Projet de loi de finances pour 1998 : Santé et solidarité

Rapports législatifs

Rapport général n° 85 (1997-1998), tome III, annexe 18, déposé le


RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 18 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - EMPLOI ET SOLIDARITE : II. - SANTE ET SOLIDARITE


M. Jacques OUDIN, Sénateur


COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 18 - 1997/1998

Table des matières






N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 18

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

II . - SANTÉ ET SOLIDARITÉ

Rapporteur spécial : M. Jacques OUDIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

LA PERSISTANCE D'ÉVOLUTIONS NON MAÎTRISÉES

En 1998, comme les années précédentes, les augmentations de crédits les plus importantes en volume du budget de la Santé, de la Solidarité et de la Ville résulteront de la croissance non maîtrisée de dépenses sociales obligatoires.

Les crédits consacrés à l'allocation du RMI progresseront en 1998 à un rythme de + 4,5% qui, certes, peut paraître modéré par rapport aux premières années de mise en place du dispositif et s'inscrit en retrait par rapport à celui de 1997 (+ 5,3%). Néanmoins, compte tenu de la masse de ces crédits qui, avec un montant de 25,327 milliards de francs, constituent 34,6% du budget, ce taux d'augmentation correspond à une dépense supplémentaire non négligeable de 1,097 milliard de francs. Le ralentissement du rythme de progression des dépenses de RMI est donc tout relatif.

Par ailleurs, du fait des recoupements entre la population concernée par le RMI et celle concernée par l'AAH, il est admis que les dépenses consacrées à ces deux types de prestations sont pour une large part substituables. Or, les crédits consacrés à l'AAH sont également en augmentation sensible en 1998.

Les dépenses d'AAH progresseront en 1998 de + 4,6% pour atteindre 23,389 milliards de francs, soit un supplément de crédits de 1,129 milliards de francs par rapport à 1997.

Les efforts faits pour contenir les dépenses d'AAH ne produisent toujours pas les effets espérés. Le nouveau barème d'incapacité fixé par la loi de finances pour 1994 n'a modifié qu'à la marge les décisions des COTOREP : la proportion des allocations attribuées au titre de l'article L. 821-2, c'est-à-dire d'une inaptitude à exercer une activité professionnelle, est passée de 37,9% au premier semestre 1994 à 37,5 % au premier semestre 1997 . Votre rapporteur approuve donc la mission conjointe IGAS-IGF mandatée par le ministre de l'Emploi et de la Solidarité sur le fonctionnement des COTOREP.

En revanche, le complément d'AAH instauré en 1994 produit pleinement ses effets inflationnistes. La dépense afférente s'est élevée en 1996 à 725 millions de francs pour 111.000 bénéficiaires. Votre rapporteur rappelle qu'un caractère d'automaticité a été conféré à cette prestation, alors que l'aide forfaitaire à laquelle elle s'est substituée devait faire l'objet d'une demande.

Dans son récent rapport sur les minimas sociaux, le Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts s'étonne du peu d'informations disponibles sur les bénéficiaires, et s'interroge sur l'interférence possible entre la situation du marché du travail et le classement en AAH. Il relève notamment une sureprésentation inexpliquée de la classe d'âge des 55-59 ans dans la population des bénéficiaires de l'AAH.

La progression des trois grandes masses de crédits ci-dessus évoquées est traditionnelle. Mais d'autres chapitres budgétaires, plus modestes, enregistrent également en 1998 des hausses fortes et largement subies. Ainsi, les crédits consacrés aux tutelles et curatelles d'Etat, qui résultent de décisions de justice, augmentent de + 13,9%, pour s'établir à 515 millions de francs. Les crédits de frais de justice et réparation civiles ne sont stabilisés à 10,9 millions de francs qu'en raison de la non prise en compte des dépenses effectivement constatées les années précédentes, qui ont toujours été plus de 10 fois supérieures.

LE FORT ACCROISSEMENT DES DÉPENSES DE SANTÉ

Les crédits d'interventions sanitaires enregistrent la plus forte progression du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville pour 1998, leur augmentation de +10,3% les portant à 3,7 milliards de francs. Cet agrégat était déjà en augmentation de + 8,5% en 1997.

Cette augmentation rapide des dépenses budgétaires liées à la santé accompagne le relâchement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie présenté par le Gouvernement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, qui augmente de 2,2% par rapport à 1997 pour atteindre 613,6 milliards de francs.

Une partie de l'augmentation des crédits d'interventions sanitaires s'explique par la montée en puissance de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), dont la dotation est portée à 37,3 millions de francs pour 1998 (+43,4%), ainsi que par la création des deux agences de veille et de sécurité sanitaire instituées par la proposition de loi de M. Claude Huriet, pour lesquelles une dotation de 80 millions de francs est prévue en 1998.

Par ailleurs, les dotations des quatre autres établissements sanitaires (Agence du médicament, Agence française du médicament, Office de protection contre les radiations ionisantes, Etablissement français des greffes) sont toutes présentées en augmentation pour 1998, alors qu'elles étaient stables ou en diminution en 1997. Au total, l'ensemble des subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire augmente de + 52,8% en 1998 pour atteindre 296,2 millions de francs.

Les établissements nationaux intervenant en matière de santé publique se sont ainsi multipliés depuis le début des années 1990. Cette politique de démembrement des compétences du ministère de la Santé obéit à une logique de spécialisation, mais constitue également un palliatif à la faiblesse chronique des moyens humains de ses services centraux. Elle appelle également des précautions de méthode. A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler les critiques formulées par l'IGAS dans son dernier rapport public sur ces délégations de gestion, dont elle estime que les objectifs sont flous, les financements opaques et la tutelle insuffisante.

Une autre cause de la progression des dépenses d'interventions sanitaires réside dans la création d'un fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers , doté de 500 millions de francs en autorisations de programme et de 150 millions de francs en crédits de paiement. Pour les mesures intéressant le personnel, ce fonds d'équipement a son pendant dans le fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, qui sera financé par l'assurance maladie à hauteur de 300 millions de francs.

Votre rapporteur estime que la création de ce fonds comporte un risque sérieux de dérapage financier. Chacun sait qu'une restructuration génère d'abord des coûts avant de permettre de réaliser des économies. C'est pourquoi il importe que les restructurations hospitalières soient financées d'abord par un redéploiement des moyens existants dans le cadre des nouvelles enveloppes régionales, plutôt que par des moyens budgétaires supplémentaires. Ce principe de rigueur est d'autant plus justifié que l'offre d'équipements hospitaliers reste globalement excédentaire, et qu'elle génère sa propre demande de soins.

La création du fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers ne peut donc être admise qu'à titre de mesure transitoire, afin d'encourager les premiers établissements candidats aux opérations de restructuration et d'amorcer ainsi le processus qui sera ensuite conduit par les agences régionales de l'hospitalisation.

Les opérations bénéficiant des concours du fonds devront en outre être soigneusement sélectionnées parmi celles qui généreront le plus rapidement des économies de fonctionnement substantielles.

LA NÉCESSITÉ D'ORGANISER LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LE CANCER

Le budget de la Santé ne comporte pratiquement pas de moyens spécifiquement consacrés à la politique de lutte contre le cancer. Les crédits consacrés à la politique de lutte contre l'alcoolisme et la tabagie, d'un montant de 185 millions de francs, n'y contribuent qu'indirectement. Les crédits consacrés à la protection et à la veille sanitaire, d'un montant respectif de 324,5 et 115,2 millions de francs n'y contribuent que très marginalement. Les seuls crédits spécifiques s'élèvent à 3,5 millions de francs destinés au suivi du programme national de dépistage du cancer du sein et à 3 millions de francs destinés au financement des registres des cancers. Par ailleurs, deux emplois seulement de la Direction générale de la santé sont affectés au suivi de cette politique.

Votre rapporteur estime que cette modestie des crédits budgétaires est révélatrice de l'inorganisation de la politique de lutte contre le cancer, qui ne souffre pas la comparaison avec la politique de lutte contre le SIDA.

Il convient pourtant de rappeler que le cancer reste la seconde cause de mortalité après les maladies cardio-vasculaires, avec 28% des décès, et la première cause de mortalité prématurée, avec 37% des décès avant 65 ans. Les succès enregistrés depuis l'apparition des premières chimiothérapies il y a trente ans restent limités à certaines formes de cancer spécifiques, mais la mortalité par cancer du poumon continue de progresser.

L'inorganisation de la politique de lutte contre le cancer est observable à tous les niveaux.

La prévention et le dépistage apparaissent à la fois insuffisants en volume et anarchiques dans leurs pratiques, les compétences étant dispersées entre les départements et l'assurance maladie.

L'efficacité des soins souffre d'un cloisonnement entre les différentes structure, alors que l'interdisciplinarité est une exigence vitale en matière de cancer. Les modes de tarification semblent par ailleurs avoir des effets pervers sur les choix thérapeutiques.

La recherche apparaît excessivement dépendante à l'égard des fonds privés, qu'il s'agisse des laboratoires pharmaceutiques pour la recherche clinique ou des associations caritatives pour la recherche fondamentale.

Votre rapporteur, qui a auditionné de nombreuses personnalités faisant autorité en matière de cancérologie, formulera prochainement un certain nombre de propositions regroupées autour de trois axes : mieux connaître , mieux coordonner et mieux contrôler.

CHAPITRE PREMIER

PRESENTATION GENERALE DES CREDITS

I. UNE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE MOUVANTE

Depuis 1996, les crédits du ministère des Affaires sociales et de la Santé étaient présentés en deux fascicules distincts, intitulés respectivement "Santé publique et services communs" et "Action sociale et solidarité".

Pour le budget de 1998, ces deux fascicules sont fondus en un seul. Ce nouveau fascicule unique intègre en outre l'ancien fascicule "Ville et intégration", ainsi que les crédits consacrés à l'action sociale en faveur des rapatriés et les crédits de la mission interministérielle à la lutte contre la drogue et la toxicomanie, qui étaient antérieurement inscrits au budget du Premier ministre.

Votre rapporteur approuve ce regroupement des crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité, qu'il avait appelé de ses voeux l'an dernier.

En effet, dans son rapport sur le budget pour 1997, il avait estimé que la présentation des crédits du ministère des affaires sociales en deux fascicules distincts n'obéissait pas à une nécessité très forte et considéré que cette dichotomie paraissait d'autant moins logique que les moyens des services demeuraient communs au volet sanitaire et au volet social.

Toutefois, ces modifications de présentation incessantes obscurcissent considérablement l'analyse. Les conventions de présentation des fascicules budgétaires veulent que les "bleus" fusionnés soient présentés avec leurs dotations de 1997 mais vidés de leur contenu pour 1998, tandis qu'à l'inverse les dotations transférés sont présentées dans le nouveau "bleu" unique comme des mesures entièrement nouvelles pour 1998, sans que les montants de 1997 soient rappelés.

Si l'on ajoute à ces conventions de présentation les remodelages de nombreux chapitres du nouveau fascicule, qui se traduisent par des transferts internes complexes, il apparaît que rares sont les évolutions de lignes budgétaires qui peuvent être immédiatement saisies sans reconstruction méthodique permettant de raisonner à structures constantes.

PRÉSENTATION DÉTAILLÉE DE LA RÉORGANISATION DE LA NOMENCLATURE DU BUDGET DE LA SANTÉ, SOLIDARITÉ ET VILLE

La nomenclature du budget santé, solidarité et ville est réorganisée pour répondre :

- à la prise en compte de l'évolution des structures ministérielles ;

- aux objectifs d'identification des crédits déconcentrés et de simplification des imputations budgétaires.

Effets de l'évolution de la structure ministérielle :

Le champ de compétence du ministère a donné lieu à la fusion des sections budgétaires 35 (santé publique et services communs), 39 (ville et intégration) et 42 (action sociale et solidarité), ainsi qu'au transfert des crédits provenant du budget du Premier ministre (services généraux) pour les interventions en faveur des rapatriés et pour la mission de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT).

La fusion des sections 39 et 42 sur la section 35 a conduit aux regroupements suivants :

les subventions aux établissements figurent au chapitre 36-81 (précédemment réparties entre les chapitre 36-21, 36-41 et 36-81) ;

les bourses d'enseignement sanitaire et social sont sur un chapitre 43-34 unique ;

les subventions aux CHRS pour les réfugiés sont regroupées sur le chapitre 46-23 (dépenses d'aide sociale obligatoire, qui comprend notamment les CHRS de droit commun). Par ailleurs le chapitre 46-25 (dépenses d'allocation supplémentaire en faveur des ressortissants de l'aide sociale) devient un article du chapitre46-23 ;

les crédits de lutte contre la toxicomanie issus des sections 35 et 42 sont regroupés sur un chapitre 47-15 unique.

Par ailleurs, l'évolution de certaines structures ou procédures nécessite les mouvements suivants :

création de deux articles (41 et 42) au sein du chapitre 37-13, pour permettre le cas échéant de déléguer les crédits aux conseillers pour les affaires sociales auprès des ambassadeurs désignés ordonnateurs secondaires (par transfert du chapitre 34-98 article 40) ;

création d'un article 40 au chapitre 43-33, afin de financer l'institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe, devenu groupement d'intérêt public, (par transfert du 37-13 50) ;

création d'un article 60 au chapitre 66-20 pour permettre le versement d'une subvention destinée à l'institut national des jeunes sourds de Paris, désormais maître d'ouvrage pour ses travaux de réhabilitation (crédits précédemment inscrits sur le chapitre 56-10) ;

création d'un chapitre 66-12 pour le fonds d'aide à l'adaptation des établissements de santé, en accompagnement de la réforme hospitalière.

