RAPPORT N° 85 TOME IV - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - ANALYSE SYNTHETIQUE DES CREDITS ET PRINCIPALES OBSERVATIONS
M. Alain LAMBERT, Sénateur
Commission des Finances, du Controle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport N° 85 Tome IV - 1997-1998
Table des matières
- AVANT-PROPOS
- I - BUDGETS CIVILS
-
Rapporteur spécial : M. Jacques CHAUMONT
-
II - PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES
COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES - (ARTICLE 24 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998)
-
Rapporteur spécial : M. Denis BADRÉ
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
-
II. APPRÉCIATIONS
- A. LE BUDGET EUROPEEN MANQUE DE LISIBILITÉ
- B. UN PROJET DE BUDGET EUROPÉEN QUI MANIFESTE UNE RIGUEUR APPARENTE
- C. UN VOLET "RECETTES" PROBLÉMATIQUE
-
D. UNE MEILLEURE STRUCTURE DES DÉPENSES S'IMPOSE
- a) Cet impératif implique d'abord que les dépenses obligatoires couvrent les besoins
- b) Mieux dépenser pour l'Europe suppose aussi que les dépenses non obligatoires obéissent davantage au principe de subsidiarité et, peut-être, au principe d'additionnalité
- c) Mieux dépenser pour l'Europe, c'est également assurer une meilleure lisibilité de la dépense européenne
-
III - COOPÉRATION -
Rapporteur spécial : M. Michel CHARASSE
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
- II. LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT
-
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
- 1. La diminution des crédits de la coopération n'est pas illégitime
- 2. Il reste essentiel que la France maintienne son aide publique au développement à un niveau significatif
- 3. Dans un contexte où l'aide publique au développement diminue, tout en restant nécessaire, il semble impératif de continuer de s'efforcer de "faire mieux en dépensant moins".
- 4. Ne pas laisser se distendre le lien culturel fort qui existe entre la France et certains pays africains
- 5. Veiller à ne pas laisser l'usage du Français disparaître dans les pays du champ
- 6. Encourager la coopération décentralisée
-
AGRICULTURE ET PÊCHE -
Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN
-
AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT
-
Rapporteur spécial : M. Roger BESSE
-
PREMIERE PARTIE :
EVOLUTION GENERALE DES CREDITS- I. LE BUDGET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE AFFICHE UNE PROGRESSION IMPORTANTE MAIS INEGALEMENT REPARTIE.
- II. LES AUTRES CONTRIBUTIONS A LA POLITIQUE D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
-
SECONDE PARTIE :
OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR -
II. - ENVIRONNEMENT -
Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT
- I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
- II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
- ARTICLES RATTACHÉS
-
ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE -
Rapporteur spécial : M. Jacques BAUDOT
- COMMUNICATION AUDIOVISUELLE
- ARTICLE 48, LIGNES 46 ET 47 DE L'ÉTAT E ANNEXE À L'ARTICLE 44
-
Rapporteur spécial : M. Jean CLUZEL
- I. PRESENTATION GENERALE
-
II. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
- A. TROIS CONSTATS
-
B. TROIS IMPÉRATIFS
- 1. Clarifier les responsabilités de gestion par deux réformes urgentes : la procédure de nomination des présidents de chaînes et la transformation de France Télévision en holding
- 2. Élargir l'assiette de la redevance et réduire la dépendance vis-à-vis de la publicité
- 3. Soutenir les exportations des industries de programmes
-
CULTURE -
Rapporteur spécial : M. Maurice SCHUMANN
- ECONOMIE ET FINANCES
-
I - CHARGES COMMUNES -
Rapporteur spécial : M. Claude BELOT
- I. L'ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE (TITRE I)
- II. LES POUVOIRS PUBLICS
- III. LES DÉPENSES DU TITRE III
-
IV. LES DÉPENSES D'INTERVENTIONS PUBLIQUES
- A. LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DE TAXE PROFESSIONNELLE
- B. L'ACTION INTERNATIONALE
- C. L'ACTION ÉCONOMIQUE
- D. LES DÉPENSES D'ACTION SOCIALE
- V. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DES TITRES V ET VI
- VI. ARTICLE 63 RATTACHÉ
-
II - SERVICES FINANCIERS
-
Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
- II. APPRÉCIATIONS
-
III - INDUSTRIE -
Rapporteur spécial : M. Bernard BARBIER
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
-
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
- 1. Un redéploiement des dépenses au profit des actions d'accompagnement de l'activité industrielle
- 2. La rebudgétisation de crédits
- 3. La difficile gestion du déclin des activités charbonnières
- 4. L'arrivée à terme de la réforme des écoles des mines
- 5. L'enjeu de la prochaine ouverture des monopoles à la concurrence pour EDF et GDF
- 6. L'arrivée à terme de la réforme des télécommunications
- 7. Le contenu de la directive sur la libéralisation des services postaux reflète les positions françaises
- 8. L'arrêt de la privatisation du secteur public industriel
- 9. L'évolution défavorable de l'environnement fiscal et social des entreprises
-
IV - PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, - COMMERCE ET ARTISANAT
-
Rapporteur spécial : M. René BALLAYER
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
- II. LES CONCOURS PUBLICS AU SECTEUR DU COMMERCE ET DE L'ARTISANAT
- III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL
-
COMMERCE EXTÉRIEUR -
Rapporteur spécial : Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE
-
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
- A. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU SERVICE DE L'EXPANSION ÉCONOMIQUE À L'ÉTRANGER
- B. LE RENFORCEMENT DES MOYENS EN FAVEUR DES PME
- C. LA RÉDUCTION DU COÛT BUDGÉTAIRE DES PROCÉDURES FINANCIÈRES DE SOUTIEN À L'EXPORTATION
- II. LES RÉSULTATS DU COMMERCE EXTÉRIEUR
-
III. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
- 1. Un budget réparti entre trois fascicules budgétaires
- 2. La poursuite nécessaire de la modernisation du Centre Français du Commerce Extérieur
- 3. Une harmonisation indispensable du traitement des entreprises
- 4. Les composantes de l'excédent du commerce extérieur
- 5. L'avenir des volontaires du service national en entreprise
-
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
-
EDUCATION NATIONALE, RECHERCHE
ET TECHNOLOGIE -
Rapporteur spécial : M. Jacques-Richard DELONG
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
- II. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT
- III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
-
II - ENSEIGNEMENT SUPERIEUR -
Rapporteur spécial : M. Jean-Philippe LACHENAUD
-
III - RECHERCHE ET TECHNOLOGIE
-
Rapporteur spécial : M. René TRÉGOUËT
- EMPLOI ET SOLIDARITÉ
-
I. - EMPLOI -
Rapporteur spécial : M. Emmanuel HAMEL
- I. LE SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI
- II. LA FORMATION ET L'ADAPTATION DES SALARIÉS
- III. L'AIDE AU DÉPART ET L'INDEMNISATION
- IV. L'ACTION EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES
- V. L'ALLÉGEMENT DES COÛTS DU TRAVAIL
- VI. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
-
II. SANTE, SOLIDARITE
-
Rapporteur spécial : M. Jacques OUDIN
- I. PRESENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS
- II. PRESENTATION PAR AGREGATS
- III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
-
III. - VILLE ET INTEGRATION -
Rapporteur spécial : M. Philippe MARINI
- I. LES " CREDITS SPECIFIQUES VILLE " DIMINUENT...
- II. ... MAIS L'EFFORT FINANCIER TOTAL DE L'ETAT AUGMENTE.
- III. LE VOLUME TOUJOURS CONSIDERABLE DES FINANCEMENTS DE LA CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS ET DES FONDS STRUCTURELS EUROPEENS
- IV. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
- EQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT
-
Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD
- I. PRESENTATION GENERALE
- II. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS
- III. AGRÉGATS
-
IV. OBSERVATIONS
- A. 1ÈRE OBSERVATION : DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN LÉGÈRE AUGMENTATION
- B. 2ÈME OBSERVATION : DE NOUVELLES MISSIONS POUR LES DIRECTIONS DÉPARTEMENTALES ET RÉGIONALES DE L'ÉQUIPEMENT
- C. 3ÈME OBSERVATION : DES MOYENS D'EXPERTISE LIMITÉS POUR FAIRE FACE AUX BESOINS EN MATIÈRE DE PLANIFICATION URBAINE
- D. 4ÈME OBSERVATION : UNE POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT FONCIER MOINS AMBITIEUSE
-
II. - TRANSPORTS - 1. Transports terrestres
-
Rapporteur spécial : M. Auguste CAZALET
-
2. Routes et sécurité routière
-
Rapporteur spécial : M. Gérard MIQUEL
- 3. Transport aérien et
-
météorologie
-
Rapporteur spécial : M. Yvon COLLIN
- LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE
- DEUXIEME PARTIE
-
Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD
-
IV. MER -
1. Marine marchande
-
Rapporteur spécial : M. René REGNAULT
-
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
- A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE LA MARINE MARCHANDE POUR 1998
- B. LES PRINCIPAUX AGRÉGATS DU BUDGET DE LA MARINE MARCHANDE POUR 1998
- II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
-
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
-
2. Ports maritimes -
Rapporteur spécial : M. Marc MASSION
-
V - TOURISME -
Rapporteur spécial : M. Paul LORIDANT
-
Rapporteur spécial : M. Philippe MARINI
- I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
-
II. LES OBSERVATIONS
- A. LE POIDS DE L'EMPLOI PUBLIC
- B. LES LENTEURS DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
-
INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION - I. - SÉCURITÉ
-
Rapporteur spécial : M. Guy CABANEL
- I. EVOLUTION GENERALE DES CREDITS.
-
II. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
- A. LE RENFORCEMENT DE LA SECURITE DE PROXIMITE.
- B. LES PERSPECTIVES POUR 1998 DE LA SECURITE ET LA DEFENSE CIVILES.
- C. L'ABANDON DE LA LOI D'ORIENTATION POUR LA SÉCURITÉ (LOPS) COMME NORME DE REFERENCE.
- D. LA POLITIQUE D'INFORMATIQUE ET DE TRANSMISSIONS DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR.
-
II - DÉCENTRALISATION -
Rapporteur spécial : M. Michel MERCIER
-
I. LES PRINCIPES DU PACTE DE STABILITÉ NE SONT PAS REMIS EN CAUSE
- A. LE RESPECT DES PRINCIPES FONDATEURS DU PACTE
- B. UN CONTEXTE PARTICULIER
- C. DES MODALITÉS DE " NEUTRALISATION " DE LA RÉGULARISATION NÉGATIVE DE LA DGF POUR 1996 CONTESTABLES
- D. LA MISE EN OEUVRE DES RÈGLES D'INDEXATION EN 1998
- E. LES CONCOURS HORS ENVELOPPE DU PACTE DE STABILITÉ
-
II. 1998 : ANNÉE DE TOUS LES DANGERS ?
- A. LE DISCOURS AMBIGU SUR " L'EXCEDENT " DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
- B. PLAN POUR L'EMPLOI DES JEUNES CONTRE CNRACL : UN MARCHÉ DE DUPES ?
-
C. LES GRANDS " CHANTIERS " POUR LES FINANCES LOCALES EN
1998
- 1. Une volonté de maîtrise du coût pour l'Etat des compensations et dégrèvements confirmée
- 2. L'inévitable sortie du pacte de stabilité financière
- 3. L'annonce d'une conduite à leur terme des " impossibles réformes " de l'intercommunalité et de la révision des bases
- 4. Les travaux de la commission des finances de l'Assemblée nationale : une ouverture anticipée de certains " chantiers " ?
- D. LA REVALORISATION DES BASES CADASTRALES : UN OUBLI VOLONTAIRE ?
-
I. LES PRINCIPES DU PACTE DE STABILITÉ NE SONT PAS REMIS EN CAUSE
-
JEUNESSE ET SPORTS -
Rapporteur spécial : M. Michel SERGENT
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS
- II. PRÉSENTATION PAR AGRÉGATS
- III. LES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR
- IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS
- JUSTICE
-
Rapporteur spécial : M. Hubert HAENEL
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
- II. L'EXÉCUTION DU PROGRAMME PLURIANNUEL POUR LA JUSTICE
- III. LES GRANDS SECTEURS
- IV. PRESENTATION DE L'ARTICLE 67 RATTACHE AU PROJET DE LA LOI DE FINANCES
-
V. PRINCIPALES OBSERVATIONS
- 1. Un effort budgétaire réel mais qui ne sera efficace que dans la durée
- 2. L'urgence de la réforme de la carte judiciaire
- 3. Pour une plus grande indépendance de la Justice
- 4. Les réformes "en panne"
- 5. La croissance inquiétante des frais de justice
- 6. La distinction entre accès au droit et accès à la justice
- OUTRE-MER
-
Rapporteur spécial : M. Roland du LUART
- I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
- II. LE DISCERNEMENT ET LE COURAGE POLITIQUE AU CœUR D'UNE DÉMARCHE CONSTRUCTIVE POUR L'OUTRE-MER
- PRESSE
-
Rapporteur spécial : M. Jean CLUZEL
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
-
II. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
- A. LES ORIENTATIONS DU BUDGET
- B. L'ANNONCE D'UN PLAN DE MODERNISATION
- C. LA TAXE SUR CERTAINES FORMES DE PUBLICITÉ (LE 1 % SUR CERTAINS ENTREPRISES DU " HORS MÉDIA ") : UNE BONNE IDÉE MAIS QUI DOIT ÊTRE PRECISÉE
- D. AFFECTER (ET SIMPLIFIER) LES TAXES PERÇUES EN FAVEUR DE LA PRESSE
- E. LA SUPPRESSION DE L'ABATTEMENT DE 30% POUR LES JOURNALISTES DOIT ÊTRE REPLACÉE DANS LE CONTEXTE DE LA RÉFORME FISCALE GÉNÉRALE
- SERVICES DU PREMIER MINISTRE
- I. - SERVICES GÉNÉRAUX
-
Rapporteur spécial : M. Henri TORRE
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
-
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
- 1. Un budget rendu peu lisible par les transferts successifs de crédits
- 2. La nécessité d'une plus grande rigueur dans la construction de maisons de service public
- 3. Un conseil d'analyse économique redondant et peu justifié
- 4. Le lancement d'une mission de contrôle sur les organismes gravitant autour du Premier ministre
- 5. Une stabilisation des fonds spéciaux
- II. SECRETARIAT GENERAL DE LA DEFENSE NATIONALE
- Rapporteur spécial : M. Michel MOREIGNE
- III. CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL
-
Rapporteur spécial : M. Claude LISE
- IV. PLAN
- Rapporteur spécial : M. Claude HAUT
- B. BUDGETS ANNEXES
- AVIATION CIVILE
- Rapporteur spécial : M. Yvon COLLIN
- JOURNAUX OFFICIELS
- Rapporteur spécial : Mme Marie-Claude BEAUDEAU
-
LÉGION D'HONNEUR
ET ORDRE DE LA LIBÉRATION - Rapporteur spécial : M. René REGNAULT
- MONNAIES ET MÉDAILLES
- Rapporteur spécial : M. Claude HAUT
- PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES (BAPSA)
-
Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN
- I. L'EXÉCUTION DU BAPSA EN 1996 ET 1997
- II. LE PROJET DE BAPSA POUR 1998
- III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
-
II - DÉFENSE -
1. Exposé d'ensemble et dépenses en capital -
Rapporteur spécial : M. Maurice BLIN
N° 85
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME IV
ANALYSE SYNTHÉTIQUE DES CRÉDITS ET PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Christian Poncelet,
président
; Jean Cluzel, Henri Collard,
Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini,
René Régnault,
vice-présidents
; Emmanuel
Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Alain Lambert,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré,
René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot,
Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon
Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel
Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann,
Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
(1997-1998).
Lois de finances. |
AVANT-PROPOS
Le présent recueil rassemble les documents de présentation synthétique des fascicules budgétaires ainsi que les principales observations des rapporteurs spéciaux de la commission des finances. Il est destiné à offrir une vision d'ensemble des dépenses du budget de l'Etat.
I - BUDGETS CIVILS
A. BUDGET GÉNÉRAL
AFFAIRES ETRANGÈRES ET COOPÉRATION
I - AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Rapporteur spécial : M. Jacques CHAUMONT
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
A titre liminaire, il convient de rappeler que le budget des
affaires étrangères ne représente qu'une part marginale
des crédits consacrés à l'action extérieure de la
France.
L'état récapitulatif des crédits de toute nature qui
concourent à l'action extérieure de la France n'est pas encore
paru. Mais, comme les années précédentes, ce document
devrait montrer que les crédits inscrits au budget des affaires
étrangères ne constituent qu'une fraction d'un montant total de
crédits qui s'est élevé en 1997 à
48 milliards
de francs.
Les moyens dont dispose le ministère de l'économie et des
finances pour son action extérieure ont été en 1997
supérieurs à ceux du ministère des affaires
étrangères : 9,2 milliards de francs au titre du budget des
charges communes ; 1,6 milliard de francs au titre du budget des services
financier et 4,6 milliards de francs au titre des comptes spéciaux du
trésor, soit au total
15,5 milliards de francs.
Par ailleurs, l'Union européenne a consacré en 1997 un montant de
29,7 millions de francs à son action internationale. Compte tenu du
taux de contribution de la France au budget communautaire, la charge
correspondante pour notre pays peut être estimée à
5,5
milliards de francs
.
Le budget des affaires étrangères pour 1998
s'élève, en crédits de paiement, à
14,39 milliards de francs, en diminution de - 0,5 %
par rapport aux
crédits votés pour 1997.
Les autorisations de programme demandées s'élèvent
à 256 millions de francs, en diminution de 1,9 % par rapport aux
autorisations votées pour 1997.
Comme les années précédentes, le budget des affaires
étrangères connaît une évolution spontanée
due à
l'effet "change-prix".
Pour 1998, les mesures
d'ajustement
liées à cet effet sont évaluées à + 350
millions de francs. Ainsi, hors effet change-prix, la diminution effective du
budget des affaires étrangères serait de - 2,9 % par rapport
à 1997.
L'effet change-prix pour 1998
Une part importante des dépenses du ministère
des affaires étrangères est soit réglée en devises,
soit consacrée à des rémunérations de personnel en
service à l'étranger. La gestion de ce budget est donc soumise
conjointement à la variabilité des taux de change et à
l'évolution des prix dans les différents Etats où le
ministère intervient.
Le problème est de conserver le même pouvoir d'achat à des
crédits marqués par cette double variabilité entre la
période d'élaboration du budget et celle de son exécution.
Or, depuis plusieurs années, les effets "change nominal" par pays
combinés aux effets différentiels de prix sont
défavorables au budget du ministère des affaires
étrangères. En effet, la dérive des prix est plus forte
à l'étranger qu'en Franc, où l'on constate l'un des taux
d'inflation les plus faibles du monde.
En 1998, les mesures d'ajustement à prévoir, sur la base d'un
dollar à 5,66 francs, s'élèvent à
350
millions de francs.
A. PRÉSENTATION PAR TITRE
Le tableau ci-après fournit le détail de
l'évolution du budget des affaires étrangères par titre.
A la différence de 1997, où tous les titres du budget des
affaires étrangères étaient en diminution, pour 1998 le
titre III est en augmentation et le titre V est stabilisé. Compte tenu
du niveau modeste des subventions d'investissement, l'effort d'économie
porte essentiellement sur les dépenses d'intervention.
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires accusent une baisse de
0,5 %. La régulation budgétaire de 1997, soit -475 millions
de francs, est partiellement consolidée à hauteur de 265,5
millions de francs. Mais les dépenses d'intervention sont seules
réduites.
A l'inverse, avec une dotation de 7,3 milliards de francs, les
crédits du
titre III
sont présentés en
augmentation de 2,8 %.
Cette progression globale recouvre néanmoins de nombreuses
mesures
d'économies
:
réduction des rémunérations au titre de la
rationalisation de la gestion des recrutés locaux : - 3 millions de
francs ;
ajustement de la subvention à l'AEFE : -6,3 millions de francs ;
ajustement de la subvention à l'OFPRA : -1,9 millions de francs ;
économies sur les frais de déplacement liée à
la rationalisation de la politique des voyages : -2 millions de francs ;
poursuite de l'application du schéma d'adaptation des
réseaux, dont la 5ème tranche comporte la
suppression de
117 emplois
, soit une économie de -24,4 millions de francs.
Les
ouvertures de crédits
font plus que compenser ces mesures
d'économies :
diverses mesures d'ajustement des charges de personnel (extension en
année pleine de la 7ème tranche d'application du protocole
d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique :
31,6 millions, ajustement des crédits de charges sociales :
20,6 millions, ajustement des crédits d'indemnité de
l'administration centrale : 2 millions),
développement de projets nouveaux et extension des applications
d'informatiques et télématiques (6,4 millions),
poursuite de l'application du schéma d'adaptation des
réseaux avec un ajustement de 8,9 millions des crédits de
rémunération des auxiliaires locaux, de 20,9 millions pour la
création de 10 emplois d'encadrement (3 secrétaires adjoints
des affaires étrangères, 4 secrétaires de
chancellerie, 3 secrétaires administratifs).
augmentation de 12 millions de francs de la subvention à l'AEFE au
titre des bourses scolaires.
Les crédits d'interventions du
titre IV
sont en diminution
de 3,8 % en 1997 et atteignent 6,8 milliards de francs.
Une part de cette diminution résulte d'un ajustement négatif de
121 millions de francs de la participation obligatoire de la France
à des dépenses internationales, en raison de la réduction
continue des appels de fonds pour les opérations de maintien de la paix.
S'y ajoutent, au titre des
économies
:
une économie de 41,5 millions sur les crédits d'action
culturelle et d'aide au développement ;
la baisse de 117,5 millions de francs des contributions volontaires
de la France à des organisations internationales ;
une diminution de 1,2 million de francs des crédits
d'assistance aux Français à l'étranger et aux
réfugiés étrangers en France,
la non reconduction de 23,5 millions de francs de crédits
ouverts par amendements parlementaires.
En contrepartie, certains
moyens nouveaux
sont prévus :
un ensemble de 20,2 millions de francs de mesures nouvelles liées
à des engagements politiques (année de la France au Japon, coupe
du monde de football...) ;
une augmentation de 15,9 millions des crédits d'action
audiovisuelle extérieure, pour compenser la suppression de la
contribution de TF1 à TV5 et aider la diffusion de TV5 aux Etats-Unis
ainsi que celle de France 2 en Tunisie ;
une augmentation de 3 millions de francs des crédits consacrés
à l'action francophone multilatérale.
2. Les dépenses en capital
Les dépenses en capital diminuent de - 1,9 % par
rapport à 1997 en autorisations de programme, et de -1,7 % en
crédits de paiement.
Les moyens du
titre V
sont reconduits à leur niveau de 1997
en crédits de paiement, soit 271 millions de francs. Ils serviront
notamment à la mise en place de stations de communication par satellite
pour le chiffre, à la rénovation liée à la
présence d'amiante dans la chancellerie de Varsovie, au travaux de
rénovation de la chancellerie de Tunis, à la remise aux normes
technique de la chancellerie de Moscou, au travaux de gros entretien du
lycée de Moscou et à la construction du lycée de Francfort.
Les subventions d'investissement du
titre VI
accordées au
titre de la coopération culturelle et de l'aide au développement
sont réduites d'un quart en crédits de paiement, pour atteindre
15 millions de francs en 1998.
B. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT
Cinq agrégats
ont été
définis pour permettre l'analyse et le suivi des crédits des
affaires étrangères.
Le tableau ci-après en fournit le détail.
1. L'administration centrale
Les crédits de l'administration centrale, qui incluent
les dotations des services situés à Nantes, représentent
environ 10 % du budget des affaires étrangères, soit
1,47 milliard de francs.
Ils comprennent les dépenses de personnel, de fonctionnement et
d'équipement des services du ministère des affaires
étrangères installés en France métropolitaine,
ainsi que les frais de déplacement de ses agents.
Dans le projet de loi de finances pour 1998, ces crédits augmentent
très légèrement de 0,3 %, en dépit de la
baisse des dépenses de fonctionnement (- 26,1 millions de francs) et
d'investissement (-2 millions de francs), en raison de la progression des
dépenses de personnel (+ 32,8 millions de francs).
2. Les services et réseaux à l'étranger
Les crédits des services et réseaux à
l'étranger constituent près de 28 % du budget des affaires
étrangères.
Ils représentent les moyens des services diplomatiques, consulaires et
culturels de la France à l'étranger, soit 65 % des effectifs
et 72% des crédits de fonctionnement du ministère.
Au 1er janvier 1997, on comptait 149 ambassades ouvertes, 110 postes
consulaires de plein exercice (60 autres sont des sections consulaires
d'ambassade), 17 représentations permanentes et 1 bureau
à Berlin, soit un total de 277 services ouverts à
l'étranger.
Les crédits affectés à ces postes atteignent
4,29 milliards de francs
pour 1998, en augmentation de 3,5 % par
rapport à 1997.
L'essentiel des économies résulte de la suppression de
117 emplois dans le cadre du schéma quinquennal d'adaptation des
réseaux.
3. La coopération et les interventions internationales
Cet agrégat est le plus important du budget des
affaires étrangères avec 43 % des crédits, soit
6 milliards de francs
. Dans le projet de loi de finances pour 1998,
il diminue le plus fortement, de - 3,1 %.
Il regroupe
cinq catégories de crédits
:
les crédits de coopération culturelle, scientifique et
technique, y compris les crédits destinés à l'audiovisuel
extérieur, soit 3,01 milliards de francs (- 1,4 % par
rapport à 1997),
les crédits de réceptions et voyages officiels ainsi que
d'organisation en France de conférences internationales, soit 156
millions de francs (- 0,1% par rapport à 1997),
la formation et l'assistance technique militaire, soit 86 millions
de francs (+0,7% par rapport à 1997),
les contributions obligatoires ou volontaires au financement
d'organisations internationales, soit 2,56 milliards de francs
(- 4,5 % par rapport à 1997),
les crédits de politique internationale, destinés
principalement aux opérations d'urgence et aux subventions aux ONG, soit
95,6 millions de francs (- 21,2 % par rapport à 1997).
Les principales diminutions concernent les contributions internationales
obligatoires, du fait de la réduction des forces de maintien de la paix
des Nations-Unies, soit une économie de 121 millions de francs,
ainsi que les contributions volontaires à des dépenses
internationales, soit une réduction de 117,5 millions de francs.
Par ailleurs, comme les années précédentes, les
crédits du Fonds d'urgence humanitaire sont en baisse, pour atteindre
62,8 millions de francs, soit une baisse de 26,6 %.
4. L'assistance et l'enseignement
Cet agrégat regroupe les interventions du
ministère des affaires étrangères en faveur des
Français à l'étranger et des étrangers en France,
ainsi que les crédits destinés au réseau des
établissements publics en charge de l'enseignement français
à l'étranger.
Il représente près de 12 % du budget des affaires
étrangères. Avec une dotation de
1,74 milliard de
francs
, il est en augmentation de 3 % par rapport à 1997.
La subvention à l'Agence pour l'enseignement français à
l'étranger (AEFE) progresse de + 3,6% pour atteindre 1,5 milliard
de francs. Elle est répartie entre 209 établissements
scolaires et permet l'attribution d'un peu plus de 18.000 bourses
d'études.
Parmi les autres crédits, la subvention à l'Office universitaire
et culturel français pour l'Algérie est reconduite au niveau de
7,7 millions de francs. La subvention à l'Office français de
protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) diminue de - 1,3%
pour s'établir à 100,6 millions de francs. L'assistance en faveur
des Français à l'étranger et des réfugiés
étrangers en France est en diminution de - 0,9% et s'établit
à 128,7 millions de francs. Les crédits consacrés aux
rapatriements sont reconduits au niveau de 4,2 millions de francs.
5. La recherche
Cet agrégat regroupe moins de 6,8 % des
crédits du budget des affaires étrangères avec
878 millions de francs.
Il regroupe des crédits
consacrés à :
la recherche et les échanges scientifiques et technologiques, soit
28 millions de francs (+ 0,5 % par rapport à 1997),
les contributions obligatoires et volontaires aux organismes à
vocation scientifique internationaux, soit 850,2 millions de francs
(- 8,6 % par rapport à 1997).
Les principales contributions sont versées au Centre d'étude et
de recherche nucléaire (616 millions de francs), à
l'Organisation européenne pour les recherches astronomiques dans
l'hémisphère austral (126,2 millions de francs) et à
l'Organisation européenne de biologie moléculaire
(41,8 millions de francs).
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. LE PROBLEME DES REMUNERATIONS DU PERSONNEL RÉSIDENT
Le ministère des affaires étrangères, qui
a la responsabilité de la politique extérieure de la France et la
charge de contribuer à son rayonnement dans le monde, assume une mission
régalienne par excellence. Sa participation à l'effort
général de rigueur budgétaire en est d'autant plus
remarquable.
Après trois années de baisse consécutives, le budget des
affaires étrangères est à nouveau présenté
en diminution pour 1998. Certes, cette baisse modérée de 0,5%
peut être considérée comme une stabilisation. Mais la
rigueur à laquelle est soumise le budget des affaires
étrangères, aussi nécessaire soit-elle dans le difficile
contexte actuel des finances publiques, peut avoir des répercussions sur
le bon accomplissement de ses missions essentielles.
Ainsi, la politique de transformation des postes d'expatriés en postes
de résidents menées dans les services à l'étranger
rencontre ses limites. Cette politique est une source d'économies
astucieuse, puisqu'elle permet d'échanger deux postes de
résidents créés pour un poste d'expatrié
supprimé. Mais il est évident que, poussée trop loin, elle
risque d'avoir des répercussions négatives sur le bon
fonctionnement des services concernés.
