Projet de loi de finances pour 1998 : Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances)

RAPPORT GENERAL n° 85 - Tome II Fascicule 1 Projet de loi de finances pour 1998

M. Alain LAMBERT, Sénateur

Commission des Finances,du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport n° 85 - 1997/1998

Table des matières

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 1

LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

(Première partie de la loi de finances)

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat: : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PREMIÈRE PARTIE :

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER :

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I. IMPÔTS ET REVENUS AUTORISES
A. Dispositions antérieures
ARTICLE PREMIER

Autorisation de percevoir les impôts existants

Commentaire : cet article consacre l'autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d'application particulière.

Cet article rappelle que l'autorisation de l'impôt est à l'origine même de l'institution parlementaire. Il s'applique aux impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. L'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose en effet que "l'autorisation de percevoir les impôts est annuelle" .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. Mesures fiscales
ARTICLE 2

Barème de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article procède à l'indexation traditionnelle du barème de l'impôt sur le revenu, mais en renonçant à poursuivre la réforme de cet impôt prévue dans la loi de finances pour 1997. Par ailleurs, il institue une mesure de plafonnement spécifique pour la demi-part accordée aux personnes seules ayant élevé des enfants.

I - LE BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

A. UN ARRÊT BRUTAL DE LA REFORME ENGAGÉE EN 1997

1. La réforme de l'impôt sur le revenu

La réforme de l'impôt sur le revenu (conçue sur cinq années et contenue dans l'article 81 de la loi de finances pour 1997) prévoyait un allégement progressif des taux, un aménagement des tranches -avec un élargissement de la tranche à taux zéro-, et une suppression progressive de la décote.

a) L'article 2 de la loi de finances pour 1997 : une première étape

L'article 2 de la loi de finances pour 1997 a constitué une première étape de réalisation de ces trois objectifs :

La réforme du barème opérée par la loi de finances pour 1997

	LFI Barème 1996		LFI Barème 1997
	Taux (en %)	Limite (en francs)	Taux (en %)	Limite (en francs)
1 ^ère tranche 2 ^ème tranche 3 ^ème tranche 4 ^ème tranche 5 ^ème tranche 6 ^ème tranche 7 ^ème tranche	0 12 25 35 45 50 56,8	0 22.610 49.440 87.020 140.900 229.260 282.730	0 10,5 24 33 43 48 54	0 25.610 50.380 88.670 143.580 233.620 288.100
	Décote : 4.320 francs		Décote : 3.260 francs

La loi de finances pour 1997 a donc opéré :

1) - un élargissement de la première tranche dite "à taux zéro" dont le seuil est passé à 25.610 francs, soit une progression de 13,3 %

- un relèvement des 6 autres tranches de 1,9 %, soit le taux prévisionnel de l'inflation (hors tabacs),

2) un allégement (de 1 à 2,8 points) des taux de toutes les tranches,

3) une diminution de 24,5 % de la décote.

Dès 1997, la réforme a ainsi allégé l'impôt de 25 milliards de francs et exonéré 400.000 contribuables supplémentaires d'impôt sur le revenu .

b) La pluriannualité de la réforme

L'article 81 de la loi de finances pour 1997 prévoyait l'étalement de la réforme de l'impôt sur le revenu sur cinq ans (dont l'année 1997), selon le déroulement suivant :

Revenus de 1997		Revenus de 1998		Revenus de 1999		Revenus de 2000
Tranches	Taux	Tranches	Taux	Tranches	Taux	Tranches	Taux
Supérieure à 27.630 F et inférieure ou égale à 50.380 F	9,5 %	Supérieure à 29.780 F et inférieure ou égale à 50.380 F	8,5 %	Supérieure à 32.510 F et inférieure ou égale à 50.380 F	7,5 %	Supérieure à 40.190 F et inférieure ou égale à 50.380 F	7 %
Supérieure à 50.380 F et inférieure ou égale à 88.670 F	23 %	Supérieure à 50.380 F et inférieure ou égale à 88.670 F	22 %	Supérieure à 50.380 f et inférieure ou égale à 88.670 F	21 %	Supérieure à 50.6380 F et inférieure ou égale à 88.670 F	20 %
Supérieure à 88.670 F et inférieure ou égale à 135.000 F	32 %	Supérieure à 88.670 F et inférieure ou égale à 122.300 F	31 %	Supérieure à 88.670 F et inférieure ou égale à 111.660 F	29 %	Supérieure à 88.670 F et inférieure ou égale à 101.000 F	28 %
Supérieure à 135.000 F et inférieure ou égale à 211.000 F	41 %	Supérieure à 122.300 F et inférieure ou égale à 187.500 F	39 %	Supérieure à 111.660 F et inférieure ou égale à 165.760 F	37 %	Supérieure à 101.000 F et inférieure ou égale à 143.580 F	35 %
Supérieure à 211.000 F et inférieure ou égale à 275.000 F	46 %	Supérieure à 187.500 F et inférieure ou égale à 261.900 F	44 % 50 %	Supérieure à 165.760 F et inférieure ou égale à 248.800 F	43 %	Supérieure à 143.580 F et inférieure ou égale à 233.620 F	41 %
Supérieure à 275.000 F	52 %	Supérieure à 261.900 F		Supérieure à 248.800 F	48,5 %	Supérieure à 233.620 F	47 %
Décote : 2.580 F		Décote : 1.900 F		Décote : 1.220 F		Décote : 0 F

(Barème contenu dans l'article 81 de la loi de finances pour 1997)

Cette réforme répondait à deux principes :

Un allégement du barème

Tous les taux du barème subissaient un allégement au cours de chacune des années de la réforme.

La tranche à taux zéro était progressivement augmentée jusqu'à 40.190 francs, alors que la décote disparaissait parallèlement, ce qui aboutissait au total à exonérer 2.400.000 contribuables supplémentaires à l'issue de la réforme.

Une suppression des avantages particuliers

La réforme du barème s'accompagnait, logiquement, de la suppression progressive des avantages particuliers accordés en matière d'impôt sur le revenu : ainsi l'allégement du barème s'appliquait-t-il à une assiette élargie.

Devaient ainsi disparaître :

- les déductions forfaitaires complémentaires pour frais professionnels dont bénéficient certaines professions, au-delà de la déduction forfaitaire de 10 % accordée aux salariés,

- la réduction d'impôt pour dépenses de scolarité des enfants à charge (réduction de l'avantage en 1997, suppression en 1998).

- la réduction d'impôt accordée au titre des primes d'assurance sur la vie (aménagée par la loi de finances pour 1997),

- la réduction d'impôt pour les intérêts d'emprunts souscrits pour l'acquisition de la résidence principale (supprimée à compter de 1997 pour les logements neufs, de 1998 pour l'ancien),

- la réduction d'impôt pour versements à des fonds salariaux (supprimée à compter de 1997),

- la réduction d'impôt pour investissement dans l'immobilier locatif (non reconduite en 1998).

Par ailleurs, la réforme prévoyait dans un souci de justice fiscale, la limitation, à terme, à 12.000 francs au lieu de 31.900 francs du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions (réduction de 31.900 à 28.000 francs dès 1997).

Au total, le coût de la réforme de l'impôt sur le revenu était estimé à 92,75 milliards de francs sur cinq ans :

75,12 milliards de francs étant directement financés par le budget de l'Etat,

17,63 milliards de francs étant gagés par la suppression ou l'aménagement des avantages particuliers.

2. Le revirement opéré par les 1) et 2) de l'article 2 du projet de loi de finances

L'article 2, au lieu de poursuivre l'allégement du barème prévu dans la loi de finances pour 1997, se contente d'actualiser le barème et la décote au taux de l'indice prévisionnel des prix hors inflation.

L'absence de motivation de l'arrêt de la réforme

La justification de ce revirement donnée par le gouvernement dans les documents accompagnant le projet de loi de finances pour 1998 est particulièrement faible :

- aucune motivation n'apparaît dans l'exposé des motifs de l'article 2 ;

- dans le tome I du fascicule d'évaluation des voies et moyens, apparaît une seule phrase après le rappel des caractéristiques de la réforme votée en 1997 : "les redevables aisés ont été les principaux bénéficiaires de la première étape de cette réforme" ;

- enfin, dans la présentation générale faite par le dossier de presse distribué le 24 septembre dernier, il n'est fait allusion à l'abandon de la réforme de l'impôt sur le revenu que de manière très indirecte, à travers l'affichage du rétablissement de la réduction d'impôt pour frais de scolarité, aucun mot d'explication ne figurant par ailleurs dans les fiches consacrées aux dispositions fiscales.

Cette absence de justification de l'abandon d'une réforme aussi importante est inacceptable : elle aboutit à traiter par omission un sujet qui concerne 15 millions de contribuables, et dont le "poids" budgétaire est de l'ordre de 15 milliards de francs ; par ailleurs, l'impôt sur le revenu reste, psychologiquement, tout à fait central aux yeux des Français, et l'arrêt de sa réforme aurait dû être motivée de façon circonstanciée dans les documents d'information fournis au Parlement.

La justification de l'arrêt de la réforme apparaît a posteriori dans le rapport général de l'Assemblée nationale.

La réforme de l'impôt sur le revenu aurait été "coûteuse", aboutissant à une perte de recettes de 14,14 milliards de francs en 1998 si elle avait été poursuivie : "une telle perte de recettes était difficilement compatible avec des contraintes budgétaires évidentes" . La réforme aurait aussi été "inéquitable", car plus favorable aux revenus élevés. Enfin, selon le rapport général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, la réforme laissait subsister des "niches fiscales" abusives.

B. LA RÉPONSE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Une présentation partielle et partiale

Votre commission des finances estime que la présentation de la réforme de l'impôt sur le revenu est particulièrement orientée :

Sur le coût de la réforme : s'il est vrai que sa poursuite en 1998 aurait un coût supérieur à 14 milliards de francs, il est vrai aussi :

1) que cette réforme était ambitieuse, et touchait tous les revenus imposables en allégeant les taux de toutes les tranches et en élargissant la tranche à taux zéro ; elle aboutissait même, à son terme en 2001, à rendre 2.400.000 contribuables non imposables ;

2) que son financement imposait effectivement une maîtrise de la dépense publique à laquelle le gouvernement a manifestement renoncé en 1998.

Sur le caractère prétendument "inéquitable" de la mesure : la réforme engagée en 1997 n'était en aucune façon réservée aux revenus les plus élevés, puisqu'elle prévoyait, chaque année, de 1997 à 2001, une baisse des taux de chaque tranche.

Le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale cite d'ailleurs un peu plus loin dans sa démonstration l'exemple d'un couple marié ayant, en 1995, un revenu annuel de 200.000 francs, et redevable à l'issue de la réforme, soit en 2001, d'une réduction de 28 % de son impôt. On ne peut mieux démontrer que les revenus moyens étaient pleinement concernés par la réforme votée dans la loi de finances pour 1997.

Enfin, en ce qui concerne les niches fiscales , ni le gouvernement ni la commission des finances de l'Assemblée nationale n'ont consenti à rappeler que la réforme de l'impôt sur le revenu s'accompagnait de la suppression progressive de la plupart des réductions d'impôt (assurance-vie, investissement locatif, frais de scolarité...).

L'exemple cité de la loi Pons et des quirats de navires assimile à des "niches fiscales" des dispositifs qui sont en fait de véritables aides à l'investissement.

2. Une réforme qui doit être poursuivie

a) Sa justification demeure entière

Votre commission des finances croit utile de rappeler la justification de la réforme de l'impôt sur le revenu amorcée en 1997.

Cette réforme se justifie autant par les défauts du système fiscal français dans son ensemble que par ceux de l'impôt sur le revenu lui-même.

En effet, il n'est pas contesté que le niveau des prélèvements obligatoires -45,7 % en 1997- doit être abaissé : ce problème devient crucial à l'heure où se profile le relèvement de la contribution sociale généralisée ¹ .

Par ailleurs, le système d'impôt sur le revenu français présente des défauts spécifiques, mis en lumière par le rapport du 31 mai 1996 du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires :

- une assiette trop étroite , phénomène lié à la multiplication des abattements, déductions et réductions d'impôt ;

- une progressivité trop forte :

- pour les revenus les plus faibles, du fait de l'accentuation de la progressivité à l'entrée du barème provoquée par la décote ;

- pour les revenus plus élevés, du fait d'un taux marginal de 54 % qui reste nettement supérieur à ceux observés dans nos pays voisins.

b) Son arrêt est illogique

L'arrêt de la réforme de l'impôt sur le revenu est illogique au moins à deux points de vue :

- il intervient au moment où le projet de loi de financement de la sécurité sociale alourdit considérablement les prélèvements obligatoires proportionnels aux revenus ^{1( * )} .

- il laisse subsister des dispositions adoptées en 1997 qui n'avaient de sens que dans l'optique de la poursuite de la réforme : ainsi, la diminution progressive du plafonnement de l'abattement des pensions et retraites, qui passera de 28.000 francs en 1996 à 12.000 francs en l'an 2000 (article 92 de la loi de finances pour 1997) ; l'arrêt de la réforme entre même en contradiction directe avec la suppression des déductions supplémentaires pour certaines professions, telle qu'elle a été votée par l'Assemblée nationale (voir article 9).

3. Une modification indispensable de l'article 2

Au vu de ces explications, votre commission des finances vous propose de rétablir à l'article 2 le barème et la décote correspondant aux revenus de 1997 tels qu'ils figurent dans l'article 81 de la loi de finances pour 1997.

a) La modification du barème

Cette modification comporte :

- un élargissement de la tranche à taux zéro de 25.610 francs à 27.630 francs, soit un relèvement de 7,9 % ;

- un abaissement du plafond de la troisième tranche de 143.500 francs à 135.000 francs ;

- un élargissement de la quatrième tranche qui va de 135.000 francs à 211.000 francs (l'ancien plafond était de 233.620 francs) ;

- un abaissement du plafond de la cinquième tranche, de 288.100 francs à 275.000 francs.

Par ailleurs, les taux des trois premières tranches sont allégés d'un point, les taux des trois suivantes étant allégés de deux points.

b) La réduction de la décote

Le montant de la décote est abaissé de 3.260 francs à 2.580 francs.

La réduction de la décote répond au souci de diminuer la progressivité de l'impôt lors de l'entrée dans le barème, et à la préoccupation de ne pas pénaliser les familles.

La décote augmente la progressivité de l'impôt à l'entrée dans le barème. En effet, le système de la décote consiste à réduire la cotisation d'impôt d'un montant égal à la différence entre la décote et la cotisation d'impôt.

Dès lors, seuls les contribuables dont la cotisation est inférieure à la moitié de la décote sont imposables.

Plus leur cotisation se rapproche de la décote, moins la réduction d'impôt consentie est importante.

La décote pénalise les familles.

En effet, la décote s'applique à la cotisation totale d'impôt, quel que soit le nombre de parts (même si le montant de la cotisation diminue bien sûr avec la croissance du nombre de parts).

La diminution de près de 21 % du montant de la décote, parallèlement à l'élargissement de près de 8 % de la tranche à taux zéro -qui elle, s'applique à chaque part- est donc particulièrement favorable aux familles.


II. LES AUTRES DISPOSITIONS

A. L'ACTUALISATION DE SEUILS

1. Le plafonnement du quotient familial

Le 2° du I de l'article 2 procède à l'actualisation, selon l'indice des prix hors tabac prévu pour 1998 -soit + 1,1 %- du plafonnement du quotient familial par demi-part : soit 16.380 francs pour les contribuables seuls, ou mariés avec ou sans enfants, et 20.270 francs pour les personnes seules élevant au moins un enfant.

2. L'abattement pour les enfants mariés

L'abattement pour les enfants mariés rattachés au foyer fiscal est de même porté de 30.000 à 30.300 francs.

B. UNE MESURE SPÉCIFIQUE POUR LES PERSONNES SEULES AYANT ÉLEVÉ DES ENFANTS

L'article 195-1 du code général des impôts accorde aux personnes seules : célibataires, divorcés, ou veufs, ayant élevé des enfants, une demi-part supplémentaire pour le calcul de l'imposition. Cette mesure a été instituée en 1945, en faveur des veuves de guerre.

Le b) du 2° de l'article 2 du présent projet de loi institue un plafonnement spécifique pour cette demi-part, la faisant ainsi passer à 5.000 francs pour l'imposition des années postérieures à l'année du vingt-sixième anniversaire de la naissance du dernier enfant.

Le projet de loi initial du gouvernement avait abaissé ce plafond à 3.000 francs, la motivation de la mesure ayant été présentée de la manière suivante :

(...)" Aménagement de la majoration de quotient familial accordée aux personnes seules lorsque leurs enfants ont plus de 26 ans

Cet avantage fiscal avait été institué après la dernière guerre pour tenir compte de la situation alors difficile des personnes âgées restées seules. Il est aujourd'hui critiquable à plusieurs titres car :

- il ne correspond pas à la logique du quotient familial, qui est de tenir compte pour le calcul de l'IR, des charges réelles de famille ;

- il est accordé même lorsque les personnes deviennent seules longtemps après avoir achevé l'éducation de leurs enfants ;

- il n'est lié à aucune condition de ressources, d'âge ou de handicap ;

- il se cumule avec d'autres avantages : ainsi 45 % des contribuables concernés bénéficient en outre de l'abattement sur le revenu imposable des personnes âgées de plus de 65 ans, et l'ensemble des personnes concernées peuvent déduire une pension alimentaire pour ces mêmes enfants.

Afin d'atténuer le caractère inéquitable de cette majoration dérogatoire du quotient familial, sans pour autant accroître la charge fiscale sur les contribuables les plus modestes, il est proposé de ramener de 16.200 francs à 3.000 francs le montant de l'avantage en impôt qu'elle procure, lorsque le dernier enfant a dépassé l'âge de 26 ans.

Par rapport au total des personnes seules bénéficiant aujourd'hui de cette majoration du quotient familial, les deux-tiers ne seront pas affectées. Et, parmi celles qui seront affectées, le supplément d'impôt sera inférieur à 115 francs par mois pour les deux-tiers d'entre elles.

Par ailleurs, pour les contribuables âgés de plus de 65 ans, seuls ceux qui déclarent un revenu voisin de 100.000 francs par an seraient touchés par cette mesure.

Son gain budgétaire serait de 3,2 milliards de francs."

Source : Dossier de presse PLF 1998

D'après les informations figurant dans le rapport général de la commission des finances de l'Assemblée nationale , un tiers des personnes seules bénéficiant de la demi-part supplémentaire (soit plus d'un million de personnes) auraient été touchées par cette mesure, la réduction du plafonnement aboutissant au demeurant à rendre imposables 28.000 foyers fiscaux supplémentaires.

La commission des finances de l'Assemblée nationale a jugé "opportun de fixer le plafonnement spécifique à 5.000 francs", ce qui aboutirait à toucher 190.000 personnes, et à rendre imposables 1.000 foyers fiscaux supplémentaires. Cette proposition a été adoptée par l'Assemblée nationale, et c'est le chiffre de 5.000 francs qui figure donc dans le b) du 2° de l'article 2.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article modifié par les amendements portant sur le barème de l'impôt sur le revenu et sur la décote.

ARTICLE 3

Simplification des obligations déclaratives
des propriétaires fonciers

Commentaire : le présent article propose de simplifier les obligations déclaratives et le régime d'imposition des contribuables percevant moins de 30.000 francs de revenu brut foncier annuel.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Les titulaires de revenus fonciers doivent souscrire une déclaration de revenus spécifique à ce titre (n° 2044). Cette déclaration est étroitement liée au régime d'imposition lui-même, qui nécessite de déterminer le revenu net foncier : le contribuable doit mentionner ses recettes brutes et porter sur sa déclaration les charges à déduire afin de déterminer un revenu net imposable, ou, le cas échéant, un déficit.

Pour les propriétés rurales comme pour les propriétés urbaines détenues directement, 9 postes de charges viennent en déduction de 4 postes de recettes. Certains de ces postes de charges sont des agrégats de plusieurs dépenses (par exemple : frais de gérance, de rémunération des concierges, primes d'assurances pour risque de loyers impayés). Il faut détailler et justifier ces différents postes de charges. Seules trois charges font l'objet d'une déduction forfaitaire : les frais d'assurance ^{2( * )} , à l'exception de l'assurance impayés de loyers, de gérance et l'amortissement.

Seule la détention immobilière au travers de sociétés civiles, dont les revenus sont imposés entre les mains du porteur de parts dans la catégorie des revenus fonciers, permet de porter directement un revenu net (le cas échéant un déficit) sur la déclaration.

La détermination du revenu foncier net, et sa justification, sont donc fort complexes au regard de la modicité des revenus généralement perçus par les contribuables.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le présent article propose un régime d'imposition optionnel, qui s'accompagne d'un régime déclaratif simplifié.

A. CHAMP D'APPLICATION

Ce régime concerne les contribuables titulaires de moins de 30.000 F de recettes brutes annuelles (cette limite peut être appréciée prorata temporis), et dont les revenus fonciers sont exclusivement imposables selon le droit commun des propriétés rurales ou urbaines (déduction forfaitaire de 14 % ou 15 %, déficit foncier imputable sur le revenu global dans la limite de 70.000 F, et reportable 10 ans sur les revenus fonciers des années suivantes).

Sont donc exclus de ce régime les contribuables dont l'un des membres du foyer fiscal perçoit des revenus dont le régime d'imposition est différent du droit commun. Il suffit à cet égard qu'un seul bien entre dans les catégories visées.

Il s'agit :

- des parts de société, à l'exception des sociétés civiles immobilières de copropriété. Cette exclusion se justifie par le fait que ces sociétés, les sociétés civiles de placement immobilier notamment, déterminent elles-mêmes le revenu net imposable entre les mains du contribuable ;

- des immeubles bénéficiant d'un régime favorable d'imposition, à savoir :

les immeubles en démembrement de propriété ;

les monuments historiques ;

les immeubles bénéficiant de la loi "Malraux" ;

ceux bénéficiant de la loi "Malraux" étendue aux zones franches urbaines ;

les immeubles imposés selon le régime "Quilès-Méhaignerie" ;

les immeubles bénéficiant de l'amortissement "Périssol".

B. UN REGIME SIMPLIFIÉ

Il s'agit d'un régime optionnel.

L'option s'exerce par périodes de trois ans, elle est irrévocable au cours de chaque période et renouvelable par tacite reconduction. L'option cesse dès que la limite de 30.000 F est dépassée Le revenu net imposable est égal au revenu brut diminué d'un abattement d'un tiers. Quoique forfaitaire, cet abattement n'est pas à confondre avec la déduction forfaitaire, car il ne s'y substitue pas : il se substitue à l'ensemble des charges, dont la déduction forfaitaire n'est qu'un élément. La simplification proposée consiste donc largement en une forfaitisation du revenu net. Elle n'exonère pas de la détermination des recettes brutes, et donc de l'addition des 4 postes de recettes concernés.

La simplification du régime déclaratif ne figure pas elle-même dans le présent article, mais seulement dans l'exposé des motifs. En effet, aucun texte législatif ou réglementaire ne prévoit l'existence de la déclaration 2044, qui relève d'une simple décision administrative. Le gouvernement annonce que les contribuables optant pour ce régime simplifié pourront porter leurs revenus fonciers sur la déclaration 2042, qui mentionnera expressément cette possibilité.

C. UNE PORTÉE SIGNIFICATIVE

La porté de ce régime simplifié pourrait être importante. En effet, selon les services fiscaux, plus de 95 % des titulaires de revenus fonciers au titre des propriétés urbaines déclaraient moins de 20.000 F de recettes brutes annuelles en 1993. 96 % ou 97 % des propriétaires déclarent probablement moins de 30.000 francs bruts annuels.

Ceci n'a rien d'étonnant : la très grande majorité des propriétaires-bailleurs (68 %) ne possède qu'un seul logement. Au taux de 5 % brut de rendement, il faut un bien de 600.000 francs pour bénéficier de 30.000 F de recettes.

Toutefois, malgré l'attrait immédiat que peut présenter une simplification pour des contribuables souvent âgés, ceux-ci devraient s'assurer de l'intérêt qu'ils ont à exercer cette option irrévocable pour trois ans. En effet, l'option n'est avantageuse que si les charges réelles ne sont pas supérieures à 19,33 % des recettes brutes dans le cas des propriétés urbaines (18,33 % dans le cas de certaines propriétés rurales) compte-tenu de la déduction forfaitaire de 14 % ou 15 %. Si, en raison de travaux notamment, déjà effectués ou à effectuer prochainement, les charges réelles sont supérieures, a fortiori si elles génèrent un déficit, il convient de ne pas exercer l'option.

Le Gouvernement prévoit que la mesure représentera une dépense fiscale de 120 millions de francs en 1998. Il s'attend donc à ce que l'option soit exercée avec discernement.

Votre rapporteur général souscrit à cette proposition intelligente, de nature à encourager les ménages à investir ou à conserver une partie de leur épargne dans la propriété directe (non intermédiée par une société) de logements locatifs anciens (ce régime optionnel ne s'appliquera pas aux logements acquis neufs, compte tenu des régimes dérogatoires dont ils bénéficient).

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Aménagement du paiement mensuel de l'impôt

Commentaire : le présent article propose d'alléger les sanctions applicables aux contribuables qui révisent abusivement à la baisse le montant de leurs mensualités. Il comporte également une disposition aménageant les conditions de paiement de la dernière mensualité de l'année pour les contribuables redevables d'une somme particulièrement importante.

I. LA MODIFICATION DU RÉGIME DES SANCTIONS APPLICABLES AUX CONTRIBUABLES QUI RÉVISENT ABUSIVEMENT A LA BAISSE LE MONTANT DE LEURS MENSUALITÉS.

A. LE DISPOSITIF ACTUEL.

1. Les contribuables peuvent demander la révision de leurs versements mensuels, mais sont sanctionnés s'ils se trompent.

S'ils estiment que les impôts dont ils sont redevables au titre de l'année en cours seront inférieurs à ceux de l'année précédente, les contribuables de l'impôt sur le revenu, de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la taxe professionnelle ayant opté pour la formule du paiement de l'impôt par prélèvement mensuel ^{3( * )} ont la possibilité :

- de demander la suspension des versements, lorsque le montant dont ils estiment devoir s'acquitter est atteint ;

- de demander la modulation à la baisse du montant de leurs versements mensuels.

L'utilisation de cette faculté par les contribuables s'accompagne du risque d'être sanctionné en cas d'estimation erronée du montant de l'impôt dû. En effet :

- s'agissant des redevables de l'impôt sur le revenu, de la taxe d'habitation et des taxes foncières, l'article 1681 B du code général des impôts prévoit que " lorsqu'il apparaît que le montant de l'impôt est supérieur de plus de 10% au montant de l'impôt présumé par le contribuable, celui-ci perd le bénéfice de son option pour le paiement mensuel et une majoration de 10% lui est appliquée sur la différence entre les deux tiers de l'impôt dû et le montant des prélèvements effectués conformément à sa demande ".

- S'agissant de la taxe professionnelle (art. 1681 quater A du code général des impôts), la majoration de 10% est appliquée sur " la différence entre la moitié des taxes dues et le montant des prélèvements effectués " conformément à la demande du contribuable. Cette différence provient du fait que les redevables de droit commun de la taxe professionnelle paient un acompte unique au mois de juin, et non deux tiers provisionnels comme pour les autres impôts.

En pratique, très peu de contribuables demandent abusivement la révision à la baisse du montant de leurs mensualités. Sur les 2,5% de contribuables qui sont exclus chaque année de la mensualisation, seulement 12% le sont pour modulation erronée du montant de leurs impôts.

2. La constatation de l'erreur et les modalités de la régularisation.

Le contribuable ayant indûment cantonné ses versements perd le bénéfice de la mensualisation et est réintégré dans le système de droit commun. Il doit par conséquent s'acquitter de la totalité de l'impôt, déduction faite des versements déjà opérés, ainsi que de la pénalité de 10%, avant le 15 du deuxième mois suivant celui de la mise en recouvrement du rôle, soit :

- le 15 septembre pour l'impôt sur le revenu, le rôle étant mis en recouvrement le 31 juillet ;

- le 15 octobre s'agissant de la taxe d'habitation dont le rôle est mis en recouvrement le 31 août ;

- le 15 novembre s'agissant des taxes foncières qui sont mises en recouvrement le 30 septembre ;

- le 15 décembre s'agissant de la taxe professionnelle dont le recouvrement du rôle intervient le 31 octobre.

Le contribuable est automatiquement réintégré dans le dispositif du prélèvement automatique l'année suivante. Par conséquent, la suspension du prélèvement mensuel n'est que théorique s'agissant de la taxe professionnelle.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE

1. Préciser la date du constat de l'erreur commise par le contribuable.

En remplaçant à l'article 1681 B du code général des impôts, la formule " Lorsqu'il apparaît que le montant des taxes mises en recouvrement est supérieur de plus de 10% au montant présumé par le contribuable " par " Lorsque le montant de l'impôt mis en recouvrement est supérieur de plus de 10% ", le I de l'article 4 précise que l'erreur est constatée lors de la mise en recouvrement de l'impôt.

Le II modifie l'article 1681 quater A du code général des impôts dans les mêmes termes et adapte le régime de la taxe professionnelle et des taxes additionnelles.

Cette précision rédactionnelle adapte le texte à la pratique.

2. Supprimer la suspension de l'option pour le paiement mensuel.

Les I et II de l'article 4 proposent de revenir sur la suspension de l'option pour le paiement mensuel, source de lourdeurs administratives injustifiées compte tenu de la réinscription automatique des contribuables sanctionnés dans le régime du paiement mensuel dès l'année suivante.

Le nouveau dispositif consiste à :

Procéder à la régularisation de la situation du contribuable lors du " prélèvement du deuxième mois suivant ".

La régularisation consiste pour le contribuable à :

- ajuster le montant du versement mensuel à son niveau réel ;

- verser la différence entre les deux tiers de l'impôt dû et le montant des prélèvements effectués jusqu'à la mise en recouvrement du rôle ;

- s'acquitter de la majoration de 10% ;

- compenser la différence entre le montant du versement mensuel demandé par le contribuable et le montant ajusté pour le mois suivant la mise en recouvrement du rôle (août dans le cas de l'impôt sur le revenu).

La régularisation intervient avec le prélèvement du deuxième mois suivant la constatation de l'erreur, soit septembre s'agissant de l'impôt sur le revenu, octobre pour la taxe d'habitation, novembre pour les taxes foncières, et à l'occasion du versement de décembre s'agissant de la taxe professionnelle. Les prélèvements interviennent le 8 de chaque mois (ou, le cas échéant, le premier jour ouvrable suivant).

L'Assemblée nationale a modifié le texte présenté par le Gouvernement, qui prévoyait que la régularisation devait intervenir " avec le prélèvement suivant ". Votre Commission des finances souscrit à cette modification car, en pratique, il semble difficile de constater l'erreur le 31 et de recouvrer les sommes qui auraient dues être perçues dès le 8 du mois suivant, soit une semaine plus tard.

L'avancée d'une semaine de la date du paiement (du 15 au 8) n'est pas défavorable au contribuable car il devra s'acquitter quelques jours plus tôt d'un montant beaucoup plus faible que dans l'ancien système, compte tenu du maintien de la mensualisation.

Maintenir la mensualisation, à taux révisé, plutôt que contraindre le contribuable à s'acquitter de la totalité de son impôt en même temps que les contribuables de droit commun .

Cette disposition permet aux contribuables de l'impôt sur le revenu de s'acquitter en quatre versements du restant de leur cotisation plutôt que de verser l'ensemble en une fois, à l'échéance du troisième tiers provisionnel au 15 septembre. Les contribuables de la taxe d'habitation ont la même possibilité, mais compte tenu de la mise en recouvrement plus tardive de l'impôt, l'ajustement est effectué en trois mensualités, deux dans le cas des taxes foncières.

L'absence d'exclusion de la mensualisation est théorique pour les redevables de la taxe professionnelle car l'erreur n'est constatée que le 31 octobre et le versement des sommes dues ne peut pas être étalé. Le contribuable doit verser l'intégralité du solde, ainsi que les majorations, lors du prélèvement de décembre.

L'application stricte de la réforme conduirait en outre à pénaliser les entreprises redevables de la taxe professionnelle en resserrant leurs délais de paiement. En effet, dans le système actuel, les contribuables fautifs sont réintégrés dans le système de droit commun et doivent s'acquitter de leur solde avant le 15 décembre. Avec le maintien de la mensualisation, le prélèvement intervient le 8 décembre, soit une semaine plus tôt. Il existe cependant une instruction de la Comptabilité publique qui prévoit que les impôts mis en recouvrement à partir du 31 octobre peuvent être acquittés jusqu'au 15 décembre.

II. LA MODIFICATION DES MODALITÉS DE PAIEMENT DU SOLDE.

A. LE DISPOSITIF ACTUEL

1. La mensualité de décembre est la variable d'ajustement du paiement du solde de l'impôt.

Le mécanisme du paiement mensuel de l'impôt repose sur le versement de dix mensualités, de janvier à octobre, correspondant au dixième de la somme versée au titre de l'année précédente. La mise en recouvrement de l'impôt permet de constater la différence éventuelle entre le montant versé l'année précédente et la somme due au titre de l'année en cours. Ce solde fait l'objet des mensualités de novembre et de décembre :

- si le solde est inférieur ou égal à l'une des dix premières mensualités, il est prélevé au mois de novembre ;

- si l'imposition de l'année en cours s'avère inférieure à celle de l'année précédente, le prélèvement s'interrompt et le trop perçu éventuel est remboursé ;

- si le solde est supérieur à l'une des dix premières mensualités, il est prélevé en novembre pour un montant équivalent aux autres versements et le complément est prélevé en décembre.

Ce complément peut se révéler très élevé. Une instruction de la Comptabilité publique du 8 décembre 1981 prévoit que si le complément est supérieur ou égal au double des versements des onze premiers mois, le contribuable peut bénéficier de délais supplémentaires, étalés sur l'année suivante selon des modalités établies en accord avec le comptable du Trésor.

Cette disposition fait l'objet d'une application restrictive car, depuis la loi du 30 décembre 1985, les contribuables sont incités à moduler à la hausse le montant de leurs versements mensuels lorsqu'ils estiment que leurs revenus ont beaucoup augmenté depuis l'année précédente.

2. Un nombre important de contribuables semble concerné.

La direction de la Comptabilité publique n'est en mesure de fournir que des statistiques partielles du nombre de contribuables concernés par un prélèvement de décembre supérieur d'au moins 100% au montant des précédentes mensualités. Néanmoins, si l'on en croit les données concernant, pour 1996, le département informatique de Bordeaux, qui couvre les départements de la Dordogne, de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées, :

- 18% des mensualisés de l'impôt sur le revenu ont eu un prélèvement de décembre supérieur d'au moins 100% aux autres mensualités ;

- 6% des mensualisés de la taxe d'habitation ;

- 3% des mensualisés des taxes foncières.

Compte tenu des incitations à la majoration du versement des mensualités, ces proportions sont ne sont pas négligeables.

B. LA MODIFICATION ENVISAGÉE.

Le III de l'article 4 propose de modifier l'article 1681 C du code général des impôts qui s'applique à l'impôt sur le revenu, à la taxe d'habitation et aux taxes foncières, de façon à :

- inscrire dans la loi que le prélèvement de décembre peut faire l'objet d'une procédure particulière ;

- transformer cette procédure.

La modification proposée consiste, lorsque le prélèvement de décembre est supérieur d'au moins 100% aux précédentes mensualités, à donner la faculté au contribuable d'étaler le paiement du solde sur les mensualités suivant la mise en recouvrement de l'impôt, à compter de la seconde.

Ce système conduit à une majoration des versements des quatre derniers mois de l'année dans le cas de l'impôt sur le revenu, des trois derniers pour la taxe d'habitation et des deux derniers pour les taxes foncières.

C. LES CONSÉQUENCES DE LA REFORMES POUR LES CONTRIBUABLES.

1. Les contribuables de l'impôt sur le revenu, de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

Le texte présenté par le gouvernement et, adopté par l'Assemblée nationale, prévoit que " le solde de l'impôt est recouvré, sauf opposition du contribuable , par prélèvements d'égal montant à partir de la seconde mensualité qui suit la mise en recouvrement du rôle " ^{4( * )} .

La nouvelle rédaction de l'article 1681 C du code général des impôts aurait pu laisser penser que la nouvelle procédure conférait une faculté supplémentaire à la disposition du contribuable, et que le refus du nouveau système conduisait au maintien de l'ancien. En réalité, les contribuables auront le choix entre accepter l'étalement ou, s'ils refusent cette option, payer un solde important en décembre. La possibilité d'étaler les paiements sur l'année suivante disparaît.

Néanmoins, la direction de la Comptabilité publique a assuré à votre Commission des finances qu'en cas de difficultés financières graves, les contribuables qui ne seraient pas en mesure de s'acquitter de mensualités majorées, ni de régler le solde en une seule fois, pourraient négocier avec le comptable du Trésor, au cas par cas, un étalement sur les premiers mois de l'année suivante.

Votre Commission des finances estime que cette dernière possibilité ne doit pas être négligée car les contribuables dont le prélèvement de décembre est important sont ceux qui n'ont pas anticipé leurs hausses de revenu et n'ont pas demandé la majoration de leurs mensualités. Ils n'ont donc pas forcément à leur disposition la " trésorerie " nécessaire pour s'acquitter d'un supplément d'impôt durant l'année en cours.

2. Les contribuables de la taxe professionnelle.

L'article 1681 C du code général des impôts qui est ici modifié ne s'applique pas à la taxe professionnelle, qui est régie par l'article 1681 quater A. Une modification du régime de la taxe professionnelle n'aurait pas été pertinente puisque le solde de cette taxe est acquitté au mois de décembre, et qu'aucun étalement sur l'année fiscale en cours n'est donc possible.

Votre Commission des finances a obtenu de la direction de la Comptabilité publique la confirmation que la possibilité d'étalement sur les premiers mois de l'année, supprimée pour les autres impôts, restait applicable aux contribuables de la taxe professionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Limitation de la déductibilité des provisions pour renouvellement

Commentaire : pour les entreprises concessionnaires, le présent article tend, d'une part, à rendre plus progressif le dispositif de déductibilité des provisions pour renouvellement, et, d'autre part, à interdire la déduction des provisions passées après l'expiration du plan de renouvellement.

I. LE DROIT EXISTANT

Compte tenu des contraintes auxquelles doivent faire face les concessionnaires et notamment du principe de pérennité des services publics, le guide comptable des entreprises concessionnaires approuvé par le Conseil national de la comptabilité en 1975, autorise les concessionnaires à appliquer des principes comptables dérogatoires du droit commun pour assurer le traitement comptable des immobilisations mises en concession.

Le traitement comptable des immobilisations mises en concession

Les immobilisations mises en concession par le concessionnaire relèvent d'un traitement comptable différent selon qu'il s'agit d'immobilisations renouvelables pendant la durée de la concession ou d'immobilisations non renouvelables pendant cette durée, et selon qu'elles sont remises gratuitement au concédant à la fin de la concession ou qu'elles lui sont remises, moyennant le versement d'une indemnité.

Les immobilisations non renouvelables peuvent faire l'objet d'un amortissement de caducité permettant à l'entreprise de récupérer leur coût déductible des résultats, à l'exclusion des amortissements pour dépréciation qui ne sont pratiqués que pour présenter l'immobilisation au bilan à sa valeur actuelle.

Les immobilisations renouvelables font l'objet :

- d'un amortissement pour dépréciation : c'est l'amortissement industriel classique pratiqué selon le mode linéaire ou dégressif, en fonction de la durée probable d'utilisation de ces biens ;

- de provisions pour grosses réparations lorsque le cahier des charges prescrit de remettre les biens en bon état à la fin de la concession ;

- d'un amortissement de caducité lorsque les entreprises concessionnaires sont tenues de mettre sans indemnité, à l'autorité concédante, toutes les installations édifiées par elles, soit à l'aide de leurs capitaux, soit à l'aide d'emprunts ;

- de provisions pour renouvellement.

Outre l'obligation d'enregistrer sous une rubrique spécifique à l'actif du bilan du concessionnaire les immobilisations mises en concession par le concédant ou par le concessionnaire, le plan comptable de 1982 énonce le principe suivant :

" Le maintien au niveau exigé par le service public, du potentiel productif des installations concédées, doit être recherché par le jeu des amortissements, ou éventuellement, celui des provisions adéquates. Dans la mesure où la valeur utile d'une installation peut être conservée par un entretien convenable, ladite installation ne fait pas l'objet, au niveau des charges d'exploitation du concessionnaire, de dotations aux amortissements pour dépréciation. Les provisions utilisables pour viser au maintien du potentiel productif sont des provisions pour renouvellement. "

Le Conseil national de la comptabilité a en outre récemment souligné la nécessité de l'existence d'un terme réel au contrat de concession, autour duquel pourraient se justifier et s'organiser les principes comptable dérogatoires du droit commun proposés aux entreprises concessionnaires par le guide pour assurer le traitement comptable des immobilisations mises en concession et fonder les provisions pour renouvellement.

Effectuées pour le compte du concédant, les provisions pour renouvellement viennent en déduction des résultats de l'entreprise, et sont dotées au cours de chaque exercice en fonction du coût prévisionnel - et ajusté chaque année - de remplacement à l'identique de l'immobilisation devant être renouvelée pendant la durée de la concession.

Chaque année, les entreprises concessionnaires peuvent donc doter ces provisions pour renouvellement à hauteur de la différence constatée entre le coût présumé du remplacement du bien à l'identique et le prix de revient de ce bien ayant servi de base à son amortissement.

Les dotations aux provisions pour renouvellement et aux provisions pour grosses réparations doivent cependant respecter les principes comptables régissant cette catégorie de provisions.

Ainsi , la constitution de ces provisions et leur déductibilité fiscale impliquent que les dépenses auxquelles elles sont destinées à pourvoir soient prévisibles avec une certitude suffisante à la clôture de l'exercice. Cette condition est réputée remplie lorsque l'entreprise a établi un plan de renouvellement pendant la durée de la concession auquel elle s'est conformée.

Ce plan de renouvellement doit fixer la date et le montant du renouvellement pour chaque bien, avec corrections ultérieures si les circonstances le justifient.

Après le renouvellement du bien, la provision est rapportée au résultat. Les provisions pour renouvellement éventuellement non utilisées à la liquidation de la concession constituent des dettes du concessionnaire envers le concédant.

En pratique, la date de renouvellement du bien retenue par le plan de renouvellement correspond très fréquemment à la date à laquelle le bien a été complètement amorti, alors que la durée de vie réelle du bien est supérieure.

Ce dispositif offre aux entreprises, principalement les grands groupes du secteur de l'énergie, de la distribution d'eau, de l'assainissement et du chauffage urbain, un avantage de trésorerie dont ne bénéficient pas les autres entreprises, alors même que les entreprises bénéficiaires évoluent à l'abri de la concurrence internationale.

En effet, les autres entreprises se voient dans l'interdiction de provisionner le renouvellement de leurs outillages et installations, en vertu de l'article 76 de l'ordonnance n° 45-1820 de 1945.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Comme indiqué plus haut, les modalités de la dotation de la provision pour renouvellement procèdent du guide comptable des entreprises concessionnaires de 1975. Le présent article propose de codifier ces modalités en les insérant dans l'article 39 du code général des impôts relatif aux charges déductibles.

A. LES PROVISIONS POUR RENOUVELLEMENT SERAIENT DOTÉES DE FAÇON PROGRESSIVE ET NON LINÉAIRE

Le présent article propose en outre d'empêcher que la provision pour renouvellement soit constituée à un rythme économiquement excessif.

A cet effet, le montant de la dotation à la provision d'un exercice, qui est égal actuellement, pour un bien donné, à l'augmentation de sa valeur de remplacement par rapport à l'exercice précédent, serait dorénavant calculé en affectant d'un coefficient progressif la différence entre le coût estimé de remplacement de ce bien à la clôture du même exercice et son prix de revient initial. Ce coefficient serait égal au quotient du nombre d'années d'utilisation du bien depuis sa mise en service sur sa durée totale d'utilisation.

Calculée de cette façon, l'entreprise n'anticipe pas la déduction des sommes couvrant l'augmentation de valeur à la clôture même de l'exercice, mais en dispose au moment du renouvellement.

L'exemple suivant permet de mieux comprendre ce dispositif complexe :

Prenons le cas d'un bien amortissable, renouvelable à l'issue d'une période de 10 ans, dont une entreprise assure l'exploitation. Ce bien a une valeur d'origine de 1.800. La concession est de 15 ans.

Le tableau ci-après compare les provisions pour renouvellement pratiquées selon les prescriptions du Conseil national de la comptabilité inscrites dans le guide comptable de 1975, d'une part, et les provisions effectuées conformément aux dispositions du présent article d'autre part.



L'amortissement pour dépréciation est ici calculé selon le mode linéaire, en fonction de la durée prévue d'utilisation du bien, soit 10 ans. Il est donc doté à hauteur de 1.800/10 = 180 tous les ans.

L'amortissement de caducité est linéaire et calculé sur la durée de la concession, soit quinze ans. Il est donc doté de 1.800/15 = 120 tous les ans.

La valeur du bien est supposée s'accroître de + 2,5 % par an. La valeur estimée la dixième année est donc de 2.247,9.

Le conseil national de la comptabilité recommande de provisionner la différence entre le coût estimé de remplacement et la valeur d'origine, à la clôture de chaque exercice.

Dans le tableau ci-dessus, l'entreprise opérera donc, la deuxième année, une dotation correspondant à la différence entre la valeur estimée du bien au bout de 2 ans (soit 1.845) et la valeur d'origine (1.800), soit 45.

La troisième année, elle dotera la provision pour renouvellement de la différence entre le coût estimé de remplacement (soit 1.891,13) et la valeur d'origine du bien majorée de la dotation déjà pratiquée :

1.891,13 - (1.800 + 45) = 46,13

La méthode prescrite par le présent article recommande, pour chaque exercice, de provisionner le bien renouvelable dans la limite de la différence entre le coût estimé de remplacement de ce bien à clôture de l'exercice et son prix de revient initial affecté d'un coefficient égal au nombre d'années d'utilisation du bien depuis sa mise en service sur sa durée totale d'utilisation.

Dans l'exemple précédent, ce coefficient est égal à 2/10 la deuxième année : l'entreprise ne dotera sa provision que de :

(1.845 - 1800) x 2/10 = 9

La troisième année, la dotation sera égale à :

(1.891.13 - 1.800) x 3/10 = 27,34

Cette réforme a donc pour conséquence de rendre les dotations pratiquées tous les ans plus progressives.

Le graphique ci-après retrace les courbes comparées des dotations pour renouvellement pratiquées selon l'ancienne méthode et selon la nouvelle. Elles illustrent la progressivité de la dotation pratiquée selon la méthode prescrite par le présent article.

Les dotations effectuées les premières années d'utilisation du bien sont en effet moins importantes que dans le système initial, et le résultat de l'entreprise concessionnaire s'en trouve majoré d'autant.



Le graphique ci-après montre que le stock de provisions constitué selon les nouvelles prescriptions évolue de façon progressive et non linéaire.



B. LA PROVISION NE POURRAIT ÊTRE DOTÉE APRÈS EXPIRATION DU PLAN DE RENOUVELLEMENT

Par ailleurs, le présent article dispose que les dotations au compte de la provision ne sont pas déductibles si elles sont passées après l'expiration du plan de renouvellement en vigueur au 15 septembre 1997, ou, pour les biens mis en service après cette date, après l'expiration du plan initial de renouvellement.

Cette disposition consiste à rendre contraignante la préconisation du Conseil national de la comptabilité relative au respect du plan de renouvellement. En effet, jusqu'à présent les pratiques variaient d'une entreprise à l'autre.

Ainsi, il pouvait arriver que des biens pour le renouvellement desquels une provision a été passée à une date d'échéance déterminée, ne soient renouvelés que postérieurement à cette date. Dans ce cas de figure, non seulement l'entreprise aura pu doter cette provision pour un montant supérieur à ce que l'évaluation exacte de la date de renouvellement du bien lui aurait permis de faire (une durée de vie sous-évaluée permet en effet d'accroître le montant des dotations effectuées tous les ans), mais de surcroît, l'entreprise aura pu continuer à doter la provision au delà de la date prévue de renouvellement.