Mesures de simplification et d'identification

a) Regroupement de certaines dotations

Le nombre d'articles diminue par globalisation de crédits sur les chapitres suivants 31-41, 31-42, 33-90, 33-91, 34-94, 34-98, 47-11, 47-12

Certains chapitres sont regroupés :

le chapitre 34-11 (protection et prévention sanitaire - matériels et fonctionnement technique) est supprimé, les crédits sont ventilés sur les chapitres 34-98 (administration centrale et services communs - moyens de fonctionnement des services) et 37-13 (services des affaires sanitaires et sociales - dépenses diverses) ;

le 47-22 fusionne avec le 47-21 (insertion par l'économique et programmes d'action sociale)

b) Distinction des crédits déconcentrés

Afin d'identifier les crédits déconcentrés sur des articles distincts, le chapitre 43-02 (droits des femmes), et les chapitres de la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (34-60, 37-60 et 37-82, et 67-10) sont réorganisés.

Pour les autres chapitres (titre 4 notamment), les articles à gestion déconcentrée étaient déjà distingués.

Votre rapporteur espère que la présentation retenue cette année sera conservée pour les exercices à venir et que le budget de la Santé, solidarité et ville trouvera enfin le minimum de stabilité nécessaire à sa lisibilité.

L'ensemble formé par les crédits de la Santé, solidarité et ville s'élève pour 1998 à 73,1 milliards de francs , en progression, à structure constante, de +2,6% par rapport à 1997.



Le taux de progression de +2,6%, calculé à structure constante, est inférieur à celui de +3,1% figurant dans les documents fournis à l'appui du projet de loi de finances pour 1998, selon lesquels les crédits votés de 1997 ne seraient que de 70,930 milliards de francs.

Cette différence correspond exactement aux transferts de crédits en provenance du budget du Premier ministre, au titre des rapatriés et de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, qui semblent ne pas avoir été pris en compte par le ministère du Budget. Cette omission prouve bien les inconvénients des modifications de structures budgétaires, qui deviennent difficiles à saisir même pour les services de Bercy.

Le budget de la santé, la solidarité et la ville est principalement un budget d'intervention, les dépenses du titre IV en constituant plus de 90%. Celles-ci, en progression de +3,3%, expliquent l'essentiel de l'augmentation du budget, les moyens des services étant stabilisés et les dépenses en capital étant en diminution de -11,8%.

Dans sa nouvelle conformation, le budget est désormais composé de sept agrégats de volumes très différents, deux d'entre eux représentant à eux seuls plus de 80 % des crédits.



II. LES DÉPENSES D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE

Les dépenses d'administration générale sont stabilisées au niveau de 5,08 milliards de francs, soit une légère progression de +0,6 % par rapport au budget voté de 1996. Elles représentent 7% des crédits de paiement du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Le solde des mouvements d'effectifs fait apparaître une augmentation de 199 emplois , qui s'explique de la façon suivante :

- les créations de postes au titre du renforcement des administrations portent sur 25 emplois (17 en administration centrale et 8 dans les services déconcentrés) ;

- la résorption de l'emploi précaire se traduit par la création de 284 emplois dans les services déconcentrés (il s'agit de l'intégration des agents gérant le dispositif du RMI) ;

- le partage des services départementaux d'action sociale dans le cadre de la décentralisation se traduit par un solde positif de 33 emplois (48 suppressions pour 81 créations) ;

- la participation à l'effort général de maîtrise de l'emploi public se traduit par la suppression nette de 149 postes budgétaires vacants ou gelés d'agents de catégorie C ;

- les transferts aboutissent à un gain de 6 emplois (5 emplois en provenance du budget du Travail, en vue de la mise en place d'une délégation aux affaires européennes et internationales, auxquels s'ajoute l'emploi du Délégué aux rapatriés).

Au total, les effectifs du ministère passent de 14.110 emplois en 1997 à 14.309 emplois en 1998. La suppression de 218 emplois de l'an dernier se trouve ainsi presque annulée.

Les dépenses de rémunération afférentes, y compris les charges de retraite, s'élèvent à 3,890 milliards de francs , en progression de 3,4% par rapport à 1997.

B. LES MOYENS DES SERVICES

1. Les moyens de fonctionnement de l'administration centrale

Hors transferts, les moyens de fonctionnement de l'administration centrale (chapitre 34-98) passent de 190,6 millions de francs à 187,7 millions de francs, soit une diminution de + 1,5 %.

Les dépenses d'administration centrale (article 10) sont stabilisées, hors transferts, à 136,7 millions de francs.

Les dépenses de télécommunications (article 60) bénéficient de transferts de crédits en provenance des autres articles du chapitre budgétaire pour un montant de 5 millions de francs, ce qui les portent à 29 millions de francs (+ 20,8 %). Il s'agit de poursuivre l'apurement de la dette cumulée de 27 millions de francs en 1997 .

2. Les moyens de fonctionnement des services déconcentrés

Les crédits consacrés aux services déconcentrés de l'administration sanitaire et sociale (chapitre 37-13) sont réduits en 1998 de 120,9 millions de francs et s'établissent à 653,1 millions de francs, en diminution de -15,6 % par rapport au budget voté de 1997.

Toutefois, cette forte baisse recouvre essentiellement des transferts internes de crédits. A structure constante, la diminution de ce chapitre budgétaire n'est plus que de 11,3 millions de francs, soit une baisse de -1,5% seulement.

3. Les dépenses d'informatique

Les dépenses d'informatique et de bureautique (chapitre 34-95) s'établissent à 125,2 millions de francs pour 1998, soit une diminution de - 1,5% par rapport à la dotation de 1997. Les mesures acquises négatives, qui s'élèvent à 13,9 millions de francs, ne sont pas totalement compensées par les mesures nouvelles, qui atteignent un montant de 12 millions de francs. Sur ce montant de 125,2 millions de francs, 4,4 millions de francs seulement sont prévus pour l'informatique hospitalière (article 30).

L'utilisation des crédits d'informatique hospitalière

Les crédits d'informatique hospitalière servent essentiellement au programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI) et aux actions de tutelle de la direction des hôpitaux en matière d'informatique.

1. Le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI) "court séjour" est désormais passé à un stade opérationnel. Cela induit des besoins nouveaux en matière d'exploitation de bases de données (10 millions de "résumés de sortie" au titre des années 1994 et 1995, 8 millions au titre de 1996), servant de support aux travaux de classification et études statistiques, ainsi que de maintenance et diffusion d'outils informatiques.

Depuis avril 1996, le centre de traitement de l'information PMSI (CTIP), dépendant de l'Université Paris VI, assume ces tâches dont l'exécution doit nécessairement être poursuivie pour assurer le maintien de l'infrastructure technique du dispositif national. Il s'agit en particulier de la gestion des nomenclatures d'actes et de la maintenance des logiciels destinés aux services déconcentrés de l'Etat et aux établissements de santé.

En 1998, 3,5 millions de francs seront nécessaires, compte tenu des éléments suivants :

- le PMSI est étendu aux structures de soins de suite et de réadaptation à compter du 1er janvier 1998, et son extension à la discipline psychiatrique est en cours d'étude ;

- la gestion de la base des résumés de sortie transmis par les établissements privés à but lucratif doit être confiée au CTIP à partir de 1998. Cela représente une augmentation de 50 % du volume de la base actuelle, nécessitant un renforcement des moyens humains et techniques du centre.

2. Les dépenses relatives aux actions de tutelle de la direction des hôpitaux en matière d'informatique ont concerné, en 1997, l'enquête sur l'informatique hospitalière, l'information sur la sécurité informatique et les veilles technologiques, le dossier de santé informatisé, et les problèmes informatiques liés au passage à l'euro.

Pour 1998, les actions de tutelle devraient porter sur la création d'une structure pour réguler l'informatique hospitalière, le développement du noyau logiciel commun hospitalier et l'informatisation du circuit du médicament.

4. L'Ecole nationale de la santé publique

La subvention à l'Ecole nationale de la santé publique (chapitre 36-81, article 10) est augmentée de 2,5 millions de francs par rapport à 1997, et s'établit à 67,2 millions de francs (+3,9%).

La mission de l'ENSP est triple :

- la première mission de l'Ecole est la formation initiale et continue des cadres relevant du ministère chargé de la santé : médecins et pharmaciens inspecteurs de santé publique, inspecteurs des affaires sanitaires et sociales, ingénieurs du génie sanitaire, ingénieurs d'études sanitaires, techniciens sanitaires, directeurs d'hôpital, infirmières générales, directeurs d'établissement social ;

- la deuxième mission est la recherche au profit de l'enseignement dispensé au sein de l'Ecole ;

- la troisième mission de l'Ecole est la coopération internationale dans le domaine de l'enseignement et de la recherche.

5. La formation permanente

Les crédits consacrés à la formation permanente du personnel (chapitre 37-05) sont réduits de 7,5 % pour s'établir à 11,1 millions de francs pour 1998.

Ces crédits servent au règlement des frais pédagogiques des formations, hors stages informatique et bureautique, des frais de préparations aux concours et examens professionnels, des frais de déplacement et d'indemnités pour tous types de stage et des frais relatifs à l'organisation des concours et examens professionnels.

C. LES FRAIS DE JUSTICE ET DE RÉPARATIONS CIVILES

Votre rapporteur relève que le montant de la dotation prévue pour les frais de justice et de réparations civiles (chapitre 37-91), reconduite en 1998 au niveau de 10,9 millions de francs, est purement indicatif.

En pratique, les dépenses constatées en exécution ont toujours été très supérieures ces dernières années : 124,7 millions de francs en 1993, 198 millions de francs en 1994, 177 millions de francs en 1995, 147 millions de francs en 1996. Les crédits supplémentaires demandés à ce titre par le projet de loi de finances rectificative pour 1997 récemment déposé par le gouvernement s'élèvent à 77 millions de francs.



TYPOLOGIE DES CONTENTIEUX A L'ORIGINE DES FRAIS DE JUSTICE ET DE REPARATIONS CIVILES

Les sommes versées au titre du contentieux des hémophiles et transfusés contaminés par le VIH résultent des condamnations prononcées par les juridictions administratives. Elles n'englobent pas les indemnités versées par le Fonds d'indemnisation institué par l'article 47 de la loi du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social, dont les crédits sont inscrits au budget des Charges communes. (la dotation correspondante est de 250 millions de francs pour 1998).

Les montants versés à partir de 1995 aux infirmières contaminées par le VIH dans l'exercice de leurs fonctions résultent de conventions passées entre l'Etat et ces personnes, dans le cadre d'une indemnisation de solidarité. Les personnes concernées sont les personnels des établissements publics sanitaires ou médico-sociaux. A ce jour, 22 personnes ont bénéficié de cette mesure.

Les sommes versées à partir de 1994 aux victimes de la maladie de "Creutzfeldt-Jacob" contractée à la suite d'un traitement par hormone extractive de croissance résultent également de conventions passées entre l'Etat et les personnes concernées dans le cadre d'une indemnisation de solidarité : 40 dossiers ont été définitivement traités depuis 1994 pour un nombre total de personnes indemnisées, victimes et proches parents de celles-ci, de 249. Le montant total des indemnités versées à ce jour s'élève à 75,7 millions de francs.

Les sommes versées au titre du contentieux des cotisations dues par l'Etat aux URSSAF correspondent aux cotisations d'assurance maladie des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés, dues par l'Etat au titre des années 1984 et 1985. Leur versement résulte de condamnations prononcées par les tribunaux des affaires de sécurité sociale. Le montant total de la dette réclamée par les URSSAF s'élèverait à 294 millions de francs environ. Les sommes réglées par l'Etat à ce jour s'établissant à 219 millions de francs environ, soit 75 % du total.

Les sommes versées à partir de 1994 au titre du contentieux de la sectorisation psychiatrique correspondent à des sommes dues par l'Etat, d'une part, aux établissements de santé pour des dépenses exposées par ces derniers antérieurement à la loi n°85-1468 du 31 décembre 1985 relative à la sectorisation psychiatrique qui a mis ces dépenses à la charge de l'assurance maladie et, d'autre part, aux départements antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 83.663 du 22 juillet 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, au titre des actions de dépistage et de prophylaxie des maladies mentales. Leur versement résulte de condamnations prononcées par les juridictions administratives. La dette totale au titre de ce contentieux s'élèverait à 244 millions de francs environ. A ce jour, les sommes réglées par l'Etat à la suite de condamnations s'élèvent à 50,5 millions de francs environ, soit 20,7 % du total .

Les sommes versées au titre du contentieux des accidents vaccinaux correspondent pour l'essentiel à des indemnités servies sous forme de rentes ou de capital à des personnes ayant subi des dommages corporels à la suite de vaccinations obligatoires. Leur versement résulte soit de condamnations prononcées par les juridictions administratives, soit de décisions prises par le ministère après avis de la commission de règlement amiable des accidents vaccinaux en application de l'article L 10-1 du code de la santé publique. Un montant de 13,5 millions de francs a été versé à ce titre en 1996.

Les sommes versées au titre du contentieux de la pharmacie et des laboratoires d'analyses , concernent dans la quasi totalité des cas des créations d'officines de pharmacie effectuées de manière dérogatoire. Leur versement résulte de condamnations prononcées par les juridictions administratives. Un montant de 41,2 millions de francs a été versé à ce titre en 1996.

Votre rapporteur considère que le fait que les crédits du chapitre 37-91 soient le plus souvent engagés à la suite de décisions de justice, ne saurait justifier leur sous-évaluation chronique en loi de finances initiale. Un souci de sincérité budgétaire devrait conduire à les fixer à un niveau au moins dix fois supérieur à celui demandé au Parlement.

III. LES DÉPENSES D'INTERVENTION SANITAIRES

Les dépenses d'interventions sanitaires augmentent de + 10,3% par rapport à 1997, pour s'établir à 3,711 milliards de francs pour 1998. Cette augmentation fait suite à celle de + 8,5% déjà enregistrée cette année par rapport à 1996. Ces crédits représentent 5,1% du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

A. LA FORMATION DES PROFESSIONS PARAMÉDICALES

Les crédits consacrés à la formation des professions médicales et paramédicales (chapitre 43-32) progressent de + 36,6% par rapport à 1997, pour atteindre 536 millions de francs.

Cette très forte progression s'explique uniquement par la mise à niveau des crédits consacrés à la formation des étudiants en médecine, odontologie et pharmacie (article 21), qui sont portés de 115 millions de francs en 1997 à 260,9 millions de francs pour 1998. Il s'agit de financer le stage "extrahospitalier" de six mois que les étudiant de troisième cycle de médecine générale ont désormais l'obligation d'effectuer auprès d'un médecin généraliste agréé, en application de l'ordonnance relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins.