Ce risque est d'autant plus grand que le personnel résident est victime
d'une sous rémunération chronique. En effet, le niveau des
traitements servis par les services diplomatiques français à
leurs personnels recrutés localement est notoirement inférieur
à celui du marché du travail pour des qualifications identiques.
Sur ce point, les ambassades françaises souffrent même de la
comparaison avec les ambassades des autre pays européens et avec les
postes d'expansion économique.
Il en résulte une démotivation insidieuse du personnel
résident, qui se traduit par un flux permanent de démissions
désorganisant la marche des services. Par ailleurs, cette situation
donne une image négative de la France auprès des populations
locales. Il serait donc éminemment souhaitable de programmer les mesures
de revalorisation nécessaires.
B. LA FORTE RÉDUCTION DES CRÉDITS D'INTERVENTION
L'essentiel des crédits des affaires
étrangères est absorbé par les dépenses de
fonctionnement, la part réservée aux dépenses
d'intervention restant assez limitée. Si l'on ajoute aux crédits
d'action culturelle et d'aide au développement, les crédits de
coopération de défense et les contributions volontaires aux
dépenses internationales, cette part atteint 3.354 milliards de francs,
soit environ 23 % du budget.
Pour 1998, comme lors des exercices précédents, cette part
"discrétionnaire" des crédits supporte l'essentiel de la rigueur
budgétaire.
Les crédits de l'action culturelle et de l'aide au développement
sont reconduits au niveau de 3 milliards de francs. Mais cette stabilité
globale recouvre une diminution de la presque totalité des actions
engagées, seules les dépenses consacrées à
l'audiovisuel extérieur bénéficiant de moyens nouveaux,
pour un montant de 15,8 millions de francs.
La diminution la plus spectaculaire concerne les contributions volontaires aux
dépenses internationales. En cinq ans, les crédits correspondants
sont passés de 697,2 millions de francs à 228 millions de francs,
soit une baisse de 67%.
Ces contributions volontaires font clairement office de variable d'ajustement
du budget des affaires étrangères. Il semble difficile de les
réduire encore sans porter gravement atteinte au crédit
international de la France, qui risque d'être exclue des conseils
d'administration des organismes concernés.
En tout état de cause, les réductions des contributions
volontaires doivent se faire avec discernement, en fonction de trois
critères essentiels : la bonne gestion des organisations
bénéficiaires ; l'importance des retours économiques pour
notre pays sur les programmes financés ; la présence au sein des
organisations de ressortissants français ou francophones.
Enfin, il est impératif d'annoncer les diminutions des contributions
volontaires suffisamment longtemps à l'avance pour que les organisations
internationales puissent en tenir compte dans leurs projets. La forte
régulation budgétaire de 1995, où 313 millions de francs
sur 552 ont été annulés en cours d'exercice, a eu un effet
désastreux car notre pays a été considéré
comme manquant à sa parole.
C. LA NÉCESSAIRE REDEFINITION DE LA POLITIQUE AUDIOVISUELLE INTERNATIONALE
En 1998, le ministère des affaires
étrangères consacrera 898 millions de francs à la
politique audiovisuelle extérieure. Le gouvernement n'a pas encore
arrêté officiellement ses orientations en la matière et se
donne encore le temps de la réflexion. Il est pourtant urgent d'agir sur
ce poste de dépenses à la fois important et susceptible de
rationalisation.
Ainsi, CFI devrait être recentrée sur sa mission initiale de
banque de programmes et cesser de faire concurrence à TV5 dans les
régions du monde où elle est diffusée en réception
directe (Afrique, Moyen-Orient et Asie).
L'optimisation des nouvelles techniques de diffusion pourrait permettre de
dégager des moyens afin d'améliorer en étendue et en
qualité la couverture de TV5 et de RFI, et de développer la
politique des décrochages régionaux.
Toutefois, ces mesures technique de financement ne sont qu'un préalable
à l'indispensable réflexion sur le contenu des programmes. La
question de fonds est de savoir si ceux-ci doivent être conçus
d'abord à l'usage des français expatriés ou plutôt
à destination des populations locales.
En tout état de cause, l'habillage de TV5 mériterait d'être
modernisé et son contenu enrichi en fictions. De même, une
politique de sous-titrage systématique apparaît opportune,
même si son coût n'est pas négligeable (10.000 francs de
l'heure).
D. LE DIFFICILE FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ETRANGER
L'enseignement français à l'étranger est
un élément essentiel du rayonnement de la France dans le monde.
Les 209 établissements recensés à la rentrée
1996/97 ont scolarisé 45.527 élèves français et
80.189 élèves étrangers. Ce réseau éducatif
contribue à la vitalité de la francophonie. Il est aussi une
condition du renforcement de la présence économique
française à l'étranger, car nos concitoyens n'acceptent de
s'expatrier que s'ils ont la certitude de pouvoir offrir sur place une
éducation de qualité à leurs enfants.
Or, le réseau de l'enseignement français à
l'étranger se heurte à un problème de financement
récurrent.
Les droits d'écolage demandés par les établissements ont
atteint un niveau de 25.000 à 30.000 francs, au-delà duquel il ne
serait pas raisonnable d'aller. En effet, il en résulte une
sélection par l'argent des élites locales désireuses de
scolariser leurs enfants dans les établissements français. On
observe également des phénomènes d'exclusion des familles
d'expatriés qui ne disposent pas du soutien d'une grande entreprise pour
prendre en charge tout ou partie des droits d'écolage. Fort
heureusement, dans ces cas là, les communautés d'expatriés
font habituellement preuve d'une solidarité financière
méritoire. Mais celle-ci a ses propres limites.
Un moyen simple de réduire les coûts de l'enseignement
français à l'étranger consiste à recruter des
professeurs résidents de préférence à des
professeurs expatriés. Mais cette solution de facilité risque de
se traduire par une dégradation de la qualité de l'enseignement,
surtout dans les classes supérieures qui doivent préparer
efficacement les enfants aux classes préparatoires ou aux études
universitaires.
Une autre solution consisterait à faire prendre en charge par le budget
de l'éducation nationale la rémunération des professeurs
expatriés. Les droits d'écolage retrouveraient ainsi des niveaux
plus compatibles avec le principe de gratuité de l'enseignement et les
crédits consacrés aux bourses pourraient être
réduits d'autant.
Enfin, en dehors du réseau plus ancien d'Europe occidentale et
d'Afrique, les établissements d'enseignement français à
l'étranger se trouvent souvent à l'étroit dans leurs
locaux. C'est notamment le cas de ceux situés en Asie du Sud-Est et dans
les pays d'Europe centrale et orientale, qui doivent faire face à des
afflux d'élèves avec des bâtiments exigus.
Certes, le dynamisme des marchés immobiliers dans ces pays
émergents a permis parfois de réaliser des opérations
"blanches" grâce à la valorisation des terrains existants. Mais
ces opérations restent aléatoires, comme est venu le rappeler
l'effondrement récent des marchés immobiliers en Asie du Sud-Est,
et supposent de disposer de liquidités pour tirer parti rapidement des
opportunités qui se présentent.
Les solutions de fortune imaginées par les proviseurs pour
accroître la capacité d'accueil de leurs établissements ne
présentent pas toutes les garanties de sécurité et
s'avèrent souvent, à terme, plus dispendieuses qu'un projet
entièrement nouveau. Le souci de bonne gestion des deniers publics
justifierait la programmation pluriannuelle des opérations
immobilières des établissements d'enseignements français
à l'étranger.
E. LA NECESSITE D'UNE RÉFLEXION À LONG TERME
Alors que le monde d'aujourd'hui n'est plus en situation de
guerre idéologique ni de guerre froide, mais de guerre
économique, il apparaît nécessaire de
réfléchir en d'autres termes à l'action extérieure
de la France.
L'exercice 1998 est la dernière année d'application du
schéma quinquennal d'adaptation des réseaux du ministère
des affaires étrangères. Pour autant, cette action de
redéploiement géographique ne peut pas être
considérée comme achevée, bien qu'elle implique des
décisions difficiles et des investissements coûteux.
A cet égard, il est permis de s'interroger sur le luxe parfois excessif
de certaines ambassades nouvelles. Ainsi, le coût prévisionnel de
la nouvelle ambassade de France à Berlin est de 280 millions de francs,
ce qui en fait de très loin le plus gros projet immobilier en cours. La
quote part du ministère des affaires étrangères dans cette
opération interministérielle est de 69%, soit un peu plus de 193
millions de francs.
De même, le maintien de l'étendue de notre réseau
diplomatique sera facilité par la révision de la dimension des
équipes en poste, qui pourrait déboucher sur un format minimum
d'ambassade plus réduit que le standard actuel d'une dizaine de
personnes.
Le redéploiement géographique du réseau des affaires
étrangères doit s'accompagner d'une réorganisation des
réseaux extérieurs des différents ministères, afin
de dégager de véritables synergies sous l'autorité de
l'ambassadeur. Les moyens des postes d'expansion économique, notamment,
pourraient diminuer en quantité pour gagner en qualité, tandis
que dans certains pays l'ambassade et le poste d'expansion économique
pourraient être fusionnés.
Cet effort de rationalisation des divers réseaux extérieurs
devrait être facilité par le rapprochement entre le
ministère de la coopération et le ministère des affaires
étrangères envisagé par le Gouvernement.
II - PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES
COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
(ARTICLE 24 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998)
Rapporteur spécial : M. Denis
BADRÉ
Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du budget des Communautés européennes est évalué par l'article 24 du projet de loi de finances pour 1998 à 91,5 milliards de francs, soit 1,08 % du PIB de la France.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
A. LE PROJET DU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES POUR 1998
1. Les dépenses du projet de budget pour 1998
Evolution du budget général des Communautés
(en millions d'écus)
Rubriques |
Crédits budget 1997 |
Crédits APB 1998 |
Projet budget 1998 |
||||||||||
|
Engagements |
Paiements |
Engagements |
Paiements |
Engagements |
Paiements |
|||||||
1. Politique
agricole
commune,
dont :
- mesures d'accompagne-ment |
40.805
|
40.805
|
40.987
|
40.987
|
40.987
|
40.987
|
|||||||
2. Actions
structurelles
, dont :
|
31.477
|
26.274
|
33.461
|
28.399
|
33.461
|
27.400
|
|||||||
3. Politiques
internes
, dont :
|
5.600,8
|
5.135,1
|
5.629,1
|
5.185,5
|
5.384
|
4.769
|
|||||||
4. Actions
extérieures
, dont :
|
5.600,8
|
4.497,8
|
5.624
|
4.548,5
|
5.476
|
4.207
|
|||||||
5. Dépenses
administratives des institutions
,
dont :
|
4.283,3
|
4.283,3
|
4.331,4
|
4.331,4
|
4.301
|
4.301,3
|
|||||||
6. Réserves
,
dont :
|
1.158
|
1.158
|
1.176
|
1.176
|
1.176
|
1.176
|
|||||||
7. Compensations budgétaires pour les nouveaux Etats membres |
|
|
|
|
|
|
|||||||
Total |
89.137 |
82.365,6 |
91.307,5 |
84.727,4 |
90.884,9 |
82.940,3 |
Source : Conseil des Communautés européennes
Le tableau ci-dessus présente les prévisions de
dépenses du projet de budget des Communautés européennes.
Leur total s'élève à 82,9 milliards d'écus.
Les dépenses augmentent de 0,7 % par rapport à 1997.
a) Les dépenses agricoles
L'augmentation des crédits agricoles serait de
182 millions d'écus par rapport à l'an dernier, soit une
augmentation de 0,4 %.
Les crédits inscrits à ce titre reçoivent les
différentes affectations suivantes :
Les aides directes au revenu
sont budgétées pour
23,7 milliards d'écus. Elles diminuent de 1,8 milliard
d'écus (- 7,1 %) et ne représenteraient plus que
58 % des dépenses agricoles contre 62,6 % dans le budget pour
1997. Pour une part, cette réduction provient d'une inflexion des
crédits consacrés aux programmes d'aides compensatrices au revenu
décidés à la suite de la crise de la "vache folle".
L'économie réalisée de ce fait s'élève
à 427 millions d'écus. Le reste, soit 1,38 milliard
d'écus, correspond pour l'essentiel à une économie sur les
aides à l'hectare dans le secteur des cultures arables, mesure
proposée par la Commission mais non encore décidée par le
Conseil.
Les crédits d'intervention et de soutien aux exportations
s'élèvent à 15,1 milliards d'écus contre
13,3 milliards l'an dernier, soit une augmentation de 13,5 % d'un
exercice à l'autre. L'accroissement net des crédits
-+ 1,8 milliard d'écus- est le résultat de variations
de sens contraires. Le calibrage des crédits intègre une baisse
des dépenses liées à la crise de la vache folle de l'ordre
de 500 millions de francs, résultat en particulier de la
réduction des besoins liés aux programmes d'abattages
(- 261 millions d'écus). Le secteur laitier contribue
également aux économies. En revanche, d'autres dépenses
s'accroissent malgré une évolution du change écu contre
dollar plus favorable que l'an dernier. Il en va ainsi des dépenses
liées aux restitutions à l'exportation dans le domaine des
céréales (+ 309 millions d'écus), mais aussi des
dépenses dans le secteur des fruits et légumes, de celles
liées aux reconstitutions de stocks en matière de riz, ou encore
des dépenses pour le secteur porcin.
Les crédits d'accompagnement
de la réforme de la
politique agricole commune passent de 1,8 à 2,2 milliards
d'écus.
b) Les dépenses d'actions structurelles
L'accroissement des dépenses non-obligatoires tranche
avec la stabilité des dépenses obligatoires. De ce fait, la part
de ces dépenses dans le total tend vers 50 %.
Les dépenses de la rubrique "Actions structurelles"
augmentent
de 4,2 % contre 2,3 % l'an dernier.
Cette évolution est la conséquence de la décision prise
en 1992 de porter le montant des fonds structurels au niveau de
176,4 milliards d'écus (au prix de 1992) au cours de la
période 94-99 et de la décision prise par le Conseil
européen d'Edimbourg, d'inscrire d'office dans le budget le montant des
plafonds résultant des perspectives financières.
Le montant des crédits de paiement s'établirait à
27,4 milliards d'écus, dont 24,6 milliards d'écus pour
les fonds structurels, et 2,6 milliards d'écus pour le fonds de
cohésion.
Les objectifs des fonds structurels sont au nombre de six :
promouvoir le développement et l'ajustement structurel des
régions en retard de développement
(objectif 1)
;
reconvertir les zones industrielles en déclin
(objectif 2) ;
combattre le chômage de longue durée et faciliter
l'insertion professionnelle des jeunes et des personnes exposées
à l'exclusion du marché du travail
(objectif 3)
;
faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et
à l'adaptation des systèmes de production
(objectif 4)
;
accélérer l'adaptation des structures agricoles et de la
pêche
(objectif 5a)
;
faciliter le développement et l'ajustement structurel des zones
rurales
(objectif 5b).
promouvoir le développement et l'ajustement structurel des
régions connaissant une très faible densité de population"
(objectif 6).
Les masses financières en jeu sont considérables. Elles
représentent 0,37 % du PIB communautaire.
L'essentiel des crédits serait alloué à la
réalisation de l'objectif n° 1 qui avec 18,3 milliards
d'écus représentent près de 67 % des actions.
c) Les politiques internes et les actions intérieures
Les politiques internes
Les politiques internes bénéficieraient de crédits de
paiement pour un montant de 4,77 milliards d'écus.
La baisse de ces dépenses serait de 7,1 %.
Parmi les politiques internes, c'est aux actions dans le domaine de la
recherche et du développement technologique
que revient
l'essentiel des crédits. Leur montant serait de
3,1 milliards
d'écus
en diminution de
3 %
par rapport à 1997.
En augmentation de
20,2 %
par rapport à 1997, les
crédits d'engagement prévus au titre des
réseaux
transeuropéens
s'élèveraient à
560 millions d'écus
. Mais les crédits de paiement
seraient d'un montant sensiblement inférieur : 413 millions
d'écus.
Les crédits disponibles pour les
autres politiques internes
seraient en
repli
de l'ordre de
20,5 %
par rapport
à 1997. Cette diminution affecterait en particulier les actions
relatives à l'information, à la politique de l'énergie et
à la constitution du marché intérieur.
Les actions extérieures
Les dépenses prévues au titre des actions extérieures
s'élèveraient à
4.207 millions d'écus
en crédits de paiement si l'on en exclut les crédits de la
réserve pour aides d'urgence. Elles baisseraient de 6,5 %.
Dans ces dépenses la " part du lion " revenait
traditionnellement aux dépenses de
coopération avec les pays
d'Europe centrale et orientale et les Etats indépendants de l'ancienne
Union soviétique
. Cette année, le montant des crédits
consacrés à la politique méditerranéenne de
l'Europe serait supérieur (1,14 milliard d'écus) à
ceux consacrés à l'Est du continent (1,12 milliard
d'écus).
2. Les recettes
Recettes du projet de budget 1998
(en écus)
|
1997 |
Projet 1998 |
Prélèvements agricoles |
768.060.000 |
623.880.000 |
Cotisations sucre-isoglucose |
1.229.400.000 |
1.047.060.000 |
Droits de douane |
12.203.190.000 |
11.144.340.000 |
Ressources propres TVA |
34.587.762.644 |
34.134.541.186 |
Ressources propres fondées sur le PNB |
32.224.241.318 |
35.362.933.897 |
Excédents disponibles |
- |
- |
Recettes diverses |
615.697.149 |
627.564.924 |
Total |
81.646.331.111 |
82.940.320.007 |
Source : Conseil des Communautés européennes
Le montant total des "ressources propres"
s'élève à 1,13 % du PNB communautaire contre
1,16 % en 1997.
Il est inférieur au plafond de ressources désormais en
vigueur : 1,26 % du PNB.
Le tableau ci-après rappelle l'évolution de la structure des
ressources des Communautés.
Evolution de la structure des ressources
des
Communautés européennes en %
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Prélèvements agricoles et sucre |
2,6 |
2,4 |
2,5 |
2 |
Droits de douane |
17,2 |
15,8 |
14,9 |
13,5 |
Taxe sur la valeur ajoutée |
52,9 |
48,9 |
42,4 |
41,2 |
Ressource complémentaire |
20,5 |
32,2 |
39,5 |
42,6 |
Excédent disponible |
6,2 |
-- |
-- |
-- |
Divers |
0,6 |
0,7 |
0,7 |
0,7 |
Total |
100 |
100 |
100 |
100 |
B. LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Le montant de la contribution française au budget des
Communautés européennes est évalué à
91,5 milliards de francs.
Par rapport à l'évaluation de notre contribution qui avait
été faite en loi de finances initiale pour 1997, le
prélèvement sur recettes baisserait de 4,5 milliards de
francs.
Mais, par rapport à la situation réellement observée, il
s'accroîtrait de 3,5 milliards de francs.
C. L'EVOLUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES
Evolution du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes
(en millions de francs)
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Prévision (PLF) |
63,5 |
70,7 |
84,2 |
883,4 |
90,8 |
88,0 |
89,0 |
87,0 |
91,5 |
Réalisation |
60,8 |
78,5 |
75,5 |
77,9 |
83,4 |
80,1 |
80,8 |
88 |
|
Ecart |
- 7,3 |
+ 3,9 |
- 11,6 |
- 6,4 |
- 8,4 |
- 9,8 |
- 6,5 |
+ 1 |
|
Entre 1990 et 1997, l'accroissement du
prélèvement sur recettes au profit des Communautés
européennes aura été de 44,7 %.
Après une forte augmentation de 1990 à 1994 (+ 37 %),
suivie d'une stagnation, le prélèvement reprend un rythme de
progression rapide depuis 1996.
Cependant, depuis 1992, la part du prélèvement dans le PIB
apparaît stabilisée autour de 1 point de PIB.
Evolution pour la France du prélèvement communautaire rapporté au PIB
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 (1) |
|||||||
Prélèvement communautaire (mf) |
75,5 |
77,9 |
83,4 |
80,1 |
82.50 |
88 (1) |
91,5 |
|||||||
PIB (mdf) |
6.999,5 |
7.077,1 |
7.389,7 |
7.662,4 |
7.861 |
8.104 |
8.448 |
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
Prélèvement communautaire/PIB |
1,07 % |
1,1 % |
1,13 % |
1,04 % |
1,03 % |
1,08 % |
1,08 % |
(1) Estimations provisoire
Il est à noter que cette stabilisation relative provient moins d'une
maîtrise des dépenses communautaires que de la réduction de
la part de la France dans le total de son financement qui est passée de
19,6 à 17,8 % entre 1994 et 1997 en raison en particulier de
l'élargissement.
D. LA STRUCTURE DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES
Evolution de la structure de la contribution
française au budget des
Communautés européennes
(en Mécus) |
1993 (1) |
1994 (1) |
1995 (2) |
1996 (3) |
1997 (4) |
1998 |
Cotisations sucre et isoglucose |
321,7 |
393,7 |
375,3 |
328,9 |
58,3 |
50,0 |
Prélèvements agricoles |
76,9 |
67,4 |
49,4 |
59,1 |
374,4 |
337,1 |
Droits de douane |
1.485,0 |
1.408,9 |
1.476,9 |
1.326 |
1.432 |
1.119,5 |
Contribution TVA |
6.812,9 |
7.267,1 |
7.595,5 |
7.138,8 |
6.914,9 |
6.433,1 |
Contribution PNB |
3.037,4 |
3.600,8 |
2.569,9 |
3.741,9 |
5.094,1 |
6.179,6 |
Sous-total |
11.733,9 |
12.737,9 |
12.067 |
12.594,7 |
13.873,7 |
14.119,6 |
Frais de perception des ressources propres |
- 188,4 |
- 187 |
- 190,2 |
- 171,4 |
- 186,5 |
- 150,7 |
Total des versements effectifs |
11.545,5 |
12.550,9 |
11.876,8 |
12.423,3 |
13.687,3 |
13.968,9 |
(1) Source : rapport Cour des Comptes des CE
(2) Source : compte de gestion et bilan financier de la commission pour 1995
(3) Selon BRS 1/96
(4) Selon projet de budget pour 1997, hors prise en compte des conditions
prévisionnelles d'exécution du budget 1996.
Depuis 1992, la structure du prélèvement sur recettes a
évolué considérablement.
La part des prélèvements agricoles et de ceux liés aux
"cotisations sucre" serait de 2,8 % en 1998 contre 3,45 %
en 1993.
La part des droits de douane dans le prélèvement, de 12,9 %
en 1993, serait de 8 % l'an prochain.
La contribution TVA qui représentait 68,1 % du total en 1992 en
constitue moins de 46 % en 1998.
Cette chute résulte de l'application du volet "structurel" de la
réforme des ressources propres des Communautés européennes.
En contrepartie, la part de la ressource assise sur le PNB s'accroît
vivement : 26,3 % en 1995 mais 44,2 % en 1998.
E. LES VERSEMENTS DU BUDGET EUROPÉEN AU PROFIT DE LA FRANCE
Paiements annuels aux Etats membres au titre des principaux secteurs en 1995
(en millions d'écus)
|
Total des versements effectués par la CE aux Etats membres |
|
Part de la France dans la
dépense
communautaire
|
FEOGA-Garantie |
34.497,7 |
8.423,3 |
24,4 |
FEOGA-Orientation |
2.778,7 |
358,8 |
12,9 |
Fonds régional |
8.373,6 |
266,0 |
3,2 |
Fonds social |
4.734,1 |
501,3 |
10,6 |
Recherche |
2.537,8 |
297,5 |
11,7 |
Autres |
10.119,4 |
302,7 |
3,0 |
Total |
63.041,3 |
10.149,6 |
16,1 |
Source : Rapports de la Cour des comptes des Communautés européennes (exercice 1995)
Le dernier montant global des paiements des Communautés
européennes en France connu est celui intervenu en 1995.
Les versements à la France ont représenté cette
année-là 16,1 % des dépenses communautaires contre
17,4 % en 1994. Comme la France avait contribué à hauteur de
17,5 % au budget communautaire, la contribution nette de notre pays s'est
élevée en 1995 à 1,7 milliard d'écus (14,2 %
du prélèvement sur recettes accordé).
La structure des dépenses effectuées par la Communauté en
France est singulière. Notre vocation agricole nous fait
bénéficier largement des crédits des FEOGA-Garantie et
FEOGA-Orientation.
A l'inverse, le niveau de développement moyen de nos régions nous
exclut du bénéfice de nombre d'interventions du Fonds
européen de Développement régional (FEDER).
II. APPRÉCIATIONS
A. LE BUDGET EUROPEEN MANQUE DE LISIBILITÉ
a) La présentation budgétaire est confuse
Le budget des Communautés européennes se
caractérise par une faible lisibilité qui provient
essentiellement d'opérations de reports et d'opérations
d'ajustement.
Le disponible initial d'un budget européen est susceptible de comporter :
un solde de trésorerie ;
des crédits pour paiements reportés ;
des excédents budgétisés.
Les soldes définitifs sont en outre dépendants :
- non pas de l'effet du solde prévisionnel de cette année
puisque le budget communautaire est voté en équilibre
- mais de l'effet d'écarts constatés au cours de l'exercice
précédent sur les recettes perçues au titre de la TVA et
du PNB par rapport aux recettes initiales prévues pour cet exercice
1(
*
)
Il est manifeste qu'une simplification des procédures comptables
s'impose tant pour permettre une meilleure analyse du projet de budget, en
particulier de ses évolutions, que pour assurer la
sincérité du budget présenté.
b) La gestion financière est opaque
Parmi ses recettes le budget des communauté comporte
une ligne "recettes diverses" dotée de 627,5 millions d'écus
en 1998. Il s'agit, selon la nomenclature européenne, des recettes
correspondant aux retenues effectuées sur les
rémunérations du personnel, "y inclus les impôts sur les
salaires de la Banque européenne d'investissement", des contributions
aux programmes complémentaires dans le cadre des activités de
recherche et d'investissement, des intérêts de retard et amendes,
des produits d'intérêt et des remboursements de prêts...
Il est remarquable que le compte de gestion et le bilan financier
afférents aux opérations du budget ne comportent aucune
information détaillée sur le montant de ces recettes et "a
fortiori" sur leur rendement.
Quant aux modalités de gestion de la trésorerie du budget
européen, elles ne sont explicitées nulle part.
Enfin, les mouvements de dépenses lorsqu'il s'agit de
délégations à des tiers soulèvent évidemment
des difficultés soulignées maintes fois.
Une clarification des opérations de gestion de trésorerie
associées à l'exécution budgétaire s'impose.
B. UN PROJET DE BUDGET EUROPÉEN QUI MANIFESTE UNE RIGUEUR APPARENTE
Il est bien vrai que les dépenses prévues pour
1998 sont sensiblement inférieures aux propositions de la Commission.
Mais elles sont un peu supérieures aux dépenses prévues
par le budget de 1997.
Le budget de 1998 ne manifeste donc aucun effort d'économies.
La progression des
dépenses non obligatoires
continue à
être plus rapide que celle des dépenses obligatoires.
Une adaptation du niveau des dépenses non obligatoires aux contraintes
budgétaires pesant sur les Etats membres doit être entreprise.
Affranchi de la rigueur, le budget européen a pour effet de redoubler
les contraintes financières pesant sur les Etats membres. La
contribution française s'accroît de 4 %. La stabilisation
relative du prélèvement sur recettes en points de PIB provient
moins d'une progression maîtrisée des dépenses
européennes que de la diminution de la part relative de la contribution
française et de l'appréciation du franc contre écu.
S'ajoute, cette année, l'hypothèse favorable d'une progression du
PIB en valeur de 4,2 %.
C. UN VOLET "RECETTES" PROBLÉMATIQUE
Le projet de budget européen résulte d'un
réaménagement des ressources communautaires qui provient de
l'application du volet structurel de la décision "ressources propres"
de
1994, ratifiée avec retard par les Pays-Bas en 1996.
La nature des recettes du budget communautaire soulève des
problèmes.
Les ressources propres traditionnelles -droits de douane,
prélèvements agricoles - représentent une faible part, qui
va d'ailleurs en diminuant des recettes du budget européen.
L'évolution des droits de douane pose la question de savoir si l'Europe
doit accepter unilatéralement toutes formes de désarmement
douanier.
De plus, accepter la diminution tendancielle des vraies ressources propres de
la Communauté revient à augmenter sensiblement les
prélèvements sur les ressources des Etats membres : la "ressource
TVA" et la "ressource PNB". L'acceptabilité politique d'une telle
démarche a des limites d'autant que la ressource "TVA" et la ressource
assise sur le PNB ne sont pas à l'abri de tout reproche.
- Elles apparaissent essentiellement comme des
ressources d'ajustement
comptable.
Cette observation concerne tout particulèrement la
"ressource PNB", dont l'évolution provient moins de la progression de
l'assiette que de la fixation de son taux, dans la mesure où, pour la
TVA, la réduction du taux de la ressource est programmée.
-
La qualité statistique de la détermination des assiettes
varie considérablement selon les Etats
, ce qui entraîne des
reports de charge entre eux.
D. UNE MEILLEURE STRUCTURE DES DÉPENSES S'IMPOSE
Les dépenses du budget européen doivent être plus européennes.
a) Cet impératif implique d'abord que les dépenses obligatoires couvrent les besoins
Lors de la réforme de la politique agricole commune, la
Commission européenne a présenté l'évolution des
coûts de la politique agricole prévisible.