C'est notamment le reproche que la Cour des comptes a adressé à Electricité de France dans son rapport particulier du 10 octobre 1994 sur les concessions d'EDF. Elle écrit ainsi :

" L'absence de réelle date d'expiration des concessions permet au concessionnaire de ne jamais remettre les immobilisations du domaine concédé au concédant, et, par la suite, de ne jamais supporter réellement cette charge spécifique attachée à la nature même du contrat de concession. Cette charge a pourtant été déduite du résultat, et figure, au passif du bilan pour le montant total de la provision pour renouvellement. "

Elle ajoute :

" Abstraction faite du cas théorique où le mécanisme de dotations aux provisions pour renouvellement n'aurait plus de raison d'être au motif que les valeurs de remplacement des immobilisations renouvelables correspondraient à leur prix d'achat, les provisions figurant au passif du bilan ne pourront jamais être apurées. Au contraire, elles continueront d'augmenter en raison même du mécanisme de dotation retenu. "

EDF a ainsi pu déduire de ses résultats plus de 32 milliards de francs de dotation aux provisions pour renouvellement au titre de la période 1987-1992, alors qu'au cours de la même période, seulement 4,4 milliards de francs ont été utilisés pour assurer le renouvellement du réseau d'alimentation générale.

La récente loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier a résolu le problème des provisions pour renouvellement effectuées au titre du réseau d'alimentation générale d'EDF en faisant de l'entreprise le propriétaire de ce réseau. Elle n'est donc plus habilitée à constituer des provisions pour renouvellement sur les ouvrages de ce réseau. Le montant constitué jusqu'alors est venu accroître les capitaux propres de l'établissement.

Le présent article dispose que les dotations à la provision pour renouvellement passées après l'expiration du plan de renouvellement en vigueur au 15 septembre 1997 ne seront plus déductibles. Pour les biens mis en service après cette date, seules les dotations passées avant la date d'expiration du plan initial de renouvellement seront déductibles du résultat imposable de l'entreprise.

C. LES PROVISIONS DOTÉES AU DELÀ DE CE QUI EST PRESCRIT AU COURS DES EXERCICES CLOS À COMPTER DU 1 ^ER JANVIER 1997 DEVRONT ÊTRE RAPPORTÉES AU RÉSULTAT IMPOSABLE

Pour ne pas pénaliser les entreprises qui auraient constitué des provisions pour un montant supérieur au montant déterminé en application de la présente méthode, le présent article ne les oblige pas à rapporter la différence à leurs résultats imposables.

Les provisions concernées sont celles qui figurent au bilan du dernier exercice clos avant le 31 décembre 1997, c'est-à-dire, le plus souvent, le 31 décembre 1996 ou le 30 juin 1996.

En revanche, par déduction, toutes les dotations pratiquées au titre des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 1997 en vertu de l'ancienne méthode et qui excèdent celles déterminées en vertu de la nouvelle, devront être réintégrées, ce qui aura des conséquences budgétaires dès 1998, du fait du règlement du solde d'impôt sur les sociétés pour 1997 et des acomptes d'IS pour 1998.

D. LE GAIN BUDGÉTAIRE ATTENDU DE CE DISPOSITIF EST CONSIDÉRABLE

Le gain budgétaire attendu de la présente mesure en 1998 est de 4 milliards de francs. Il a été évalué en fonction d'un montant de provisions en stock de 117 milliards de francs.

Cette estimation repose sur l'hypothèse selon laquelle la nouvelle disposition va figer le montant de provisions pour renouvellement au niveau actuel pendant deux ans.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 6

Suppression de l'avantage fiscal lié à la provision
pour fluctuation des cours

Commentaire : le présent article tend à supprimer la provision pour fluctuation des cours et à prévoir la réintégration dans le résultat imposable, sur une durée de trois ans, des provisions déjà constituées.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RAISON D'ÊTRE DE LA PROVISION POUR FLUCTUATION DE COURS

Les industries qui transforment des matières premières acquises sur les marchés internationaux ou le territoire national sont exposées aux fluctuations permanentes des cours de ces matières qui affectent le coût de renouvellement des stocks nécessaires à leur exploitation.

Or, bien que les stocks de ces entreprises doivent être renouvelés à un volume constant ou croissant, la différence entre la valeur comptabilisée du stock à la clôture d'un exercice et la valeur du même stock à l'ouverture de l'exercice fait partie intégrante du résultat imposable. Le profit sur stock ainsi constaté est soumis à imposition alors même qu'il est affecté d'une obligation de remploi et ne constitue donc pas un profit disponible susceptible d'être distribué aux actionnaires.

Dans de nombreux pays, cette difficulté est résolue par la valorisation des stocks selon la méthode " dernier entré, premier sorti " (DEPS ou LIFO). En effet, les stocks sont consommés à une valeur proche de leur coût de remplacement et l'augmentation de la valeur des stocks ne touche pas le stock comptable tant que le stock outil reste stable. Cette méthode permet donc de neutraliser la quasi-totalité des variations de prix affectant les stocks de base indispensables à la poursuite de l'exploitation.

Cette méthode, bien que prévue par la 4 ^ème directive comptable européenne, n'est jusqu'à présent pas admise par la législation fiscale française, qui, conformément à la législation comptable, prévoit l'évaluation des stocks selon le prix d'acquisition historique.

En effet, aux termes du 3 de l'article 38 du code général des impôts, " les stocks sont évalués au prix de revient ou au cours du jour de la clôture de l'exercice si ce cours est inférieur au prix de revient ".

Par ailleurs, en vertu de l'article 12 du code du commerce, " les biens fongibles sont évalués soit à leur coût moyen pondéré d'acquisition ou de production, soit en considérant que le premier bien sorti est le premier bien entré " (PEPS). Les produits sont ainsi réputés vendus dans l'ordre chronologique de leur comptabilisation. Sans mécanisme correcteur, les entreprises françaises paieraient donc d'avantage d'impôt que leurs concurrentes tenant leur comptabilité en LIFO.

Pour éviter que ces règles restrictives compromettent l'activité des entreprises qui effectuent la première ou la deuxième transformation de matières dont les prix sont liés aux variations des cours internationaux, la législation française permet depuis 1948 à ces entreprises de constituer, en franchise d'impôt, une provision représentative de la dérive des coûts d'un stock de base strictement défini.

B. LE MÉCANISME DE LA PROVISION POUR FLUCTUATION DE COURS

Encadrée par des dispositions relativement complexes, la provision pour fluctuation de cours (PFC) a pour effet de détaxer, dans une certaine mesure, les bénéfices " virtuels " correspondant aux augmentations des cours mondiaux de certaines matières premières, et de faciliter l'autofinancement, en franchise fiscale, du coût de réapprovisionnement des stocks.

Sa création remonte à un décret n° 48-1986 du 9 décembre 1948 qui renvoie à un autre décret la fixation " des règles d'après lesquelles des provisions pour fluctuation des cours peuvent être retranchées des bénéfices des entreprises dont l'activité consiste essentiellement à transformer directement des matières premières acquises sur les marchés internationaux ". Cette disposition est codifiée au 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts.

Les conditions d'application de cette disposition ont été fixées par le décret n° 49-708 du 28 mai 1949. Elles sont codifiées aux articles 3 à 10 septies de l'annexe III du CGI.

La loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959, portant réforme du contentieux fiscal et divers aménagements fiscaux, a étendu la possibilité de constituer de telles provisions aux entreprises dont l'activité consiste principalement à transformer directement " des matières premières acquises sur le territoire national et dont les prix sont étroitement liés aux variations des cours internationaux ". Ces matières sont limitativement énumérées par l'article 4 de l'annexe III du CGI et figurent dans l'encadré ci-après.

Liste des matières premières pouvant donner lieu à PFC

Liste fixée par l'article 2 du décret n° 49-708 du 28 mai 1949

- des minerais et métaux : minerai d'antimoine et antimoine, minerai de cuivre et cuivre, minerai d'étain et étain, minerai de magnésium, minerai de molybdène, minerai de plomb et plomb, minerai de Tungstène, minerai de vanadium, minerai de zinc et zinc, cadmium, minerai de chrome, platine et métaux de la mine de platine ;

- textiles : chanvre, coton, jute, laine, lin et étoupe de lin, schappe, sisal et fibres dures d'importation, soie ;

- graines oléagineuses : graines de coprah, graines de lin, graines de soja ;

- divers : amiante, caoutchouc, coke de pétrole, os des Indes, pâtes de bois d'origine étrangère, pétrole brut.

Liste complémentaire fixée par le décret n° 60-871 du 6 août 1960

- fèves de cacao, graines de palmiste, graines de ricin, ferrailles, grumes et sciages bruts, pâtes de bois ou de végétaux annuels d'origine française, peaux brutes de bovins, équidés, ovins et caprins, poils fins et grossiers utilisés dans l'industrie textile.

Le décret n° 68-720 du 2 août 1968 y a ajouté l'argent métal ;

Le décret n° 72-695 du 20 juillet 1972 y a ajouté l'or.

Constituée au passif des entreprises, la PFC permet de compenser le coût, constaté à l'actif, de l'intégration dans le résultat fiscal imposable des plus ou moins-values latentes consécutives à la valorisation des stocks selon la méthode " premier entré, premier sorti " ou selon celle du coût moyen pondéré.

Lorsque les cours augmentent, les entreprises provisionnent, puis elles rapportent ces provisions à leurs résultats imposables lorsque le mouvement s'inverse.  Ainsi, elles diminuent leur bénéfice des profits nominaux réalisés en période de hausse. En revanche, ces profits deviennent imposables en cas de baisse des cours, puisque la provision est alors réintégrée dans la base imposable. La PFC a ainsi pour conséquence de " lisser " les résultats des entreprises dans le temps, et d'éviter des " à-coups " sur leur trésorerie .

Le montant maximal de la PFC susceptible d'être constitué par les entreprises est égal à la différence entre la valeur d'inventaire du stock de base à la clôture de l'exercice et la valeur de ce même stock calculée par référence à des exercices de référence ^{5( * )} , ajustée pour tenir compte des variations du dollar.

Pour les entreprises dont l'objet principal est de faire subir en France la première transformation du pétrole brut, le montant de la provision pour fluctuation des cours ne peut, depuis 1976, excéder 69 % de la limite maximale de la provision calculée conformément aux dispositions ci-dessus.

La dotation qui peut être prélevée sur les résultats d'un exercice est égale à la différence entre la limite maxima de la provision et le total des provisions déjà constituées au titre des précédents exercices. En outre, le montant de la dotation annuelle doit, en tout état de cause, être limité au montant du bénéfice de l'exercice considéré. Lorsque la provision antérieurement constituée est supérieure au montant de la limite maxima de la provision calculée à la clôture d'un exercice, la différence est rapportée au bénéfice imposable de cet exercice.

Cette provision s'apparente à un LIFO réservé au seul stock outil des entreprises. Elle ne peut se cumuler, pour un même bien, avec la provision pour hausse des prix (cf. infra).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LE DISPOSITIF INITIAL

Le présent article prévoit la suppression de la provision pour fluctuation des cours pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 1997, ou, en d'autres termes, des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 1997.

En outre, l'article prévoit la réintégration aux résultats imposables des dotations déjà pratiquées et inscrites au bilan à l'ouverture de l'exercice. Afin de ne pas accroître de façon excessive le résultat imposable des entreprises dès le premier exercice d'application de cette mesure, la réintégration serait étalée par parts égales sur trois ans . Les entreprises devront donc, dès cette année, rapporter à leurs bénéfices imposables une fraction égale à un tiers du montant des provisions constatées au 1 ^er janvier 1997.

Le tableau ci-après récapitule le nombre d'entreprises ayant constitué des provisions pour fluctuation des cours à la fin des exercices clos en 1993 par secteur d'activité, et le montant des provisions correspondant. On y constate que 317 entreprises seraient touchées par la disposition du présent article pour un montant total de 9 milliards de francs.

Stock de provisions pour fluctuation des cours

Secteur d'activité	Nombre d'entreprises ayant constitué une PFC	Montant cumulé de la PFC à la fin de l'exercice (en millions de francs)
Raffinage de pétrole	7	4.017
Production de métaux précieux	7	1.105
Préparation de la laine	16	627
Fabrication de papier et carton	25	461
Première transformation du cuivre	12	436
Fabrication de fils et câbles isolés	9	422
Autres activités	241	2.021
Total	317	9.089

Néanmoins, des chiffres plus récents font état d'un montant de 8,2 milliards de francs de PFC dans le seul secteur du raffinage du pétrole d'après les bilans de 1996.

Il est donc permis de penser que le montant total des PFC constituées par les entreprises est plus élevé que les 9 milliards de francs indiqués dans le tableau ci-dessus.

B. LES AMÉLIORATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'adoption de cet article dans sa rédaction initiale aurait eu pour conséquence, non seulement d'accroître très considérablement le montant de l'impôt à acquitter par de nombreuses entreprises, mais aussi de fragiliser leur structure de bilan. En effet, la provision pour fluctuation des cours peut représenter jusqu'à 80 % des fonds propres des entreprises de transformation des matières premières, et parfois davantage.

Pour limiter le nombre d'entreprises touchées par la mesure et renforcer leurs fonds propres, les députés ont institué une franchise de 60 millions de francs : seul le montant des PFC qui excède ce seuil devra être rapporté au résultat des entreprises sur trois exercices, le reste étant porté à une réserve spéciale destinée à être incorporée au capital .

La réserve spéciale des provisions pour fluctuation des cours

Le mécanisme de la réserve est calqué sur celui de la réserve spéciale des plus-values à long terme prévue à l'article 209 quater du CGI. Ainsi, il prévoit que les sommes prélevées sur cette réserve sont rapportées au résultat, sauf :

- si la société est dissoute,

- si la réserve est incorporée au capital,

- en cas d'imputation de pertes sur la réserve spéciale.

De plus, en cas de réduction de capital avant la fin de la cinquième année suivant celle au cours de laquelle est intervenue l'incorporation au capital de la réserve, les sommes incorporées au capital sont rapportées aux résultats de l'exercice au cours duquel intervient cette réduction. Le montant de la reprise est néanmoins, le cas échéant, limité au montant de cette réduction. Cette dernière disposition s'inspire du f du I de l'article 219 bis du CGI, relatif au taux réduit d'imposition des bénéfices des PME qui incorporent la fraction de leurs bénéfices taxée à 19 % à leur capital.

Initialement fixé à 40 millions de francs, le seuil de la franchise a été porté à 60 millions de francs pour englober le plus grand nombre d'entreprises.

Il a pour conséquence de porter de 1 milliard à 700 millions de francs le rendement budgétaire de la mesure instituée par le présent article. Sur trois ans, le rendement total s'élèvera à 2,1 milliards de francs contre 3 milliards de francs anticipés au départ par le Gouvernement.

Votre rapporteur général ne peut que se féliciter d'une mesure qui exonère des dispositions du présent article la quasi totalité des petites et moyennes entreprises, ne laissant dans son champ que 22 entreprises , selon les informations apportées à l'Assemblée nationale par le secrétaire d'Etat au budget.

Néanmoins, il importe de noter que la fixation d'une franchise de 60 millions de francs ne repose sur aucun fondement économique objectif et institue un traitement différencié entre les entreprises.

En effet, le montant des PFC constituées dépend du prix de base des matières premières concernées qui sont sans commune mesure les uns avec les autres. Ainsi, des chiffres d'affaires variant du simple au quintuple peuvent recouvrir des réalités économiques et sociales identiques.

Il convient également d'observer que cette franchise laisse dans le champ du présent article, outre les raffineurs de pétrole, plusieurs entreprises dont le montant des PFC excède le seuil de 60 millions de francs. Dans le secteur des minerais et métaux, 7 entreprises sur 37 au total, possèdent des montants de PFC compris entre 70 et 360 millions de francs. Dans l'industrie textile, quatre entreprises restent concernées pour un montant cumulé de 550 millions de francs. Ces entreprises devront donc acquitter un impôt supplémentaire que leurs concurrentes, plus petites, n'auront pas à acquitter, et sont donc parfaitement fondées à invoquer une rupture de concurrence.

Votre rapporteur général s'est déjà prononcé contre l'institution de mesures créant une discrimination entre entreprises. Il ne peut donc, sur le principe, que regretter cette disposition, qui ne constitue qu'un pis-aller pour contrer l'impact extrêmement préjudiciable d'une mesure de rendement qu'il n'approuve pas.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. L'INOPPORTUNITÉ D'UNE MESURE DE RENDEMENT DONT L'IMPACT N'AVAIT PAS ÉTÉ ÉVALUÉ

Votre rapporteur n'approuve pas les dispositions initiales du présent article qui apparaissent uniquement motivées par la nécessité de trouver des ressources budgétaires. Non seulement, une telle mesure aurait eu, sans les assouplissements apportés par les députés, des conséquences catastrophiques pour la plupart des entreprises de transformation des matières textile, des métaux non ferreux, de l'argent et de l'or ou du bois, mais elle prive d'un mécanisme nécessaire des entreprises les plus exposées à une concurrence internationale sévère.

De surcroît, en prélevant aujourd'hui un impôt sur les PFC rapportées aux résultats des entreprises, l'Etat se prive d'une ressource équivalente pour l'avenir . En effet, les provisions présentent un caractère provisoire : elles n'occasionnent pour l'Etat qu'un décalage de recettes en trésorerie car toute provision dotée doit être un jour rapportée aux résultats, soit que l'événement anticipé se réalise, soit, en l'occurrence que les cours baissent après avoir augmenté. De ce point de vue, les provisions réglementées sont des " aides fiscales " remboursables. Sur le plan de l'analyse financière, elle se présentent comme des réserves provisoirement affranchies d'impôt.

Il est enfin piquant de constater que l'Assemblée nationale propose aujourd'hui la suppression d'un dispositif qu'elle approuvait hier, en refusant un amendement de la commission des finances tendant à porter de 69 % à 50 % la limite maximale de la provision que les entreprises de raffinage du pétrole peuvent pratiquer ^{6( * )} .

B. LA NÉCESSITÉ D'ALLÉGER LE COÛT DE LA RÉINTÉGRATION DES PFC DANS LE RÉSULTAT DES ENTREPRISES

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale a certes exonéré de l'impôt les provisions de la plupart des petites et moyennes entreprises. Néanmoins, comme indiqué ci-dessus, il en resterait 22 dont le montant des PFC excède le seuil de 60 millions de francs. Elles se répartissent comme suit :

Secteur d'activité	Nombre d'entreprises touchées
Métaux non ferreux	7
Pétrole	7
Textile	4
Papeterie	1
Bijouterie	1
Divers	2

Or, la PFC, en vigueur en France depuis cinquante ans, a façonné les bilans des sociétés autorisées à l'utiliser . En gommant les conséquences fiscales des variations de prix, elle a simultanément neutralisé les hausses de prix résultant de l'inflation générale des prix qui a, sur cette période, été très forte. Ainsi, des provisions très importantes ont pu être constituées au passif des entreprises, le rapport entre les prix actuels et les prix d'origine pouvant remonter jusqu'à 1946.

Au total, la PFC est assimilable à des quasi capitaux propres qui se trouveraient, en vertu du présent article, amputés d'un montant égal à l'impôt sur le profit exceptionnel dégagé. La provision comptabilisée peut en effet, dans certaines entreprises, représenter jusqu'à 80 % des fonds propres.

Ainsi, comme indiqué plus haut, dans le secteur des minerais et métaux, sept entreprises restent concernées par l'obligation de rapporter à leurs résultats la fraction de leur PFC supérieure à 60 millions de francs. Il s'agit des entreprises les plus importantes du secteur qui concentrent 60 % des emplois. Le fait qu'elles aient " capitalisé " des PFC supérieures à 60 millions de francs ne préjuge en rien de leur opulence, mais démontre simplement que la matière que ces entreprises transforment est coûteuse.

Contraintes aujourd'hui de réintégrer ces sommes dans leur résultat imposable, et ne disposant pas d'une trésorerie suffisante pour leur permettre de faire face à la charge fiscale supplémentaire immédiatement, ces entreprises sont confrontées aux trois possibilités suivantes :

- réduire leurs investissements sur fonds propres, ce que votre rapporteur ne peut accepter dans la situation actuelle d'atonie des investissements ;

- vendre une partie du stock pour réaliser des plus-values, ce qui induirait une perte de surface de l'entreprise et des licenciements ; cela est évidemment exclu ;

- accroître leur endettement, déjà très élevé pour certaines, au détriment de leur équilibre financier ; cette solution serait d'autant plus coûteuse que la Banque de France ne manquerait pas de déclasser ces entreprises.

Placées devant un accroissement considérable de leurs frais financiers, voire devant l'impossibilité d'obtenir de nouveaux prêts, un certain nombre de ces entreprises seraient, sans un assouplissement, probablement conduites à déposer leur bilan. La plupart verraient leurs ressources ponctionnées, au détriment de l'investissement et de l'emploi. Elles seraient incitées à se délocaliser à l'étranger.

Dans l'industrie pétrolière, l'importance des stocks pétroliers est amplifiée par la nécessité de constituer des stocks stratégiques imposée par la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier. Le montant des provisions constituées s'élève ainsi à 8,3 milliards de francs d'après les bilans de 1996, ce qui porte à 3,4 milliards de francs la facture fiscale des sept entreprises de raffinage implantées sur le territoire français.

Pour ces entreprises, la franchise de 60 millions de francs instituée par les députés ne diminue leur assiette imposable que de 4 % en moyenne.

Or cette industrie est confrontée à des besoins d'investissements massifs dictés par des considérations environnementales, dans un contexte de restructuration du raffinage européen surcapacitaire.

A défaut de supprimer le présent article, ce qui aggraverait le solde budgétaire prévu par le présent projet de loi de finance, il convient donc d'allonger la période au cours de laquelle les entreprises pénalisées par son dispositif devront rapporter à leurs résultats le montant de leurs provisions pour fluctuations des cours. Votre commission des finances vous proposera un amendement en ce sens.

C. LA NÉCESSITÉ D'UN MÉCANISME DE SUBSTITUTION PERMETTANT D'AMORTIR L'EFFET DE L'ENRICHISSEMENT SANS CAUSE

Si l'amendement de l'Assemblée nationale a pris en compte le coût qui aurait été insupportable à court terme de la réintégration des provisions pour fluctuation de cours dans les comptes des entreprises, il ne résout pas le problème que suscite, pour l'avenir, l'absence d'un mécanisme permettant d'atténuer l'impact de l' "enrichissement sans cause".

En effet, comme le Gouvernement l'écrit lui-même dans son exposé des motifs, la PFC " permet aux entreprises d'atténuer les incidences des variations des cours internationaux des matières premières comprises dans un stock de base indispensable à la poursuite de l'exploitation. "

De même, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, conclut son commentaire de l'article 6 ^{7( * )} par la mise en garde suivante :

" La provision pour fluctuation des cours a pour effet d'éviter la taxation d'une plus-value latente enregistrée par le système comptable FIFO. On peut donc s'interroger sur l'impact de la suppression de la provision pour fluctuation des cours, en l'absence de mesure d'accompagnement ou d'ajustement "

En effet, les fluctuations des cours de matières premières n'ont rien perdu de l'ampleur et de la fréquence qu'elles avaient en 1948 quand fut créée la PFC. En l'absence d'un mécanisme identique dans ses effets, les résultats des entreprises fluctueraient au gré des variations des cours et les entreprises afficheraient des bénéfices ou des pertes uniquement dus à la valorisation de leurs stocks au coût historique.

Le graphique ci-après illustre les fluctuations comparées des cours du cuivre et du zinc depuis 1982 :



Le graphique ci-après retrace l'évolution du cours du plomb (en cts/kg) depuis 1982.



Le prélèvement d'impôt sur les ressources des entreprises pourrait faire obstacle au renouvellement des stocks des entreprises de transformation des matières premières et donc à la poursuite de leur exploitation.

Exemple

Soit une entreprise réalisant un chiffre d'affaires de 100 MF et un bénéfice de 1,5 MF. Elle dispose d'un stock acquis au prix historique de 2 MF. Supposons que le prix de cette matière augmente brutalement de 50 %.

En méthode LIFO, le stock se trouve automatiquement revalorisé de 1 MF et le bénéfice fiscal réduit d'autant. L'entreprise peut donc financer le renouvellement de son stock sur le bénéfice de l'exercice.

En revanche, en méthode française, le stock n'est pas revalorisé, ce qui laisse le bénéfice fiscal inchangé et l'entreprise ne peut financer le renouvellement de son stock.

Sans un mécanisme d'effet équivalent à la PFC, la France serait le seul pays d'Europe à faire payer à ses entreprises le coût de l'enrichissement sans cause. Il en résulterait une dégradation de la compétitivité des entreprises françaises de transformation des matières, une chute des investissements, des licenciements et des délocalisations.

Pour le pétrole brut, dont les prix internationaux sont éminemment variables, la PFC neutralise à hauteur de 69 % les conséquences fiscales et comptables propres à la variation des cours du brut, en permettant aux sociétés de raffinage d'affecter en franchise d'impôt, la plus-value constatée sur les stocks à leur reconstitution, en cas de hausse du pétrole. En d'autres, termes, la PFC donne à ces sociétés la possibilité de disposer des moyens de trésorerie nécessaires au financement permanent de leurs approvisionnements, en évitant de soumettre à l'impôt, des profits qui ne sont pas économiquement disponibles.

Un rapport rédigé en 1980 par le ministre du budget et le ministre de l'industrie à l'attention du premier ministre, concluait de la façon suivante :

" Encore que les mécanismes de la provision soient passablement complexes, celle-ci répond à une évidente nécessité et il n'est pas proposé de modifier ce mécanisme qui a fait l'objet, après une discussion parlementaire approfondie, d'une révision dans la loi de finances pour 1976 ; c'est en effet cette loi qui a plafonné la provision pour les entreprises dont l'objet principal est de faire subir en France la première transformation du pétrole brut, à 69 % de la limite antérieure . "

Le graphique ci-après illustre l'évolution du cours du pétrole (arabian light depuis 1972, en $/baril).



Les professionnels interrogés par votre rapporteur s'accordent cependant pour dire que la PFC mérite d'être " toilettée " afin, d'une part, d'actualiser les valeurs de référence des stocks, dont certaines remontent à 1946, et d'autre part de simplifier son mécanisme et son mode de calcul.

Deux pistes sont par conséquent envisageables :

La première consisterait à s'orienter vers un LIFO fiscal, c'est-à-dire une valorisation fiscale des stocks selon la méthode " dernier entré, premier sorti " . A l'exception de la Grande-Bretagne ^{8( * )} et de la Norvège, tous les pays européens valorisent leurs stocks selon cette méthode. Encore la Norvège permet-elle de différer la taxation.

Ce changement de méthode n'aurait d'impact que fiscal, les entreprises continuant, sur le plan comptable, à évaluer leurs stocks selon la méthode PEPS ou selon le coût moyen pondéré. Elle devrait, en tout état de cause, être précédée d'une large concertation et son coût devrait être soigneusement évalué.

La seconde, plus immédiatement applicable, consisterait à assouplir le dispositif de la provision pour hausse des prix pour la rendre exploitable par les entreprises soumises à des fluctuations erratiques des cours des matières premières.

A l'appui de la suppression de la provision pour fluctuation de cours, le Gouvernement fait en effet valoir que les entreprises pourront recourir à la provision pour hausse des prix (PHP).

Le dispositif de la provision pour hausse des prix (art. 39, 1-5° du CGI)

Les entreprises peuvent, lorsque pour une matière ou un produit donné, il est constaté, au cours d'une période ne pouvant excéder deux exercices successifs, une hausse de prix supérieure à 10 %, pratiquer une provision correspondant à la fraction de cette hausse excédant 10 %.

Sont susceptibles de donner lieu, le cas échéant, à la constitution d'une PHP, les matières, produits et approvisionnements de toute nature existant en stock à la clôture de l'exercice, à l'exception toutefois, de ceux pouvant donner lieu à la constitution de PFC.

L'exonération d'impôt dont bénéficient les PHP n'est pas définitive. En effet, la provision pratiquée à la clôture d'un exercice est rapportée de plein droit aux bénéfices imposables de l'exercice en cours à l'expiration de la sixième année suivant la date de cette clôture. Toutefois, dans le cas des entreprises dont la durée normale de rotation des stocks est supérieure à trois ans, la réintégration est seulement effectuée dans un délai correspondant au double de cette durée.

Enfin, à la différence de la PFC, la PHP peut être constituée même si les résultats de l'exercice sont déficitaires.

Or, la PHP laisse à la charge des entreprises les conséquences des hausses de prix inférieures à 10 % très fréquentes dans certains secteurs industriels (transformation des métaux notamment). Ainsi, dans le secteur de la transformation du cuivre, les années 1991, 1992, 1993 et 1997 ont connu des fluctuations inférieures à 10 %, d'une année sur l'autre.

Or, si à cinq hausses annuelles successives de 10 % succède une chute des prix de 50 %, les entreprises se retrouvent dans la situation initiale, mais la PHP ne les aura pas exonérées du paiement d'un impôt sur 50 % du stock outil.

Par ailleurs, la PHP fait obligation aux entreprises de réintégrer la provision au cours du sixième exercice, ce qui peut constituer une charge très lourde pour les entreprises si la hausse de départ a été élevée.

Il convient donc, à tout le moins, d'exonérer les entreprises de première transformation de ce seuil de 10 % et de modifier la date de réintégration de la provision.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé, dans l'attente que le gouvernement mette en place dans les plus brefs délais un dispositif similaire à la PFC permettant d'atténuer l'impact de la variation des cours des matières premières sur les résultats des entreprises transformatrices de ces matières.

ARTICLE 6 BIS

Suppression de la déductibilité de la provision
pour indemnités de licenciement

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du président de sa commission des finances, cet article tend à supprimer la déductibilité de la provision pour indemnités de licenciement.

En principe, les indemnités de licenciement constituent une charge de l'exercice au cours duquel elles sont payées et ne peuvent être déduites que des bénéfices de cet exercice.

Toutefois, une provision peut valablement être constituée afin de tenir compte des indemnités qui seront versées ultérieurement à raison de licenciements non encore prononcés mais que des événements en cours à la clôture de l'exercice rendent probables (perte de parts de marché, baisse continue du chiffre d'affaires, résultats déficitaires...).

A défaut d'éléments propres à l'entreprise, le risque de licenciement est simplement éventuel et ne saurait être provisionné.

C'est la déductibilité de cette provision que le présent article propose de supprimer. L'Assemblée nationale a évalué la dépense fiscale correspondante à 1,9 milliard de francs, en se fondant sur un taux de provisionnement des indemnités de 20 %.

Selon le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale ^{9( * )} , le montant total d'indemnités de licenciement versé en 1996 s'est élevé à 56,5 milliards de francs. En estimant le taux moyen d'imposition des entreprises à 16,89 % ^{10( * )} , le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale évalue le gain fiscal à :

- 950 millions de francs en cas de provisionnement de 10 % des indemnités ;

- 1.425 millions de francs en cas de provisionnement de 15 % des indemnités ;

- 1.900 millions de francs en cas de provisionnement de 20 % des indemnités.

C'est cette dernière estimation que les députés ont retenue pour fixer le solde de la loi de finances pour 1998.

Si l'on retient un taux de provisionnement de 20 %, ce serait en effet une somme de 11,3 milliards de francs que les entreprises devraient rapporter à leurs résultats imposables du premier exercice clos à compter du 15 octobre 1997.

En effet, contrairement à l'article précédent, l'article 6 bis ne prévoit pas de mécanisme de lissage pour étaler dans le temps le coût fiscal de la réintégration aux résultats imposables des entreprises de la provision antérieurement constituée.

Votre commission vous propose de ne pas adopter cet article pour quatre raisons :

Les entreprises ont déjà été pénalisées, dans la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10 novembre 1997, par l'augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés et par le doublement du taux de l'imposition des plus-values à long terme. En outre le présent projet de loi prévoit un certain nombre de mesures défavorables à leur égard (modification de la provision pour fluctuation des cours, augmentation de l'imposition forfaitaire annuelle, des droits d'enregistrement, de la taxe sur les véhicules de société...).

Il convient de ne pas aggraver encore le poids de leurs impôts.

Au demeurant, les entreprises qui constituent une provision pour indemnités de licenciement sont par définition les plus fragiles puisqu'elles anticipent une contraction de leur activité. Il n'est donc pas opportun de diminuer leur trésorerie en accroissant le montant de leur impôt. Il faudrait alors craindre qu'un certain nombre d'entre elles déposent leur bilan ou désinvestissent pour acquitter leur dette fiscale.

Les provisions ne constituent pas une dépense fiscale pour l'Etat puisque toute provision dotée doit être rapportée au résultat comptable lorsque l'événement prévu ou anticipé se réalise. Elles ne procurent aux entreprises qu'un avantage de trésorerie en leur permettant d'anticiper des charges ou des pertes prévisibles. En conséquence, les 1,9 milliard de francs de recettes escomptées pour 1998 seront autant en moins pour l'année suivante.

La suppression de la provision pour licenciements dégraderait de nouveau l'image de la France auprès des investisseurs internationaux.

Par ailleurs, votre commission estime qu'il faut assortir de réserves l'évaluation du gain budgétaire attendu de la présente mesure. En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la masse des indemnités de licenciement versée en 1996 a été beaucoup moins élevée que les chiffres précités ne le laisseraient supposer.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 7

Normalisation du régime fiscal des produits de placement
des compagnies d'assurances

Commentaire : le présent article a pour objectif de soumettre les entreprises d'assurances au régime de droit commun pour l'imposition de leurs produits de placement, à l'exclusion de ceux correspondant à des opérations d'assurance sur la vie ou de capitalisation.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Placés dans le champs de l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun par l'article 11 de la loi de finances pour 1992, les gains ou pertes en capital réalisés sur les OPCVM étaient à l'époque pris en compte dans le résultat imposable au moment de leur réalisation, et donc lors de la cession des parts.

Toutefois, et conformément aux règles comptables, si à la clôture d'un exercice, la valeur liquidative de certaines parts s'avérait inférieure à leur valeur de bilan, l'entreprise constatait une provision pour dépréciation, fiscalement déductible.

L'article 14 de la loi de finances pour 1993 a modifié ce dispositif pour les parts détenues par des entreprises autres que celles régies par le code des assurances. Ce nouveau régime d'imposition figure sous l'article 209-0 A du CGI. Il s'agit d'une règle distincte de la règle comptable et dont la portée est uniquement fiscale.

A. LE RÉGIME DE DROIT COMMUN

L'objectif de cette modification était d'appréhender les produits non distribués, et notamment ceux des OPCVM de capitalisation. Toutefois, le texte a un champ plus large puisqu'il concerne tous les OPCVM -français ou étrangers-, qu'ils soient de capitalisation ou de distribution, détenus par l'entreprise, à l'exception :

- des OPCVM français ou européens dont l'actif est composé, pour 90 % au moins, d'actions, ou de certificats d'investissement de sociétés ayant leur siège en France ou en Europe, et passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt comparable.

- des parts de fond commun de placement à risques (FCPR) investis pour plus de 50 % en titres à risques, et pour lesquels l'entreprise prend un engagement de conservation de 5 ans (sous les mêmes conditions, ces parts de FCPR continuent d'ailleurs à bénéficier du régime des plus ou moins values à long terme).

Sous réserves de ces cas particuliers, l'imposition des parts d'OPCVM détenues par les entreprises soumises à l'IS s'effectue désormais "au fil de l'eau". Concrètement, l'entreprise doit intégrer dans son résultat imposable de chaque exercice, l'écart de valeur liquidative -positif ou négatif- constaté sur ces titres au cours de cet exercice (ou depuis l'acquisition des parts, si celle-ci a eu lieu après l'ouverture de l'exercice).

Corrélativement :

- lors de la cession des parts, l'écart de valorisation à prendre en compte devient résiduel ; (plus ou moins value de cession corrigée des écarts déjà pris en compte, ce qui en "régime de croisière" doit être égal à la différence entre le prix de cession et la valeur liquidative à l'ouverture de l'exercice considéré) ;

- les provisions pour dépréciation comptabilisées à raison de ces titres ne sont plus déductibles ( la dépréciation est fiscalement prise en compte par le biais de l'écart de valorisation).

Un dispositif de "rappel" permet d'éviter que ce régime d'imposition soit contourné en logeant les parts d'OPCVM dans une structure étrangère dont l'entreprise française est actionnaire (troisième alinéa du 1° de l'article 209 OA).

B. L'EXCEPTION : LES ENTREPRISES D'ASSURANCE

A l'époque, les entreprises d'assurance avaient été maintenues hors du champ d'application de ce dispositif et les gains ou pertes sur leurs parts d'OPCVM sont restés, jusqu'à présent, pris en compte lors de la cession des titres.

Pour les entreprises d'assurance-vie ou de capitalisation, cette exemption était, et reste, justifiée par les règles de participation aux bénéfices. En effet, l'essentiel de leurs produits financiers - revenus ou plus-values - revient aux assurés.

Pour les entreprises d'assurance-dommages, l'exception prévue en 1992 était liée à la situation économique du secteur. Il n'en reste pas moins vrai que leurs actifs financiers n'ont pas le même rôle que dans les entreprises industrielles classiques, notamment dans les branches assurant des risques "longs", telle l'assurance construction. Pour ces entreprises, les OPCVM ne sont pas le simple vecteur de placement d'un excédent de trésorerie mais représentent la contrepartie des engagements pris. Les plus-values qu'ils recèlent ont essentiellement pour objet de faire face aux aléas de la sinistralité.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT ET LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article prévoit de mettre fin à l'exception de l'article 209-0 A et donc de prendre fiscalement en compte, année après année, les variations de valeur des parts d'OPCVM détenus par certaines entreprises d'assurances.

Dans son principe, cette disposition tend essentiellement à soumettre les entreprises d'assurance dommages au régime "de droit commun".

Techniquement, deux dispositions conduisent à restreindre le champ de l'actuelle exception :

- le paragraphe 1. du présent article supprime la dérogation générale prévue pour les entreprises régies par le code des assurances ;

- le paragraphe 2. réintroduit une exception pour les parts d'OPCVM mises en représentation d'engagements réglementés relatifs à des opérations d'assurance-vie ou de capitalisation réalisées par des entreprises exerçant majoritairement leur activité dans ce secteur.

La rédaction complexe du 2. vise donc le cas des titres détenus par les entreprises-vie ou de capitalisation et les entreprises mixtes, celles-ci effectuant en réalité l'essentiel de leur activité dans le domaine de l'assurance-vie.

Le paragraphe 3 . prévoit le dispositif transitoire pour l'entrée en vigueur de cette mesure. Le principe est que le nouveau régime s'applique dès la détermination du résultat de l'exercice 1997.

Toutefois, pour ce premier exercice d'application, et par analogie avec la solution retenue en 1992, les entreprises concernées devront intégrer dans leur résultat l'écart de valorisation constaté au cours du second semestre, c'est-à-dire depuis le 1 ^er juillet 1997.

Toujours par analogie au précédent de 1992, cette règle souffre une exception si l'écart de valorisation constaté au cours du second semestre est de sens inverse de celui enregistré pour le premier semestre. Dans cette hypothèse, il faut alors prendre en compte l'écart constaté sur l'ensemble de l'exercice.

Dans l'ensemble, les titres d'OPCVM détenus par les entreprises d'assurance dommage représentaient, fin 1996, environ 66 milliards de francs.

Même s'il faut tenir compte de la situation fiscale effective des entreprises concernées, et des fluctuations de taux d'intérêts, le rendement estimé de la mesure, soit 100 millions de francs en 1997 et 200 millions en rythme de croisière, ne paraît pas correspondre totalement à l'importance de ce stock.

L'Assemblée nationale n'a apporté qu'une légère modification rédactionnelle à cet article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission n'a pas d'objection de principe à ce que les entreprises d'assurance-dommages réintègrent le droit fiscal commun des parts d'OPCVM.

Toutefois, elle vous soumet un amendement de simplification visant à maintenir hors du champ d'application de l'article 209-0 A du code général des impôts la totalité des parts ou actions d'OPCVM détenues par les entreprises exerçant majoritairement leur activité dans le secteur de l'assurance-vie ou de la capitalisation.

En effet, la rédaction actuelle du paragraphe 2. du présent article conduirait à distinguer les parts représentatives d'engagements et celles adossées aux fonds propres, appelant ainsi une ségrégation qui n'existe pas au plan comptable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article, sous réserve de l'amendement qu'elle vous soumet.

ARTICLE 8

Suppression du régime fiscal des quirats de navire

Commentaire : le présent article propose de ne plus accorder d'encouragement fiscal en faveur de la souscription de parts de copropriété de navires de commerce aux navires qui n'auront pas fait l'objet d'une demande d'agrément avant le 15 septembre 1997.

I. LA SUPPRESSION DU RÉGIME FISCAL DES QUIRATS AURAIT DES CONSÉQUENCES TRÈS LOURDES POUR L'EMPLOI ET L'AVENIR DE LA FLOTTE DE COMMERCE FRANCAISE

A. LA SUPPRESSION DU DISPOSITIF QUIRATAIRE EST UNE DECISION RADICALE ET INJUSTIFIÉE

1. Présentation du dispositif des quirats de navires

La loi n° 96-607 du 5 juillet 1996 relative à l'encouragement fiscal en faveur de la souscription de parts de copropriété de navires de commerce, mise en application par le décret n° 96-843 du 23 septembre 1996, autorise les personnes physiques à déduire de leur revenu imposable les sommes investies dans les navires de commerce français, dans la limite annuelle d'un plafond de 500.000 francs pour une personne seule et 1 million de francs pour un couple marié.

L'article 163 unvicies du code général des impôts dispose que les personnes physiques peuvent procéder à de telles opérations directement ou par l'intermédiaire d'une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL), d'une société à responsabilité limitée (SARL) ou d'un fonds de placement quirataire.

Les sociétés sont quant à elles autorisées à déduire de leur bénéfice imposable l'intégralité des sommes investies (article 217 nonies du C.G.I).

Cette mesure d'encouragement fiscal à la flotte de commerce française est encadrée par une procédure d'agrément . Le deuxième alinéa de l'article 238 bis HN du CGI dispose en effet que " le projet de copropriété quirataire doit avoir fait, préalablement à sa réalisation, l'objet d'un agrément délivré par le ministre du budget après avis du ministre chargé de la marine marchande et du ministre chargé de l'équipement naval. L'agrément est accordé lorsque l'investissement, effectué à un coût financier normal, permet de renforcer la flotte de l'armateur et présente, au regard notamment des besoins du secteur concerné de la flotte de commerce, un intérêt économique justifiant l'avantage fiscal demandé . "

Certaines contraintes sont par ailleurs imposées telle que le maintien sous pavillon français du navire pendant 5 ans.

Enfin, l'incitation fiscale est limitée dans le temps puisque la souscription doit avoir été effectuée avant le 31 décembre 2000.

2. L'argumentation du Gouvernement

Le présent article prévoit de supprimer l'encouragement fiscal à l'acquisition de parts de copropriété de navires de commerce pour les dossiers n'ayant pas fait l'objet de demande d'agrément avant le 15 septembre 1997.

Cette mesure de suppression repose sur l'argumentation suivante :

- le dispositif serait trop coûteux (2 milliards de francs) et peu créateur d'emplois (400 emplois soit 5 millions de francs par emploi) ;

- il bénéficierait aux chantiers navals étrangers (6 navires seulement ont été construits en France, sur 25 navires agréés) ;

- enfin, le Gouvernement estime qu'il s'agit d'une "niche fiscale", réduisant indûment les revenus imposables des plus gros contribuables.

3. Une argumentation critiquable

Tous les motifs invoqués à l'appui de la décision de supprimer brutalement le système d'encouragement fiscal à l'acquisition de parts de copropriété de navires peuvent être nuancés, voire écartés.

Le coût du dispositif doit être apprécié au regard de son impact économique global.

Le gain budgétaire de la suppression du système quirataire est évalué par le Gouvernement à 1,5 milliards de francs en 1998, soit une somme bien supérieure à celle envisagée lors de la mise en place du dispositif, puisque la dépense fiscale était évaluée à 400 millions de francs par an.

S'il est vrai que la dépense fiscale s'est élevée à 2 milliards de francs depuis la mise en place du dispositif, c'est d'abord en raison de l'effet d'attente provoqué par l'annonce de la loi portant incitation fiscale à l'acquisition de parts de copropriété de navires.

En effet, sur les trois derniers mois de 1996, l'investissement s'est élevé à 2,7 milliards de francs contre 2,9 milliards de francs sur les huit premiers mois de 1997, ce qui traduit déjà un ralentissement certain.

La première année d'utilisation d'un dispositif d'incitation fiscale révèle inévitablement une montée en charge, qui devrait s'estomper au fur et à mesure que l'objet de l'incitation est atteint.

Mais si cette dépense fiscale a été près de 5 fois plus élevée que prévu ^{11( * )} , c'est surtout parce que l'investissement réalisé dans la flotte de commerce française a été multiplié par 5,6 témoignant de l'efficacité du dispositif.

Le système quirataire a en effet connu un succès important depuis sa mise en place, qui ne date que du dernier trimestre 1996.

Au total, 25 navires ont fait l'objet d'un agrément pour un investissement de 5,6 milliards de francs, dont 16 navires neufs sur lesquels 6 ont été construits en France. Ce nombre de 25 navires doit être rapproché du nombre d'unités de la flotte de commerce française, qui s'élève à 210 : l'équivalent de 12 % de la flotte a ainsi été concerné.

Le volume d'investissement dans la flotte de commerce française a été plus de deux fois supérieur au volume annuel moyen constaté de 1992 à 1995.

Il paraît logique qu'un dispositif d'incitation fiscale fortement efficient ait un coût relativement important.

Si tel n'avait pas été le cas, l'investissement n'aurait pas correspondu à l'ambition du projet, à savoir renforcer significativement la flotte de commerce française, au moyen d'un avantage fiscal temporaire (le régime doit prendre fin au 31 décembre 2000) et ciblé en faveur du pavillon français.

L'investissement réalisé dans la flotte de commerce française a donc permis un véritable renouvellement du pavillon français, conformément à l'objectif poursuivi.

C'est d'ailleurs le constat du Conseil économique et social qui observe, dans un avis du 24 septembre 1997 ^{12( * )} , que " l es résultats actuels (qui dépassent les prévisions et les espérances des promoteurs avec plus d'une quarantaine de navires à l'achat) montrent qu'une telle disposition permet de dynamiser le processus de renouvellement avec l'apport de capitaux neufs extérieurs, quand les fonds propres des entreprises sont insuffisants ou taris . "

Il propose de s'en inspirer pour créer une incitation fiscale en faveur des navires de pêche. La récente loi d'orientation pour la pêche a ainsi créé des "sofica-pêche" : ce dispositif d'aide à la construction de bateaux bénéficie aux jeunes patrons pêcheurs pour un coût unitaire de l'ordre de 15 millions de francs.

Le dispositif des quirats bénéficie pour une part non négligeable à la construction navale française .

Les navires, dont le dossier a été agréé, et qui ont été construits dans un chantier naval français, représentent un montant total investi de 2,4 milliards de francs soit 42 % de l'investissement total et 50 % de l'investissement en navires neufs.

Ce sont des unités spécialisées dans la construction desquelles les chantiers français peuvent faire valoir un savoir-faire et des prix compétitifs : il s'agit d'un paquebot, d'un catamaran de croisière, d'un navire sismique, d'un sablier, d'une vedette à passagers et d'un ravitailleur de plate-forme pétrolière.

Il apparaît donc qu'au-delà d'un effet volume sur la flotte de commerce française, le dispositif des quirats a un rôle dans la modernisation de la flotte de commerce française et le développement des nouvelles technologies.

Les autres unités construites à l'étranger représentent des navires qui n'auraient pu de toute manière être construits en France à un coût compétitif et pour lesquels l'avantage fiscal a joué en faveur du renforcement de la flotte sous pavillon français.

L'analyse des agréments montre que pour les navires neufs, 6 sont construits en France, 4 en Europe (2 en Espagne et 2 aux Pays-Bas) et 6 en Asie (4 en Corée et 2 au Japon). Aucun investissement pour un navire d'occasion ne concerne la France, mais 5 navires d'occasion sur 9 concernent l'Union Européenne (Allemagne notamment).

Enfin, il convient de souligner que dans le dispositif fiscal allemand dont s'est inspiré le système quirataire français et qui a permis de renforcer la flotte de commerce sous pavillon allemand, seuls 43 % des navires neufs ont été construits en Allemagne ^{13( * )} .

L'impact sur l'emploi est manifestement plus important que l'évaluation donnée par le ministère de l'Economie et des Finances, même s'il est difficile à préciser.

Le Gouvernement ne tient compte que des seuls emplois de navigants à l'exclusion des emplois induits à terre, notamment dans les chantiers navals. Or, l'impact sur la construction navale représenterait plusieurs milliers d'emplois en France, notamment à Nantes-Saint-Nazaire, mais également dans de petits chantiers de construction navale.