Les crédits consacrés aux bourses d'études des professions paramédicales (chapitre 43-34, article 10) sont en hausse de + 3,8%, pour atteindre 242,5 millions de francs en 1998, ce qui permettra de porter de 18.936 à 19.662 francs le montant de la bourse à taux plein.

B. LES SUBVENTIONS AUX ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX À CARACTÈRE SANITAIRE

Les crédits consacrés aux établissements nationaux à caractère sanitaire (chapitre 36-81) augmentent de 102,4 millions de francs pour atteindre 296,2 millions de francs, soit une progression de + 52,8 %.

L'an dernier, ces crédits avaient déjà été votés en forte hausse de + 21,9% par rapport au budget voté de 1996, en raison de la création de l'Agence nationale d'évaluation et d'accréditation en santé (ANAES), pour laquelle une dotation de 26 millions de francs avait été prévue. Cette dotation est portée à 37,3 millions de francs pour 1998, soit une augmentation de + 43,4% par rapport à 1997.

Créée sous la forme d'un établissement public administratif par l'ordonnance n°96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, l'ANAES, au titre de sa mission d'accréditation , est chargée :

- d'élaborer ou de valider, selon des méthodes scientifiquement reconnues, des référentiels de qualité des soins et des pratiques professionnelles ;

- de diffuser et de favoriser l'utilisation de ces différentiels ;

- de mettre en oeuvre une procédure d'accréditation des établissements sanitaires, qui vise à porter une appréciation indépendante sur la qualité de leurs services à l'aide d'indicateurs, de critères et de référentiels.

Au titre de sa mission d'évaluation , qui concerne les champs hospitalier et ambulatoire, l'ANAES est chargée :

- d'élaborer, de valider et de diffuser des méthodes d'évaluation des soins et des pratiques professionnelles ;

- d'élaborer et de valider des recommandations de bonnes pratiques cliniques et des références médicales et professionnelles en matière de prévention, de diagnostic et de thérapeutique ;

- de donner un avis sur la liste des actes, prestations et fournitures, autres que les médicaments, pris en charge par l'assurance maladie ;

- de réaliser ou de valider des évaluations des technologies médicales.

L'ANAES apparaît donc comme un élément essentiel de la réforme du système de soins , qui contribuera utilement à la transparence et à la rationalisation de l'allocation des ressources aux hôpitaux, en complément des données issues du PMSI. Elle s'est substituée à l'Agence nationale pour le développement de l'évaluation médicale (ANDEM).

Toutefois, l'Agence tarde à se mettre à l'oeuvre. Le décret précisant son organisation et son rôle n'a été pris que le 7 avril 1997. Par ailleurs, l'ANAES rencontre des difficultés dans le recrutement de son personnel . Elle emploie actuellement 40 permanents, qui devraient être portés à 140 dans les trois prochaines années. Mais, elle doit surtout recruter, à la vacation, 500 à 1.000 accréditeurs qui se rendront dans les établissements, ainsi que les 11 membres du collège d'accréditation qui se prononcera sur les dossiers. Or, en tant qu'établissement public de l'Etat, l'ANAES ne peut recruter que sous contrat de droit public, formule qui n'est pas adaptée aux personnes issues du secteur privé auxquelles il lui faudra recourir.

Les dotations des quatre autres établissements nationaux à caractère sanitaire en 1998 se répartissent comme suit :

- 79,6 millions de francs pour l'Agence du médicament, en augmentation de + 9,6 % par rapport à 1997 ;

- 30,7 millions de francs pour l'Agence français du sang, en augmentation de + 4,8 % par rapport à 1997 ;

- 45,4 millions de francs pour l'Office de protection contre les rayonnements ionisants, en augmentation de + 2 % par rapport à 1997 ;

- 22,3 millions de francs pour l'Etablissement français des greffes, en augmentation de + 8,8 % par rapport à 1997.

Par ailleurs, une dotation nouvelle de 80 millions de francs est prévue pour les organismes qui seront créés par la proposition de loi sénatoriale relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire, actuellement en instance devant l'Assemblée nationale.

Cette proposition de loi, présentée par M. Claude Huriet au nom de la commission des affaires sociales, prévoit la transformation du Réseau national de santé publique, qui est un GIP constitué entre l'Etat, l'INSERM et l'ENSP, en Institut de veille sanitaire, doté du statut d'établissement public.

Elle prévoit par ailleurs la création d'une agence de sécurité sanitaire des produits de santé et d'une agence de sécurité sanitaire des aliments.

La dotation prévisionnelle de 80 millions de francs, dont l'utilisation exacte apparaît encore très indéterminée, correspond à un solde net , compte tenu des moyens en personnels et en équipements qui seront redéployés.

C. LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA LUTTE CONTRE LES FLÉAUX SANITAIRES

Les crédits consacrés à la lutte contre le Sida (chapitre 47-18) diminuent en 1998 de 1,2 million de francs, soit une baisse de - 0,2% qui les porte à 472,8  millions de francs. Toutefois, cette diminution n'est qu'apparente, puisqu'elle résulte d'un transfert de 5,2 millions de francs au réseau national de santé publique (chapitre 47-12 article 80).

Les crédits de lutte contre la toxicomanie (chapitres 47-15 et 47-17) regroupent cette année les crédits antérieurement dispersés entre les budgets de la Santé, de la Ville et du Premier ministre. Ces crédits augmentent pour 1998 de 91,8 millions de francs, à structure constante, soit une hausse de + 9,3 % qui les porte à 1,074 milliard de francs. Cette hausse résulte principalement de celle des crédits de la mission interministérielle de lutte contre la toxicomanie, qui sont accrus de 63,5 millions de francs pour atteindre 294 millions de francs en 1998.

Les crédits de lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme (chapitre 47-17) sont en légère augmentation de + 0,8% par rapport à 1997, et s'établissent à 185 millions de francs pour 1998. Comme d'habitude, l'essentiel de ces crédits est affecté à la lutte contre l'alcoolisme (182,1 millions de francs), la lutte contre le tabagisme étant réduite à la portion congrue (2,9 millions de francs).

Votre rapporteur regrette que la lutte contre le cancer fasse figure de "parent pauvre" au regard des trois politiques précédentes.

Certes, la lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme contribue à la prévention du cancer. Mais, les crédits spécifiquement consacrés au cancer dans le budget de la santé, solidarité et ville apparaissent excessivement modestes . Outre les 3,5 millions de francs destinés à la mise en place des structures de pilotage, de suivi et d'évaluation du programme national de dépistage du cancer du sein inscrites sur le chapitre 47-11, 3 millions de francs sont destinés au financement des registres des cancers, inscrits sur le chapitre 47-12. On peut également admettre qu'une fraction des subventions au Réseau national de santé publique (27,4 millions de francs) et aux Observatoires régionaux de la santé (19,6 millions de francs) contribue à une meilleure connaissance de la prévalence des pathologies cancéreuses.

D. LA PROTECTION ET LA VEILLE SANITAIRES

Les crédits consacrés aux programmes et dispositifs en faveur de la santé des populations (chapitre 47-11) sont réduits de 324,5 millions de francs à 300 millions de francs, soit une diminution de - 7,5% par rapport au budget voté de 1997.

Des moyens nouveaux sont prévus pour les crédits déconcentrés de promotion de la santé et de prospective en santé publique (+2,8 millions de francs), destinés aux comités départementaux et régionaux d'éducation pour la santé. Mais, par ailleurs, une mesure de révision des services votés touche les interventions sanitaires en direction de publics prioritaires (-18,7 millions de francs), tandis que certains crédits avaient été votés à titre non reconductible (-1,8 millions de francs).

Les crédits consacrés aux programmes et dispositifs de veille sanitaire (chapitre 47-12) sont en très légère diminution de - 0,6 % par rapport à 1997, pour s'établir à 115,2 millions de francs. Cette quasi-stabilité recouvre un redéploiement des moyens au profit du Réseau national de santé publique (+5,2 millions de francs, soit une augmentation de + 24%).

E. LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT SANITAIRE

Pour 1998, les subventions d'équipement sanitaire (chapitre 66-11) sont réduites de 69,5 millions de francs à 46 millions de francs en autorisations de programme, soit une diminution de - 34%, et de 247 millions de francs à 125,2 millions de francs en crédits de paiement, soit une diminution de - 49,3%. Ces crédits, qui correspondent à l'exécution des contrats de plan Etat-régions, sont en décroissance rapide depuis 1994 , où ils s'élevaient à 434,9 millions de francs en autorisations de programme et à 489,6 millions de francs en crédits de paiement.

Un chapitre 66-12 nouveau est créé pour accueillir la dotation du fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers, doté de 500 millions de francs en autorisations de programme et de 150 millions de francs en crédits de paiement.

Créé pour une période de cinq ans, ce fonds devrait attribuer des subventions aux établissements de santé qui présenteront des projets contribuant à l'adaptation de l'offre régionale de soins hospitaliers. Les projets seront sélectionnés par les agences régionales de l'hospitalisation, qui privilégieront les projets générant des économies de fonctionnement suffisantes pour couvrir l'investissement initial dès la troisième année. Le taux de subvention devant être compris entre 20% et 50%, ce sont au total 1 à 2,5 milliards de francs qui pourraient être engagés.

Ce fonds vient s'ajouter au fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, qui sera financé par l'assurance maladie à hauteur de 300 millions de francs, ainsi qu'au fonds pour l'emploi hospitalier créé par la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 destiné à financer la cessation progressive d'activité des agents hospitaliers et financé par une cotisation de 0,45 % assise sur l'assiette des rémunérations, qui dispose de ressources annuelles d'environ 400 millions de francs.

Votre rapporteur estime que cette multiplication de fonds spécifiques pour financer les restructurations hospitalières n'est pas de bonne méthode. Celles-ci devraient être réalisées dans le seul cadre des nouvelles procédures d'allocations de moyens, sous la direction des agences régionales de l'hospitalisation. En effet, les restructurations ne doivent pas être financées par des crédits nouveaux, qu'ils viennent de l'Etat ou de l'assurance maladie, mais par le redéploiement des moyens répartis conformément à l'objectif national des dépenses d'assurance maladie.

IV. PERSONNES AGÉES ET PERSONNES HANDICAPÉES

Les crédits consacrés aux politiques en faveur des personnes âgées et des handicapés s'élèvent en 1998 à 29,925 milliards de francs , en augmentation de + 4,2% par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 40,9% du budget de la santé, de la solidarité et de la ville.

A. LES CENTRES D'AIDE PAR LE TRAVAIL

Les crédits alloués aux centres d'aide par le travail (chapitre 46-23, article 10) progressent de +3,3 % par rapport à 1997, pour atteindre 6 milliards de francs . Cet accroissement de 194,7 millions de francs correspond à un ajustement aux besoins de 59,7 millions de francs et à une mesure nouvelle de 135 millions de francs destinée à financer la création de 2.000 places supplémentaires.

B. L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS

La contribution de l'Etat au financement de l'allocation aux adultes handicapés (chapitre 46-92) s'accroît de 1,129 milliards de francs en 1998, pour atteindre 23,389 milliards de francs, soit une progression de + 7,2 % par rapport à 1997.

Pour 1996, dernière année connue, le nombre des bénéficiaires de l'AAH était de 635.000, en progression de +2,9% par rapport à l'année antérieure.

C. L'ACTION SOCIALE

Les crédits d' action sociale en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées sont inscrits à l'article 47-21. Avec une dotation de 148,7 milliards de francs, ces crédits sont en diminution de - 3,7 % par rapport à 1997.

A l'article 30 Dépenses non déconcentrées , 2,8 millions de francs sont prévus pour les personnes âgées et 16,9 millions de francs pour les personnes handicapées. Ces crédits serviront notamment à subventionner le centre technique national d'études et de recherche sur les handicaps et les inadaptations (CTNERHI), pour un montant de 9,5 millions de francs. Le solde est destiné aux associations nationales.

A l'article 50 Dépenses déconcentrées , 129 millions de francs sont prévus pour le financement des auxiliaires de vie (118 millions de francs pour 1.864 équivalent temps plein) et 11 millions de francs pour les centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence.

V. DÉVELOPPEMENT DE LA VIE SOCIALE

Les crédits consacrés au développement de la vie sociale s'élèvent à 3,768 milliards de francs pour 1998 , en diminution de -19,1% par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 5,2 % du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

Cet agrégat assez disparate est constitué pour plus de la moitié par des subventions à certains régimes de protection sociale et, pour le reste, par des dépenses de natures très diverses.

A. LES SUBVENTIONS À DIVERS RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

Les subventions à divers régimes de sécurité sociale sont regroupées au sein de l'article 47-23, qui représente à lui seul 52,3 % de l'agrégat "Développement de la vie sociale". Elles se décomposent en deux masses très inégales.

1. La subvention d'équilibre au régime des mineurs

La subvention à la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) inscrite à l'article 10 est destinée à équilibrer financièrement ce régime spécial après la prise en compte de toutes ses autres ressources qui sont constituées par les cotisations, une taxe sur les hydrocarbures et les transferts de compensation.

Le tableau ci-après retrace l'ensemble des opérations prévisionnelles de recettes et de dépenses de la CANSSM pour 1998, hors subvention de l'Etat :

La subvention d'équilibre à la CANSSM s'établit donc à 1.506 milliards de francs pour 1997, en diminution de 798,3 millions de francs par rapport à 1997, soit une baisse de - 34,6 %.

Comme l'an dernier, votre rapporteur s'interroge sur la justification du rattachement de cette subvention d'équilibre au budget de l'action sociale et de la solidarité. En effet, l'usage est plutôt de rattacher chaque subvention d'équilibre allouée à un régime spécial de sécurité sociale au ministère qui a la tutelle du secteur d'activité correspondant.