L'évaluation de la ligne directrice agricole pour 1998 pourrait
être juste suffisante pour couvrir les coûts de la PAC l'an
prochain grâce, essentiellement, à l'accumulation de marges
financières réalisée du fait d'une sous-exécution
des crédits de la PAC.
Le projet de budget pour 1998 illustre à nouveau les conséquences
financières du corset pesant sur la ligne directrice agricole dont on
rappelle que le montant est indexé sur les prix et 74 % du taux de
croissance réelle.
La situation faite à des dépenses obligatoires des
Communautés, qui en constituent par ailleurs le véritable
fondement historique, est peu satisfaisante.
b) Mieux dépenser pour l'Europe suppose aussi que les dépenses non obligatoires obéissent davantage au principe de subsidiarité et, peut-être, au principe d'additionnalité
S'il est malaisé de chiffrer le montant des
dépenses échappant au respect de ces principes, de nombreux
exemples en ont été donnés.
Les
dépenses de recherche
attestent le dévoiement de
certaines actions communautaires. La Cour des comptes des communautés a
ainsi eu souvent l'occasion d'indiquer que l'organisation de programmes
européens de recherche impliquant la coparticipation de laboratoires
d'Etats membres différents était insuffisamment
développée.
Il apparaît que la manne européenne est, en matière de
recherche, moins fédératrice que prétexte à
exacerbation des concurrences financières des prétendants.
c) Mieux dépenser pour l'Europe, c'est également assurer une meilleure lisibilité de la dépense européenne
Le saupoudrage des crédits doit être
évité et l'efficacité de la dépense
évaluée.
Les citoyens des Etats membres doivent être plus conscients de la
dépense européenne.
Qui sait que notre pays a reçu en 1995, plus de 10 milliards
d'écus du budget européen ?
Les
dépenses d'action extérieure
doivent elles aussi
être plus européennes. Cela suppose par exemple que les programmes
PHARE et TACIS qui abritent les crédits destinés aux pays de
l'Est soient mieux organisés et qu'ils contribu
ent plus efficacement à la réussite du processus
d'adhésion à l'Union européenne dont la perspective a
été ouverte aux pays de l'Est signataires d'accords d'association.
*
* *
En dépit de ces observations votre rapporteur vous
propose d'adopter l'article 24 du projet de loi de finances pour 1998 qui
autorise un prélèvement sur les recettes de l'Etat de
91,5 milliards de francs, soit :
6 fois le budget des affaires étrangères ;
et 2,5 fois le budget de l'agriculture.
III - COOPÉRATION
Rapporteur spécial : M. Michel CHARASSE
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Le budget de la coopération pour 1998
s'élève à
6,5 milliards de francs
en moyens de
paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement),
soit
une diminution de 239 millions de francs (-3,5 %) par rapport au budget
voté de 1997.
Les autorisations de programme demandées s'élèvent
à
2,3 milliards de francs, soit une diminution de 104 millions de
francs (14,5 %) par rapport aux autorisations votées pour 1997.
Cette diminution sensible des crédits de la coopération
résulte, d'une part, de la réduction des besoins de financement
des pays de la zone franc, dont la situation a continué de
s'améliorer depuis la dévaluation du franc CFA et, d'autre part,
de la poursuite de la politique d'économies en matière
d'assistance technique. Il convient du reste de relever d'emblée que la
diminution en volume du budget de la coopération, soit 238,7 millions de
francs, s'explique en partie par la diminution des crédits du chapitre
41-43 (concours financiers), soit 223 millions de francs, ce qui traduit une
diminution des crédits d'ajustement structurel et donc une
amélioration de la situation économique des pays du champ.
A. L'EFFORT FINANCIER DE LA FRANCE EN FAVEUR DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
La politique d'aide publique au développement ne
saurait se résumer à la seule analyse des crédits du
ministère de la coopération, lesquels ne
réprésentent qu'un peu plus de 10 % du total de l'effort fourni
par la France.
Le tableau ci-après en retrace l'évolution depuis 1995
2(
*
)
.
Ces dépenses d'aide publique au développement placent la France
au
deuxième rang mondial des grands pays industrialisés
donateurs
, après le Japon, mais devant les Etats-Unis et l'Allemagne.
En termes relatifs,
la France est le pays du G7 qui consacre la plus
importante part de sa richesse nationale à l'aide au
dévelopement
, devançant nettement l'Allemagne (0,31 % du PIB
en 1995), le Japon (0,28 %) et les Etats-Unis (0,10 %).
B. PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À LA COOPÉRATION PAR NATURE DE DÉPENSES
1. Les crédits
Le tableau ci-après fournit le détail des
évolutions du budget de la coopération pour 1998 par titre.
a) Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires représentent
un
peu moins de 70% du budget de la coopération. Elles connaissent une
évolution contrastée :
Les moyens des services
(titre III) atteignent
989 millions de
francs
et
augmentent
de 12,2 millions de francs (+ 1,25 %).
Cette légère progression tient essentiellement à
l'augmentation, d'une part, des crédits relatifs aux
rémunérations d'activité (346,8 millions) qui
représentent 35 % des crédits de ce titre et augmentent de
2 % et, d'autre part, des subventions de fonctionnement (467,6 millions)
qui représentent 47 % des crédits de ce titre et augmentent de
1,8 %. En revanche, les crédits relatifs au matériel et au
fonctionnement des services (127 millions de francs), qui représentent
13 % des crédits de ce titre, diminuent de près de 5 %.
Les interventions publiques
(titre IV) représentent
3,4 milliards de francs
et
diminuent
de 368 millions de
francs (- 9,7 %). Les principales diminutions sont effectuées au titre
de la révision des services votées (- 406 MF) et
portent, d'une part, sur la réduction des concours financiers
(- 240 MF) et, d'autre part, sur la réduction des effectifs de la
coopération technique (- 159 MF) aussi bien civile (suppression de
225 postes d'enseignants et de 10 postes de techniciens) que militaire
(suppression de 70 postes d'assistants techniques).
b) Les dépenses en capital
Les
crédits de paiement
demandés pour
1998 s'élèvent à
2 milliards de francs
(+ 6 %) et
représenteront près de 32 % du budget de la coopération
en 1998 (29 % en 1997). Cette augmentation recouvre une évolution
contrastée entre les investissements exécutés directement
par l'État (titre V) qui diminuent de 33 % et les subventions
d'investissement (titre VI) qui augmentent de 7 %.
La diminution des crédits du
titre V,
qui ne représentent
qu'une très faible part des dépenses en capital (28 MF, soit 0,44
%), s'explique essentiellement par la diminution de 20 millions de francs des
crédits d'équipement relatifs aux écoles françaises.
L'augmentation des crédits du
titre VI,
qui représentent
2 milliards de francs, résulte entièrement de l'augmentation
significative des crédits du Fonds d'aide à la coopération
(FAC). On notera à cet égard, que sont désormais
intégrés dans les crédits du FAC les anciens chapitres
68-92 (coopération en matière de recherche : 500.000 F) et 68-94
(subventions et participations pour la réalisation de diverses
opérations immobilières relatives aux écoles
françaises de droit local : 2,8 MF).
Les autorisations de programme
demandées sont de
2,3 milliards
de francs
, en baisse de 4,3 % par rapport aux autorisations
votées pour 1997. Ces dotations doivent permettre, d'une part, de
financer des projets de développement dans les États relevant de
la compétence du secrétariat d'État à la
coopération et, d'autre part, de financer, sous forme de dons, des
projets de développement à destination des pays les plus pauvres.
2. Les emplois
Le projet de budget pour 1998 prévoit la suppression nette de 12 emplois budgétaires dont 7 dans l'administration centrale, 2 dans les missions de coopération et d'action culturelle et 3 dans les centres médico-sociaux. Au total, le budget du secrétariat d'État à la coopération comprend 1.029 emplois budgétaires.
C. PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À LA COOPÉRATION PAR AGRÉGAT
Le budget de la coopération comprend
3 agrégats
dont le tableau ci-après retrace
l'évolution.
1. L'administration générale
L'agrégat "administration générale"
regroupe les frais de personnel et les moyens de fonctionnement de
l'administration centrale et des services extérieurs (missions de
coopération et d'action culturelle, centres culturels et centres
médico-sociaux), les crédits consacrés à l'action
sociale et à la formation des personnels du ministère ainsi que
les crédits de fonctionnement et d'entretien du parc immobilier.
Plus des deux tiers de ces crédits représentent des
dépenses de rémunérations et de charges sociales.
Les crédits consacrés à cette action représentent
650 millions de francs
, soit à peine
10 % des crédits
du secrétariat d'État à la coopération. Ces
crédits enregistrent une légère diminution (- 0,4 %) par
rapport à 1997.
2. L'aide et la coopération
Cet agrégat regroupe l'ensemble des interventions du ministère dans les pays de son champ de compétence, soit 5,5 milliards de francs . Il représente près de 85 % du budget de la coopération et affiche la plus forte baisse pour 1998, soit 4 % : trois de ses quatre principaux postes enregistrent une diminution significative.
a) La coopération militaire
Les crédits de coopération militaire atteignent
703 millions de francs, en baisse de près de 5 %
par rapport
à 1997. Ils représentent près de
11 % du budget
de
la coopération.
L'assistance militaire technique française est présente dans
20 pays
où elle remplit trois types d'activités : la
mise à disposition d'experts français, l'accueil en France de
stagiaires, la fourniture de prestations et de matériels. Dans les
autres pays du champ, l'assistance militaire se limite à la prise en
charge de quelques stagiaires.
Les principales évolutions prévues pour ces crédits
en 1998 sont :
-
· la baisse des effectifs d'assistance militaire technique, ramenant le
nombre total d'assistants de 714 à 644, soit
- 70 assistants ;
· le maintien de l'aide en matériel au niveau atteint par la loi de finances pour 1997, soit 180 millions de francs.
· l'augmentation des crédits de formation de stagiaires militaires étrangers de 12,5 millions de francs, soit 104 millions de francs. Ces crédits ont permis d'accueillir, en 1997, 1.570 stagiaires étrangers dans des écoles militaires françaises ou dans les écoles interafricaines.
Les crédits consacrés à la
coopération technique civile s'élèvent à
1,91 milliard de francs, en diminution de 4 %
par rapport
à 1997. Ils représentent
près de 30 % du
budget
de la coopération.
Sur ce total, 1.377 millions de francs concernent les crédits
d'assistance technique de longue durée, 296 millions de francs
l'appui aux organismes concourant au développement et 245 millions
de francs les bourses et la formation.
Outre la poursuite de la déflation de l'assistance technique directe
(suppression de 225 postes d'enseignants et de 10 postes de techniciens) dont
il a déjà été fait mention, les principales mesures
concernant la coopération civile consistent à réaliser des
économies sur :
-
· les crédits d'appui aux organismes concourant au
développement (-10 MF) ;
· les crédits de bourses, formation, échanges et transferts de savoir faire (- 3 MF) ;
· les crédits d'assistance technique sur contrat de prestation de service (- 0,8 MF).
La dotation des concours financiers s'élève
à
570 millions de francs, en baisse de près de 30 %
par
rapport à 1997. Cette forte diminution des besoins estimés de
l'aide budgétaire, qui ne fait que prolonger les fortes diminutions des
années précédentes, traduit l'achèvement du
programme exceptionnel d'accompagnement de la dévaluation du franc CFA.
L'essentiel de la diminution porte sur les crédits de bonification des
prêts d'ajustement structurel qui baissent de 165 millions de francs
pour atteindre 130 millions de francs et les dons en faveur de
l'ajustement structurel qui baissent de 75 millions de francs pour atteindre
350 millions de francs. Enfin la réserve du ministre pour les
opérations exceptionnelles est maintenue au même niveau depuis
1995, soit 90 millions de francs.
d) L'aide-projet
L'aide-projet, priorité de la politique de
coopération, augmente pour 1998. Elle atteint
2 milliard de
francs
en crédits de paiement, soit une augmentation de 7 % par
rapport à 1997 et
2,3 milliards de francs
en autorisations de
programme, soit une diminution de 3 % par rapport aux autorisations
votées pour 1997.
Outre la réserve destinée aux opérations exceptionnelles,
dotée cette année de 50 millions au lieu de 80 millions de francs
en 1997, les crédits d'aide-projet regroupent deux types de
dotations :
les dons projets attribués sur décision du comité
directeur du FAC
Répartie sur décision du comité directeur du FAC,
présidé par le ministre de la coopération, la dotation du
FAC pour 1998 s'établit à près de
1,3 milliards de
francs en autorisations de programme
(+ 1,9 %) et à
1,1 milliard de francs en crédits de paiement
(- 4 %, soit -
4,3 % à structure constante).
Cette dotation couvre soit des projets "États" (deux tiers des
crédits environ) avec une nette priorité aux pays les moins
avancés, soit des projets d'intérêt général,
dont une partie est affectée aux ONG ou à des organismes
privés de coopération.
Aux côtés des domaines traditionnels d'intervention du FAC
(développement rural, éducation, santé), on observe une
montée en puissance des projets d'appui institutionnel orientés
vers la réforme des administrations, notamment financières, et
vers des actions de renforcement des forces de sécurité
intérieure.
Il faut également préciser que près de 8 % des
crédits du FAC vont aux crédits déconcentrés
d'intervention (CDI), mis à disposition des chefs de mission de
coopération pour des projets qu'ils sélectionnent.
les dons projets relevant de la Caisse française de
développement
Intervenant dans les domaines traditionnels de compétence de la CFD
(développement économique, infrastructures, aménagement
urbain, environnement), ces dons-projets sont financés par des
crédits délégués par le ministère de la
coopération. Ces crédits atteignent
1 milliard de francs en
autorisations de programme
(- 9 %) et
900 millions de francs en
crédits de paiement
(+25 %).
3. Les établissements publics
Cet agrégat représente désormais
près de
6 % du budget
de la coopération. Il
s'élève à
371,2 millions de francs
, dont 368,4 au
titre de la subvention du ministère de la coopération à
l'AEFE, le reste étant affecté à la réalisation
d'opérations immobilières dans les écoles
françaises.
La
subvention à l'AEFE
couvre les dépenses de personnel,
de fonctionnement et de matériel des 74 établissements
français relevant de cette agence et implantés dans les pays du
champ. Cette subvention reste quasiment inchangée par rapport à
l'an dernier.
II. LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT
Ce projet de budget traduit d'ores et déjà les principales orientations du gouvernement en matière de coopération. Il s'agit, d'une part, d'achever l'évolution de l'assistance technique et, d'autre part, de donner la priorité à l'aide projet.
A. ACHEVER L'ÉVOLUTION DE L'ASSISTANCE TECHNIQUE
Poursuivant les orientations des précédents
gouvernements, ce projet de budget reflète tout d'abord la poursuite de
l'évolution d'une coopération de substitution, encore
répandue, vers une coopération de transfert de savoir faire, de
formation et de conseil. Cela se traduit, comme nous l'avons vu, par la
poursuite de la diminution des effectifs de l'assistance technique.
Dans ce contexte, les crédits de formation ou d'équipement des
institutions sont préservés. C'est le cas notamment, des bourses
d'étude au profit d'étrangers susceptibles de venir
compléter leur formation en France et des aides aux écoles
nationales ou régionales des pays partenaires.
B. DONNER LA PRIORITÉ À L'AIDE-PROJET
L'accent mis sur le développement de l'aide-projet
définit la deuxième priorité du budget de la
coopération pour 1998. L'aide est donc naturellement
réorientée vers les projets de développement, notamment
les projets d'infrastructures pour les dons-projets mis en place par la Caisse
française de développement et les projets de développement
institutionnel, de systèmes éducatifs ou de systèmes de
santé pour les crédits du fonds d'aide et de coopération
(FAC).
Ces projets peuvent être portés par les États, mais aussi
par de nouveaux partenaires que sont les collectivités territoriales.
Cette dimension de la coopération décentralisée qui
implique davantage de "responsables de terrain", élus, ONG,
entreprises
et permet de mobiliser des financements complémentaires sera
encouragée par le secrétariat d'État à la
coopération.
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. La diminution des crédits de la coopération n'est pas illégitime
Dans le contexte actuel, il ne semble pas illégitime
que les crédits du ministère de la coopération continuent
de décroître. Au demeurant, on observera que la diminution des
crédits pour 1998 est inférieure à celle des années
précédentes (- 7,8 % en 1997).
Deux séries de considérations justifient en effet cette
diminution.
En premier lieu, on constate que la
situation économique de nombreux
pays du champ évolue favorablement
, plusieurs pays africains ayant,
cette année encore, constaté une croissance économique
supérieure à leur croissance démographique.
Par ailleurs, la hausse des cours des matières premières
conjuguées à des politiques économiques pertinentes
favorisant l'apparition d'une nouvelle croissance ont permis une
amélioration sensible des balances de paiements et une réduction
des déficits publics.
L'intégration régionale, dans laquelle la France a joué un
rôle non négligeable, a eu aussi un effet favorable dans la mesure
où elle sécurise l'investissement grâce à
l'amélioration du cadre institutionnel et de l'environnement juridique
et financier.
Enfin, la production agricole, que ce soit pour le coton, le cacao ou les
cultures vivrières, connaît des progrès très
significatifs et la dévaluation du franc CFA semble avoir
dynamisé la commercialisation des produits de l'élevage.
De ce fait, les programmes d'ajustement structurels peuvent continuer à
être réduits, même s'il convient de
rester attentif
aux difficultés sociales que connaissent les pays en phase d'ajustement.
Il convient de garder présent à l'esprit qu'une
coopération réussie est une coopération qui
disparaît.
En second lieu,
les difficultés budgétaires françaises
justifient également une diminution des crédits de la
coopération.
Dans un contexte marqué par la volonté de diminuer les
dépenses publiques, il semble légitime que le budget de la
coopération, comme la grande majorité des autres budgets, apporte
sa contribution à l'effort de redressement de nos comptes publics. Au
demeurant, le tassement des crédits de la coopération ne semble
pas compromettre les efforts de la France en faveur des pays du champ.
Pour autant, il convient de ne pas limiter par excès des crédits
qui engagent l'action internationale de la France. C'est pourquoi :
2. Il reste essentiel que la France maintienne son aide publique au développement à un niveau significatif
La dépense de coopération est d'abord utile
pour les pays qui en sont les destinataires.
Elle a sans doute beaucoup contribué à l'amélioration de
l'état sanitaire des populations africaines, amélioration
constatée aussi bien par le Centre international de l'enfance, que par
l'organisation mondiale de la santé (OMS) et le programme des Nations
Unies en faveur du développement (PNUD).
Ainsi, pour ne prendre que quelques exemples, l'espérance de vie
à la naissance est passée de 36 ans dans les années
1950-1955 à 44 ans dans les années 1970-1975 pour atteindre 50
ans dans les années 1990-1995. Ces progrès s'expliquent par une
couverture vaccinale plus étendue, l'efficacité accrue des
systèmes de santé et une transition démographique bien
engagée.
Le rapport mondial du PNUD sur le développement humain (1997) note des
progrès importants pour l'accès à l'eau potable et la
diminution du taux d'analphabétisme chez les adultes. Dans chacun des
cas analysés, l'aide extérieure et l'aide française en
particulier, ont eu un effet bénéfique. La production
cotonnière associée aux cultures vivrières en fournit la
meilleure preuve, tout comme les infrastructures de transport. Sans ces apports
de financement et d'expertise, il est probable que la situation aurait
empiré.
Par ailleurs, l'Afrique est plus que jamais présente dans le domaine
culturel. Des artistes et des créateurs africains ont acquis une
renommée internationale dans presque toutes les disciplines. Avec l'aide
de la coopération française, le patrimoine culturel, historique
et archéologique africain est valorisé et porté à
la connaissance des africains. Sa diffusion et sa promotion hors du continent
contribuent à améliorer l'image de l'Afrique.
Malgré l'ampleur des progrès qui restent à accomplir dans
de nombreux secteurs, on peut considérer que l'APD fournie par le
secrétariat d'État à la coopération a
contribué à répondre à des besoins exprimés
par les pays du champ, notamment les pays africains et, au niveau
macro-économique, ses effets sont jugés positifs. L'aide publique
a donc été utile.
Cependant, la persistance de conflits intérieurs affectant certains
États africains, les risques climatiques et sanitaires (VIH-SIDA...) et
l'existence de populations vivant des situations de grande pauvreté
prouvent que nombre de pays dépendent encore dans une large mesure de
l'aide extérieure. L'aide publique reste donc utile.
Mais la dépense en faveur de la coopération est
également riche de retombées pour la France, aussi bien en termes
politiques qu'économiques.
L'aide bilatérale étant en partie liée, on peut
considérer que son taux de retour est au moins égal à un.
Le rapport du Conseil économique et social sur le développement
du Tiers-Monde et la croissance française prouve que l'aide et les
échanges commerciaux avec les pays en développement sont
bénéfiques pour l'économie française aussi bien
pour la balance commerciale que pour les créations d'emploi.
Par ailleurs, selon un rapport du ministère des affaires
étrangères, l'aide française multilatérale
connaît des taux de retour commerciaux "
en rapport avec le rang
économique de la France
".
Les retombées politiques de l'aide multilatérale sont
jugées "
très satisfaisantes dans la mesure où nous
avons jusqu'ici réussi à faire largement prévaloir nos
vues sur la priorité aux pays les moins avancés et en particulier
l'Afrique sub-saharienne
".
Les votes à l'ONU, quand la France a été mise en cause,
par exemple lors de la reprise des essais nucléaires à Mururoa,
ou lorsque notre pays fait des propositions d'action ou encore soutient
certaines positions, prouvent la fidélité de la grande
majorité des pays bénéficiaires de l'aide
bilatérale. La même constatation vaut aussi pour des enjeux
permanents tels que la Francophonie.
La dépense en faveur de la coopération est donc utile pour les
retombées qu'elle apporte à la France et, au-delà de la
fierté légitime que l'on peut éprouver à
l'égard de la générosité de notre pays à
l'égard des pays en voie de développement, il faut
également considérer que la coopération a des
retombées tout à fait bénéfiques pour notre pays.
A cet égard, votre rapporteur se félicite du fait que les
crédits du FAC augmentent. En effet, cet instrument joue un rôle
particulièrement important dans la gestion de l'aide-projet. Or, les
crédits qui lui étaient affectés avaient malheureusement
atteint un niveau en deçà duquel il n'était pas
souhaitable de descendre.
3. Dans un contexte où l'aide publique au développement diminue, tout en restant nécessaire, il semble impératif de continuer de s'efforcer de "faire mieux en dépensant moins".
La nécessité d'accroître
l'efficacité de la dépense de coopération suppose de
réorienter notre aide en privilégiant l'aide-projet par rapport
à l'aide structurelle et l'assistance de conseil par rapport à
l'assistance de substitution
. Il est heureux que ces orientations soient
partagées par l'actuel gouvernement, comme elles l'étaient du
reste par l'ancien.
Mais elle suppose, également, de se pencher à nouveau sur la
question de l'organisation des structures
.
A cet égard, force est de constater que la réforme mise en
oeuvre en 1996 a eu des effets positifs.
Faut-il aller au-delà et fusionner le ministère de la
coopération avec celui des Affaires étrangères ? Faut-il
envisager la création d'une "Agence pour la coopération" ?
Votre rapporteur considère qu'il s'agit là de fausses pistes.
D'une part, le secrétariat d'État à la coopération
doit demeurer distinct de celui des affaires étrangères. Cette
structure ministérielle constitue en effet l'interlocuteur
irremplaçable de nombreux pays africains et contribue, de ce fait, au
maintien de l'influence de la France dans cette partie du monde. Par ailleurs,
les personnels de la "coopération" disposent d'un savoir-faire
distinct
qui complète utilement celui des autres administrations mettant en
oeuvre des actions d'aide publique au développement.
D'autre part, la création d'une "Agence", à l'instar de ce qui
existe aux Etats-Unis, aurait pour effet, du fait de la pluralité de
tutelles dont elle dépendrait immanquablement, d'affaiblir la marge
d'action du gouvernement dans un domaine au coeur des missions
régaliennes de l'État. Elle rendrait plus difficile aussi le
contrôle parlementaire dans un domaine où l'opinion publique exige
de la rigueur. De surcroît, la mise en place d'une telle structure
pourrait avoir des effets inflationnistes. Enfin, une telle modification de
notre dispositif ne semble pas correspondre aux souhaits de nos partenaires
étrangers.
Plus simplement, votre rapporteur suggère que soit approfondi l'effort
de coordination entre tous les acteurs de l'aide publique au
développement et que les procédures d'octroi de l'aide soient
améliorées.
Il serait souhaitable notamment :
1) de
procéder à un examen systématique de la
représentation française dans les pays du champ dans le but de
réduire les double-emplois entre les personnels de la Caisse
française et ceux des missions de coopération
. Il ne semble
pas en effet de bonne gestion d'avoir, pour un même pays, deux experts
compétents dans le même domaine, ce qui arrive très
fréquemment en matière d'agriculture où les
compétences de la CFD et celles des missions de coopération se
recoupent encore trop largement ;
2)
d'élaborer un règlement financier du FAC
- observation
déjà effectuée l'an passé - afin d'assurer une
exécution plus rapide et plus efficace des projets. Votre rapporteur a
pu en effet constater, à l'occasion de contrôles sur pièces
et sur place, les nombreux retards d'exécution intervenant dans les
décisions du FAC ;
3)
de supprimer ou de réduire les moyens administratifs dans des pays
qui ont maintenant assuré leur décollage économique
.
C'est le cas, par exemple, de l'île Maurice et des Seychelles ;
4)
de promouvoir une meilleure coordination entre les services de la
Commission européenne et les représentants des États
membres
;
5)
de préciser la situation de la coopération dans les
nouveaux pays du champ.
Toutefois, votre commission relèvera avec satisfaction
le
rééquilibrage intervenu
entre les crédits du FAC et
ceux de la CFD. Cette orientation semble en effet la bonne, dans la mesure
où, comme a pu le constater votre rapporteur à l'occasion de son
dernier contrôle budgétaire, les projets de la Caisse
française ne sont pas contrôlés aussi strictement que ceux
du FAC et visent parfois à satisfaire davantage les souhaits de la
Direction du Trésor, que ceux du ministre de la coopération.
4. Ne pas laisser se distendre le lien culturel fort qui existe entre la France et certains pays africains
La politique restrictive des visas accordés aux
étudiants, enseignants et chercheurs menée depuis plus d'une
dizaine d'année, conjuguée à la diminution continue des
crédits relatifs aux bourses de formation, ont conduit bon nombre
d'universitaires, notamment africains, à se détourner des
universités de notre pays et à effectuer leurs études
ailleurs, spécialement en Amérique du Nord. Aussi, le nombre de
dirigeants africains qui ne sont pas passés, à un moment ou
à un autre, dans nos filières d'enseignement supérieur,
augmente chaque année.
De ce fait, les conditions du dialogue entre les responsables de haut-niveau
français et africains sont insensiblement en train d'évoluer et
l'on peut craindre que la disparition de ce mélange de complicité
intellectuelle, de compréhension mutuelle, de confiance et d'estime
réciproques qui faisait que les interlocuteurs étaient, sinon
toujours en mesure de s'entendre, du moins de parler un langage commun, soit en
train de disparaître.
Il semble donc souhaitable, d'une part, d'ouvrir plus largement les conditions
d'accès de notre territoire universitaires les plus sérieux de
nos partenaires francophones et, d'autre part, de veiller au maintien des
crédits affectés aux bourses d'étude.
5. Veiller à ne pas laisser l'usage du Français disparaître dans les pays du champ
Force est de constater que la pratique du français
recule dans bon nombre des pays du champ et que son usage est parfois en passe
de disparaître complètement, comme c'est le cas au Vietnam.
Il serait donc nécessaire que soient adressés à ces pays,
les signaux nécessaires, notamment lors du prochain sommet de la
Francophonie, qui se tiendra à Hanoï à la mi-septembre, afin
d'enrayer cette funeste tendance.
6. Encourager la coopération décentralisée
Au moment où les collectivités locales s'investissent de plus en plus dans la coopération, le fait que les crédits affectés à cette action diminuent, (même s'il convient de prendre en compte les crédits affectés à cette action qui transitent par le FAC) ne constitue pas un bon signal.
AGRICULTURE ET PÊCHE
Rapporteur spécial : M. Joël
BOURDIN
I. L'EVOLUTION DES CONCOURS PUBLICS A L'AGRICULTURE
A. DES DÉPENSES GLOBALES LÉGEREMENT DÉCROISSANTES EN VOLUME
L'appréciation de l'évolution des concours
publics à l'agriculture est un exercice délicat, dont on
connaît bien les difficultés méthodologiques.
Avant de présenter l'ensemble des concours publics à
l'agriculture pour 1998, un exercice de modestie peut consister à
analyser rétrospectivement la fiabilité de ce document.
(En milliards de francs - hors pêche)
|
LFI (1) |
% d'évolution affiché en LFI |
Exécution |
% d'évolution réel |
1992
|
148,3
|
+ 10,3
|
153,1
|
+ 7,6
|
(1) Montant LFI corrigé pour les retours communautaires : par exemple, à l'automne 1993, les versements pour 1994 étaient évalués à 53,4 milliards de francs pour 1994 et à 48,7 milliards de francs à l'automne 1994.
Source : Les concours publics à l'agriculture 1992-1996
L'arrivée à matûrité de la réforme de la Politique Agricole Commune et le choix d'un nouvel agrégat 3( * ) pour évaluer les "retours communautaires" sont peut être de nature à mieux asseoir les prévisions financières.
Dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/97
|
Ministère de l'agriculture et
de la Pêche
|
35.057,64
|
35.486,54
|
+ 1,22
(3)
|
Autres ministères :
|
3.575,56
|
3.660,9
|
+ 2,39
|
Estimation des dépenses agricoles de l'Union européenne bénéficiant à la France |
69.307 |
69.465 |
+ 0,23 |
Total
|
174.459,66
|
174.898,4
|
+ 0,25
|
(1)
Non
compris les crédits en faveur de la
pêche inscrits sur le budget de l'Agriculture et de la Pêche
|
Sous ces réserves méthodologiques, l'ensemble des concours publics à l'agriculture pour 1998 exprimé en francs constants s'inscrit donc en baisse.
B. UN BUDGET QUI REGRESSE LEGEREMENT EN FRANCS CONSTANTS
Compte tenu de l'imprécision relative aux retours communautaires transitant essentiellement par des fonds de concours, le budget exécuté s'écarte sensiblement du budget voté.
(En milliards de francs - avec pêche)
|
LFI |
% de variation n/n-1 |
Loi de règlement |
% de variation n/n-1 |
1993 |
39,9 |
+ 6,5 |
50,1 |
+ 22,5 |
1994 |
47,7 |
+ 19,5 |
52,25 |
+ 4,2 |
1995 |
38,8 |
- 18,7 |
41,04 |
- 21,5 |
1996 |
35,5 |
- 8,5 |
42,367 (1) |
+ 3 |
(1) en paiements. |
L'essentiel des variations est imputable à l'évolution du titre IV, ainsi que le met en évidence le tableau ci-après.
Exécution du titre IV
(en milliards de francs)
|
Dotation initiale |
Annulations |
Reports |
Fonds de concours |
LFR |
Autres mouvements |
Dotation nette |
1996
|
24,79
|
- 0,431
|
+ 1,879
|
+ 6,498
|
+ 0,435
|
+ 0,433
|
33,605
|
En 1996, les crédits ouverts du Titre IV ont
été supérieurs de près de 8 milliards à
la dotation initiale. L'écart a même dépassé
12 milliards de francs en 1993.
On notera en outre que le budget de l'agriculture est rarement
épargné par les régulations. Ainsi
l'arrêté du 9 juillet 1997
a-t-il
annulé
643 millions de francs de crédits en dépenses ordinaires
et 101 millions de francs en crédits de paiement, soit 2,1 %
des dotations initiales. De plus, si la discussion parlementaire avait permis
de majorer les crédits du FGER et de la politique industrielle, ces deux
chapitres ont quand même fait l'objet d'une régulation.
Pour 1998, le projet de budget du ministère de l'agriculture
s'établit comme suit (après vote de 500 millions de francs
de crédits nouveaux par l'Assemblée nationale)
4(
*
)
.
Evolution des crédits
Budget de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation
(après vote de l'Assemblée nationale )
(en millions de francs)
|
1997 LFI |
PLF 1998 |
1998/1997
|
Dépenses ordinaires (DO) |
|
|
|
Titre III - Moyens des services |
|
|
|
Personnel |
7.915,16 |
8.076,88 |
2,04 |
Fonctionnement |
1.660,68 |
1.667,21 |
0,39 |
Total titre III |
9.575,84 |
9.744,10 |
1,76 |
Titre IV - Interventions publiques |
|
|
|
Action éducative |
3.022,94 |
3.245,98 |
7,38 |
Action économique |
13.466,53 |
13.099,07 |
- 2,73 |
Action sociale |
8.126,12 |
8.596,12 |
+ 5,78 |
Total titre IV |
24.615,59 |
24.941,17 |
+ 1,32 |
Total dépenses ordinaires hors BAPSA/AAH |
24.027,43 |
24.143,279 |
0,48 |
Total dépenses ordinaires |
34.186,43 |
34.685,27 |
+ 1,46 |
Total dépenses en capital (AP) |
1.107,36 |
997 |
- 9,97 |
Total dépenses en capital (CP) |
1.057,51 |
987,1 |
- 6,66 |
Total budget (DO+CP) hors BAPSA/AAH |
25.084,94 |
25.130,37 |
0,18 |
Total budget (DO+CP) |
35.243,94 |
35.672,37 (1) |
+ 1,22 |
Source : Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation
(1) Y compris pêche
Ce tableau appelle les remarques générales suivantes :
- les moyens des services augmentent de 2,04 % (contre 3,1 dans le budget
général) en raison de la stagnation des moyens de fonctionnement
et d'une augmentation de 75 postes budgétaires, principalement au
profit de l'enseignement agricole ;
- les dépenses du titre IV (interventions publiques) s'accroissent
de 1,32 % (+ 1,5 % pour le budget général),
grâce essentiellement à la forte croissance des dotations d'action
éducative (+ 7,38 %). L'action sociale augmente de 1,32 %
par conséquence de l'augmentation de la subvention d'équilibre au
BAPSA de 7,24 % (7,806 milliards de francs), les autres composantes
de cette politique accusant toutes une baisse plus ou moins prononcée.
Les crédits d'action économique enregistrent en revanche une
baisse significative (- 2,46 %), explicable par la
décroissance "mécanique" des charges de bonification
(- 3,8 %), la diminution des indemnités compensatrices de
handicaps naturels (- 5,5 %, mais après prise en compte des
retours communautaires plus importants, la revalorisation des montants
unitaires sera de + 1,5 % en 1998 contre + 2 % en 1997), et
la chute de 1,9 % des crédits des offices par produit
qui remet
en cause notamment les contrats de plan Etat-région
;
- les dépenses en capital (crédits de paiement) accusent une
baisse préoccupante de 6,6 % (- 0,4 % seulement pour le
budget général) et s'inscrivent donc dans un mouvement tendanciel
de régression. Rapportée à l'ensemble des concours publics
à l'agriculture, cette diminution en loi de finances initiale est de
25,2 % depuis 1992 et de 28,8 % si l'on prend en compte les charges
de bonification (en francs courants). Le budget stricto sensu ne
représente qu'environ 1/3 des dépenses assimilables à des
crédits des titres V et VI.
Pour 1998, cette régression ne provient pas des investissements
-faibles- exécutés directement par l'Etat (qui passent de 47,3
à 55 millions de francs), mais de certaines subventions
d'investissement, comme celle de la
prime d'orientation agricole
(P.O.A.)
-nationale et régionale- de 17 millions de francs,
alors même que le Parlement avait obtenu une "rallonge" de
20 millions de francs en loi de finances initiale 1997, des
sociétés d'aménagement régional
(- 21,7 millions de francs), et des
crédits forestiers
(- 19,4 millions de francs).
Cette décroissance constante, et le maintien d'un nombre
élevé de types d'interventions, devraient conduire à une
réflexion sur le rôle de l'Etat en matière
d'investissements à l'activité agricole au sens large.
Si l'on considère l'ensemble des titres V et VI, l'exécution
1996 indique (en crédits de paiement) :
(en milliards de francs)
Loi de finances initiale |
+ 1,250 |
Annulations |
- 0,121 |
Reports |
+ 0,938 |
Fonds de concours |
+ 1,796 |
Loi de finances rectificative |
+ 0,053 |
Transferts et répartitions |
- 0,015 |
Dotation nette |
+ 3,901 |
Paiements |
+ 2,352 |
Taux de consommation |
60,28 % |
La portée du "visa" du Parlement sur l'autorisation de dépense apparaît ainsi perfectible.
II. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU BUDGET 1998
A. L'INSTALLATION DES JEUNES AGRICULTEURS
Les sommes versées au titre de l'aide à
l'installation (part communautaire comprise) ont connu l'évolution
suivante (en millions de francs) :
1995 : 893
1996 : 931
1997
(1)
: 918
1998
(1)
: 959
(1) estimations
Cette évolution correspond à une reprise des installations
aidées depuis 1994 (8.700 premiers versements en 1996 contre 7.200)
sans retrouver les niveaux d'il y a 10 ans (14.400 premiers versements en
1987).
Si l'on tient compte des installations non aidées, le flux annuel
d'exploitants agricoles est le suivant :
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
Nombre d'exploitants supplémentaires |
15.719 |
13.833 |
13.248 |
13.144 |
12.860 |
Cessations d'activités |
99.880 |
72.045 |
63.895 |
53.141 |
n.d. |
Ce tableau explique la baisse totale du nombre
d'exploitations
(923.000 en 1990, 705.000 en 1996) et justifie donc un effort permanent en
faveur de l'installation.
Le PLF prévoit donc de poursuivre l'effort entrepris et de tenter de
diversifier le profit des nouveaux installés. Les dotations seraient les
suivantes :
Crédits d'installation
(en millions de francs)
|
LFI 1997 |
PLF 1998 |
1998/1997 (en %) |
Dotation d'installation des jeunes agriculteurs |
645 |
645 |
|
Stages de préparation à l'installation |
79 |
100 |
26,6 |
Fonds pour l'installation en agriculture (FIA) |
- |
160 |
- |
Opérations groupées d'aménagement foncier (OGAF) |
45,23 |
45,23 |
- |
FIDIL (fonds pour l'installation et le développement des initiatives locales) |
150 |
- |
- |
Total |
919,23 |
950,23 |
3,4 |
Préretraites |
618,14 |
657,5 |
6,4 |
On notera la
suppression du FIDIL
, alors même
qu'il commençait à produire ses premiers effets
bénéfiques (mise en place des programmes régionaux et
départementaux) et son remplacement par un
FIA
qui aurait pour
objet essentiel d'octroyer une prime à la transmission des exploitations
au profit des cédants afin de rémunérer leurs efforts de
recherche d'un successeur et de favoriser des installations en dehors du cadre
familial. Le montant de la prime serait de l'ordre de 50.000 francs et
serait versée après avis de la CDOA si le projet correspond
effectivement à une installation qui n'aurait pas eu lieu sinon.
L'objectif est de 3.000 installations supplémentaires.
Ce mécanisme nouveau devra faire ses preuves
, en évitant
les effets d'aubaine notamment au regard des installations non aidées
qui représentent près d'un tiers des nouvelles exploitations. Il
n'en est pas moins regrettable que la pérennité des actions du
FIDIL ne soit pas pleinement assurée.
Le succès de la politique d'installation dépendra en fait
beaucoup plus fortement, comme le précédent de 1992 nous
l'enseigne, des incertitudes liées à la réforme de la
réforme de la PAC.
B. LA SECURITE ET LA QUALITE DE L'ALIMENTATION
Le financement de cette politique apparaît clairement
comme une priorité, puisque
l'agrégat correspondant
connaît une hausse de 14,3 %
. On notera, outre la
création de 5 postes de vétérinaires inspecteurs
titulaires, que les actions de lutte contre les maladies des animaux, de
contrôle sanitaire des végétaux et de maîtrise de la
qualité des produits enregistrent des augmentations très
significatives.
Enfin, les actions visant à la sélection animale (chapitre 44-70,
article 50) qui visent à améliorer la qualité du lait et
de la viande et à mieux adapter les animaux aux systèmes de
production, bénéficient de dotations simplement maintenues
à 92,2 millions de francs alors que les crédits
destinés au dispositif d'identification permanente
généralisée du bétail (IPG) sont
reconduits,à hauteur de 14 millions de francs (chapitre 44-70,
article 60). Les économies réalisées d'année
en année sur la sélection génétique collective ont
vraisemblablement atteint leur maximum, sauf à remettre en cause une
politique qui a enregistré de brillants succès.
C. LA MAITRISE DES POLLUTIONS D'ORIGINE AGRICOLE
Pour 1998, il est proposé de reconduire les montants
inscrits pour 1997, soit 175 millions de francs sur la ligne 61-40-30 et
150 millions sur le FNDAE.
La mise en oeuvre progressive du programme permet de montrer que cette
reconduction pourrait se traduire par des dépenses effectives plus
importantes. En effet, en 1996 les crédits de l'article 61-40 (y compris
les aides aux bâtiments en zone de montagne) n'ont été
consommés qu'à hauteur de 48 %, générant donc
d'importants crédits de report. Cette sous-consommation pourrait se
poursuivre, dans une moindre mesure, en 1997.
Pour la seule année 1997 c'est en fait une enveloppe globale de
281,3 MF (131,3 du chapitre 61.40 et 150 du FNDAE) qui a été
apportée par l'Etat, soit davantage que les 251,4 MF de
crédits d'Etat mis à disposition au cours de l'ensemble des trois
premières années du programme.
En 1997, les 150 MF du FNDAE apportés en complément ont
été destinés à 43 départements
appartenant à 12 régions. Au 22 août 1997, 10 de ces
départements avaient signé une convention bipartite
Etat/Région et/ou Etat/Département, ce qui a permis de leur
attribuer 42,3 MF. Il devrait en être de même pour les 33
autres départements avant octobre 1997.
Ce prélèvement, sur 3 ans, de 150 millions de francs
sur les recettes du FNDAE a bien évidemment affecté les
programmes départementaux pluriannuels d'adduction et d'assainissement.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur
spécial :
"
Dès lors, une baisse de dotation FNDAE oblige le département
soit à modifier son taux d'aide afin de garder la même enveloppe
globale de programmation, soit à baisser dans les mêmes
proportions l'enveloppe afin de conserver le taux d'aide fixé au
préalable. Ces deux possibilités ont été
adoptées par les Conseils généraux, certains allant
même jusqu'à se substituer au FNDAE pour maintenir la
programmation initiale.
En conclusion, la baisse d'autorisation de programme de 15 % engendre le
plus souvent une diminution des programmations départementales dans les
mêmes proportions, sans compensation possible d'autres sources de
financement. Ce constat méritera d'être affiné pour ce qui
concerne le bilan 1997 des dotations FNDAE et les exercices
ultérieurs."
D. L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE
L'effort de "volontarisme" tenté -et critiqué-
pour 1997 n'est pas reconduit pour 1998. L'agrégat enseignement
recherche s'accroît de 4,9 % pour atteindre 6,6 milliards de
francs. L'accroissement n'était que de 2,2 % pour 1997. Le nombre
d'élèves continue à s'accroître très
sensiblement (+ 4 % à la rentrée 1997, + 5,5 % à
la rentrée 1996).
Traitant de la hausse "normée" de 2 % des effectifs pour 1997,
votre rapporteur spécial estimait que :
"
Cette rupture de tendance est un signal fort : la loi d'orientation
agricole devra à l'évidence refonder la politique de
l'enseignement agricole à moyen terme (choix des filières,
contraintes de l'aménagement rural, affirmation ou dilution de la
spécificité...)".
Cette "refondation" de l'enseignement agricole s'impose donc toujours
avec la
même acuité. Même si le rapprochement des séries
statistiques est hasardeux, on peut cependant noter que de 1990 à 1996
les effectifs scolarisés se sont accrus de 28 % alors que les
exploitations ont vu leur nombre diminuer de 21,5 %.
III. LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES
A. L'APPRÉCIATION DE LA DEPENSE FISCALE
Dans ses rapports précédents, votre commission
avait souhaité "progresser vers une meilleure connaissance de la
dépense fiscale en agriculture". Ces progrès sont modestes. Le
ministère de l'agriculture n'a pas souhaité répondre
à deux questions précises :
- un travail d'expertise est-il en cours, en liaison avec la Cour des
Comptes ?
- une analyse coût - efficacité des principales composantes
de la dépense fiscale est-elle envisagée ?
S'il est exact que cette approche soulève des difficultés
méthodologiques évidentes, on peut aussi estimer qu'une
initiative nationale unilatérale qui donnerait à la notion de
soutien agricole un contenu encore plus extensif que la norme
déjà utilisée dans les comparaisons internationales serait
inadéquate, dans le contexte actuel de négociations sur
l'harmonisation des politiques agricoles.
Il n'en demeure pas moins que le document très officiel "Voies et
moyens" fournit une liste détaillée de ces concours fiscaux, dont
les rapporteurs des deux Assemblées évoquent chaque année
le contenu. De surcroît, celle liste tend à majorer les
dépenses fiscales spécifiques à l'agriculture... Rien ne
s'opposerait donc véritablement à une analyse
détaillée de la dépense fiscale en agriculture.
Cette dépense est de l'ordre de 4 milliards de francs. Les
principales mesures sont retracées dans le tableau ci-après.
Mesure |
Articles du CGI |
1995 |
1996 |
1997 |
Impôt sur le revenu - Aide spécifique à l'investissement |
72 D |
830 |
800 |
800 |
Impôt sur le revenu - Abattement sur les bénéficies réalisés au cours des soixante premiers mois d'activité par les jeunes agriculteurs (exploitants établis jusqu'au 31 décembre 1999) |
73 B |
180 |
200 |
200 |
Impôt sur le revenu - Régime fiscal des stocks à rotation lente |
72 B, 72 B bis |
230 |
250 |
250 |
Impôt sur le revenu - Admission en déduction du revenu imposable des cotisations afférentes à un régime complémentaire d'assurance vieillesse non obligatoire (art. 1122-7 du code rural - Régime COREVA) |
75-OC |
60 |
70 |
80 |
Impôt sur le revenu - Mode d'évaluation des immo-bilisations amortissables en cas de passage du forfait à un régime d'imposition d'après le bénéfice réel |
38 sexdecies L de l'annexe III |
250 |
240 |
210 |
Impôt sur le revenu - Régime forfaitaire des bois et forêts |
76 |
570 |
570 |
535 |
Impôt de solidarité sur la fortune - Exonération des bois et forêts et des parts d'intérêts détenues dans un groupement forestier pour les 3/4 de leur valeur |
885 D, 885 H |
80 |
80 |
80 |
Impôt de solidarité sur la fortune - Exonération dans certaines conditions et dans certaines limites des biens ruraux loués par bail à long terme |
885 H |
50 |
55 |
55 |
Impôt de solidarité sur la fortune - Exonération dans certains cas, des parts de GFA pour une partie de leur valeur |
885 H |
10 |
10 |
10 |
Droits d'enregistrement - Exonération des bois et forêts et des parts de groupements forestier à hauteur des biens en nature de bois et forêts (pour 3/4 de leur valeur) |
793-1-3°, 793-2-2° |
130 |
110 |
110 |
Droits d'enregistrement - Exonération des parts de GFA sur une partie de leur valeur |
793-1-4° |
130 |
110 |
110 |
Droits d'enregistrement - Exonération des biens ruraux donnés à bail à long terme pour une partie de leur valeur |
793-2-3° |
380 |
300 |
300 |
Taxe sur les salaires - Exonération des employeurs agricoles non assujettis à la TVA |
231-3-a |
290 |
290 |
310 |
Taxe sur la valeur ajoutée - Imposition au taux réduit de certains produits à usage agricole tels que les engrais, amendements calcaires, produits antiparasitaires homologués ou autorisés, soufre, sulfate de soufre... |
278 bis-5° |
520 |
480 |
480 |
Taxe sur la valeur ajoutée - Imposition au taux réduit des éléments constitutifs des aliments pour le bétail |
278 bis-4° |
330 |
300 |
300 |
B. L'EFFICACITE DES FINANCEMENTS CROISES
Après une longue période d'opacité, les
concours des collectivités locales à l'agriculture sont mieux
connus depuis deux ans. Ils sont mieux connus en volume, mais l'effet de
synergie entre financements nationaux et locaux ne peut être
mesuré.
Ainsi, à la question de votre rapporteur spécial sur cette
synergie et sur la possibilité, notamment en matière
d'installation, que des objectifs contradictoires, puissent être parfois
poursuivis, le ministère de l'agriculture apporte l'admirable
réponse :
"La répartition des compétences entre les collectivités
locales et l'Etat, en oeuvre depuis les lois de 1983, a comme objectif de
mettre en pratique le principe de subsidiarité. Néanmoins, la
plupart des compétences sont partagées. Ceci permet en effet la
définition de politiques tenant compte des particularités
locales."
Il conviendrait donc probablement
d'activer le rôle des conseils
départementaux d'orientation agricole.
Selon les informations disponibles, l'information des CDOA peut être
assurée par le Directeur départemental de l'agriculture et de la
forêt. Le préfet doit être en effet destinataire des actes
les plus importants des collectivités locales, afin d'en contrôler
a posteriori la légalité. Ainsi, les Directions
départementales de l'agriculture et de la forêt peuvent, à
leur demande, renseigner les CDOA sur les objectifs et les moyens de
l'intervention des collectivités locales en agriculture. La
participation des élus aux CDOA contribue également à la
bonne information de ces commissions. Les CDOA peuvent donc être, si
elles le souhaitent, en mesure d'apprécier la cohérence des
divers niveaux d'intervention sur l'agriculture locale.
Le montant des sommes en cause est important, puisqu'il est de l'ordre de
3 milliards de francs
. Les données disponibles accusent
toutefois un retard de plusieurs années, leur fiabilité
statistique est peut être encore perfectible, et leur champ incomplet
(enseignement agricole, appui aux industries agro-alimentaires).
Le document de synthèse sur les concours publics à l'agriculture
indique qu'une étude est en cours pour "aboutir à une
caractérisation plus précise des nouvelles formes de la
subsidiarité des interventions communautaires, nationales et locales en
agriculture".
Comparaison des aides agricoles des départements et
des régions
1992-1995
(concours nets en MF)
|
|
|
Départements |
Régions |
Ensemble |
||||||||||
|
|
|
1992 |
1995 |
1992 |
1995 |
1992 |
1995 |
92-95 |
||||||
|
|
|
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
MF |
% |
MF |
1 |
|
Agriculture productive |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
11 |
Installation-modernisation |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
hydraulique |
409 |
|
260 |
|
271 |
|
255 |
|
680 |
|
515 |
|
165 |
|
|
remembrement |
511 |
|
450 |
|
25 |
|
20 |
|
536 |
|
470 |
|
66 |
|
|
installation |
61 |
|
65 |
|
45 |
|
95 |
|
106 |
|
160 |
|
-54 |
|
|
bâtiments et matériel |
130 |
|
140 |
|
170 |
|
220 |
|
300 |
|
360 |
|
-60 |
|
|
autres modernisations |
69 |
|
60 |
|
103 |
|
100 |
|
172 |
|
160 |
|
12 |
|
|
TOTAL DE L'ENSEMBLE 11 |
1.180 |
60 |
975 |
55 |
614 |
71 |
690 |
74 |
1.794 |
63 |
1.665 |
62 |
129 |
|
12 |
Orientation de la production |
36 |
2 |
65 |
4 |
38 |
4 |
95 |
10 |
74 |
3 |
160 |
6 |
- 86 |
|
13 |
Maîtrise de l'offre |
17 |
1 |
15 |
1 |
34 |
4 |
9 |
0,9 |
51 |
2 |
24 |
1 |
27 |
|
14 |
Compensation des handicaps ou de contraintes spécifiques |
22 |
1 |
30 |
2 |
36 |
4 |
20 |
2 |
58 |
2 |
50 |
1,5 |
8 |
|
15 |
Soutien des revenus |
44 |
2 |
45 |
2 |
6 |
1 |
1 |
0,1 |
50 |
2 |
46 |
1,5 |
4 |
|
16 |
Calamités agricoles |
42 |
2 |
10 |
1 |
19 |
2 |
15 |
2 |
61 |
2 |
25 |
1 |
36 |
|
17 |
Lutte contre les maladies |
140 |
7 |
145 |
8 |
12 |
1 |
10 |
1 |
152 |
5 |
155 |
6 |
- 3 |
|
18 |
Autres financements |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- Laboratoires |
240 |
|
315 |
|
|
|
|
|
240 |
|
315 |
|
|
|
|
- autres aides |
237 |
|
160 |
|
112 |
|
90 |
|
349 |
|
250 |
|
|
|
|
TOTAL DE L'ENSEMBLE 18 |
477 |
25 |
475 |
27 |
112 |
13 |
90 |
10 |
589 |
21 |
565 |
21 |
24 |
|
|
TOTAL DU DOMAINE 1 |
1.958 |
100 |
1.760 |
100 |
871 |
100 |
930 |
100 |
2.829 |
100 |
2.690 |
100 |
139 |
2 |
|
PROMOTION-VALORISATION DES PRODUITS |
41 |
|
75 |
|
90 |
|
75 |
|
131 |
|
150 |
|
- 19 |
|
|
TOTAL GENERAL |
1.999 |
|
1.835 |
|
961 |
|
1.005 |
|
2.960 |
|
2.840 |
|
120 |
C. L'AVENIR DES DIRECTIONS DEPARTEMENTALES DE L'AGRICULTURE ET DE LA FORET
Les effectifs globaux budgétaires du ministère
de l'agriculture devraient s'accroître de 75 unités en 1998,
ce qui recouvre des évolutions assez contrastées :
- administration centrale : - 30
- services déconcentrés : - 39
- enseignement : + 144
Votre rapporteur spécial note avec satisfaction que
les projets de
"partition" des DDAF ont fait l'objet d'une réexpertise
. Si des
synergies doivent être recherchées (police de l'eau, appui aux
collectivités locales, sécurité alimentaire), elles ne
doivent pas avoir pour objet de démanteler des DDAF qui fonctionnent
généralement bien.
Les DDAF ont ainsi traité en 1996, à titre d'exemple, près
d'un million deux cent mille dossiers
correspondant aux mesures d'aides
aux producteurs financées sur fonds communautaires, pour un coût
-hors frais d'informatique- de
155 millions de francs
.
D. LES NOUVEAUX AVATARS DU FGER
Depuis sa création, le Fonds de Gestion de l'Espace Rural (FGER) a connu des fortunes diverses, les crédits étant faiblement consommés pour être reportés ou annulés.
(en millions de francs)
Année |
LFI |
Annulation crédits |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
1995 |
500 |
164 |
335 |
51 |
1996 |
388 |
170 |
502 |
199 |
1997 |
150 |
145 |
308 |
n.d. |
Votre rapporteur spécial ne peut que rappeler ses
positions précédentes sur cette procédure
spécifique, ce qui ne veut pas dire que ces crédits ne pourraient
être utilisés plus efficacement s'ils étaient
regroupés au sein d'autres procédures d'aménagement rural.
Toutefois, il apparaît qu'en 1996 près d'un tiers des actions du
FGER ont été conduites en synergie avec d'autres dispositifs
(plans de développement rural, OGAF, programmes leader). Il serait
souhaitable que cette tendance se poursuive. Mais des crédits ouverts de
308 millions de francs pour 98 attributaires (départements et
collectivités d'Outre-mer) ne représentent qu'une somme moyenne
de 3,1 millions de francs par département.
L'annulation, en juillet 1997, de 145 millions de francs sur la dotation
du FGER apparaît d'autant plus intéressante qu'elle correspond
presque exactement à la majoration de 150 millions de francs de
crédits opérée à l'Assemblée nationale
(100 millions) et au Sénat (50 millions).
La dotation ouverte pour 1998 s'établit à 140 millions de
francs. Les précédents ci-dessus rappelés ne permettent
pas d'anticiper sur le montant des crédits qui seront effectivement
consommés. Si l'on estime à 250 millions les crédits
qui pourraient être effectivement utilisés en 1997 (199 en 1996),
les crédits disponibles en 1998 seraient en baisse (58 de reports
+ 140 de dotation initiale).
Il serait, en conclusion, souhaitable que la nouvelle future loi
d'orientation agricole reprenne le dossier des procédures
d'aménagement rural et garantisse ainsi l'avenir du FGER.
E. LA REMISE EN ORDRE DES CREDITS DU FONDS FORESTIER NATIONAL
L'écart entre le moment où le FFN est
établi et le moment où il est voté ainsi que sa
sensibilité à la conjoncture du marché du bois et des
dérivés expliquent pour partie un décalage constant entre
réalisations et prévisions.
Ainsi en 1996, les recettes n'ont atteint que 427 millions (514
prévus) et les emplois 382 millions (409 prévus), ce qui a
permis une certaine reconstitution de trésorerie.
Le budget 1998 prévoit un FFN plus modeste, mais peut être plus
réaliste.
(en millions de francs)
Recettes |
Prévisions 1998 |
Prévisions 1997 |
Emplois |
Prévisions 1998 |
Prévisions 1997 |
Taxe forestière |
300 |
317 |
Dépenses ordinaires |
152,1 |
152,1 |
Remboursement des prêts |
88,54 |
91,3 |
CPSV |
|
|
Divers |
1,5 |
1,5 |
CPMN |
369,9 |
291,7 |
Taxe de défrichement |
32 |
34 |
|
|
|
Total général |
422 |
443,8 |
Total général |
422 |
+ 43,8 |
Votre rapporteur spécial souligne en particulier :
- l'Assemblée nationale a voté un amendement
réduisant de 0,5 million de francs le produit de la
taxe de
défrichement
et donc à due concurrence le montant de travaux
envisageables.
- Le problème de l'affectation d'une
ressource
pérenne
au FFN n'est pas encore résolu.
- Le ministère de l'agriculture ne semble
pas hostile
au
principe d'une réduction de
1,2 à 1 % de la taxe sur les
scieurs
. Ainsi qu'il a été répondu à votre
rapporteur spécial :
"
Une réduction du taux de 0,2 % représente un effort
budgétaire de 28 MF. Aussi, dans la mesure où la reprise
économique permettrait une remontée des recettes de la taxe, un
retour au taux de 1 % paraît à terme envisageable sans
remettre en cause l'équilibre du compte spécial du
trésor."
D'une manière générale, la politique forestière
n'apparaît pas être une priorité du projet de loi de
finances 1998 (diminution des crédits globaux en loi de finances
initiale de 65 millions de francs). Le versement compensateur à
l'ONF passe de 851 à 846 millions de francs.