Lors de la mise en place du dispositif, l'étude d'impact réalisée avait permis de montrer que chaque investissement réalisé entraînait en moyenne la création de 30 emplois de navigants et au moins autant d'emplois à terre.

Plusieurs milliers d'emplois seraient par conséquent fragilisés par la suppression du dispositif des quirats , dans la flotte de commerce française, dans les chantiers navals et au sein de certaines professions (banquiers, assureurs, agents maritimes, courtiers ...).

Dans un récent rapport concernant les aides à la construction navale ^{14( * )} , le député Patrick Rimbert observe qu'au delà des effectifs des chantiers navals français " on peut (...) considérer que le total des emplois indirects chez les fournisseurs et sous-traitants reste de l'ordre du triple des seuls effectifs des chantiers ".

Le député ajoute : " pour la construction d'un grand paquebot de croisière, le chantier de Saint-Nazaire fait appel à des entreprises situées dans près de soixante-dix départements... ".

Peut-on croire que les nouveaux navires construits grâce à l'encouragement fiscal des quirats, pour un investissement de plus de 2 milliards de francs, dans des unités de haute technologie, échapperaient à cette règle et n'engendreraient que 400 emplois de navigants ?

Enfin, l'argument relatif à l'existence d'une " niche fiscale " doit être relativisé.

Il est abusif de qualifier le dispositif quirataire de " niche fiscale " alors qu'il n'a jusqu'à présent bénéficié, pour la quasi-totalité des navires financés, qu'aux seules personnes morales.

Les personnes physiques n'ont pas eu le temps de faire aboutir leurs projets, dont l'investissement est plus modeste (7 à 20 millions de francs, pour des sabliers ou des remorqueurs par exemple) mais pour lesquels l'incitation fiscale joue le rôle d'un véritable "effet de levier".

B. UNE DÉCISION NÉFASTE POUR L'AVENIR DE LA FLOTTE DE COMMERCE FRANCAISE ET POUR L'EMPLOI DANS LA MARINE MARCHANDE

1. La priorité reste d'enrayer le déclin de la marine marchande en France

Il faut rappeler la finalité de la mesure dont le Gouvernement envisage la suppression, à savoir redynamiser la flotte de commerce française qui est passée du 7ème au 28ème rang mondial depuis 1970, et dont les effectifs ont été divisés par sept.

La population active maritime a fortement décru depuis 1970 : ainsi, le taux de chômage dans ce secteur d'activité atteint 14,4 % en 1997 soit un taux supérieur de 2 points au taux de chômage moyen français.



Depuis 1992, le taux d'inemploi dans la marine marchande a considérablement progressé alors que le nombre de navires sous pavillon français diminuait.

Le renforcement de la flotte sous pavillon français créerait donc les conditions d'un débouché professionnel dans le secteur de la marine marchande.



Il faut rappeler également que ce dispositif s'inspire de plusieurs exemples étrangers, notamment ceux de Allemagne, du Danemark et de la Norvège, pays qui ont connu un renouveau impressionnant de leur flotte de commerce.

La France, dont la flotte de commerce est dans une situation très défavorable au niveau mondial comme au niveau européen, pourrait voir sa position se renforcer grâce à la commande de navires neufs.



2. Les effets pervers de l'instabilité fiscale

La loi du 5 juillet 1996, mise en application à partir de l'automne 1996, est très récente et sa remise en cause apparaît comme une condamnation symbolique avant même que l'ensemble de l'intérêt du dispositif ait pu être mesuré.

En tout état de cause, il convient, avant toute décision définitive, d'évaluer soigneusement le rapport coût/avantages du dispositif. C'est la mission de l'audit demandé au Commissariat au Plan par l'Office Parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Cet audit devrait certainement apporter des éléments de réflexion sur le régime des quirats.

Il apparaît donc pour le moins inopportun de supprimer un dispositif existant, dont le seul critère d'appréciation indiscutable est son efficacité manifeste à renforcer la flotte de commerce française, au motif que son coût serait supérieur aux prévisions, en raison même du nombre de nouveaux navires commandés.

Cette suppression est d'autant plus discutable qu'un nouveau plan d'aide à la marine marchande est annoncé pour la fin 1997 : il aurait mieux convenu de procéder à une transition acceptable qui ne rompe pas la continuité du dispositif.

L'intérêt d'une telle procédure est évidemment d'aboutir à un "bouclage" du budget de l'Etat grâce au gain de 1,5 milliards de francs.

Si le dispositif comporte certaines imperfections, il aurait été tout à fait envisageable de s'appuyer sur une évaluation complète et indiscutable et de modifier la loi fiscale dans le courant de 1998.

Les déclarations du secrétaire d'Etat au budget devant l'Assemblée Nationale plaident d'ailleurs en ce sens. Il a indiqué que le ministre de l'Equipement, des transports et du logement et le ministre de l'Economie et des Finances " travaillaient ensemble à une évaluation complète du système des quirats " et que le résultat de cette réflexion commune serait connu d'ici la fin de l'année. Comment est-il possible de condamner un dispositif quelques mois avant d'en faire une "évaluation complète" ?

Au total, la suppression du dispositif quirataire apparaît d'autant plus inopportune que les aides budgétaires, déjà très réduites, sont appelées à disparaître en vertu des dispositions européennes.

II. UNE DÉCISION INUTILE ET A CONTRE-TEMPS DES ORIENTATIONS EUROPEENNES

A. UNE DÉCISION INUTILE

L'Etat a la maîtrise de l'agrément : il lui appartient donc de sélectionner les projets favorables à l'armement français.

En effet, aux termes de la loi, l'agrément est accordé lorsque l'investissement, effectué à un coût financier normal, permet de renforcer la flotte de l'armateur et présente, au regard notamment des besoins du secteur concerné de la flotte de commerce, un intérêt économique justifiant l'avantage fiscal demandé.

Une plus grande sélectivité de l'agrément fiscal aurait également pu contribuer à modérer la dépense fiscale.

Or, l'analyse du fonctionnement de la procédure d'agrément montre que la sélection des projets n'a pas permis de jouer un rôle modérateur de la dépense fiscale puisqu'elle a davantage pénalisé les investissements de faible importance.

Dossiers traités au 1er septembre 1997

(en millions de francs)

Le pourcentage de rejet est particulièrement faible si l'on considère le critère du montant total de l'investissement (7 % de rejet) alors que le pourcentage de dossiers rejetés est plus important (19 % de rejet). Cela signifie que les dossiers rejetés étaient des dossiers d'un coût moindre que le coût moyen des dossiers acceptés.



(en millions de francs)

Une conception plus stricte de la procédure d'agrément aurait pu suffir à modérer le coût fiscal du dispositif des quirats.

B. UNE DÉCISION À CONTRE-TEMPS DE L'ÉVOLUTION DE L'UNION EUROPÉENNE

1. Les orientations de l'Union européenne et de l'OCDE en matière de politique maritime commandent la disparition des aides directes au profit des incitations fiscales

Il est d'autant plus inopportun de supprimer le dispositif quirataire qu'il n'existe pas de véritable alternative à l'incitation fiscale et que tout système de remplacement serait fortement contraint par la position de l'Union Européenne.

En effet, dans le domaine des aides à l'investissement, la Commission Européenne a récemment modifié ses "orientations communautaires en matière d'aides d'Etat au transport maritime" (JOCE, 5 juillet 1997) : elle propose l'abandon de la notion de subvention d'investissement assise sur la valeur du navire au profit d'une égalisation des charges pesant sur les armements (impôts et charges sociales).

Cette prise de position s'oppose au développement d'aides directes à l'investissement dans la marine marchande, alors même que le plan "Marine marchande" arrive à son terme et doit être renégocié.

Le plan "Marine marchande" 1990-1994 a été reconduit de 1995 à 1997 inclus. Il comprenait trois volets essentiels :

- l'aide à l'investissement : en 1996, 79,9 millions de francs ont été consacrés à 12 navires, dont 3 unités neuves et 9 d'occasion. En 1997, 120 millions de francs devaient être consacrés à 5 navires.

- l'aide à la consolidation et à la modernisation (ACOMO) : 90 millions de francs devaient y être consacrés en 1997 après 107 millions de francs en 1996.

- le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle .

Le plan pluriannuel de soutien à la marine marchande s'achevant le 31 décembre 1997, les modalités de renouvellement de ce dispositif réglementaire devront bientôt être fixées mais le ministère de l'Equipement, des transports et du logement reconnaît que les orientations de l'Union européenne devront être prises en compte dans la définition d'un nouveau dispositif.

Rappelons que le dispositif actuel des quirats présente a contrario l'avantage d'avoir été agréé par Bruxelles.

La prise de position de l'Union européenne s'inscrit dans le champ plus vaste de la suppression des aides directes au secteur industriel. En effet, l'accord OCDE ^{15( * )} du 21 décembre 1994 sur " les conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales marchandes " a pour objet de supprimer les aides directes à l'investissement.

Avant son entrée en vigueur définitive, les participants sont notamment convenus de ne pas :

- accroître le niveau des subventions dans les mesures d'aides actuelles,

- instituer de nouvelles mesures d'aides qui accroîtraient le niveau des subventions.

Si tous ces éléments sont pris en considération, il faut constater que la disparition des aides directes à la marine marchande comme à la construction navale, permet d'envisager de lier ces deux secteurs stratégiques dans une même politique d'incitation fiscale menée dans le domaine maritime. Une récente communication de la Commission européenne va d'ailleurs dans ce sens.

2. Les récentes prises de position de la commission européenne encouragent à assortir les systèmes d'incitation fiscale d'une "exigence européenne"

Une communication de la commission européenne en date du 1 ^er octobre 1997 précise que :

" Les Etats-membres devraient envisager de lier une taxation préférentielle ou des garanties d'Etat pour l'acquisition de nouveaux navires à une exigence "européenne" (...) qui serait compatible avec l'accord de l'OCDE en matière de construction navale ".

La Commission ajoute : " cette mesure pourrait entrer dans le cadre de la politique communautaire sur la sécurité maritime, si l'aide n'est octroyée qu'aux navires construits dans l'Union européenne, selon des normes de sécurité très strictes " .

Cette proposition constitue un élément nouveau par rapport au contexte dans lequel a été adoptée la loi du 5 juillet 1996. Elle permet en effet d'instituer une discrimination en faveur des chantiers navals européens et donc in fine , des chantiers navals français.

Dans sa communication, la commission européenne note que le secteur de la construction navale japonaise bénéficie d'un système national de crédit qui offre des prêts à taux d'intérêt réduit et privilégie exclusivement la construction navale nationale. Elle remarque que la Corée a réussi à orienter vers les chantiers coréens la demande publique de navires neufs et a exclu les chantiers européens concurrents.

Il est donc parfaitement envisageable d'apporter des modifications au régime actuel d'incitation fiscale à l'acquisition de parts de copropriétés de navires, de manière à encourager la construction de navires dans les chantiers navals européens.

M. Patrick Rimbert, au cours de l'examen de la proposition de règlement du Conseil concernant les aides à la construction navale (n°E 936) confirme cette analyse en déclarant :

" O n constate que la Commission européenne, elle-même, apparemment consciente de l'impossibilité de laisser les chantiers européens sans un soutien significatif à court et moyen termes, prône l'instauration d'aides fiscales sectorielles qui d'ailleurs ne sont nullement prohibées par l'accord OCDE ".

III. LES AMÉLIORATIONS POSSIBLES DE LA LOI AU PROFIT DE L'EMPLOI ET DE L'AMBITION MARITIME DE LA FRANCE

A. UN ENCADREMENT DU DISPOSITIF QUIRATAIRE EST INDISPENSABLE

Un certain nombre d'arguments plaident pour une réforme limitée du système quirataire.

S'il appartient à l'Etat de sélectionner les projets favorables à l'armement et à la construction navale français, il apparaît clairement que le système de l'agrément n'a pas joué le rôle discriminant qu'il aurait dû avoir. Il semble donc essentiel de traduire dans la loi les contraintes qui auraient dû s'imposer d'elles-mêmes.

Les propositions suivantes sont destinées à encadrer l'avantage fiscal procuré par les quirats, dans le souci de donner le maximum d'efficience à la dépense fiscale, sans pour autant freiner le développement de la flotte de commerce française.

B. LES MODALITÉS D'AMÉLIORATION DU DISPOSITIF DES QUIRATS

1. La primauté à l'emploi dans les chantiers navals français

La priorité donnée à la construction navale française pourrait se traduire par un taux de déductibilité des sommes investies différencié selon que le navire est construit dans un chantier européen ou dans un chantier hors Europe.

Le taux pourrait être de :

- 100 % pour les navires construits dans l'Union européenne ;

- 50 ou 80 % pour les navires construits hors de cette zone.

L'octroi d'un avantage aux chantiers navals européens, sous la forme d'un taux de déductibilité variable des sommes investies, ou éventuellement d'une sélection grâce à des critères législatifs du même ordre encadrant la procédure d'agrément (aujourd'hui peu discriminante), pourrait se justifier par des contraintes spécifiques imposées à la construction des navires, notamment en termes de respect des normes de sécurité européenne.

Cette proposition s'inspire directement des nouvelles orientations de la Commission européenne en matière de construction navale, prônant une "préférence européenne".

2. Une volonté de renforcer l'armement sous pavillon français

Par ailleurs, l'allongement de l'obligation de maintenir le navire sous pavillon français de 5 à 8 ans, permettrait de favoriser l'emploi français dans la flotte de commerce.

Il est vrai que la contrainte de maintien sous pavillon français s'est traduite par l'immatriculation de nombreux navires dans le registre des terres australes et antarctiques françaises (TAAF) qui impose un minimum de 35% d'effectifs français et des officiers français.

Mais cette tendance n'est pas propre au dispositif des quirats car désormais, le registre TAAF concerne 42 % de la flotte française en unités et 92 % de sa capacité de transport au 1 ^er juillet 1997 (88 % au 1er janvier 1997). Ce registre présente en particulier l'avantage d'alléger les cotisations patronales de l'armateur.

3. Un encadrement de l'avantage fiscal

Pour réduire son coût, l'avantage fiscal pourrait être plafonné pour les personnes physiques comme pour les personnes morales.

Pour les personnes morales, la part déductible de l'impôt sur les sociétés pourrait ainsi être portée à 50 % du bénéfice imposable.

Pour les personnes physiques, le plafond de l'investissement déductible du revenu imposable pourrait être réduit de 500.000 francs pour une personne seule et 1 million de francs pour un couple, à 250.000 francs et 500.000 francs.

Dans les mois à venir, le dispositif pourrait favoriser les caboteurs et permettre ainsi le développement des petits ports maritimes, avec des trafics côtiers potentiels. Le maintien des quirats doit correspondre à la volonté d'afficher une véritable politique maritime, favorable autant aux petits projets qu'aux grands investissements.

Toutes ces propositions visent à ajuster le régime d'incitation fiscale en faveur de la flotte de commerce française afin de donner à la dépense fiscale son maximum d'efficacité.

Votre commission des finances se propose donc de réfléchir activement, dans les délais qui lui sont impartis, à une amélioration du dispositif des quirats. Dans cette attente, et pour montrer sans ambiguïté son attachement à un dispositif fiscal de modernisation de la flotte de commerce française, elle vous propose de supprimer cet article ayant pour objet d'abroger purement et simplement le système quirataire en vigueur.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 9

Rétablissement de la réduction d'impôt
au titre des frais de scolarité

Commentaire : profondément remanié à l'Assemblée nationale, le présent article ne comporte plus que l'un de ses deux volets initiaux, qui est le rétablissement de la réduction d'impôt au titre des frais de scolarité. La première partie de l'article, relative aux déductions supplémentaires de frais professionnels pour certaines professions, a en effet été supprimée par l'Assemblée nationale.

I. LE PROBLÈME DES DÉDUCTIONS SUPPLÉMENTAIRES DE FRAIS PROFESSIONNELS

A. LE PROJET DE LOI INITIAL DU GOUVERNEMENT

L'article 9 comportait initialement la suppression des articles 87 et 88 de la loi de finances pour 1997, visant ainsi à rétablir les déductions supplémentaires de frais professionnels accordées à certaines professions (supprimées par l'article 87), et à supprimer par voie de conséquence la compensation instituée pour les journalistes par la suppression de ces déductions de frais professionnels (instituée par l'article 88).

1. La question des déductions supplémentaires de frais professionnels

Dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu, opérée par l'article 81 de la loi de finances pour 1997, le législateur avait décidé de supprimer progressivement les déductions de frais professionnels, au-delà des 10 % dont bénéficient les salariés et les adhérents à des centres de gestion.

a) La base juridique des déductions supplémentaires

Les déductions visées à l'article 83-3° du code général des impôts s'adressent à "des catégories de professions qui comportent des frais dont le montant est notoirement supérieur" à 10 % ; leur taux est fixé par arrêté ministériel, et leur plafond est fixé à 50.000 francs.

Ces taux vont de 5 % à 40 %, et concernent 110 professions, dont la liste figure à l'article 5 de l'annexe IV du code général des impôts et est reproduite ci-dessous.

Artistes dramatiques, lyriques, cinématographiques ou chorégraphiques	25
Artistes musiciens. Choristes. Chefs d'orchestre. Régisseurs de théâtre	20
Aviation marchande. Personnel navigant comprenant : pilotes, radios, mécaniciens navigants des compagnies de transports aériens : pilotes et mécaniciens employés par les maisons de construction d'avions et de moteurs pour l'essai de prototypes : pilotes moniteurs d'aéro-clubs et des écoles d'aviation civile	30
Casinos et cercles : Personnel supportant des frais de représentation et de veillée Personnel supportant des frais de double résidence Personnel supportant à la fois des frais de représentation et de veillée et des frais de double résidence	8 12 20
Chauffeurs et receveurs convoyeurs de cars à services réguliers ou occasionnels, conducteurs démonstrateurs et conducteurs convoyeurs des entreprises de construction d'automobiles. Chauffeurs et convoyeurs de transports rapides routiers ou d'entreprises de déménagements par automobiles	20
Commis de société de bourse et commis du marché en banque (place de Paris). Sur les émoluments variables de toute nature (En ce qui concerne les émoluments fixes, la seule déduction applicable est la déduction normale de 10 %)	20
Culture (personnel des grandes maisons parisiennes de) : Modélistes Mannequins	20 10
Fonctionnaires ou agents des assemblées parlementaires	20
Inspecteurs d'assurances des branches vie, capitalisation et épargne	30
Internes des hôpitaux de Paris	20
Journalistes, rédacteurs photographes, directeurs de journaux. Critiques dramatiques et musicaux	30
Ouvriers à domicile relevant des industries ci-après : Armurerie et limeurs de cadres de bicyclettes du département de la Loire Bonneterie : - de la région de Ganges (Hérault) Travaux de fabrication effectués à l'aide d'un outillage mécanique Travaux de finition effectués à l'aide d'un outillage mécanique - des départements de l'Aube et de la Loire: Travaux de fabrication sur métiers - des départements du Rhône, de l'Ain et de l'Isère (ouvriers bonnetiers) - du département de Saône-et-Loire	20 15 5 15 15 5
Broderie : Brodeurs de la région lyonnaise utilisant des métiers pantographes Brodeurs du département de l'Aisne	20 10
Cartonnage de la région de Nantua	5
Confection et couture en gros pour dames, fillettes et enfants	5
Cotonnade de la région du Sud-Est : Départements de l'Ain, de l'Ardèche, de la Drôme, du Gard, de la Haute-Loire, de la Haute-Savoie, de l'Isère, de la Loire, du Puy-de-Dôme, du Rhône, de la Savoie, de Saône-et-Loire et du Vaucluse : Tisseurs sur métiers mécaniques fournissant le matériel nécessaire au tissage	30
Départements du Var : Tricoteurs	30
Coutellerie de la région de Thiers (Puy-de-Dôme) : Emouleurs, polisseurs et trempeurs	15
Diamant de la région de Saint-Claude (Jura)	10
Éponges métalliques du département de l'Ain	15
Galoches de la région de Laventie (Pas-de-Calais) : Piqueurs non propriétaires de leurs machines, monteurs Piqueurs propriétaires de leurs machines	10 15
Lapidairerie du Jura et de l'Ain : Lapidaires	25
Limes de la Loire	20
Lunetterie de la région de Morez (Jura) Monteurs en charnières et monteurs en verre Polisseurs ponceurs	15 25
Matériels médico-chirurgical et dentaire et coutellerie de la région de Nogent-en-Bassigny (Haute-Marne) : Forgerons, mouleurs, monteurs et polisseurs employant un outillage mécanique	15
Matières plastiques de la région de Saint-Lupicin (Jura) : Monteurs, ébarbeurs, petites mains Polisseurs, éclaircisseurs Tourneurs, fraiseurs, guillocheurs	5 10 20
Métallurgie : - de la région de Hautes-Rivières (Ardennes) : Forgerons à domicile Tourneurs, fraiseurs, presseurs, limeurs ébarbeurs à la meule, outilleurs - de Saint-Martin-la-Plaine (Loire) Ouvriers chaîniers et ouvriers ferronniers	20 15 15
Ouvriers bottiers de la région parisienne	5
Peignes et objets en matière plastique d'Oyonnax (Ain): Ponceurs, mouleurs, entrecoupeurs et rogneurs Autres professions	25 20
Pipes de la région de Saint-Claude (Jura) : Eclaircisseuses Polisseurs, monteurs	5 20
Rubanerie des départements de la Loire et de la Haute-Loire	20
Textile : - de la région de Lavelanet (Ariège) - de la région de Vienne (Isère) - de Sainte-Marie-aux-Mines (Haut-Rhin)	25 30 30
Tissage de la région de Fourmies, de Cambrai et du Cambrésis : Ourdisseurs, bobineurs et caneteurs	25
Tissage de la soierie de la région du Sud-Est (départements de l'Ain, de l'Ardèche, de la Drôme, du Gard, de la Haute-Loire, de la Haute-Savoie, de l'Isère, de la Loire, du Puy-de-Dôme, du Rhône, de la Savoie, de la Saône-et-Loire et du Vaucluse) : Dorure Passementiers et guimpiers : Non propriétaires de leur métier Propriétaires de leur métier Tisseurs à bras de gaze de soie à bluter de la région de Panissières (Loire) Tisseurs à bras de la soierie lyonnaise Tisseurs non propriétaires de leur métier : Tissus façonnés Tissus unis Tisseurs propriétaires de leur métier : Tissus façonnés Tissus unis	20 30 40 20 40 30 20 40 30
Tissage mécanique des départements de l'Aisne, du Nord, de la Somme : Tisseurs à domicile utilisant des métiers mus par la force électrique lorsque les frais de force motrice restent à leur charge Tissages sur métiers à bras dans les départements de l'Aisne, du Nord et de la Somme	25 10
Ouvriers d'imprimerie de journaux travaillant la nuit	5
Ouvriers du bâtiment visés aux paragraphes 1er et 2 de l'article 1er du décret du 17 novembre 1936, à l'exclusion de ceux qui travaillent en usine ou en atelier	10
Ouvriers forestiers	10
Ouvriers horlogers, lorsqu'ils sont personnellement propriétaires des outils et petites machines nécessaires à l'exercice de leur métier	5
Ouvriers mineurs travaillant au fond des mines	10
Ouvriers scaphandriers	10
Représentants en publicité	30
Speakers de la radiodiffusion télévision française	20
Voyageurs, représentants et placiers de commerce ou d'industrie	30

b) La suppression programmée par la loi de finances pour 1997

Près de 700.000 contribuables, dont 524.000 imposables, étaient concernés en 1996 par les déductions supplémentaires, pour un coût budgétaire estimé à 2.600 millions de francs.

Dans le cadre de l'allégement général de l'impôt sur le revenu prévu sur cinq années, le législateur avait décidé très logiquement, l'an dernier, de diminuer progressivement l'avantage représenté par ces déductions supplémentaires. Ainsi le plafond de cet avantage était diminué :

- de 50.000 francs à 30.000 francs pour les revenus de 1997 ;

- de 30.000 francs à 20.000 francs pour les revenus de 1998 ;

- de 20.000 francs à 10.000 francs pour les revenus de 1999.

La déduction supplémentaire était supprimée pour l'imposition des revenus de l'an 2000.

La situation des journalistes, auxquels s'applique une déduction de 30 %, ayant été considérée comme devant faire l'objet d'un traitement particulier, l'article 88 de la loi de finances avait institué " un fonds spécifique pour les journalistes ", doté de 50 millions de francs, destiné à apporter une compensation aux journalistes pour lesquels l'allégement du barème ne compenserait pas la diminution progressive du plafond de la déduction.

2. La proposition initiale de l'article 9

Dans sa version initiale, le gouvernement proposait d'abroger purement et simplement les articles 87 et 88 de la loi de finances pour 1997, c'est-à-dire de rétablir les déductions supplémentaires, et de supprimer le Fonds pour les journalistes.

La mesure était motivée comme suit dans le dossier de presse accompagnant le projet de loi de finances pour 1998 : "la limitation de cet avantage fiscal (la déduction supplémentaire) avait été décidée sans concertation avec les professions concernées. Il est donc proposé de suspendre la suppression progressive de ces déductions, dans l'attente des conclusions de la concertation qui va être engagée avec les représentants de chacune des professions".

B. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Dans son rapport général, la commission des finances de l'Assemblée nationale appuyait l'argument avancé par le gouvernement en l'étayant par l'abandon de la réforme de l'impôt sur le revenu, tout en évoquant toutefois les doutes émis par le Conseil d'Etat sur la constitutionnalité du rétablissement des déductions, au regard de l'article 34 de la Constitution, celles-ci ayant pour base de simples arrêtés ministériels.

Finalement, en séance publique, le rapporteur général du budget a présenté un amendement de suppression de cette disposition, cosigné par plusieurs membres de la commission, en faisant part d'une décision prise par la commission à l'issue d'un examen plus attentif du texte : "La commission des finances n'a pas suivi le gouvernement dans sa proposition de rétablir les abattements supplémentaires pour frais professionnels dont bénéficiaient certaines professions, estimant que ce serait en contradiction avec la volonté de justice fiscale affichée par le gouvernement" .

Le gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée nationale sur ce point, celle-ci a finalement supprimé le rétablissement des déductions forfaitaires supplémentaires.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances se félicite de la suppression opérée par l'Assemblée nationale. En effet, elle souhaite, dans le cadre de l'allégement général de l'impôt sur le revenu qu'elle préconise, que soient maintenues les suppressions d'avantages fiscaux divers telles que votées dans la deuxième partie de la loi de finances pour 1997.

Votre commission appelle toutefois l'attention du gouvernement sur l'incohérence consistant à arrêter la réforme de l'impôt sur le revenu, et à ne pas s'opposer à la suppression des déductions supplémentaires : l'équilibre existant dans la deuxième partie de la loi de finances pour 1997 est ainsi rompu, et les professions concernées sont en droit de manifester leur inquiétude sur le sort qui leur est réservé.

Le gouvernement a doté, en cours de discussion budgétaire, le fonds pour les journalistes de 100 millions de francs. Qu'en sera-t-il pour les autres professions dont les déductions supplémentaires vont être progressivement supprimées, au cas où le législateur déciderait en dernier ressort de revenir à la proposition du gouvernement de renoncer à la réforme de l'impôt sur le revenu ?

II - LE RÉTABLISSEMENT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT AU TITRE DES FRAIS DE SCOLARITÉ

A. LA PROPOSITION DE L'ARTICLE 9

L'Assemblée nationale a voté conforme l'autre volet contenu dans l'article 9, soit le rétablissement de la réduction d'impôt au titre des frais de scolarité, en supprimant l'article 91 de la loi de finances pour 1997 qui prévoyait l'extinction sur deux ans de cette réduction.

1. Le principe de la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge

Cette réduction d'impôt a été créée par la loi de finances pour 1993, pour les contribuables dont les enfants à charge poursuivent des études secondaires ou supérieures. Le montant de cette réduction est forfaitaire :

- 400 francs par enfant au collège ;

- 1.000 francs par enfant au lycée ;

- 1.200 francs par enfant dans l'enseignement supérieur.

Elle s'applique aux enfants à charge, même majeurs et mariés, s'ils sont rattachés au foyer fiscal.

Son coût, en 1997, est estimé à 2,7 milliards de francs pour un nombre de bénéficiaires de 2.500.000

2. La suppression opérée par l'article 91 de la loi de finances pour 1997

L'article 91 de la loi de finances pour 1997 prévoyait la suppression, en deux ans, et seulement à compter de 1998, de cette réduction d'impôt.

Pour l'imposition des revenus de 1997, la réduction d'impôt était diminuée de 50 %, soit :

- 200 francs par enfant au collège ;

- 500 francs par enfant au lycée ;

- 600 francs par enfant dans l'enseignement supérieur.

Pour l'imposition des revenus de 1998, la réduction d'impôt était supprimée. En effet, le législateur avait considéré, à juste titre, que la réforme de l'impôt sur le revenu serait particulièrement favorable aux familles ; il avait donc prévu cette suppression progressive un an après le début de cette réforme, afin que les familles aient pu percevoir les premiers effets de l'allégement de l'impôt.

Décision de la commission : votre commission considère que la poursuite de l'allégement de l'impôt sur le revenu qu'elle préconise compensera pour les familles la suppression de la réduction d'impôt pour frais de scolarité. Elle vous propose donc de supprimer cet article.

ARTICLE 10

Réduction de 50 % du plafond de la réduction d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile

Commentaire : le présent article propose de réduire de 90.000 francs à 45.000 francs le plafond des dépenses retenues pour la réduction d'impôt accordée au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

A. L'ORIGINE DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

La réduction d'impôt pour emploi d'un salarié à domicile a été instituée par l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991, dans le cadre d'un plan pour l'emploi qui se proposait notamment de développer les services aux personnes, afin de créer de 100.000 à 150.000 emplois sur une période de deux ans.

La réduction d'impôt a ainsi été instituée à compter de l'imposition des revenus de 1992 : elle était alors de 50 % des dépenses effectivement supportées, les dépenses déductibles étant plafonnées à 25.000 francs par an. En face d'une dépense fiscale évaluée à 3,3 millions de francs pour 1992, le gouvernement faisait alors valoir la perspective de recettes nouvelles de 1,2 milliard de francs au profit des régimes de sécurité sociale, par création d'emplois à temps partiel, y compris par "blanchiment" du travail au noir.

Dès sa première année d'application, la mesure a en effet touché près d'un million de contribuables et a permis de créer 130.000 emplois représentant 30.000 emplois à temps plein.

B. LE DISPOSITIF EN 1997

1. La nature des dépenses prises en compte

a) Les sommes ouvrant droit à la réduction d'impôt

Il s'agit des salaires et cotisations sociales versées pour l'emploi d'un salarié travaillant à la résidence du contribuable -principale ou secondaire-, mais située en France. Il s'agit également des sommes versées à une association agréée par l'Etat ou ayant pour objet ou pour activité exclusive la fourniture de services rendus aux personnes à leur domicile. Il peut s'agir enfin des sommes versées à un organisme à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile et habilité au titre de l'aide sociale ou conventionné par un organisme de sécurité sociale.

b) Les services entrant dans le champ de la réduction d'impôt

Il s'agit des services à caractère familial ou ménager rendus par un salarié employé au domicile du contribuable, notamment les services rendus par les employés de maison. Sont donc concernées les dépenses liées aux gardes d'enfants, aux femmes de ménage, aux garde-malades (à l'exclusion des soins), aux assistantes de vie qui permettent le maintien à domicile des personnes âgées ou handicapées, ou encore aux personnes assurant à domicile un soutien scolaire.

En revanche, ne sont pas concernés les services rendus par des gardiens ou personnels, qui ne sont pas directement employés par les contribuables, par les jeunes étrangers placés au pair et par les salariés embauchés dans le cadre de l'activité professionnelle de l'employeur.

c) L'assiette de la réduction d'impôt

Il s'agit des dépenses effectivement supportées par le contribuable-employeur : salaires et cotisations sociales correspondantes, ou bien des sommes acquittées par le contribuable au titre d'un service et facturées par un organisme habilité ou une association agréée.

Viennent toutefois en déduction de cette assiette les diverses allocations et aides versées par des organismes publics pour aider à l'emploi de travailleurs familiaux, et notamment l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) ou l'allocation représentative de services ménagers.

2. Le relèvement du plafond des dépenses prises en compte

Le plafond des dépenses prises en compte, qui avait été porté à 26.000 francs en 1994, a été relevé à 90.000 francs par la loi de finances pour 1995.

Ce relèvement était justifié par le succès rencontré par la mesure, démontrant son effet incitatif en termes d'emplois. Le but recherché était triple :

- inciter un plus grand nombre de ménages à revenu moyen à entrer dans le dispositif ;

- inciter les ménages qui bénéficiaient déjà du dispositif à employer une aide familiale pendant un plus grand nombre d'heures ;

- faire reculer le travail au noir, en assurant aux emplois familiaux une nouvelle reconnaissance sociale.

3. Le bilan du relèvement du plafond des dépenses

a) Le bilan global

Selon les chiffres fournis par le ministère de l'économie et des finances, on estime à 1.269.000 le nombre de foyers fiscaux bénéficiaires de la mesure en 1996, pour une dépense fiscale évaluée à 6,2 milliards de francs.

b) L'effet sur l'emploi

Comme le souligne une toute récente étude du ministère de l'emploi et de la solidarité ^{16( * )} , l'évolution des employeurs et des employés familiaux s'est modifiée depuis 1995 sous la pression conjuguée de deux facteurs : "l'augmentation du plafond de réduction d'impôt de 13.000 à 45.000 francs d'une part, qui a favorisé des emplois déclarés de plus longue durée (garde d'enfants, assistance aux personnes âgées), le succès du chèque emploi service d'autre part".

Alors que la population des employeurs familiaux "classiques" avait décru provisoirement en 1995 au bénéfice des utilisateurs du chèque emploi service, la hausse des effectifs employeurs a repris en 1996, avec la progression du nombre de ménages bénéficiaires de l'allocation de garde d'enfants à domicile, et celle du nombre d'employeurs âgés bénéficiaires de la réduction d'impôt.

Les effectifs salariés (hors chèque emploi service) ont suivi une évolution comparable puisqu'après être passés de 383.000 à 463.000 entre 1991 et 1994, ils ont diminué en 1995, puis retrouvé en 1996 un niveau supérieur à celui de 1994.

Evolution des emplois familiaux

Graphiques à coller

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité - Novembre 1997

L'écart entre le nombre d'employeurs "classiques" (771.000) et le nombre de bénéficiaires de la réduction (1.562.000) d'impôt s'explique principalement par le nombre d'employeurs ayant recours au chèque service : 589.794 à la fin 1996.

L'effet incitatif en termes d'emplois de la réduction d'impôt pour emplois à domicile apparaît donc indéniable.

II. LA DISPOSITION PROPOSÉE

L'article 10 propose de ramener à 45.000 francs le montant des dépenses prises en compte pour la réduction d'impôt : l'argument invoqué par le gouvernement est que le relèvement du plafond de ces dépenses à 90.000 francs a abouti à favoriser les contribuables aisés. La commission des finances de l'Assemblée nationale, dans son rapport général, soutient même que ce relèvement n'aurait eu pour seul but que de réduire indirectement le taux marginal supérieur.

L'abaissement du plafond des dépenses à 45.000 francs aurait pour effet, d'après les informations fournies, de toucher 69.000 contribuables et d'alléger la dépense fiscale pour l'Etat de 700 millions de francs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances juge indispensable de rétablir la véritable motivation du relèvement du plafond, opéré en 1996.

Cette mesure avait pour objet de traiter les ménages comme des employeurs potentiels, avec les avantages nouveaux liés à cette fonction. En effet, on n'imagine pas une entreprise être imposée sur les salaires versés à ses employés. Par ailleurs, au vu des résultats obtenus, il apparaît que le relèvement du plafond a permis, notamment, à des personnes âgées de recourir à une aide à domicile dans de bonnes conditions.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 10 bis

Déduction de frais professionnels pour les
chômeurs de longue durée

Commentaire : introduit à l'Assemblée nationale sur l'initiative de M. Jean-Pierre Brard, l'article 10 bis nouveau institue un seuil minimum spécifique de déduction de frais professionnels pour les chômeurs de longue durée à la recherche d'un emploi

I. LE CONTENU DE LA MESURE

A. SON ORIGINE

Sur initiative de M. Jean-Pierre Brard, un article 10 bis a été adopté par l'Assemblée nationale, qui fixe un minimum de 5.000 francs à la déduction de frais professionnels applicable aux chômeurs de longue durée. L'assemblée a par ailleurs repoussé un amendement d'inspiration identique présenté par M. Laurent Dominati, qui visait à rendre déductibles les dépenses de recherche d'emploi par les contribuables inscrits à l'ANPE, dans la limite de 10 % des revenus qu'ils perçoivent au titre de l'assurance chômage durant une année.

B. SON INSERTION DANS LE DROIT EXISTANT

Actuellement, le plancher applicable aux déductions forfaitaires pour frais professionnels est de 2.000 francs (article 83-3° du code général des impôts). Ce plancher s'applique aux déductions forfaitaires de 10 % sur les traitements et salaires, comme aux déductions supplémentaires réservées à certaines professions (cf. article 9).

L'article 10 bis crée un plancher spécifique de 5.000 francs pour la déduction forfaitaire de frais professionnels, lorsque celle-ci s'applique aux chômeurs de longue durée.

Ce montant, plus élevé, est destiné à aider les chômeurs inscrits depuis plus d'un an à l'ANPE, dans leur recherche d'emploi. S'il ne s'agit pas de frais "professionnels" à proprement parler, il s'agit bien de frais exposés en vue de la recherche d'un revenu, qui sont assimilés à des frais professionnels.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances ne peut que saluer l'esprit de cet article 10 bis nouveau, inspiré par une évidente générosité, tout en faisant remarquer que la déduction des frais réels devrait permettre de prendre en compte la situation des demandeurs d'emploi de longue durée, lorsque leur niveau de revenu reste suffisant pour qu'ils soient imposables. Votre commission vous recommande donc l'adoption de cet article, au bénéfice d'une précision rédactionnelle permettant de définir la notion de "chômeurs de longue durée".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 11

Réduction à 5,5 % du taux de la TVA applicable aux travaux d'amélioration réalisés dans les logements sociaux

Commentaire : le présent article assujettit à la TVA à taux réduit (5,5 %) la livraison à soi-même des travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement des logements locatifs sociaux.

Il s'agit de poursuivre le processus d'assujettissement des investissements des bailleurs sociaux à la TVA à taux réduit sous forme de livraison à soi-même. La loi de finances pour 1997 avait ainsi soumis les travaux de construction à la TVA à taux réduit.

I. CHAMP D'APPLICATION

Le champ d'application du présent article a une double délimitation, dont la clarté a été améliorée par les amendements de l'Assemblée nationale. Il combine des types de logements et des natures de travaux.

A. LES LOGEMENTS CONCERNÉS

les logements doivent obéir à trois conditions : ils doivent être locatifs ; ils doivent être conventionnés de façon à donner droit à l'aide personnalisée au logement pour le locataire ; ils doivent être sociaux , c'est à dire loués à des ménages sous plafond de ressources, et à des niveaux de loyers également plafonnés.

Ces conditions sont communes à tous les logements visés par le présent article.

Quatre type de logements, correspondant au 2° et 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation sont ainsi visés :

- les logements construits avant 1977 et qui n'ont pas depuis subi de travaux subventionnés (article L. 351-2-2° du CCH), qui appartiennent aux HLM, à des sociétés d'économie mixte, ou à d'autres bailleurs qui ont été aidés par l'Etat ;

- les logements qui ont bénéficié d'une prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) depuis 1977 ;

- les logements construits ou acquis et améliorés à l'aide d'un prêt locatif aidé (le cas échéant d'un PLA-très social) ;

- les logements construits depuis le 1er octobre 1996 sous le régime de la livraison à soi-même assortie de la TVA à taux réduit (5,5 %).

Le statut du bailleur n'a en principe pas d'importance . Les logements financés par PLA du Crédit Foncier devraient donc bénéficier du nouveau système.

Très majoritairement, il s'agit du parc locatif public, et notamment les logements des organismes HLM. (Pour le seul parc HLM, 3,3 millions de logements sont concernés). Cependant, tous les logements détenus par les HLM n'entrent pas dans le champ d'application : les 400.000 logements non conventionnés en sont exclus. Il en est de même du parc locatif intermédiaire, qui ne donne pas droit à l'APL.

On peut s'étonner que les logements conventionnés visés par le 4. de l'article L.351-2 du code de la construction et de l'habitation, construits sans aide de l'Etat depuis 1977, mais qui n'appartiennent pas aux HLM ou aux SEM soient exclus du dispositif, dès lors qu'ils remplissent les trois conditions fondamentales.

B. LES TRAVAUX

Les travaux pouvant bénéficier du taux réduit sont de trois sortes :

- les travaux donnant droit à la PALULOS. Ce sont des travaux de mise aux normes d'habitation ou d'amélioration ;

- les travaux d'amélioration, d'aménagement ou de transformation en logement financés par un PLA acquisition-amélioration. Ce sont les travaux les plus lourds : transformation de bureaux en logements, reconstruction, agrandissement. Pour ces travaux, la frontière entre construction neuve et acquisition-amélioration sera quelquefois difficile à établir;

- les travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement financés sur fonds propres. En ce cas, les travaux de grosses réparations (qui ont lieu tous les 3 ou 4 ans) et de gros entretien (travaux infra-annuels) sont concernés également.

Le champ d'application concernant les travaux est donc très large. Seuls sont exclus le petit entretien et la maintenance, en général financés par répercussion sur les loyers. La définition précise de ces travaux fera l'objet d'une instruction fiscale. Celle-ci devrait prévoir une conception souple et pragmatique des travaux éligibles. En particulier, tous les travaux d'une grosse opération seront pris en compte : le bailleur ne sera pas tenu de distinguer ce qui, dans une transformation de local en logement aurait dû relever du petit entretien.

II. LES MODALITÉS D'APPLICATION

Le bénéfice de la TVA à 5,5 % est subordonné à l'autorisation du préfet.

Par conséquent, contrairement à la réduction du taux de TVA pour la construction, qui simplifie globalement la procédure en supprimant dans de nombreux cas la nécessité d'obtenir une subvention, la TVA à taux réduit sur la réhabilitation va la compliquer quelque peu. En effet, les travaux effectués sur fonds propres ne donnaient jusqu'à maintenant jamais lieu à autorisation administrative : il faudra désormais y recourir.

Une fois l'autorisation obtenue, l'opération fiscale se déroule en deux temps :

- dans un premier temps, le bailleur acquitte la TVA à 20,6 % sur les travaux qu'il fait effectuer. Rien ne change pour les entreprises et artisans qui facturent ces travaux et la TVA y afférente ;

- dans un second temps, le bailleur demande le remboursement sur un ensemble de travaux de la différence entre la TVA acquittée en amont et la somme résultant de l'application du taux réduit sur ces travaux.

L'assiette de la TVA sera constituée du prix de revient total des travaux, à savoir les éléments de coût qui auront subi la TVA en amont. Dans les opérations d'acquisition-amélioration, seuls les coûts d'amélioration seront pris en compte. Ceux d'acquisition, qui concernent des immeubles anciens, n'ont pas subi la TVA mais les droits de mutation à titre onéreux.

Les rémanences de TVA affectant les constructeurs sociaux dans leurs travaux de réhabilitation sont supprimées. La dépense fiscale correspondante est évaluée à 2,2 milliards de francs pour 1998.Elle se décompose en deux éléments :

une augmentation de la TVA perçue en 1998 de 0,3 milliard de francs, liée à l'accélération anticipée des travaux des bailleurs acquittant la TVA à 20,6 % ;

une augmentation des remboursements de TVA (correspondant à la différence entre 20,6 % et la LASM à 5,5 %) de 2,5 milliards de francs.

Votre rapporteur général observe que l'évaluation de la dépense fiscale tient compte en l'occurence des effets économiques du nouveau système. Les propositions des parlementaires ne sont en général pas estimées selon la même méthode. Il ne leur est appliqué qu'une estimation des conséquences directes sur les recettes, à effet économique nul.

En régime de croisière, le service de la législation fiscale évalue l'avantage total à 1,3 milliard de francs en année pleine. Compte tenu notamment de la réduction du taux de la prime PALULOS de 20 % à 10 %, et de la réduction de 7 points du taux de subvention aux prêts locatifs aidés finançant des opérations d'acquisition-amélioration, l'avantage fiscal se concentre sur les travaux financés sur fonds propres. Sur une dépense fiscale totale de 2,8 milliards de francs en régime de croisière; 1,5 milliard de francs seraient neutralisés par la réduction des subventions.

En complétant l'article 269 du code général des impôts, le présent article précise que le fait générateur de la TVA sur la livraison à soi-même sera soit :

la date d'achèvement de l'ensemble des travaux ;

la date située deux ans après la date de l'autorisation accordée par le préfet.

Dans ce second cas, les travaux n'étant pas achevés par hypothèse, les opérations postérieures ne bénéficieraient plus de la livraison à soi-même. Il conviendra donc de s'assurer à l'avenir du juste calibrage de ce délai.

Si, après avoir bénéficié de ce dispositif, le bailleur ne respectait plus les règles relatives à la location sociale, l'avantage fiscal serait rappelé. Une disposition similaire avait été adoptée lors de la mise en place du taux réduit sur la construction sociale.

III. RÉCAPITULATION DES NOUVELLES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU PARC SOCIAL

Le tableau suivant récapitule les modalités de financement de l'investissement des bailleurs sociaux en tenant compte des modifications des taux des subventions.

Le nouveau financement du logement social

Type d'opération	Ancienne subvention	Nouvelles modalités
Construction (1997) PLA	12 % de l'opération (base : surface utile)	TVA à 5,5 % sur LASM (livraison à soi-même)
PLA-TS	20 à 25 % de l'opération (base : surface utile)	TVA à 5,5 % sur LASM + subvention 13 % à 18 %
Réhabilitation (1998) PLA acquisition amélioration	12 % de l'opération	TVA à 5,5 % sur LASM + subvention 5 % (base : surface utile)
PALULOS	20 % de l'opération	TVA à 5,5 % sur LASM + subvention 10 % plafonnée
PLA-TS Acquisition amélioration	20 % à 25 %	TVA à 5,5 % sur LASM + subvention 8 % à 13 % (base : surface utile)
Autres travaux	néant	TVA à 5,5 % sur LASM

Le Gouvernement a par ailleurs annoncé un programme de 10.000 PLA-TS bénéficiant de la TVA à 5,5 % mais avec une subvention maintenue à 20 %, afin de rendre plus attractifs ces logements boudés par les collectivités locales. Il a également annoncé un programme de 5.000 PLA reconstruction-démolition qui, tout en bénéficiant du système de TVA à taux réduit entré en vigueur depuis octobre 1996, pourront être également subventionnés.

Votre rapporteur général ne dispose pas encore des informations nécessaires à l'établissement d'un jugement sur l'équilibre financier des opérations de construction sous le régime de la livraison à soi-même. La réforme entreprise en 1996 avait vocation à être équilibrée, à peu près opération par opération, comme on le voit sur le tableau précédent.

Il n'en va pas de même pour l'extension de ce dispositif à la réhabilitation, dont l'équilibre doit s'apprécier globalement. En effet, les travaux financés sur fonds propres seront très fortement avantagés. A l'inverse, selon l'union des HLM, la moitié des opérations en PLA et PLA-TS acquisition-amélioration sera perdante ; surtout compte tenu des coûts d'acquisition, qui ne seront plus subventionnés et ne bénéficieront pas pour autant de la réduction du taux de TVA (ils n'y sont pas assujettis).

Globalement, l'ensemble est très favorable aux bailleurs sociaux, puisqu'un effort de 1,3 milliard de francs est réalisé en leur faveur. Mais, il faudra examiner attentivement les effets que pourraient avoir les importantes disparités entre opérations sur certains organismes, sur certains types d'opération et sur certaines localisations, notamment à forte charge foncière.

Votre rapporteur général sera également vigilant quant à la réalisation des programmes physiques annoncés : 80.000 PLA et 20.000 PALULOS. L'effort financier produit rendrait difficilement admissible la non réalisation de ces programmes. Il ne serait notamment pas très logique que les organismes HLM consacrent une trop grande partie de cet effort au soulagement de leur trésorerie ou à d'autres fonctions que l'investissement.

Au-delà du présent article, il conviendra d'approfondir à terme la réflexion sur le taux de TVA qui devrait s'appliquer au logement.