Ainsi, la subvention d'équilibre du BAPSA, d'un montant de 7,871 milliards de francs pour 1998, est inscrite au chapitre 46-32 du budget de l'agriculture ; la subvention d'équilibre du régime de retraite de la SNCF, d'un montant de 14,043 milliards de francs, est inscrite au chapitre 47-41 du budget des transports terrestres ; la subvention d'équilibre de l'ENIM, d'un montant de 4,599 milliards de francs pour 1998, est inscrite au chapitre 47-37 du budget de la mer.

Appliquée au cas présent, cette logique budgétaire devrait conduire à rattacher la subvention d'équilibre de la CANSSM au budget de l'industrie . Il convient d'ailleurs de relever que le budget de l'Industrie comporte d'ores et déjà des crédits destinés à financer les prestations spécifiques dont bénéficient certains mineurs pensionnés (chapitre 46-93).

La réduction de près de 800 millions de francs de la subvention d'équilibre à la CANSSM apparaît, par son volume, comme la principale mesure "d'économie" du budget de la santé, solidarité et ville pour 1998. Or, cet ajustement à la baisse résulte uniquement de l'accroissement des transferts de compensation au bénéfice du régime des mineurs en raison de la dégradation spontanée de son rapport démographique.

2. Les subventions aux régimes de sécurité sociale des territoires et collectivités d'outre-mer

A côté de la subvention d'équilibre au régime des mineurs, le chapitre 47-23 comporte des subventions aux régimes de sécurité sociale des territoires et des collectivités d'outre-mer, pour un montant bien moindre de 257,2 millions de francs, en progression toutefois de 3 % par rapport à 1997. Ces subventions se répartissent comme suit :

- 7,2 millions de francs au titre de l'allocation vieillesse de Saint-Pierre-et-Miquelon (article 50), en diminution de - 5,3 % par rapport à 1997 ;

- 30 millions de francs au titre de la protection sociale des collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte (article 60), ces crédits étant reconduits à leur niveau de 1997 ;

- 220,2 millions de francs au titre de la protection sociale des territoires d'outre-mer (article 70), une mesure nouvelle de 20 millions de francs étant prévue en application de la loi d'orientation n° 94-99 du 5 février 1994, relative à la Polynésie française.

B. LES CRÉDITS EN FAVEUR DES RAPATRIES

L'agrégat "Développement de la vie sociale" intègre cet année les crédits consacrés aux prestations sociales et aux actions culturelles en faveur des rapatriés, qui constituent le chapitre 46-03 (nouveau).

La dotation de ce chapitre s'élève à 135 millions de francs pour 1998, en diminution de 10% par rapport à 1997 . Ces crédits sont destinés au financement du plan d'actions sur cinq ans en faveur des anciens membres des formations supplétives, résultant de la loi n°94-488 du 11 juin 1994, ainsi que des aides exceptionnelles de l'Etat aux rapatriés réinstallés dans le cadre des CODAIR.

Le détail des mesures financées et des crédits correspondants est le suivant :

Article 10 - Action sociale, éducative et culturelle - dépenses non concentrées : 5,307 millions de francs

Paiement des frais de regroupement des appelés du contingent ; participation financière du ministère des rapatriés, à la formation professionnelle des enfants de français musulmans rapatriés au sein des écoles de l'ONAC ; résorption du site de BIAS.

Article 20 - Retour en métropole et accueil - dépenses déconcentrées : 0,787 millions de francs

Prise en charge des frais de transport des rapatriés, du territoire d'origine au lieu de repli en France ; versement d'une indemnité forfaitaire de déménagement aux rapatriés se repliant en France et admis à la loi du 26 décembre 1961 ; versement pendant 12 mois maximum d'une prestation de subsistance aux rapatriés demandeurs d'emploi ou de réinstallation ; participation aux frais de fonctionnement et d'entretien du centre d'hébergement des rapatriés d'Indochine de Saint-Livrade (Lot-et-Garonne).

Article 30 - Réinstallation des rapatriés - dépenses déconcentrées : 0,496 millions de francs

Subventions d'installation (installation de la famille rapatriée) aux rapatriés salariés et aux personnes de plus de 50 ans inactives ou infirmes ; capital de reconversion aux anciens non-salariés reconvertis au salariat, subvention complémentaire de reclassement aux rapatriés non salariés réinstallés dans une activité indépendante.

Article 40 - Régime sociaux - dépenses non déconcentrées : 4,694 millions de francs

Participation au régime temporaire de sécurité sociale (durant la première année suivant le rapatriement) ; prise en charge des retraites dues aux anciens personnels du service des eaux d'Oran et des manufactures de tabacs d'Algérie.

Article 50 - Aides sociales et actions culturelles - dépenses non déconcentrées : 15,3 millions de francs

Secours aux rapatriés se trouvant dans une situation financière difficile, attribués par l'administration centrale ; aide spéciale versée aux conducteurs de taxis rapatriés qui restituent leur licence (incessible) qui leur avait été attribuée dans le cadre de l'ordonnance n° 62-913 du 4 août 1962 ; versement de subventions à des associations de rapatriés de dimension nationale ; versement de l'aide exceptionnelle de l'Etat aux rapatriés réinstallés.

Article 60 - Action sociale, éducative et culturelle - dépenses déconcentrées : 10,542 millions de francs

Les crédits inscrits à l'article 60 sont des crédits déconcentrés aux préfets pour leur permettre l'application du plan d'action prévu par la loi du 11 juin 1994 et ses textes réglementaires.

Article 70 - Régimes sociaux - dépenses déconcentrées : 10,542 millions de francs

Prise en charge des rachats de cotisations de retraite complémentaire des anciens Harkis (régime Ircantec) ; allocation spécifique aux conjoints survivants des anciens membres des formations supplétives.

Article 80 - Aides sociale et actions culturelles - dépenses déconcentrées : 2,032 millions de francs

Secours sociaux accordés par les préfets aux rapatriés démunis (l'aide financière est limitée à 3.000 francs par an et par famille) ; secours de désendettement immobilier (SEDI)

Votre rapporteur rappelle que dans un rapport récent et non rendu public, la Cour des Comptes aurait dénoncé la distribution arbitraire par la délégation aux rapatriés des aides exceptionnelles des CODAIR, ainsi que des subventions aux associations nationales de rapatriés.

C. LES AUTRES DÉPENSES

1. Le service national des objecteurs de conscience

Les crédits consacrés au service national des objecteurs de conscience ( chapitre 37-01) diminuent de 41,5% en 1998, pour s'établir à 118 millions de francs, contre 201,6 millions de francs en 1997. Cet ajustement aux besoins intègre à la fois la diminution de 42% du nombre des demandeurs du statut d'objecteur de conscience constatée en 1997 et la participation financière qui est désormais demandée aux organismes d'accueil (indemnité mensuelle de 1.700 francs).

Au 1er mars 1997, il y avait 14.247 objecteurs de conscience en poste auprès de 6.000 organismes.

2. Le service des droits des femmes

Les crédits consacrés en 1998 à la promotion et l'information relatives aux droits des femmes (chapitre 43-02) sont réduits de 6,6 millions de francs pour s'établir à 72,1 millions de francs pour 1998, soit une baisse de - 8,5% par rapport à 1997.

3. La formation des travailleurs sociaux

Les crédits consacrés en 1998 au fonctionnement des écoles de formation des travailleurs sociaux (chapitre 43-33) s'élèvent à 537,2 millions de francs, en progression de + 5% par rapport à 1997. Cette mesure d'ajustement correspond à l'extension en année pleine de l'accroissement de 10 % de la capacité d'accueil des 156 centres à la rentrée 1997, qui ont accueilli 29.260 étudiants.

Les crédits consacrés aux bourses des travailleurs sociaux (chapitre 43-34) diminuent de - 8,2% par rapport à 1997, pour s'établir à 81,1 millions de francs.

4. La tutelle et curatelle d'Etat

Le nombre des décisions judiciaires confiant à l'Etat des mesures de tutelle et curatelle, en application de l'article 433 du code civil, est toujours en accroissement rapide : 17.191 décisions ont été rendues en 1996, soit une progression brute de + 25,5 % par rapport à l'année précédente et une progression nette de + 13,9 % compte tenu des mesures éteintes en cours d'année (le stock est de 76.778).

En conséquence, la dotation correspondante (chapitre 46-23, article 60) est portée à 515 millions de francs pour 1998, soit une hausse de + 18,3 %.

L'augmentation constatée depuis plusieurs années proviendrait de l'insuffisante application du principe, pourtant rappelé à plusieurs reprises par la Cours de cassation, selon lequel la tutelle administrative n'est qu'une mesure subsidiaire, à réserver pour les cas où aucune personne de l'entourage du majeur ne peut en assumer charge.

VI. LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

Les crédits consacrés aux politiques de lutte contre l'exclusion s'élèvent pour 1998 à 29,483 milliards de francs , en augmentation de + 4,1 % par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 40,3% du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

A. LE REVENU MINIMUM D'INSERTION

Les crédits consacrés à l'allocation du RMI (chapitre 46-21) s'accroissent de 1,097 milliards de francs par rapport à 1997 et atteignent 25,327 milliards de francs, soit une progression de + 4,5%. Ces moyens nouveaux tiennent compte de l'augmentation prévue du nombre des bénéficiaires et de la revalorisation de l'allocation.

B. LES CENTRES D'HÉBERGEMENT ET DE RÉADAPTATION SOCIALE

Les crédits consacrés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale (chapitre 46-23, article 22) bénéficient d'un ajustement aux besoins de 28,2 millions de francs et d'une mesure nouvelle de 42 millions de francs qui permettra de créer 500 places supplémentaires . Au total, leur dotation progresse de + 2,8% par rapport à 1997 pour atteindre 2,412 milliards de francs .

C. LES CRÉDITS DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

Les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion (chapitre 47-21, articles 60 et 70), diminuent de - 3,4% par rapport à 1997, pour s'établir à 760,8 millions de francs. Cette diminution s'explique par une révision des services votés dans l'attente du projet de loi de prévention et de lutte contre les exclusions annoncé pour le début de 1998, pour lequel une dotation provisionnelle de 225 millions de francs a été inscrite au budget des Charges communes.

En revanche, les crédits consacrés à l'insertion par l'économique (chapitre 47-21, articles 80 et 90) progressent de + 2% par rapport à 1997, pour atteindre 135,2 millions de francs. Ces crédits sont destinés aux structures spécialisées que sont les entreprises d'insertion, les régies de quartier, les associations intermédiaires et les chantiers-écoles.

Par ailleurs, les dépenses d'aide médicale gratuite (chapitre 46-23, article 81) sont reconduites pour 1998 au niveau de 807 millions de francs. Les dépenses à la charge de l'Etat, destinées principalement aux soins à l'hôpital, représente moins de 10% de l'aide médicale gratuite, qui relève pour l'essentiel de la compétence des départements. Le nombre de famille bénéficiaires était de 35.300 en 1996.

D. LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT SOCIAL

Les subventions d'équipement social accordées aux établissements de réinsertion sociale et professionnelle (chapitre 66-20, article 40) progressent de + 20% en autorisations de programme, pour atteindre 30 millions de francs, et de + 46,7% en crédits de paiement, pour s'établir à 20,9 millions de francs.

VII. INTÉGRATION

Les crédits consacrés à l'intégration s'élèvent pour 1998 à 434,4 millions de francs , en diminution de - 0,2% par rapport à 1997. Ils représentent à peine 0,6% du budget de la santé, la solidarité et la ville.

Les crédits consacrés aux interventions en matière de populations et de migrations (article 47-81 nouveau, articles 20 et 30) sont en diminution de - 1,5% par rapport à 1997, pour s'établir à 59 millions de francs. Ils sont destinés principalement au financement des contrats d'agglomération conclus entre l'Etat et les communes pour les programmes locaux d'insertion des immigrés, à la coordination du réseau national d'accueil des réfugiés, à l'accompagnement social dans les centres de rétention, et aux actions de formation linguistique et professionnelle des réfugiés.

Les crédits consacrés aux allocations d'attente pour les réfugiés et demandeurs d'asile (article 47-81 nouveau, article 40) diminuent de 32 millions de francs en 1997 à 18 millions de francs pour 1998. Toutefois, l'essentiel de cette baisse correspond en fait à un transfert de charges vers le Fonds d'action social pour les travailleurs immigrés (FAS).

L'essentiel du nouvel agrégat "Intégration" est constitué par les crédits consacrés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés (chapitre 46-23, article 21), dont la dotation augmente de 2,6% en 1998, pour atteindre 294,7 millions de francs. Une mesure nouvelle de 5,5 millions de francs est prévue pour la création de 100 places supplémentaires.

Par ailleurs, votre rapporteur rappelle que l'essentiel des financements de la politique d'intégration des populations immigrées ne sont pas de nature budgétaire, mais transitent par des établissements publics spécialisés tels que le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS), la Société nationale de construction de logement pour les travailleurs (SONACOTRA), l'Office des migrations internationales (OMI) ou l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC).

La Cour des Comptes, dans son rapport public 1997 qui vient de paraître, a procédé à l'examen de l'action de ces établissements publics et de la multiplicité des organismes qu'ils subventionnent. Ses observations extrêmement critiques sont résumées dans le sévère constat suivant :

" Les crédits publics effectivement consommés en faveur de l'insertion sont en décroissance régulière. Cette tendance ne résulte pas d'un choix délibéré des pouvoirs publics, lesquels affirment leur volonté forte d'intégration, mais de dysfonctionnements administratifs croissants.

" Ceux-ci ont pour origine une définition insuffisante des priorités de l'action publique qui est due, pour une part, à une méconnaissance des besoins concrets et à l'absence de vue d'ensemble des réalisations financées depuis trois décennies.

" L'examen par la Cour des politiques menées en matière d'accueil, de logement, de prévention sanitaire et d'action socio-culturelle permet de constater que le nombre d'organismes intervenant dans la mise en œuvre de la politique d'intégration a été multiplié par 25 depuis 1970 pour s'établir à plus 5.000 en 1995. Durant cet exercice, 30 % des dossiers de financement acceptés par le Fonds d'action sociale pour les travailleurs migrants représentait, au surplus, 3 % seulement des crédits engagés.