F. LES CRÉDITS SOPEXA
La dotation budgétaire aux actions de promotion des
exportations s'inscrit depuis de nombreuses années sur une pente
descendante. Pour 1998 elle s'établit à 157,8 millions de
francs (contre 197,8 en loi de finances initiale 1997), soit une baisse de
40 millions de francs. Environ 85 % de cette somme est
affectée à la SOPEXA.
En 1996, son budget s'est élevé à 610 millions de
francs, dont la subvention directe du ministère de l'Agriculture,
165,3 millions de francs, ne représente que le quart, le solde
pour :
- 128 millions de francs provenant des offices par produits ;
- 165 millions de francs provenant des interprofessions ;
- 70 millions de francs provenant des entreprises.
Une mission commune d'inspection (Agriculture-Finances) doit remettre
prochainement ses conclusions sur l'avenir de la SOPEXA, ses missions et ses
modes de financement. Une baisse trop brutale de ses dotations d'origine
publique n'est pas acceptable en l'état. En revanche, compte tenu de la
situation de nos finances publiques, le rôle respectif de l'Etat et des
entreprises peut utilement faire l'objet d'une expertise pour les années
à venir.
AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT
I - AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Rapporteur spécial : M. Roger BESSE
Les crédits qui figurent dans le fascicule
budgétaire consacré à l'aménagement du territoire
se décomposent en trois grandes masses :
- les crédits de la DATAR ;
- les subventions accordées au titre de la prime d'aménagement
du territoire (PAT) ;
- le fonds national d'aménagement et de développement du
territoire (FNADT).
Ces crédits s'établissent à 1,8 milliard de francs
dans le projet de loi de finances pour 1998, en hausse de 6%.
PREMIERE PARTIE :
EVOLUTION GENERALE DES CREDITS
Evolution des crédits de l'aménagement du territoire
(en millions de francs)
Nature des crédits |
Budget voté 1997 |
1997 après régulation budgétaire |
Crédits
demandés
|
Evolution en % 98/97 init. |
Evolution en % 98/97 rect. |
Dépenses ordinaires (DO) |
|
|
|
|
|
Titre III - Moyens des services/DATAR |
|
|
|
|
|
Titre IV - FNADT |
294,36 |
- |
291,00 |
- 1,14 |
- 1,14 |
Dépenses en capital (CP) |
|
|
|
|
|
Chapitre 64-00-PAT |
155,00 |
136,25 |
320,00 |
+ 106,45 |
+ 134,86 |
Chapitre 65-00-FNADT |
1.155,32 |
- |
1.100,00 |
- 4,78 |
- 4,78 |
TOTAL DO + CP |
1.696,30 |
1.672,30 |
1.799,10 |
+ 6,06 |
+ 7,58 |
Autorisations programme |
|
|
|
|
|
Chapitre 64-00-PAT |
250,00 |
187,50 |
320,00 |
+ 28 |
+ 70,66 |
Chapitre 65-00-FNADT |
1.308,32 |
- |
1.300,00 |
- 0,63 |
- 0,63 |
TOTAL AUTORISATIONS DE PROGRAMME |
|
|
|
|
|
I. LE BUDGET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE AFFICHE UNE PROGRESSION IMPORTANTE MAIS INEGALEMENT REPARTIE.
A. LA DATAR CONTRIBUE A L'EFFORT DE MAITRISE DE LA DEPENSE PUBLIQUE.
Les dépenses de fonctionnement de la DATAR s'établissent à 88,1 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 3,8 %.
Les dépenses de personnel de la DATAR
(rémunérations et prestations sociales) diminuent de 2,9 millions
de francs, soit 5%, dans le projet de loi de finances pour 1998 et
s'établissent à 54,2 millions de francs
. Cette baisse
provient, en premier lieu, de la
suppression de deux postes
dans
l'administration de la DATAR. Ces deux postes n'étaient pas pourvus et,
par conséquent, la réduction de 115 à 113 du total des
effectifs de la DATAR ne se traduit pas par des licenciements.
En second lieu, s'agissant des
effectifs de la DATAR à
l'étranger
, la répartition des rémunérations
entre contractuels de droit français et recrutés locaux a
été modifiée, entraînant une baisse de 20% des
sommes affectées aux rémunérations des premiers et une
augmentation concomitante de 38% des rémunérations des second.
Une économie d'un peu moins de un million de francs semble avoir
été réalisée grâce à cette
opération
.
Les moyens de fonctionnement de la DATAR sont en baisse de 1,8%
dans le
projet de loi de finances pour 1998. Cette baisse est supportée par les
bureaux de la DATAR à l'étranger, dont les moyens sont
réduits de 3,1% .
A la suite des observations de la Cour des Comptes, les dépenses de
fonctionnement (personnel comme moyens des services) des bureaux de la DATAR
à l'étranger ont été complètement
intégrées à la nomenclature budgétaire de la DATAR.
Néanmoins,
ces crédits restent, dans leur très grande
majorité, gérés par la direction des relations
économiques extérieures (DREE), à laquelle ils sont
transférés en cours d'exercice
.
B. LES CREDITS DE LA PRIME D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT) AUGMENTENT SENSIBLEMENT.
1. L'augmentation substantielle des crédits de la PAT en autorisations de programmes comme en crédits de paiement.
En présentant le budget de l'aménagement du
territoire, le gouvernement a mis en avant un
accroissement de 28% des
crédits alloués à la prime d'aménagement du
territoire. Cette augmentation est celle des autorisations de programme
.
C'est sur la base de celles-ci que le comité interministériel des
aides à la localisation d'activité (CIALA) distribue les
subventions aux entreprises ayant présenté des projets. Dans le
projet de loi de finances pour 1998, le volume des autorisations de programme
passe de 250 à 320 millions de francs.
En présentant le budget de l'aménagement du territoire, le
gouvernement a également annoncé une augmentation de 6% de
l'ensemble des crédits du ministère. Cette augmentation
résulte du
bond de 165 millions de francs effectué par la
dotation des crédits de paiement
consacrés à la PAT,
qui financent les versements effectués au cours de l'année aux
entreprises en application des décisions du CIALA. Leur montant passe de
155 à 320 millions de francs, en hausse de 106%. En tenant compte des
annulations de crédits consécutives au décret d'avances de
juillet 1997, la hausse est encore plus forte (134,8%).
2. La progression des crédits de la PAT explique l'augmentation du budget de l'aménagement du territoire.
C'est le montant des crédits de paiement, et non celui des autorisations de programme, qui est pris en compte lors du calcul du solde budgétaire . Son augmentation dans le budget de l'aménagement du territoire permet non seulement de compenser la réduction de 3,5 millions de francs des dépenses de fonctionnement de la DATAR et la baisse de 58,7 millions de la francs de la dotation du FNADT, mais entraîne de surcroît une amélioration de 102,8 millions de francs du montant total des crédits du ministère . Ces 102,8 millions de francs constituent la différence entre le budget de l'aménagement du territoire pour 1997 (1,7 milliard de francs) et celui prévu pour 1998 (1,8 milliard de francs) et permettent au gouvernement d'afficher un budget en hausse de 6%. La hausse est de 7,58% si l'on prend en compte les annulations de crédit intervenues en juillet 1997.
C. LES CREDITS DU FNADT SONT EN BAISSE.
1. Le FNADT nouvelle formule entre dans sa quatrième année.
Institué par l'article 33 de la loi du 4
février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire et
mis en oeuvre par anticipation dès le 1
er
janvier 1995, le
FNADT a été créé pour regrouper six fonds
5(
*
)
qui
étaient inscrits jusqu'en 1994 au budget de
l'aménagement du territoire.
Le FNADT comporte deux sections, une section générale et une
section locale. La répartition des crédits disponibles entre les
deux sections intervient en début d'année, lors de la
première réunion du comité interministériel pour
l'aménagement et le développement du territoire (CIADT).
La section générale regroupe des crédits
gérés par le CIADT
, qui arrête ses choix en fonction de
l'importance et de l'exemplarité des projets proposés et de leur
cohérence avec les priorités de l'aménagement du
territoire. C'est également sur la section générale que
sont imputés les crédits pour le financement de programmes
interrégionaux ainsi que ceux destinés à la
décentralisation d'entreprises. Votre rapporteur constate une certaine
dérive dans l'utilisation des fonds de la section générale
et souhaite que celle-ci se recentre sur ses objectifs initiaux.
La section locale est déconcentrée auprès des
préfets de régions
. Ces crédits sont répartis
entre une fraction correspondant aux engagements souscrits dans les
contrats
de plan Etat/Région
(CPER) et une fraction dite "
libre
d'emploi
". Cette dernière, lorsqu'elle est dotée, fait
elle-même chaque année l'objet d'une répartition entre les
régions, après concertation avec les départements.
La répartition des crédits du FNADT
(En millions de francs)
|
1996
|
1997
|
1998 (AP-DO) |
Evolution 97/96 en % |
Evolution 98/97 en % |
Section générale
|
163,959
|
131,88
|
nd
|
- 19,56
|
|
Total section générale |
844,730 |
627,205 |
nd |
- 25,75 |
|
Section locale
|
162,485
|
162,485
|
nd
|
-
|
|
Total section locale |
962,485 |
822,485 |
nd |
+ 14,54 |
|
Total général |
1.807,215 |
1.449,60 |
1.391 |
- 19,78 |
- 4 |
2. La dotation du FNADT poursuit sa baisse.
Les crédits du FNADT, qui s'établissent
à 1,391 milliard de franc,
en baisse de 4%,
proviennent de deux
chapitres budgétaires :
- au titre IV (chapitre 44-10), figurent les crédits
d'intervention
. Ils s'établissent à 291 millions de francs
dans la projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 1,1%.
- au titre VI (chapitre 65-00) sont inscrites les dépenses
d'investissement
. Elles accusent une baisse de 4,78% en crédits
de paiement (1,1 milliard de francs) et de 0,63% en autorisations de programme
(1,3 milliard de francs).
La réduction des crédits du FNADT est due à
l'allongement d'un an des contrats de plan Etat/Région
, qui provoque
un étalement des crédits dans le temps. En effet, on constate que
les autorisations de programme consacrées aux contrats de plan au sein
de la section locale ont connu une diminution de 35% entre 1996 et 1997. La
répartition des crédits pour 1998 devrait confirmer cette
évolution.
Les crédits du FNADT n'ont pas fait l'objet d'annulation en 1997. La
préservation de leur enveloppe en période de restrictions
budgétaires semblait accréditer l'idée que leur dotation
pour 1997 constituait un plancher en dessous duquel les crédits du FNADT
ne descendraient pas. Le projet de loi de finances contredit cette analyse, ce
qui suscite l'inquiétude de votre rapporteur.
II. LES AUTRES CONTRIBUTIONS A LA POLITIQUE D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
A. LES FONDS CREES PAR LA LOI D'ORIENTATION.
1. Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables.
Le FITTVN, institué par l'article 37 de la loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire, est un compte spécial du Trésor géré
par le ministère des transports, de l'équipement de du logement.
Il est alimenté par le produit de deux taxes : l'une sur les titulaires
d'ouvrages hydroélectrique concédés, et l'autre sur les
concessionnaires d'autoroute.
Compte tenu de l'augmentation de la taxe sur les titulaires d'ouvrages
hydroélectriques concédés,
la dotation prévue
pour le FITTVN en 1998 s'élève à 3,9 milliards de francs,
en hausse de 25,8%.
2. Le fonds de péréquation des transports aériens.
Les dépenses du fonds de péréquation des
transports aériens (FPTA) sont constituées par des subventions
aux entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre
des dessertes aériennes réalisées dans
l'intérêt de l'aménagement du territoire.
Le FPTA, qui est un compte spécial du Trésor également
géré par le ministère de l'équipement, des
transports et du logement, est alimenté par le produit de la taxe par
passager aérien embarquant dans un aéroport français, dite
" taxe de péréquation des transports aériens ".
L'estimation du produit de la taxe est en augmentation de 15% dans le
projet de loi de finances pour 1998 et s'établit à 48,5 millions
de francs.
B. LA CONTRIBUTION DE L'ETAT ET DES FONDS EUROPEENS.
Dans l'attente de la publication de l'état
récapitulatif de l'effort financier en faveur de l'aménagement du
territoire, votre rapporteur est en mesure de communiquer les données
qu'il a pu se procurer :
- la
contribution de l'ensemble des ministères
à la
politique d'aménagement du territoire s'établit à 46,1
milliards de francs en crédits de paiement, en progression de 1,5% ;
- la
dépense fiscale
(hors zone franche urbaines), qui constitue
le coût pour l'Etat des différentes mesures d'exonérations
fiscales et de charges sociales, continue à progresser. Pour 1998, les
exonérations d'impôt sur les sociétés sont
estimées à 1,3 milliard de francs contre 970 millions
l'année dernière ;
- les
versements des fonds européens
s'inscrivant dans le cadre
d'une programmation pluriannuelle, les sommes inscrites pour 1998 sont
équivalentes à celles de 1997 , soit 10,2 milliards de francs.
SECONDE PARTIE :
OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR
Première observation : l'augmentation de 6% des
crédits de l'aménagement du territoire doit être
relativisée.
L'augmentation du montant des crédits de l'aménagement du
territoire provient de la hausse de 106% de la dotation des crédits de
paiement alloués à la prime d'aménagement du territoire.
Ces crédits avaient fait l'objet d'une dotation exceptionnellement basse
en 1997 afin de permettre la consommation des crédits reportés
accumulés année après année. La dotation pour 1998
correspond à un retour au niveau de 1996.
L'engagement, pris par le précédent gouvernement, de favoriser
la consommation des crédits reportés ayant été
respecté et couronné de succès, le nouveau gouvernement
s'est trouvé dans l'obligation d'augmenter la dotation de la PAT afin de
pouvoir maintenir constant le volume des versements.
Cette opération lui permet d'afficher un budget en augmentation
alors que, d'une part, les sommes dépensées au titre de la PAT
vont en réalité rester constantes et que, d'autre part, les
crédits de la DATAR et du fonds national d'aménagement et de
développement du territoire sont en baisse.
Deuxième observation : l'assainissement de la gestion
de la PAT ne remet pas en cause la nécessité de réformer
ses critères d'éligibilité.
La PAT est une subvention d'équipement, gérée au niveau
national et versée, pour des projets créateurs d'emplois,
à des entreprises qui réalisent des opérations concernant
des activités industrielles et tertiaires dans des zones prioritaires
définies par décret en Conseil d'Etat.
La géographie d'application de la PAT a fait l'objet d'une
réforme en 1995 à la suite, d'une part, d'observations de la
Commission européenne et, d'autre part, de la volonté de cibler
cette aide sur les zones prioritaires d'aménagement du territoire. Ces
zones sont des zones rurales ou faiblement industrialisées aux
caractéristiques différentes des zones pour lesquelles la PAT
avait été initialement imaginée. Or,
la réforme
de la géographie de la PAT n'a pas été accompagnée
d'une réforme de ses critères d'éligibilité
.
La principale condition à remplir pour être éligible
à la prime d'aménagement du territoire est la
création
de 20 emplois permanents en trois ans
. Pour les activités tertiaires
hautement qualifiées ou les activités de recherche, ce seuil peut
être ramené à 10 emplois.
En milieu rural, peu d'entreprises ont les moyens de se lancer dans des
opérations d'une telle ampleur, si bien que
le bénéfice
de la PAT se trouve concentré sur quelques projets de grande taille
,
souvent localisés dans des villes et donc moins favorables à
l'aménagement du territoire.
La réforme des conditions d'éligibilité à la PAT
correspond donc à une ardente nécessité, d'autant plus
que, selon les informations obtenues par votre rapporteur auprès du
DATAR,
la plupart des subventions sont accordées par le CIALA en
dérogation aux critères existants
.
Troisième observation : certaines dispositions de la loi
d'orientation du 4 février 1995 n'ont toujours pas été
mises en oeuvre.
Le gouvernement n'a pas repris à son compte l'avant-projet de
schéma national d'aménagement du territoire
présenté à Auch en avril 1997. Pour autant, il ne remet
pas en cause le principe d'un schéma national tel que contenu dans
l'article 2 de la loi d'orientation du 4 février 1995.
Le gouvernement a annoncé que le schéma ferait l'objet d'un
nouvel examen dans le cadre de la révision de la loi d'orientation.
Le
fonds national de développement des entreprises
ne fait
toujours l'objet d'aucune dotation. Prévu par l'article 43 de la loi
d'orientation, il permettrait de distribuer des aides aux entreprises
désireuses d'investir dans les régions
défavorisées
6(
*
)
et qui ne
rencontrent pas le soutien des banques, peu intéressées par la
faible dimension de leurs projets.
Le FNDE a fait l'objet de l'ouverture d'un compte auprès de la banque
de développement des petites et moyennes entreprises. Il a
été décidé qu'il serait doté d'un milliard
de francs sur deux ans à partir de recettes de privatisation.
Votre rapporteur condamne les entraves à la volonté du
législateur et souhaite que l'ouverture de capital de France
Télécom constitue l'occasion d'un premier versement significatif,
qui permettrait à ce fonds de devenir opérationnel dès
1998.
La gestion des autres fonds prévus par la loi n'est pas optimale :
Le
fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables
(FITTVN)
ne fait pas l'objet de la gestion interministérielle
envisagée au moment du vote de la loi. Il n'a pas permis d'augmenter
significativement l'effort en faveur des transports car il est utilisé
par le ministère de l'équipement, des transports et du logement
pour financer des programmes qui figuraient auparavant au budget de l'Etat. En
outre, votre rapporteur s'inquiète du fait que, pour la première
fois cette année, une fraction des ressources du FITTVN va être
consacrée à des dépenses d'entretien du réseau
routier, détournant ainsi complètement le fonds de sa vocation
initiale de financement d'infrastructures nouvelles.
Le
fonds de gestion de l'espace rural
(FGER)
fait l'objet d'un
volume important de reports et d'annulations de crédits depuis sa mise
en place en 1995. A cet égard, l'année 1997 a été
exemplaire puisque 145 des 150 millions de francs votés en loi de
finances initiale ont fait l'objet d'une annulation au mois de juillet 1997.
Votre rapporteur souhaite que les subventions du FGER puissent enfin être
distribuées.
Les crédits relatifs au FGER
(en millions de francs)
Le
maintien des services publics en milieux ruraux
faisait l'objet des articles 28 et 29 de la loi d'orientation. Ces dispositions
ne sont pas appliquées, ce qui explique le maintien du moratoire sur la
fermeture des services publics.
La loi subordonne la levée du moratoire à la conclusion par les
établissements de service public de contrats de service public ou de
contrat de plan d'entreprise. A ce jour, seules EDF et GDF ont signé de
tels contrats avec l'Etat.
La
politique des pays va être poursuivie par le gouvernement
.
250 territoires ont déjà opté pour ce mode d'organisation.
La notion de pays sera au centre de la réforme de la loi d'orientation,
sans que l'on sache vraiment ce qu'elle recouvre dans l'esprit du gouvernement
actuel.
Quatrième observation : les acquis de la loi de 1995 doivent
être préservés.
La loi d'orientation avait mis l'accent sur la nécessité de
mesures spécifiques en faveur du monde rural
. Ainsi, les zones de
revitalisation rurales ont été créées et,
conformément à l'article 61 de la loi, le gouvernement
précédent procédait à l'élaboration d'un
" Plan pour l'avenir du monde rural ".
Votre rapporteur regrette que le nouveau gouvernement ne reprenne pas ce plan
à son compte, et n'envisage pas de prendre des mesures en faveur du
monde rural dans la future loi d'orientation. Celles-ci sont renvoyées
à la future loi d'orientation agricole.
Il note que le ministre à identifié comme l'une de ses trois
priorités le "
soutien aux financements d'investissements de
taille modeste, susceptibles de fixer des activités durables dans des
zones d'aménagement du territoire peu industrialisées et
connaissant des difficultés démographiques
", mais sans
préciser de quelle manière.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la
DATAR, le gouvernement envisage de revenir sur l'objectif,
véritable
charte du désenclavement
, contenu dans la loi de 1995 selon lequel
"
en 2015, aucune partie du territoire, en métropole
(continent), ne sera située à plus de cinquante kilomètres
ou quarante-cinq minutes d'automobile, soit d'une autoroute ou d'une route
express à deux fois deux voies en continuité sur le réseau
national, soit d'une gare desservie par le réseau ferroviaire à
grande vitesse
. "
Cette disposition constitue une sécurité pour les zones mal
desservies et une assurance pour les entreprises hésitantes à
venir s'y installer. Votre rapporteur déplore son abandon annoncé.
S'agissant du
zonage
, le gouvernement insiste sur le caractère
nécessairement transitoire de telles mesures et, en réponse
à une question écrite de notre collègue M. Michel Moreigne
parue au Journal officiel du 16 octobre 1997, a annoncé son intention de
"
remettre à plat l'ensemble des mesures de discrimination
positive et des zonages existants avant la mise en place des nouveaux contrats
de plan et quand les modalités de la réforme des fonds
structurels européens auront été
arrêtées
".
Votre rapporteur approuve les efforts qui pourraient être entrepris pour
circonscrire le zonage aux territoires les plus en difficulté et pour
améliorer la lisibilité des dispositifs.
Néanmoins, il estime que
l'amélioration de l'environnement
des entreprises commence par la stabilité juridique
. Il
déplore le trouble que des déclarations envisageant un possible
retour sur les mesures de discrimination positive peut susciter chez les
entreprises qui prennent des risques en effectuant des investissements dont la
rentabilité ne sera effective qu'après plusieurs années.
Il adhère à l'orientation de l'observation de la Commission des
finances de l'Assemblée nationale, adoptée à
l'unanimité, visant à accorder, en priorité, les
subventions du FNADT aux entreprises souhaitant réaliser un projet dans
une zone de revitalisation rurale.
Cinquième observation : le réseau de la DATAR à
l'étranger est un atout à préserver.
Votre rapporteur tient à souligner la qualité des services
rendus à la France, en termes d'emplois créés notamment,
par les bureaux de la DATAR à l'étranger. Il se félicite
qu'aucune suppression de poste ne les affecte cette année, mais
déplore que la réduction des moyens de fonctionnement de la DATAR
porte une fois encore sur les bureaux de l'étranger.
Votre rapporteur tient également à souligner la
différence de moyens entre deux services à l'activité
complémentaire : la DATAR à l'étranger, qui compte 70
agents, et les postes d'expansion économique (PEE), dont l'effectif
s'élève à environ 2000 agents.
Il s'interroge sur la
manière dont les bureaux de la DATAR à l'étranger vont,
dans les années qui viennent, compenser la suppression des
coopérants du service national, dont le concours était
précieux.
II. - ENVIRONNEMENT
Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT
Dans le projet de loi de finances pour 1998, les
crédits demandés au titre de l'environnement, font
apparaître une
faible progression des crédits de
+ 0,9 %
, inférieure à celle de l'inflation
prévisionnelle pour 1998 qui s'établit à 1,4 %
(1,3 % hors tabac),
dont il conviendrait de se féliciter si
cette évolution ne s'accompagnait pas d'un recours
accru
à
des ressources non budgétaires.
S'il faut donner acte au Gouvernement d'avoir résisté à la
tentation politique d'afficher une forte hausse des crédits de
l'environnement, force est cependant de constater qu'il ne s'agit là que
d'une vertu apparente.
Tout d'abord, il faut observer que la maîtrise de l'enveloppe globale
des crédits recouvre un renforcement de la part des dépenses
ordinaires au sein de ce budget.
Ensuite, et surtout, ce budget s'accompagne d'un renforcement de certaines
pratiques, dont la commission des finances a toujours contesté le
principe et dénoncé les inconvénients, quels que soient
les Gouvernements concernés.
I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
Le ministère de l'environnement ne dispose que d'une
fraction limitée des crédits consacrés par les
administrations publiques à la protection de la nature et de
l'environnement.
Il joue néanmoins un rôle d'orientation déterminant dans ce
domaine, puisqu'outre ses moyens financiers propres, ce ministère exerce
une tutelle sur un ensemble d'établissements publics, dont les budgets
représentent au total près de 14,6 milliards de francs en 1997.
Les crédits demandés pour 1998 au titre de l'environnement
s'élèvent à
1.885,50 millions de francs
en moyens
de paiement soit une
progression de 0,9 %
( +16,8 millions de francs)
par rapport aux crédits votés pour 1996.
Parallèlement, les autorisations de programme demandées
s'élèvent à
794,15 millions de francs, en baisse de
1,15%
( - 9,21 millions de francs) par rapport à l'exercice
précédent.
A. L'ÉVOLUTION PAR TITRE : LA PROGRESSION DES DÉPENSES ORDINAIRES
Le tableau ci-après fournit le détail de
l'évolution du budget de l'environnement par titre :
Source : Commission des finances
Les crédits demandés au titre de l'environnement pour 1998 se
trouvent donc caractérisés par une
nette progression des
dépenses ordinaires (+ 4,18 %) par rapport à 1997
.
A l'inverse,
les dépenses en capital, assumées, directement ou
indirectement, par le ministère, reculent de 3,72 %.
Ce double
mouvement a pour effet de modifier assez sensiblement la part respective des
différents titres au sein de ce budget.
Évolution par titre
Source : Commission des finances
Ainsi la
part des dépenses ordinaires
(titre III moyens des
services + titre IV interventions publiques) au sein de ce budget passe de
58,47 % en 1997 à
60.38 % en 1998
, soit une progression
de près de deux points en une année.
B. L'ÉVOLUTION PAR AGRÉGAT : LE RECUL DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L'EAU
Six agrégats ont été définis pour
permettre l'analyse et le suivi des crédits de l'environnement par
grande catégorie d'action. Le tableau ci-après en fournit le
détail en présentant pour chaque agrégat les moyens de
paiement (DO+CP) et les autorisations de programme qui lui sont affectés.
Source : Commission des finances
L'analyse par agrégat vient ainsi confirmer largement l'analyse par
titre en mettant en évidence une croissance de + 2,12 % des
dépenses de l'agrégat " administration
générale " et une hausse de près de 9 % des
crédits de l'agrégat " connaissance de l'environnement et
coopération internationale ", qui résulte pour l'essentiel
de la hausse des aides aux associations.
L'observation des crédits attribués aux autres agrégats
de ce budget, qui correspondent aux principales actions conduites par ce
département ministériel, mettent en évidence la
progression de l'agrégat " protection de la nature et des
paysages ", la stagnation de l'agrégat " prévention des
pollutions et des risques ", et le recul des agrégats
" recherche " et " protection de l'eau et des
milieux
aquatiques ".
Ces évolutions se traduisent par une nette diminution de la part de
l'agrégat " protection de l'eau et des milieux aquatiques "
dans ce budget. La politique de l'eau ne représente en effet plus que
12,19 % des moyens de paiement en 1998, contre 14,05 % en 1997.
Part des agrégats dans le PLF pour 1998
Source : Commission des finances
1. Les agrégats en hausse
a) L'administration générale : l'impact de la création nette de 34 emplois
Regroupant près du tiers des moyens de paiement du
ministère (574,61 millions de francs), cet agrégat
connaît une
nette progression de ses crédits de 2,12 %
(contre 0,22 % en 1997), soit une hausse de près de
12 million de francs. La part de cet agrégat dans le budget
progresse donc pour s'établir à 30,48 %.
Cette évolution est due pour l'essentiel à la création
nette de 34 emplois respectivement répartis entre l'administration
centrale pour 6 postes, les directions régionales de
l'environnement (DIREN) pour 18 postes et les direction régionales de
l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour 10 emplois. De
ce fait
les dépenses de personnel au sein du budget de
l'environnement progressent de 3 %.
b) La connaissance de l'environnement et la coopération internationale : l'effet de la hausse des aides aux associations
Cet agrégat est marqué cette année par un
très net redressement du montant de ses crédits qui
s'établissent à 82,65 millions de francs, en hausse de
près de 9 %.
Cette forte croissance résulte, pour l'essentiel, d'une augmentation de
plus de 7,1 millions de francs des crédits du titre IV, soit
+ 27,6 %, pour atteindre un montant total de 32,81 millions de
francs. Dans cet ensemble, il convient de mentionner une mesure nouvelle de
3,11 millions de francs pour les subventions aux associations, dont le montant
total se trouve porté 25,8 millions de francs, soit + 13,7 %.
L'objectif du Gouvernement dans ce domaine consiste notamment à
renforcer les instances fédératives du monde associatif dans le
but de favoriser leurs interventions au niveau international.
Le solde de cette augmentation de 7,1 millions de francs des crédits du
titre IV correspond à une mesure nouvelle de 4 millions de francs
destinée à permettre de nouvelles initiatives françaises
en faveur du développement durable. Ces dernières se traduiront
notamment par l'organisation d'une conférence internationale sur l'eau
potable, les suites du sommet francophone d'Hanoï sur le
développement durable et le 50° anniversaire de l'Union
internationale pour la conservation de la nature (UICN).
c) La protection de la nature et des paysages : une progression légitime
Avec une hausse de 6,26 %, les crédits de cet
agrégat sont portés à 536,28 millions de francs
(+ 31,6 millions de francs). Principal intervenant public dans ce domaine,
le ministère de l'environnement consacre
28,44 % de ses moyens
de paiement
contre 26,74 % en 1997 et plus de
40,65 % de ses
autorisations de programme
(322,84 millions de francs) à ce
poste dans le budget de 1998.
Véritable priorité de ce budget, cet agrégat regroupe en
particulier les crédits destinés aux parcs nationaux, aux
réserves naturelles et aux parcs naturels régionaux.