La notion de logement social retenue par le présent article peut être discutée sur deux aspects. Le logement social n'est pas nécessairement locatif : les logements financés par un prêt d'accession à la propriété, un prêt d'accession sociale ou un prêt à taux zéro le sont aussi. Le logement locatif social n'est pas nécessairement public : il existe un parc privé à vocation sociale, un parc social de fait, qu'il serait nécessaire de développer au lieu de le laisser disparaitre, et qui a un besoin de rénovation plus grand encore que le parc public.

Au sein de l'Union européenne, il existe une grande disparité de taux sur la réhabilitation sociale : de 3% au Luxembourg, à 15% en Allemagne, et jusqu'à 25% au Danemark et en Suède.

Actuellement, l'Union européenne n'admet le taux réduit que sur le logement social. Mais ne faudra-t-il pas l'étendre à terme à toute la filière logement, chaque Etat ayant une définition différente de la notion de logement social ? Le logement est-il un bien de première nécessité ? Est-il logique, lorsqu'on achète une résidence principale neuve, d'emprunter sur 15 ans pour acquitter une taxe de 20,6% dont l'Etat utilisera la recette dans l'année ?

Votre rapporteur général ne proposera pas d'extension de la mesure à ce stade. D'une part, le droit communautaire ne laisse que des possibilités limitées. D'autre part, il faut procéder progressivement : l'extension du taux réduit à tous les travaux sur le logement occasionnerait une perte de TVA de 21 milliards de francs. Mais il est nécessaire d'engager un débat avec nos partenaires.

Décision de la commission : sous les réserves ci-dessus mentionnées, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 11 bis

Définition du champ d'application du taux réduit de la TVA applicable
au bois de chauffage

Commentaire : cet article additionnel tend à obtenir du gouvernement des précisions sur la manière dont l'administration fiscale entend appliquer le taux réduit de la TVA au bois de chauffage.

Le Sénat est à l'origine d'une mesure votée en loi de finances l'an dernier, qui abaisse de 20,6 % à 5,5 % le taux de la TVA sur le bois de chauffage. Il s'agit de l'article 20 de la loi de finances pour 1997.

Cette mesure est surtout une mesure de simplification , qui vise à mettre un terme à la distinction arbitraire qui était faite entre le bois en tant que " produit non transformé de la sylviculture ", taxé à 5,5 %, et le bois en tant que " bois de chauffage ", taxé à 20,6 %. Ainsi, les rondins de plus d'un mètre de long relevaient de la première catégorie, mais les rondins de moins d'un mètre de la seconde.

Cette extension du champ du taux réduit de la TVA est conçue pour bénéficier au consommateur final . C'est pourquoi le 3° bis de l'article 278 bis du code général des impôts, tel qu'il résulte de l'article 20 de la loi de finances pour 1997, précise que le taux réduit ne s'applique qu'au bois de chauffage et produits assimilés " à usage domestique ".

En sont exclues toutes les entreprises utilisant des combustibles . En effet, ces entreprises peuvent déduire la TVA sur leurs charges : il leur est donc indifférent de payer le bois de chauffage qu'elles utilisent à 5,5 % plutôt qu'à 20,6 %.

Cette exclusion vaut également pour les réseaux de chaleur . En effet, même si ces entreprises étaient autorisées à bénéficier du taux de 5,5 % pour leurs achats de bois, elles ne pourraient pas répercuter le bénéfice du taux réduit vers leurs clients car, en vertu de la sixième directive TVA n° 77/388 CEE du 17 mai 1977, toute vente d'énergie relève du taux normal de la TVA.

La précision " à usage domestique " est donc nécessaire. En revanche, elle semble présenter certaines difficultés d'interprétation.

D'après les informations qui sont parvenues à votre rapporteur général depuis l'entrée en vigueur de la mesure, il semblerait que l'administration fiscale en ait une interprétation excessivement restrictive.

Pourtant, la notion d'usage domestique en matière d'énergie avait été définie de manière assez large lorsqu'elle s'appliquait aux abonnements à l'électricité, au gaz et au chauffage urbain. En effet, de 1988 à 1994 inclus, le taux réduit de la TVA a été applicable aux " abonnements relatifs aux livraisons d'électricité, de gaz combustible et d'énergie calorifique, à usage domestique , distribués par réseaux publics " (ex-article 279 b decies du code général des impôts).

La notion d'usage domestique avait alors été définie comme le chauffage, l'éclairage, la production d'eau chaude des " locaux d'habitation ", à l'exclusion des locaux professionnels, administratifs ou industriels (instruction 3C2294).

Le taux réduit bénéficiait ainsi aux immeubles collectifs affectés en totalité à l'habitation, ainsi qu'aux immeubles collectifs " à usage principal d'habitation ", c'est-à-dire dont les trois quarts au moins de la superficie sont affectés à l'habitation.

Le caractère d'immeuble d'habitation était également reconnu aux foyers de travailleurs, aux résidences universitaires et aux maisons de retraite dès lors que ces locaux ne font pas l'objet d'une exploitation commerciale, et notamment lorsqu'ils sont exploités par des associations sans but lucratif ou par les services sociaux des collectivités locales.

Enfin, dans l'hypothèse, très commune, où la gestion du chauffage d'un immeuble à usage d'habitation est confiée à un prestataire de services, celui-ci pouvait bénéficier du taux réduit à la condition d'en refacturer le montant exact à ses clients.

Votre commission des finances estime que toutes ces solutions qui s'appliquaient aux abonnements d'énergie, doivent être transposées, mutatis mutandis , au bois de chauffage à usage domestique.

Ainsi, une maison de retraite non lucrative devrait bénéficier du taux réduit de TVA pour ses acquisitions de bois de chauffage, de même qu'une commune pour le chauffage de son école, tandis que le bois acheté par un chauffagiste pour le compte d'une copropriété devrait logiquement être taxé à 5,5 %, celui-ci étant fiscalement transparent.

Or, cette acception large du champ du taux réduit de la TVA applicable au bois de chauffage ne semble pas être partagée par l'administration locale.

Par ailleurs, votre commission des finances s'étonne des disparités géographiques qui existeraient dans l'application des dispositions concernées au bois destiné au barbecue, certains services fiscaux départementaux considérant qu'il s'agit de bois de chauffage à usage domestique relevant du taux réduit, mais d'autres continuant de lui appliquer le taux normal.

Ces restrictions et ces divergences d'interprétation amènent votre commission des finances à considérer qu'il est grand temps que l'administration fiscale précise sa position exacte, et publie enfin l'instruction d'application annoncée comme imminente depuis maintenant plusieurs mois.

L'article additionnel qu'elle vous soumet, en proposant de supprimer la notion "d'usage domestique" dans le 3° bis de l'article 278 bis du code général des impôts, a pour but d'obtenir du Ministre des précisions sur l'interprétation que ses services entendent faire du champ d'application du taux réduit de la TVA au bois de chauffage, et des assurances sur le fait que cette interprétation sera la plus large possible.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel, qui devrait contribuer à hâter la réflexion du gouvernement sur la définition exacte du champ d'application du taux réduit de la TVA au bois de chauffage.

ARTICLE 11 bis

Adaptations du régime de TVA applicable aux carburants

Commentaire : cet article a pour objet, d'une part, de supprimer un avantage de TVA dont bénéficie le gazole par rapport aux autres carburants et, d'autre part, d'améliorer ou de créer un avantage de TVA au profit des véhicules utilisant le gaz ou l'électricité.

Le présent article, voté à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, comporte trois mesures distinctes.

Le paragraphe I tend à supprimer la déductibilité partielle de la TVA afférente au gazole utilisé par les véhicules exclus du droit à déduction.

La TVA sur les carburants utilisés par la plupart des véhicules à usage professionnel est normalement déductible, comme toute TVA pesant sur les charges des entreprises.

Néanmoins, en vertu de l'article 237 de l'annexe II du code général des impôts, certains véhicules à usage professionnel sont exclus du droit à déduction : il s'agit des véhicules ou engins conçus pour transporter des personnes ou à usages mixtes. Toutefois, cette exclusion du droit à déduction ne concerne pas les véhicules routiers comportant plus de huit places assises utilisés par les entreprises pour amener leur personnel sur les lieux du travail, ni les véhicules des entreprises de transports publics de voyageurs.

En termes courants, l'exclusion du droit à déduction concerne uniquement les "véhicules de société" utilisés par les entreprises pour les besoins propres de leur personnel, qu'il s'agisse de voitures de fonction ou de jets privés.

Par voie de conséquence, les carburants utilisés par ces véhicules exclus du droit à déduction le sont également, en vertu du a du 1° du 4 de l'article 298 du code général des impôts.

Toutefois, une exception est faite en faveur du gaz et du gazole uniquement, pour lesquels la TVA peut être déduite à hauteur de 50 %, en application du b du 1° du 4 de l'article 298 précité.

L'Assemblée nationale propose donc de supprimer cette spécificité de la TVA qui avantage le gazole par rapport à l'essence.

Il en résultera une rémanence de TVA supplémentaire, évaluée à 350 millions de francs.

Par ailleurs, le paragraphe I tend à autoriser la déductibilité à 100 % de la TVA sur le gaz de pétrole liquéfié (GPL) et le gaz naturel véhicule (GVN) utilisés par des véhicules exclus du droit à déduction.

En effet, la nouvelle rédaction proposée pour le 1° du 4 de l'article 298 du code général des impôts ne fait plus mention du GPL et du GVN dans la liste des carburants dont la TVA ne peut être déduite qu'à 50 % : a contrario , la TVA devient déductible à 100 % pour ces deux types de carburant.

La déductibilité à 50 % continuera de s'appliquer aux autres types de carburants qui en bénéficient actuellement (exception faite bien sûr du gazole), tels que le gaz naturel comprimé, les autres gaz de pétrole, les autres hydrocarbures à l'état gazeux et le pétrole lampant.

Le coût de cette mesure est estimé à 40 millions de francs.

Enfin, le paragraphe II tend à autoriser la déductibilité totale de la TVA sur l'électricité consommée par les véhicules de transport exclus du droit à déduction.

Le coût de cette mesure n'est pas jugé significatif, compte tenu du très faible nombre de véhicules électriques actuellement en circulation. Du reste, comme le fait justement observer le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, il est vraisemblable que les entreprises procèdent déjà en pratique à cette déduction, en raison de l'impossibilité où elles se trouvent de faire la part entre l'électricité utilisée pour leur véhicules exclus du droit à déduction et celle consommée pour les autres usages normalement déductibles.

Il s'agit donc plutôt d'une simple mise en conformité du droit avec la pratique, mais qui n'en constituera pas moins une incitation au développement des véhicules électriques dans les flottes des entreprises.

Votre commission des finances, bien que réservée sur l'aggravation des charges des entreprises qui résultera de la suppression de la déductibilité partielle du gazole utilisé par les véhicules de sociétés, a néanmoins admis l'opportunité de ce rééquilibrage de la fiscalité en faveur des carburants réputés les moins polluants.

Mais, en matière de TVA comme en matière de TIPP, elle estime extrêmement regrettable que les contraintes budgétaires ne permettent pas d'envisager la réduction des avantages fiscaux exorbitants dont bénéficie le gazole par rapport aux autres carburants autrement que sous la forme d'un alignement par le haut.

Décision de la commission: votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Modification des tarifs des taxes intérieures de consommation
sur les produits pétroliers et sur le gaz naturel

Commentaire : le présent article prévoit :

- une augmentation spécifique des taux de la TIPP applicables à l'ensemble des carburants routiers de 8 centimes par litre ;

- une augmentation générale des taux relatifs aux autres produits pétroliers et assimilés ainsi que de la TICGN (taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel) à hauteur de la hausse prévisible des prix à la consommation, c'est-à-dire +1,3 %.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A.  L'AUGMENTATION DU TARIF DE LA TIPP SUR LES CARBURANTS ROUTIERS

Les carburants routiers - supercarburant plombé, supercarburant sans plomb, essence et gazole - sont à l'origine d'environ 95 % des recettes de la TIPP, ce qui explique le traitement particulier dont ils font généralement l'objet à l'occasion de chaque loi de finances.

Le présent article propose de relever, dans une proportion supérieure de un point à l'inflation, le tarif qui leur est applicable à compter du 11 janvier 1998, en le majorant de 8 centimes par litre (soit 8 francs par hectolitre). Il s'agit d'une progression moyenne de 2,3 %.

Le tableau ci-après retrace les taux votés pour 1997 et les propositions du présent article, ainsi que les taux de progression :



La revalorisation ainsi proposée présente trois caractéristiques:

Elle est plus élevée que celle opérée dans la loi de finances pour 1997 (+ 7 centimes) et que celle opérée dans la loi de finances pour 1996 (+ 5,71 centimes).

En valeur absolue, elle maintient l'écart de taxation existant entre le supercarburant sans plomb, le super plombé, l'essence et le gazole ; un tel " gel " des écarts marque une inflexion par rapport à la loi de finances pour 1997, qui, pour montrer le souci du Gouvernement de lutter contre la pollution, avait accru d'un centime supplémentaire le tarif de la TIPP applicable au supercarburant plombé.

Il convient de rappeler à cet égard que le supercarburant plombé représente encore près de la moitié du supercarburant vendu en France, alors qu'il en représente 5 % seulement en Allemagne et n'est plus utilisé dans les pays nordiques.

De plus, à cette hausse annuelle de la TIPP s'ajoutera la TVA au taux de 20,6 % d'où une augmentation totale voisine de 10 centimes par litre pour les supers et le gazole.

En valeur relative, elle revient à restreindre cet écart puisque le taux de la TIPP applicable au gazole est plus faible. Ainsi, une hausse de 8 centimes correspond à une augmentation relative de la taxe sur le gazole de 3,44 % contre 1,98 % pour le supercarburant plombé et 2,13 % pour le supercarburant sans plomb.

Néanmoins, il importe de souligner que la valeur significative pour le consommateur est l'augmentation en valeur absolue et non l'augmentation en valeur relative.

De plus, malgré cette disposition, l'avantage fiscal relatif accordé au gazole fait de la France une exception au sein de l'Union européenne.

Le tableau ci-après démontre, d'une part, le poids important de la charge fiscale dans le prix des carburants vendus en France, et, d'autre part, le poids très important des droits d'accises pesant sur les supercarburants. S'agissant du gazole, la France se situe dans la moyenne supérieure des pays de l'Union européenne.



Cette fiscalité " relativement " plus favorable du gazole explique en grande partie la forte progression, au cours des dernières années, de la consommation de ce produit par rapport aux autres carburants routiers. Le graphique ci-après, qui retrace l'évolution du rendement de la TIPP par type de carburant, reflète cette progression :

B. L'AUGMENTATION GÉNÉRALE DE 1,3 % DU TARIF DE LA TIPP APPLICABLE AUX AUTRES PRODUITS PÉTROLIERS ET DE LA TICGN

1. Les dispositions initiales

Le présent article propose qu'à compter du 11 janvier 1998, le tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers autres que les carburants routiers soit augmenté de 1,3  %.

On remarque en effet que, depuis la loi de finances pour 1992, et conformément à la directive communautaire n° 92/81 dite " directive structures ", l'augmentation du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel livré à l'utilisateur final n'est plus effectuée en même temps que celle du tarif de la TIPP, qui concerne les seuls produits pétroliers, mais fait l'objet d'une disposition séparée.

Le montant de l'actualisation, soit 1,3 % correspond au taux de la hausse prévisible des prix pour 1998, tabac inclus.

2. Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale

Les députés ont réduit de 5,7 et 5,9 centimes respectivement les taux de la TIPP sur le GPL (mélange spécial de butane et de propane), d'une part, et sur le gaz naturel comprimé destiné à être utilisé comme carburant, d'autre part. Il s'agit par ces baisses respectives de 7,77 % et 8,68 %, d'encourager le développement du parc de véhicules utilisant ces deux carburants " propres ".

Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale rappelle à cet égard que la diminution de la TIPP sur le GPL, de un franc par litre en janvier 1996, semble avoir produit ses fruits puisque le nombre de stations délivrant du GPL est passé de 600 en 1995 à 730 fin 1996. 200 stations supplémentaires devraient ouvrir en 1997. Les ventes de GPL ont par ailleurs considérablement crû (36.413 tonnes en 1996 contre 21.174 en 1995, soit une hausse de 72 %).

II. QUELLES ORIENTATIONS POUR L'AVENIR ?

A. LE RÉÉQUILIBRAGE DE LA FISCALITÉ DU GAZOLE SUR CELLE DES AUTRES CARBURANTS DOIT ÊTRE PROGRESSIVEMENT ENGAGÉ

La nécessité de rééquilibrer la fiscalité du gazole par rapport à celle des autres carburants routiers ne fait plus de doute.

Les arguments sont connus. Ils ressortent du rapport sur l'utilisation du gazole transmis par le Gouvernement au Parlement en octobre 1996, en application de la loi de finances pour 1996 :

le différentiel de taxation entre le super sans plomb et le gazole est, à 1,43 F/l, de loin le plus élevé d'Europe (l'écart de prix TTC est de près de 1,8 F/l en faveur du gazole) ;

par ailleurs, la France est avec le Portugal le seul pays d'Europe qui favorise les possesseurs de véhicules diesel par le biais du mode de calcul de la puissance fiscale qui constitue l'assiette de la vignette ;

ces deux dispositions, combinées avec la possibilité ouverte aux entreprises de déduire à hauteur de 50 % la TA qui a grevé leur consommation de gazole pour certains véhicules ^{17( * )} , ont eu pour conséquence d'orienter le choix des consommateurs vers les véhicules diesel : la part du diesel dans l'ensemble du parc automobile français est de 36 % et 41 % des nouvelles immatriculations de véhicules particuliers concernent le diesel.

Or, les inconvénients des particules en suspension émises par les véhicules diesel sur la qualité de l'air sont avérés par de nombreuses études convergentes.

De plus, la déformation de la structure de consommation des carburants sous l'effet de la fiscalité fait diverger de plus en plus lourdement la demande par rapport aux possibilités de l'outil de raffinage français. Cela se traduit par l'obligation d'importer du gazole et d'exporter, à bas prix, le surplus d'essence, d'où un affaiblissement de ce secteur économique.

Par ailleurs, le développement du carburant le moins taxé (le gazole) au détriment du plus taxé (le super) altère significativement les recettes de l'Etat. Une réduction de l'écart actuel au niveau de l'écart moyen constaté dans l'Union européenne générerait un supplément de recettes de l'ordre de 14 milliards de francs.

Enfin, les raisons qui justifiaient le maintien d'une fiscalité plus favorable pour le gazole ont disparu : en effet, les progrès réalisés par la motorisation diesel ont considérablement accru leurs performances et le souci de maintenir l'indépendance énergétique de la France en privilégiant les véhicules les plus économes en carburant est moins prioritaire qu'il ne l'a été.

Certes, un rééquilibrage trop abrupt entre la fiscalité du gazole et celle des autres carburants risquerait de pénaliser indûment tous les utilisateurs de véhicules diesel et l'industrie automobile française. Mais il convient, de continuer, comme le Sénat l'a fait à deux reprises, à adresser des signes aux consommateurs et aux constructeurs pour qu'ils adaptent leurs comportements.

C'est d'ailleurs l'avis du rapporteur de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, qui écrit dans son rapport ^{18( * )} :

" Le souci de protéger l'environnement et la santé des Français permet de conclure à la nécessité d'un rééquilibrage de la fiscalité sur les carburants. "

C'est pourquoi, dans la continuité de ses travaux, votre commission a donné mandat à votre rapporteur général de lui présenter, lors de sa prochaine réunion, un amendement d'appel éventuellement similaire à celui qu'elle avait déposé lors de la discussion de la loi de finances pour 1996. Il s'agissait de réduire, par rapport aux augmentations proposées par le présent article, la hausse du taux de la TIPP proposée pour le supercarburant sans plomb et pour le supercarburant plombé (dans une moindre mesure pour celui-ci), et d'accroître à due proportion le taux de la TIPP sur le gazole.

En outre, pour ne pas pénaliser les transporteurs routiers, cet amendement d'appel exonérerait les véhicules utilitaires lourds de la fraction de l'augmentation excédant celle prévue par le Gouvernement.

B.  LA RÉFORME DU MODE DE CALCUL DE LA PUISSANCE FISCALE DES VÉHICULES DOIT ÊTRE MISE EN OEUVRE

Il importe de rappeler que le rapport sur les modalités de calcul de la puissance fiscale des véhicules demandé par le Sénat dans la loi de finances pour 1997 n'a toujours pas été déposé par le Gouvernement . Or la loi lui faisait obligation de déposer ce rapport avant le 30 juin 1997.

Là encore, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale rejoint votre commission des finances pour estimer que " ce dossier ne saurait rester en l'état ".

En effet, les règles permettant de déterminer la puissance fiscale des véhicules, sur laquelle trois taxes sont assises (vignette, carte grise et taxe sur les véhicules de société), figurent dans des circulaires ministérielles, notamment du 28 décembre 1956 et du 23 décembre 1977, auxquelles l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1993 a donné valeur législative.

Ces règles reposent sur l'équation suivante : P = m (0,0458 ^C /K) 1,48

Dans cette formule, m est un coefficient qui vaut 1 pour l'essence et 0,7 pour le gazole, C représente la cylindrée du moteur et K est un paramètre caractérisant la transmission du mouvement.

Il en ressort qu'à cylindrée égale, les voitures à moteur diesel bénéficient d'un double avantage par rapport aux voitures à moteur essence :

un coefficient 0,7 au lieu de 1,

un paramètre K plus favorable, les moteurs diesel tournant en général moins vite que les moteurs essence.

Dans ces conditions, la puissance fiscale d'un moteur diesel est de 20 à 30 % inférieure à celle d'un moteur essence correspondant, ce qui signifie un écart de 1 à 2 CV dans le bas de gamme, de 2 à 3 CV dans le milieu de gamme, et de 3 à 5 CV dans le haut de gamme.

Ces dispositions techniques entraînent des écarts de taxation, pour la vignette et les cartes grises, difficilement compréhensibles au regard des catégories de véhicules concernées. Ainsi, une Peugeot 406 diesel (SV 2 l TD) acquitte-t-elle 458 francs de vignette seulement contre 1.086 francs pour la Peugeot 406 essence (SV 1,8 l auto). Pour la carte grise l'écart est de 560 francs.

Votre commission s'étonne donc du manque de diligence montré par le Gouvernement dans la remise de ce rapport et rappelle que la distorsion de concurrence engendrée par le mode de calcul de la puissance fiscale des véhicules appelle une adaptation rapide des textes en vigueur.

Décision de la commission : votre commission a réservé son vote sur cet article, pour les raisons figurant dans le commentaire ci-dessus.

ARTICLE 13

Actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article prévoyait d'actualiser le barème de l'impôt sur la fortune en fonction du taux de la hausse des prix hors tabac. Il a été supprimé par l'Assemblée nationale

L'article 13 avait pour seul objet de procéder à l'actualisation du barème de l'impôt.

Comme le montre le tableau ci-dessous, cette actualisation correspondait à la hausse estimée des prix, hors tabac, pour 1997 : + 1,1 %.

Cette actualisation aurait eu un coût budgétaire de 90 millions de francs par rapport au produit attendu de l'impôt à législation inchangée.

Depuis son instauration en 1988, le rendement de l'impôt de solidarité sur la fortune a évolué de la façon suivante :



On constate ainsi que le produit de l'impôt a augmenté de façon significative entre 1997 et 1996, (+ 13,5 %) alors qu'il n'avait augmenté que de 2,7 % entre 1996 et 1995 , en dépit de l'instauration d'une majoration exceptionnelle ^{19( * )} .

Cette évolution résulte essentiellement de l'accroissement de la valeur des actifs financiers et, accessoirement, de la modification du régime du plafonnement de l'impôt en fonction du revenu (loi de finances pour 1996). La jurisprudence de la Cour de cassation consistant à admettre un abattement de 20 % sur la valeur de l'habitation principale (arrêt Fleury) n'a pas affecté le rendement de l'impôt, mais elle explique, au moins en partie, la diminution du nombre des redevables d'environ un millier de personnes.

Les prévisions de recettes pour 1998, soit + 8,9 %, reposent sur l'hypothèse d'une poursuite soutenue de la croissance des actifs financier, qui pourrait être remise en cause en raison de l'évolution des marchés boursiers.

En 1997, cet impôt a conservé ses spécificités bien connues :

- c'est un impôt dont le poids est concentré sur les patrimoines les plus importants : les 37 % des redevables les moins imposés ont acquitté 3,6 % du produit de l'impôt, leur patrimoine représentant 19,3 % des bases imposables, alors que les 1,14 % des redevables les plus imposés ont acquitté 32 % du produit de l'impôt, leur patrimoine représentant 13,5 % des bases imposables ;

- c'est un impôt géographiquement concentré : 49 % des redevables résident en Ile-de-France et assurent 58 % du produit total de l'impôt. Leur cotisation moyenne est de 60.267 francs, supérieure de plus de 18 % à la cotisation moyenne nationale qui est de 51.047 francs.

L'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur général, a décidé de ne pas procéder à l'actualisation du barème de l'impôt afin d'obtenir " une modeste contribution des redevables à l'effort de solidarité nationale, dans l'attente d'une réforme globale devant procéder d'une réflexion portant à la fois sur l'élargissement de l'assiette et sur les taux ". ^{20( * )}

Lors de l'examen en séance publique, le gouvernement a confirmé son intention de procéder à une réflexion sur la fiscalité du patrimoine.

Votre commission des finances a, pour sa part, déjà beaucoup réfléchi à la réforme de cet impôt au mieux des intérêts des entreprises et de l'emploi ^{21( * )} . Sous l'ancien gouvernement, elle s'est essayée, sans succès, à en corriger les effets les plus pervers.

Aujourd'hui, la non actualisation du barème ne ferait qu'aggraver les défauts actuels de l'ISF. C'est pourquoi, votre commission des finances vous propose de rétablir cet article dans sa version initiale.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans sa version initiale.

ARTICLE 13 bis

Aménagement du régime des donations partage

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger d'un an le dispositif favorable aux donations partage.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a décidé de proroger d'un an le dispositif en faveur des donations partages, mis en place, à l'initiative de votre commission des finances, par la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Ce dispositif prévoyait, notamment, l'instauration d'une période transitoire pendant laquelle l'ensemble des donations réalisées par les donateurs âgés de soixante-cinq révolus mais de moins de soixante quinze ans bénéficierait des réductions de droits applicables aux donateurs âgés de moins de soixante-cinq ans. Cette période vient à expiration au 31 décembre 1997. Le gouvernement propose de la proroger jusqu'au 31 décembre 1998.

Votre commission des finances se félicite que le dispositif qu'elle a contribué à mettre en place soit ainsi prorogé et vous demande d'adopter cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Aménagement du régime d'aide fiscale
à l'investissement outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet d'aménager le régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer.

Cet article avait, dans sa rédaction initiale , pour seul objet d'encadrer plus strictement certains aspects du régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer, dit " loi Pons ", tout en conservant, dans leurs principes et leurs modalités, les composantes essentielles de ce dispositif .

Dans un double souci de maîtrise de la dépense fiscale et de limitation de l'avantage fiscal afférent aux investissements outre-mer, l'Assemblée nationale a cependant décidé, en outre, de supprimer une des composantes essentielles de l'avantage fiscal lié à l'investissement outre-mer .

Mesurant l'enjeu d'une telle décision, votre commission des finances a le devoir de mettre en lumière les conséquences potentielles de la suppression de cet avantage, avant de proposer au Sénat une démarche mesurée et responsable dans ce domaine.

I. UN DISPOSITIF INITIAL ACCEPTABLE

Dans sa rédaction initiale, cet article comportait, en effet exclusivement des adaptations limitées dont l'économie générale paraît acceptable.

Sur le plan formel tout d'abord, le présent article a pour objet de scinder en deux ensembles distincts le dispositif actuellement en vigueur de l'article 238 bis HA du code général des impôts. Il introduit donc deux articles nouveaux dans ce code respectivement consacrés, l'un aux déductions ouvertes aux contribuables relevant de l'impôt sur le revenu (article 163 duovicies du code général des impôts) et l'autre aux déductions des contribuables relevant de l'impôt sur les sociétés (article 217 decies du code général des impôts).

Ce transfert des dispositions de l'article 238 bis HA du code général des impôts n'est cependant pas effectué " à droit constant ", puisqu'un certain nombre de " corrections " accompagnent le transfert de ces dispositions.

Ces corrections concernent :

· les investissements réalisés par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS), pour lesquels les subventions publiques seront exclues de la base défiscalisable ;

· les investissements réalisés par les entrepreneurs individuels et les sociétés soumises au régime fiscal des sociétés de personnes, la déduction fiscale serait pratiquée sur le revenu net global de l'investisseur et non sur les résultats imposables de l'entreprise constituée à cet effet. Cette mesure a pour objet d'éviter de réduire la base du revenu retenue pour le calcul du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune du montant des sommes déduites dans le cadre d'investissements d'entreprises soumises à l'impôt sur le revenu ;

· le régime de la délivrance de l'agrément est précisé pour y intégrer explicitement le critère de création ou de maintien de l'emploi dans les DOM-TOM.

L'ensemble de ces mesures " correctrices " est apparu acceptable à votre commission des finances.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au dispositif décrit ci-dessus, l'Assemblée nationale a cependant apporté une modification substantielle. Celle-ci a en effet supprimé le paragraphe III du texte proposé par cet article pour l'article 163 duovicies du code général des impôts. La suppression de ce paragraphe entraîne la disparition de l'exception à la " tunnélisation " des déficits provenant d'activités relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) non professionnels qui subsistait en faveur des investissements outre-mer.

Ainsi, les investissements outre-mer seraient, en cas d'adoption définitive de cette mesure, soumis au régime résultant de l'article 72 de la loi de finances pour 1996.

A cet égard, il s'agit tout d'abord de rappeler la signification de ce qu'il est communément convenu d'appeler la " tunnélisation " des déficits BIC non professionnels , avant de souligner les lourdes conséquences de son application aux investissements en outre-mer .

A. LA " TUNNÉLISATION " DES DÉFICITS BIC NON PROFESSIONNELS

L'article 72 de la loi de finances pour 1996 a, en effet, aménagé les modalités d'imputation des déficits relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) en pratiquant une distinction entre les BIC professionnels, pour lesquels la possibilité d'imputation du déficit sur le revenu global a été maintenue et les BIC non professionnels, pour lesquels les déficits ne peuvent plus s'imputer que sur des bénéfices de même nature (" tunnélisation ") .

Il s'agissait en effet de supprimer un " levier fiscal " à l'investissement des particuliers dans le domaine industriel et commercial , qui bénéficiait en particulier au secteur de l'hôtellerie, dans la mesure où l'équipement hôtelier apparaissait en France comme étant en surcapacité.

Concrètement, cette " tunnélisation " des déficits BIC non professionnels empêche le contribuable de déduire ces déficits de son revenu global, ce qui en pratique revient à supprimer un avantage fiscal , puisque, dans la quasi-totalité des cas, les contribuables ne disposent pas des revenus industriels et commerciaux sur lesquels ils pourraient imputer leurs déficits industriels et commerciaux.

Cette disposition prévoyait explicitement une exception en faveur des investissements outre-mer, en raison des contraintes économiques particulières de ces territoires et de la nécessité d'y attirer des investissements privés .

Cette exception a été prévue dans la mesure où la possibilité de déduire les déficits BIC du revenu global constitue un complément essentiel du dispositif spécifique d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, dit " loi Pons ".

Or, la suppression de ce " deuxième étage " de l'incitation fiscale à l'investissement outre-mer que comporte le présent article est de nature à entraîner une importante diminution de ces investissements.

B. UNE MESURE LOURDE DE CONSÉQUENCES POUR L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER

Au regard des conditions économiques prévalant en outre-mer, force est de constater que l'existence d'un puissant " levier fiscal " est une condition déterminante de l'investissement sur ces territoires.

En effet, la décision d'investir en outre-mer ne relève pas, en général, de la pure rationalité économique, dans la mesure où il s'agit d'un contexte très risqué pour l'investissement. Investir en outre-mer, du point de vue de l'investisseur, relève en effet fondamentalement d'une logique de capital-risque . Les " marchés " que constituent ces territoires comportent en effet des caractéristiques difficiles dues, en particulier, à leur faible dimension et à l'environnement très concurrentiel dans lequel il se trouvent.

C'est pourquoi les Gouvernements successifs ont tenté de remédier au très faible flux d'investissement productif qui caractérisait ces territoires en instituant un régime d'aide fiscale.

A cet égard, il convient de citer quelques extraits du rapport d'information de M. Alain Richard, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur la fiscalité dans les départements d'outre-mer (n° 2215 du 11 juillet 1991). Les conclusions de ce rapport sont en effet d'autant plus marquantes qu'elles ont été rédigées par une personnalité qu'on ne peut guère suspecter de complaisance et à une époque où le système d'incitation fiscale n'avait pas encore été redéfini.

" Ces critiques ne sont pas infondées, mais doivent être maniées avec précaution. Somme toute, elles s'appliquent à l'ensemble des aides fiscales et de plus elles restent difficiles à évaluer concrètement, surtout si l'on admet que l'abaissement du seuil de rentabilité est la condition sine qua non de la réalisation effective de l'investissement ." (p. 32)

"Quoiqu'il en soit, le légitime souci d'éviter quelques dérapages réels ne doit pas conduire à remettre en cause un dispositif qui, globalement, fonctionne correctement ." (p. 36)

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LA NÉCESSITÉ D'UNE DÉMARCHE RESPONSABLE

On peut en récuser le principe, mais force est de constater que la puissance de l'incitation fiscale fonde, pour l'essentiel, la décision d'investir en outre-mer .

A cet égard, la fragilité économique et sociale de ces territoires commande à la plus extrême prudence lorsqu'il s'agit de modifier l'équilibre du système d'incitation fiscale à y investir et, a fortiori , lorsqu'il est question de réduire la portée de ce dispositif.

C'est pourquoi, après avoir souligné l'importance des effets de cette incitation fiscale, votre commission des finances vous proposera d'amender le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.

A. LA "LOI PONS" : UN DANGEREUX PROCÈS EN SORCELLERIE

1. Les grandes règles du régime d'aide fiscale à l'outre-mer

Le mécanisme institué par la loi Pons prévoit un régime d'aide fiscale en faveur des investissements productifs réalisés dans les départements et les territoires d'outre-mer. Ce dispositif a été institué par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986. Il a, depuis lors, été modifié à plusieurs reprises par les textes suivants :

la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991 qui a notamment instauré la procédure d'agrément dans certains secteurs économiques ;

la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993

la loi de finances pour 1994 du 30 décembre 1993

la loi de finances pour 1996 du 30 décembre 1995

Comme on le voit, ce dispositif qui a pour objet d'accorder une aide fiscale aux investissements réalisés dans des secteurs considérés comme prioritaires pour le développement économique et social de l'outre-mer a donc été régulièrement modifié afin d'adapter ce dispositif à ces objectifs.

Ce régime fiscal comporte deux aspects selon que l'investissement est effectué par une entreprise ou par une personne physique .

Le principe pour les entreprises est une déductibilité de leurs résultats imposables du montant des investissements qu'elle réalisent de façon directe ou par voie d'apports au capital de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés et qui exercent une activité dans les secteurs éligibles à l'aide.

Les personnes physiques bénéficient quant à elle d'une réduction d'impôt pour les souscriptions au capital de sociétés qui réalisent des investissements dans ces mêmes secteurs. Dès l'origine, ce dispositif prévoyait que cette réduction d'impôt était égale à 50 % du montant de l'investissement effectué pour les années 1986 à 1989, Cette réduction revenant à 25 % pour les revenus des années 1990 à 2005 . Le montant de cette économie d'impôt s'imputant par cinquième sur l'impôt dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement et les quatre années suivantes (article 199 undecies du code général des impôts).

A cet ensemble, s'ajoute la possibilité de déduire les déficits industriels et commerciaux non professionnels du revenu global . Or, c'est cette possibilité que l'Assemblée nationale a décidé de supprimer.

C'est pourtant la combinaison de ces deux avantages qui forme l'efficacité du " levier fiscal " d'incitation à l'investissement outre-mer.

2. Un enjeu essentiel : l'équilibre économique et social de l'outre-mer

Quel que soit le jugement que l'on puisse porter sur la " puissance " de l'incitation fiscale, force est de constater que celui-ci est à l'origine, en 1996, d'un flux d'investissements qui a atteint 5,6 milliards de francs, soit un montant supérieur à celui du budget de l'outre-mer lui-même, dont le montant s'élève à 5,2 milliards de francs en 1998.

Ce dispositif a donc atteint l'objectif qui lui était assigné en faisant naître un flux d'investissement productif privé qui était presqu'inexistant avant la création de l'aide fiscale. A cet égard l'analyse faite, dès 1991, par M. Alain Richard est essentielle.

"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces départements. Mais même dans cette optique, la défiscalisation a tout de même un mérite inestimable comparée à la subvention. Elle ne correspond pas à une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations . S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut le contester, il n'en reste pas moins qu'elle soutient un développement économique plus sain que celui qui résulte des simples transferts sociaux." (Alain Richard, rapport précité p. 36)

Le tableau suivant, extrait du dernier rapport annuel de la direction générale des impôts sur la mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissement dans certains secteurs économiques outre-mer, met en évidence la répartition sectorielle et géographique de ces investissements ..



3. Un dispositif fortement encadré

Votre commission des finances tient à souligner son attachement au dispositif de " moralisation " qui a été introduit avec l'institution d'un mécanisme d'agrément délivré par les services de la direction générale des impôts. L'institution de ce mécanisme a en effet permis de répondre à des abus qui avaient marqué la première phase d'application de la " loi Pons " et qui ont contribué à ternir l'image de cette incitation fiscale.

Ce système d'agrément permet en effet de contrôler la mise en uvre de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Le tableau ci-dessous présente l'économie de ce dispositif :

B. UN APPEL À LA RESPONSABILITÉ

Au regard de la gravité de l'enjeu pour l'outre-mer, votre commission des finances a choisi d'adopter une démarche responsable.

Elle considère en effet qu'il serait dangereux de décider, subitement, d'une importante modification de l'équilibre du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, sans avoir évalué au préalable ses conséquences et, surtout, sans avoir étudié les modalités de remplacement de ce dispositif, dont il convient de rappeler qu'il est, en tout état de cause, " borné " dans le temps puisqu'une date butoir a été fixée à l'année 2001.

Si la commission des finances émet un jugement nuancé sur le concept de dépense fiscale, elle souhaite néanmoins qu'un débat serein puisse être retrouvé au sujet du régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer afin d'éviter une mise en cause, involontaire, des investissements privés outre-mer, dont il faut rappeler qu'ils sont économiquement préférables à un système de subventions et d'assistance.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement ayant pour objet de soustraire à la tunnélisation les secteurs et les opérations qui seraient les plus pénalisés.

En effet, pour certains secteurs tels que l'industrie et les transports, cette exception n'est pas indispensable car, en pratique, il s'agit d'opérations dites locatives , dans lesquelles les investisseurs font l'acquisition d'un bien pour le louer à une entreprise située outre-mer avec des pertes d'exploitations modérées. Pour ces opérations locatives seules certaines charges doivent continuer à bénéficier d'une soustraction à la " tunnélisation " pour que les investissements dans ces secteurs ne soient pas pénalisés .

Il s'agit des charges indispensables à la mise en place de ces opérations locatives dans la limite de 15 % du montant de l'investissement et de celles créées par la limitation des amortissements déductibles des loueurs d'équipements.

En revanche, il est des secteurs particulièrement importants pour le développement de l'outre-mer et notamment l'hôtellerie, le tourisme et les énergies renouvelables (stations géothermiques, éoliennes notamment) où les investissements ne peuvent être réalisés sur le mode locatif en raison d'une durée d'amortissement trop longue et des importantes pertes d'exploitation qui caractérisent l'investissement dans ces secteurs. C'est pourquoi l'amendement prévoit une exception à la tunnélisation pour les pertes d'exploitation enregistrées dans ces secteurs .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 15

Plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal
aux personnes physiques

Commentaire : le présent article a pour objet de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et à 1.000 F pour les contribuables mariés et de corriger les revenus des contribuables de l'année suivante lorsque l'avoir fiscal non restitué a contribué à réduire le déficit reportable.

A l'appui de cette mesure, le Gouvernement indique que la restitution de l'avoir fiscal aux personnes physiques va au-delà de l'objectif d'élimination de la double imposition pesant sur les bénéfices distribués. Il cite en particulier le cas de 120 contribuables qui bénéficieraient de restitutions supérieures à 1 million de francs.

Or, le plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal à 500 ou 1.000 francs pénalise certes ces quelques 120 contribuables pour lesquels le montant de l'avoir fiscal assorti à leurs dividendes excède considérablement celui de leur revenus imposables et qui bénéficient à ce titre d'un crédit d'impôt important, mais aussi et surtout , un grand nombre de retraités dont les retraites sont modestes, et qui, en conséquence, ont constitué un portefeuille d'actions substantiel en prévision de leurs " vieux jours ". Au total, plus de 331.000 contribuables verraient leur situation parfois sensiblement altérée, et notamment les plus modestes d'entre eux.

Votre rapporteur s'est déjà élevé contre la pratique constituant à légiférer pour quelques centaines, voire parfois pour quelques dizaines, de contribuables. Le présent article en est une nouvelle illustration : il a pour objet de faire obstacle à la restitution de l'avoir fiscal aux contribuables qui, par le biais d'investissements défiscalisés et d'une gestion optimale de leur patrimoine, réduisent leur revenu imposable à la portion congrue, voire font apparaître des déficits.

Si cette pratique est critiquable, il convient alors de la poursuivre par le biais de la procédure de l'abus de droit. Mais, en l'occurrence, la restitution de l'avoir fiscal, dans sa totalité, est le corollaire de l'inclusion de cet avoir fiscal dans les bases imposables du contribuable.

De plus, en ayant un impact significativement plus large que la cible visée, non seulement le présent article donne un signe négatif aux actionnaires au moment même où l'on souhaite développer le capitalisme dit " populaire ", mais il pénalise la prévoyance, la prise de risques et le financement des investissements dont notre économie a besoin.

Il importe enfin de noter que cette disposition intervient après que la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier a porté le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % et donc déjà atténué sensiblement la portée de l'avoir fiscal.

I. LE MÉCANISME DE L'AVOIR FISCAL

Rappelons que l'avoir fiscal a été institué pour éviter une nouvelle imposition, entre les mains des actionnaires, des bénéfices distribués qui ont déjà été soumis à l'impôt sur les sociétés. Il représente l'impôt sur les sociétés payé par la société distributrice et vaut crédit d'impôt imputable sur l'impôt sur le revenu dû par l'actionnaire.

Egal à la moitié des sommes distribuées, l'avoir fiscal vient ainsi s'ajouter " virtuellement " au dividende pour composer le revenu imposable de l'actionnaire. Ce revenu est ensuite taxé suivant la tranche marginale d'imposition du contribuable, et l'avoir fiscal est retranché du montant de l'impôt brut.

Lorsque le montant de l'impôt est inférieur à celui de l'avoir fiscal, le Trésor public restitue la différence au contribuable. C'est cette différence que le présent article propose de ne pas restituer au delà de 500 ou 1.000 F.

L'encadré ci-dessous précise le mécanisme de l'avoir fiscal :

Sans avoir fiscal, on pourrait atteindre, pour un bénéfice imposable de 100, avec un taux d'impôt sur les sociétés de 33,1/3 % et un taux marginal d'impôt sur le revenu de 35 %, une charge fiscale moyenne de :

33,33 + 23,33 (35 % de 66,66) = 56,66

L'avoir fiscal réduit la charge fiscale pesant sur le bénéfice distribué à :

33,33 + 1,67 = 35

Bénéfice 100

Impôt sur les sociétés - 33,33

Dividende net 66,66

Avoir fiscal 33,33

Revenu imposable 100

Impôt sur le revenu : (66,66 + 33,33) x 35 % - 35

Imputation de l'avoir fiscal + 33,33

Impôt à acquitter sur le dividende net - 1,67

Disponible après impôt : 66,66 - 1,67 65

Il y a ainsi correspondance entre le taux de l'IRPP applicable au contribuable et l'impôt effectivement perçu sur le dividende.

Appliqué à partir de 1966, le mécanisme de l'avoir fiscal n'a atteint son plein effet au plan national qu'en 1993, lorsque le taux de l'impôt sur les sociétés a été fixé à 33,33 %. En effet, comme l'indique l'exemple ci-dessus, à ce taux le montant de l'avoir fiscal est strictement égal au montant de l'impôt sur les sociétés acquitté par la société. Ainsi, le dividende imposable entre les mains de l'actionnaire est égal au bénéfice imposable au niveau de la société. L'impôt acquitté par la société a donc bel et bien été effacé.

Depuis que le taux effectif de l'IS est passé à 41,66 %, le montant de l'avoir fiscal ne compense plus totalement, pour l'actionnaire, le montant de l'impôt acquitté par la société. Il faudrait en effet fixer le montant de l'avoir fiscal à 58,4 % du dividende net pour supprimer toute double taxation.

Comme l'indique le tableau ci-après, près de 4 millions de contribuables peuvent imputer un avoir fiscal sur leur impôt sur le revenu.



Sur ces 4 millions, 1,18 million de contribuables (soit 30 %) se voient restituer un crédit d'impôt, dont 73,8 % pour un montant inférieur ou égal à 500 francs.

A l'exclusion donc de ces derniers et des couples qui se voient restituer jusqu'à 1.000 francs d'avoir fiscal, ce sont au total, 331.647 contribuables qui seraient concernés par le plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal , soit 20,7 % des contribuables qui touchent un crédit d'impôt.



II. APPRÉCIATION DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA PRÉSENTE MESURE

Le présent article vise à contenir la restitution de l'avoir fiscal dans la limite de l'impôt sur le revenu acquitté par les contribuables majoré d'une somme de 500 ou 1.000 francs.

A. L'AVOIR FISCAL N'EST PAS UN " CADEAU FISCAL "

1. L'objectif poursuivi par l'avoir fiscal

L'avoir fiscal a pour objet d'exonérer, en tout ou partie, le contribuable du paiement de l'impôt sur les dividendes qu'il reçoit dans la mesure où ces dividendes ont déjà fait l'objet d'une imposition entre les mains de la société distributrice.

L'objectif consiste à ce que le taux d'imposition des dividendes distribués n'excède pas, au total ^{22( * )} , le taux marginal de l'impôt sur le revenu des personnes physiques. Si le taux marginal d'imposition de l'actionnaire excède la taux de l'impôt sur les sociétés acquitté par la société distributrice, alors il paye la différence. Si en revanche, son taux marginal d'imposition est inférieur au taux de l'IS, l'Etat lui rembourse la différence.

Ainsi, si la société a acquitté l'impôt au taux de 33,33 % et si le taux marginal d'imposition de l'actionnaire est de 45 %, ce dernier paiera :

(45 - 33,33) x dividende brut

En revanche, le contribuable dont le taux marginal d'imposition est de 10,5 % se verra restituer sous forme de crédit d'impôt la somme égale à :

(33,33 - 10,5) x dividende brut.

Ainsi, seuls les contribuables dont le taux marginal d'imposition excède le taux de l'impôt sur les sociétés acquittent un impôt supplémentaire au titre de leurs dividendes.

Les contribuables déficitaires ne sont imposables que sur le montant de leurs revenus de capitaux mobiliers (dividendes + avoir fiscal) minoré de leur déficit. Si ce dernier est supérieur aux revenus de capitaux mobiliers, alors, ces derniers ne sont pas imposés et la totalité de l'impôt sur les sociétés acquitté en amont par l'entreprise distributrice est reversée au contribuable sous la forme de l'avoir fiscal.

Ce reversement n'est critiquable que si l'actionnaire réalise " artificiellement " des déficits de façon à toucher des crédits d'impôt.

2. Le mécanisme de l'avoir fiscal

Après avoir acquitté l'impôt sur les sociétés sur son bénéfice, l'entreprise décide de rémunérer ses actionnaires en distribuant une partie de ce bénéfice net sous forme de dividendes.

A ces dividendes, ayant subi l'IS, est assorti un avoir fiscal " virtuel " égal à 50 %, ce pourcentage correspondant (plus ou moins) exactement au montant de l'IS acquitté par la société. La somme de ces deux termes compose le revenu imposable des actionnaires.