" Les délais d'instruction des dossiers de financement compromettent la trésorerie des associations relayant la puissance publique et provoquent une sous-consommation importante des crédits.

" En outre, le nombre des intervenants ne permet pas à l'administration de contrôler réellement ces derniers pour s'assurer d'une part, de la qualité de leur gestion, et d'autre part, de la réalisation effective des actions d'insertion financées sur fonds publics "

VIII. VILLE ET DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN

Les crédits consacrés à la ville et au développement social urbain s'élèvent pour 1998 à 753,8 millions de francs en crédits de paiement, en diminution de - 11,8 % par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 1 % du budget de la santé, de la solidarité et de la ville.

Ces crédits sont par ailleurs présentés par M. Philippe Marini dans son rapport spécial sur le budget de la Ville (rapport n o 85, annexe n o 19). D'après le "jaune" correspondant, ils constituent 7 % seulement des crédits budgétaires consacrés à la politique de la ville, et 4,6 % de l'effort financier total en faveur de cette politique.

CHAPITRE II

UNE POLITIQUE DE SOLIDARITÉ NON MAÎTRISÉE

Votre rapporteur constate avec inquiétude que les dépenses de solidarité poursuivent inexorablement leur progression, quelle que soit la conjoncture sociale et économique. Les développements suivants concernent les trois plus gros postes de dépenses du budget de la Santé, solidarité et ville. Les dépenses d'allocation du RMI représentent 34,7 % du total des crédits, les dépenses d'allocation aux adultes handicapés en représentent 31,8 %, et les dotations aux centres d'aide par le travail en représentent 8,2 %.

Or, ces masses de crédits, qui constituent à elles seules 75 % du budget de la Santé, solidarité et ville, sont toutes trois présentées en hausse sensible pour 1998. L'examen des dispositifs correspondants fait apparaître des dysfonctionnements, sur lesquels votre rapporteur estime souhaitable d'obtenir l'éclairage de la Cour des Comptes.

I. LE REVENU MINIMUM D'INSERTION : UN DISPOSITIF TOUJOURS EN EXPANSION

A. DES BÉNÉFICIAIRES DE PLUS EN PLUS NOMBREUX

Depuis la création du RMI, le nombre des allocataires a plus que doublé pour passer de 407.000 en décembre 1989 à plus d'un million en décembre 1996.

Toutefois, si l'on prend en compte les bénéficiaires du RMI, c'est-à-dire les allocataires plus les membres de leurs foyers (conjoints, concubins et enfants à charge), le nombre de ceux-ci est passé de 826.000 à 1.945.000 entre décembre 1989 et décembre 1996.

Le profil des allocataires fait apparaître qu'en métropole, 59,2 % des allocataires sont des hommes seuls ou des femmes seules sans enfant, ni personne à charge ; un cinquième sont des familles monoparentales et un cinquième des couples. Près des deux tiers des allocataires n'ont aucune personne à charge, 17,5 % ont une personne à charge, 10,3 % deux personnes et 8,6 % trois ou plus.

Les allocataires sont plutôt jeunes : l'âge moyen est de 38 ans, un tiers a moins de 30 ans et 48 % moins de 35 ans, alors que la condition d'âge restreint l'entrée au RMI aux jeunes de 25 ans et plus, sauf s'ils ont des enfants. La prépondérance des jeunes s'explique par la forte corrélation entre chômage et RMI. En effet, le taux de chômage est particulièrement élevé dans ces classes d'âge qui, par ailleurs, n'ont que peu de références de travail pour les droits aux ASSEDIC.

Pour 15,3 % des allocataires de métropole, le RMI constitue le seul revenu dont ils disposent ; 28,5 % n'ont pour seules ressources que le RMI et des prestations versées par les caisses d'allocations familiales.

La répartition géographique des allocataires fait apparaître qu'en proportion de la population, hormis les départements d'outre-mer, le département des Pyrénées-Orientales a le plus fort taux de personnes bénéficiaires du RMI par rapport à sa population (6,1 %), suivi de l'Hérault (5,9 %), des Bouches-du-Rhône (5,7 %) et de la Corse du Sud (5,5 %).

En valeur absolue, le département du Nord compte le plus d'allocataires du RMI (53.793). Il est suivi par les départements des Bouches-du-Rhône (54.240), de La Réunion (50.876) et Paris (49.716).

B. DES CONTRÔLES RENFORCÉS

Aux termes de l'article 21 de la loi du 1er décembre 1988 relative au RMI, le contrôle des déclarations des bénéficiaires est assuré par l'organisme payeur (CAF ou MSA). Ce dernier peut demander toutes les informations nécessaires aux administrations publiques, notamment financières, aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d'indemnisation du chômage ainsi qu'aux organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d'insertion ou versant des rémunérations au titre de l'aide à l'emploi.

L'article 21 prévoit également que ces informations peuvent faire l'objet d'échanges automatisés entre les organismes susvisés, qui sont soumis à autorisation de la CNIL. Dans leur rapport d'enquête de février 1995, l'IGAS et l'IGF préconisaient le développement intensif de ces échanges, en particulier avec les ASSEDIC, pour éviter la sous-déclaration des ressources par les allocataires, fait générateur d'indus de RMI.

Depuis l'intervention du décret n o 96-630 du 16 juillet 1996, le numéro d'inscription au répertoire (NIR) national d'identification des personnes physiques peut être utilisé dans le cadre des échanges automatisés d'informations entre d'une part, les organismes payeurs du RMI et d'autre part, les organismes d'indemnisation du chômage et les organismes publics ou privés qui versent des rémunérations ou des aides à l'emploi ou à la formation relevant des dispositions d'insertion.

Les effets de la mise en place des échanges automatisés de données CAF-ASSEDIC pour le contrôle de la déclaration des allocations de chômage ont été, pour l'essentiel, acquis en 1995 et se sont poursuivis en Ile-de-France en 1996, où l'entrée en vigueur du dispositif a été reporté d'un an.

L'année 1996 a bénéficié surtout des effets des croisements de fichiers qui, faute du NIR, ne pouvaient être instaurés entre la caisse nationale des allocations familiales et le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

En outre, l'exploitation du fichier national des bénéficiaires permet à la CNAF de détecter les attributions multiples de RMI qui, au demeurant, restent un phénomène très marginal (0,20 % des bénéficiaires du RMI) dont la cause réside principalement dans les changements d'adresse non signalés par les allocataires.

Le niveau moyen des allocations différentielles effectivement versées s'établissait, au 31 décembre 1996, à 1.925 francs en métropole et 1.626 francs dans les DOM.

C. DES CRÉDITS EN HAUSSE CONTINUE

Les crédits consacrés à l'allocation du RMI inscrits au chapitre 46-21 ont été multipliés par quatre en dix ans, pour passer de 6 milliards de francs en 1989 à 24,4 milliards de francs en 1997.

Après les très forts taux de progression enregistrés lors de la mise en place du dispositif, l'évolution des crédits consacrés au RMI semble s'être stabilisé à un rythme annuel de + 5 %, qui apparaît encore rapide au regard de la progression des dépenses de l'Etat et de la croissance de la richesse nationale.

Par ailleurs, ces crédits inscrits au budget de la santé, solidarité et de la ville représentent moins de 60 % du coût global du dispositif. Il faut y ajouter, pour l'Etat, la créance de proratisation destinée aux DOM (790 millions de francs pour 1998), les mesures spécifiques pour l'emploi et le budget. Il faut également y ajouter, pour les départements, les crédits d'insertion obligatoires (3,7 milliards de francs en 1996), ainsi que l'aide médicale gratuite afférente au RMI (3,6 milliards de francs).

D. DES EFFORTS D'INSERTION INÉGAUX

Le suivi des bénéficiaires du RMI pendant leur parcours de réinsertion est de la responsabilité des organismes instructeurs du RMI (CCAS, service social, organismes agréés). Le contrat d'insertion est destiné à formaliser le projet d'insertion mis au point par le service instructeur en accord avec le bénéficiaire, par lequel ce dernier et la collectivité s'engagent.

Les contrats signés continuent leur progression observée les années antérieures, comme le montre le tableau ci-après:

1992

1993

1994

1995

1996

Contrats signés/renouvelés

338.000

422.000

557.950

601.191

634.945

Contrats en cours

215.000

271.000

331.850

367.800

400.700

Le taux de contractualisation, c'est-à-dire le rapport entre le nombre total d'allocataires et le nombre des allocataires bénéficiant d'un contrat d'insertion est ainsi passé de 45 % en 1993 à 52,9 % en 1996.

Cette évolution est donc plutôt satisfaisante. Toutefois, le contrat d'insertion est souvent assez formel et ne garantit pas une insertion professionnelle effective.

Le nombre des allocataires du RMI ayant eu accès à une insertion professionnelle a cru au cours des années de façon pratiquement parallèle à la croissance du nombre des bénéficiaires. Chaque année près d'un tiers du stock trouve une insertion professionnelle.

La part des emplois marchands s'est accrue dans ces sorties du RMI, mais principalement grâce au CIE, c'est-à-dire à un autre dispositif subventionné.

Au total, le taux de consommation des crédits résultant de l'obligation d'insertion des départements s'est beaucoup amélioré dans la période récente et a même dépassé 100 % en 1994, du fait des reports des années antérieures.

Evolution du taux de consommation des crédits d'insertion obligatoires

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Consommation

71,9 %

77,03 %

93,87 %

97,11 %

100,82 %

97 %

Dans le cadre de l'obligation légale de 20 % du montant des crédits d'allocation, les conseils généraux peuvent financer sur les crédits d'insertion des frais de structure (fonctionnement du CDI, des CLI, des cellules d'appui) jusqu'à un montant correspondant à 10 %.

Par ailleurs, la loi de 1992 réformant le RMI et l'aide médicale a permis aux départements d'effectuer sur les crédits d'insertion une imputation forfaitaire au titre de l'aide médicale de 3 points de ces 20 % en métropole (3,75 % dans les DOM).

Aussi, les crédits d'insertion potentiellement disponibles pour financer les actions d'insertion proprement dites ne correspondent pas à 20 % mais à environ 15 % des allocations versées par l'Etat.

Il subsiste de fortes disparités locales face à l'insertion, d'abord liées aux écarts des taux de chômage, mais aussi à la plus ou moins forte mobilisation des acteurs locaux.

Il peut également exister des effets d'échelle : ainsi, dans les 10 départements où les bénéficiaires ont le plus de chances de se voir proposer une mesure d'accès à l'emploi (43 % du stock des bénéficiaires en 1996), le stock de bénéficiaires varie de 496 à 2330. Dans les dix où la probabilité est la plus faible (13 % du stock) le stock varie de 11.400 à 51.850.

Au total, les allocataires du RMI ont de 15 à 100 % de chances de bénéficier d'un contrat d'insertion selon les départements où ils se trouvent.

II. L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS : UNE PRESTATION DÉTOURNÉE DE SON OBJECTIF

A. UNE PROGRESSION DES DÉPENSES PLUS RAPIDE QUE CELLE DU NOMBRE DES BÉNÉFICIAIRES

Pour 1996, dernière année connue, le nombre des bénéficiaires de l'AAH était de 630.000, en progression de + 2,9 % par rapport à l'année antérieure. L'évolution du nombre des bénéficiaires de l'AAH au cours des onze dernières années est la suivante :

Evolution du nombre des bénéficiaires de l'AAH

Année

Bénéficiaires

Evolution en %

1986

482.000

0,9 %

1987

495.000

2,7 %

1988

511.000

3,2 %

1989

524.000

2,5 %

1990

539.000

2,9 %

1991

552.000

2,4 %

1992

563.000

2,0 %

1993

583.000

3,6 %

1994

597.000

2,4 %

1995

617.000

3,4 %

1996

630.000

2,9 %

Pour 1998, la contribution de l'Etat au financement de l'allocation aux adultes handicapés (chapitre 46-92) s'accroît de 1,129 milliards de francs pour atteindre 23,389 milliards de francs, soit une progression de + 5,1 % par rapport aux crédits initiaux de 1997.

Par ailleurs, le projet de loi de finances rectificative pour 1997 récemment déposée par le Gouvernement demande l'ouverture de 110 millions de francs de crédits supplémentaires au titre de l'AAH.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits consacrés à l'AAH depuis dix ans :

Crédits consacrés à l'AAH

(en millions de francs)

Année

Crédits

Evolution en %

1987

12.997

+ 5,0

1988

13.544

+ 4,2

1989

14.286

+ 5,5

1990

15.881

+ 5,4

1992

16.575

+ 4,4

1993

17.895

+ 8,0

1994

18.661

+ 4,3

1995

20.081

+ 7,6

1996

21.350

+ 6,3

1997

22.370

+ 4,8

1998 (LFI)

23.389

+ 4,6

Le rapprochement de l'évolution du nombre des bénéficiaires de l'AAH et du nombre des crédits afférents est instructif. Entre 1987 et 1996, les bénéficiaires sont passés de 495.000 à 630.000, soit une augmentation de 27,3 %. Sur la même période, les crédits consacrés à l'AAH sont passés de 12,997 milliards de francs à 21,350 milliards de francs, soit une augmentation de 64,3 %.

La progression régulière du nombre des bénéficiaires se traduit donc par une augmentation amplifiée des dotations budgétaires correspondantes.

B. UNE PRESTATION SENSIBLE À LA SITUATION DE L'EMPLOI

L'évolution des crédits budgétaires relatifs à l'AAH entre 1987 et 1997 s'explique :

- d'une part, par l'augmentation du montant de la prestation (2.632 francs au 1er janvier 1987 ; 3.433 francs au 1er janvier 1997) et la création à partir du 1er février 1993 de l'aide forfaitaire en faveur de la vie autonome à domicile des personnes adultes handicapées, transformée en complément d'AAH par la loi du 18 janvier 1994 (549 francs au 1er janvier 1997) ;

- d'autre part, par l'accroissement du nombre des bénéficiaires de 495.000 pour 1987, à 630.000 au titre de 1996 dont 110.000 pour le seul complément d'AAH.