Le montant des crédits destinés aux
parcs nationaux
,
s'élèvera en 1998 à
166 millions de francs
(+ 11 millions de francs), soit une progression de 6,6 % par rapport
à 1997. Ces mesures nouvelles serviront en particulier à
poursuivre la mise en oeuvre de trois projets de création de parcs :
celui de la forêt tropicale de Guyane et les deux parcs nationaux marins
de Corse et de la mer d'Iroise. Dans cette perspective, 9 emplois viendront
renforcer ces structures, dont 3 résultent de redéploiements.
Les
réserves naturelles
(au nombre de 134 à la mi-1997)
verront quant à elles leurs crédits progresser de 11,8 %,
pour s'établir à
36,87 millions de francs
. Cette hausse
permet de retrouver un niveau de financement qui tienne compte de la
progression régulière du nombre de réserves.
Enfin, les
parcs naturels régionaux
(au nombre de 32 à la
mi-1997) sont, pour l'instant, dotés d'une enveloppe de
29,8 millions
de francs
, soit un montant légèrement supérieur
à celle de l'année précédente, crédits non
reconductibles inclus.
2. Les agrégats en baisse
a) La protection de l'eau et des milieux aquatiques : un recul des crédits budgétaires
Le
recul de 12,7 %
des crédits de cet
agrégat sont la source presqu'unique de la maîtrise de ce budget.
La diminution de 32,75 millions de francs des crédits budgétaires
destinés au financement de la politique de l'eau en 1998, ramène
le total de ces crédits à
229,84 millions de francs
.
Le financement de la politique de l'eau (hors recherche) ne représente
donc plus que
12,2 %
des crédits de ce budget en moyens
de paiement (14,1 % en 1997)
.
Après une forte progression des crédits consacrés
à cet agrégat en 1995 liée, notamment, à la mise en
oeuvre des plans décennaux
"Loire grandeur nature"
et
"Prévention des risques",
suivie d'une stabilisation en 1996,
l'année 1998 confirme la
décroissance des moyens
engagés par l'Etat
dans ce domaine engagée en 1997. Cette
forte réduction est en réalité plus que compensée
par
la création pour 1997 d'un fonds de concours alimenté par
les agences de l'eau à hauteur de 110 millions de francs par an
.
Dans cet ensemble, il convient de souligner l'importance des plans
décennaux
"Loire grandeur nature "
et
"prévention des
risques naturels"
qui concentrent 46,5 % des dépenses
ordinaires et près de 90 % des autorisations de programme de cet
agrégat.
b) La recherche
Les crédits affectés à cette "action"
régressent de 4,79 % en moyens de paiement pour revenir à
75,5 millions de francs (- 3,8 millions de francs) et plus fortement
pour les autorisations de programme, ces derniers baissant de 7,89 % pour
s'établir à 70 millions de francs (- 6 millions de francs).
L'ajustement du montant des dotations de cet agrégat est en grande
partie la conséquence logique d'un niveau de consommation des
crédits insuffisant, de l'ordre de 17 % du montant des
crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1996, ayant
débouché sur un report de ces crédits sur le budget de
1997.
3. La stabilité des crédits de la prévention des pollutions et des risques
Ayant pour objet de regrouper les crédits
alloués au financement des actions destinées à
" connaître, évaluer et prévenir " les
pollutions, les nuisances et les risques créés par les diverses
activités économiques et intégrant la problématique
des risques naturels, cet agrégat reste marqué comme en 1997 par
la mise en oeuvre de la loi sur l'air
.
Le niveau des crédits de cet agrégat résulte en effet des
financements budgétaires dégagés pour financer l'extension
et l'amélioration du réseau de surveillance de la qualité
de l'air, ainsi que le renforcement des études conduites à ce
sujet.
Avec
386,61 millions de francs en moyens de paiement,
cet
agrégat connaît un maintien du niveau de ses crédits
(+ 0,79 %) après une
progression de plus de 51 % en
1996 (soit
+129,63 millions de francs
).
Le niveau de ses
autorisations de programme reculant pour sa part de 13,25 %, pour
s'établir à 168,35 millions de francs,
après une
croissance de 219 % en 1996 (soit + 133,23 millions de francs par rapport
à 1996).
La part de cet agrégat
en moyens de paiement
au sein du budget
de l'environnement restera, avec
20,50 %,
stable en 1998
(après une progression de plus de 6 points en 1997 par rapport à
1996) et diminuera pour revenir à
21,2% en autorisations de
programme
(alors qu'il ne s'élevait qu'à 7,7% en 1996).
La hausse des crédits de cet agrégat résultait en effet
des moyens budgétaires dégagés pour financer l'extension
et l'amélioration du réseau de surveillance de la qualité
de l'air, ainsi que le renforcement des études conduites à ce
sujet.
S'agissant des crédits destinés au financement de la loi sur
l'air, il convient de noter une diminution globale de 30 millions de francs par
rapport aux 200 millions de francs engagés en 1997. Cette
réduction sera cependant compensée, votre rapporteur y reviendra
dans ses observations, par un relèvement du taux de la taxe parafiscale
sur la pollution atmosphérique, dont le produit supplémentaire de
37 millions de francs serait affecté à l'équipement des
réseaux de surveillance de la qualité de l'air.
Dans cet ensemble, il convient de noter la poursuite de la réduction de
la subvention de fonctionnement versée à l'Agence de
l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui
après une réduction
de plus de 50% en 1997 (soit,
près de -16 millions de francs pour descendre
à 14
millions de francs) ne s'élèvera plus qu'à 6,5 millions de
francs en 1998.
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. UNE RIGUEUR APPARENTE
Depuis plusieurs années, votre rapporteur
spécial insiste pour rappeler que
la qualité d'un budget ne
doit pas se mesurer au seul taux de progression de ses crédits
et a
souvent regretté qu'un "impératif médiatique" fasse
dépendre la crédibilité d'une politique de la hausse des
moyens financiers qui lui sont affectés.
Il note que le budget de l'environnement pour 1998 semblait, en première
analyse, avoir échappé à cette règle, mais
relève qu'un ensemble de ressources financières
extérieures au budget viendra en réalité renforcer les
moyens inscrits dans le bleu.
S'agissant des crédits budgétaires, votre rapporteur regrette que
le ministère chargé de l'environnement ait renoncé
à la poursuite de son "effort civique" de maîtrise de ses
dépenses de fonctionnement et de ses emplois. En effet,
après
trois années de stabilité des effectifs
à
l'unité près (hors transfert d'emplois en provenance d'autres
ministères), le budget de l'environnement est marqué par la
création nette de 34 emplois.
A cet égard, votre rapporteur spécial tient à rappeler que
le ministère chargé de l'environnement doit rester une structure
d'impulsion, une administration de mission au profit de laquelle doivent
être regroupés les moyens existants qui lui permettent de
renforcer son efficacité.
B. UNE DÉBUDGÉTISATION CROISSANTE
Comme l'an passé, la progression des crédits de
ce budget a pu être limitée par la débudgétisation
croissante de certaines dépenses.
Votre commission des finances ne peut que réitérer son opposition
de principe, déjà formulée sous les gouvernements
précédents, à ce recours à des ressources
extérieures au budget.
La principale débudgétisation
concerne le financement de la
politique de l'eau
. Le Gouvernement précédent a en effet
institué un
fonds de concours, abondé à hauteur de
110 millions de francs par an
par les agences de l'eau
, dans le
cadre du VIIème programme d'intervention de ces agences, qui couvrira la
période 1997-2001.
Il s'agit d'une débudgétisation dans la mesure où les
crédits budgétaires consacrés par le ministère de
l'environnement ont diminué dans des proportions comparables au sein de
l'agrégat
"protection de l'eau et des milieux aquatiques"
, pour
un montant de 9,72 millions de francs en moyens de paiement et près de
en autorisations de programme pour 1997. Le montant des crédits
prévus à ce titre pour 1998 reste au niveau atteint en 1997 pour
les autorisations de programme, soit 90 millions de francs de moins qu'en 1996,
tandis que les moyens de paiement affectés à la politique de
l'eau diminuent encore de 32,75 millions de francs. Ainsi les agences de l'eau
prennent à leur charge une part importante du financement des programmes
de restauration des rivières et de contrôle des zones naturelles
d'expansion des crues.
Votre rapporteur tient à souligner en ce qui concerne l'ADEME
la
poursuite de la diminution des subventions accordées à cette
agence sur les crédits de l'environnement
sera compensée par
la hausse de la taxe sur la pollution atmosphérique dont
bénéficie cet établissement public. Il note que se
poursuit ainsi le processus de débudgétisation de cette agence.
C. UN IMPORTANT ENSEMBLE DE MESURES FISCALES ET PARAFISCALES ENVIRONNEMENTALES NOUVELLES
La discussion du projet de loi de finances pour 1998 a vu " surgir " un ensemble de dispositions fiscales et parafiscales concernant directement ou indirectement la fiscalité de l'environnement . Avant de présenter celles-ci et de proposer à la commission une position sur les articles rattachés, nouveaux, qui relèvent de ce budget , votre rapporteur souhaite rappeler quelques principes.
1. Le rappel des principes de la commission des finances
A l'occasion de la discussion de la loi sur l'air, votre
commission avait indiqué sa " philosophie " dans le domaine
de
la fiscalité de l'environnement.
A cet égard, elle avait relevé que le principe du
" pollueur-payeur " ne pouvait justifier qu'une recette
fiscale du
budget de l'Etat puisse être, conformément à l'article 18
de l'ordonnance du 2 janvier 1959, affectée, même partiellement,
à une politique particulière. Votre commission avait en revanche
admis que principe du " pollueur-payeur " était parfaitement
légal dans le cadre de la parafiscalité dont l'objet est de
prévoir l'affectation d'une ressource donnée à un objet
donné. Il avait cependant été relevé que
l'application de ce principe ne devait pas conduire à un accroissement
des prélèvements pesant en réalité sur les
particuliers et les entreprises.
En conséquence, votre commission avait approuvé, dans la loi sur
l'air, le choix du Gouvernement de l'époque de ne prévoir que des
incitations " positives ", c'est à dire qui allégeaient
la fiscalité en faveur des technologies " propres ".
Au regard de ces orientations, il apparaît que le projet de loi de
finances pour 1998, tel qu'il ressort des travaux de l'Assemblée
nationale, comporte des dispositions nouvelles, résultant d'amendements,
dont certaines sont contestables.
2. Un complément globalement contestable des mesures fiscales de la loi sur l'air
Au sein des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1998, il convient tout d'abord d'étudier les aspects positifs, qui constituent des prolongements logiques de la loi sur l'air, à savoir :
-
· l'allégement de la taxe intérieure sur les produits
pétroliers (TIPP) en faveur du GPL (gaz de pétrole
liquéfié) et du GNV (gaz naturel véhicule) ;
· l'admission pour les assujettis de la déductibilité de la TVA afférente à l'électricité consommée par les véhicules de société fonctionnant exclusivement à l'électricité.
Votre rapporteur spécial tient à signaler qu'à cette mesure contestable s'ajoute un relèvement des tarifs de la taxe sur les véhicules de société (TVS) qui passent de 5.880 francs à 6.800 francs pour les véhicules de moins de 7 CV et de 12.900 francs à 14.800 francs pour les véhicules de plus de 7 CV, dont le Gouvernement attend une recette supplémentaire de 430 millions de francs. Sur ce point, il faut rappeler que les sommes versées au titre de la TVS ne sont pas déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.
Le cumul de ces deux dernières mesures représente donc un prélèvement supplémentaire de 780 millions de francs sur les entreprises.
Face à cet ensemble de ponctions supplémentaires sur les entreprises, votre rapporteur souhaite rappeler, qu'en application de l'article 1010 A du code général des impôts, les entreprises peuvent éviter les effets de cette hausse en utilisant, dans leur parc de véhicules de société, des voitures électriques qui bénéficient d'une exonération complète de TVS ou des véhicules dits bimodes (fonctionnant alternativement au moyen de supercarburants et de gaz de pétrole liquéfié - GPL), qui sont exonérés du quart du montant de cette taxe.
3. La " rallonge " du budget de l'environnement : un ensemble de mesures parafiscales
Cet ensemble de mesures est doublement contestable puisque,
d'une part il est le vecteur de la débudgétisation des
crédits de l'environnement et que, d'autre part il participe,
subrepticement, à l'accroissement du niveau des
prélèvements obligatoires en France.
La première mesure concerne la taxe sur la pollution
atmosphérique affectée à l'ADEME dont le taux sera
prochainement porté, par arrêté, de 180 francs à 250
francs par tonne pour permettre de dégager un produit
supplémentaire de 37 millions de francs. Cette mesure a
été annoncée à l'Assemblée nationale par le
ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, lors de
la discussion du budget de l'environnement.
Les deux autres mesures prennent la forme de deux articles rattachés
(nouveaux) et sont analysées à la fin de la présente note.
D. UNE DÉPENSE PUBLIQUE IMPORTANTE
Votre rapporteur souligne la nécessité de
prendre en compte l'ensemble de la dépense publique consacrée
à l'environnement dans la mesure où le budget du ministère
n'en constitue qu'une petite partie (1,885 milliard de francs).
Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des
crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour
un montant de plus de 11 milliards de francs en 1998. Il s'agit en
particulier des budgets de l'éducation nationale et de la recherche
(4,57 milliards de francs) de l'agriculture (2,8 milliards de
francs), et de l'équipement, des transports et du logement (près
d'un milliard de francs).
Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement
apparaît clairement au regard du montant des budgets de ses
établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement
financés par des ressources propres s'élèveront en effet
à plus de 14,6 milliards de francs en 1996, soit près de
sept fois le budget du ministère de l'environnement, dont 12,14
milliards de francs pour les agences de l'eau et 1,17 milliard de francs pour
l'ADEME.
Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs
budgets à l'environnement. Ces dépenses sont
évaluées à plus de 116 milliards de francs en 1996,
dont 44 milliards au titre de l'assainissement et de l'épuration des
eaux, 29,8 milliards au titre de la mobilisation de la ressource en eau et 26
milliards au titre des déchets.
A cet égard, votre rapporteur spécial tient à
préciser qu'étant donné la situation des budgets des
collectivités locales, celles-ci ne pourront pas assumer toujours
l'accroissement des charges résultant de la multiplication des normes
environnementales.
Sur ce point, il a relevé avec intérêt la réponse
faite par Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement, au cours de son audition par votre commission
des finances, le 6 novembre dernier. Le ministre a en effet indiqué que
le maintien de l'échéance de 2002 pour l'application
intégrale de la loi sur les déchets, s'accompagnerait d'une
définition pragmatique de la notion de déchet ultime, qui seul
pourra être admis en décharge. Elle a, en effet, relevé que
certains déchets étaient difficilement valorisables et qu'il ne
fallait pas condamner certaines mises en décharge sur des sites
surveillés.
ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 61 BIS (NOUVEAU)
Le présent article a pour objet d'étendre le
champ d'application de la taxe d'atténuation des nuisances sonores, dite
taxe sur le bruit,
aux aéroports dont le trafic est compris entre
20.000 et 40.000 mouvements par an et de relever progressivement le taux de
cette taxe de 34 francs à 51 francs en 1998, puis à 68 francs en
1999.
I - L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE SUR LE BRUIT
L'élargissement du champ d'application
de cette taxe a pour objet de
permettre aux riverains des aéroports de province les plus importants
touchés par les nuisances sonores de bénéficier des aides
à l'insonorisation. Ainsi, viendront s'ajouter aux six plates-formes
aéroportuaires répondant aux critères législatifs
actuels de "grand aérodrome" (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle,
Lyon-Satolas, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence et Toulouse-Blagnac),
les plates-formes de
Mulhouse-Bâle, de Bordeaux-Mérignac et de
Strasbourg-Entzheim
.
II - LE DOUBLEMENT PROGRESSIF DU TAUX DE CETTE TAXE
Le relèvement du taux de cette taxe a pour objet de permettre la
couverture de la croissance des demandes d'aide à l'insonorisation qui
résulteront de cet élargissement ainsi que de la diminution de la
part des frais restant à la charge des riverains qui a été
annoncée par le Gouvernement et qui se situe actuellement à
20 %.
Il faut rappeler que la loi de finances pour 1996 prévoyait
l'augmentation du produit de la taxe d'atténuation des nuisances sonores
sur les grands aérodromes instituée par la loi n° 92-1444 du
31 décembre 1992, relative à la lutte contre le bruit.
L'augmentation du produit de cette taxe résultait d'un relèvement
de son taux d'environ un tiers pour les avions les plus bruyants en
période diurne (6 h - 22 h) et d'un doublement de son taux pour tous les
avions en période nocturne (22 h - 6 h). Cette mesure ne semble pas
avoir eu le rendement escompté.
Le présent article prévoit en conséquence de doubler le
taux de la taxe sur le bruit afin de porter son produit de 40,9 millions de
francs à 82 millions de francs en 1999, ce qui correspond à un
passage du coût de la taxe de 50 centimes à 1 franc.
Votre rapporteur, rappelant son hostilité au relèvement
régulier des prélèvements de toute nature, s'en remettra
cependant à la sagesse de la commission des finances sur cet article.
ARTICLE 61 TER (NOUVEAU)
Le présent article prévoit la reconduction pour
les deux années 1998 et 1999 du prélèvement de 8 %
opéré par l'ADEME sur le produit de la taxe sur les
déchets dont cette agence assure la gestion.
Cette reconduction valide le principe de la limitation dans le temps de ce
prélèvement pour frais de gestion que la commission des finances
avait introduit dans le texte de l'article 56 de la loi de finances
rectificative pour 1996 du 30 décembre 1996.
I - RAPPEL DU DISPOSITIF ADOPTÉ EN 1996
Cet article prévoyait
d'inscrire dans la loi
le
prélèvement pour frais de gestion au profit du fonds de
modernisation de la gestion des déchets, géré par l'ADEME,
sur la taxe perçue au titre des installations de stockage de
déchets ménagers et assimilés et sur la taxe perçue
au titre des installations d'élimination de déchets industriels
spéciaux.
Cet article conférait donc une valeur
législative à ce prélèvement
dont le fondement
juridique reposait jusqu'alors sur le décret n° 93-745 du 29 mars
1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du
10 mai 1996.
Il prévoyait, en outre, la fixation, par arrêté conjoint
des ministères de l'environnement et du budget,
"chaque
année, à compter du 1er janvier 1996"
du taux de
prélèvement sur le produit des taxes sur les déchets
décrites au paragraphe précédent,
"dans la limite de
8 %"
de leur produit brut. Or, le décret n° 93-745 du 29
mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391
du 10 mai 1996, prévoit que le montant de ce prélèvement
"est de 5,75 % en 1995, de 5,5 % en 1996, de 5,25 % en 1997 et de 5%
à compter du 1er janvier 1998".
Le dispositif proposé a pour objectif de permettre à l'ADEME de
surmonter le déséquilibre de son budget de fonctionnement en
raison, notamment, de la diminution des subventions de fonctionnement de
l'Etat. La commission des finances avait cependant considéré
qu'une telle mesure traduisait en réalité de réels
problèmes de gestion de cette agence.
A cet égard, elle a considéré anormal et excessif de
pérenniser cette ressource dans une limite de taux (8 %) aussi
élevée.
Elle avait estimé en effet qu'au regard des interrogations
soulevées par la gestion financière de cette agence, le
législateur ne pouvait se dessaisir de tout pouvoir
d'appréciation pour l'avenir en acceptant le caractère permanent
de cette disposition. Aussi avait-elle
choisi de limiter aux deux
années 1996 et 1997, le relèvement du pourcentage
prélevé sur le produit de la taxe sur les déchets
.
II - LA RECONDUCTION DE CETTE MESURE
La
reconduction de cette mesure pour deux années
supplémentaires
confirme que l'ADEME, dont les subventions de
fonctionnement en provenance du ministère de l'environnement poursuivent
leur décroissance, continue de rencontrer des difficultés
financières.
Interrogée sur ce point, lors de son audition par la commission des
finances, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire
et de l'environnement, a indiqué que le Gouvernement allait nommer
prochainement un nouveau président de l'ADEME et que celui-ci serait
chargé de faire un audit de la situation de cette agence.
A cet égard, votre rapporteur proposera à la commission un
amendement tendant à limiter ce prélèvement, à
la seule année 1998
, afin de conserver un pouvoir de contrôle
annuel sur ce sujet.
ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE
Rapporteur spécial : M. Jacques BAUDOT
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Les crédits proposés pour 1998
s'élèvent à 25,9 milliards de francs, en diminution
de 3,5 % par rapport à 1997.
Toutefois, cette diminution doit
être relativisée dans la mesure où ce budget
présente la caractéristique d'être structurellement
orienté à la baisse en raison de la diminution du nombre de ses
ressortissants.
En outre, une mesure de trésorerie réduit à zéro,
pour 1998 le chapitre 47-22 (retraite mutualiste), qui disposait en 1997 de
360 millions de francs de crédits. En effet, l'État a
décidé de s'aligner sur le régime de droit commun : le
remboursement par l'État de la majoration versée par les
mutuelles à leurs adhérents n'interviendra qu'à la
clôture de leurs comptes pour l'année, donc au cours du premier
trimestre de l'année suivante.
En fin de compte, si l'on neutralise cette dernière disposition, la
baisse du budget n'est que de 2,1 %; et si l'on neutralise la
démographie, le budget est en fait en légère hausse.
A. LES MOYENS DES SERVICES
Nature des crédits |
Crédits votés pour 1997 |
Crédits demandés pour 1998 |
Évolution en % |
Titre III - Moyens des services |
1.197,9 |
1.199,8 |
+0,16 |
Personnel |
843,2 |
847,2 |
+0,47 |
Matériel et fonctionnement des services |
85,5 |
87,8 |
+2,7 |
Subventions de fonctionnement |
269,2 |
264,8 |
- 1,63 |
- dont ONAC |
227,7 |
221,9 |
-2,55 |
- dont INI |
41,5 |
42,9 |
+ 3,37 |
Titre IV- Interventions publiques |
25.681,5 |
24.736,2 |
- 3,68 |
- dont dette viagère |
21..189,5 |
20.641,8 |
- 2,58 |
- dont Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du nord |
1.535,4 |
1.523,8 |
- 0,75 |
Titre V- Investissements exécutés par l'État |
|
|
|
- autorisations de programme |
11,2 |
21,2 |
+82,28 |
- crédits de paiement |
13,7 |
16,2 |
+18,25 |
Total général |
26.893,2 |
25.952,2 |
- 3,5 |
Avec un montant de 20,6 milliards de francs, la dette viagère (retraites du combattant, pensions militaires d'invalidité et allocations rattachées) représente à elle seule 79,5 % du budget des anciens combattants et victimes de guerre.
1. Les moyens des services
En 1998, l'ajustement des effectifs se poursuit:
88 emplois sont supprimés dont 2 en administration centrale et
86 dans les services déconcentrés. Pourtant, les
dépenses en personnel augmentent très légèrement (+
0,47 %) pour s'élever à 847,2 millions de francs, du
fait de l'augmentation des dépenses de pensions et allocations pour le
personnel en retraite .
En outre, la suspension programmée du service national conduit
l'Institution nationale des invalides à recruter en 1998 un
médecin résident, un interne et un praticien odontologiste.
2. Des moyens de fonctionnement en progression
Les crédits disponibles au titre III augmentent de 2,7 % pour s'élever à 87,8 millions de francs. Cette hausse est largement liée au renforcement des moyens des services déconcentrés.
3. Une évolution contrastée des concours à l'Office national des Anciens combattants et à l'Institution nationale des Invalides
Le ministère des Anciens combattants verse des
subventions de fonctionnement
à ces deux établissements
publics nationaux, qui relaient son action sanitaire et sociale.
Les crédits à la disposition de l'Institution Nationale des
Invalides sont en hausse de 3,37 % par rapport à 1997. La
subvention d'exploitation de l'Etat est affectée en totalité
à la rémunération des personnels. Deux facteurs expliquent
cette augmentation :
- la revalorisation des rémunérations pour tenir compte de la
hausse du point de la fonction publique ;
- la nécessité de créer trois emplois pour l'année
1998 pour anticiper les conséquences de la suppression du service
national sur les effectifs du personnel soignant de l'INI.
En revanche, la subvention de fonctionnement à l'ONAC diminue de
2,55 %. L'ONAC reçoit par ailleurs
deux subventions
complémentaires
de la part du secrétariat aux anciens
combattants :
- la première (chapitre 46-51) est affectée à ses
dépenses sociales : d'un montant de 41,7 millions de francs, elle
diminue de 10,7 % par rapport à 1997 ;
- la seconde (chapitre 57-91) est destinée à financer la remise
aux normes de sécurité des maisons de retraite relevant de
l'Office. 5 millions de crédits sont mis à sa disposition
pour 1998, contre zéro en 1997.
En outre, ces deux établissements publics disposent de ressources
propres, qui constituent une part significative de leurs budgets. Les
subventions budgétaires représentent un peu plus de la
moitié du budget de l'ONAC, et 30 % du budget de l'INI.
B. LES INTERVENTIONS DU MINISTÈRE
1. La dette viagère diminue
Les crédits de dette viagère (retraites du
combattant, pensions d'invalidité et allocations rattachées)
s'élèvent à
20,6 milliards de francs pour
1998
, en diminution de 525 millions de francs par rapport à 1997.
Cette
diminution de - 2,6 %
est la résultante de deux
mouvements opposés :
- la diminution du nombre des pensionnés, qui entraîne une
économie de 745 millions de francs ;
- la revalorisation des pensions par application du taux constant, qui
aboutit à une dépense supplémentaire de 220 millions
de francs ;
La diminution de la dette viagère explique à elle seule la
baisse globale du budget des anciens combattants, dont elle constitue
l'essentiel.
2. Les interventions d'assistance et de solidarité traditionnelles sont globalement en baisse
A côté des activités spécifiques de
l'ONAC et de l'INI, le secrétariat d'Etat aux anciens combattants assure
lui-même un certain nombre d'actions sanitaires et sociales.
Comme l'année passée, les crédits consacrés
à ces actions sont tous en diminution :
- baisse de 3% pour les remboursements SNCF (59,6 millions de francs)
;
- baisse de 2,1 % pour l'appareillage des mutilés
(61 millions de francs).
- baisse de 5,1% pour les soins médicaux gratuits
(945 millions de francs).
Il s'agit à chaque fois d'économies d'ajustement aux besoins
prévisibles dans le cadre de la réglementation existante.
En outre, l'alignement sur le droit commun des dates de remboursement par
l'Etat de la majoration des rentes constituées par les anciens
combattants occasionne pour 1998 une diminution comptable des crédits de
360 millions de francs (chapitre 47-22). Le budget pour 1999 retrouvera la
dotation habituelle du chapitre, majorée de 30 millions de francs.
La dotation du Fonds de solidarité pour les anciens combattants de
l'ex-Indochine française et d'Afrique du Nord diminue de 0,76 %
pour tenir compte du fait que, désormais, seront exclues du
bénéfice du Fonds les personnes dont le foyer fiscal dispose de
ressources supérieures à cinq fois le montant du plafond
individuel de ressources (4.563,90 francs), soit 22.820 francs par
mois.
3. La politique de la mémoire
Les crédits traditionnellement consacrés aux
fêtes nationales et aux cérémonies publiques (chapitre
41.91) diminuent de 4,26 % et s'élèvent à
2,2 millions de francs. Toutefois, la célébration du
quatre-vingtième anniversaire de l'armistice de 1918 fera l'objet de
crédits exceptionnels, dans le cadre d'une action
interministérielle.
Les crédits consacrés aux interventions en faveur de
l'information historique (chapitre 43.02) enregistrent une baisse très
sensible (- 42,8 %) pour se limiter à 3,9 millions de francs. En
1997, ils avaient bénéficié d'une contribution non
reconductible de 2 millions de crédits votés par le
Parlement.
En outre, les
crédits consacrés à la remise en
état des nécropoles nationales
(chapitre 57.91,
crédits de paiement)
chutent de 60 %
et passent à 3,2
millions de francs. Le programme de travaux 1996-2000 pour les
sépultures de guerre semble donc remis en cause.
II. PRÉSENTATION DE L'ARTICLE 62 RATTACHÉ DU PROJET DE LOI DE FINANCES
1. L'article 62 relatif à l'indemnisation des étrangers déportés depuis la France, ayant acquis depuis lors la nationalité française
Cet article tend à élargir le
bénéfice de la pension de victime de guerre aux étrangers
arrêtés en France et déportés, s'ils ont acquis la
nationalité française depuis lors et obtenu le titre de
déporté politique ; il en est de même de leurs ayants cause
de nationalité française.
En effet, pour prétendre à l'obtention d'une pension de victime
civile de guerre, le code des pensions militaires d'invalidité impose
d'avoir été français au moment du fait
générateur et non seulement au moment de la demande de pension.
En vertu de cette disposition, les personnes déportées à
partir du sol français et sur l'ordre des autorités du
régime de Vichy ou des forces d'occupation n'ont aucun droit à
pension si elles étaient de nationalité étrangère
au moment de l'arrestation.
Cette dérogation au principe de nationalité en faveur des
victimes s'inscrit dans l'affirmation solennelle par le gouvernement de la
responsabilité des autorités françaises dans la
déportation des juifs de France, notamment lors des
commémorations de la rafle du Vélodrome d'hiver. Le coût de
cette mesure est estimée à 12 millions de francs et devrait
toucher entre 150 et 200 personnes.
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Une stabilité générale du dispositif juridique, administratif et financier du département
Contrairement au budget de l'année précédente qui avait élargi le champ des bénéficiaires du Fonds de solidarité et avait amélioré les prestations offertes, le projet de budget pour 1998 se contente de gérer le dispositif législatif et réglementaire existant qui fixe les droits des anciens combattants. Il assure la préservation des moyens de fonctionnement du secrétariat d'Etat et ne comprend qu'une seule mesure nouvelle en faveur du monde combattant : l'indemnisation des étrangers déportés depuis la France entre 1940 et 1945 et ayant acquis depuis la nationalité française. Son coût est évalué à 12 millions de francs.