L'avoir fiscal attaché aux dividendes distribués est " fictif " : les actionnaires ne le touchent en effet pas à cette étape du processus car cela obligerait l'Etat à débourser d'importantes sommes en trésorerie, qui lui seraient pour partie reversées par la suite sous forme d'impôt. Cet avoir fiscal n'est donc versé qu'à la fin du processus, net d'impôts. Les contribuables possèdent, à cette étape, une créance sur le Trésor.

En effet, le revenu imposable des actionnaires est ensuite taxé suivant la tranche marginale d'imposition des contribuables, comme s'il n'avait pas subi d'imposition au niveau de l'entreprise au départ.

C'est seulement alors, que l'Etat rembourse sa dette : en effet si l'avoir fiscal est inférieur au montant de l'impôt brut obtenu, le contribuable n'acquitte au Trésor public que la différence. En revanche, s'il est supérieur, l'Etat reverse à l'actionnaire le solde : il s'agit alors d'un crédit d'impôt.

On constate donc que la restitution au contribuable du crédit d'impôt correspondant au montant de l'avoir fiscal qui excède le montant de l'impôt est, par construction, justifiée dans sa totalité . C'est uniquement parce qu'il n'a pas effectivement versé l'avoir fiscal attaché aux dividendes au moment de leur distribution, que l'Etat le reverse au contribuable après imputation de l'impôt.

L'objectif poursuivi par l'avoir fiscal n'est atteint que si l'actionnaire se voit restituer la totalité du montant de l'impôt acquitté par la société en amont, y compris lorsque cette somme excède la somme qu'il doit lui-même acquitter au titre de l'impôt sur le revenu des personnes physiques.

En plafonnant cette restitution à 500 ou 1.000 francs, le dispositif proposé perd de vue l'objectif premier de l'avoir fiscal qui est de faire concorder le taux applicable au contribuable et le taux effectivement appliqué au dividende distribué.

Au demeurant la mesure ici proposée pénalise les titulaires des revenus les plus faibles.

B. UNE MESURE INÉQUITABLE

Seuls les contribuables payant suffisamment d'impôt sur le revenu pour " absorber " l'avoir fiscal continueront à se faire restituer la totalité de leur avoir fiscal " potentiel ". Les autres, bien que la société ait déjà acquitté l'impôt sur les bénéfices distribués, ne récupéreront que 500 francs pour une personne seule et 1.000 francs pour un couple. Dans la pratique, ce seront donc les contribuables les plus modestes qui pâtiront de la présente mesure.

Un seul exemple suffit à le démontrer.

Prenons le cas de deux personnes à la retraite et possédant chacune un portefeuille d'actions leur rapportant des dividendes de 46.756 F par an. La première touche une pension de 32.000 F par an et la seconde une pension de 100.000 F par an. Le tableau ci-après décompose leur imposition respective.

Source : commission des finances

Le présent dispositif conduira à plafonner le montant de l'avoir fiscal du premier retraité, très peu imposé, à 500 F alors que le second pourra continuer à imputer l'intégralité de son avoir fiscal sur le montant de son impôt.

Ainsi, le premier retraité, dont les ressources globales étaient de 8.430 francs par mois lorsque lui était restitué l'avoir fiscal, verra son revenu amputé de 810 francs par mois.

En revanche, le retraité dont les revenus de pension atteignent 100.000 francs par an pourra continuer à imputer l'intégralité de son avoir fiscal sur le montant de son impôt.

C. UNE MESURE DISCRIMINATOIRE

Il convient de noter que cette mesure maintient une discrimination entre les contribuables résidant en France et les non résidents . En effet, en application de conventions internationales destinées à éviter les double impositions, la France accorde le remboursement de l'avoir fiscal à certains résidents d'une trentaine de pays conventionnés (l'essentiel des pays développés). Ces derniers continueront donc à se voir restituer automatiquement les avoirs fiscaux.

En outre, le plafond de restitution ne s'appliquerait pas aux avoirs fiscaux attachés aux produits procurés par les placements effectués dans le cadre d'un PEA.

D. L'AVOIR FISCAL EST RESTITUÉ DANS LA QUASI TOTALITÉ DES PAYS EUROPÉENS OÙ IL EXISTE

Le tableau ci-après compare les régimes d'imposition des dividendes des pays de l'Union européenne. On y constate que l'avoir fiscal existe dans tous les pays européens qui ne pratiquent pas une retenue à la source sur les dividendes distribués, et même dans certains de ces derniers (Allemagne, Espagne), et y est remboursable partout (notamment en Italie et Allemagne) sauf en Espagne.

Régime d'imposition des dividendes reçus par les personnes physiques
résidentes d'un Etat de l'Union européenne

PAYS	Les principes généraux d'imposition	L'avoir fiscal ou le crédit d'impôt imputables sur l'IR
ALLEMAGNE	Prélèvement d'une retenue à la source de 26,87 % (2). Avoir fiscal (100 % de l'IS au taux de 30 %) (3). Les dividendes nets, augmentés de la retenue et de l'avoir fiscal, sont inclus dans le revenu imposable.	Avoir fiscal égal à 42,85 % du dividende brut (RALS comprise), imputable sur l'IR et remboursable le cas échéant. Crédit d'impôt au titre de la retenue à la source.
AUTRICHE	Prélèvement d'une retenue à la source de 25 % libératoire.	La retenue à l source est libératoire de l'IR
BELGIQUE	Prélèvement d'une retenue à la source de 25 % libératoire (4). Sur option, l'ensemble des dividendes nets augmentés de la retenue sont inclus dans le revenu imposable.	Régime général : pas d'avoir fiscal et de crédit d'impôt au titre de la retenue à la source. Sur option : crédit d'impôt au titre de la retenue à la source.
DANEMARK	Prélèvement d'une retenue à la source libératoire de 25 % jusqu'à 33.800 DS (29.900 FF) de dividendes par personne et par an et de 40 % au-delà (5)	La retenue à la source est libératoire de l'IR.
ESPAGNE	Prélèvement d'une retenue à la source de 25 %. Avoir fiscal (74,2 % de l'IS au taux de 35 %). Les dividendes nets, augmentés de la retenue (et de l'avoir fiscal) sont inclus dans le revenu global.	Avoir fiscal et crédit d'impôt au titre de la retenue à la source, imputable sur l'IR global. L'avoir fiscal, égal à 40 % du dividende brut (retenue comprise), n'est pas remboursable.
FINLANDE	Les dividendes augmentés de l'avoir fiscal (100 % de l'IS au taux de 28 %) sont inclus dans le revenu imposable à l'IR au titre des "revenus du capital". Imposition particulière à l'IR au taux de 28 %	Avoir fiscal, égal à 38,88 % du dividende, imputable sur l'IR.
FRANCE	Les dividendes, augmentés de l'avoir fiscal (100 % de l'IS au taux de 33,33 %) (1), sont inclus dans le revenu imposable à l'IR au titre des revenus de capitaux mobiliers	Avoir fiscal égal à 50 % des sommes distribuées, imputables sur l'IR et remboursable le cas échéant.
GRÈCE	Pas de retenue à la source et exonération du bénéficiaire à raison des dividendes de source grecques.	Non
IRLANDE	Imposition des dividendes majorés d'un crédit d'impôt égal à 47,25 % de l'IS (au taux de 36 %) ou égal à 50 % de l'IS (au taux de 10 %). Si l'IS est au taux de 0 %, pas de crédit d'impôt et exonération des dividendes	Crédit d'impôt de 26,58 % du dividende si taux de l'IS égal à 36 % et de 1/18 du dividende si taux de l'IS égal à 10 %. Le crédit d'impôt est imputable sur l'IR et remboursable le cas échéant
ITALIE	Prélèvement d'une retenue de 10 % Avoir fiscal (100 % de l'IS d'Etat au taux de 37 %). Les dividendes nets, augmentés de la retenue et de 'lavoir fiscal, sont inclus dans le revenu global. Sur option, retenue à la source libératoire de 12,5 % (si actions cotées).	Régime général : avoir fiscal et crédit d'impôt au titre de la retenue à la source imputables sur l'IR. L'avoir fiscal, égal à 58,73 % du dividende brut (retenue comprise), est remboursable le cas échéant. Sur option : pas d'avoir fiscal ou de crédit d'impôt au titre de la retenue à la source
LUXEMBOURG	Prélèvement d'une retenue e 25 %. Les dividendes nets, augmentés de la retenue, sont inclus dans le revenu imposable, sans avoir fiscal..	Avoir fiscal : non. Crédit d'impôt au titre de la retenue à la source imputable sur l'IR et remboursable, le cas échéant.
PAYS-BAS	Prélèvement d'une retenue à la source de 25 %. Les dividendes nets, augmentés de la retenue, sont inclus dans le revenu imposable, sans avoir fiscal.	Avoir fiscal : non. Crédit d'impôt au titre de la retenue à la source imputable sur l'IR.
PORTUGAL	Retenue à la source au taux de 25 %, libératoire d'IR, sauf option pour l'imposition selon le barème général de l'IR. Dans ce cas, attribution d'un avoir fiscal égal à 60 % de l'IS d'Etat au taux de 36 % et retenue à la source de 25 %. Dividendes nets augmentés de la retenue et de 'lavoir fiscal inclus dans le revenu imposable; Impôt complémentaire (6) : retenue à la source de 5 % sur dividendes de source portugaise.	Avoir fiscal égal à 33,75 % du dividende brut (retenue comprise) et crédit d'impôt au titre de la retenue imputable sur l'IR (si option pour ce régime).
ROYAUME-UNI	Imposition des dividendes majorés d'un crédit d'impôt égal à 50,76 % de l'IS au taux de 33 %.	Crédit d'impôt de 25 % du dividende imputable sur l'IR et remboursable, le cas échéant.
SUÈDE	Prélèvement d'une retenue à la source de 30 % si actions nominatives uniquement. Les dividendes nets, augmentés, le cas échéant, de la retenue, sont inclus, sans avoir fiscal, dans le revenu imposable au taux particulier de 30 %.	Avoir fiscal : non. Crédit d'impôt au titre de la retenue imputable sur l'impôt au taux particulier de 30 %.

(1) Indépendamment de la majoration de 10 % du taux de l'IS.

(2) 25 % + majoration "exceptionnelle" de 7,5 %, soit 25 + 1,87 = 26,87 % (à compter du 1/1/95).La majoration exceptionnelle de 7,5 % devrait être réduite à 5,5 % le 1/1/98.

(3) Indépendamment de la majoration de 7,5 % du montant de l'IS.

(4) La retenue s'élève à 15 % sur dividendes d'actions cotées émises à compter du 1/1/94, d'actions non cotées émises à compter du 1/1/94 correspondant à des apports en numéraire, enregistrées nominativement auprès d'établissements financiers, d'actions fiscalement privilégiées, sous certaines conditions et de parts de SICAV belges de distribution.

(5) Pour déterminer le seuil annuel de 33.800 CD, le montant des dividendes est globalisé avec le montant de plus-values à long terme ( 3 ans) sur cession d'actions de sociétés danoises ou étrangères et d'obligations convertibles.

(6) Impôt dit de substitution prélevé sur les distributions au titre des droits de succession.

III. IL CONVIENT D'ALLER AU DELÀ DES ASSOUPLISSEMENTS DÉJÀ APPORTÉS DANS LE TEXTE

A. LES ASSOUPLISSEMENTS DÉJÀ PRÉVUS SONT INSUFFISANTS

1. La déduction, en cas de déficit reportable, de la fraction non restituée de l'avoir fiscal

Le projet de loi prévoit que lorsque l'avoir fiscal pris en compte pour le calcul du revenu global est supérieur au montant de ce revenu, la fraction non restituée de cet avoir fiscal est retranchée des revenus de l'année suivant celle de la perception des dividendes, dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers.

Il s'agit de corriger les revenus des contribuables de l'année suivante, lorsque l'avoir fiscal non restitué a contribué à réduire le déficit reportable. Ainsi, lorsque le déficit a été artificiellement réduit par un avoir fiscal qui n'est restitué qu'en partie, il est possible de reporter la fraction non restituée de l'avoir fiscal sur les revenus de l'année suivante.

L'exemple ci-après permettra de mieux comprendre la justification d'une telle disposition :

Soit un commerçant assujetti à l'impôt sur le revenu et ayant enregistré un déficit industriel et commercial de 200.000 francs. S'il a parallèlement reçu des dividendes pour un montant de 140.000 francs, sa base imposable sera la suivante :

Dividende 140.000 F

Abattement forfaitaire de 8.000 F - 8.000 F

Avoir fiscal 70.000 F

Revenus de capitaux mobiliers 202.000 F

Bénéfice industriel et commercial - 200.000 F

Revenu net global 2.000 F

Il ne paye pas d'impôt et, en vertu du présent article, l'avoir fiscal lui est restitué à hauteur de 500 F. Or, s'il n'avait pas ajouté l'avoir fiscal au montant de ses revenus, ce contribuable n'aurait pas été imposable, mais il aurait pu reporter le montant de son déficit sur les cinq années suivantes.

La présente disposition lui permet de reporter la fraction de l'avoir fiscal qui ne lui est pas restituée, soit 70.000 - 500 = 69.500 francs, sur son revenu de l'année suivante.

Néanmoins, cette opération de report n'est possible qu'à la condition que l'avoir fiscal pris en compte pour le calcul du revenu net global soit supérieur au montant de ce revenu.

Cette restriction risque de donner lieu à des discriminations entre épargnants, comme l'indique le tableau ci-après :



Source : commission des finances

Les deux situations examinées sont presque identiques, le seul différentiel étant de 2.000 francs sur le revenu imposable. Mais, dans le premier cas, l'avoir fiscal est inférieur au revenu imposable : aucun crédit d'impôt n'est reportable. Dans le second cas, le contribuable a la possibilité de déduire de ses revenus de valeurs mobilières de l'année suivante un montant de 54.208 francs.

2. La déduction de l'assiette de la CSG de la fraction non restituée de l'avoir fiscal

Comme indiqué plus haut, l'avoir fiscal est inclus dans le revenu imposable de l'actionnaire.

Trois impôts sont perçus au titre de l'impôt sur le revenu sur une assiette composée du dividende et de l'avoir fiscal :

- l'impôt sur le revenu des personnes physiques,

- la contribution complémentaire de 1 %,

- le prélèvement social de 1 %.

L'avoir fiscal est déduit de ces trois impôts, ou, le cas échéant, restitué, ce qui efface l'impôt assis sur l'avoir fiscal non restitué.

Néanmoins, deux prélèvements sont supportés au titre de contributions sociales, sur la même assiette, mais ne peuvent en revanche être compensés par l'avoir fiscal. Il s'agit de :

- la CSG au taux de 7,5 %,

- la CRDS au taux de 0,5 % (soit 0,75 % du dividende perçu).

Le plafonnement de l'avoir fiscal à 500 et 1.000 francs pouvait poser problème pour ces deux derniers impôts, dans la mesure où l'avoir fiscal ne s'impute pas sur leur montant.

En effet, dans le cas précédent, le premier retraité aurait du ajouter le montant de l'avoir fiscal, soit 23.378 francs à son revenu imposable, mais n'aurait pu en récupérer que la moitié, c'est-à-dire 13.000 francs. Il aurait donc acquitté les impôts précités sur 10.378 francs de revenus purement " virtuels ".

Lors de l'examen de l'article 15 à l'Assemblée nationale, M. Christian Sautter a répondu à M. Philippe Auberger qui l'interrogeait sur l'assujettissement de l'avoir fiscal non restitué à la CSG :

" M. Auberger a posé un vrai problème qui appelle une vraie réponse. Il est vrai qu'il y aurait anomalie à assujettir à la CSG un avoir fiscal qui ne serait pas perçu. L'assiette de la CSG sera corrigée. Le Gouvernement déposera un amendement en ce sens lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale . "

C'est l'objet d'un paragraphe III nouveau à l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale relatif à l'augmentation du taux de la CSG qui précise que " l'avoir fiscal non utilisé en application des dispositions de l'article 158 bis du code général des impôts est déduit de l'assiette de la contribution ".

Néanmoins, la logique appellerait une exclusion similaire de l'avoir fiscal non restitué de l'assiette de la CRDS.

B. LES AMÉLIORATIONS POSSIBLES

Le Gouvernement aurait pu décider de ne plus restituer l'avoir fiscal. En instituant deux seuils de plafonnement de 500 francs et 1.000 francs, il a affaibli la logique de sa décision pour ne pas porter atteinte à la situation de 79 % des titulaires de dividendes qui se voient restituer un avoir fiscal inférieur à ces seuils.

Il en reste néanmoins 20 % dont le montant de la restitution excède ces seuils, soit 331.647 contribuables. Or, on l'a vu, le plafonnement de la restitution suscite des inégalités d'autant plus critiquables que ce sont les titulaires de faibles revenus qui apparaissent les plus pénalisés.

A défaut d'une réforme d'ampleur de l'avoir fiscal, il demeure envisageable, malgré toutes les réserves que votre rapporteur a déjà exprimées à l'égard de l'institution de seuils, de majorer les plafonds de façon à porter de 79 à 95 % le nombre de contribuables dont la situation resterait inchangée après l'adoption du présent article, et de réserver la restitution de l'avoir fiscal aux contribuables qui ne minorent pas " artificiellement " leurs revenus par des dispositifs défiscalisés. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.

Il importe d'autre part de permettre sans condition , l'imputation sur les revenus de l'année suivante lorsque l'avoir fiscal non restitué à contribué à réduire le déficit reportable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 16

Plafonnement de l'exonération des produits des titres non cotés détenus dans un plan d'épargne en actions

Commentaire : le présent article a pour objet de limiter à 10 % le rendement exonéré des titres non cotés placés dans un PEA, à l'exception toutefois des parts de sociétés coopératives régies par la loi de 1947.

A une nuance près, le dispositif proposé est le même que celui que l'Assemblée nationale avait adopté sur le projet de loi de finances rectificative pour 1996.

I. LA SITUATION ACTUELLE DU PEA

Votre rapporteur général a consacré de larges développements au plan d'épargne en actions à l'occasion du précédent débat sur ce thème ^{23( * )} . Il n'est donc pas utile d'y revenir, sinon pour mentionner deux évolutions récentes : les statistiques établies par la Banque de France à fin juin 1997, et les nouveaux prélèvements prévus par le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

A. L'ÉVOLUTION RÉCENTE DU PEA

Le PEA a connu un rebond récent, lié sans doute aux privatisations et à l'aggravation de la taxation des plus-values sur valeurs mobilières. La dernière enquête de la Banque de France montre que 2,7 millions de PEA sont actuellement en fonctionnement (+ 2 % sur un trimestre). Leur encours à fin juin 1997 s'élevait à 246 milliards de francs, en hausse de 26 % sur un an.

L'attrait de la simplicité a initialement primé sur la réalité de l'avantage fiscal puisque le montant moyen des PEA à la fin de juin 1997 était de 90.000 francs, soit un montant plus faible que la moyenne des comptes de titres (159.000 francs), mais ces comptes peuvent contenir tous types de titres, à la différence du PEA.

Compte tenu des avantages fiscaux existants pour la détention d'actions (notamment les abattements de 8.000 francs et 16.000 francs sur les dividendes), le PEA n 'a un intérêt significatif que pour des montants élevés. Toutefois, cet intérêt relatif tend à s'accroître à mesure que la taxation des plus-values sur valeurs mobilières voit ses seuils baisser et son taux augmenter.

Il faut se réjouir du succès du PEA, favorable à l'entrée de l'investissement long en actions dans les habitudes de placement des particuliers.

B. LES NOUVEAUX PRELEVEMENTS PUBLICS SUR LE PEA

Actuellement, les revenus et plus-values produits sur un PEA subissent la contribution sociale généralisée au taux de 3,4 % et la contribution au remboursement de la dette sociale au taux de 0,5 %, lors de la sortie normale du plan après cinq ans. Pour les durées inférieures à cinq ans, s'ajoute aux prélèvements sociaux une pénalité fiscale spécifique destinée à encourager l'épargne de moyenne durée.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 propose d'instituer une CSG à 7,5 % et d'appliquer au PEA un prélèvement nouveau de 2 %, la CRDS restant inchangée à 0,5 % (la durée de cette dernière contribution étant par ailleurs augmentée).

II. UN DISPOSITIF SENSIBLEMENT IDENTIQUE AU PRECEDÉNT

A. UN PLAFONNEMENT DU RENDEMENT EXONÉRÉ

Il consiste à limiter à 10 % du prix d'acquisition les revenus des titres de capital d'une société non cotée (ou cotée sur le marché "hors-cote") qui sont exonérés d'impôt sur le revenu dans le cadre du PEA. Ce plafond concerne les dividendes, avoir fiscal ou crédit d'impôt inclus.

C'est le même dispositif que celui que l'Assemblée nationale avait adopté dans la loi de finances rectificative pour 1996, à une exception près : les intérêts de parts de sociétés coopératives seraient exemptés de la mesure. Cette exemption fait suite à une demande des banques mutualistes dont de nombreux salariés ont logé les parts dans un PEA.

Le Sénat avait obtenu le rejet de cette disposition en commission mixte paritaire .

B. UNE MOTIVATION JUSTIFIÉE, UNE MAUVAISE SOLUTION

Extrêmement simpliste, ce dispositif obéit aux mêmes motivations que lors des discussions précédentes : au travers de divers montages, certains associés ou actionnaires de petites sociétés, des cabinets d'audit notamment, ont abusivement transformé une grande part de leurs rémunérations sous la forme de dividendes versés au titre d'actions logées dans un PEA.

Votre rapporteur général ne peut que rappeler qu'il condamne ces abus avec la plus grande fermeté.

Toutefois, le dispositif proposé encourt toujours la même critique : il utilise la loi, règle de portée générale, pour réprimer les abus commis par quelques-uns contre l'esprit des textes relatifs au PEA. Ce faisant, il risque de sanctionner des épargnants de bonne foi, alors que les dissimulateurs pourront recourir à d'autres astuces pour échapper à l'impôt (s'ils ne sont pas déjà partis à l'étranger).

Certes, la critique peut être atténuée sur deux points. D'une part, le dispositif porte sur les revenus de 1997. Le débat qui a eu lieu au Parlement, les articles de presse, l'instruction fiscale parue le 30 avril 1997 atténuent l'aspect "prise au piège" que pouvait avoir la proposition présentée fin 1996. Les épargnants habiles, mais honnêtes, ont dû mettre fin à leurs pratiques depuis le début de 1997. D'autre part, l'exemption des titres de coopératives répond partiellement au souci de ne pas affecter les petits porteurs de titres de grandes entreprises.

Mais ces atténuations ne sauraient emporter la conviction : la loi ne doit pas être utilisée pour réaliser ce que l'administration et le juge peuvent faire mieux qu'elle. De surcroît, il ne faut pas oublier que le PEA doit être bloqué cinq ans, et qu'il est désormais soumis à 10 % de prélèvements sociaux. Enfin, un impôt de 10 % du prix d'acquisition ne tient aucun compte de la valorisation des titres.

C. LA PROCÉDURE D'ABUS DE DROIT EST-ELLE RÉELLEMENT INEFFICACE ?

La parution d'une instruction fiscale relative aux abus de droit en matière de PEA, qui s'appuyait clairement sur les travaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, pouvait laisser penser que l'administration fiscale était prête à tenter d'utiliser cette notion, qu'elle juge en général peu efficace ^{24( * )} .

Votre rapporteur général observe que le dispositif proposé par le présent article n'est pas totalement substituable à cette instruction. En effet, si cet article tend à empêcher les abus commis sur les dividendes, il n'empêchera pas ceux qui pourraient l'être sur les plus-values : minoration de la valeur des titres, achetés-vendus pour éviter les perceptions de coupons, politique de valorisation de l'actif au détriment de la distribution...

Votre rapporteur général veillera donc à la bonne application de cette circulaire.

Constante dans ses positions, votre commission ne peut que proposer le rejet de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer cet article.

ARTICLE 17

Régime fiscal des produits des contrats d'assurance-vie
et des bons de capitalisation

Commentaire : dans le souci de rééquilibrer la taxation des revenus du capital et celle des revenus du travail, le présent article propose de limiter, à compter du 1 ^er janvier 1998, l'exonération des produits des contrats d'assurance-vie et assimilés de plus de huit ans à 30.000 francs par an pour un célibataire, veuf ou divorcé et à 60.000 francs par an pour un couple marié. Au-delà de ces seuils, ces produits seraient soumis à une taxation forfaitaire au taux de 7,5 %. Des dispositions spécifiques sont prévus pour les contrats en cours. La modification du régime fiscal des produits lors d'un rachat partiel, initialement envisagée, a été abandonnée. Enfin, dans le but de favoriser la mobilisation de l'épargne vers les petites et moyennes entreprises et les entreprises innovantes, les produits des contrats d'assurance-vie investis en titres non cotés ou cotés sur le nouveau marché seraient exonérés d'impôt sur le revenu.

I. LA SITUATION ACTUELLE

En grande partie grâce à son régime fiscal, l'assurance-vie constitue l'un des placements financiers favoris des ménages français.

A. IMPORTANCE ÉCONOMIQUE ET DIFFÉRENTS TYPES D'ASSURANCE VIE

En 1996, dix millions trois cent mille ménages français, soit quasiment un ménage sur deux (45 %), détenaient un ou plusieurs contrats d'assurance-vie.

Les opérations d'épargne-assurance, concernées par le présent article représentaient 435 milliards de francs de souscriptions nouvelles en 1996, sur un encours total de 2.630 milliards de francs.

On rappelle que les bons ou contrats d'assurance-vie sont des placements financiers, généralement émis pour une longue durée (huit ans au moins), moyennant le versement d'un intérêt et d'une participation aux bénéfices qui ne sont pas mis en paiement chaque année, mais capitalisés jusqu'à l'échéance du contrat. Ces bons ou contrats comportent une possibilité de remboursement anticipé dont la contrepartie est éventuellement une diminution du rendement attendu. Le montant de ce remboursement correspond à la valeur de rachat, variable annuellement, dont le montant figure au contrat.

Au terme du placement, c'est à dire soit lors du décès du souscripteur, soit à l'échéance, soit lors du remboursement anticipé, le souscripteur (ou son bénéficiaire en cas de décès) reçoit son capital, diminué des frais et augmenté des intérêts ou produits capitalisés au cours de la vie du contrat.

Sur demande du souscripteur, l'assureur peut, dans certaines conditions précisées contractuellement, procéder au rachat partiel du contrat. Le souscripteur est alors remboursé d'une partie de son épargne moyennant une réduction du capital du contrat qui continue néanmoins d'exister.



D'un point de vue juridique, l'on distingue, d'une part, les contrats à prime unique et à versements libres et, d'autre part, les contrats à versements périodiques.

Comme leur nom l'indique, les contrats à prime unique sont constitués d'un versement unique lors de la souscription du contrat ; le souscripteur n'a plus alors qu'à attendre le dénouement du contrat au terme convenu pour encaisser le produit capitalisé sur plusieurs années de ce versement. Les bons de capitalisation entrent dans cette catégorie.

Les contrats à versements libres fonctionnent comme des contrats à prime unique mais offrent de surcroît la possibilité de compléter le versement initial à tout moment, ce qui leur donne une grande souplesse d'utilisation dans la mesure où les nouveaux versements ne modifient pas le terme normal du contrat, ni sur le plan civil, ni sur le plan fiscal.

Les contrats à prime périodique prévoient que le souscripteur fasse des versements à des échéances convenues conventionnellement. Ces contrats constituent la forme la moins moderne de l'assurance-vie et ne représentent plus que 27 % de l'ensemble des contrats.

D'un point de vue économique, la distinction la plus importante passe entre les contrats en francs et ceux en unités de compte . Par opposition aux premiers, les contrats en unités de compte sont ceux dont les garanties sont exprimées par référence à un ou plusieurs supports : parts ou actions de valeurs mobilières ou immobilières (SICAV, actions, parts de FCP, parts de SCI). L'assureur garantit un nombre de parts, et non la valeur des parts, de sorte que c'est l'assuré qui assume le risque de placement. En contrepartie, les contrats en unités de compte permettent une gestion active et assurent, en règle générale, des rendements plus élevés que les contrats en francs. Les contrats multisupports sont ceux dont l'un des supports peut être en francs ou en devises.

Les contrats en francs représentaient en 1996 86 % des contrats souscrits et 73,7 % des cotisations collectées. Toutefois, les contrats en unités de compte connaissent depuis quelques années des taux de progression plus élevés et devraient voir leur part dans l'ensemble augmenter significativement au cours des prochaines années.

B. RÉGIME FISCAL DE L'ASSURANCE-VIE

Jusqu'en 1996, le régime fiscal de l'assurance-vie comportait trois avantages :

1) une prime à l'entrée : les primes versées actuellement sur les contrats d'assurance-vie conclus pour une durée d'au moins huit ans ouvraient droit à une réduction d'impôt égale à 25 % dans une limite de 4.000 francs majorée de 1.000 francs par enfant à charge.

Cet avantage a été supprimé, en deux étapes, par les lois de finances pour 1996 et 1997. Désormais, les contrats d'assurance-vie, quelle qu'en soit la nature, (primes périodique ou versements libres) souscrits à compter du 5 septembre 1996, n'ouvrent plus droit à une réduction d'impôt à l'entrée.

2) l'exonération d'impôt sur le revenu après huit ans de détention ; cette exonération est valable quel que soit le nombre de contrats souscrits par un même contribuable et sans limitation de versement.

De façon plus précise le régime fiscal au regard de l'impôt sur le revenu est le suivant :

Les produits des bons ou contrats d'assurance-vie souscrits à compter du 1 ^er janvier 1983 doivent, en principe, être compris par le bénéficiaire dans la déclaration d'ensemble de ses revenus établie au titre de l'année de l'encaissement pour être soumis à l'impôt dans les conditions de droit commun.

Le bénéficiaire peut, toutefois, opter pour le prélèvement libératoire dans les conditions prévues à l'article 125 A du code général des impôts ou, s'il est domicilié hors de France, être obligatoirement soumis à ce prélèvement.

Cette option, ouverte seulement aux personnes physiques doit être exercée pour chaque contrat au plus tard au moment du versement des sommes dues à l'établissement payeur. L'option est irrévocable.

Pour la détermination du taux du prélèvement applicable, il est tout d'abord opéré une distinction selon que le bénéficiaire révèle ou ne révèle pas son identité et son domicile fiscal à l'établissement payeur. Lorsque le bénéficiaire ne révèle pas son identité et son domicile fiscal, le taux de prélèvement est fixé à 50 %.

S'il révèle son identité et son domicile fiscal, le taux du prélèvement est fixé, pour les contrats souscrits depuis le 1 ^er janvier 1990 :

- à 35 % lorsque la durée du contrat est inférieure à quatre ans ;

- à 15 % lorsque la durée du contrat est comprise entre huit et quatre ans.

Ils sont exonérés d'impôt au-delà de huit ans.

3) l'exonération de droits de succession pour les sommes versées à un tiers dans le cas du dénouement du contrat par décès du souscripteur. Cependant, pour les contrats souscrits après le 20 novembre 1991, les primes versées au-delà de 70 ans sont assujetties aux droits de succession pour la fraction dépassant 200.000 francs.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT ET LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article modifie le régime fiscal des contrats d'assurance-vie. Mais il doit être mis en cohérence avec les articles 3 et 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui modifient de façon substantielle les prélèvements sociaux des revenus du capital, y compris l'assurance-vie.

A. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES DU RÉGIME FISCAL

Initialement l'article 17 prévoyait trois séries de modifications :

1. La modification de l'assiette de l'imposition en cas de rachat partiel

Actuellement, en cas de rachat partiel d'un contrat d'assurance, seule une fraction des sommes retirées est soumise à l'impôt au motif qu'en pareille hypothèse, l'épargnant est réputé appréhender à la fois une fraction des primes et une fraction des produits capitalisés qui seuls constituent le revenu imposable.

Supposons par exemple, un rachat partiel d'un montant de 50.000 francs effectué peu avant la quatrième année suivant la souscription d'un contrat à prime unique d'un montant initial de 200.000 francs et d'une valeur totale de rachat de 250.000. Les sommes remboursées se décomposent, au prorata, en 40.000 francs de capital et 10.000 francs d'intérêts taxables au taux de 35 % soit 3.500 francs.

Le paragraphe I du projet de loi de finances prévoyait un aménagement de ces règles d'assiette, de sorte qu'en cas de rachat partiel, l'épargnant soit réputé appréhender en priorité les produits capitalisés acquis depuis la souscription.

Dans l'exemple cité ci-dessus, le montant du rachat partiel serait réputé porter en priorité sur les produits capitalisés soit 50.000 francs et ainsi l'imposition serait de 17.500 francs.

Cette disposition qui devait rapporter l'essentiel du rendement de cet article (190 millions de francs sur 200 millions escomptés pour 1998) a été supprimée, à l'initiative du gouvernement, lors de la discussion du projet devant l'Assemblée nationale

2. L'imposition des produits attachés aux contrats d'au moins huit ans

Le paragraphe II de l'article 17 du projet de loi prévoit de supprimer l'exonération d'impôt sur le revenu dont bénéficient les contrats d'assurance-vie au bout de huit ans . Ces produits seraient désormais taxés à l'impôt sur le revenu lors du dénouement (rachat partiel ou total) du contrat. Toutefois, deux tempéraments sont prévus :

- la taxation serait atténuée par rapport à la taxation de droit commun grâce, d'une part, à un abattement spécifique de 30.000 francs (60.000 pour les couples mariés) et, d'autre part, à un taux réduit de prélèvement . En effet, au-delà de l'abattement, les produits imposables des bons ou contrats d'une durée au moins égale à huit ans pourraient, sur option du contribuable, être soumis à un prélèvement libératoire à un taux de 7,5 % (contre 15 % pour le taux de droit commun) hors prélèvements sociaux (dont on a vu qu'ils s'élèveraient à 10 % pour 1998) ;

- seuls les contrats nouveaux, souscrits après le 15 septembre 1997 (cette date a été repoussée au 25 septembre après l'examen à l'Assemblée nationale) seraient taxés . Les contrats en cours continueraient à bénéficier de l'exonération à la condition qu'aucune prime ne soit versée à compter de cette date s'il s'agit de contrats à versements libres ou que l'épargnant se borne à verser les primes convenues s'il s'agit de contrats à prime périodique. Dans le cas contraire, les produits attachés à ces contrats seraient soumis à l'impôt sur le revenu, mais uniquement pour la partie acquise après le 1 ^er janvier 1998.

Ce dispositif a été quelque peu assoupli, à l'initiative du gouvernement, lors de l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée. Outre la modification de la date déjà évoquée, ces assouplissements consistent, pour l'essentiel, à admettre le maintien de l'exonération d'impôt sur le revenu pour les produits afférents, d'une part, aux versements programmés effectués à la suite d'un engagement antérieur sur les contrats à versements libres du 26 septembre 1997 au 31 décembre 1997 et, d'autre part, aux versements exceptionnels effectués sur tout type de contrat au cours de la même période sous réserve que ces derniers versements n'excèdent pas 200.000 francs.

3.Le maintien du régime actuel pour les contrats d'assurance-vie majoritairement investis dans le capital risque

Jusqu'à présent, la structure d'investissement des fonds collectés dans le cadre d'un contrat d'assurance-vie n'avait pas d'incidence au regard des règles d'imposition des produits à l'impôt sur le revenu : le même régime s'applique aux contrats en francs et aux contrats en unités de compte.

Or, le dernier alinéa du paragraphe II du présent article prévoit que les produits attachés aux bons ou contrats en unités de compte principalement investis dans des opérations de capital risque ^{25( * )} seraient exonérés d'impôt sur le revenu en cas de rachat au-delà d'une durée de huit ans. En cas de rachat partiel ou total avant l'expiration de la huitième année, les produits de ces contrats seraient imposables dans les conditions de droit commun.

B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX

1.La CSG et le CRDS

Les produits capitalisés des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature sont soumis à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 % depuis le 1 ^er février 1996 et à la contribution sociale généralisée (CSG) au taux de 3,4 % depuis le 1 ^er janvier 1997 :

- lors de leur inscription au contrat pour les contrats en francs (en pratique, chaque année) ;

- lors du dénouement du contrat (ou d'un rachat partiel) pour les contrats en unités de compte.

L'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit de faire passer le taux de la CSG à 7,5 %.

2.Les prélèvements spécifiques aux revenus de capitaux mobiliers

Outre la CSG et le CRDS, les produits capitalisés des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature, lorsqu'ils sont soumis à la taxation forfaitaire de 35 % ou de 15 % (ou en cas d'imposition au barème), subissent :

- un prélèvement social de 1 % prévu à l'article 1600-0 F du code général des impôts au profit de la Caisse nationale d'allocation vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) ;

- une contribution sociale de 1 % prévue à l'article 1600-0 A du code général des impôts au profit de la Caisse nationale d'allocation familiale (CNAF).

Lorsque les bons ou contrats ont plus de huit ans, ils sont actuellement exonérés de ces prélèvements.

L'article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale, fusionne ces deux prélèvements en un nouveau prélèvement dont le taux serait de 2 % et l'assiette identique à celle de la CSG. Le résultat est que les contrats d'assurance-vie et les bons de capitalisation, même lorsqu'ils sont dénoués plus de huit ans après leur souscription, subiraient ces prélèvements spécifiques.

Les tableaux ci-après montrent l'imposition actuelle des produits d'assurance-vie et l'imposition projetée en prenant en compte les dispositions du présent article ainsi que celles du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il faut en retenir que le taux d'imposition normal des produits d'assurance-vie passerait de 3,9 % à l'heure actuelle à 17,5 % si l'ensemble des dispositions qui nous sont proposées sont adoptées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur la forme, on observera que le gouvernement a demandé à l'Assemblée nationale de ratifier les termes de son communiqué de presse intervenu entre le dépôt du projet de loi et son examen en séance publique. Votre commission des finances souligne les limites de cette façon de légiférer.

Sur le fond, votre commission des finances vous demande de rejeter le présent article pour les raisons suivantes :

En premier lieu, il s'agit d'une mesure qui contribue à inverser la hiérarchie normale de la fiscalité de l'épargne en défavorisant l'épargne longue, la plus utile à l'économie et en favorisant l'épargne liquide, qui continue d'être détaxée . Ce non sens fiscal incitera les ménages à placer leur épargne sur les livrets défiscalisés et augmentera ce faisant les coûts de financement de notre économie.

On peut en effet se demander pour quelles raisons les épargnants accepteraient de bloquer leurs avoirs pendant huit ans dans l'assurance-vie, alors qu'aux niveaux actuels de taux d'intérêts, les livrets d'épargne défiscalisés leur assurent parfois un rendement comparable. De surcroît la mesure proposée conduira à raccourcir la durée des contrats en cours, puisque les épargnants dont les contrats ont plus de huit ans auront tout intérêt à procéder à des rachats partiels afin de "maximiser" leur franchise de 30.000 /60.000 francs, alors qu'ils ont actuellement intérêt à le laisser continuer.

Supposons par exemple un couple ayant souscrit un contrat d'assurance-vie en francs et à prime unique au 1 ^er janvier 1998 et décidant de le dénouer en une seule fois le 2 janvier 2006. Si l'on suppose que la rentabilité du produit est en moyenne de 5,5 %, et que les frais d'entrée sont d'environ 5 %, le produit net d'impôt d'un tel placement serait, au bout de huit ans, de 265.975 francs, soit à peine 11.500 francs de plus que si le couple avait placé son argent sur un livret A (en supposant que le taux du livret reste à 3,5 %). La prime ainsi donnée à l'épargne bloquée apparaît assez faible, alors même qu'en cas de besoin anticipé des fonds la pénalité serait forte.



En second lieu, cette mesure tend à priver les épargnants d'un moyen efficace de se constituer un complément d'épargne en vue de la retraite , alors même que le gouvernement a refusé de prendre les décrets d'application de la loi sur les fonds de pension, privant ainsi cette loi de tout effet, sans pour autant proposer de solutions alternatives au problème des retraites.

Ensuite, cette mesure fait courir un risque important pour le financement du déficit budgétaire . En 1996, les entreprises d'assurance ont souscrit 52 % des émissions obligataires du Trésor. Or l'année 1998 semble particulièrement mal choisie pour procéder à une réforme d'ensemble de l'assurance-vie dans la mesure où arriveront à échéance près de 100 milliards de francs de contrats souscrits en 1990, soit le double des "tombées" habituelles.

Par ailleurs, au moment où la libre prestation de services en matière d'assurances commence à se développer et à la veille de l'euro, la taxation accrue de l'assurance-vie pousse à la délocalisation des épargnants français . Déjà des documents publicitaires de compagnies européennes faisant l'éloge du secret bancaire dont les épargnants peuvent jouir en dehors de la France sont distribués sur le territoire national.

La mesure proposée ne répond à aucune logique fiscale cohérente . Le taux et les modalités d'imposition constituent une cote mal taillée entre l'exonération actuelle et le taux normal de 15 %. Pourquoi ce compromis ? On peut penser que ce taux intermédiaire sera relevé et que le plafond d'abattement de 30.000- 60.000 francs sera abaissé en fonction des besoins budgétaires du moment.

En outre, la mesure proposée est d'une grande complexité . Le contrôle des abattements ne pourra être effectué que par l'administration car un contribuable peut être détenteur de plusieurs contrats auprès de sociétés d'assurance-vie différentes. Comment d'ailleurs une société d'assurance pourra-t-elle organiser le prélèvement de 7,5 % sans connaître la situation fiscale d'ensemble de ses clients ? Dans le même ordre d'idées, chaque entreprise d'assurance sera dans l'obligation d'ouvrir, pour chaque contrat, un contrat bis destiné à accueillir les nouveaux versements. Chaque contrat aura donc à partir du 1 ^er janvier 1998 deux compartiments : l'un correspondant à l'épargne acquise précédemment dont les intérêts capitalisés (y compris ceux à venir) ne seront pas fiscalisables après 8 ans ; le deuxième destiné à recevoir les nouveaux versements dont les produits capitalisés seront fiscalisables après huit ans à compter de la date d'effet initiale du contrat. Immanquablement, cette plus grande complexité entraînera des coûts de gestion qui seront supportés par l'ensemble des souscripteurs.

Accessoirement, on observera que le maintien de l'exonération pour les contrats d'assurance-vie investis majoritairement en actifs risqués supposerait la mise en place de produits spécifiques ne correspondant pas à la physionomie traditionnelle de ce type de placement et pour lesquels devraient être appliquées des règles spécifiques en matière de démarchage. On peut même penser que de tels contrats tomberaient sous le coup des dispositions du code des assurances et, notamment de son article L. 131-1 aux termes duquel : "les unités de compte doivent être constituées de valeurs mobilières ou d'actifs offrant une protection suffisante de l'épargne investie ".

Pour la troisième année consécutive, le paysage fiscal de l'assurance-vie se trouve à nouveau bouleversé sans qu'il soit tenu compte du rôle majeur qu'elle joue dans le financement de l'économie. Cette instabilité fiscale rend impossible de fonder un calcul économique rationnel et d'ores et déjà, la réforme proposée a entrainé un gel des versements, voire des retraits anticipé de l'épargne disponible.

Enfin, tous ces risques sont pris pour un rendement budgétaire qui devrait être en 1998 de l'ordre de 10 millions de francs et qui ne devrait pas dépasser en "régime de croisière", c'est à dire d'ici huit ans, environ un milliard de francs.

Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer le présent article.

ARTICLE 18

Modification des taxes afférentes à l'exercice d'une activité
dans le secteur des télécommunications

Commentaire : le présent article modifie, en les modulant en fonction de la taille des zones couvertes par les autorisations, la taxe de constitution de dossier ainsi que la taxe de gestion et de contrôle, relatives à l'exercice d'une activité dans le secteur des télécommunications. Il s'inscrit dans le cadre de la réforme générale de ce secteur rendue nécessaire à la fois par la rapidité des progrès techniques et par la libéralisation du marché des télécommunications au 1er janvier 1998.

Les principales taxes en vigueur dans le secteur des télécommunications ont été instituées par l'article 45 de la loi de finances initiale pour 1987. Cet article a été entièrement réécrit en loi de finances rectificative 1991, puis a été modifié à plusieurs reprises, notamment par la loi de finances initiale pour 1997, où ont été prises en compte les conséquences de la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1997.

I. LES TAXES AFFÉRENTES À L'EXERCICE D'UNE ACTIVITÉ DANS LE SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

L'article 45 modifié de la loi de finances initiale pour 1987 se décompose en sept paragraphes :

le I fixe les taxes de constitution de dossier dues par les titulaires d'autorisations relatives à des réseaux de télécommunications établis en application des articles L.33-1, L.33-2, et L.34-1 du code des postes et télécommunications ;

le II fixe une taxe forfaitaire due par le responsable du brouillage d'une fréquence radioélectrique ;

le III fixe une taxe forfaitaire sur la livraison des postes CB ;

le IV fixe les taxes dues par les radioamateurs  ;

le V fixe les taxes pour l'agrément des équipements terminaux, des installations radioélectriques et pour l'admission des installateurs en télécommunications et en radiocommunications ;

le VI fixe les conditions de recouvrement de ces taxes ;

le VII fixe les taxes de gestion et de contrôle dues par les titulaires d'autorisations relatives à des réseaux de télécommunications établis en application des articles L.33-1 et L.34-1 du code des postes et télécommunications.

Seuls les premier et septième paragraphes sont modifiés par le présent article.

A. LA TAXE DE CONSTITUTION DE DOSSIER

Elle s'applique, de façon forfaitaire, aux demandeurs d'autorisations relatives à des réseaux et services de télécommunications visés aux articles :

- L.33-1, qui désigne les réseaux ouverts au public.

Ces réseaux peuvent être aussi bien filaires que radioélectriques (avec transmission terrestre ou satellitaire). Il existe actuellement, au titre de l'article L.33-1, une trentaine de réseaux, les trois principaux étant ceux de France Télécom, de Bouygues Télécom et de la Société française de radiotéléphone (SFR - Compagnie générale des eaux).

- L.33-2, qui désigne les réseaux indépendants non ouverts au public : ils ne peuvent être établis que pour un groupe fermé d'utilisateurs. Ils peuvent être aussi bien filaires (il en existe quelques centaines, dont celui de la SNCF) que radioélectriques (il y en a près de 70.000). Leur création est soumise à une autorisation préalable, désormais délivrée par l'autorité de régulation des télécommunications (ART).

- L.34-1, qui désigne les fournisseurs de services téléphoniques au public. Cette activité est ouverte à la concurrence ; elle nécessite cependant une autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications.

La taxe de constitution de dossier devrait générer, en 1997, un produit de 7,5 millions de francs.

B. LA TAXE DE GESTION ET DE CONTRÔLE DES AUTORISATIONS

Cette taxe est annuelle. Seuls les titulaires d'autorisations relatives à des réseaux et services de télécommunications visés aux articles L.33-1 et L.34-1 du code des postes et télécommunications y sont assujettis.

Cette taxe devrait rapporter 5,5 millions de francs en 1997.

Modalités du rattrage du recouvrement des redevances
de mise à disposition des fréquences radio-électriques

L'année dernière, la Haute Assemblée avait relevé que le recouvrement des redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques dues par les titulaires des autorisations délivrées en application des articles L 33-1 et L 33-2 du code des postes et télécommunications, définies par le décret du 3 février 1993, avait pris du retard. Un dispositif de rattrapage a donc été mis au point. Il s'appuie sur :

- la modification du décret du 3 février 1993 par le décret du 20 juillet 1995, qui réintroduit un coefficient de dégressivité à appliquer aux montants des redevances dues par les titulaires des autorisations. En effet, le décret du 3 février 1993 n'avait pas repris le caractère dégressif du barème défini au moment de l'introduction initiale de ces redevances d'attribution de fréquences, induisant ainsi une hausse significative des redevances dues par certains utilisateurs ;

- l'article 82 du DDOEF de 1996, qui précise que les dispositions du décret de 1995 sont applicables aux redevances dues à compter du 1er mars 1993 ;

- la concertation qui a été organisée avec les organisations professionnelles en vue d'établir un calendrier de rattrapage pour le recouvrement de ces redevances.

En application du calendrier ainsi établi, 535 MF de titres de perception ont été émis en 1995, au titre des années 1993 et 1994. Environ 500 MF de redevances ont été recouvrés en 1996 à ce titre, les 35 MF restants correspondant aux cas de faillites et changements d'adresse intervenus entre 1994 et 1996.

De la même façon, environ 510 MF ont été recouvrés aujourd'hui, au titre des années 1995 et 1996. Un bilan définitif des recouvrements réalisés en 1997 au titre de ces deux années sera effectué fin décembre. Dans le cadre de ce dispositif de rattrapage exceptionnel, des facilités de paiement seront toutefois accordées aux opérateurs.

