les deux systèmes de comptabilité. Le tableau ci-après permet cette comparaison pour les quatre branches.

On observe que les résultats courants sont un peu plus dégradés que les résultats de caisse, ceci pour chacune des quatre branches du régime général. Mais l'importance des résultats exceptionnels, qui dégagent un solde global positif de plus de 35 milliards de francs, rend difficile l'interprétation de l'ensemble. C'est la raison pour laquelle le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale s'est encore contenté cette année d'une présentation en comptes de caisse.

Par ailleurs, trois décrets du 18 mars 1997 ont étendu le principe des droits constatés aux organismes d'assurance maladie et maternité des travailleurs salariés des professions non agricoles, aux organisations d'assurance vieillesse de ces professions (ORGANIC, CANCAVA et CNAVPL notamment) et aux organismes tels que la Caisse mutuelle d'assurance maladie des cultes (CAMAC), la Caisse mutuelle d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC), la Caisse des français à l'étranger (CFE), la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) ou la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANMSS) qui appliquent les dispositions comptables du régime général. Enfin, un décret du 31 mai 1997 étend le principe au régime agricole. La mise en vigueur de ces dispositions est fixée au 1er janvier 1997.

Votre rapporteur pour avis se réjouit des progrès rapides accomplis sur la voie d'une réforme qui lui avait été présentée comme excessivement difficile il y a trois ans lorsqu'il avait demandé au Sénat d'adopter un amendement tendant à en accélérer le cours, dans le cadre de la discussion de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.

Il relève néanmoins que les comptes fournis à l'appui du présent projet de loi de financement sont encore établis en comptabilité de caisse, et que cela est de nature à fausser leur interprétation, voire à porter atteinte à leur sincérité.

Par ailleurs, aucun progrès n'a été fait sur la voie de la consolidation des comptes des organismes de sécurité sociale. Votre rapporteur pour avis veut simplement rappeler les conclusions de la Cour des comptes dans son rapport au Parlement sur la sécurité sociale de septembre 1996.

"Improprement qualifiée de consolidation, l'agrégation des données fournies par la comptabilité des organismes de sécurité sociale répond à la même nécessité et doit satisfaire aux mêmes exigences que celles des sociétés commerciales appartenant à un même groupe. Les principes qui président à l'élaboration de leurs comptes consolidés, qui doivent être "réguliers et sincères et donner une image fidèle du patrimoine, de la situation financière ainsi que du résultat de l'ensemble constitué par les entreprises comprises dans la consolidation" (art. 357-6 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales), sont en effet également valables pour l'agrégation des données comptables dans le domaine de la sécurité sociale. De même, les exigences d'intelligibilité, de pertinence, de fiabilité et de comparabilité définies par la normalisation comptable internationale (normes IAS) devraient servir de référence.

Les analyses qui précèdent, prolongeant les observations formulées par la Cour dans son précédent rapport, montrent que la situation est très loin de satisfaire à ces principes et exigences, qu'il s'agisse de la façon dont sont comptabilisées les opérations réciproques entre régimes ou des méthodes d'agrégation des données comptables d'organismes appartenant à un même ensemble significatif.

Le Parlement ne dispose pas en matière de sécurité sociale d'informations comptables comparables à celles qui lui permettent d'exercer sa mission en ce qui concerne le budget de l'Etat. Cette situation s'explique par l'organisation spécifique du système de sécurité sociale, qui produit des comptes nombreux et disparates."