Divers facteurs peuvent être pris en considération pour expliquer l'évolution de la prestation.

Il en est ainsi d'une meilleure connaissance de l'accès au droit, grâce aux informations données par les CAF et les COTOREP (formulaire unique).

Surtout, l'examen des relevés statistiques du régime général fait apparaître une forte inertie dans la structure des bénéficiaires. Ainsi, 30 % des entrants ont moins de vingt-cinq ans, et la moitié des allocataires ont moins de quarante ans. De l'âge peu élevé des bénéficiaires découle un effet mécanique, qui est la permanence du bénéfice de la prestation.

De plus, en décembre 1995, 60 % des allocataires percevaient une AAH à taux plein, ce qui indique l'absence de ressources des intéressés.

Ce constat peut notamment trouver son explication dans la dégradation de la situation économique, le chômage touchant particulièrement les personnes handicapées, déjà fragilisées dans leur vie quotidienne par le handicap. Or, la situation de chômage donne lieu, en application de la réglementation, à des abattements ou à la neutralisation des ressources, ce qui permet de faire rentrer de nouvelles personnes dans le champ de la prestation ou de leur donner une différentielle d'AAH qui se rapproche davantage du taux plein.

La situation du marché de l'emploi peut également expliquer que l'instauration du RMI en 1988 n'a pas eu pour effet le basculement de certains bénéficiaires de l'AAH dans le champ du RMI. Dans un tel contexte, la phase d'instruction du RMI a pu, à l'inverse, être un facteur déclenchant de l'orientation vers la COTOREP et donc de l'attribution de l'AAH, notamment au titre de l'article L.821-2 du code de la sécurité sociale.

C. UNE RÉFORME DES CONDITIONS D'ATTRIBUTION INEFFICACE

A la suite des observations de la Cour des Comptes, l'article 95 de la loi de finances pour 1994 a modifié l'article L.821-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoit désormais que les personnes qui sont, en raison de leur handicap, dans l'impossibilité reconnue par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) de se procurer un emploi doivent également justifier d'un taux minimal d'incapacité . Ce taux a été fixé à 50 % par le décret n°94-379 du 16 mai 1994.

Les nouvelles dispositions législatives ne s'appliquent pas aux demandes de renouvellement de l'allocation déposées par les personnes bénéficiant de celle-ci au 1er janvier 1994, ce qui limite l'effet de la mesure aux nouvelles demandes, soit un peu moins de la moitié des décisions d'attribution.

Depuis le 1er décembre 1993, les COTOREP appliquent, pour la détermination du taux d'incapacité ouvrant droit à l'AAH, un nouveau guide-barème d'évaluation des déficiences et incapacités des personnes handicapées. Ce barème prend en compte notamment l'aptitude de celles-ci à exercer une activité professionnelle. De ce fait, la fixation d'un taux minimal ne devrait avoir pour conséquence que d'exclure du droit à l'AAH les seuls demandeurs dont le handicap -quelle qu'en soit l'origine- n'est pas la cause principale de leur impossibilité de se procurer un emploi. Ces derniers peuvent bénéficier d'une part du dispositif d'insertion et de protection sociale offert à l'ensemble des demandeurs d'emploi et d'autre part, sur décision des COTOREP, de formations dispensées dans des centres de rééducation professionnelle.

En tout état de cause, les COTOREP n'ont pu appliquer effectivement cette mesure qu'après la parution du décret du 16 mai 1994 fixant le taux minimal d'incapacité requis conformément aux nouvelles dispositions de la loi. De ce fait, l'impact de la réforme n'a pu être mesuré qu'à la fin de l'année 1994.

L'observation des relevés statistiques des décisions d'attribution de l'AAH montre que le nombre des AAH attribués au titre de l'article L.821-2 est de 57.510 en 1996, contre 55.930 en 1995. Pour les premières demandes, la part des décisions d'attribution au titre de l'article L.821-2 est de 37,8 % en 1994, soit 36,3 % en 1995 et 34,6 % en 1996.

Il semble donc que la réforme ait eu un effet modérateur sur les décisions des COTOREP lors des trois premières années de son entrée en vigueur. Cependant, pour le premier semestre 1997, la part des décisions d'attribution au titre d'une première demande est remontée à 37,5 %.

Il apparaît donc que l'article 95 de la loi de finances pour 1994 n'a pas permis d'arriver à une diminution significative des AAH attribuées à ce titre.

L'AAH continue d'être utilisée pour retirer du marché de l'emploi des personnes qui seraient par ailleurs aptes à travailler, ce qui constitue un détournement de ses objectifs.

Un indice supplémentaire de cette dérive est fourni par le récent rapport du Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts sur les minimas sociaux. Dans ce rapport, le CSERC relève une surreprésentation inexpliquée de la classe d'âge des 55-59 ans dans la population des bénéficiaires de l'AAH. Ce phénomène semble indiquer que les entreprises utilisent l'AAH comme une "mesure d'âge" pour l'adaptation des effectifs de leur personnel, avec la complicité des COTOREP.

III. LES CENTRES D'AIDE PAR LE TRAVAIL : DES ÉTABLISSEMENTS SATURÉS

A. UNE PROGRESSION RAPIDE DU NOMBRE DE PLACES

Le financement des centres d'aide par le travail a été récemment rationalisé. L'article 68 de la loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social a modifié les conditions de financement des centres d'aide par le travail, en prévoyant :

- la distinction juridique entre l'activité sociale prise en charge intégralement par l'aide sociale de l'Etat et l'activité de production et de commercialisation, autofinancée à titre principal ;

- la possibilité dérogatoire de prise en charge exceptionnelle et temporaire de certaines dépenses de l'activité de production et de commercialisation par l'aide sociale de l'Etat.

Au préalable, pour mener à bien la clarification et la rationalisation des dépenses des CAT, une mission d'appui interministérielle avait élaboré en 1994 de nouveaux outils d'évaluation physico-financière de l'activité des établissements ainsi que des références professionnelles indicatives.

Dès 1995, les crédits budgétaires ont inclus une part prioritairement affectée aux établissements dont la situation, au regard notamment de ces références professionnelles, était la plus inéquitable. Une nouvelle procédure d'allocation régionalisée des ressources a, d'autre part, été appliquée aux CAT.

Pour 1998, les crédits alloués aux centres d'aide par le travail (chapitre 46-23, article 10) progressent de + 3,3 % par rapport à 1997, pour atteindre 6,038 milliards de francs. Cet accroissement de 370,1 millions de francs correspond à un ajustement aux besoins de 235,1 millions de francs et à une mesure nouvelle de 135 millions de francs destinée à financer la création de 2.000 places supplémentaires. Il s'inscrit dans le prolongement d'un effort budgétaire de l'Etat constant au cours des dernières années.

Cet effort budgétaire accompagne la progression continue des places de CAT depuis dix ans :

B. DES BESOINS TOUJOURS INSATISFAITS

L'article 22 de la loi du 13 juin 1989 portant diverses mesures d'ordre social, dit "amendement Creton", qui prévoit la possibilité du maintien en établissements d'éducation spéciale des jeunes adultes, a entraîné un certain nombre de difficultés. Le contentieux qui opposait l'assurance maladie et les départements sur les modalités de la prise en charge financière des personnes concernées a pu être aplani par la circulaire du 27 janvier 1995.

Les difficultés rencontrées dans l'application du dispositif résultent de deux facteurs. Le premier est lié au silence du législateur s'agissant de la prise en charge financière des jeunes adultes maintenus suite à une orientation de la COTOREP vers le secteur du travail protégé, et du recours à un texte réglementaire pour la mise en oeuvre de l'amendement. Le second est inhérent au dispositif lui-même dans la mesure où la présence de jeunes adultes dans les établissements d'éducation spéciale dont la vocation est d'accueillir les enfants ou les adolescents, génère nécessairement, dans nombre de cas, de graves perturbations dans l'activité de ces structures et bloque très fréquemment, l'entrée des plus jeunes qu'elles ont vocation à accueillir.

L'insuffisance des équipements pour adultes handicapés à l'origine de "l'amendement Creton" perdure. Malgré l'effort conséquent tant de l'Etat et de l'assurance maladie (27.500 places de centres d'aide par le travail, maisons d'accueil spécialisées et foyers à double tarification supplémentaires créées de 1990 à 1997) que des conseils généraux (15.900 places nouvelles de foyers de 1990 à 1996), la capacité d'accueil des structures pour adultes ne permet pas de faire face à toutes les demandes et notamment à toutes celles des jeunes adultes qui sont issus des établissements d'éducation spéciale. Fin 1996, les effectifs relevant du dispositif de l'amendement Creton s'élevaient encore à 4.600 personnes. Simultanément, on enregistre un engorgement des établissements d'éducation spéciale et une liste d'attente de placement de jeunes handicapés dans ces établissements.

Par ailleurs, les bases juridiques du dispositif apparaissent fragiles, puisqu'elles ne reposent que sur des circulaires. Les dernières instructions ministérielles du 27 janvier 1995, prises à la suite d'une décision et d'un avis du Conseil d'Etat de juin 1993 et à l'issue d'une concertation avec les principales parties concernées, n'ont pas permis d'éviter les contestations. Des recours en annulation ont été introduits contre la circulaire précitée, qui a été annulée par le Conseil d'Etat dans sa décision du 9 juillet 1997.

Selon les indications fournies à votre rapporteur, pour les trois prochaines années, 10.000 places de CAT et 5.500 places de maisons d'accueil spécialisées et foyers à double tarification seraient nécessaires. Cette évaluation couvre à la fois la résorption définitive des effectifs "Creton", les besoins nouveaux des jeunes qui sortent chaque année définitivement des établissements d'éducation spéciale (plus de 12.000) et une partie des besoins également considérables recensés à partir des listes d'attente hors du dispositif "Creton".

Votre rapporteur estime que ces évaluations devraient faire l'objet d'une programmation en bonne et due forme, qui seule permettrait un véritable suivi en cours d'exécution et une évaluation au terme de la période fixée.

C. DES SOLUTIONS ALTERNATIVES À DÉVELOPPER

Actuellement, le taux de sortie des CAT vers le milieu ordinaire n'est que de 0,8 %, ce qui est tout à fait insuffisant et explique l'engorgement des équipements destinés aux handicapés au moins autant que "l'amendement Creton".

Votre rapporteur approuve donc l'intention exprimée par le ministre de l'emploi et de la solidarité, lors de son audition devant la commission des finances, de favoriser le développement de prises en charge innovantes et plus dynamiques, porteuses de meilleures chances d'insertion pour les travailleurs handicapés, en incitant les CAT à s'adapter à l'évolution des formes nouvelles de production et à s'ouvrir sur un environnement moins protégé, plus dynamique et plus proche des conditions de travail de droit commun.

La mise en oeuvre de cette politique suppose qu'en parallèle, les dispositifs de formation dans les établissements d'éducation spéciale et dans les structures ad hoc soient évalués et améliorés.

L'emploi des handicapés en milieu ordinaire représente 80 % de l'emploi des personnes handicapées, contre 20 % en milieu protégé, mais a cependant peu progressé depuis la loi du 10 juillet 1987. Après une phase de croissance de 1988 à 1992, le nombre de salariés handicapés stagne depuis 1995 autour de 265.000.

La conjoncture économique et la situation du marché du travail n'en sont pas la seule cause. Il faut y rajouter le vieillissement de la population des bénéficiaires, mais aussi le relatif échec des accords pour l'emploi des personnes handicapées. En 1997, 101 accords sont en vigueur, 90 % d'entre eux étant conclus avec des grandes entreprises et 80 % étant concentrés dans trois régions.

Par ailleurs, le mécanisme de la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH) assure un complément de rémunération au travailleur handicapé lui permettant d'obtenir une rémunération totale équivalente à celle des autres salariés. Depuis le 1er janvier 1997, l'AGEFIPH a pris en charge le financement de la garantie de ressources lorsque l'emploi est effectué en milieu ordinaire de production. Cette part s'est élevée en 1997 à 245 millions de francs pour un total de 12.800 places.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. EXAMEN EN COMMISSION

** Réunie le 19 novembre sous la présidence de M. Christian Poncelet, président , la commission des finances a procédé à l' examen des crédits de l'emploi et de la solidarité : II. - Santé, solidarité et ville, - Santé et solidarité pour 1998, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial.

M. Philippe Marini a constaté la complexité croissante des structures administratives en charge de la politique de santé, et s'est demandé s'il n'y avait pas là matière à des mesures de simplification qui constituerait des gisements d'économies pour les années futures.

M. Henri Collard a souhaité savoir si des crédits étaient prévus pour le financement de la prestation spécifique dépendance.

M. Christian Poncelet, président , après avoir souligné la forte augmentation des crédits consacrés à l'ANAES, s'est demandé s'il n'y avait pas un risque de doublon entre les multiples établissements nationaux à caractère sanitaire et les services centraux du ministère.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a indiqué qu'aucun crédit budgétaire n'était prévu pour la prestation spécifique dépendance, s'agissant d'une dépense d'aide sociale de la compétence des départements.

Il a fait valoir que la multiplication de nouvelles structures sanitaires résultait pour partie du plan de maîtrise des dépenses d'assurance maladie de 1996 dont il a rappelé les grands principes : planification sanitaire plus efficace, réduction des inégalités régionales, contractualisation des établissements avec les ARH sur la base de l'évaluation faite par l'ANAES, ajustement des dotations en conséquence. Il a fait valoir que les ARH étaient constituées sous forme de groupements d'intérêt public entre les directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) et les caisses régionales d'assurance maladie (CRAM), et pouvaient donc être considérées comme une amorce de rationalisation des structures. S'agissant de l'ANAES, il a estimé qu'il faudrait encore attendre un an avant de pouvoir porter un jugement sur son fonctionnement.

Enfin, le rapporteur spécial a présenté deux amendements, l'un visant à réduire les crédits du titre III de 80 millions de francs et l'autre tendant à diminuer les crédits du titre IV de 958 millions de francs.

La commission a alors adopté ces deux amendements puis les crédits de la santé, de la solidarité et de la ville ainsi réduits .