Enfin, les redevances dues au titre de 1997 seront facturées à la fin de l'année, mettant ainsi un terme à la phase de rattrapage engagée.

II. LA MODIFICATION DE CES TAXES INTRODUITE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article modifie les premier et septième paragraphes de l'article 45 modifié de la loi de finances initiale pour 1987 et, en particulier, les règles établies par l'article 36 de la loi de finances initiale pour 1997.

A. LA TAXE DE CONSTITUTION DE DOSSIER

Les paragraphes I et II du présent article modifient le barème de la taxe de constitution de dossier pour les réseaux ouverts au public visés à l'article L.33-1 du code des postes et télécommunications.

Au I , le montant de la taxe est revu par l'instauration d'un barème plus progressif en fonction des zones de couverture des réseaux ou du service offert.

Les réseaux sont désormais classés en cinq catégories, contre trois précédemment, allant d'une couverture de tout ou partie d'unité urbaine de moins de 100.000 habitants à une couverture de plus de cinq régions.

Une innovation est introduite : un barème spécifique pour les réseaux exclusivement basés sur des capacités de télécommunications par satellite est institué, tenant compte des spécificités de ces réseaux, dont le nombre d'abonnés est souvent moins important que ceux des réseaux terrestres ouverts au public. Le montant serait alors de 250.000 francs.

Le II prévoit le doublement des montants définis au I, lorsque les autorisations sont délivrées à l'issue d'une procédure d'appel à candidatures décidée en application du V de l'article L.33-1 du code des postes et télécommunications.

Le paragraphe III du présent article modifie le barème de la taxe de constitution de dossier pour la fourniture du service téléphonique au public. Ce barème s'appuie sur les cinq catégories définies au I du présent article.

Ces modifications visent à mieux adapter la taxe aux différentes catégories de réseaux, en les diminuant pour les réseaux de couverture géographique limitée et en les augmentant pour les réseaux les plus importants.

Cette nouvelle classification résulte de ce que l'ART (Autorité de Réglementation des Télécommunications) est régulièrement saisie de projets à l'échelle de communes de moins de 100.000 habitants ou d'un département, pour lesquels le barème en vigueur semble mal adapté. Les taxes sont ainsi en diminution ou sont stabilisées pour les réseaux à l'échelle d'au plus une région, et sont au contraire en forte progression pour les autres réseaux.

Le paragraphe IV du présent article est la conséquence d'une proposition de l'ART : il introduit le cas où une autorisation préalablement délivrée fait l'objet d'une demande d'extension. Dans ce cas, le montant de la taxe de constitution de dossier due est égal à la différence entre les montants résultant des barèmes définis au A (article L.33-1)et au F (article L.34-1) du I pour la zone de couverture modifiée d'une part et la zone de couverture avant modification d'autre part.

B. LA TAXE DE GESTION ET DE CONTRÔLE DES AUTORISATIONS

Le paragraphe V du présent article a pour objet de proposer une modification et une revalorisation de la taxe annuelle de gestion et de contrôle des autorisations, dont le montant reste fixé au double de celui de la taxe de constitution de dossier.

Cet article met également fin à la disposition de la loi de finances initiale pour 1997 qui prévoyait qu'un exploitant, simultanément détenteur, pour un réseau donné, d'autorisations relatives aux article L.33-1 et L.34-1, n'était redevable que de la plus élevée des taxes annuelles de gestion et de contrôle correspondantes. Désormais, les montants des taxes annuelles de gestion et de contrôle des autorisations se cumuleront, comme c'était du reste déjà le cas pour la taxe de constitution de dossier.

Au total, le produit de ces taxes sera porté de 13 à 38 millions de francs en 1998 (7 millions au titre de la taxe de dossier, et 31 millions au titre de la taxe de gestion et de contrôle).

Les majorations sont donc substantielles, mais les montants restent inférieurs à ceux constatés dans d'autres pays européens, l'Allemagne notamment.

L'autorité de réglementation des télécommunications (ART) a été consultée sur le présent projet d'article, en vertu de l'article L.36-5 du code des postes et télécommunications.

Notant que la différenciation accrue des taxes concernées est cohérente avec les droits et obligations afférents à chacune des catégories, elle a émis, le 10 septembre 1997, un avis favorable sur les modifications proposées.

Elle s'est cependant montrée réservée sur l'opportunité de définir le montant de la taxe de gestion et de contrôle comme un multiple de celui de la taxe de constitution de dossier, le montant de ces deux taxes pouvant être amené à évoluer indépendamment l'un de l'autre.

L'Assemblée nationale, lors de sa séance du 17 octobre 1997, a adopté cinq amendements rédactionnels présentés par le Rapporteur général, puis a adopté l'article 18 ainsi amendé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 bis

Institution d'une taxe sur certaines dépenses de publicité

Commentaire : le présent article additionnel tend à instaurer à compter du 1er janvier 1998 une taxe sur certaines dépenses de publicité. Cette taxe est assise sur les dépenses ayant pour objet l'édition ou la distribution d'imprimés publicitaires, les annonces et insertions dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public. Elle est fixée à 1 % du montant hors taxes de ces dépenses.

Il s'agit d'un amendement parlementaire sur lequel le gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée.

A l'appui de son initiative, son auteur, M. Jean-Marie Le Guen, a fait valoir que " l'une des difficultés, non la seule, certes, que rencontre la presse quotidienne, est due au transfert massif des dépenses de publicité, recettes traditionnelles des médias vers un autre secteur, le hors média, qui consiste notamment en la distribution de ces imprimés publicitaires que nous trouvons le plus souvent qu'il ne faudrait dans nos boîtes à lettres ".

La presse qui constitue l'un des rouages essentiels de la démocratie a besoin dans notre pays des recettes publicitaires pour survivre. Or, un certain nombre de supports publicitaires se sont développés au détriment de la presse, profitant de ce qu'ils ne sont pas soumis aux contraintes de la loi dite " Evin "de 1991.

Toutefois, si le principe de cette taxe peut être accepté, sa mise en oeuvre soulève une série de difficultés techniques.

I. LES PERSONNES IMPOSABLES

Le champ d'application de cet impôt, défini par référence à la taxe à la valeur ajoutée, doit être explicité.

Le texte précise que la taxe sur certaines formes de publicités est due par tout redevable de la taxe sur la valeur ajoutée soumis de plein droit au régime réel normal d'imposition.

Il résulte de ce texte que, pour entrer dans le champ d'application de cet article, il faut remplir deux conditions :

être soumis à la TVA ;

et avoir un chiffre d'affaires, dépassant le seuil d'application du régime normal de la TVA, soit 5 millions de francs, sauf pour les entreprises de services pour lesquelles ce seuil est de 1,5 millions de francs.

Précisons la première condition d'application de la taxe sur la publicité : il faut être soumis à la TVA, c'est à dire effectuer, en qualité d'assujetti, des opérations imposables qui sont, soit des livraisons de biens ou des prestations de services, à titre onéreux, soit des opérations expressément soumises à la TVA par la loi.

La qualité d'assujetti à la TVA résulte de l'exercice, de manière indépendante, d'une des activités économiques mentionnées à l'article 256 I du code général des impôts : producteur, commerçant prestataire de services, y compris les activités libérales, agricoles civiles ou extractives exercées à titre habituel.

Mais certaines opérations ci-dessus sont " hors champ ", tandis que d'autres sont exonérées.

Les personnes morales de droit public sont en principe " hors champ ". Elles ne sont pas assujetties à la TVA pour l'activité de leurs services administratifs. sociaux, éducatifs, culturels et sportifs, sauf lorsque leur non assujettissement entraînerait des distorsions de concurrence .A titre d'exemple, on peut rappeler que cette non concurrence est présumée pour tout ce qui a trait à l'assistance sociale, l'hospitalisation, la protection de l'enfance, les prestations sportives et culturelles, sauf pour les activités accessoires (buvettes, ventes diverses..) ; en revanche, la concurrence est présumée pour des activités plus importantes par la nature des moyens mis en uvre : golf, parc zoologique, parc d'attraction, salle de spectacle ou de cinéma, festival établissements thermaux etc.

Les collectivités publiques sont donc - pour ces activités ainsi que pour d'autres tels les transports - des assujettis partiels.

Sont également hors du champ d'application de la TVA certaines activités exercées par des organismes philosophiques, religieux politiques ou professionnel , notamment dans l'accomplissement de missions d'intérêt public. On note que les opérations effectuées par les centres techniques professionnels financés par des taxes parafiscales entrent dans le champ d'application de la TVA, si, les services sont financées par des catégories homogènes d'entreprises qui en retirent toutes un avantage, et si les entreprises acquittent un montant de taxe en rapport avec l'avantage obtenu.

L'exonération, c'est à dire la dispense du fait de la loi, du paiement de la TVA, est un autre cas de figure, qui regroupe des activités et des opérations très variées.

Un cas particulier important est celui des organismes sans but lucratif. Ceux-ci sont passibles en principe de la TVA lorsqu'ils effectuent des opérations entrant dans le champ d'application de cette taxe, mais diverses opérations sont expressément exonérées.

Les services à caractère social, éducatif, culturel ou sportif rendus à leurs membres ,y compris les ventes dans la limite de 10% des recettes totales - ou faites au profit d'autres personnes, lorsque ces services ont un caractère philanthropique et que les prestations aient un prix homologué par l'autorité publique ou sans rapport avec celui pratiqué dans des cas comparables dans le secteur commercial.

La liste des opérations exonérées est à la fois longue et hétérogène : certaines opérations de banques et d'assurances, professions médicales et paramédicales, les cercles et maisons de jeu, en passant par les organismes à but non lucratif. C'est cette hétérogénéité, ce mélange d'exonérations de caractère technique ou social, qui rend la référence à la TVA insuffisante pour définir de façon satisfaisante et équitable le champ d'application de la taxe sur certaines formes de publicité.

La référence pour l'application de la taxe sur certaines formes de publicité aux " redevables " de la TVA, apparemment simple est en fait source d'ambiguïtés du fait de l'existence des activités et organismes " hors champ " et des opérations exonérées.

Un organisme non soumis à la TVA mais ayant des activités accessoires qui le sont, fait-il partie des redevables de la taxe sur la publicité ? Si c'est le cas, cette taxe s'applique-t-elle à toutes les publicités effectuées sous les formes mentionnées, que les opérations concernées soient ou non exonérées ? Ou seulement lorsque les publicités concernent des opérations soumises à la TVA ?

L'utilisation du terme "assujetti" aurait le mérite de dissiper ces ambiguïtés mais aussi la conséquence d'étendre de façon peut être excessive le champ d'application de la taxe sur certaines formes de publicité.

Dans cette optique, les non assujettis ne sont que les organismes exerçant des activités " hors champ " essentiellement administratives. En revanche, les entreprises et organismes exonérés restent des assujettis. Ils sont donc soumis et a priori sur l'ensemble de leurs activités à la taxe sur la publicité.

Bien que les seuils du régime réel normal excluent a priori la plupart des associations à but non lucratif, il est clair qu'il serait paradoxal de taxer certaines organisations philanthropiques ou d'autres activités que le législateur a précisément entendu protéger en les exonérant de TVA.

Le débat reste ouvert sur les organismes qu'il conviendrait dans cette hypothèse de soustraire à la taxe. Mais il faut noter que, en tout état de cause, l'existence de seuils élevés, 5 millions de chiffres d'affaires, a pour conséquence d'exclure la plupart des organismes philanthropiques ou caritatifs .

Telles sont les raisons pour lesquelles, la substitution de la notion " d'assujetti " à celle de " redevable " suppose que la loi fixe avec précision la nature et l'étendue des exemptions . La définition des assujettis à la TVA non soumis à la taxe sur certaines formes de publicité incombe en effet au législateur, de même que les modalités selon lesquelles elle s'applique le cas échéant à certains assujettis partiels.

II. LES FORMES DE PUBLICITÉ COMPRISES DANS L'ASSIETTE

La référence à la notion de " hors média ", souvent utilisée pour qualifier l'objet de l'amendement, est source d'ambiguïté dans la mesure où elle renvoie à des activités à la fois plus nombreuses et au surplus, définies de façon plus restrictive, puisqu'elle ne vise pas la presse gratuite.

On peut rappeler que le " hors média " correspond essentiellement à des activités de marketing direct : mailing, édition publicitaire, prospectus, marketing téléphonique. Mais dans les dépenses des annonceurs, il est effectivement d'autres dépenses qui à certains égards se rapprochent de celles relevant du marketing direct : annonces dans des annuaires ou des guides, relations publiques, publicité par l'événement.

En revanche, il convient de se demander si certaines activités ne doivent pas être soustraites à la taxe.

L'Assemblée nationale a cru bon de sortir les imprimés touristiques du champ d'application de la taxe , eu égard à l'importance de l'imprimé publicitaire pour le secteur concerné et à l'intérêt collectif attaché au développement du tourisme.

Votre commission des finances propose pour des raisons économiques d'exclure du champ d'application de la taxe les imprimés adressés de façon à ne pas entraver les relations des entreprises avec leurs clients actuels ou potentiels.

En l'occurrence, pour la vente par correspondance, l'imprimé adressé est le seul moyen d'entrer en contact avec la clientèle . Taxer ce qui est non une forme de publicité mais le mode de fonctionnement de l'entreprise, pénalise de façon anormale un secteur important pour l'économie française.

Cette rédaction n'exclut pas uniquement les entreprises spécialisées dans la vente par correspondance. En effet un grand nombre d'entreprises commercialisent une partie de leur production au moyen de catalogues, tout en ayant leurs propres magasins ou leur réseau de distributeurs et de commerçants.

III. LE PRODUIT DE LA TAXE

En ce qui concerne le produit de la taxe , celui-ci serait de l'ordre de 300 millions de francs . C'est le montant inscrit dans l'article d'équilibre.

On peut rappeler que le marketing direct représente ainsi un chiffre d'affaires de plus de 47 milliards de francs, tandis que la presse gratuite a réalisé de son côté plus de 4,4 milliards de francs de chiffre d'affaires. L'estimation avancée est plus faible que les 1 %, compte tenu d'inévitables restrictions d'assiette et, probablement, de transferts des dépenses de publicité vers des secteurs non taxés. Elle demande encore à être affinée.

Il convient de souligner le Gouvernement a prévu l'affectation des ressources à un compte d'affectation spéciale spécialement créé à cet effet, intitulé provisoirement " fonds pour l'utilisation de la taxe sur certaines dépenses de publicité ".

Manifestement, aussi bien le dispositif fiscal que l'estimation du produit de la nouvelle taxe méritent d'être précisés. La commission des finances attend donc des éclaircissements du gouvernement.

Par ailleurs, il ne suffit pas de lever un impôt nouveau. Encore faut-il savoir ce que l'on va faire de son produit . Il faut reconnaître que le Parlement a reçu peu d'informations à ce sujet. Il s'agirait d'alimenter le plan de modernisation de la presse quotidienne préparé par le ministre de la Culture et de la Communication, mais aucune information n'a encore filtré sur la nature des mesures qui seront financées avec ces nouvelles ressources.

A quoi seront destinées les ressources ainsi collectées ? Quel type de presse pourra en bénéficier, telles sont les questions fondamentales sur lesquelles le Sénat devra être éclairé avant de prendre une décision définitive.

Décision de la commission : dans l'attente des éclaircissements que devra fournir le gouvernement, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 18 ter

Mesures transitoires en vue de faciliter
les partages successoraux en Corse

Commentaire : le présent article proroge de trois ans un dispositif établi pour la première fois dans la loi de finances pour 1986, et qui exonère de droits les actes de partage et de licitation des biens immobiliers situés en Corse, ainsi que les actes réalisés en vue du règlement des indivisions successorales. Ce dispositif est destiné à faciliter les sorties d'indivision portant sur des immeubles en Corse, afin de clarifier la détention du patrimoine immobilier privé dans la collectivité territoriale.



La multitude de biens immobiliers indivis, et la mauvaise connaissance que les services publics ont des indivisaires, rendent difficiles les mouvements sur ce patrimoine, ce qui sclérose une partie de l'économie de l'île.

Afin de remédier à cette situation qui pourrait s'améliorer sensiblement, la loi de finances pour 1986 avait prévu deux exonérations des droits portant habituellement sur les ruptures d'indivision.

La première exonération concerne le droit d'enregistrement ou la taxe de publicité foncière perçue au taux de 1 % de l'actif sur les partages successoraux et les licitations (ventes aux enchères de biens indivis). Le dispositif consiste purement et simplement à exonérer de ces droits les biens immobiliers situés en Corse, à condition que l'acte soit authentique. La disposition initiale était prévue pour 6 ans : du 1er janvier 1986 au 31 décembre 1991. Elle a par la suite été prorogée jusqu'au 31 décembre 1997 (article 750 bis A du code général des impôts).

Dans le même esprit, la seconde exonération porte sur les droits relatifs aux procurations et attestations notariées après décès. Afin d'encourager les indivisaires à partager la succession, ces actes authentiques sont exonérés de tout droit dès lors qu'ils sont établis au vu du règlement d'une indivision successorale comportant des biens immobiliers situés en Corse. Point n'est besoin à cet égard que tous les biens immobiliers soient situés sur l'île. Cette disposition a la même durée que la précédente. Elle est soumise à la même condition d'authenticité de l'acte.

Ces deux exonérations expirent à la fin de cette année . Notre collègue député Franzoni a proposé à l'Assemblée nationale, qui l'a accepté, de les proroger jusqu'au 31 décembre 2000, afin de poursuivre le processus de clarification en cours.

On peut observer que le gouvernement n'avait pas tenu compte, dans l'élaboration de l'équilibre budgétaire, de l'extinction de ces exonérations et donc du surcroît de recettes correspondant. Le coût en dépense fiscale est donc probablement négligeable au regard de l'utilité qu' aurait une mise à jour complète du cadastre en Corse.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 quater

Exonération de la taxe de défrichement

Commentaire : les collectivités locales sont exonérées de la taxe de défrichement pour les "équipements d'intérêt public" qu'elles réalisent. Le présent article additionnel vise à élargir cette notion d'équipement d'intérêt public

L'article L 314-4 du code forestier dispose que :

"- les défrichement exécutés par les sections de commune, les collectivités locales, leurs groupements, leurs établissements publics en vue de réaliser des équipements d'intérêt public, sous réserve de la reconstitution d'une surface forestière équivalente dans un délai de cinq ans. Toutefois, ce boisement compensatoire n'est pas obligatoire pur les opérations effectuées sur le territoire des communes dont le taux de boisement aura été reconnu comme supérieur à 70 % par arrêté ministériel après avis du conseil général intéressé ;"

L'article additionnel introduit à l'Assemblée nationale par M. Henri Emmanuelli, député des Landes, tend à remplacer les termes : "équipements d'intérêt public" par les mots "aménagement ou constructions destinés à un service public ou répondant à un besoin collectif de nature économique ou sociale".

Cette nouvelle définition aurait pour effet de réduire de 500.000 francs le rendement de la taxe de défrichement en 1998, en le portant de 32 à 31,5 millions de francs. Cette taxe alimentant le Fonds Forestier National, compte d'affectation spéciale, les dépenses de ce Fonds seront réduites à due concurrence.

Cette définition nouvelle n'est ni zonée (elle s'applique à tout le territoire national) ni précise ("besoin collectif de nature économique ou sociale"). Il conviendra donc d'être vigilant sur ses modalités d'application. En effet, le rendement de la taxe de défrichement n'est pas toujours conforme aux prévisions, en raison d'interprétation divergentes selon les départements. Dans son rapport spécial sur le budget de l'agriculture pour 1997, notre collègue Joël Bourdin a notamment souligné que :

"Avec le temps se sont développées certaines pratiques qui n'ont pas de fondement réglementaire. Dans certains départements, les défrichements effectués par les SAFER ont été exemptés de la procédure d'autorisation de défrichement. Il existe même des pratiques totalement illégales, reposant sur l'assimilation de tout défrichement à but agricole à la remise en culture d'anciens vergers. De même, les dispositions de l'article L 314-4 concernant les équipements d'intérêt public sont parfois abusivement étendues à toute opération menée par des collectivités locales, sans tenir compte de la définition jurisprudentielle restrictive de l'intérêt public. Le service en charge de la réglementation sur le défrichement n'est pas systématiquement informé de certaines opérations de défrichement à but agricole, connues du service d'économie agricole de la DDAF, alors qu'elles ne rentrent pas dans le cadre des exemptions prévues par le code forestier."

Le présent article "valide" de fait des procédures qui avaient pris quelques libertés avec le droit positif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel sans modification.

ARTICLE 18 quinquies

Relèvement du niveau de revenu ouvrant droit au plafonnement
des cotisations de taxes d'habitation

Commentaire : Cet article a pour objet de relever, à compter des impositions établies au titre de 1998, le niveau de revenu pris en compte pour le calcul du plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation institué par l'article 1414 C du code général des impôts.

Le présent article, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, a pour objet de relever le niveau de revenu ouvrant droit à l'allégement de la cotisation de taxe d'habitation de l'article 1414 C du code général des impôts. Il s'agit donc d'un retour direct sur le dispositif introduit par la loi de finances pour 1996.

I. RAPPEL DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 1414 C DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Il convient de rappeler que l'article 1414 C. du code général des impôts prévoit un plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation à 3,4% du revenu . Le dégrèvement qui en résulte est cependant plafonné à 50% du montant de cette cotisation excédant 1.951 francs en 1996 et 2.066 francs en 1997.

Ce plafonnement constitue donc le " dernier étage " dans la panoplie des allégements de taxe d'habitation résumés dans le tableau figurant dans le commentaire de l'article 18 sexies du présent projet de loi de finances. Il s'applique en effet à des contribuables dont le montant des revenus de 1996 n'excède pas la somme de 90.660 francs, pour la première part de quotient familial, majorée 19.440 francs pour la première demi-part et de 18.630 à compter de la deuxième demi-part supplémentaire.

Ce niveau de revenu correspond à l'ancien seuil de 13.300 francs qui déterminait, avant la modification introduite par l'article 8 de la loi de finances pour 1997, la limite supérieure retenue pour bénéficier de l'allégement.

Il convient en effet de rappeler que pour dissocier la politique de diminution de l'impôt sur le revenu engagée l'an passé par le précédent Gouvernement et les allégements de fiscalité locale, il avait été décidé de " convertir " en montants de revenus les différents montants de cotisation à l'impôt sur le revenu qui étaient retenus pour déterminer le bénéfice des allégements de fiscalité locale.

L'article 8 de la loi de finances pour 1997 avait pour objet de neutraliser l'effet de la réforme de l'impôt sur le revenu au regard de ces allégements. Ainsi, les contribuables dont le niveau de revenu se traduisait par une imposition à l'impôt sur le revenu et en totalité à la taxe d'habitation ainsi qu'à la taxe foncière sur les propriétés bâties, continuent d'être intégralement assujettis à ces deux impôts locaux.

Votre commission avait souligné que cet article ne comportait ni restriction à des mesures existantes d'allégement de fiscalité locale, ni abaissement des seuils qui permettent de bénéficier d'allégements de fiscalité locale. Elle avait même noté que ce dispositif réintroduisait une indexation de ce niveau de revenu fondée sur celle retenue pour la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu (c'est à dire sur l'évolution des prix à la consommation hors tabac), alors que l'article 18 de la loi de finances pour 1996 avait supprimé cette indexation.

L'article 8 de la loi de finances pour 1997 avait donc pour objet de maintenir les conditions antérieures d'imposition aux impôts locaux pour les contribuables qui cesseraient, du fait de la réforme de l'impôt sur le revenu, d'être imposables à l'impôt sur le revenu ou qui viendraient à acquitter une cotisation d'impôt sur le revenu dont le montant aurait induit -à droit constant- un allégement de taxe d'habitation ou de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Pour la détermination des niveaux de revenu il convient en outre de préciser que par respect des dispositions du 3 de l'article 197 du code général des impôts qui prévoient une réduction de 30 % du montant de l'impôt sur le revenu , dans la limite de 33.310 francs, pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion , et une réduction de 40 %, dans la limite de 44.070 francs, pour les contribuables domiciliés dans le département de la Guyane , le Gouvernement avait prévu pour ces départements des montants de revenus majorés à due concurrence.

Il faut enfin préciser qu'en l'absence de la " conversion " opérée par l'article 8 de la loi de finances pour 1997, le coût pour le budget de l'Etat des allégements de fiscalité locale aurait progressé " mécaniquement " avec l'augmentation du nombre de bénéficiaires qu'aurait " produite " la diminution du barème de l'impôt sur le revenu.

Ainsi, le coût du dégrèvement de l'article 1414 C du code général des impôts se serait élevé à 4,163 milliards de francs en 1997 et à 4,486 milliards de francs en 1998 (avec l'hypothèse d'une évolution des cotisations d'impôt sur le revenu de - 7 % en 1997 et de - 5 % en 1998) au lieu des 3,598 milliards de francs et des 3,840 milliards de francs effectivement constatés.

II. LE RELÈVEMENT DU NIVEAU DE REVENU OUVRANT DROIT À CET ALLÈGEMENT

Cette mesure a pour objet de rétablir le même niveau de revenu qui permettait de bénéficier du plafonnement du montant de la taxe d'habitation à 3,4 % du revenu et qui avait été abaissé par l'article 18 de la loi de finances pour 1996.

Il convient en effet de rappeler qu'à l'occasion du budget de 1996, le Gouvernement avait voulu limiter le coût pour l'Etat du dégrèvement des taxes d'habitation en abaissant le seuil de cotisations d'impôt sur le revenu, retenu à l'époque, de 16.937 F à 13.300 F.

A cet égard il faut souligner que votre commission avais émis de fortes réserves en 1995 sur l'abaissement de ce seuil, dans la mesure où elle s'inquiétait à l'époque du risque important de progression individuelle du montant des cotisations des taxes d'habitation pour les personnes qui sortiraient de ce dispositif. Or, il s'avère que ce resserrement a en effet conduit à " faire sortir " du bénéfice de cet allégement 187.000 contribuables induisant de la sorte une " économie budgétaire " de 369 millions de francs.

Le secrétaire d'Etat au budget du gouvernement de l'époque, M. François d'Aubert, avait en effet déclaré devant le Comité des finances locales, le 19 septembre 1995 :

"S'agissant des dégrèvements en matière de taxe d'habitation, le gouvernement a retenu l'hypothèse d'un léger recentrage du dispositif.

"Ces dégrèvements sont, pour une part importante, motivés par des considérations sociales : il en va ainsi notamment des dégrèvements accordés aux bénéficiaires du RMI, aux contribuables non imposables à l'impôt sur le revenu, ou aux contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu n'excède pas 1.750 francs.

"En outre, le nombre des bénéficiaires de ces dégrèvements est élevé. Ainsi par exemple, le dégrèvement prévu en faveur des contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu n'excède pas 1.750 francs concerne plus de 500.000 personnes.

"Dès lors, il a été décidé de ne pas modifier les dégrèvements accordés aux contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu est inférieure à 1.750 francs.

"Le gouvernement a préféré aménager le dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation à 3,4 % du revenu en vue de le recentrer sur les contribuables modestes".

Votre commission avait noté toutefois avec inquiétude qu'aucune mesure précise n'avait été faite de la progression individuelle des cotisations de taxe d'habitation pour les personnes sortant, en 1996, du dispositif de l'article 1414 C du code général des impôts.

Elle avait en outre insisté pour que l'application du mécanisme de réduction du plafond de cotisation d'impôt sur le revenu n'aboutisse pas à accroître trop fortement l'effort du contribuable local et suscite ainsi des tensions insupportables entre les collectivités et leurs mandants.

N'ayant pu à l'époque obtenir des informations plus précises votre commission avait accepté cette mesure " sous bénéfice d'inventaire ".

Après exercice de ce droit d'inventaire, votre commission considère que le dispositif proposé par le présent article paraît acceptable.

En fixant le montant de revenu maximum à 102.370 francs pour la première part de quotient familial cet article relève donc ce montant de 11,47 % par rapport à celui qui aurait résulté d'une simple revalorisation du montant des revenus de 1996 (90.660 francs x l'indice des prix hors tabacs, soit 1,3 % = 91.840 francs ).

Votre commission note cependant que le relèvement de ce niveau de revenu, retenu comme plafond pour bénéficier de l'allégement de l'article 1414 C du code général des impôts, ne correspond pas exactement à celui d'un retour au montant de cotisation d'impôt sur le revenu correspondant de 1995, puisque le relèvement de la cotisation d'impôt sur le revenu de 13.300 francs à 16.937 francs correspondrait à une progression de 27,35 %.

Par ailleurs, il convient de relever la discordance qui semble exister entre les chiffres fournis par le ministère des finances sur l'effet de l'abaissement du seuil de l'article 1414 C du code général des impôts en 1996 (" économie " de 369 millions de francs pour 187.000 contribuables ne bénéficiant plus de ce dégrèvement) et ceux fournis au sujet du rétablissement du niveau antérieur de ce seuil (coût de 480 millions de francs pour un nombre de bénéficiaires net s'élevant à 300.000 personnes).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 sexies

Institution d'un dégrèvement pour la fraction de la cotisation
de taxe d'habitation excédant 1.500 francs
pour les contribuables à revenu modeste

Commentaire : cet article a pour objet d'instituer un dégrèvement pour la fraction de la cotisation de taxe d'habitation excédant 1.500 francs lorsque le revenu du contribuable n'excède pas 25.000 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 10.000 francs pour chaque demi part supplémentaire.

Cet article, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, prévoit la création d'un nouvel allégement général de taxe d'habitation en faveur des personnes à revenu modeste.

Il vient compléter la démarche concernant le relèvement du montant des revenus retenus pour bénéficier du plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation de l'article 1414 C du code général des impôts prévu par l'article 18 quinquies du présent projet de loi, en instituant un nouvel " étage " à la base de la panoplie des allégements généraux de taxe d'habitation.

I. RAPPEL DU DISPOSITIF EXISTANT D'ALLÉGEMENT DE TAXE D'HABITATION

La taxe d'habitation est en effet concernée par un ensemble de dispositions tendant à son exonération pour certaines catégories de personnes ou à l'allègement des cotisations dues à ce titre (cf. tableau ci-après).

L'article 1414 du code général des impôts exonère de taxe d'habitation, les contribuables que le niveau de revenu rendait non-imposables en 1995, c'est à dire dont les revenus de 1997 sont inférieurs à un montant de revenu de 43.550 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 11.660 francs par demi-part supplémentaire. Il s'agit de ceux âgés de plus de 60 ans ainsi que les veufs et veuves (I, 2°) et les contribuables "atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence" (I, 3°). Il inclut en outre les titulaires de l'ex FNS (I, 1°) ainsi que les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (I, 4°).

Les autres dispositions visent à dégrever d'office d'une partie de la cotisation de taxe d'habitation des contribuables à faible niveau de revenu.

L'article 1414 A du code général des impôts prévoit pour sa part un dégrèvement d'office pour l'ensemble des contribuables que le niveau de revenu rendait non-imposables en 1995, c'est à dire dont les revenus de 1997 sont inférieurs à un montant de revenu de 43.550 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 11.660 francs par demi-part supplémentaire. Ces derniers sont dégrevés d'office à concurrence du montant de l'imposition excédant 2.066 francs en 1997 .

Le dégrèvement d'office partiel de la taxe d'habitation prévu à l'article 1414 B du code général des impôts , est accordé aux contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu était inférieure à 1.782 francs en 1995, c'est à dire dont les revenus de 1997 sont inférieurs à un montant de revenu de 49.490 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 11.660 francs par demi-part supplémentaire.

Il convient de rappeler que ce dégrèvement d'office s'élève à 50 % du montant de la cotisation de taxe d'habitation excédant 2.066 francs en 1997 .

Le plafonnement de la taxe d'habitation prévu à l'article 1414 C. du code général des impôts , accordé aux contribuables -autres que ceux qui bénéficient des allégements déjà mentionnés- correspondra, si l'article 18 quinquies du présent projet de loi de finances est adopté, aux contribuables dont les revenus de 1997 sont inférieurs à un montant de revenu de 102.370 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 23.920 francs pour la première demi-part supplémentaire et de 18.830 francs à compter de la deuxième demi-part supplémentaire.

L'article 1414 C. du code général des impôts prévoit un plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation à 3,4% du revenu . Le dégrèvement qui en résulte est cependant plafonné à 50% du montant de cette cotisation excédant 2.066 francs en 1997 .

ARTICLES 18 QUINQUIES ET SEXIES DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998

DÉGRÈVEMENT DE TAXE D'HABITATION EN FAVEUR DES CONTRIBUABLES BÉNÉFICIANT DE FAIBLES REVENUS


Dispositif applicable en 1998 en métropole en cas d'adoption définitive des articles 18 quinquies et sexies du PLF

Art. C.G.I.	1414	1414	1414	1414 bis	1414A	1414B	1414C
Personnes concernées	Titulaires ex FNS	Contribuables + 60 ans ou veufs ou invalides R 43.550 F pour la 1ère part et 11.660 F pour chaque 1/2 part sup.	RMI revenu de 28.836 F pour une personne seule	Contribuables R 25.000 F pour la 1ère part et 10.000 F pour chaque 1/2 part sup.	Contribuables R 43.550 F pour la 1ère part et 11.660 F pour chaque 1/2 part sup.	Contribuables R 49.490 F pour la 1ère part et 11.660 F pour chaque 1/2 part sup.	Contribuables R 102.370 F pour la 1ère part et 23.920 F pour chaque 1/2 part sup. puis 18.830 F pour 1/2 part suivante
Dégrèvements TH	Exonération	Exonération	Dégrèvement total	Dégrèvement au-dessus de 1.500 F ^(1)	Dégrèvement au-dessus de 2.066 F ^(2)	Dégrèvement de 50 % au-dessus de 2.066 F ^(2 )	Dégrèvement fraction excédant 3,4 % du revenu, plafonné à 50 % au-dessus de 2.066 F ^(2)

R : Revenu imposable net après abattements

Pour le RMI, il s'agit d'un revenu brut.

(1) Imposition 1998

(2) Imposition 1997. Ce chiffre sera réactualisé pour 1998 en janvier 1998.

Source : Service de la législation fiscale

II. VERS UN SUBSTITUT À LA TAXE DÉPARTEMENTALE SUR LE REVENU  ?

Bien que très éloigné dans son principe de ce projet de taxe départementale sur le revenu, l'ensemble formé par les articles 1414 à 1414 C du code général des impôts tel que décrit ci-dessus tend à intégrer la taxe d'habitation dans une logique de progressivité.

A. LA PORTÉE DU NOUVEL ALLÉGEMENT

1. Description

Le présent article, qui insère un nouvel article 1414 bis dans le code général des impôts , prévoit l'institution à compter des impositions établies au titre de l'année 1998, d'un nouvel allégement des cotisations de taxe d'habitation en faveur des contribuables à revenu modeste. Celui-ci s'insère dans la panoplie des différents allégements existants décrits dans le tableau ci-avant.

Ce dispositif a pour objet de prévoir un dégrèvement de la taxe d'habitation, pour son montant qui dépasse 1.500 francs, pour les contribuables dont le montant des revenus de 1997 n'excède pas la somme de 25.000 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 10.000 francs pour chaque demi-part supplémentaire.

Il convient de rappeler que les montants qui figuraient initialement dans l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale étaient respectivement de 1.000 francs pour le seuil de déclenchement du dégrèvement et de 20.000 pour le niveau du revenu qui permet d'en bénéficier.

Ces différents montants étant indexés selon les règles ordinaires applicables aux articles 1414 à 1414 C du code général des impôts, c'est à dire sur la variation de la cotisation moyenne de taxe d'habitation constatée l'année précédente au niveau national pour la somme à partir de laquelle le dégrèvement s'applique (ici 1.500 francs) et sur l'indice des prix pour les montants de revenus (ici 25.000 et 10.000 francs).

2. Analyse

D'après les informations fournies par le service de la législation fiscale ce nouvel allégement devrait bénéficier à 1,2 million de personnes pour un coût budgétaire estimé à 600 millions de francs.

Or, votre commission des finances note qu'il s'agit là de données brutes, dans la mesure où, ce dégrèvement s'insère, en pratique, au sein de celui défini à l'article 1414 A du code général des impôts, auquel il va se substituer pour les contribuables dont les revenus sont inférieurs à 25.000 francs pour la première part de quotient familial .

Cette mesure s'analyse donc comme un allégement renforcé au profit des personnes ayant les plus faibles revenus et qui bénéficiaient déjà de l'allégement de l'article 1414 A du code général des impôts . En effet ce dernier prévoit un dégrèvement du montant de la cotisation de taxe d'habitation qui excéde 2.066 francs en 1997 pour les contribuables dont les revenus de 1997 sont inférieurs à un montant de revenu de 43.550 francs pour la première part de quotient familial, tandis que le nouveau dégrèvement s'appliquera à partir de 1.500 francs ( pour 1998 ) et aux seuls contribuables dont les revenus de 1997 sont inférieurs à un montant de revenu de 25.000 francs pour la première part de quotient familial.

Sachant que le seuil de 2.066 francs, retenu dans le cadre de l'article 1414 A du code général des impôts, sera réactualisé pour 1998 en fonction de la variation de la cotisation moyenne de taxe d'habitation constatée l'année précédente au niveau national, l'avantage individuel qui résultera pour les bénéficiaires de ce nouveau dégrèvement sera au minimum de 566 francs (en l'absence de réactualisation du seuil de 2.066 francs fixé pour 1997) et pourrait atteindre environ 800 francs en fonction de la réactualisation du seuil de 2.066 francs (il est passé de 1.951 francs à 2.066 francs de 1996 à 1997).

B. UNE " DÉGRESSIVITÉ " DE LA TAXE D'HABITATION ASSUMÉE PAR LE CONTRIBUABLE NATIONAL

L'ensemble de ce dispositif d'allégement tend à accentuer l'évolution de la taxe d'habitation vers la personnalisation, puisqu'à la prise en compte des charges de famille s'ajoute un véritable barême dégressif pour les contribuables à faibles revenus , le dispositif ne s'appliquant à " taux plein " qu'aux personnes dont le revenu dépassera en 1998 (en cas d'adoption définitive de l'article 18 quinquies du présent projet de loi) 102.370 francs pour la première part de quotient familial.

Cette évolution, qui éloigne la taxe d'habitation de sa philosophie initiale, est assumée par le budget de l'Etat, c'est à dire par le contribuable national (tous impôts confondus).

A cet égard, votre commission des finances, a le devoir de rappeler que la multiplication d'exonérations et d'allégements aux impôts locaux constitue une forme de " fuite en avant " dans laquelle l'impôt local se trouve subordonné à des préoccupations nationales.

Le danger de cette évolution tient au fait que la croissance permanente du poids de l'impôt local au sein du budget de l'Etat atteindra un jour ses limites. Il faut en effet savoir que pour les allégements de la taxe d'habitation, le coût pour l'Etat s'élèvera à près de 11 milliards de francs en 1998, somme à laquelle il faut ajouter les 600 millions de francs et les 480 millions de francs qui découleraient respectivement du présent article et de l'article 18 quinquies du présent projet de loi.

A cet égard, il convient de faire référence aux propos de M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, le mardi 23 septembre 1997 devant le comité des finances locales, qui considérait que : " l'évolution des concours passifs de l'Etat aux collectivités locales demeurait préoccupante " et qui constatait que la " progression très soutenue des compensations d'exonérations et de dégrèvements " ne constituait pas une " situation satisfaisante et qu'il faudrait y remédier ".

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations ci-dessus consignées, votre commission vous propose d'adopter le présent article.

ARTICLE 18 septies

Éligibilité des groupements de communes au FCTVA pour les dépenses d'investissements exposées dans l'exercice de leurs compétences

Commentaire : cet article a pour objet d'accorder le bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux groupements de communes, en lieu et place des communes membres, au titre des dépenses d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences.

I. LA GÉNÉRALISATION D'UNE MESURE INTRODUITE PAR LE SÉNAT

Votre commission des finances ne peut que se féliciter de l'adoption d'une telle disposition puisqu'elle constitue la généralisation de l'exception positive qui avait été introduite, à son initiative, pour les dépenses réelles d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences relatives à la voirie par les groupements de communes , à l'occasion de la discussion du projet de loi de finance pour 1997 (article 33).

A. UNE EXCEPTION POSITIVE TRANSFORMÉE EN PRINCIPE

Le présent article procède en effet à une nouvelle rédaction du dernier alinéa de l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales, qui reprend très exactement les termes de l'article 33 de la loi de finances pour 1997 en soustrayant à celle-ci la mention spécifique de la voirie.

La " percée conceptuelle " introduite l'an passé par le Sénat dans le domaine spécifique de la voirie a donc, une année plus tard à peine, été transformée en principe au profit des groupements de communes.

Il faut rappeler qu'avant cette date, seules étaient en principe éligibles au FCTVA les dépenses d'investissement réalisées par la collectivité en vue d'une intégration, dans son patrimoine, de l'équipement.

Or, à l'exception des communautés urbaines et communautés de villes, les groupements de communes ne sont pas, de plein droit, propriétaires de la voirie déjà existante dont la création, l'aménagement et l'entretien leur incombent en vertu de la décision qui les a institués.

Dès lors, les travaux réalisés par les groupements de communes qui se sont vu déléguer la compétence en matière de création, d'aménagement ou d'entretien de la voirie sont considérées comme des travaux pour compte de tiers. Les groupements ne percevant alors les attributions du FCTVA qu'avec un décalage de deux ans après la réalisation des travaux.

B. UN VECTEUR POUR LA PROMOTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Cette généralisation est positive pour le développement de l'intercommunalité, puisqu'elle permet la récupération directe du FCTVA par les structures intercommunales. Ceci permet d'éviter que ces attributions du FCTVA ne transitent par le budget des communes membres. Mais le principal avantage de cette solution tient au régime dérogatoire dont bénéficient les communautés de communes et les communautés de villes qui perçoivent les attributions du FCTVA l'année même de la réalisation des travaux et non deux ans après comme c'est la règle générale.

Cette mesure n'induit donc pas, à proprement parler, de dépenses nouvelles, mais elle provoque une charge de trésorerie pour l'Etat, puisqu'elle conduit à avancer la date du remboursement de TVA pour les communautés de communes et de ville, ce qui devrait induire un coût de 270 millions de francs pour le budget de l'Etat en 1998, sachant que le FCTVA est doté de 20,7 milliards de francs par le projet de loi de finances pour 1998.

II. LES RÈGLES D'ÉLIGIBILITÉ AU FCTVA : UNE PROBLÉMATIQUE EN DEVENIR ?

Le présent article apporte donc une réponse positive à un problème spécifique, lié pour l'essentiel à la règle de patrimonialité, et qui constituait un obstacle objectif au développement de l'intercommunalité.

Les règles de l'éligibilité au FCTVA restent cependant encore largement insatisfaisantes sur certains points sur lesquels votre commission des finances souhaite qu'une réflexion de fond soit engagée. Il s'agit, d'une part, du problème posé par les dépenses d'investissement exposées par les collectivités locales sur des biens appartenant à des tiers non éligibles au FCTVA et, d'autre part des difficultés rencontrées par celles-ci dans le cas d'activités partiellement assujetties à la TVA.

A. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT EXPOSÉES SUR DES BIENS APPARTENANT À DES TIERS NON ÉLIGIBLES AU FCTVA : POUR UNE RÉFORME RESPONSABLE

Dans le cadre de la législation actuelle, il existe un principe d'interdiction de versement du FCTVA pour des opérations bénéficiant à des tiers non éligibles au fonds. En effet, l'article 49 de la loi de finances rectificative pour 1993 a confirmé le principe défini par l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 1988, selon lequel sont inéligibles au fonds les dépenses exposées sur des biens cédés ou mis à disposition de tiers non éligibles au FCTVA.

Situé au coeur des règles d'éligibilité au FCTVA, le principe de patrimonialité, dont votre commission ne conteste en aucun sorte le bien fondé, fait néanmoins obstacle à l'attribution de ce fonds dans un certain nombre de cas où les collectivités locales agissent dans le cadre d'opérations d'intérêt général.

Votre commission note qu'ainsi les dépenses liées, notamment, à l'entretien des cours d'eau non domaniaux restent exclues du FCTVA. En effet, sont seuls éligibles au FCTVA les travaux de protection contre les risques d'inondation réalisés sous maîtrise d'ouvrage d'un groupement compétent en la matière et destinés à être intégrés dans son patrimoine. De ce fait, alors qu'il s'agit là d'investissements dont le caractère d'intérêt général n'a pas besoin d'être démontré, les travaux effectués par les collectivités locales, même en cas de défaillance des propriétaires, n'ouvrent pas droit au FCTVA si ces équipements ne rentrent pas dans leur patrimoine.

Cette situation appelle, à l'évidence, la recherche d'une solution qui permette aux collectivités locales qui agissent dans de tels contextes, de bénéficier des attributions du FCTVA.

B. ASSUJETTISSEMENT PARTIEL À LA TVA ET FCTVA : UNE CLARIFICATION NÉCESSAIRE

1. L'option pour l'assujettissement à la TVA

De façon générale, les collectivités locales, leurs groupements ou leurs établissements peuvent opter pour une période de 5 ans (reconductible de plein droit) pour l'assujettissement à la TVA, pour les services suivants :


· assainissement ;


· abattoirs publics, marchés d'intérêt national ;


· enlèvement et traitement des ordures, déchets et résidus, lorsque ce service donne lieu au paiement de la redevance pour l'enlèvement des ordures ménagères prévue par l'article 2333-76 du code général des collectivités territoriales.

Les services pour lesquels cette option a été exercée font obligatoirement l'objet d'un budget distinct. La TVA afférente aux dépenses d'investissement affectées à l'exploitation des services considérés n'est déductible que si ces biens sont nécessaires à cette exploitation et leur coût porté en charge dans la comptabilité propre à ce service. Ces dépenses d'investissement ne doivent donc pas être retenues dans l'assiette du FCTVA.

Les collectivités doivent présenter au représentant de l'Etat une certification du régime retenu, en l'absence de laquelle celui-ci considère que tout service susceptible d'exercer le droit d'option est soumis au régime de TVA et, de ce fait, inéligible au FCTVA.

2. Assujettissement partiel à la TVA et FCTVA

De nombreuses collectivités engagent des investissements importants pour la réalisation d'équipements créés spécialement pour assurer un service public, ce qui leur donne également l'occasion de compléter le service rendu aux usagers par une valorisation, puis une commercialisation du produit ou de l'énergie produite. C'est le cas, notamment, des usines d'ordures ménagères avec récupération de chaleur.

Les collectivités se trouvent alors dans une situation d'assujettis partiels puisque coexistent dans ce cas le service public non assujetti et la finalité commerciale entraînant l'assujettissement à la TVA .

Dans cette hypothèse, les collectivités pourront effectuer une déclaration d'une fraction de la TVA qui a grevé le bien. Cette déduction sera égale au montant de la taxe acquittée, multiplié par le rapport existant entre le montant annuel des recettes correspondant aux opérations donnant droit à déduction et le montant annuel des recettes de l'ensemble des opérations réalisées. Cette opération exclut, en général, les dépenses d'investissement afférentes à ces équipements du bénéfice du FCTVA .

Toutefois, dans la mesure où ils ne sont utilisés qu'à titre " accessoire " pour les besoins d'une activité imposable à la TVA, les investissements " mixtes " des collectivités locales, utilisés à la fois pour des opérations financées directement par des impôts ou des taxes et des opérations imposables à la TVA (exemple : vente de vapeur), peuvent bénéficier d'une attribution du FCTVA, à hauteur de la fraction pour laquelle la TVA n'a pas été déduite fiscalement . Tel est le cas pour une usine d'incinération d'ordures ménagères comprenant une unité de valorisation énergétique.

Il convient de savoir que, depuis 1996 et dans ce domaine, le ministère de l'Intérieur a admis que dans le cas de groupements de communes ne pouvant instituer ni la TOM ni la REOM en raison de l'absence de délégation de compétence en matière de collecte de déchets, cette tolérance pouvait être appliquée en matière d'investissements " mixtes ", même si ces derniers ne sont pas financés par des impôts ou des taxes.

Sur ce point, votre commission des finances considère que la définition du caractère " accessoire " de l'activité assujettie à la TVA en deçà duquel la collectivité ou le groupement concernés doivent se situer pour ne pas " perdre " le droit à la l'attribution du FCTVA s'avère très largement insatisfaisant.