2. Une réduction des dépenses de 360 millions de francs purement comptable et donc transitoire
Une mesure de trésorerie réduit à zéro, pour 1998 le chapitre 47-22, retraite mutualiste, qui disposait en 1997 de 360 millions de francs de crédits. En effet, l'Etat a décidé de s'aligner sur le régime de droit commun : le remboursement par l'Etat de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents n'interviendra qu'à la clôture de leurs comptes pour l'année, donc au cours du premier trimestre de l'année suivante. Le budget 1999 retrouvera donc la dotation habituelle du chapitre.
3. Une politique de la mémoire menacée
En 1997, votre rapporteur a effectué une mission de contrôle sur la politique de la mémoire menée par la Délégation à la Mémoire et à l'Information Historique. Les conclusions du rapport rappelaient que la légitimité du ministère reposait sur sa capacité à mener une politique de la mémoire rénovée et insistaient sur deux nécessités : la poursuite du programme de travaux 1996-200 pour la rénovation des nécropoles nationales et l'augmentation des crédits en faveur de l'action éducative et culturelle. Or, le budget va à l'encontre de ces propositions puisque, faute de crédits, le programme pluriannuel de rénovation des sépultures de guerre est interrompu tandis que les crédits pour les interventions en faveur de l'information historique diminuent de plus de 40 %.
4. Un secrétariat menacé à moyen terme de disparaître
Suite au changement de majorité gouvernementale, le ministère des anciens combattants a été rabaissé au rang de secrétariat d'Etat rattaché au ministère de la défense. Or, il risque d'être peu à peu intégré totalement à ce ministère, pour devenir une simple direction générale des anciens combattants. Certains signes sont avant-coureurs, comme le développement d'une coopération entre le ministère de la défense et le secrétariat aux anciens combattants dans les domaines de la politique de la mémoire et de l'entretien des cimetières.
COMMUNICATION AUDIOVISUELLE
ARTICLE 48, LIGNES 46 ET 47 DE L'ÉTAT E ANNEXE
À L'ARTICLE 44
Rapporteur spécial : M. Jean CLUZEL
I. PRESENTATION GENERALE
Le budget du secteur public de la communication
audiovisuelle,
tel qu'il résulte du " fascicule jaune " joint à la loi
de finances, s'élève à 18 001,2 millions de
francs
en augmentation de 3,3 % par rapport à la loi de finances
initiale de 1997
, soit après corrections techniques
17 429,7 millions de francs
7(
*
)
.
Une telle présentation, qui associe crédits publics et ressources
propres d'origine essentiellement publicitaire, permet d'évaluer les
moyens dont dispose le secteur public. Mais elle mélange des recettes et
de simples prévisions de recettes, qui dépendent de l'état
du marché publicitaire. En outre, le terme " budget "peut se
révéler trompeur, dans la mesure où son accroissement peut
masquer un désengagement de l'État.
Telle est bien la tendance que l'on a constatée et regrettée ces
dernières années.
Cette progression de + 3,3 %, soit 571,2 millions de francs, est
assurée pour les 2/3 par les ressources publiques (377,8 millions
de francs) et pour 1/3 seulement par les ressources propres des organismes
(193,4 millions de francs). La structure de financement demeure à
son niveau 1997, soit 69 % pour les ressources publiques et 31 % pour
les ressources propres des organismes.
Effort public en faveur du secteur public de l'audiovisuel
Année |
1996 |
1997 |
1998 |
||
|
millions de francs |
millions de francs |
taux de croissance |
millions de francs |
taux de croissance |
Redevance |
10 743,6 |
10 922,0 |
+ 1,66 % |
11 681,5 |
+ 6,95 % |
Subventions |
1 799,4 |
1 116,0 |
- 37,98 % |
738,1 |
- 33,86 % |
dont exonérations |
1 413,3 |
669,0 |
- 52,66 % |
286,1 |
- 57,23 % |
dont subventions ministères |
386,1 |
447,0 |
+ 15,77 % |
452,0 |
+ 1,12 % |
Total |
12 543,0 |
12 038,0 |
- 4,03 % |
12 419,6 |
- 3,17 % |
L'augmentation de 5 % de la redevance décidée par le Gouvernement est une mesure qui va dans le bon sens même si, pour votre rapporteur, elle ne suffit pas à renverser la tendance d'un trop large appel - depuis de nombreuses années - aux ressources publicitaires. Tout juste marque-t-elle un coup d'arrêt dans le fléchissement relatif de l'effort public et dans la montée des recettes publicitaires.
A. L'EFFORT PUBLIC DANS LE SECTEUR AUDIOVISUEL
L'effort public se décompose en deux parties.
1. Les crédits budgétaires
En 1996, les crédits de remboursements des
exonérations de redevance avaient été répartis en
deux supports budgétaires distincts, le chapitre 46/01 des services
généraux du Premier Ministre et le chapitre 43/70 du
ministère de la Culture, ce dernier transcrivant les crédits
correspondants au financement d'activités culturelles (Inathèque,
orchestres de Radio France, programmes culturels de La SEPT-ARTE).
A la fin de l'exercice 1996, une importante modification budgétaire a
cependant affecté les crédits des chapitres 46/01 et 43/70 et, le
collectif budgétaire de fin d'année a réduit les
ressources publiques des sociétés de ce secteur tout en modifiant
leur répartition.
En effet, deux arrêtés d'annulation ont préalablement
soustrait 183 millions de francs hors taxes (soit 186,8 millions de
francs toutes taxes comprises) à ces sociétés, avant que
le collectif pour 1996 ne procède à une opération de
nature identique à celle réalisée en 1995,
c'est-à-dire à une modification des montants de redevance
initialement attribués à 6 des 8 organismes affectataires.
Comme en 1995, cette modification de la répartition de la redevance
avait pour objet de prendre en compte des perspectives d'excédents de
recettes de publicité sur France Télévision. En revanche,
le montant total de redevance n'a pas été modifié par
rapport à la loi de finances initiale 1996, le très faible
excédent de redevance 1995 (3,83 millions de francs hors taxes)
ayant été reporté pour attribution en 1997.
En 1997, le chapitre inscrit au budget du ministère de la Culture a subi
des mesures de régulations budgétaires, alors que le chapitre
Services Généraux du Premier Ministre 46/01
8(
*
)
a
été jusqu'à ce jour
épargné.
Au premier semestre 1997, la gestion du chapitre 43/70 du ministère
de la Culture, recevant 557,2 millions de francs hors taxes
(568,92 millions de francs toutes taxes comprises) a fait l'objet d'un gel
de 50 millions de francs toutes taxes comprises.
Un arrêté en date du 9 juillet 1997 a annulé
34,28 millions de francs hors taxes (35 millions de franques toutes
taxes comprises) sur le chapitre 43/70. L'INA a contribué à
hauteur de 6 millions de francs toutes taxes comprises et Radio France
à hauteur de 29 millions de francs toutes taxes comprises. La
SEPT-ARTE a été épargnée du fait des risques pesant
sur l'exécution de son budget 1997.
2. L'augmentation de la redevance, un rattrapage indispensable
La redevance avait eu tendance à évoluer en
moyenne au même rythme que l'indice des prix, mais son taux avait
été gelé pour 1997.
Il était donc légitime de procéder à un
réajustement, indépendamment de la volonté affichée
par le ministre de rééquilibrer la structure de financement des
organismes publics pour affirmer ses missions de service public.
"
Il faut assurer au service public des sources stables et
suffisantes
de financement. Il est donc indispensable d'augmenter la redevance. Elle
augmentera de 5 % en 1998 et je m'engage à ce que cette
augmentation corresponde à une amélioration du service rendu au
public. Les radios et télévisions publiques auront les moyens de
remplir leurs missions pour les téléspectateurs et les
auditeurs
", a déclaré Madame la Ministre de la
Communication à Hourtin.
Aussi, les tarifs de la redevance pour droit d'usage augmentent-ils de
5 %, ce qui porte à 735 francs (contre 700 francs en
1997) le montant dû pour un récepteur " couleurs " et
471 francs (contre 449 francs en 1997) pour un récepteur " noir et
blanc ".
L'évolution du produit de la redevance fait apparaître une
augmentation supérieure d'année en année à celle du
taux de la taxe qui met en évidence l'action positive du service de la
redevance.
Nécessaire, cette augmentation n'est cependant pas suffisante, car
l'assiette de la taxe n'est pas suffisamment modifiée.
Elle ne donne pas véritablement les moyens au secteur public de faire
face aux défis des nouvelles technologies.
Une
première question
est, en effet, de
savoir si cette
augmentation offre au secteur public les moyens de son développement
à un moment où les investissements doivent être
considérables.
Le paysage audiovisuel actuel se caractérise par une forte concurrence.
Pour ce qui est des chaînes thématiques, les
sociétés du secteur public sont des entreprises comme les
autres
. L'audiovisuel public devra choisir ses partenaires, ses
programmations, son bouquet. S'il ne prend pas les bonnes options, s'il
n'investit pas suffisamment, il risque d'être marginalisé et donc
de ne pas trouver de rentabilité. Non seulement, l'argent investi aura
été perdu, mais la volonté de poursuivre les tentatives
provoquera des pertes d'exploitation qui entraveront l'accomplissement des
missions de service public.
Une
seconde question,
c'est de
se demander si cette augmentation
,
ou plutôt cet ajustement
, permettra au secteur public
d'échapper à la course à l'audience
que chacun
regrette mais que la structure du budget de France 2 et France 3 rend
inéluctable.
En % |
1996* |
1997* |
1998 |
Ressources publiques |
72,9 |
69,1 |
69,0 |
Publicité parrainage |
21,1 |
25,7 |
26,1 |
Autres ressources propres |
6,0 |
5,2 |
4,9 |
Total |
100 |
100 |
100 |
*
Les taux indiqués pour 1996 et 1997 ont
été ajustés afin d'être comparables à 1998
(qui intègre la filière de production exécutive de
France 3 en autres ressources propres et accroît les recettes
publicitaires du montant correspondant au prélèvement COSIP).
L'examen de l'évolution des recettes publicitaires démontre que
l'augmentation du montant de la redevance ne devrait pas suffire à faire
baisser la part de ce type de ressources dans le financement de l'audiovisuel
public (particulièrement pour France 2 et France 3).
B. L'ÉVOLUTION DE LA PUBLICITÉ ET DU PARRAINAGE
La croissance des recettes tirées de la publicité et du parrainage, contrepartie du désengagement budgétaire et de l'importance croissante des exonérations de redevance, a pour effet de rendre les chaînes plus dépendantes du marché publicitaire. Celui-ci s'est révélé dynamique ces dernières années justifiant, en un sens, les espoirs placés en lui, puisque les ressources publicitaires constituent, pour chaque Gouvernement, la seule variable d'ajustement du secteur public de l'audiovisuel.
Part de marché en valeur des différents
" grands médias "
(en pourcentage)
|
1995 |
1996 |
Télévision |
33,0 |
33,5 |
Radio |
7,4 |
7,0 |
dont généralistes |
4,4 |
4,0 |
dont réseaux nationaux et stations locales |
3,0 |
3,0 |
Presse écrite (y compris presse gratuite, y compris petites annonces) |
47,4 |
47,3 |
Affichage(sous toutes ses formes) |
11,6 |
11,6 |
Cinéma |
0,6 |
0,6 |
Ensemble des médias |
100,0 |
100,0 |
Source IREP
Taux de croissance des recettes publicitaires des " grands médias "
(en %)
|
1995 |
1996 |
Télévision |
+ 7,7 % |
+ 4,5 % |
Radio |
+ 1,2 % |
- 3,0 % |
dont généralistes |
- 4,9 % |
- 7,3 % |
dont réseaux nationaux et stations locales |
- 12,0 % |
- 3,5 % |
Presse écrite (y compris presse gratuite, y compris petites annonces) |
+ 2,6 % |
+ 2,7 % |
Affichage(sous toutes ses formes) |
+ 2,2 % |
+ 3,2 % |
Cinéma |
+ 7,8 % |
+ 10,0 % |
Ensemble des médias |
+ 4,1 % |
+ 3,0 % |
Source IREP
La part de marché, en valeur, du service public de
télévision dans l'ensemble des investissements publicitaires dans
les cinq " grands médias " croît
régulièrement pour atteindre près de 10 % en 1996, ce
qui correspond à un gain de 1,6 point de part de marché en
trois ans, tandis que celle du secteur privé progresse plus lentement
avec + 0,7 point de marché en trois ans.
Part du secteur public de
télévision dans
l'ensemble des cinq " grands médias "
|
1995 |
1996 |
Télévision publique |
9,5 |
9,8 |
Télévision privée |
23,5 |
23,7 |
Ensemble télévision hertzienne |
33,0 |
33,5 |
Estimation SJTIC à partir des données IREP et
SECODIP (en pourcentage)
Selon la SECODIP, 29,4 % des investissements publicitaires dans le
média télévision se sont portés en 1996 sur le
secteur public, c'est-à-dire France 2, France 3 (total des
écrans publicitaires nationaux et régionaux) et La
Cinquième
9(
*
)
En pourcentage |
1995 |
1996 |
Télévision publique |
28,9 |
29,4 |
Télévision privée |
71,1 |
70,6 |
Ensemble télévision hertzienne |
100,0 |
100,0 |
Source SECODIP (en pourcentage)
L'audiovisuel public à tendance à gagner des parts de
marché. Mais le fléchissement de la croissance du marché
publicitaire de la télévision suscite une concurrence accrue qui
pourrait faire peser une menace sur les recettes des chaînes
publiques.
En % |
1996 |
1997* |
France 2 |
|
|
Part d'audience/ émission (4 ans +) |
24,2 |
24,3 |
Part d'audience/émission (mén. < 50) |
21,4 |
21,3 |
Part de marché publicitaire |
17,4 |
17,9 |
France 3 |
|
|
Part d'audience/ émission (4 ans +) |
17,7 |
17,5 |
Part d'audience/émission (mén. < 50) |
13,3 |
13,3 |
Part de marché publicitaire |
11,7 |
12,3 |
France Télévision |
|
|
Part d'audience/ émission (4 ans +) |
41,9 |
41,8 |
Part d'audience/émission (mén. < 50) |
34,6 |
|
Part de marché publicitaire |
29,1 |
30,2 |
Source Médiamétrie/Médiamat et SECODIP
(en pourcentage)
* Premier semestre
Longtemps par prudence - ou par pudeur -, les recettes
publicitaires figurant au budget de l'audiovisuel public ont été
plutôt sous évaluées.
Comme permet de le constater le tableau ci-dessous, le décalage s'est
accentué à partir de 1995 et surtout de 1996 où, en
dépit des résultats de l'année précédente,
on a persisté à sous évaluer les recettes publicitaires de
France 3.
L'importance des différences - plus de 450 millions de
francs chaque année - avait conduit votre rapporteur à
s'interroger sur les sens de l'approbation parlementaire.
Pour 1997, votre rapporteur avait craint que l'on soit tombé dans
l'excès inverse en prévoyant de façon
délibérément optimiste la poursuite de la progression
à deux chiffres des recettes publicitaires de France 3
. Non
sans raison il avait souligné que, dans un contexte économique
morose, les recettes publicitaires pourraient fléchir en 1997 car les
budgets de communication sont les premiers touchés en cas de
ralentissement de l'activité économique.
Recettes de publicité
des sociétés
nationales de programme depuis 1993
(en millions de francs)
Recettes nettes de publicité |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 (LFI) |
1998 (LFI) |
France 2 |
|
|
|
|
|
|
Prévision (LFI) |
1 862,40 |
1 915,30 |
1 974,00 |
2 111,50 |
2 417,20 |
2 513,80 |
Réalisation |
1 743,70 |
1 987,10 |
2 133,70 |
2 306,00 |
|
|
France 3 |
|
|
|
|
|
|
Prévision (LFI) |
804,2 |
931,2 |
931,2 |
1 084,70 |
1 676,90 |
1 744,00 |
Réalisation |
869,9 |
1 004,20 |
1 446,60 |
1 527,90 |
|
|
La Cinquième |
|
|
|
|
|
|
Prévision (LFI) |
|
|
26,5 |
10,6 |
14,1 |
19,3 |
Réalisation |
|
|
6,4 |
14,9 |
|
|
RFO |
|
|
|
|
|
|
Prévision (LFI) |
90,2 |
88,9 |
87 |
76,2 |
31 |
50,0* |
Réalisation |
90,2 |
91,2 |
74,3 |
75,7 |
|
|
Radio France |
|
|
|
|
|
|
Prévision (LFI) |
60 |
61,3 |
70,7 |
60,7 |
81,2 |
87,2 |
Réalisation |
83 |
73,1 |
97,2 |
105,8 |
|
|
RFI |
|
|
|
|
|
|
Prévision (LFI) |
5,5 |
5,5 |
4,5 |
4,5 |
5,5 |
5,5 |
Réalisation |
2,8 |
2,5 |
4,8 |
4,4 |
|
|
Total réalisations |
2 789,60 |
3 158,10 |
3 763,00 |
4 034,70 |
|
|
% d'évolution n/n-1 |
|
13,21% |
19,15% |
7,22% |
|
|
Les recettes publicitaires initiales ainsi que celles
réalisées par les sociétés incluent le COSIP, et
les perspectives mais sont nettes de frais de régies
La Cinquième a commencé à diffuser le
13 décembre 1994
Les ressources publicitaires de RFI incluent celles du parrainage
L'objectif de ressources publicitaires pour l'ensemble du secteur a
été fixé, pour 1998, à 4 419,8 millions
de francs soit une hausse de 182,7 millions de francs (+ 4,3 %)
par rapport au montant inscrit pour 1997.
L'évolution de la publicité sur France 2et France 3 a
été limitée à 4 % ce qui est
présenté comme un taux modéré compte tenu des
perspectives du marché.
|
France 2 |
France 3 |
||||
|
1997 |
1998 |
% |
1997 |
1998 |
% |
Publicité |
2 417,2 |
2 513,8 |
4,00 |
1 676,9 |
1 744,0 |
4,00 |
Parrainage |
125,0 |
136,0 |
8,80 |
87,0 |
100,9 |
15,98 |
Total |
2 542,2 |
2 649,8 |
4,23 |
1 763,9 |
1 844,9 |
4,59 |
Si le gonflement des recettes de parrainage peut se justifier par la perspective de la Coupe du monde de football, la croissance de 4 % des recettes publicitaires n'est pas aussi modeste qu'il y paraît compte tenu de l'évolution récente du marché de publicité télévisée qui semble marquer un certain ralentissement.
II. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
A partir de trois constats, votre rapporteur expose les trois principes sur lesquels devrait se fonder une politique cohérente de l'audiovisuel.
A. TROIS CONSTATS
Les deux premiers sont relatifs au problème de financement du secteur public ; insuffisance des ressources provenant de la redevance et excès des recettes publicitaires. Votre rapporteur a eu maintes fois l'occasion de les développer. Le troisième, relatif à l'inadaptation des structures des chaînes sera l'occasion d'évoquer la situation des organismes en 1997 et les perspectives pour 1998.
1. L'insuffisance du financement public et l'excès des ressources publicitaires
L'étroitesse de l'assiette de la taxe parafiscale
finançant l'audiovisuel public est l'une des caractéristiques les
plus singulières de notre pays. Aucun autre pays démocratique ne
compte autant de foyers de téléspectateurs
exonérés. Il s'agit de la conséquence d'un
décret " télécide " datant de novembre
1982
. Ce décret, en exonérant les personnes
âgées de plus de 60 ans non imposables,
a eu pour
conséquences de quadrupler le nombre de comptes exonérés
passés de 1 à 4 millions en 10 ans.
Un premier correctif est intervenu en décembre 1993, avec le
relèvement de la condition d'âge à 65 ans mais sans grands
résultats
Le décret n° 96-1220 du 30 décembre 1996
prévoit qu'à partir de 1998, pour être
exonéré de la redevance, il conviendra, pour les personnes
remplissant la condition d'âge (avoir 65 ans au 1er janvier 1998),
d'être titulaire de l'allocation supplémentaire définie aux
articles L 815-2 à L 815-8 du code de la
sécurité sociale (soit 73 906 F pour un couple). Les conditions
de revenus resteront toutefois inchangées pour les invalides ( soit 86
160 F pour un couple).
Le changement apporté par le décret de décembre 1996
ne règle pas le problème de fond qui est l'insuffisance du
financement de l'audiovisuel public
10(
*
)
. et
l'excès de ressources publicitaires. Cette situation explique
l'existence de trois fois plus de messages publicitaires à la
télévision actuellement qu'il y a 10 ans !
Les excès de publicité sur les écrans publics sont
responsables de cette course à l'audience qui ont pu faire
dériver France Télévision mais ils pourraient
également faire déraper l'ensemble du secteur, car
trop de pub
tue la pub
!
Faire reposer une trop grande partie du financement du secteur public sur la
publicité, c'est substituer une logique commerciale à celle du
service public.
Dépasser le seuil de 50% de recettes publicitaires et de parrainage, ce
qui s'est produit pour la première fois en 1997 pour France 2, c'est
franchir une ligne au delà de laquelle on est certain de changer la
nature du système.
Bien avant ce seuil, il est clair que les impératifs d'audience prennent
le pas sur ceux qui résultent des missions de service public : l'affaire
- avril/mai 1996 - dite des animateurs producteurs en est la
manifestation la plus caricaturale mais d'autres, en elles-mêmes non
critiquables comme celle des provisions pour dépréciations de
programmes, montrent que l'audimat dicte sa loi indépendamment des
considérations de qualité des programmes.
Il est clair que, depuis cinq ans, c'est sur les écrans publics que
la publicité a le plus augmenté tant en termes de durée
que de nombre de spots.
2. L'inadaptation des structures de gestion
La perte enregistrée par France 2 pour 1996, soit près de 200 millions, est largement due à la constitution d'importantes provisions pour la dépréciation programmes.
-
·
Les provisions pour dépréciation de programmes
L'annonce de 235 millions de francs pour dépréciations a été d'autant plus remarquée qu'elle a été faite au moment où France 2 exprimait le souhait de recevoir un complément de 65 millions de francs.Provisions pour dépréciation des stocks de programmes
(en millions de francs)1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996*
Moyenne
205
120
200
93
105
95
235
135
*nette de reprise de provision
Il est légitime pour France 2 de ne pas conserver dans ses actifs des émissions non diffusables et donc de procéder à des dépréciations de stocks. Mais les critères appliqués ne sont-ils pas trop subjectifs ?
Des provisions pour dépréciation sont constituées pour faire face aux risques d'abandon de projets et productions ainsi qu'aux risques de non diffusion des programmes provenant de modifications de la grille, de raisons relatives à la qualité des produits, de préemption des droits ou de litiges juridiques. On note que les programmes non diffusés, dont les droits sont échus à la date de clôture, sont sortis de l'actif.
Le problème est que ces dépréciations parfois importantes correspondent à des commandes d'une ancienne gestion, ce qui ne facilite pas la détermination des responsabilités.
· L'affaire du siège commun
Par un processus d'indiscrétion désormais classique, un organe de presse s'est procuré quelques pages du relevé de constations provisoires de la Cour des Comptes relatives à la construction du siège social commun de France 2 et France 3. Le nouvel immeuble est situé dans le XVe arrondissement près du parc André Citroën. Cette opération, souhaitée par M. Hervé Bourges en décembre 1992, a été mise en oeuvre par M. Jean-Pierre Elkabbach.
Ce prérapport, qui n'est qu'une étape dans la procédure contradictoire de la Cour dans la mesure où les intéressés n'ont pas encore fait connaître leurs observations et où la juridiction n'a pas statué, souligne un certain nombre " d'irrégularités " relatives à l'information des conseils d'administration et à la mise devant le fait accompli des autorités de tutelle. Voici les éléments d'information que votre rapporteur a pu recueillir auprès des responsables en attendant le rapport définitif prévu pour le début 1998.
-
1. Aucune étude comparative des coûts n'aurait été
effectuée,
2. Des surcoûts n'auraient pas été pris en compte :
· on a dû isoler l'immeuble des vibrations provoquées par la ligne voisine du RER ;
· il a fallu acheter au prix fort à la Ville de Paris une enclave non initialement prévue ;
· dans cette enclave, on constate la présence d'une plate-forme technique de la SNCF ;.
· enfin, des contrats ont été passé avec la SEMEA 15 pour l'aménagement des abords, sans planning précis de réalisation, et avec des paiements largement anticipés.
1/ la construction proprement dite : 1 625 000 millions.
Cette somme se décompose en :
562 millions de charges foncières (terrain et charges d'aménagement)
133 millions de charges diverses (architecte, bureau d'étude)
218 millions d'aménagements techniques (régies, studios)
553 millions de constructions
124 millions d'aménagements intérieurs
35 millions de mobilier
et
2/ 113 millions de frais financiers (prévisions).
Cette enveloppe ne devrait pas être entièrement consommée et devrait permettre de dégager une économie de 30 millions.
Le crédit bail a une durée de 20 ans pour évaluer la somme qui aura été versée au cours de cette période, il faut faire des hypothèses au niveau des taux d'intérêts.
-
Compte tenu des taux actuels et dans l'hypothèse où ceux-ci
seraient maintenus au-delà des dix premières années, le
montant total (capital et intérêts) peut être
évalué à 2,9 milliards hors taxe. Pour la
première année, l'annuité de remboursement se monte
à 115 millions de francs. Selon les estimations fournies par France
Télévision, si on ajoute à cette somme les charges
locatives du nouvel immeuble, que l'on peut évaluer à
112 millions de francs, la dépense reste inférieure au
montant des loyers payables en 1998 (108 millions hors taxe) sur les
16 implantations et aux charges locatives correspondantes
(122 millions).
Dernière remarque : dans cette accumulation d'erreurs de gestion, le bail des locaux de l'avenue Montaigne ne pourra être interrompu à la date prévue pour l'installation. France télévision aura à supporter la charge du crédit-bail et celle des loyers restant à courir jusqu'à une date en cours de négociation au moment de la rédaction de cette note . A ce sujet, un questionnaire a été adressé au Président de France Télévision.
La réunion de France 2 et France 3 sur un site commun va rendre plus aigu le problème largement évoqué dans le rapport écrit, de l'adaptation de la convention nationale des personnels de l'audiovisuel . L'actualité confirme les appréhensions de votre rapporteur.
Il y a là un problème de structures de gestion . Une fois de plus, l'audiovisuel public est resté au milieu du gué. Le précédent gouvernement avait déposé et fait adopter en première lecture par les deux assemblées, un projet de loi audiovisuelle , qui, sans répondre totalement aux attentes de votre rapporteur, apportait des solutions aux problèmes les plus urgents. Le nouveau Gouvernement étudie un autre texte. C'est de bonne méthode, étant donné la complexité des problèmes existants.
Mais, en attendant, l'inadaptation des structures s'ajoute aux déséquilibres budgétaires pour aboutir à la multiplication de dysfonctionnements et des gaspillages.
S'il y a une leçon à tirer de la crise des animateurs-producteurs , c'est que la pression publicitaire qui résulte d'un désengagement relatif de l'État sur le plan financier, place les chaînes publiques à cheval entre deux logiques, celle du secteur public et celle de l'entreprise commerciale .
Il existe, en effet, une éthique du service public que l'évolution actuelle a tendance à occulter pour des raisons d'efficacité commerciale . Pour l'avoir oublié, certains ont dû quitter prématurément leur poste. Mais plutôt que de s'en souvenir à intervalles irréguliers, à l'occasion de telle ou telle affaire, ne devrait-on pas chercher à mettre en place des structures qui ne favoriseraient pas une dérive commerciale si souvent dénoncée ?
On peut se demander si la pratique qui consiste à substituer au cachet traditionnel le contrat avec des sociétés de production n'est pas en elle-même la cause de ces dérives . Non seulement parce qu'elle permet aux animateurs-producteurs d'obtenir des avantages directs et indirects excessifs, mais encore parce qu'elle leur donne la possibilité de faire monter les enchères en menaçant de partir avec armes et bagages chez le concurrent. Le suspense des " transferts ", préalables à la présentation des grilles de rentrée, ne serait pas possible sans la généralisation de ces sociétés de production indépendantes.
Sans doute le retour aux principes d'origine du service public paraît-il utopique. Mais il convenait d'attirer l'attention du Sénat sur le fait que les chaînes publiques subissent un mode de fonctionnement et des structures juridiques qui les mettent en situation de faiblesse dans la négociation, aboutissant à une surenchère générale qui pousse les prix à la hausse sans gains véritables pour le téléspectateur.
Les chaînes publiques ne se privent-elles pas de l'atout que constitue leur position de force à l'achat au détriment et de leurs intérêts commerciaux et de ceux du service public ?
La confusion des genres se retrouve également au niveau de la structure juridique d'ensemble. Tout se passe comme si le recours accru aux ressources publicitaires avait conduit France 2 dans sa concurrence frontale avec TF1, à fonctionner comme une entreprise commerciale, mais sans les contraintes, sans les sanctions du marché et sans les contrôles qui résultent du droit des sociétés .
· La Société française de production
Déjà en 1978, votre rapporteur spécial, en qualité de rapporteur d'une commission d'enquête sur les conditions financières dans lesquelles sont produites les programmes des sociétés nationales de télévision, la question en ces termes : comment cette société a-t-elle pu être amenée à une situation de faillite virtuelle ? Elle avait déjà, en trois ans accumulé pour 236 millions de pertes.