II. AUDITION DU MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ ET DU SECRÉTAIRE D'ÉTAT À LA SANTÉ

Réunie le 20 novembre sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité.

Le ministre a rappelé tout d'abord que la progression de ces crédits était de 3,6 % pour l'emploi, de 4,4 % hors budget des charges communes.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite insisté sur le fait que le budget de l'emploi pour 1998 constituait, à ses yeux, un budget de rupture par rapport à la démarche traditionnelle du ministère du travail, centrée sur le traitement et l'accompagnement social du chômage. Elle a insisté sur deux mesures pour illustrer ce tournant vers une politique offensive de l'emploi : la création d'activités et d'emplois nouveaux pour les jeunes et la réduction de la durée du travail.

S'agissant des emplois jeunes, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a estimé que le dispositif permettait de passer de la logique des contrats aidés à une logique économique, ces emplois ne devant pas concurrencer des emplois préexistants du secteur privé ni du secteur public. Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que 8,35 milliards de francs étaient ouverts pour les emplois-jeunes en 1998, dont 300 millions de francs affectés aux départements d'outre-mer, et que cette enveloppe avait été précédée par l'ouverture de 2 milliards de francs par décret d'avance en juillet dernier. Elle a rappelé également que la loi du 16 octobre 1997 créait aussi un dispositif d'encouragement des jeunes à la création d'entreprises, sous forme d'une avance remboursable assortie d'un suivi pendant les trois premières années.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite présenté l'orientation du budget de 1998 vers la réduction du temps de travail, le Gouvernement s'étant engagé sur le passage aux 35 heures au 1er janvier 2000, pour les entreprises de plus de 10 salariés ; l'Etat accompagnera le mouvement et aidera les entreprises à l'anticiper par une incitation sous forme d'abattement forfaitaire de cotisations sociales, que la loi d'orientation et d'incitation mettra en place. Dans cette perspective, une provision de 3 milliards de francs est constituée, sans être individualisée, à l'intérieur des 43,2 milliards de francs inscrits aux crédits des charges communes sur la ligne de l'allégement de cotisations sur les bas salaires, cette provision permettant de financer le passage aux 35 heures pour environ 1 million de salariés, au fil des accords de branches ou d'entreprises.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a précisé que cette provision s'ajouterait à l'enveloppe de 2,14 milliards de francs destinée à financer la loi "de Robien", soit 1,3 milliard de francs de plus que la dotation 1997.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite souligné que les dispositifs traditionnels de traitement social du chômage étaient replacés dans une perspective de prévention et de lutte contre les exclusions. Ainsi, les contrats emploi-solidarité (CES) seront maintenus au niveau de 500.000 entrées et seront réservés aux personnes les plus défavorisées ; les contrats consolidés à l'issue d'un CES seront renforcés de 50 % afin d'aider notamment les chômeurs âgés qui ont peu de chances de se réintégrer dans un emploi classique. Les emplois de ville devraient être englobés par les emplois-jeunes, et lorsque cette conversion ne sera pas possible, ils pourront se poursuivre jusqu'à terme : 414 millions de francs de crédits sont prévus à cette fin dans le budget de 1998.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a insisté sur le moyens affectés aux personnes les plus touchées par le chômage : au total, 484 millions de francs, en hausse de 6 % sont consacrés à l'insertion par l'économique à raison de 349 millions de francs sur le budget de l'emploi et 135 millions de francs sur le budget de la solidarité pour l'accompagnement social nécessaire à ces publics.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, s'est félicitée de ce que les contrats initiative-emploi aient été recentrés par le Gouvernement précédent sur les publics prioritaires : 200.000 entrées sont prévues en 1998, ce qui correspond au niveau atteint cette année, même si les crédits nécessaires diminuent fortement (13,2 milliards de francs contre 17,9 milliards de francs budgétés en 1997), car le freinage des entrées 1997 se répercute sur le coût 1998.

Enfin, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que la capacité d'accueil dans les stages collectifs pour les chômeurs de longue durée serait portée à 160.000 places, soit 30.000 places de plus qu'en 1997.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a souligné que les préretraites ne devaient plus être l'instrument prioritaire des restructurations des entreprises alors que les préretraites progressives, moins coûteuses pour la collectivité, étaient maintenues au même niveau qu'en 1997. En revanche, la contribution des grandes entreprises aux préretraites serait augmentée, de façon à cibler les mesures sur les entreprises en difficulté, les petites entreprises, les régions en crise, et à porter la part des préretraites de 80 % à 30 % dans les instruments des plans sociaux.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a aussi insisté sur l'extension de l'allocation de remplacement pour l'emploi, auquel le Gouvernement contribuera à hauteur de 40 % dès lors que les partenaires sociaux auront conclu des négociations au niveau interprofessionnel ou par branche, et aussi sur les 8,115 milliards de francs prévus dans le budget de 1998, qui permettront à la fois de couvrir une revalorisation générale de l'allocation de solidarité spécifique et une majoration spéciale pour les allocataires ayant validé 40 annuités de cotisations.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite abordé la problématique de l'allégement du coût du travail en reconnaissant que la lourdeur des charges sociales sur les bas salaires constituait un véritable problème. Dans un contexte où l'importance du coût par poste de travail s'avère difficile à chiffrer, l'enveloppe consacrée à la ristourne dégressive est maintenue à 40 milliards de francs en 1998. La principale mesure qui permet de tenir dans cette enveloppe est la proratisation de l'exonération pour les emplois à temps partiel. La deuxième mesure ramène le plafond d'exonération de 1,33 à 1,30 SMIC, l'effet de cette mesure sur le montant en francs de l'exonération étant atténué par la revalorisation du SMIC de 4 % intervenue en juillet 1997.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a souligné que par ailleurs le basculement des cotisations d'assurance maladie sur la contribution sociale généralisée (CSG) contribuerait à l'allégement des charges sociales et que le Gouvernement étudiait la voie de l'élargissement de l'assiette des cotisations patronales.

Par ailleurs, Mme Martine Aubry a rappelé que la France était contrainte de mettre fin au plan spécifique d'allégement de charges pour le secteur textile-habillement, condamné par la commission de Bruxelles, et que le Gouvernement s'efforçait d'aménager l'obligation de remboursement des aides perçues à ce titre ; toutefois, l'application du plan pourrait être poursuivie en 1998 dans les limites autorisées dans le cadre de la règle de minimis, c'est-à-dire à hauteur de 650.000 francs par entreprise sur trois ans.

S'agissant des exonérations applicables dans les zones de redynamisation urbaine et de revitalisation rurale et dans les zones franches, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé qu'elles avaient été maintenues, dans leur principe, pour les zones franches jusqu'à l'établissement d'un bilan du pacte de relance pour la ville.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite présenté les crédits de la formation professionnelle : à champ constant, c'est-à-dire en rétablissant dans le budget de l'emploi les primes des contrats d'apprentissage qui figuraient aux charges communes, les crédits de la formation professionnelle augmentent de 2 %, avec un montant de 24,5 milliards de francs, dont la moitié pour les contrats en alternance ; si l'on y ajoute le financement des formations de l'association pour la formation professionnelle des adultes, composé de la subvention de l'Etat et des rémunérations des stagiaires, le budget de la formation professionnelle est porté à 30 milliards de francs, soit 27 % des 112,6 milliards de francs du budget de l'emploi, hors budget des charges communes. Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a insisté sur la nécessité de développer la formation en alternance, le nombre des jeunes actifs de moins de 26 ans diminuant régulièrement dans les entreprises.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que le nombre de contrats d'apprentissage prévus dans le budget 1998 était porté de 220.000 à 240.000, les contrats de qualification étant ramenés au niveau de la tendance réelle de 1997, soit 100.000 contre 130.000 prévus en 1997, la faiblesse de ces contrats étant au demeurant préoccupante.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué qu'elle souhaitait entreprendre une remise à plat des circuits de financement de la formation, ainsi que de son contenu et de ses objectifs.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a ensuite présenté le budget de la santé, de la solidarité et de la ville pour 1998 qui s'élève à 73,2 milliards de francs, en augmentation de près de 3 %. La première priorité de ce budget est d'assurer pleinement la mission de protection des plus fragiles : cette priorité est au centre de l'aide sociale de l'Etat et des programmes d'action sociale confiés aux associations. Ce bloc de crédits regroupe 20 milliards de francs sur les 63,7 milliards de francs du budget de la solidarité. Le budget prévoit la création de 2.000 places supplémentaires de centres d'aide par le travail (CAT), pour un montant de 135 millions de francs, auxquelles il faut ajouter les 500 places d'ateliers protégés créées sur le budget de l'emploi. Les centres d'aide par le travail représentent 6 milliards de francs sur les 10,5 milliards de francs de l'aide sociale de l'Etat.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a estimé que la progression de l'allocation aux adultes handicapés était préoccupante : elle a conduit à inscrire 23,4 milliards de francs à ce titre, en hausse de 5 % sur les 22,3 milliards de francs de 1997. Une mission d'analyse de la politique d'attribution et du fonctionnement des COTOREP vient donc d'être confiée à l'inspection générale des affaires sociales et à l'inspection des finances. Par ailleurs, les crédits de l'aide sociale, ajustés en hausse de 29 millions de francs sont portés à 350 millions de francs et la dotation de 807 millions de francs pour l'aide médicale permet d'apurer des dettes auprès des fournisseurs de soins, dans l'attente de l'assurance maladie universelle.

S'agissant des mesures de tutelles décidées par les juges, dont l'Etat doit honorer le financement, une mission d'enquête a été lancée pour mieux cerner le sujet : 80 millions de francs supplémentaires portent la dotation de 1998 à 515 millions de francs, afin d'apaiser les craintes des associations tutélaires. La baisse des crédits inscrits pour 1998 pour les objecteurs de conscience qui représentait 118 millions de francs contre 201 millions de francs en 1997, s'explique par la diminution rapide du nombre de jeunes appelés sollicitant le bénéfice du statut d'objecteur dans la perspective de la suppression de la conscription.

Concernant les personnes âgées, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a signalé que les 227 millions de francs de crédits du titre VI affecté à l'humanisation des hospices permettaient d'envisager, en 1999, le terme de ce plan commencé il y a plus de 20 ans.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a souligné que la prise en charge des personnes âgées dépendantes était un sujet majeur, qui devait être traité dans son ensemble : l'augmentation du nombre de lits en cure médicale et en long séjour et la réorganisation de la tarification en sont des éléments essentiels. S'agissant des modes de garde à domicile, le comité national de gérontologie sera bientôt réuni pour faire un bilan de la mise en place de la prestation spécifique dépendance, qui se traduit aujourd'hui par des différences de traitement sur le territoire national.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a ensuite estimé nécessaire d'envisager la réforme de loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales, afin d'assurer une plus grande égalité sur le territoire.

S'agissant de la future loi cadre sur l'exclusion, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a précisé qu'une provision de 225 millions de francs inscrite au budget des charges communes en constituait un premier élément.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a ensuite rappelé que la hausse de 4,5 % de la dotation du revenu minimum d'insertion d'environ 25,3  milliards de francs, était à la fois ajustée aux besoins estimés et cohérente avec la mobilisation des dispositifs d'insertion, et que 500 places supplémentaires de centres d'hébergement et de réadaptation sociale seraient financées en 1998, ces centres devant être désormais ouverts toute l'année.

S'agissant de l'accueil et l'intégration des populations étrangères, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a rappelé que l'essentiel des moyens était porté par le budget des établissements publics, l'office pour les migrations internationales et surtout le fonds d'accueil social, qui seraient utilisés pour l'insertion en France mais aussi, le cas échéant une aide au retour pour les étrangers non régularisés.

S'agissant de la politique de la ville, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a rappelé que serait lancée au début de l'année prochaine une loi cadre de lutte contre les exclusions. Le total des moyens affectés à la politique de la ville en 1998 se monte à 15  milliards de francs, soit 1 milliard de plus qu'en 1997.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a estimé que cette politique devrait être réexaminée en s'interrogeant sur l'utilité des crédits et l'adaptation des procédures ; 1998 étant la dernière année des contrats de ville, un bilan des contrats de ville et du pacte de relance sera établi en 1999, ce qui justifie un budget de continuité pour 1998.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a ensuite évoqué l'action en faveur des droits des femmes : l'égalité des droits entre les femmes et les hommes n'étant pas acquise, qu'il s'agisse de l'accès à l'emploi, de la formation et des salaires, il est nécessaire de les promouvoir, avec l'appui de l'Etat. Tel est l'objet des 72 millions de francs consacrés au soutien des initiatives et des mouvements qui s'emploient à défendre l'égalité des droits, la parité dans la vie politique et la vie publique, ainsi que les droits propres comme l'accès à la contraception et à l'interruption volontaire de grossesse.

S'agissant enfin des moyens du service public de l'emploi et de l'administration sanitaire et sociale, Mme Martine Aubry a rappelé que les mesures essentielles du budget de 1998 concernaient le personnel et correspondaient à deux priorités, la résorption de l'emploi précaire et le renforcement de l'encadrement pour lesquels il a été dérogé à la norme de stabilité des effectifs prescrite en 1998 : on note en effet la création nette de 369 emplois budgétaires, 199 du côté solidarité, 170 du côté emploi, auxquelles il faut y ajouter les 70 créations d'emplois autorisées à l'agence nationale pour l'emploi, qu'elle financera à l'intérieur de l'enveloppe de subvention de fonctionnement.