En effet, l'éligibilité de ces dépenses d'investissement n'est admise qu'à la condition que la part de l'activité assujettie à la TVA reste " accessoire ", c'est à dire en pratique inférieure à 20 % du chiffre d'affaires ^{26( * )} .

Ainsi dans le domaine des déchets, cette situation fait non seulement peser une lourde incertitude sur les plans de financement des projets de construction d'usines d'incinération d'ordures ménagères, mais fait en outre ressortir une contradiction avec l'objectif de valorisation des déchets de la loi du 13 juillet 1992, puisque l'éligibilité au FCTVA est d'autant plus assurée que la part de la valorisation dans l'activité est faible.

C'est pourquoi la commission des finances souhaiterait que ces règles soient adaptées afin que la partie de la TVA non récupérée par la voie fiscale, supportée sur les investissements relatifs, notamment, à des installations de traitement des déchets, puisse ouvrir droit aux attributions du FCTVA, quelle que soit l'importance de la part des recettes de valorisation dans le chiffre d'affaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 18 septies

Assouplissement de la règle du lien entre les taux des impôts locaux en faveur des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Commentaire : la commission des finances, sur proposition de votre rapporteur général a adopté un article additionnel après l'article 18 septies prévoyant, en faveur des structures intercommunales, un assouplissement de la " loi de liaison " entre les taux des impôts locaux qui constitue un obstacle au développement des formes modernes de l'intercommunalité et, plus généralement, une entrave à la libre administration des collectivités locales.

Cette démarche répond à une double ambition : d'une part amorcer une réflexion sur la pertinence de la loi de liaison des taux ; d'autre part, engager concrètement cette " réforme en douceur " de la taxe professionnelle que peut favoriser le développement des structures intercommunales à fiscalité propre.

I. LA " LOI DE LIAISON " DES TAUX : UNE NÉCESSAIRE RÉVISION

Depuis la loi du 10 janvier 1980 , aucun changement de fond n'est intervenu concernant les grandes règles de fonctionnement des impôts locaux. Cette loi a constitué un tournant majeur dans le droit fiscal local, puisqu'elle a introduit le principe du vote direct des taux par les élus . Cette liberté est cependant dès l'origine une " liberté surveillée " , puisque les collectivités locales doivent choisir entre une variation proportionnelle consistant à faire évoluer les taux dans les mêmes proportions d'une année sur l'autre et une variation différenciée consistant à faire évoluer librement les taux des différents impôts locaux, or la mise en oeuvre de cette variation différenciée est strictement encadrée.

En effet, la variation du taux de la taxe professionnelle ne peut être supérieure ni à celle de la taxe d'habitation, ni supérieure à celle du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières, si celle-ci est inférieure.

En outre, ce dispositif joue " à la baisse ", puisqu'une diminution du taux de la taxe d'habitation (ou du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières) oblige à baisser " dans une proportion au moins égale " le taux de la taxe professionnelle.

Il convient de préciser que depuis la loi de finances pour 1988, le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties se trouve soumis à des règles identiques à celles de la taxe professionnelles.

L'autonomie fiscale des collectivités locales se trouve donc, en réalité, fortement limitée , ce qui explique en partie le faible nombre de collectivités ayant opté pour la variation différenciée.

La nécessaire révision de cette loi de liaison doit être engagée, c'est pourquoi votre commission propose au Sénat, dans le cadre spécifique de l'intercommunalité à fiscalité propre, de permettre de " un déverrouillage à la baisse " du lien entre le taux de la taxe professionnelle perçue par le groupement et les taux des trois taxes pesant sur les ménages, perçues par les communes membres.

II. FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DES STRUCTURES INTERCOMMUNALES À FISCALITÉ PROPRE : POUR UNE " RÉFORME EN DOUCEUR " DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

La démarche qui est proposée au Sénat est en effet de nature à limiter un des défauts souvent souligné de la taxe professionnelle : la dispersion des taux d'une commune à l'autre. Or, les principales structures intercommunales à fiscalité propre ont la possibilité d'opter pour une taxe professionnelle unique selon les deux formules de la taxe professionnelle de zone ou de la taxe professionnelle d'agglomération. En optant pour ces formules les groupements appliquent donc une taxe professionnelle à taux unique sur l'ensemble du territoire concerné.

Or, votre commission des finances note le faible nombre de groupements ayant opté pour ces formules, puisque sur 1.446 groupements à fiscalité propre seuls 65 ont opté pour la taxe professionnelle d'agglomération.

Ce faible développement s'explique en partie par la contrainte que font actuellement peser les règles de lien entre les taux.

A l'heure actuelle, ces groupements voient en effet leur taux de taxe professionnelle subordonné à la politique fiscale des communes membres, puisque la diminution du taux des taxes perçues par les communes membres sur les ménages oblige le groupement à diminuer dans les mêmes proportions son taux de taxe professionnelle.

Cette volonté de favoriser le développement de " l'intercommunalité de projet " justifie que le Sénat adopte une disposition destinée à lever une des principales entraves à son nécessaire essor.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 18 octies

Augmentation des tarifs de la taxe sur les véhicules des sociétés

Commentaire : le présent article additionnel tend à accroître les tarifs de la taxe sur les véhicules des sociétés qui étaient restés inchangés depuis la période d'imposition qui s'est ouverte à compter du 1er octobre 1990 et dont l'augmentation correspond au taux de l'inflation entre 1991 et 1997 (+ 15,3 %).

I. LE RÉGIME DE LA TAXE SUR LES VÉHICULES DES SOCIÉTÉS

Les véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières qui sont possédés ou utilisés par les sociétés sont soumis à une taxe annuelle non déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés (CGI, art. 1010).

La taxe est due par les sociétés de toute nature quels que soient leur forme, leur objet ou leur situation au regard de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu.

Conformément à l'avis émis par le Conseil d'Etat le 8 janvier 1957, la taxe est également applicable aux établissements publics à caractère industriel et commercial ainsi qu'à des organismes de l'Etat, des départements et des communes ayant un caractère industriel ou commercial et bénéficiant de l'autonomie financière.

La taxe sur les véhicules des sociétés est une taxe annuelle ; la période d'imposition s'étend du 1er octobre de chaque année au 30 septembre de l'année suivante.

Elle est, toutefois, liquidée par trimestre civil en fonction du nombre et de la puissance fiscale des véhicules possédés ou utilisés par la société redevable, qui la verse sur simple déclaration et en une seule fois à l'expiration de la période d'imposition.

Elle comporte deux tarifs qui sont fixés à 5.880 francs (1.470 francs par trimestre) pour les voitures ayant une puissance fiscale qui n'excède pas 7 CV et à 12.900 francs (3.225 francs par trimestre) pour les autres (voitures de 8 CV et plus).

Sont exonérés de cette taxe les véhicules de plus de dix ans d'âge au premier jour de la période d'imposition, les véhicules destinés à certains usages (service de transport à la disposition du public, véhicules destinés à la location, à la vente...) sous réserve d'une affectation exclusive et que ces opérations correspondent à l'activité normale de la société propriétaire ou utilisatrice. Par ailleurs, sont également exonérés de la taxe sur les véhicules des sociétés, les véhicules qui fonctionnent exclusivement au moyen de l'énergie électrique, du gaz naturel véhicules (GNV) ou du gaz de pétrole liquéfié (GPL) ; cette exonération est, toutefois, limitée au quart du montant de la taxe pour ceux fonctionnant alternativement au moyen de supercarburants et de gaz de pétrole liquéfié (CGI, art. 1010 A).

La taxe sur les véhicules des sociétés générait, en 1996, un produit de 1.725 millions de francs pour les véhicules dont la puissance fiscale est inférieure ou égale à 7 CV, et un produit de 1.127 millions pour les véhicules ayant une puissance fiscale supérieure à 7 CV.

II. LES MODIFICATIONS DE L'ARTICLE 1010 DU CGI APPORTEES PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998

Le I du présent article additionnel modifie l'article 1010 du code général des impôts, en procédant à une augmentation des tarifs de la taxe sur les véhicules des sociétés.

Les majorations introduites sont les suivantes :

- la taxe sur les véhicules des sociétés d'une puissance fiscale inférieure ou égale à 7 CV est portée de 5.880 francs à 6.800 francs : un gain de 270 millions de francs en est attendu ;

- la taxe sur les véhicules des sociétés d'une puissance fiscale supérieure à 7 CV est portée de 12.900 francs à 14.800 francs : cette majoration devrait entraîner une recette supplémentaire de 166 millions de francs.

Il est à noter que l'exonération des "véhicules propres" est une incitation fiscale favorable à l'environnement.

Au total, le gain généré devrait être de 436 millions de francs .

Le II fixe au 1er octobre 1997 l'entrée en vigueur des dispositions du I.

Votre commission note cependant que la conjonction de l'article 11 bis et du présent article additionnel accroît sensiblement les charges pesant sur les véhicules de société, alors même que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997, votre Haute Assemblée, dans le cadre du relèvement du plafond pour l'amortissement de ces véhicules, avait étendu le relèvement du plafond aux opérations de crédit-bail ou de location portant sur les voitures particulières. Il convient en effet de ne pas pénaliser à l'excès le développement des flottes de véhicules de société.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel sans modification.

ARTICLE 18 nonies

Relèvement du barème de l'imposition forfaitaire annuelle

Commentaire : cet article a pour objet de relever les tranches du barème de l'imposition forfaitaire annuelle pour les entreprises dont le chiffre d'affaire est supérieur à 50 millions de francs.

I. PRÉSENTATION DU REGIME DE L'IMPOSITION FORFAITAIRE ANNUELLE

A. LE REGIME DE L'IMPOSITION FORFAITAIRE ANNUELLE

1. Une avance sur l'impôt à payer

L'imposition forfaitaire annuelle n'est en principe qu'un acompte à valoir sur l'un des versements exigibles de l'année en cours ou des deux années suivantes : elle est donc déductible de l'impôt sur les sociétés (article 220A du code général des impôts).

Ainsi, l'avance ne se transforme en prélèvement définitif que si la société accuse des déficits pendant trois années consécutives ou si elle n'acquitte pas pendant cette période un impôt sur les sociétés suffisant.

2. Le barême de l'imposition forfaitaire annuelle

L'article 223 septies du code général des impôts dispose que les personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés sont assujetties à une imposition forfaitaire annuelle, qui varie en fonction du chiffre d'affaires, TVA incluse, réalisé au cours du dernier exercice clos, soit :

- 5.000 F si le chiffre d'affaire est inférieur à 1.000.000 F ;

- 7.500 F s'il est compris entre 1.000.000 F et 2.000.000 F ;

- 10.500 F s'il est compris entre 2.000.000 F et 5.000.000 F ;

- 14.500 F s'il est compris entre 5.000.000 F et 10.000.000 F ;

- 25.000 F s'il est compris entre 10.000.000 F et 50.000.000 F ;

- 35.000 F s'il est compris entre 50.000.000 F et 100.000.000 F ;

- 50.000 F s'il est compris entre 100.000.000 F et 500.000.000 F ;

- 100.000 F s'il est supérieur à 500.000.000 F.

3. Les cas d'exonération

L'ensemble des personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés sont assujetties mais plusieurs cas d'exonération sont prévus:

- les organismes sans but lucratif.

- les personnes morales exonérées de l'impôt sur les sociétés en vertu des articles 207 et 208 du code général des impôts.

- les sociétés nouvelles, dispensées de versement pendant les trois premières années d'activité lorsque leur capital est constitué pour moitié au moins par des apports en numéraire.

- les sociétés en liquidation judiciaire.

D'autres cas d'exonérations sont prévus :

- certaines associations régies par la loi de 1901.

- les sociétés exerçant l'ensemble de leurs activités dans des zones d'entreprises, les zones franches urbaines ou en Corse, pour une période temporaire.


II. LES CONSEQUENCES DU RELEVEMENT DU BAREME DE L'IMPOSITION FORFAITAIRE ANNUELLE

A. LE RELÈVEMENT DE L'IMPOSITION FORFAITAIRE ANNUELLE NE CONCERNERA QUE LES ENTREPRISES DONT LE CHIFFRE D'AFFAIRE EST SUPERIEUR A 50 MILLIONS DE FRANCS

Le présent article relève le montant de l'imposition forfaitaire annuelle pour les trois dernières tranches du barème. Ainsi, l'impôt reste inchangé pour les personnes morales dont le chiffre d'affaire est inférieur à 50 millions de francs, mais est porté à :

- 50.000 F s'il est compris entre 50.000.000 F et 100.000.000 F ;

- 75.000 F s'il est compris entre 100.000.000 F et 500.000.000 F ;

- 150.000 F s'il est supérieur à 500.000.000 F.

B. LE RELEVEMENT DE L'IMPOSITION CONCERNERA 28.000 ENTREPRISES

Les sociétés dont le chiffre d'affaire hors taxe est supérieur à 50 millions de francs sont au nombre de 28 021. Parmi celles-ci, 8.856 (soit 31,6 % ) sont des sociétés déficitaires.

Seules ces entreprises subiront une charge définitive au titre du relèvement de l'imposition forfaitaire annuelle dans la mesure où, faute d'un impôt sur les sociétés suffisant, elles ne pourront imputer l'acompte versé sur le montant des sommes dues au titre de l'impôt sur les sociétés.

Revalorisation du barême de l'imposition forfaitaire annuelle

Nombre de sociétés concernées	Chiffre d'affaires (en millions F)	Nouveau barême (en F)	Gain budgétaire (en millions de F)
4 190	50 - 100	50 000	60
3 651	100 - 500	75 000	90
1 015	> 500	150 000	50

Le gain budgétaire relatif à la revalorisation du barême de l'imposition forfaitaire annuelle est donc estimé à 200 millions de francs pour 1998.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

ARTICLE 18 decies

Revalorisation des tarifs de certains droits de timbre

Commentaire : le présent article additionnel vise à augmenter les droits de timbre relatifs au passeport, au visa de passeport étranger, à la délivrance du permis mer, de la carte mer et du certificat de capacité pour la conduite des bateaux sur les eaux intérieures, ainsi qu'au droit d'examen pour l'obtention du permis de conduire.

I. LE RÉGIME DES DROITS DE TIMBRE CONCERNÉS

A. LES PASSEPORTS

Les passeports également dénommés "passeports européens", qui sont délivrés par les préfets et les sous-préfets, sont des titres permettant à toute personne de voyager à l'étranger et de justifier de son identité.

La durée de validité des passeports délivrés en France est de cinq ans.

Les renouvellements et les prorogations de passeports sont assujettis, comme la délivrance du passeport lui-même, au paiement du droit de timbre de 350 francs.

B. LES VISAS DE PASSEPORTS

Selon l'article 954 du CGI, chaque visa de passeport étranger, dont la durée de validité ne peut être supérieure à une année, donne lieu à la perception d'un droit de 50 francs si le visa est valable pour l'aller et le retour et de 25 francs s'il n'est valable que pour la sortie. Les montants de ce droit, qui est également applicable aux visas des titres de voyage délivrés aux réfugiés et aux apatrides, sont inchangés depuis le 15 janvier 1983.

C. LA NAVIGATION INTÉRIEURE ET LA NAVIGATION MARITIME DE PLAISANCE

Aux termes du IV de l'article 963 du CGI, la délivrance du permis mer, de la carte mer et du certificat de capacité pour la conduite des bateaux sur les eaux intérieures est subordonnée au paiement par le titulaire d'un droit fixe de 300 francs.

Par ailleurs, il est exigé un droit d'examen, dont le montant est fixé à 200 francs, pour l'obtention de ces différents documents administratifs (CGI, art. 963-V).

Les droits de 300 francs et de 200 francs sont inchangés depuis le 15 janvier 1992.

D. LE DROIT D'EXAMEN POUR L'OBTENTION DU PERMIS DE CONDUIRE LES VÉHICULES TERRESTRES À MOTEUR

L'article 967-I du CGI prévoit qu'un droit est perçu lors de l'examen pour l'obtention du permis de conduire les véhicules automobiles, les motocyclettes et tous autres véhicules à moteur.

Le droit d'examen est fixé à 200 francs depuis le 15 janvier 1992.

II. LES TARIFS DE CES DROITS DE TIMBRE SONT REVALORISÉS

Le présent article additionnel modifie les articles du code général des impôts en question :

- le I modifie l'article 953-I et porte le tarif de délivrance des passeports de 350 à 400 francs ; le rendement estimé passe de 810 millions de francs actuellement à 926 millions de francs ;

- le II modifie l'article 954, en portant le tarif des droits de timbre sur le visa de passeport étranger à 80 francs dans le cas d'un visa valable pour l'aller et le retour, et à 40 francs lorsque le visa n'est valable que pour la sortie ; le produit attendu de ces droits est de 96 millions de francs, au lieu de 60 millions avec le tarif actuel ;

- le III modifie, d'une part, l'article 963-IV et porte le droit de délivrance du permis mer, de la carte mer et du certificat de capacité pour la conduite des bateaux sur les eaux intérieures de 300 à 400 francs et, d'autre part, l'article 963-V, en fixant à 250 francs, au lieu de 200 francs, le droit d'examen pour l'obtention du permis de conduire ; le rendement estimé de cette mesure est de 58 millions de francs (33 millions au titre de l'article 963-IV et 25 millions au titre de l'article 963-V), au lieu de 45 millions actuellement ;

- le IV modifie l'article 967-I, en augmentant de 50 francs le droit d'examen pour l'obtention du permis de conduire, qui passe de 200 à 250 francs ; cette mesure devrait générer un gain de 550 millions de francs, au lieu de 440 millions aujourd'hui.

Ainsi donc, au total, la revalorisation des tarifs de ces droits de timbre devrait procurer des recettes fiscales de l'ordre de 275 millions de francs.

Le V du présent article additionnel fixe au 15 janvier 1998 l'entrée en vigueur des dispositions des I à IV.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel sans modification.

ARTICLE 18 undecies

Augmentation de la pénalité libératoire

Commentaire : cet article tend à faire passer la pénalité libératoire que le titulaire du compte doit verser pour recouvrer la faculté d'émettre des chèques de 120 francs à 150 francs par tranche de 1.000 francs ou fraction de tranche.

Le décret du 30 octobre 1935 unifiant le droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement précise dans son chapitre XI les dispositions générales et pénales applicables en cas de non respect des règles qu'il énonce.

L'article 65-3 dispose ainsi que " le banquier tiré qui a refusé le paiement d'un chèque pour défaut de provision suffisante doit enjoindre au titulaire du compte de restituer à tous les banquiers dont il est le client les formules en sa possession et en celle de ses mandataires et de ne plus émettre des chèques autres que ceux qui permettent exclusivement le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés. Le banquier en informe dans le même temps les mandataires de son client ".

Pour que le titulaire du compte recouvre la possibilité d'émettre des chèques, il doit justifier avoir, à la suite de cette injonction adressée après un incident de paiement, d'une part réglé le montant du chèque impayé ou constitué une provision suffisante et disponible destinée à son règlement et, d'autre part, payé une pénalité libératoire dont les modalités sont précisées aux articles 65-3-1, 65-3-2 et 65-3-3.

L'article 65-3-1 fixe le montant de cette pénalité à 120 francs par tranche de 1.000 francs ou fraction de tranche.

" Toutefois, cette pénalité n'est pas due lorsque le titulaire du compte ou son mandataire n'a pas émis un autre chèque rejeté pour défaut de provision dans les douze mois qui précèdent l'incident de paiement et qu'il justifie, dans un délai d'un mois à compter de l'injonction prévue par l'article 65-3, avoir réglé le montant du chèque ou constitué une provision suffisante et disponible destinée à son règlement par les soins du tiré ".

L'article 65-3-2 prévoit le doublement du montant de la pénalité libératoire lorsque le titulaire du compte ou son mandataire a déjà procédé à trois régulations lui ayant permis de recouvrer la faculté d'émettre des chèques au cours des douze mois qui précèdent l'incident de paiement.

Enfin, l'article 65-3-3 dispose que les pénalités libératoires susmentionnées sont versées au Trésor public. Leur rendement est estimé pour 1997 à 1 milliard de francs.

Cet article tend à modifier l'article 65-31 pour faire passer le montant de la pénalité libératoire de 120 francs à 150 francs. Le gouvernement compte ainsi recueillir 250 millions supplémentaires.

En outre, l'alourdissement de cette pénalité devrait contribuer à dissuader les personnes tentées d'émettre des chèques sans provision. Toutefois, cette mesure gagnerait en efficacité si elle faisait l'objet d'une plus grande publicité, notamment de la part des banques en direction de leurs clients.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 duodecies

Revalorisation des tarifs de certains droits de timbre

Commentaire : le présent article additionnel augmente les tarifs relatifs aux droits de timbre sur les cartes d'identité et sur les cartes de séjour des étrangers.

I. LES DROITS DE TIMBRE RELATIFS AUX CARTES D'IDENTITE ET AUX CARTES DE SEJOUR DES ETRANGERS

A. LES CARTES D'IDENTITÉ

Aux termes de l'article 947 du CGI, les cartes d'identité délivrées par les préfets et les sous-préfets sont assujetties, soit lors de délivrance, soit lors de leur visa, de leur validation ou de leur renouvellement, lorsque ces formalités sont obligatoires d'après les règles en vigueur, à un droit de timbre.

Le "c" de l'article 947 du CGI prévoit la perception d'un droit de timbre de 150 francs, inchangé depuis le 15 janvier 1992, pour les cartes d'identité autres que celles visées au "a" du même article, c'est-à-dire autres que les cartes d'identité professionnelle des voyageurs ou représentants de commerce.

Le droit de timbre de 150 francs concerne principalement la carte nationale d'identité, qui a été instituée par le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 et a une durée de validité de dix ans, le timbre étant dû lors de sa délivrance ou de son renouvellement.

Le même droit de timbre est applicable aux cartes de séjour des ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne et aux certificats de résidence des ressortissants algériens (CGI, art. 948).

B. LES CARTES DE SÉJOUR DES ÉTRANGERS

Les cartes de séjour des étrangers autres que ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne ou de nationalité algérienne sont assujetties, lors de leur délivrance ou de leur renouvellement, à la perception d'une somme de 200 francs prévue à l'article 949 du CGI.

Cette quotité est inchangée depuis le 15 janvier 1992.

II. LES MODIFICATIONS APPORTEES

Le présent article additionnel modifie les deux articles du code général des impôts concernés :

- Le I modifie l'article 947-C et, de facto, l'article 948, portant le droit de timbre pour la délivrance d'une carte nationale d'identité, d'une carte de séjour des ressortissants communautaires ainsi que d'un certificat de résidence des ressortissants algériens, de 150 à 160 francs , le rendement attendu étant estimé à 576 millions de francs, au lieu de 540 millions;

- le II modifie l'article 949 et établit à 220 francs le droit de timbre relatif à la délivrance d'une carte de séjour pour les ressortissants étrangers, soit une augmentation de 20 francs du tarif actuel ; le rendement est alors estimé à 70 millions de francs, au lieu de 64 millions aujourd'hui.

Au total, les tarifs de ces droits de timbre sont revalorisés à hauteur de 42 millions de francs, soit un rendement total de 646 millions.

Le III du présent article additionnel fixe au 15 janvier 1998 l'entrée en vigueur des dispositions du I et du II.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel sans modification.

ARTICLE 18 terdecies

Droits d'enregistrement

Commentaire : cet article a pour objet de relever le montant des droits à acquitter en cas d'apport à une société, personne morale ou groupement, ou d'augmentation du capital des sociétés.

I. LE CHAMP D'APPLICATION DES DROITS FIXES D'ENREGISTREMENT CONCERNANT LES SOCIETES

Les droits fixes d'enregistrement concernent diverses modifications susceptibles d'affecter les sociétés durant leur existence ou à l'issue de celle-ci. Ces modifications peuvent concerner soit le capital social (augmentation, réduction ...), soit d'autres aspects du statut de la société (tels que la prorogation, le changement de forme ou de régime fiscal...).

Sont donc soumis à un droit fixe de 500 F :

- la prise en charge du passif en cas d'apports purs et simples réalisés par une personne physique à une société, personne morale ou groupement qui ne font plus l'objet d'un droit de mutation (article 809 du code général des impôts), les apports à titre onéreux étant soumis aux droits de mutation ordinaires,

- l'enregistrement des apports, des actes constatant la prorogation pure et simple des sociétés et des actes de dissolution de sociétés lorsque n'a lieu aucune transmission de biens meubles ou immeubles (art 810 du C.G.I),

- l'augmentation du capital des sociétés par incorporation de réserves, bénéfices ou provisions (article 812 du C.G.I).

Les sociétés immobilières et assimilées sont soumises à un droit fixe d'enregistrement ou à une taxe fixe de publicité foncière :

- de 500 F pour les actes constatant l'attribution d'actif net à un ou plusieurs organismes attributaires (art. 827 du C.G.I),

- et de 1.220 F pour les actes permettant des augmentations en capital, la prorogation de la durée de ces sociétés ou l'attribution en propriété de fractions d'immeubles gérés ou acquis par elles (art. 828 du C.G.I).

Le présent article porte tous ces droits fixes à 1.500 francs.

II . RÉCAPITULATION DE LA MESURE PROPOSEE

Numéros des articles du CGI	Nature des droits	Tarifs anciens	Tarif nouveau
809 } 810 } 825 }	Apports aux sociétés et associations et augmentation nette du capital des SICAV	500 francs ^(1)	1.500 francs
811	Prorogations pures et simples de sociétés, dissolutions de sociétés qui ne portent aucune transmission de biens meubles ou immeubles entre les associés ou autres personnes	500 francs ^(1)	1.500 francs
812	Augmentation de capital au moyen de l'incorporation de bénéfices, de réserves ou de provisions de toute nature	500 francs ^(3)	1.500 francs
816 816 A II 817 I	Fusions, scissions, apports partiels d'actifs intéressant des personnes morales ou organismes passibles de l'impôt sur les sociétés	1.220 francs ^(2)	1.500 francs
827	Opérations de certaines sociétés immobilières et assimilées	500 francs ^(1)	1.500 francs
828	Opérations des sociétés immobilières de copropriété bénéficiant du régime de transparence fiscale (article 1655 ter)	1.220 francs ^(2)	1.500 francs

(1) Tarif applicable depuis le 15 janvier 1992 (loi de finances pour 1992, article 43-I).

(2) Tarif applicable depuis le 1er janvier 1986 (loi de finances pour 1986, article 18-II).

(3) Tarif applicable depuis le 15 octobre 1993 (loi de finances pour 1993, article 17-I et III).

Le gain budgétaire attendu de cette mesure est de 250 millions de francs.

Evaluation

Document ou droit	Tarif actuel (en francs)	Rendement estimé (en MF)	Tarif nouveau (en francs)	Rendement estimé (en MF)	Gain (en MF)
Droits fixes	500	125	1.500	375	250
Articles 809, 810, 811, 812, 816, 827, 828 du CGI	1.220	10	1.500	12	2
					252 (arrondis à 250 MF)

Les nouveaux tarifs s'appliquent, s'agissant d'actes et de conventions soumis obligatoirement à la formalité dans un délai déterminé, aux actes et conventions conclus à compter du 1er janvier 1998.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II - RESSOURCES AFFECTÉES
ARTICLE 19

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : cet article confirme, pour l'année 1998, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes spéciaux.

L'article 18 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 dispose que, par exception au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget annexe, des procédures comptables particulières d'affectation peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou rétablissements de crédits).

Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur pour l'année 1998, sous réserve des dispositions du présent projet créant de nouvelles affectations ou modifiant les règles de certaines d'entre elles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Modification du taux de la taxe de sécurité et de sûreté due
par les entreprises de transport aérien

Commentaire : cet article vise à harmoniser les tarifs de la taxe de sécurité et de sûreté en Europe et à en augmenter les tarifs.

La taxe de sécurité et de sûreté succède à la taxe de sûreté, créée en 1987, au taux de cinq francs pour les vols internationaux et de trois francs pour les vols domestiques. Cette dernière a disparu au profit de la taxe de sécurité et de sûreté créée en 1992 dont les tarifs avaient alors été fixés à 15 et 10 francs par passager selon la même distinction que celle prévue pour la taxe de sûreté. Le produit de la taxe est affecté au budget annexe de l'aviation civile (le BAAC).

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. ASSIETTE, TAUX ET RECOUVREMENT

La taxe de sécurité et de sûreté est due par les entreprises de transport public aérien et est ajoutée aux prix demandés aux passagers. Les passagers sont donc les contributeurs effectifs mais le paiement de la taxe est à la charge des entreprises de transport.

L'assiette de la taxe est constituée du nombre de passagers embarquant en France sur les vols commerciaux.

Les taux de la taxe sont différents selon que le passager est embarqué à destination d'un territoire étranger ou d'autres destinations.

Dans le premier cas, il est de 21 francs, étant passé successivement de 15 francs en 1992 à 17 francs en 1993, puis à 18 francs en 1996 et enfin à 21 francs en 1997. Dans le second cas, il est de 14 francs, s'étant établi successivement à 10 francs de 1992 à 1995, 11 francs en 1996 et 14 francs en 1997.

La taxe est déclarative, les entreprises déclarant chaque mois le nombre de passagers embarqués le mois précédent et payant de façon concomitante la taxe due auprès des comptables du budget annexe de l'aviation civile.

Les services de la direction générale de l'aviation civile sont chargés d'en assurer le contrôle.

B. OBSERVATIONS

L'assiette de la taxe n'est constituée que d'une partie seulement des usagers du transport aérien et des infrastructures nécessaires à celui-ci. Les passagers des vols non commerciaux en sont exonérés -les militaires par exemple- de même que les passagers des vols commerciaux n'embarquant pas en France, c'est-à-dire les passagers survolant le territoire ou atterrissant en France. Ces solutions qui répondent souvent à de simples nécessités pratiques sont parfois justifiées par l'objet que révélerait la dénomination de la taxe et qui serait de contribuer à la sécurité et à la sûreté sur les aéroports. Mais outre que les passagers atterrissant dans les aéroports français bénéficient de ces derniers, on ne doit pas attacher beaucoup d'importance à la dénomination de la taxe qui est, en fait, une ressource couvrant une partie de l'ensemble des crédits du budget annexe de l'aviation civile. En ce sens, l'assiette de la taxe paraît comporter une certaine dose d'arbitraire.

Les taux de la taxe ont considérablement augmenté. Celui perçu sur les passagers embarqués à destination de l'étranger s'est accru de 40 %, et a été multiplié par 4,2 par rapport au tarif de la taxe de sûreté. Celui perçu sur les passagers embarqués vers d'autres destinations a lui aussi augmenté de 40 % et a été multiplié par 4,7 par rapport au tarif de la taxe de sûreté.

Les moyens de recouvrement et de contrôle apparaissent sous-dimensionnés compte tenu de l'accroissement de la taxe et de son produit et de son caractère déclaratif.

II. UNE ÉVOLUTION TRÈS PRÉOCCUPANTE

A. L'ACCROISSEMENT DU PRODUIT DE LA TAXE N'A PAS CORRESPONDU À UN ACCROISSEMENT DE MÊME NIVEAU DES DÉPENSES DE SÛRETÉ AÉROPORTUAIRE

Sous l'effet des relèvements de son taux et de l'augmentation du trafic, le produit de la taxe a connu une progression considérable. La taxe de sûreté avait rapporté 62 millions de francs en 1987. La taxe de sécurité et de sûreté devait produire 652,5 millions de francs en 1995.

Produits de la taxe entre 1995 et 1997

(en millions de francs)

1995	1996	1997
652,5	728,6	848

Les recettes ont encore progressé de près de 200 millions de francs en deux ans, soit un accroissement de près de 30 %.

A cette progression n'a pas correspondu une augmentation à due concurrence des dépenses de sûreté aéroportuaire.

L'administration fait observer que cette discordance est normale, la taxe n'ayant pas pour seule vocation de financer les investissements de sûreté, mais devant également financer les dépenses de sécurité. Elle pourrait de surcroît faire valoir que l'affectation d'une taxe à certaines dépenses d'un budget annexe n'est pas conforme à l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Mais précisément, c'est tout le problème.

Lorsque la taxe de sécurité et de sûreté avait été créée en 1992, la commission des finances du Sénat avait craint que cette recette venant en substitution de la précédente taxe de sûreté se banalise introduisant davantage d'opacité dans les opérations financières du budget annexe et qu'il en résulte un certain mélange des genres. Cette crainte était fondée.

C'est pourquoi, compte tenu des besoins d'amélioration de la sûreté aéroportuaire, le rapporteur spécial des crédits de l'aviation civile du Sénat a suggéré, à plusieurs reprises, au gouvernement la création d'un compte d'affectation spéciale, seule structure qui permettrait de garantir l'exécution du nécessaire programme d'investissements en matière de sûreté aéroportuaire.

Cette initiative a constamment été rejetée et les motifs de ce rejet sont à trouver dans les considérations qui suivent.

B. L'ACCROISSEMENT DU PRODUIT DE LA TAXE DE SÉCURITÉ ET DE SÛRETÉ EST RENDU NÉCESSAIRE PAR L'IMPASSE DE FINANCEMENT À LAQUELLE EST CONFRONTÉ LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

Le projet de budget pour 1998 permet d'expliquer les raisons pour lesquelles la croissance de la taxe de sécurité et de sûreté est indispensable pour, au moins, préserver l'équilibre financier du budget annexe.

Le budget annexe de l'aviation civile assume des charges appartenant à deux catégories de missions, régaliennes pour les unes, de prestations de services pour les autres. Ces dernières missions, essentiellement le contrôle aérien, occupent une place prépondérante dans le budget.

Les crédits budgétaires à ce titre s'élèvent en 1998 à 6.773,1 millions de francs sur un total de crédits de 8.769,5 millions de francs, soit près de 80 %. Le financement naturel des missions de navigation aérienne est constitué, dans le cadre du budget annexe, par les redevances de navigation aérienne. Or, celles-ci s'élèvent à 5.880 millions de francs. Leur niveau est en effet dicté par les règles de droit auxquelles elles doivent obéir et par un certain nombre d'exemptions et d'exonérations ^{27( * )} . Comme les recettes de navigation aérienne sont insuffisantes pour financer les crédits de navigation aérienne, et en particulier les crédits d'investissement, il faut recourir à l'emprunt pour financer cette action et ce à hauteur de 893,1 millions de francs. Ces emprunts absorbent près de 86 % de la capacité d'emprunt du budget dont la fixation par les responsables à un peu plus d'un milliard de francs apparaît au demeurant beaucoup trop élevée. En conséquence, le recours à l'emprunt pour financer les autres missions doit être limité à 149 millions de francs alors que la masse de ces crédits atteint 1.696,4 millions de francs. La capacité d'autofinancement de ces crédits doit donc être de 1.547,4 millions de francs. Compte tenu de l'évolution spontanée des recettes, ceci suppose d'accroître le tarif de la taxe de sécurité et de sûreté.

C. L'AFFECTATION DE LA TAXE AU BUDGET ANNEXE POURRAIT N'ÊTRE PAS CONSTITUTIONNELLE

La formule du budget annexe permet deux formes d'affectation distinctes :

celle qu'elle réalise par elle-même, soit l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

l'affectation par procédures particulières qui ne se distingue pas des affectations qui peuvent être réalisées dans le cadre du budget général.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que la taxe de sécurité et de sûreté n'entre pas dans ce cadre normalement réservé aux ressources non fiscales .

Il reste à définir précisément quel est le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses qu'ouvre la formule du budget annexe. L'article 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 précise que " les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

A la lecture de cet article, deux types de ressources semblent pouvoir être affectées au BAAC : les ressources d'exploitation, les ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'est donnée par le texte. Il faut donc tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources.

L'article 20 dispose que " les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes ."

L'article 20 invite donc à considérer que les recettes d'exploitation sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC. Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun élément de précision. De plus, le texte concernant les budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où, pour le budget général, sont visées les dépenses ordinaires.

Le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget général et c'est logique dans la mesure où les budgets annexes retracent les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget général.

On peut estimer que les recettes d'exploitation sont principalement des redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme les recettes issues des autres prestations de service.

Une telle assimilation semble en revanche exclue pour la taxe de sécurité et de sûreté. Cette taxe constitue, à l'évidence, un élément de fiscalité et non une redevance pour services rendus. Le produit de la taxe ne pouvant être considéré comme une recette d'exploitation, il ne saurait couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC.

Deux questions se posent donc : d'abord celle de savoir si tel est bien le cas et, dans un deuxième temps, celle de savoir si l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe peut être justifiée.

Pour répondre à la première question, il faut avoir à l'esprit qu'à côté des dépenses d'exploitation, le budget annexe de l'aviation civile retrace des dépenses correspondant à des activités ne tendant pas à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, qu'on dénomme usuellement sous le terme générique d'activité régaliennes.

Les dépenses associées à ces dernières activités sont, elles, soit des dépenses ordinaires, soit des dépenses en capital. Il est assez étonnant (V. infra) que des catégories de dépenses non prévues par l'ordonnance organique soient retracées par le budget annexe de l'aviation civile.

En tout état de cause, il apparaît que, moyennant une qualification économique des dépenses d'exploitation du BAAC, le produit de la taxe de sécurité et de sûreté ne finance pas les dépenses d'exploitation retracées par lui dans la mesure où les redevances de navigation aérienne couvrent les dépenses d'exploitation de navigation aérienne. En revanche, la taxe finance toutes les autres dépenses retracées par le budget annexe, celles-ci ne pouvant être considérées économiquement comme correspondant à une quelconque exploitation mais devant être considérées, pour une partie d'entre elles, comme des dépenses de fonctionnement, ou encore des dépenses ordinaires dans le sens où de pareilles dépenses s'opposent aux dépenses d'investissement.

Quant à l'affectation de la taxe au budget annexe, plusieurs éléments invitent à douter de son orthodoxie constitutionnelle.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait certes considéré, lors de la création du budget annexe de l'aviation civile en remplacement du budget annexe de la navigation aérienne, que :

" Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Mais dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction et susciter l'étonnement évoqué plus haut. On peut faire observer que le Conseil se référait en effet à l'article 20 de l'ordonnance et laissait de côté l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 pouvait satisfaire ^{28( * )} , le défaut de référence à l'article 21 posait problème. Le Conseil s'abstenait de dire ce qu'était la taxe de sécurité et de sûreté -recette d'exploitation ou ressource spéciale affectée aux dépenses d'investissement- et faisait fi des dispositions qui définissent le contenu des dépenses qui figurent dans un budget annexe et qui sont les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement. Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là.

Mais, au-delà, on doit observer qu'en tout cas, dans son avis, le Conseil avait considéré qu'une telle solution -l'affectation du produit de la taxe au BAAC- ne pouvait valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.

Ce n'est évidemment plus le cas, et par conséquent l'affectation de la taxe au budget annexe pose, du fait de son montant encore accru par la mesure projetée par le gouvernement un problème constitutionnel.

III. LA MESURE PROJETÉE PAR LE GOUVERNEMENT

A. UNE HARMONISATION DES TARIFS DE LA TAXE POUR LES DESTINATIONS CONCERNANT DES ÉTATS MEMBRES DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

Le présent article met fin à la distinction entre destinations nationales et destinations internationales pour lui substituer une distinction entre les vols à destination d'un Etat membre de la Communauté européenne et les vols vers d'autres destinations.

Cette modification vise à mettre la taxe en conformité avec les textes communautaires et plus particulièrement avec le règlement (CE) n° 2408/92 du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intercommunautaires.

La Commission européenne estime que le fait de traiter moins favorablement les services de transport aérien intra-communautaire par rapport aux services de transport intérieur comparables est incompatible avec le principe de la libre prestation des services visé dans le règlement précité. Selon la Commission, ce type de disposition crée un avantage particulier au marché intérieur et aux services de transport aérien effectués en France. Elle estime également que la modulation de taxe constitue une infraction au droit de libre circulation dont bénéficient les citoyens des Etats membres de l'Union européenne en vertu de l'article 8 A du traité.

La position de la Commission est évidemment contestable car la modulation de la taxe bénéficie à tous les transporteurs quelle que soit leur nationalité et paraît vraiment peu susceptible de modifier la structure du trafic aérien en Europe.

On souhaiterait que la commission manifeste la même vigilance pour vérifier que les régimes fiscaux des aéroports européens n'introduisent pas de distorsion de concurrence entre opérateurs.

B. UN ALOURDISSEMENT DES TAUX

Seul le taux appliqué aux passagers de vols à destination d'Etats membres de la Communauté européenne autres que la France' serait diminué, passant de 21 à 20 francs, soit une réduction de 4,8 %.

Pour tous les autres passagers, les taux seraient augmentés, de 42,8 % pour les passagers à destination de la France -de 14 à 20 francs- et de 66,6 % pour les passagers vers les autres destinations -de 21 à 35 francs.

Le produit de la taxe de sécurité et de sûreté en sortirait accrue de près de 40 % entre 1997 et 1998 et passerait de 848 millions de francs à 1.182,8 millions de francs, soit près de 16 % des ressources propres du BAAC.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver son vote sur cet article jusqu'à sa plus prochaine réunion, afin de compléter son information sur l'utilisation effective de la taxe de sécurité et de sûreté.

ARTICLE 21

Actualisation des taux de la taxe sur les huiles perçue
au profit du BAPSA

Commentaire : le présent article actualise les taux de la taxe sur les huiles perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

La taxe sur les huiles constitue une recette du BAPSA dont le régime est fixé par l'article 1609 vicies du code général des impôts. Cette taxe sur les huiles végétales, fluides ou concrètes, effectivement destinées, en l'état ou après incorporation dans tous produits alimentaires, à l'alimentation humaine, est due sur les huiles fabriquées, importées ou qui font l'objet d'une acquisition intra-communautaire.

Les taux sont fixés par la loi, en francs par kilogramme et par litre. L'absence de mécanisme d'indexation conduit en effet à demander périodiquement au Parlement de procéder à la révision des barèmes, pour tenir compte de l'érosion monétaire.

C'est pourquoi le présent article propose, comme pour les années précédentes, d'actualiser les taux de la taxe par kilogramme et par litre, compte tenu de la hausse prévisionnelle des prix à la consommation, soit, pour 1998, + 1,3 %. Comme l'an passé, l'indice retenu correspond à l'indice des prix hors tabac.

Le produit de cette taxe figure à la ligne 70-46 "Taxe sur les corps gras alimentaires" du budget annexe des prestations sociales agricoles, dont l'évolution est retracée dans le tableau ci-après :

Selon les prévisions pour 1998, le rendement attendu de cette taxe s'élèverait à 621 millions de francs, soit 0,7 % des recettes du BAPSA en 1998 (92,543 milliards de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Relèvement de la taxe due par les titulaires d'ouvrages
hydroélectriques concédés

Commentaire : le présent article double le tarif de la taxe due par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés. Cette taxe est l'une des deux recettes du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables.

L'article 22 de la loi de finances pour 1995 a créé deux taxes pour financer le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables : l'une pesant sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes, l'autre pesant sur les producteurs d'énergie hydroélectrique à raison de leurs ouvrages installés sur les voies navigables.

I.- LA TAXE SUR LES OUVRAGES HYDROÉLECTRIQUES CONCÉDÉS

La taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés a été créée par la loi de finances pour 1995.

Elle portait initialement sur les installations de plus de 4.500 kilowatts, situées sur les voies navigables, et son tarif était de 4 centimes par kilowattheure produit. Afin d'exonérer les petits producteurs d'hydroélectricité, le seuil a été relevé à 8.000 kilovoltampères (8.000 kilowatts) par la loi de finances pour 1997. Et pour ne ne pas en dégrader le rendement, le tarif a été relevé à 4,24 centimes. Electricité de France (EDF) en est désormais le seul redevable (avec la Compagnie nationale du Rhône).

La taxe a rappporté 890 millions de francs en 1995 et 773 millions de francs en 1996. Son rendement escompté pour 1997 est à nouveau de 890 millions de francs.

Elle est recouvré comme la TVA. Elle est affectée au fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, principal fonds créé par la loi "Pasqua" d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui a pris la forme d'un compte d'affectation spéciale par une disposition de la loi de finances pour 1995.

II. LE RELÈVEMENT PROPOSÉ ET SA JUSTIFICATION

Le présent article propose de doubler le tarif de la taxe, le faisant passer de 4,24 à 8,48 centimes par kilowattheure.

Ce doublement par le présent article porterait la recette à 1,69 milliards de francs. Par rapport à la recette prévue en 1997, il ne s'agit pas d'un doublement, mais d'une hausse de 800 millions de francs. La taxe ne devrait pas en effet rapporter plus de 845 millions de francs en 1997.

La justification de ce relèvement a été donnée à votre commission par le ministre de l'équipement , du logement et des transports lors de son audition du 12 novembre : il s'agit de la reconversion de l'effort prévu par EDF sur le canal Rhin-Rhône. La compagnie d'éléctricité s'était engagée pour 24 milliards de francs 1996 financés par la marge qu'elle obtient sur l'électricité produite sur le Rhône par la CNR. Les débours auraient eu lieu sur la durée des travaux

L'objet de ce relèvement est d'accroître les moyens alloués au financement des infrastructures nationales :

+ 493 millions de francs pour le transport ferroviaire et le transport combiné (essentiellement les travaux du TGV-Méditerranée, et les débuts des travaux du TGV-Est européen).

+ 227 millions de francs pour le réseau routier national (autoroutes A 20, A 75 et A 70)

+ 80 millions de francs pour les voies navigables (canal Seine-Nord surtout).

Votre rapporteur général constate que la reconversion ne se fait pas de façon homothétique par un report sur le canal Seine-Nord. Celui-ci n'est toutefois pas entré dans une phase active de travaux fortement consommatrice de crédits.

En réalité, cette reconversion profitera surtout dans l'immédiat au TGV-Est , qui a bénéficié en gestion 1997 d'un abondement de crédit de 83 millions de francs prélevés sur les investissements routiers, lesquels restent globalement les mieux pourvus (1,835 milliards de francs contre 1,635 pour les chemins de fer en 1998).

Aussi, bien que cette débudgétisation puisse être critiquée, votre rapporteur général ne peut qu'attirer l'attention sur les retards considérables qui seraient occasionnés aux différents chantiers concernés si cette recette nouvelle de 845 millions de francs venait à manquer . En effet, c'est le Sénat qui a souhaité la création de ce compte d'affectation spéciale pour financer les grandes infrastructures d'aménagement du territoire. Or un compte d'affectation spéciale ne peut dépenser davantage qu'il n'a de recettes.

III.- LES CONSÉQUENCES SUR EDF

Ce prélèvement s'ajoute aux trois autres prélèvements que l'Etat effectue sur EDF, et qui sont, aux termes du contrat signé pour la période 1997-2000:

l'impôt sur les sociétés (estimé à 2,5 milliards de francs en 1998) ;

la rémunération des dotations en capital au taux de 3 % (1,5 milliards de francs en 1998) ;

la "rémunération complémentaire" de 40 % du résultat net après impôt (1,1 milliard de francs en 1998).

Le total des prélèvements de l'Etat sur EDF avoisinera ainsi les 6,8 milliards de francs en 1998.

Désision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa décision sur cet article

ARTICLE 22 bis

Majoration de 11,5 % du taux de prélèvement sur les
jeux exploités par la Française des Jeux affecté
au Fonds national de développement du sport

Commentaire : institué en 1994 au taux de 2,3 %, ce prélèvement, passé à 2,4 % en 1995 et à 2,6 % à compter du 1er janvier 1997, serait porté à 2,9 % à compter du 1er janvier 1998.

Pour 1997, le produit du prélèvement devrait s'élever à 851 millions de francs et représenter 93 % des ressources du FNDS. La mesure adoptée à l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances et avec l'accord du gouvernement conduirait à accroître les recettes de FNDS de 98 millions de francs et les dotations du FNDS à due concurrence. Or, le FNDS bénéficie de moyens supérieurs à ses dépenses, ce qui génère des opérations de report pour un montant substantiel, estimé à 233,1 millions de francs de 1996 à 1997. Ces reports s'ajoutent aux recettes de l'exercice, si bien que les ressources disponibles en 1997 s'élèveraient à 1.149,1 millions de francs contre des crédits de 916 millions de francs.

Ainsi, le prélèvement opéré sur la Française des jeux apparaît en l'état excessif par rapport à la consommation par le Fonds de ces crédits. Son accroissement aggravera ce phénomène, sauf à ce que l'Etat se livre à une opération de débudgétisation transférant des charges du budget de la jeunesse et des sports vers le compte.

Il apparaît en outre que le budget du Fonds pour 1998 supportera des dépenses non reconductibles d'un montant de 91,5 millions de francs. Il s'agit des crédits nécessaires à l'agrandissement des stades de province programmé dans la perspective de la Coupe du monde de football pour 1998. La majoration du prélèvement combiné à l'extinction de ces dépenses en 1999 conduirait à abonder les ressources du compte de 189,5 millions de francs, soit plus de 20 % des dotations initialement prévues pour 1998.

L'on peut ajouter que les prélèvements sur la Française des jeux affectés au FNDS n'apparaissent pas plus légitimes que ceux affectés au budget général qui, eux, resteraient stables.

Enfin, les prélèvements en question, qui auraient un effet défavorable sur le chiffre d'affaires de la Française des jeux, réduisent le produit de l'impôt sur les sociétés acquitté par elle et, en tout état de cause, nuisent au rendement des recettes fiscales. La perte de recettes à ce titre résultant de l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale peut être estimée à 41 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver son vote sur cet article jusqu'à sa plus prochaine réunion afin d'obtenir les renseignements nécessaires sur la consommation des crédits du Fonds national de développement du sport.

ARTICLE 23

Versement d'une contribution des organismes collecteurs
du 1 % logement

Commentaire : le présent article donne un support législatif au second prélèvement d'environ 7 milliards de francs sur le 1 % logement, prévu par la convention d'objectifs du 17 septembre 1996 et la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 relative à l'Union d'économie sociale du logement.

La convention d'objectifs du 17 septembre 1996 signée entre l'Etat et les partenaires sociaux (patronat et syndicats) gestionnaires de la participation des employeurs à l'effort de construction prévoyait deux versements de la moitié des ressources du 1 % logement au titre des exercices 1997 et 1998 (environ 7 milliards de francs par an), pour financer le prêt à taux zéro . En contrepartie de cette aide, qui finance intégralement le nouveau prêt, l'Etat s'est engagé à assurer la pérennité du "1 % logement" et à en favoriser la modernisation. Par la loi du 30 décembre 1996, l'Union d'économie sociale du logement a été créée. Elle rassemble les collecteurs interprofessionnels du logement (CIL) et les chambres de commerce et d'industrie (CCI), qui assurent la quasi-totalité de la collecte.

Depuis l'été 1995, des débats réguliers ont eu lieu au Parlement sur la participation des employeurs à l'effort de construction. Le Sénat a eu l'occasion de rappeler à chaque fois, toutes tendances confondues, son attachement à cette forme de financement du logement , qui participe pour plus de 10 % à l'effort national annuel ^{29( * )} et qui associe employeurs et salariés au logement des Français. Aux yeux des gouvernements successifs, son principal défaut est de ne pas être gérée par les administrations centrales du ministère chargé de l'économie et des finances.

Votre rapporteur général a décrit à plusieurs reprises le détail du fonctionnement du "1 % logement" ^{30( * )} . Il vous propose donc d'exposer les dernières évolutions et de présenter la mesure proposée, qui est, à une nuance -substantielle- près, identique au prélèvement prévu pour 1997.

I. LA RÉFORME DU 1% LOGEMENT

Afin de financer le prêt à taux zéro, le Gouvernement a décidé le prélèvement, en 1995 et 1996, de respectivement 1 milliard de francs et 0,9 milliard de francs sur les collecteurs du 1 % logement (les entreprises effectuant directement leurs interventions au titre de la participation n'étaient pas concernées). Votre commission et le Sénat auraient préféré, pour leur part, une distribution directe du nouveau prêt à taux zéro par les collecteurs. Ceux-ci sont souvent organiquement liés à des établissements bancaires et donc parfaitement habilités à la gestion de crédits. L'âpre débat qui s'en est suivi a abouti à la remise en cause du fonctionnement du "1 % logement", essentiellement sur le fondement de frais de fonctionnement élevés et croissants : 1,8 milliard de francs en 1995, soit 31,7 % de la collecte et 1,8 % de l'encours géré.

A. LA MISE EN PLACE DE L'UNION D'ÉCONOMIE SOCIALE DU LOGEMENT.

La convention d'objectifs du 17 septembre 1996, puis la loi du 30 décembre ont réformé le 1 % logement dans cinq buts :

doter les collecteurs (161 CIL et 41 CCI) d'un organe central suffisamment fort pour coordonner l'action et éviter une concurrence injustifiable s'agissant de la gestion d'un prélèvement obligatoire. Cet organe central est l'Union d'économie sociale du logement (UESL), société anonyme coopérative regroupant obligatoirement les CIL et les CCI, et, sur leur demande, les organisations interprofessionnelles d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelon national ;

réduire les coûts de fonctionnement du 1 % logement ;

financer le prêt à taux zéro en 1997 et 1998 ;

créer une solidarité financière entre collecteurs par la création d'un fonds d'intervention, l'UESL jouant à cet égard un rôle de trésorerie centrale ;

assurer la pérennité du 1 % logement, notamment en restaurant sa légitimité par une remise au premier plan des partenaires sociaux dans sa gestion.

C'est surtout en raison de ce quatrième objectif, que votre commission avait accepté le prélèvement de 7 milliards de francs pour 1997, et, déjà, le principe de celui prévu par le présent article pour 1998.

Les statuts de l'UESL ont été approuvés par le décret n° 97-143 du 14 février 1997 et publiés le 10 mars au bulletin officiel du ministère de l'équipement.

Trois organes de direction ont été mis en place. Le conseil d'administration est un organe paritaire où l'Etat est représenté par deux commissaires du gouvernement, l'un représentant le ministère chargé du logement, l'autre, le ministère chargé de l'économie et des finances. Le comité paritaire des emplois, où sont représentés les syndicats d'employeurs et de salariés est chargé de définir l'utilisation des fonds recueillis (à l'exception des fonds prélevés par l'Etat). Le comité des collecteurs regroupe, sur la base d'une représentation locale, 40 responsables de CIL ou de CCI.

B. LA RÉFORME DE L'EMPLOI DES FONDS

Traditionnellement, le 1 % logement intervient en faveur du logement des immigrés et des démunis. Ainsi, depuis 1976, une fraction d'1/9 ^e de la collecte (900 millions de francs en 1996) est affectée au logement des immigrés. Depuis 1989, cette intervention s'est étendue au logement des personnes défavorisées, auxquelles 9 % de la collecte doivent également être consacrés.

Une convention du 14 mai 1997 a réformé ces interventions prioritaires, dont l'assiette, du fait du prélèvement de 7 milliards de francs, n'avait plus de consistance réelle. Cette convention a substitué au "1/9 ^e " et au "9%" un plan quinquennal comportant deux volets :

une aide aux foyers de travailleurs migrants de 360 millions de francs par an ;

une aide, de 1,4 milliard de francs en 1997, pour les populations ayant des difficultés d'accès ou de maintien dans le logement. Cette aide est surtout destinée aux jeunes, salariés ou sans emploi.

Par ailleurs, l'UESL a simplifié les modalités d'intervention ordinaires des collecteurs en instituant notamment un taux d'intérêt standard de 2 % pour les prêts locatifs et les prêts d'accession.

C. UNE TENTATIVE DE MAINTIEN DE LA CAPACITÉ D'INTERVENTION

Pour maintenir à peu près intacte sa capacité financière d'intervention, malgré le prélèvement de 7 milliards de francs, l'UESL a dû se livrer à une gymnastique financière qui comporte deux volets :

une mobilisation de la trésorerie disponible pour 2,78 milliards de francs ;

une ligne de crédit bancaire, souscrite en mai dernier auprès du Crédit local de France, pour un montant d'1,5 milliard de francs en 1997 et 4,5 milliards de francs en 1998. Le différentiel entre le taux d'intérêt de cet emprunt (5 à 6 %) et celui des prêts des collecteurs (2 %) sera pris en charge par une contribution des associés collecteurs de l'UESL au fonds d'intervention prévu à cet effet. Le coût de ce différentiel serait de l'ordre de 105 millions de francs par an sur sept ans.

Compte tenu de son coût, ce type de palliatif ne saurait constituer une solution durable à la pérennité du 1% logement, si les prélèvements devaient se renouveler. Votre rapporteur général ne peut d'ailleurs qu'observer que l'Etat recourt, une fois de plus, à la débudgétisation classique consistant à faire s'endetter d'autres organismes à sa place.

II. LE SECOND PRÉLÈVEMENT

La gestion du "1 % logement", pourtant très critiquée, réserve parfois de bonnes surprises. Ainsi, le prélèvement de 1997, égal à 50 % des flux annuels de ressources du "1 % logement", devrait rapporter plus que les 7 milliards de francs escomptés. Cette bonne situation de la collecte et des remboursements de prêts permet d'espérer sur la même base 7,4 milliards de francs de recettes en 1998.

Le présent article ne traite que le volet recettes du dispositif, et ne fait qu'évoquer le volet dépenses. Il est nécessaire néanmoins d'avoir une vision d'ensemble : si le volet recettes n'est modifié qu'à la marge, la partie dépenses subit une transformation moins acceptable.

A. UNE MODIFICATION MARGINALE DE LA RECETTE

Le prélèvement prévu pour 1998 est le même que celui prévu pour 1997. Il s'agit de 50 % des ressources à long terme perçues au cours de l'exercice précédent, et qui sont constituées de deux flux :

la collecte prélevée sur les entreprises, à savoir la participation des employeurs à l'effort de construction proprement dite (0,45 % de la masse salariale des entreprises de plus de 10 salariés) ;

les remboursements de prêts de plus de trois ans.

Pour 1996, ces sommes s'élèvent respectivement à 6,624 milliards de francs et 7,423 milliards de francs.

Comme en 1997, l'UESL sera habilitée à se substituer à ses associés collecteurs pour effectuer le versement.

La seule différence notable réside dans la périodicité des versements : l'efficacité remarquable dont a fait preuve le "1 % logement" pour acquitter le premier prélèvement permet d'accélérer le rythme du second. Ainsi, le premier tiers du versement interviendra le 10 janvier au lieu du 15 février. Comme en 1997, huit mensualités suivront de février à septembre.

B. UNE MODIFICATION SUBSTANTIELLE DE LA DÉPENSE

Du point de vue comptable, l'affectation de la recette est inchangée : il s'agit du compte d'affectation spéciale n° 902-30 "fonds pour le financement de l'accession à la propriété". Cette affectation est prévue par l'article 35 du présent projet de loi de finances. Au 1er septembre dernier, ce fonds avait consommé 5 milliards de francs en autorisations de programmes (2,5 milliards de francs en crédits de paiement) en faveur du prêt à taux zéro. Il sera doté de 7,4 milliards de francs d'A.P. pour 1998.

Sur le fond, l'affectation est changée de façon plus sensible.

En effet, outre le prêt à taux zéro, trois dépenses nouvelles apparaissent dans le compte d'affectation spéciale :

les aides à la personne (pour 500 millions de francs) ;

une dotation au fonds de garantie à l'accession sociale, qui garantit les prêts d'accession sociale (pour 260 millions de francs) ;

des frais de gestion pour 10 millions de francs .

Or, lors de la création du C.A.S. 902-30, il n'était question que du financement du prêt à taux zéro , dont le succès a justifié l'affectation intégrale des autorisations de programmes correspondant à cette recette.

La modification des dépenses, nette dans la structure du compte d'affectation spéciale, apparaît de façon plus subtile dans le texte du présent article. L'article 47 de la loi de finances pour 1997 disposait que les collecteurs du "1 %" devaient participer au "financement des aides à la pierre". Le présent article prévoit qu'il s'agit d'une participation au "financement des aides en faveur de l'accession à la propriété".

Cette modification d'apparence anodine, est, en réalité une entorse sérieuse à la convention d'objectifs , qui prévoit que "les CIL verseront, en 1997 et 1998 leur quote-part de la contribution exceptionnelle destinée au financement des aides à la pierre ". Implicitement, la convention interdisait tout versement en faveur des aides à la personne. Cette entorse rappelle la perte de substance dont le "1 % logement" a été la victime depuis 1978 au profit des aides personnelles.

Lors du débat sur la loi de finances pour 1997, l'exposé des motifs de la création du C.A.S. 902-30 prévoyait que la ressource prise sur le 1 % logement était destinée au prêt à taux zéro. Tel était alors l'intention manifestée par le législateur, le Sénat en particulier, sans aucune ambiguïté. L'intitulé de dépenses du compte, "aides non fiscales à l'accession sociale à la propriété", laisse certes une place à une interprétation souple. Et, de fait, le Gouvernement a annoncé que les aides personnelles ainsi financées seraient des aides à l'accession (APL et ALS-accession). Toutefois, il n'est pas douteux que les aides personnelles a l'accession vont continuer de refluer au profit des aides à la location, selon une tendance plus que décennale. Les fonds d'aides personnelles ^{31( * )} sont fongibles et les recettes n'y sont pas affectées.

Le rapporteur général et le rapporteur spécial des crédits du logement de l'Assemblée nationale ont reconnu que la convention d'objectifs n'était pas respectée ^{32( * )} .

On peut admettre que 260 millions de francs soient prélevés sur le compte en faveur du FGAS, pour deux raisons essentiellement. D'une part, il s'agit incontestablement d'une aide à la pierre. D'autre part, les P.A.S. sont délivrés en complément des prêts à taux zéro pour les personnes les plus modestes.

On peut admettre aussi que 10 millions de francs soient prélevés pour des frais de gestion, encore que le calcul visiblement imprécis de cette somme puisse exiger des justifications.

En revanche, votre rapporteur général considère que le Sénat peut difficilement accepter le prélèvement de 500 millions de francs en faveur des aides à la personne . D'abord cette attitude n'entrait aucunement dans son intention lors du débat budgétaire pour 1997. Ensuite, votre rapporteur général avait insisté pour que la parole de l'Etat fût respecté dans le cadre de la convention d'objectifs. Celle du "1 % logement " l'a été au travers de l'UESL. Comment admettre qu'une fois de plus l'Etat s'exonère de respecter la sienne ?

Enfin, le prêt à taux zéro , plébiscité par les Français, dont l'aspiration profonde reste, qu'on le veuille ou non, l'accession à la propriété, connait des problèmes de financement . Les modalités prévues depuis 1995 sont à peine suffisantes. Au-delà de 1998, aucune solution n'est en vue pour le moment. Pourtant, le Gouvernement choisit de réduire les crédits qui lui sont affectés et préfère en restreindre la portée, au grand dam de nombreux postulant à l'accession.

L'urgence en la matière est d'élaborer un dispositif de sécurisation qui, initialement, devait être financé par la participation des employeurs à l'effort de construction. Mais l'Etat se laisse prendre aux exigences du court terme. Il prélève immédiatement 500 millions de francs pour les aides à la personne au lieu de mettre en place cette sécurisation. Qui sait si demain, comme ce fut le cas pour les prêts d'accession à la propriété (PAP), il ne devra dépenser plusieurs milliards de francs pour régler les sinistres qu'il ne se sera pas donné les moyens de prévenir ?

Votre rapporteur général, constant dans la position prise par votre commission, vous propose d'accepter le nouveau prélèvement qui fait partie d'un bloc décidé fin 1996. La finalité de l'accession à la propriété est respectée.

Toutefois, il proposera à votre commission de refuser le transfert de 500 millions de francs en faveur des aides à la personne prévu sur le C.A.S. 902-30.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la présent article sans modification.

ARTICLE 24

Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat
au titre de la participation de la France au
budget des Communautés européennes

Commentaire : le présent article vise à préciser l'évaluation de la contribution française au budget des Communautés européennes, fixée à 91,5 milliards de francs.

Le prélèvement sur recettes représentatif de la contribution française au budget européen est évalué à 91,5 milliards de francs en 1998. Il s'accroîtrait de près de 4 % par rapport au prélèvement effectif pour 1997.

L'analyse détaillée de cette contribution fait l'objet d'un rapport distinct " Participation de la France au budget des Communautés européennes (article 24 du projet de loi de finances) ". Ce rapport est établi par M. Denis Badré, rapporteur spécial.

Décision de la commission : votre commission a réservé son vote jusqu'à l'examen du rapport spécial sur la participation de la France au budget des Communautés européennes.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES A L'EQUILIBRE DES
RESSOURCES ET DES CHARGES
ARTICLE 25

Equilibre général du budget

Commentaire : cet article "traditionnel" fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre financier ("tableau d'équilibre"). Il prévoit également une autorisation générale d'emprunt et précise à l'état A annexé les recettes prévisionnelles ligne à ligne.

Les éléments essentiels du projet de loi de finances pour 1998 ont été analysés dans le Tome I du présent rapport.

A l'issue de l'examen de la première partie de la loi de finances, l'Assemblée nationale a porté le déficit budgétaire de 257,869 milliards de francs à 257,368 milliards de francs, soit une amélioration de 501 millions de francs.

En raison des dates retenues pour l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale et au Sénat, les articles de la deuxième partie n'ont pas été définitivement votés au moment où le présent rapport a dû être "bouclé".

L'analyse de l'article d'équilibre, tel qu'il sera définitivement adopté, sera présentée le jeudi 20 novembre devant votre commission des finances.

Il est toutefois possible de résumer les conséquences des votes de l'Assemblée nationale intervenus en première partie du projet de loi de finances.

S'agissant des recettes fiscales, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs mesures qui en modifient le rendement. Ces mesures ont été analysées dans les articles précédents. Le tableau ci-après en récapitule les effets sur le solde budgétaire.

Articles	Mesure	Amélioration du solde (millions de francs)	Aggravation du solde (millions de francs)
2	Plafonnement de la demi-part à 5.000 F.		1.600
6	Provision pour fluctuation de cours (plafond de 60 millions)		300
6 bis	Suppression déductibilité des provisions pour licenciement	1.900
9	Suppression des déductions forfaitaires supplémentaires	350
10 bis	Frais de recherche d'emplois pour chômeurs de longue durée		1
11 bis	Suppression déductibilité TVA sur gazole et déduction particulière pour carburants propres	310
12	Réduction de la TIPP applicable à certains carburants		9
13	Non actualisation du barème de l'impôt sur la fortune	90
13 bis	Prorogation du dispositif donations-partage		50
14	"Tunnélisation" des déficits loi Pons	200
17	Suppression du dispositif prévu pour les rachats partiels de contrats d'assurance-vie		190
18 quinquies	Dégrèvement taxe d'habitation		480
18 sexies	Plafonnement taxe d'habitation		600
18 octies	Taxe véhicules de société	430
18 nonies	Majoration IFA	200
18 decies à terdecies	Recettes de "poche" - droits de timbre et d'enregistrement	810

Au total, l'Assemblée nationale a donc, d'un côté, accru les recettes de 4,290 milliards de francs et, de l'autre, diminué ces mêmes recettes de 3,230 milliards de francs, soit un effet positif global de 1,06 milliard de francs.

Cet effet positif se lit tant à la ligne remboursements et dégrèvements (accrus de 1,080 milliard de francs par suite de l'adoption des articles 18 quinquies et 18 sexies), qu'à la ligne montants bruts des ressources à caractère définitif (+ 2,221 milliards). La beauté de l'exercice budgétaire ne permet pas de retrouver l'effet positif global de 1,06 milliard par simple addition algébrique des deux agrégats précités (soit 1,141 milliard). En effet, il convient de tenir compte des effets de l'article 18 septies (remboursement de 270 millions de francs au titre du FCTVA) qui n'apparaît pas en tant que tel puisqu'il s'agit d'un prélèvement sur recettes non individualisé dans l'article d'équilibre et d'une découverte "miraculeuse" du secrétaire d'Etat au budget en séance publique à l'Assemblée nationale : "Huitièmement, les produits des domaines seront réévalués de 350 millions de francs pour tenir compte d'opérations immobilières que le gouvernement a décidé d'accélérer."

S'agissant des recettes du budget général, les conséquences des votes de l'Assemblée nationale peuvent être ainsi résumées :

Prélèvements sur recettes	- 270
+
Réévaluation des produits des domaines	+ 350
+
Recettes fiscales supplémentaires votées par l'Assemblée nationale	+ 2.140
= Montant bruts	+ 2.221 (1)
-
Prélèvements sur recettes	+ 1.080
= Montants nets	+ 1.141

(1) en tenant compte des variations infinitésimales au titre de la DCTP.

S'agissant des comptes d'affectation spéciale, l'Assemblée nationale a accru les recettes du FNDS de 98 millions de francs (Art. 22 bis) créé un fonds spécial pour la modernisation de la presse doté de 300 millions de francs (Art. 18 bis) et réduit les recettes du FFN de 0,5 million de francs (Art. 18 quater). Les ressources des CAS se sont donc accrues de 397 millions pour atteindre 60,985 milliards de francs, leurs dépenses étant par construction augmentées de la même somme.

En dépenses, l'Assemblée nationale a adopté 3 mesures : la dotation de 100 millions de francs pour les journalistes, l'accroissement de 500 millions de francs de la subvention d'équilibre au BAPSA et une majoration de 40 millions de francs des crédits du ministère des anciens combattants. Le total de ces dépenses nouvelles s'établit à 640 millions de francs.

Le montant net des ressources ayant été accru de 1.141 millions de francs et celui des dépenses de 640 millions, il en résulte une amélioration du solde de 501 millions de francs.

En application des positions prises lors de l'examen de l'équilibre général du projet de loi de finances pour 1998 (voir Tome I du présent rapport), votre commission a adopté un amendement tendant à réduire de 21,3 milliards de francs le plafond des dépenses ordinaires civiles tel qu'il figure dans le tableau du I de cet article.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article et l'état A qui lui est annexé compte tenu des modifications qu'elle a apportées aux articles de la première partie du présent projet de loi et de l'amendement qu'elle vous soumet.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 12 novembre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur général, à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1998.

La commission a, tout d'abord, adopté sans modification l' article premier relatif à l'autorisation de percevoir les impôts existants.

A l' article 2 , relatif au barème de l'impôt sur le revenu, la commission a adopté trois amendements tendant à rétablir l'allégement progressif du barème, institué par la loi de finances pour 1997. En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud, le rapporteur général a estimé le coût fiscal de ces amendements à 14,2 milliards de francs.

Elle a ensuite adopté l' article 3 , relatif à la simplification des obligations déclaratives des propriétaires fonciers.

Puis, la commission a adopté, sans modification, l' article 4 , qui tend à aménager le paiement mensuel de l'impôt.

Elle a ensuite adopté, sans modification, l' article 5 , qui procède à une limitation de la déductibilité des provisions pour renouvellement des équipements utilisés par les entreprises concessionnaires.

A l' article 6 , relatif à la suppression de l'avantage fiscal lié à la provision pour fluctuation des cours, le rapporteur général a présenté un amendement tendant à lisser, sur six ans au lieu de trois, l'impact de la réintégration de cette provision dans les résultats des entreprises. M. Alain Lambert, rapporteur général, a fait valoir que le texte adopté par l'Assemblée nationale risquait d'affaiblir les entreprises françaises de première transformation des matières premières dans la compétition internationale. Le rapporteur général a par ailleurs appelé l'attention de la commission sur la nécessité de trouver un mécanisme substitutif à la provision pour fluctuation de cours pour atténuer l'impact dans les comptes des entreprises de la variation des cours des matières premières. Il a indiqué que ce mécanisme pouvait s'inspirer de la méthode de valorisation des stocks " dernier entré, premier sorti " (LIFO) utilisée par presque tous les concurrents de la France, mais que cette réforme comptable ne relevait pas du domaine de la loi.



En réponse à M. Maurice Blin, qui se prononçait pour la suppression de cet article, à MM. Maurice Schumann et Philippe Marini, qui appelaient l'attention sur les difficultés qu'il occasionnait pour les entreprises, et à M. Roland du Luart, qui aurait souhaité que la portée de la mesure soit limitée à l'industrie pétrolière, M. Alain Lambert, rapporteur général, a considéré qu'une suppression pure et simple de l'article aboutirait, en fin de discussion budgétaire, à son rétablissement par l'Assemblée nationale.

Il a répondu à M. Maurice Schumann qu'à sa connaissance, l'industrie lainière était préservée par l'amendement qu'il proposait à la commission. Il s'est montré réservé quant à la limitation de sa portée à l'industrie pétrolière.

M. Jean-Philippe Lachenaud a suggéré de combiner une hausse des seuils et un allongement des délais et M. Philippe Marini a considéré qu'il fallait plafonner le montant de la provision à rapporter au résultat des entreprises à hauteur d'une fraction des capitaux propres de ces entreprises.

En réponse, M. Alain Lambert, rapporteur général, a demandé mandat à la commission, qui l'a accepté, d'apporter d'éventuelles nouvelles modifications à l'amendement qu'il lui proposait. La commission a alors adopté l'amendement présenté par son rapporteur général.

A l' article 6 bis (nouveau) , relatif à la suppression de la déductibilité fiscale des provisions pour licenciement, la commission a adopté un amendement de suppression, le rapporteur général estimant que cet article avait un fondement plus idéologique qu'économique.

A l' article 7 , qui concerne la normalisation du régime fiscal des produits de placement des compagnies d'assurances, la commission a adopté un amendement de précision.

A l' article 8 , qui tend à supprimer le régime fiscal des parts de copropriété de navires (quirats), M. Alain Lambert, rapporteur général, a présenté un amendement de suppression fondé sur trois raisons : l'impact favorable du régime des quirats sur les chantiers navals français ; son coût par emploi moins élevé que le Gouvernement ne le dit ; le caractère dommageable, pour la flotte de commerce française, de sa disparition en l'absence d'un système de remplacement. Mais, évoquant le risque que le dispositif quirataire, rétabli par le Sénat, soit de nouveau supprimé à l'Assemblée nationale, il s'est demandé s'il n'était pas plus judicieux d'amender la loi sur les différents points qui avaient soulevé des critiques.

M. Philippe Marini a rappelé que le dispositif des quirats était d'application trop récente pour être modifié ou supprimé, sans connaître les résultats de l'évaluation objective et rigoureuse, à laquelle l'office d'évaluation des politiques publiques, saisi du thème de la politique maritime française, était en train de procéder. Il s'est déclaré partisan d'une stabilité de la règle fiscale afin de ne pas perturber les investissements déjà engagés et de ne pas dégrader l'image de la France.

M. Jacques Oudin a alors rappelé que le but du régime quirataire était de restaurer la flotte de commerce française à un rang honorable, que de nombreux Etats soutenaient leur flotte de cette manière et que le Gouvernement, doté d'un pouvoir d'agrément, disposait de tous les moyens de contrôler l'utilisation de ce système.

MM. Roland du Luart et Yann Gaillard ont, en revanche, exprimé une position défavorable à ce système en faisant valoir qu'il avait indirectement bénéficié aux chantiers navals étrangers, et notamment coréens.

M. Alain Lambert, rapporteur général a alors demandé à la commission de l'éclairer sur les orientations qu'elle souhaitait donner dans la recherche d'une amélioration du dispositif existant, en faisant valoir qu'une communication récente de la commission européenne encourageait les pays de l'Union européenne à assortir leurs dispositifs fiscaux incitatifs d'une clause de préférence européenne, ce qui ouvrait la voie à un amendement tendant à privilégier les navires construits en Europe.

Après avoir indiqué que la loi avait été instituée en faveur des armateurs et non des chantiers navals, M. Philippe Marini a considéré qu'il serait possible d'instituer un allongement de la durée d'utilisation du navire sous pavillon français ou terres australes françaises (TAAF).

La commission a alors adopté l'amendement de suppression proposé par le rapporteur général, tout en lui donnant mandat de poursuivre sa réflexion en vue du dépôt éventuel d'un amendement tendant à encadrer le dispositif des quirats.

A l' article 9 , relatif au maintien des déductions supplémentaires de frais professionnels et à la réduction d'impôt accordée au titre des frais de scolarité, la commission a adopté un amendement de suppression que le rapporteur général a présenté comme cohérent avec le rétablissement, à l'article 2, de l'allégement de l'impôt sur le revenu.

A l' article 10 , relatif à la réduction de 50 % du plafond de la réduction d'impôt accordée au titre de l'emploi d'un salarié à domicile, la commission a adopté un amendement de suppression de cette limitation.

A l' article 10 bis (nouveau ) relatif à la déductibilité fiscale des frais de recherche d'emploi, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Puis, la commission a adopté sans modification l'article 11 tendant à assujettir à la TVA au taux réduit les travaux d'amélioration réalisés dans les logements sociaux.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 11 bis dont l'objet est de rendre applicable à d'autres usages que la combustion domestique le taux réduit de TVA sur le bois de chauffage.

Puis, M. Alain Lambert, rapporteur général, a souhaité connaître l'avis des commissaires sur l' article 11 bis qui tend, en matière de TVA, à aligner le régime fiscal du gazole sur celui des autres carburants par la suppression de la déductibilité de la TVA qui le grève. M. Philippe Adnot a alors déclaré que cette mesure, dont le rendement anticipé était de 350 millions de francs, participait, avec l'augmentation de la taxe sur les véhicules de société, à l'accroissement de la pression fiscale sur les entreprises.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a indiqué que le gazole bénéficiait en matière de TVA d'un avantage fiscal dont étaient privés les autres carburants et qu'à cet égard, trois options étaient possibles : l'alignement par le haut tel que le proposait l'article 11 bis, le maintien de la situation en l'état, ou l'adoption de la partie de l'article 11 bis qui concerne l'électricité.

M. Philippe Marini a considéré que, en cohérence avec l'objectif de la majorité sénatoriale qui était de contenir les prélèvements pesant sur les entreprises, il convenait de rejeter cet article. Il s'est par ailleurs demandé s'il était possible de traiter différemment les professionnels et les non-professionnels.

M. Michel Mercier s'est déclaré partisan d'un maintien de la déductibilité de la TVA grevant le gazole et d'un alignement de la fiscalité des autres carburants sur ce régime. Le rapporteur général lui a répondu qu'un tel alignement "par le bas" n'était pas compatible avec l'objectif de ne pas aggraver le déficit budgétaire.

M. Maurice Schumann a considéré qu'il convenait d'adopter l'article pour ne pas laisser prise aux critiques des écologistes. La commission a alors adopté l' article 11 bis sans modification.

A l' article 12 relatif à la modification des tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers et sur le gaz naturel, M. Alain Lambert, rapporteur général, a souhaité savoir si la commission était favorable au dépôt d'un amendement "de balancement" tendant à aligner progressivement la fiscalité du gazole sur celle des autres carburants et à donner un signe aux consommateurs et aux constructeurs. Il a souligné qu'un tel amendement était de nature à interpeller le Gouvernement, dans le prolongement des précédents travaux menés par la commission des finances du Sénat. Il a rappelé à cet égard que le Gouvernement n'avait toujours pas déposé le rapport demandé par le Sénat sur les modalités de calcul de la puissance fiscale des véhicules, alors que la loi de finances pour 1997 lui faisait obligation de le déposer avant le 30 juin 1997.

M. Christian Poncelet, président, s'est déclaré partisan d'un tel amendement pour marquer la volonté du Sénat de réduire l'écart de fiscalité entre les différents carburants.

M. Philippe Marini a également approuvé un tel amendement, à condition qu'il ne modifie pas le rendement de la taxe.

M. Michel Mercier s'est ému du signal négatif donné aux possesseurs de véhicules diesel et a souhaité que le Sénat se contente d'une diminution de la taxe sur l'essence en laissant au Gouvernement le soin d'augmenter la taxe sur le gazole.

Rappelant l'impact des précédents travaux du Sénat sur le sujet, M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé qu'un silence du Sénat pourrait être considéré comme un renoncement à sa doctrine.

M. Philippe Adnot a observé que la lutte contre la pollution atmosphérique devait s'appuyer sur un durcissement des caractéristiques exigées des carburants plutôt que sur une politique fiscale alourdissant les charges des entreprises et n'ayant aucun impact sur le parc de véhicules diesel existant.

La commission a alors donné mandat à son rapporteur général pour lui présenter, lors d'une prochaine séance, un "amendement d'appel".

A l'article 13 actualisant le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, supprimé par l'Assemblée nationale, M. Alain Lambert, rapporteur général, a indiqué que la suppression de l'actualisation du barème avait un impact marginal au regard des nombreux inconvénients de cet impôt, sur lesquels le Sénat avait eu largement l'occasion d'exprimer son insatisfaction. Il s'est en conséquence déclaré favorable au maintien de la suppression de cet article par l'Assemblée nationale.

M. Roland du Luart a considéré que l'actualisation du barème était un moindre mal et qu'il convenait de revenir au texte initialement proposé par le Gouvernement.

MM. Jacques Oudin, Philippe Marini et Yann Gaillard ont approuvé cette position en soulignant qu'elle était cohérente avec l'objectif de ne pas alourdir la fiscalité.

La commission a alors adopté l'article 13 dans le texte initial du Gouvernement qui prévoit une actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Puis, la commission a adopté l' article 13 bis tendant à prolonger d'un an le dispositif des donations-partage.

A l' article 14 relatif à l'aménagement du régime d'aide fiscale à l'investissement dans les départements et territoires d'outre-mer, M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que le montant des investissements liés à la "loi Pons" s'étaient élevés à 5,6 milliards de francs pour l'année 1996, soit un montant supérieur à celui du budget des DOM-TOM pour 1998. Il a précisé que les investissements étaient soumis, depuis 1992, à un rigoureux régime d'agrément et que, sauf à douter de la compétence du ministère de l'économie et des finances dans l'exercice de cette tâche, il était imprudent de modifier la loi avant de disposer des conclusions de la mission d'information de l'Assemblée nationale. Il a indiqué que les députés avaient, en supprimant la possibilité d'imputer les déficits d'exploitation sur le revenu global, fortement limité l'importance de l'avantage fiscal lié à la "loi Pons". Il a proposé de rétablir cette possibilité pour les secteurs économiques les plus importants et les plus créateurs d'emploi.

M. Roland du Luart a abondé dans le sens du rapporteur général en rappelant que l'agrément institué en 1992 avait considérablement "moralisé" le dispositif. Il s'est montré partisan d'un encadrement encore plus rigoureux de cet agrément et d'un abaissement du seuil en dessous duquel les agréments sont délégués aux directions locales des services fiscaux.

M. Claude Lise a dénoncé la campagne de "diabolisation" de la loi Pons en rappelant que, s'il avait été hostile à la version de la loi antérieure à 1992, il y était devenu très favorable depuis que les abus avaient été corrigés. Indiquant que les 42.000 plaisanciers avaient un impact plus important sur l'économie des DOM-TOM que les 50.000 croisiéristes, il a exprimé sa préférence pour un dispositif de contrôle des investissements a posteriori, plutôt que pour une restriction du nombre des personnes susceptibles de bénéficier de la déductibilité des déficits. Enfin, il a appelé l'attention des commissaires sur le fait que le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, avait commis une erreur dans la rédaction de son amendement tendant à supprimer la déductibilité des déficits d'exploitation, et que la "petite loi" transmise au Sénat n'était pas conforme au texte du projet de loi tel qu'issu des débats retranscris au Journal officiel.

M. Philippe Marini a estimé que l'amendement présenté par le rapporteur général était de nature à favoriser un éventuel accord du Gouvernement et de l'Assemblée nationale.

A M. Christian Poncelet, président, qui l'interrogeait sur la position du Gouvernement, le rapporteur général a fait part de son relatif optimisme. La commission a alors adopté l'amendement présenté par son rapporteur général.

A l' article 15 tendant à plafonner la restitution de l'avoir fiscal aux personnes physiques, le rapporteur général a fait valoir que cet article était beaucoup moins bénin que le Gouvernement voulait le faire croire puisqu'en tentant de pénaliser 120 contribuables qui bénéficient de plus d'un million de francs de crédit d'impôt, il touchait 330.000 actionnaires, dont un grand nombre de retraités pour lesquels le portefeuille d'actions était souvent la plus grande source de revenus. Il a indiqué qu'il n'appartenait pas au législateur de traquer les contribuables qui utilisent la loi à des fins d'optimisation fiscale mais qu'il convenait de recourir à la procédure de l'abus de droit. Il a précisé que son amendement tentait d'atténuer les conséquences négatives de cet article pour les petits épargnants.

La commission a adopté l'amendement présenté par son rapporteur général.

A l' article 16 visant à plafonner l'exonération des produits des titres non cotés détenus dans un plan d'épargne en actions, le rapporteur général a rappelé que le Sénat avait souhaité que l'administration fiscale fasse un usage plus fréquent de la procédure de l'abus de droit. En réponse à M. Christian Poncelet, président, le rapporteur général a indiqué que la procédure d'abus de droit devait effectivement permettre de régler la centaine de cas qui pouvaient s'apparenter à un comportement de pure optimisation fiscale et qu'il ne convenait donc pas de légiférer pour quelques dizaines de contribuables.

La commission a alors adopté un amendement tendant à la suppression de cet article.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à la suppression de l' article 17 , relatif au régime fiscal des produits des contrats d'assurance-vie et des bons de capitalisation, le rapporteur général ayant fait observer que cette disposition pénalisait davantage l'épargne longue que l'épargne courte.

La commission a ensuite adopté l' article 18 modifiant les taxes afférentes à l'exercice d'une activité dans le secteur des télécommunications.

A l' article 18 bis (nouveau ) , la commission a examiné un amendement de son rapporteur général permettant d'exclure les entreprises de vente par correspondance du paiement de la taxe sur les imprimés publicitaires.

M. Maurice Schumann a insisté sur la nécessité de préserver ces entreprises fortement créatrices d'emplois. La commission a alors adopté l' article 18 bis (nouveau) ainsi amendé.

La commission a ensuite adopté l' article 18 ter (nouveau) prolongeant le régime des exonérations des droits sur les partages immobiliers en Corse.

Puis, la commission a adopté l' article 18 quater (nouveau) étendant le régime des exonérations de la taxe de défrichement.

La commission a ensuite adopté l' article 18 quinquies (nouveau) relevant le niveau de revenu permettant le dégrèvement de taxe d'habitation.

Elle a ensuite examiné l' article 18 sexies (nouveau) instituant un dégrèvement plafonné de taxe d'habitation. M. Philippe Marini a fait observer que s'il se réjouissait, en tant que maire, que la fiscalité locale soit la plus indolore possible, il s'interrogeait sur cet accroissement constant des transferts de l'Etat qui risquait, à terme, de vider le processus de décentralisation de son sens et l'autonomie locale de sa substance.

M. René Régnault a fait remarquer que les dégrèvements de taxe professionnelle étaient plus inquiétants et plus onéreux pour l'Etat que ceux concernant la taxe d'habitation.

M. Henri Collard s'est interrogé sur la pérennité de la compensation des dégrèvements proposés et M. Philippe Adnot a indiqué que le système de transfert mis en place était, d'une manière générale, critiquable.

La commission a alors adopté l' article 18 sexies (nouveau) .

Puis elle a adopté l' article 18 septies (nouveau) concernant l'éligibilité des établissements publics de coopération intercommunale au Fonds de compensation de la taxe à la valeur ajoutée (FCTVA).

La commission a ensuite examiné un amendement de son rapporteur général tendant à insérer un article additionnel à l' article 18 septies , dont l'objet est de "déverrouiller à la baisse" le lien entre le taux de la taxe professionnelle perçue par un organe de coopération intercommunale et les taux des trois taxes pesant sur les ménages perçues par les communes membres.

MM. Jean-Philippe Lachenaud, René Regnault et Henri Collard ont fait savoir qu'ils approuvaient la logique de cet article consistant à amorcer le rapprochement des taux de taxe professionnelle pour les groupements intercommunaux. La commission a alors adopté l'amendement présenté par son rapporteur général.

Elle a ensuite adopté l' article 18 octies (nouveau) relevant la taxe sur les véhicules de société, l' article 18 nonies (nouveau) modifiant le barème de l'imposition forfaitaire annuelle et l' article 18 decies (nouveau) accroissant les droits de timbre.

La commission a également adopté l' article 18 undecies (nouveau) augmentant la pénalité libératoire en cas de chèques sans provision, l' article 18 duodecies (nouveau) concernant des droits de timbre et l' article 18 terdicies (nouveau) relatif aux droits d'enregistrement en cas d'apport au capital des sociétés.

La commission a ensuite adopté l' article 19 confirmant les affectations aux budgets annexes et aux comptes spéciaux du trésor.

Puis, la commission examiné l' article 20 portant modification des taux de la taxe de sûreté et de sécurité due par les entreprises de transport public aérien.

M. Jean-Philippe Lachenaud a indiqué que si la majoration de la taxe de sécurité était acceptable, son utilisation pour majorer de 800 millions de francs le budget de l'aviation civile était critiquable.

M. Christian Poncelet, président, a rappelé que le produit de cette taxe n'était pas utilisé entièrement pour faire face à des dépenses de sécurité et que la commission des finances avait déjà dénoncé ce dévoiement.

M. Michel Charasse s'est demandé si cette taxe n'alimentait pas un fonds spécifique.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a indiqué qu'elle alimentait effectivement le budget annexe de l'aviation civile et que son produit n'était donc pas utilisé conformément à son objet.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur l' article 20 .

Puis, la commission a adopté l' article 21 actualisant les taux de la taxe sur les huiles perçue au profit du BAPSA.

Elle a ensuite examiné l' article 22 relevant le taux de la taxe due par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés.

M. Philippe Marini a estimé souhaitable que le produit de cette taxe demeure affecté aux infrastructures fluviales.

M. Michel Mercier s'est opposé à l'abandon du projet du Canal Rhin-Rhône.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur l' article 22 .

Puis, la commission a examiné l' article 22 bis (nouveau) portant majoration du taux de prélèvement sur la Française des Jeux au profit du Fonds national de développement du sport (FNDS).

M. Michel Charasse a indiqué que l'augmentation du taux de prélèvement sur la Française des Jeux en diminuait l'assiette.

M. Maurice Schumann a demandé des précisions sur l'ensemble des prélèvements sur la Française des Jeux.

M. Jean-Philippe Lachenaud a fait observer que la hausse des prélèvements n'avait pas freiné les enjeux et que les collectivités locales ne disposaient pas de moyens suffisants pour développer la pratique du sport.

M. René Régnault a souhaité que les élus locaux soient représentés au sein du comité de gestion du FNDS.

La commission a alors réservé son vote sur l' article 22 bis (nouveau ).

La commission a ensuite adopté l' article 23 relatif au versement d'une contribution des organismes collecteurs du 1 % logement après que le rapporteur général eut indiqué qu'il ferait des observations sur ces crédits détournés de leur vocation initiale.

Dans l'attente de la présentation du rapport de M. Denis Badré sur la contribution de la France au budget des Communautés européennes, la commission a réservé son vote sur l' article 24 portant évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

La commission a enfin adopté à l' article 25 (article d'équilibre) un amendement qui tend à ramener le plafond des charges du budget général à son niveau de 1997.

¹ Voir sur ce point l'avis présenté par M. Jacques Oudin au nom de la commission des finances sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 n° 79, pages 36 et 37 "Une accentuation de la hausse continue des prélèvements obligatoires".

² Sauf pour les propriétés rurales : les assurances sont déductibles pour leur valeur réelle.

³ Les contribuables de la taxe professionnelle ont acquis la possibilité de mensualiser leurs versements par la loi de finances rectificative pour 1995. Ce régime est applicable depuis le 1er janvier 1997.

⁴ Cette rédaction justifie la modification du texte du gouvernement par l'Assemblée nationale aux I et II de l'article 4 puisqu'elle prévoit que l'étalement des paiements intervient à partir de la seconde mensualité suivant la mise en recouvrement du rôle, et non le prélèvement suivant.

⁵ Les règles de détermination de ce stock de base varient suivant la date à laquelle l'entreprise est entrée dans le champ d'application de la provision et suivant les matières qu'elle transforme.

⁶ Amendement n° 117 de M. Pierret, rapporteur général, au projet de loi de finances pour 1982, journal officiel du 3 novembre 1981, p. 2989.

⁷ Rapport AN n° 305, tome II, p. 103.

⁸ Les entreprises britanniques de transformation des matières louent leur stock de matière à leurs filiales qui en sont propriétaires. S'agissant de location, il n'y a donc jamais de sortie de stock et celui-ci reste de valeur constante si le stock consommé reste identique. La valeur des stocks apparaissant dans les stocks consolidés est donc une valeur LIFO.

⁹ Rapport AN n° 305, page 119.

¹⁰ Ce taux repose sur les hypothèses suivantes :

- taux marginal d'imposition des entreprises relevant de l'impôt sur le revenu : 27,9 % ;

- taux d'imposition des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés en 1997 : 41,68 % ;

En supposant que les entreprises qui licencient sont soumises à l'IS pour 70 % d'entre elles et à l'IR pour 30 %, le taux moyen d'imposition des entreprises qui licencient est donc de :

45 % x [(70 % x 41,66 %) + (30 % x 27,9 %)] = 16,89 %

¹¹ En 1996, le Gouvernement envisageait un investissement correspondant à la moitié des sommes nécessaires au renouvellement annuel de la flotte de commerce française, soit 1 milliard de francs par an, pour huit navires chaque année. L'investissement réalisé a été plus de cinq fois supérieur à cette évaluation..

¹² "Affirmer la place des pêches maritimes françaises face aux défis mondiaux" - Avis du Conseil économique et social - 24 septembre 1997.

¹³ Données 1995

¹⁴ Rapport n° 432 du 12 novembre 1997 relatif à une proposition de résolution (n° 395) sur deux propositions de règlement du Conseil concernant les aides à la construction navale.

¹⁵ Organisation de Coopération et de Développement Economique

¹⁶ Premières synthèses : les emplois familiaux et les organismes de services aux personnes en 1996 - Novembre 1997.

¹⁷ L'article 298, 4-1° du CGI autorise les entreprises à déduire à hauteur de 50 % la TVA qui a grevé leur consommation de gazole (et de GPL), lorsque celui-ci est utilisé pour des véhicules et engins exclus du droit à déduction, ainsi que pour des véhicules et engins pris en location quand le preneur ne peut pas déduire la taxe relative à cette location. Voir article 11 bis.

¹⁸ Rapport AN n° 305, p. 244.

¹⁹ sans cette majoration l'impôt aurait diminué de 6,4 %.

²⁰ Rapport de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1998, onzième législature n°305 , tome II, page 264.

²¹ Colloque sur "l'impôt de solidarité, l'entreprise et l'emploi", organisé par le Centre d'études de fiscalité des entreprises de l'Université de Paris II (CEFEP), tenu au Sénat le 26 mars 1997, sous le haut patronage de M. René Monory et présidé par votre rapporteur général.

²² Après imposition au niveau de la société distributrice et imposition entre les mains de l'actionnaire.

²³ Rapport Sénat n ^o 148 - 1996-1997 - Annexe au procès-verbal de la séance du 12 décembre 1996 - pages 98 à 107.

²⁴ BOI 5 I-4-97 n ^o 82 du 3 avril 1997 - Instruction du 21 avril 1997 "plan d'épargne en actions, abus constatés dans les conditions de fonctionnement du PEA".

²⁵ Il s'agit des contrats en unités de compte dont l'actif de référence est constitué, de manière continue, pour 50 % au moins de :

- parts de fonds communs de placement à risques (FCPR), de fonds communs de placement dans l'innovation(FCPI), d'actions de sociétés de capital risque (SCR) ou de sociétés financières d'innovation (SFI) ;

- les titres admis sur le nouveau marché ; il s'agit des titres émis par les jeunes entreprises innovantes, à fort potentiel de croissance et, notamment, par les sociétés de haute technologie ;

- les actions émises par des sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés qui exercent une activité autre que bancaire, financière, d'assurances, de gestion ou de location d'immeubles et dont les titres ne sont pas admis sur un marché réglementé. Sont visés les titres non cotés des sociétés qui exercent une activité industrielle, commerciale artisanale autres que ceux mentionnés ci-dessus.

²⁶ Le pourcentage actuellement retenu par l'administration (ministères de l'Intérieur et du budget) s'élève à environ 20 % du chiffre d'affaires.

²⁷ Le rapport remis en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996, introduit à l'initiative de votre commission des finances, contient les données expliquant cette situation.

²⁸ Encore que l'option de choisir d'interpréter le terme "essentiellement" comme signifiant "à titre principal" puisse être discutée, la signification "par nature" constituant un élément crédible de l'alternative.

²⁹ Environ 14 milliards de francs annuellement, à 60 % sous formes d'interventions en faveur de l'accession à la propriété(prêts à taux réduit), et à 40 % pour le secteur locatif social (prêts et subventions).

En 1995, le "1 % logement" a participé au financement de 156.000 logements locatifs sociaux.

³⁰ Rapport général sur le projet de loi de finances pour 1997 n° 86 - tome II - fascicule 1 - pages 236 à 246.

³¹ Le fonds national d'aide au logement et le fonds national de l'habitation.

³² rapport AN n°305, tome II p.436 (Didier Migaud) et annexe n°26 p.71 (Jean-Louis Dumont).