M. Alain Lambert, rapporteur général , a admis la proratisation de l'exonération de charges au titre du travail à temps partiel, mais s'est inquiété de la façon dont les entreprises réagiraient à la diminution de l'exonération sur les bas salaires. Il a, par ailleurs, souhaité savoir si le Gouvernement envisageait de prolonger les contrats de ville jusqu'en 1999.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a fait valoir que le volume global de la ristourne dégressive sur les bas salaires serait maintenu à 40 milliards de francs pour 1998, l'abaissement du seuil de 1,33 SMIC à 1,30 SMIC étant compensé par l'effet volume de la hausse du SMIC. Elle a estimé que ce système coûteux constituait une trappe à bas salaires et générait d'importants effets de seuil, mais qu'il devait être maintenu dans l'immédiat faute de meilleure solution. Elle a considéré que la modification marginale qui lui serait apportée n'aurait pas d'effet au niveau micro-économique sur les comportements des entreprises, et a souligné la nécessité d'aller plus loin dans l'allégement des charges sur les bas salaires, notamment par une réforme de l'assiette des cotisations sociales patronales et de la taxe professionnelle. Elle a assuré que, si l'expérience du contrat de ville apparaissait plus fructueuse, celle-ci serait prolongée en 1999, et qu'il n'y aurait pas de rupture des engagements de l'Etat en toute hypothèse. Elle a ajouté qu'une véritable déconcentration des crédits lui paraissait nécessaire en la matière.

M. Jacques Oudin , rapporteur spécial des crédits de la santé et de la solidarité, s'est félicité de l'approche rigoureuse du ministre sur le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation aux adultes handicapés (AAH), qui sont deux postes de dépenses en forte progression et constituent l'essentiel de ce budget. Il a estimé nécessaire de réviser ces dispositifs et utile de solliciter l'éclairage de la Cour des Comptes. Relevant la progression continue du nombre de places dans les centres d'aide par le travail (CAT), il a souhaité savoir quel était l'objectif poursuivi. Il s'est enfin déclaré inquiet du démembrement des compétences de l'administration sanitaire résultant de la multiplication des agences et des offices dans ce secteur.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a indiqué que la hausse du revenu minimum d'insertion était très directement liée au reprofilage de l'allocation supplémentaire de solidarité intervenu en 1997. Elle a estimé souhaitable une diminution du nombre des allocataires du RMI, par une relance des dispositifs d'insertion. Elle a constaté que le resserrement des critères d'attribution de l'AAH en 1995 n'avait eu aucun effet, les COTOREP continuant de l'accorder très largement. Elle a estimé opportun de recentrer l'AAH sur les véritables handicapés. Elle a rappelé avoir été à l'origine en 1991 de la première programmation sur cinq ans des places en CAT, mais que "l'amendement Creton" avait entre temps perturbé ces prévisions. Elle a estimé qu'il existait d'autres solutions que la multiplication des places, notamment le développement du travail à mi-temps dans les CAT et de celui de l'emploi en milieu ordinaire. Elle a fait valoir que la création prochaine des agences de veille et de sécurité sanitaires répondrait à un vrai besoin, mais que d'une façon générale, elle était opposée à la dilution des responsabilités et préférait disposer de directeurs d'administration centrale forts plutôt que d'une multitude de délégués spécialisés.

M. Emmanuel Hamel, rapporteur spécial des crédits de l'emploi , a souhaité connaître l'appréciation du ministre sur les résultats obtenus par l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) et l'agence pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) dans le cadre des contrats de progrès. Il a également souhaité connaître la justification de la diminution du nombre des contrats de formation en alternance et des contrats initiative emploi en 1998. A l'inverse, il s'est demandé si l'objectif de 150.000 emplois jeunes dans le secteur public en 1998 ne risquait pas d'être dépassé. Il a enfin souhaité savoir quel résultat le ministre espérait des incitations à la réduction collective du temps de travail.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a indiqué que l'AFPA avait beaucoup progressé sur la qualité de l'accueil et la gestion de son personnel, conformément à ses engagements dans le cadre du contrat de progrès. Elle a précisé que l'AFPA, qui avait eu tendance à empiéter sur le marché concurrentiel de la formation, avait été recentrée sur ses missions de service public en faveur des demandeurs d'emplois et des publics les plus fragiles. Elle a néanmoins estimé que des progrès pouvaient encore entre être réalisés dans la coordination entre l'AFPA et l'ANPE.

S'agissant de cette dernière, le ministre a indiqué que l'agence avait bien réussi son recentrage en direction des entreprises, puisque désormais 40 % des offres d'emplois sont déposées à l'ANPE et que les employeurs reconnaissent la qualité du travail de présélection des candidatures que celle-ci réalise pour leur compte. Néanmoins, elle a estimé que l'ANPE devait encore progresser dans le traitement individualisé des chômeurs.

Le ministre a justifié la baisse de 25 % du nombre de contrats initiative-emploi par le recadrage du dispositif sur les publics les plus en difficulté, et indiqué que le nombre de contrats emploi-solidarité serait maintenu au niveau atteint en 1997, au moins jusqu'au bilan qui sera réalisé en juin 1998.

S'agissant de la réduction de la durée du travail, elle s'est déclarée convaincue que les entreprises se saisiraient de l'opportunité qui leur était offerte lorsqu'elles auraient pris conscience des souplesses de la loi. A cet égard, elle a estimé que la réalité des réactions des entreprises sur le terrain était très différente de la position de la confédération nationale du patronat français (CNPF). Elle a fait valoir que des inquiétudes comparables avaient été exprimées à propos de la loi de Robien, qui est désormais un succès reconnu, et s'est déclaré optimiste sur la nouvelle étape proposée car les entreprises ont toujours intérêt à repenser leur organisation du travail.

Le ministre a affirmé que le nombre de 150.000 emplois-jeunes ne serait pas dépassé en 1998, car elle avait donné des instructions pour que les préfets soient très fermes sur les critères d'accès au dispositif et n'y admettent que des emplois pérennes. Elle a fait valoir l'expérience réalisée à Lille, où la part du financement de la municipalité pour des emplois de ce type avait pu être réduite de 80 % à 35 % en trois ans.

M. Philippe Adnot , après avoir pris acte du maintien global du nombre des contrats emploi-solidarité, a néanmoins constaté que, dans son département, ceux-ci étaient en réduction sensible. Il s'est déclaré entièrement d'accord avec l'analyse du ministre sur les préretraites, estimant néfaste de donner aux entreprises un accès trop facile à ce dispositif, alors que bien d'autres solutions existent. Il s'est inquiété de l'impact de la réduction des exonérations de charges sociales sur la compétitivité des entreprises, et a estimé que l'on faisait un mauvais procès aux conseils généraux qui cherchent à s'assurer de la réalité de l'aide aux personnes handicapées financée par l'allocation compensatrice pour tierce personne.

Mme Maryse Bergé-Lavigne , évoquant le sommet européen sur l'emploi, a estimé qu'après la réalisation de l'euro et du marché unique pour les marchandises, le prochain chantier était celui de l'harmonisation sociale européenne. Elle a regretté qu'il n'y ait toujours pas de statut de la société européenne, et a fait part des inquiétudes des salariés du consortium Airbus, dans la perspective de la transformation de celui-ci en société.

M. Marc Massion s'est félicité de la progression des crédits en faveur des entreprises d'insertion, tout en espérant que celles-ci n'auraient plus à souffrir de retard dans le versement de leurs subventions et en regrettant qu'elles n'aient pas accès aux dispositifs d'exonération de cotisations sociales.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , s'est étonnée de la diminution des contrats emploi-solidarité observé par M. Philippe Adnot dans son département, et a supposé que cela tenait peut-être à l'épuisement du contingent attribué au préfet. Elle a estimé que l'ajustement de la ristourne dégressive sur les bas salaires n'aurait pas d'effet sensible au niveau de chaque entreprise, et s'est déclarée convaincue qu'à la fin de 1998 le volume global des allégements de charges sociales serait supérieur à celui de 1997, du fait de l'incitation à la réduction du temps de travail.

Le ministre a estimé parfaitement normal que les départements contrôlent l'effectivité de l'aide financée par l'allocation compensatrice pour tierce personne, mais a constaté que, pour l'instant, la loi ne leur permettait pas de le faire. D'une façon plus générale, elle a considéré que les aides aux personnes handicapées et aux personnes âgées devaient être revues au regard des progrès de la longévité. A cet égard, elle a fait valoir que le grand progrès apporté par la prestation spécifique dépendance résidait dans la mesure précise du handicap et dans la proportionnalité de l'aide en fonction de ce handicap. Elle a estimé que les aides publiques devraient être attribuées selon les deux critères de la dépendance physique et de la dépendance financière, les solidarités familiales devant jouer pleinement.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , s'est déclarée en parfait accord avec l'analyse de M. Marc Massion sur les entreprises d'insertion et a regretté que celles-ci ne puissent pas bénéficier des exonérations de charges offertes aux entreprises classiques pour l'embauche de chômeurs de longue durée. Elle a jugé nécessaire de simplifier les statuts des différents types d'entreprises d'insertion, et d'introduire une "clause sociale" dans les procédures de marché public afin de rétablir une égalité de concurrence entre celles-ci et les entreprises ordinaires.

Elle a affirmé que le sommet pour l'emploi serait une grande date pour la construction européenne, et que les Gouvernements devaient enfin reconnaître la nécessité d'efforts convergents pour réduire le chômage, sauf à discréditer l'Europe auprès des opinions publiques. Elle a estimé qu'il convenait de faire preuve de la même détermination contre le chômage que pour la rigueur monétaire et budgétaire. Elle s'est déclarée convaincue de la nécessité d'examiner en même temps le coût et la durée du travail. Elle a fait valoir que le modèle européen commun n'était certainement pas le libéralisme dérégulé, car chacun des Etats membres reconnaît qu'il n'est pas possible de progresser économiquement avec des salariés en situation précaire, même si les entreprises ont par ailleurs impérativement besoin de souplesse.

M. Guy Cabanel a estimé que la loi de 1985 sur la formation professionnelle et l'apprentissage n'avait eu que très peu d'effets, et que la France aurait eu intérêt à s'inspirer du modèle allemand, même si celui-ci apparaissait aujourd'hui en perte de vitesse. Après avoir rappelé la baisse d'activité préoccupante dans le secteur du thermalisme, il a fait valoir que cette thérapeutique n'était certainement pas dépassée dans toutes les disciplines et s'est inquiété qu'aucune décision ne soit prise à l'approche de la prochaine saison thermale. Evoquant la prestation spécifique dépendance, il a fait valoir qu'il ne s'agissait que d'un dispositif transitoire, encore incomplet en l'absence de réforme de la tarification des établissements, et a mis en garde contre l'égalitarisme qui conduit à critiquer la disparité des efforts consentis par des départements aux ressources très variables.

M. Michel Moreigne s'est déclaré favorable à une majoration du minimum vieillesse, notamment en faveur des artisans, commerçants et agriculteurs.

M. Jacques Chaumont s'est inquiété des pratiques d'une minorité de médecins qui accordent des arrêts de travail de complaisance, ainsi que de la diminution des contrats emploi-solidarité dans le secteur sanitaire.

M. Gérard Miquel a regretté que les entreprises d'insertion, en dépit de leurs efforts méritoires, ne parviennent que très rarement à rompre pour leur personnel le cercle des contrats aidés, du chômage et du RMI.

M. François Trucy s'est interrogé sur les raisons ayant conduit le Gouvernement à desserrer le frein mis à la croissance des dépenses d'assurance maladie, et s'est inquiété du niveau des prix des appareillages médicaux.

M. Yvon Collin s'est inquiété de la progression de la toxicomanie, contre laquelle ni la prévention ni la répression ne semblaient avoir d'effet, et qui touchaient désormais même les communes rurales.

M. Roland du Luart a estimé indispensable que des directives soient adressées aux COTOREP afin que celles-ci fassent preuve de plus de rigueur, et surtout harmonisent leurs pratiques à travers l'ensemble du pays.

En réponse aux intervenants précédents, M. Bernard Kouchner , secrétaire d'Etat à la santé, a rappelé que le seul Premier ministre qui avait cherché à transposer en France le modèle allemand d'apprentissage était Mme Edith Cresson, sans grand succès. Il a considéré que le thermalisme n'était pas menacé, même si son efficacité n'est pas prouvée pour toutes les spécialités. Il a fait valoir que la réforme de la tarification des établissements accueillant des bénéficiaires de la prestation spécifique dépendance se heurtait à l'invraisemblable opacité des pratiques actuelles.

S'agissant de la revalorisation du minimum vieillesse, il a rappelé que le Gouvernement avait déjà fait un effort en faveur des veuves et des agriculteurs, et a estimé difficile d'aller plus loin dans l'immédiat.

S'agissant des arrêts de travail de complaisance, il a considéré que les médecins étaient pris en otage par le système de rémunération à l'acte, qui les contraint à accorder les arrêts demandés, sauf à perdre leur clientèle. Il a souligné que le contrôle en la matière était de la responsabilité des caisses d'assurance maladie, et que les abus provenaient également des employeurs qui utilisent les arrêts de travail de longue durée pour écarter certains salariés qu'ils ne veulent pas licencier dans les règles.

S'agissant de la progression de l'objectif national d'assurance maladie, le secrétaire d'Etat l'a justifiée par la situation des hôpitaux, qui se sont trouvés étranglés par la rigueur de l'objectif fixé l'an dernier. Il a néanmoins affirmé que le Gouvernement continuait dans la voie de la réforme hospitalière, et avait notamment relancé la procédure des schémas régionaux d'organisation sanitaire qui serviront aux agences régionales de l'hospitalisation pour répartir les dotations entre les établissements.

S'agissant de la toxicomanie, il a estimé qu'il convenait à la fois de diminuer le nombre de toxicomanes, de limiter les conséquences néfastes pour les personnes concernées, et surtout de contrôler les aspects économiques du marché de la drogue, ce qui impliquait une action européenne et même mondiale. Il a souligné qu'il convenait de bien distinguer le simple usager de drogue du toxicomane, et d'informer aussi bien sur les toxiques légaux qu'illégaux. Il s'est inquiété de la consommation massive de psychotropes en France, qui est de l'ordre de 18 millions de boîtes par mois, car ces drogues légales et remboursées par la sécurité sociale semblent très largement associées aux accidents de la route. Il a estimé que l'absence de toute distinction au regard du droit pénal entre drogue douce et drogue dure méritait d'être débattue et que la prison ne constituait en aucun cas une solution, même s'il convenait de maintenir un interdit.

Réunie le 19 novembre 1997 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a adopté les crédits de la santé, de la solidarité et de la ville, réduits par deux amendements portant sur les titres III et IV.


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