Les raisons de cet échec sont multiples : pas de capital - car les apports avaient été faits en nature, d'où la responsabilité initiale de l'État - et donc des charges financières très importantes, des coûts de production élevés dus notamment à un appareil de production fait pour la fiction lourde, une politique trop ambitieuse, enfin. C'était une mission impossible, d'autant plus que les garanties de débouchés auprès de chaînes furent rapidement dégressives.
Dès le départ, il était clair que la SFP ne pouvait pas faire face, en dépit de son capital de compétence, à la concurrence des sociétés privées, plus souples, plus adaptables et, surtout, dépourvues de ces coûts fixes qui handicapent la société publique.
Si votre rapporteur revient aussi sur le passé, c'est pour souligner que la crise actuelle était prévisible et d'ailleurs annoncée, dès 1978, par le Sénat.
La responsabilité en incombe aux gouvernements successifs qui ont laissé la SFP accumuler les pertes pour aboutir à une situation quasi inextricable. Tout se cumule pour enfoncer un peu plus cette société dans la crise.
On trouve dans le rapport écrit le détail des péripéties qui ont conduit à l'échec du processus de privatisation.
La procédure de privatisation a été lancée en application des articles 52 et 53 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et précisée par les décrets d'application du 16 juillet 1996.
Le gouvernement avait finalement, marqué sa préférence pour l'offre de reprise de Havas/Générale des Eaux. A l'issue de la consultation du personnel organisée le 27 mars, une large majorité du personnel a exprimé son désaccord sur la clause sociale du plan de reprise.
" A la suite du retrait de l'offre d'acquisition déposée par Havas/Générale des Eaux, le gouvernement a décidé de suspendre le processus de privatisation de la SFP et de mettre fin à la procédure de recueil d'offres d'acquisitions qu'il avait engagée en juillet 1996. Les offres qui ont été déposées dans le cadre de cette procédure sont donc caduques " (communiqué du 30 avril 1997).
Le gouvernement de M. Jospin se trouve face au dossier, alors que de nouvelles suppressions d'emplois semblent inévitables. Tous les plans de reprise comportaient entre 300 et 400 suppressions d'emplois, y compris celui qu'avait proposé le P.D.G., aujourd'hui démissionnaire, M. J. Bayle, après l'arrêt du processus de privatisation.
En attendant, Bruxelles commence à surveiller de près une aide de l'État qui, en quelques années, a déjà atteint plus de 2,5 milliards de francs . La Commission a entamé du reste une procédure à l'encontre de la France pour le remboursement de 1,134 milliards de francs.
Au début octobre, Madame la ministre de la Culture et de la Communication fait connaître sa décision : le processus de privatisation est définitivement abandonné.
Mais, les problèmes ne sont pas résolus pour autant. Bruxelles veille, tandis que les dures réalités financières et commerciales persistent.
Depuis 1993, on constate des chiffres d'affaires en baisse constante, des déficits d'exploitation qui ont tendance à fluctuer entre 150 et 200 millions.
En 1996, les comptes du groupe, se traduisent par un résultat net (part du groupe) déficitaire de 232 millions (dont 46 millions de provisions pour départs) contre une perte de 271 millions en 1995 ainsi qu'un chiffre d'affaires (incluant les productions immobilisées, les stocks et le compte de soutien) de 713 millions contre 818 millions en 1995 .
Le 30 septembre, Madame la ministre de la communication a dû plaider la cause de la société auprès de M. Karel Van Miert, commissaire européen chargé de la concurrence. Celui a répété devant la Commission des finances du Sénat qu'il faut entreprendre un plan de restructuration draconien pour redresser l'entreprise.
La SFP, légitimement fière de ses réalisations passées comme de ses capacités techniques actuelles, n'a en fait que peu de moyens pour lutter contre des entreprises à géométrie variable - dont la souplesse n'est pas étrangère à l'existence du régime des intermittents du spectacle.
3. Le nouveau défi américain
Il faut replacer tous ces dysfonctionnements dans le contexte
de cette fin de siècle : il n'y a pas de temps à perdre.
En ce début de législature, le Parlement doit prendre
conscience que, sous ses yeux, dans ce domaine, les États-Unis passent
d'une situation de suprématie, où ils étaient les
meilleurs, à une situation d'hégémonie, où ils
seront les seuls.
Le marché mondial est dominé par de grands groupes, dont se
dégagent MM. Gates, Turner et Murdoch. Ils sont certes concurrents,
mais en s'avançant masqués derrière les idées de
liberté et d'innovation, ils sont solidaires, dès qu'il s'agit
d'étendre l'emprise du complexe médiatico-financier sur le monde,
désormais intégré, de la communication.
Derrière les écrans, il y a des flux financiers et, en
définitive, des emplois : le secteur de l'audiovisuel
(cinéma et télévision) représente, en France, plus
de 70.000 personnes travaillant dans 6 000 entreprises, et plus de 80
milliards de francs de chiffre d'affaires. Mais les produits américains
continuent de dominer le marché des produits audiovisuels en France
même.
Pour le cinéma, la part de marché - en termes de nombres
d'entrées - des films américains est passée, en quinze
ans, de 31 à 54%, tandis que celle des films français baissait de
50 à 37,5%. Et encore, les derniers chiffres connus, qui datent de 1996,
sont-ils relativement favorables.
La domination américaine est également très nette sur le
petit écran, même si la tendance semble être à
l'amélioration. En 1992, plus de 55% des oeuvres de fiction
télévisuelles diffusées sur les chaînes nationales
étaient d'origine américaine. Toutefois, en 1996, cette
proportion a baissé pour atteindre 46,5%.
Cette évolution récente ne change pas fondamentalement la
situation caractérisée par la faiblesse de nos industries de
programmes face à la concurrence américaine, en dépit des
protections dont elles bénéficient.
D'une part, les résultats de notre commerce extérieur sont
toujours aussi médiocres, malgré de louables efforts. Il suffit
de remarquer que les quelque 490 millions de francs de programmes
audiovisuels, que nous avons réussi à exporter en 1996, ne
représentent qu'environ la centième partie de ce que les
Américains ont, la même année, vendu à l'Europe en
produits audiovisuels.
D'autre part, les performances accomplies par les productions françaises
sur le marché national et même l'amorce d'une certaine
reconquête du marché intérieur, tiennent pour une
très large part aux régimes des quotas d'oeuvres nationales et
européennes, que l'on a pu imposer au nom de " l'exception
culturelle ".
B. TROIS IMPÉRATIFS
1. Clarifier les responsabilités de gestion par deux réformes urgentes : la procédure de nomination des présidents de chaînes et la transformation de France Télévision en holding
Votre rapporteur estime regrettable que l'on n'ait pas
donné à la présidence commune de France 2 et
France 3 voulue par la loi du 2 août 1989, la
personnalité juridique ni les structures de pilotage et donc de
contrôle qui en découlent, comme il le demandait dans sa
proposition de loi n° 477 du 27 juin 1996.
Actuellement, France Télévision constitue une fiction juridique.
Il est bon de le rappeler. Elle n'a ni personnalité morale, ni budget
propre. Le groupe dit " France Télévision "
résulte d'une sorte " d'union personnelle " à la
manière de l'ancienne Autriche-Hongrie où l'empereur d'Autriche
était également roi de Hongrie.
La création d'une société holding s'accompagnerait de
la mise en place d'un conseil d'administration et donc naturellement d'un
renforcement des contrôles et d'une responsabilisation accrue du
président.
On doit souligner que cette réorganisation pourrait utilement
s'accompagner d'une
clarification de la procédure de nomination de
président de France Télévision.
Les dispositions actuelles de la loi du 30 septembre 1986 ne fixent aucune
condition pour révoquer un président d'une société
nationale de programme.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel dispose d'une totale
liberté d'appréciation quant à l'opportunité d'une
révocation. Celle-ci s'opère néanmoins sous le
contrôle que pourrait exercer le Conseil d'État.
L'éviction d'un président de chaîne doit constituer la
sanction majeure du non-respect par celle-ci de ses obligations ou d'une faute
lourde de gestion de la part du président. En réalité, la
révocation est d'un maniement délicat et d'un usage improbable,
dans la mesure où le Conseil supérieur de l'audiovisuel n'est que
consulté pour la rédaction du cahier des charges des
chaînes publiques et où il ne dispose pas de compétence
pour contrôler leur exécution, y compris sous l'angle de la
gestion. Le contrôle des actes de gestion est, en effet, de la
responsabilité des conseils d'administration où siègent
quatre représentants de l'État-actionnaire.
L'État, unique actionnaire, se trouve dans la situation paradoxale de
devoir contrôler la gestion d'un président d'une entreprise
publique qu'il ne peut ni nommer ni révoquer, tandis que l'instance qui
le nomme et peut le révoquer, ne peut contrôler sa gestion.
L'État fixe déjà les statuts, approuve les comptes, joue
un rôle prépondérant au sein du conseil d'administration de
France 2 et de France 3, et contrôle, via le contrôleur
d'État et la direction du Budget, la gestion de ces deux entreprises. Il
détermine le montant des ressources publiques, approuvées par le
Parlement, et établit les charges et les missions de chaque chaîne.
Dans le même ordre d'idées, il conviendrait de
relancer le
projet d'allongement de la durée du mandat des présidents de
chaînes
qui avait fait l'objet d'une
proposition de loi
adoptée par le Sénat le 15 novembre 1995
( au scrutin public
à l'unanimité moins une voix). En dépit de l'accord des
ministres concernés, ce texte ne fut jamais inscrit à l'ordre du
jour de l'Assemblée Nationale. Pour votre rapporteur, il y a là
une inertie regrettable, car l'allongement de la durée du mandat des
présidents de chaîne serait de nature à clarifier les
responsabilités et à leur permettre de mener des politiques
à long terme.
Cette situation explique nettement les conséquences regrettables que
chacun peut constater.
2. Élargir l'assiette de la redevance et réduire la dépendance vis-à-vis de la publicité
Il est impératif d'alléger pour les
sociétés du secteur public la contrainte de l'audimat, en
réduisant la part des ressources publicitaires de France 2, afin
d'assurer plus d'indépendance à cette chaîne à
l'égard du pouvoir politique, comme à l'égard du pouvoir
commercial
. De façon générale, il serait
nécessaire de garantir les moyens de financement du secteur public, en
améliorant les cahiers des charges et en veillant au respect des
missions de service public. On doit également savoir que
l'évolution des technologies risque de faire disparaître la base
réglementaire de la redevance, puisque, bientôt, on pourra
recevoir les programmes sur les ordinateurs.
Le montant annuel des pertes de recettes dues aux exonérations de
redevance est estimé à 2 614 millions de francs en
1997.
3. Soutenir les exportations des industries de programmes
Si les quotas constituent une protection nécessaire,
celle-ci est certainement provisoire. En effet, l'exception culturelle ne sera
pas forcément durable, tant la France se trouve souvent seule - ou
presque - à la défendre ;
la renégociation de la
nouvelle directive Télévision sans Frontières l'a bien
montré ; chacun a conscience que les quotas présentent tous les
caractères d'une ligne Maginot, dont le destin est d'être
contournée ; et ceci, en raison même de l'évolution de
la technologie.
La seule solution durable consiste donc à favoriser l'apparition d'une
forte industrie française de programmes audiovisuels exportables.
La France peut y parvenir, si elle en a la volonté et si elle se donne
les moyens opérationnels et financiers de passer à l'offensive.
Madame la ministre de la culture et de la communication a annoncé fin
septembre au MIPCOM de Cannes le lancement d'un plan en faveur de la production
audiovisuelle. L'intention est louable mais les mesures envisagées
sont-elles à la hauteur de la situation ?
Réformer le COSIP
, dont le mode de fonctionnement fait une trop
large place aux mécanismes automatiques,
n'est pas suffisant
.
La solution pourrait être de
créer un fonds d'aide à
l'exportation de produits audiovisuels français
" exportables ",
construits selon les normes
internationales de
durée, d'épisodes, de rythme, de scénario, comme l'ont
fait les Canadiens, depuis le début des années 80 et comme
le font les Brésiliens depuis le début des années 90.
L'objectif est de réduire notre dépendance dans les domaines de
l'animation, des documentaires et de la fiction . Mais, la
compétitivité ne se décrète pas. Le rôle de
l'État, c'est de préparer, d'organiser l'adaptation au
marché. Et c'est bien la leçon que l'on peut tirer des
expériences réussies hier au Canada aujourd'hui au Brésil,
qui peuvent servir de référence.
Il s'agit d'opérer pour les industries françaises de programmes
audiovisuels une révolution du même ordre que celle voulue par
l'agriculture française des années 60 : lorsqu'elle a
cessé de produire essentiellement pour le marché domestique et
qu'elle s'est résolument tournée vers les marchés
extérieurs faisant passer la France au deuxième rang mondial des
exportations agro-alimentaires.
La mondialisation n'est pas seulement économique. Elle prend
également l'allure d'une
américanisation culturelle
. Avec
l'avènement de la technologie numérique et des satellites, le
flot va prendre l'allure d'un véritable cyclone : les vagues
d'images et de sons, que les satellites commencent à déverser,
vont mettre à l'heure américaine nos modes de consommation et,
bientôt, nos modes d'expression.
Sans verser dans un anti-américanisme de mauvais aloi, il existe
là un risque mortel pour notre pays, car, si on se relève d'une
défaite diplomatique ou d'une défaite militaire, on ne se
relève jamais d'une défaite culturelle. L'histoire des
civilisations est là pour le rappeler.
Enfin, votre rapporteur voudrait évoquer
l'action audiovisuelle
extérieure
de la France - non pas sur le fond, il y a
beaucoup à dire et le rapport écrit comporte de longs
développements à ce sujet - mais sur le plan du
contrôle parlementaire.
L'an passé, les Assemblées ont adopté à
l'initiative de votre rapporteur, à l'occasion du vote du budget, une
disposition insérant un nouvel article 53-1 dans la loi du
30 septembre 1986 relative à la liberté de
communication :
" Art. 53-1. - Un document retraçant les crédits, de toute
nature, qui concourent au fonctionnement des opérateurs intervenant dans
le domaine de l'action audiovisuelle extérieure et dont l'État ou
les sociétés nationales de programme mentionnées à
l'article 44 détiennent directement plus de la moitié du
capital, à la clôture du dernier exercice, est annexé au
projet de loi de finances de l'année.(...). "
Or la parution du fascicule " jaune " prévue par ce texte
ne
semble pas avoir été envisagée. Le directeur de cabinet du
secrétariat d'État au Budget m'a fait savoir que les trois pages
consacrées au sujet dans le jaune " audiovisuel "
constituaient la mesure d'application de l'article 79 du projet de loi de
finances pour 1997. Il y a là une attitude quelque peu désinvolte
au regard de la volonté du Parlement à être mieux
informé sur des interventions extrêmement diverses
dispersées sur des multiples chapitres budgétaires.
Il est
regrettable qu'une disposition concernant l'exercice du contrôle
parlementaire, qui ne soulève pas de difficulté matérielle
particulière, ne soit pas suivie d'effet.
*
* *
Votre rapporteur conclut pour l'adoption de ce budget par cohérence avec le vote favorable émis par votre commission des finances en novembre 1996 et novembre 1997.
CULTURE
Rapporteur spécial : M. Maurice SCHUMANN
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
Le projet de budget pour 1998 prévoit une hausse
sensible des crédits du ministère de la culture. Globalement,
ceux-ci augmentent, hors audiovisuel, de 3,79 % en termes de dépenses
ordinaires et de crédits de paiement pour atteindre
15,109 milliards de francs. L'augmentation est encore plus sensible pour
les autorisations de programmes, qui croissent de 19,94% pour se monter
à 3,696 milliards de francs.
Il s'agit, incontestablement, d'un retournement de tendance par rapport au
précédent budget. Celui-ci, l'on s'en souvient, avait
été durement touché par la rigueur que le
précédent gouvernement avait imposée au nom de la
nécessaire maîtrise des finances publiques. Le projet de budget
pour 1997 se caractérisait par une régression des crédits
de près de 3 %, et même d'environ 8 % si l'on raisonnait à
périmètre constant. Votre rapporteur s'en était ému
et était parvenu à obtenir, grâce à l'appui de la
Commission des finances et de son président, le déblocage de 70
millions de francs pour le patrimoine monumental, qui avait été
particulièrement frappé par les restrictions budgétaires.
Cette initiative permit non seulement de préserver des monuments parfois
en danger, mais encore de sauvegarder des emplois.
Mais, ce qui fut, non sans raison, considéré comme un
succès, n'eut pas d'effet durable. En dépit des appels pressants
de votre rapporteur - qui avait dit, l'année dernière, dans son
rapport : "halte aux gels en cours d'année"- le budget de la
culture eut, une nouvelle fois, à souffrir de mesures de
régulations budgétaires.
900 millions de francs de crédits ( DO + CP ) furent ainsi
"gelés" en début d'année par le précédent
gouvernement, "gel" transformé en annulations par l'arrêté
du 9 juillet 1997 pour près de 702 millions de francs de crédits
de paiement (et 656 millions de francs d'autorisations de programme). Ces
mouvements de crédits n'avaient pas porté sur les crédits
du patrimoine, qui ont donc été maintenus à leur niveau de
la loi de finances initiale pour 1997, y compris les 70 millions ajoutés
à l'initiative de votre commission des finances.
Tel est le contexte dans lequel se situe le présent projet de budget,
dont le tableau ci-dessous présente par titre les principales
évolutions.
Ce budget affiche des
principes
: il veut s'inscrire dans la
durée et fait profession de "sincérité" comptable. Votre
rapporteur en donne volontiers acte. Sur le premier point, il faut bien
admettre avec madame le ministre que le passé récent du
ministère a trop souvent été "caractérisé
par des projets ambitieux qui, lorsque des difficultés apparaissent,
deviennent les premières victimes des coupes budgétaires"; en ce
qui concerne le second, votre rapporteur constate que cette stabilité de
la nomenclature, qu'il appelait de ses voeux lors de la présentation du
précédent budget, n'est pas encore pour cette année.
Certes, on n'a pas eu recours à ces transferts massifs qui affectent la
signification des évolutions budgétaires, au risque de fausser le
jugement des assemblées. Mais la pause n'est que relative dans la mesure
où l'on a procédé à la disjonction des
crédits de l'audiovisuel -transférés du chapitre 43-70 au
chapitre 46-01 des services généraux du Premier Ministre- et
où la décentralisation, d'une part, et des réformes
administratives, d'autre part, rendent très difficiles certaines
comparaisons par titres ou agrégats.
Deux exemples peuvent être donnés de ces difficultés
liées à des transferts de crédits :
-
· la baisse des crédits du titre V investissements
exécutés par l'État qui est essentiellement due au
transfert des crédits du Centre George Pompidou au titre VI, ce qui
conduit à apprécier l'effort d'investissement au niveau de
l'ensemble des dépenses en capital ;
· l'agrégat 04, qui regroupe l'ensemble des moyens de l'administration générale, augmente apparemment de presque 15% en moyens de paiement, ce qui peut surprendre et susciter de la perplexité dans le contexte budgétaire actuel. Or une telle réaction ne serait pas fondée. Cet accroissement des crédits affectés à l'administration générale est précisément dû à une mesure d'économie, la création de l'établissement d'ingénierie culturelle appelé à se substituer à deux organismes dont les crédits se trouvaient antérieurement rattachés à l'agrégat " patrimoine ".
1. "Remettre la notion de service public au coeur des logiques du spectacle vivant"
Au-delà de la formulation de cette première priorité de l'action ministérielle, qui reflète l'engagement politique du présent gouvernement, ce souci se traduit, dans les chiffres, par un effort budgétaire appréciable : ainsi les dotations consacrées au spectacle vivant sont-elles en augmentation de près de 7 % pour atteindre 4.240 millions de francs.
Il faut noter que le renversement de tendance, dont il est fait état, n'empêche pas une certaine continuité dans les orientations de la politique du ministère. Les soucis évoqués par Madame Catherine Trautmann dans la présentation de son budget - accès du plus grand nombre, maillage du territoire national, rééquilibrage entre Paris et la Province, développement des relations contractuelles - pouvaient se trouver, à des nuances de vocabulaire près, dans le discours de son prédécesseur.
2. "Enrichir et ouvrir le patrimoine"
Le patrimoine monumental bénéficie d'un effort budgétaire considérable. Les dotations qui y sont consacrées, doivent augmenter de 39,3 % pour atteindre 1.616,5 millions de francs, soit un niveau à peu près égal à celui prévu par la loi programme sur le patrimoine, qui est de 1.633 millions de francs.
On peut rappeler, à cet égard, que, si un rattrapage a effectivement lieu, des initiatives avaient été prises, dès l'année dernière, pour atténuer les effets des restrictions de crédits. Un certain nombre de personnes se sont battues sur le terrain pour limiter l'impact négatif des arbitrages budgétaires. Il est juste que leurs efforts ne soient pas méconnus.
Maintenant, il convient également de mentionner toute une série d'initiatives intéressant le patrimoine au sens large, que la relative aisance qui caractérise le présent budget, va permettre d'entreprendre. On peut citer :
- L'ouverture de nouveaux lieux-musées : les salles égyptiennes, grecques et romaines du Louvre, les nouvelles salles du musée des arts décoratifs, la rénovation du musée de l'orangerie, ainsi que l'ouverture d'un musée d'art et d'histoire du judaïsme ;
- L'affectation de 90 millions de francs aux musées régionaux destinés au financement d'opérations lourdes : créations, réhabilitations, mais aussi d'opérations plus ponctuelles mais non moins nécessaires, comme la numérisation des collections et l'informatisation des inventaires ;
- L'augmentation des crédits d'acquisition des musées nationaux qui doivent s'accroître de près de 30 % afin de faire face aux conséquences de l'expiration du délai de retenue des oeuvres ayant fait l'objet d'un refus de sortie du territoire national ;
- La nouvelle impulsion donnée à la création contemporaine, avec l'augmentation des crédits d'acquisition de près de 10 % et de nouvelles dotations pour les fonds régionaux d'art contemporain ;
- L'accent mis sur les réseaux dans la gestion des bibliothèques :
réseaux institutionnels, d'abord , c'est ainsi qu'un fonds de 20 millions de francs a été mis en place pour favoriser la coopération entre bibliothèques, tandis que la Bibliothèque Nationale de France sera constituée en centre du réseau national des bibliothèques. D'une façon générale, les financements nécessaires seront dégagés pour permettre l'ouverture du niveau destiné aux chercheurs sur le site Tolbiac ;
réseau informatique ensuite, avec la généralisation de l'accès Internet dans les bibliothèques, action qui s'inscrit dans la politique, déjà engagée, d'encouragement au multimédia.
3. "Moderniser l'administration"
Tel est le troisième et dernier point que l'on se contentera, dans cette présentation générale, d'énumérer - fusion des directions du Patrimoine et de l'Architecture ainsi que des directions du Théâtre et de la Musique, création d'un établissement public constructeur réunissant l'Établissement public du grand Louvre et la Mission interministérielle des grands travaux, amorce du regroupement géographique des services centraux, participation au plan de développement des emplois pour les jeunes - dans la mesure où la plupart de ces questions seront évoquées plus longuement à l'occasion de l'exposé des observations de votre rapporteur.
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
Le projet de budget de la culture pour 1998 se présente
donc favorablement. Mais, s'il offre des motifs de satisfaction - et votre
rapporteur en voit essentiellement trois -, certains points paraissent plus
préoccupants, tandis que d'autres méritent que le ministre
apporte les éclaircissements nécessaires.
Trois motifs de satisfaction
Le premier sujet de satisfaction de votre rapporteur est le
rétablissement
, parmi les priorités de l'action
gouvernementale
, de l'objectif du 1 % du budget affecté à la
culture
. Le projet de budget pour 1998 représente 0,95 % du budget
de l'État contre 0,93 % en 1997 à structure constante. Il peut,
à juste titre, être présenté, sinon comme un
renversement de tendance, du moins comme un coup d'arrêt à la
dégradation continue à laquelle on a assisté ces
dernières années.
Cette augmentation des dotations est réconfortante, notamment pour tous
ceux qui s'inquiéteraient de voir notre patrimoine, c'est-à-dire
l'héritage de tous les français, régulièrement
sacrifié aux dieux de la rigueur budgétaire.
Maintenant, il ne suffit pas de dépenser plus pour la culture, encore
faut-il dépenser mieux. Aussi, est-ce avec une satisfaction vigilante
que votre rapporteur accueille cette augmentation en attendant de
connaître l'usage qui en sera fait.
Un deuxième sujet de satisfaction pour votre rapporteur a
trait au
retour en matière de patrimoine monumental à des
dotations du même ordre que celles prévues par la loi programme
1994-1998
. Avec 1.616,52 millions de francs, les crédits
affectés au patrimoine monumental sont en croissance de 39,27% par
rapport à ceux inscrits dans la loi de finances pour 1997, qui
étaient tombés à 1 160,75 millions de francs par suite des
mesures de restriction budgétaire.
La situation créée par ces mesures était lourde de menaces
pour le patrimoine monumental. Le rapport écrit donne la liste par
région des opérations annulées ou reportées
concernant les édifices appartenant à l'État. On note que
les enveloppes de crédits déconcentrés ayant
été aussi diminuées, des annulations ou reports de travaux
ont affecté des opérations programmées en régions.
Il faut signaler, à cet égard, que la défaillance de
l'État a pu avoir un effet d'amplification en stoppant une
opération financée également par les collectivités
locales.
Mais, l'on ne doit pas oublier que derrière les pierres, il y a des
emplois. Les marchés de travaux pour la restauration des monuments
historiques se caractérisent, il faut le rappeler, par un taux de main
d'œuvre particulièrement élevé, dépassant
couramment les taux constatés dans le secteur du bâtiment :
sur un million de francs investis, entre 60 et 85% va à l'emploi, ce qui
correspond à trois emplois à temps plein sur une année.
Troisième motif de satisfaction :
la priorité
accordée au spectacle vivant
: les dotations consacrées
à ce domaine atteignent, comme on l'a vu, 4.240 millions de francs et
sont en augmentation de 7 % par rapport à 1997.
L'an passé, votre rapporteur s'était déjà
félicité de ce que l'on ait pu, en dépit de la
dureté des temps, préserver la dotation allouée au
spectacle vivant. Il y a là des activités dont la vitalité
et donc la créativité supposent une certaine
sérénité. Cette croissance laisse espérer un
dynamisme accru de la part d'acteurs de la vie culturelle que des restrictions
continues et surtout des coupes budgétaires à
répétition avaient pu décourager.
Cet effort est particulièrement sensible pour le théâtre,
dont les crédits augmentent de 11,9%, et, en particulier, pour la
création.
Maintenant cette appréciation, dans l'ensemble favorable,
n'empêche pas votre rapporteur d'être préoccupé par
certains aspects de ce budget - il y en a trois - et de souhaiter de la part du
ministre certains compléments d'information.
Trois sujets de préoccupation
Il n'est pas question d'un nouveau texte qui viendrait, au de là
de 1998, prendre la suite de l'actuelle loi de programme sur le patrimoine
monumental
. Il y a là un silence aussi regrettable
qu'inquiétant.
Si, dans ce domaine comme dans d'autres, une loi de programmation n'est pas une
protection absolue, au moins constitue-t-elle une sorte de contrat moral de la
représentation nationale avec elle-même et peut-elle être
conçue comme une limite qui, lorsqu'elle est franchie, déclenche
un signal d'alarme.
La protection du patrimoine monumental doit s'inscrire dans la durée.
L'état sanitaire de nos monuments historiques, sur lequel l'on peut
trouver des informations dans le rapport écrit, justifie un effort de
longue haleine. Le développement des quelque 1.100 entreprises
spécialisées - qui, dans ce secteur, dépendent toutes,
directement ou indirectement, de l'État - mérite d'être mis
à l'abri des aléas budgétaires.
Ce qui pour certains doit être considéré comme une
rigidité voire une contrainte est, selon votre rapporteur, le garant
d'une bonne utilisation des crédits publics. Les " coups de
frein"
budgétaires non seulement déstabilisent un secteur
économique par nature fragile, dans lequel les compétences
s'acquièrent lentement et disparaissent facilement, mais encore sont
source de gaspillages, car les chantiers qu'il faut abandonner, sont souvent
à reprendre et les travaux qu'il faut interrompre, à refaire.
Le second point qui suscite une certaine inquiétude de la
part de votre rapporteur, est la
situation de la Réunion des
Musées Nationaux
, dont la crise financière lui interdit de
contribuer, comme par le passé, à l'enrichissement des
collections nationales.
Cet établissement, qui a pour objet de financer l'acquisition d'oeuvres
d'art, d'organiser des expositions et de développer une activité
commerciale et éditoriale a annoncé à la fin juillet un
déficit de 86,1 millions de francs pour l'exercice 1996.
Excédentaires en 1993 (+ 10 millions de francs),
équilibrés en 1994, les comptes avaient dégagé un
solde négatif de 39 millions de francs en 1995.
Le déficit est manifestement devenu structurel. D'abord, les ressources
que la RMN tire des droits d'entrée, ont eu tendance à diminuer
du fait du tassement de la fréquentation des musées (- 20 % en
1995, - 12 % en 1996) et de la transformation en établissements publics
du Louvre et de Versailles, qui conservent dorénavant une part des
recettes ; ensuite, les activités éditoriales et commerciales -
cartes postales, catalogues, CD-ROM, "produits dérivés"- se
révèlent moins rentables : ce secteur fait ainsi
apparaître un déficit de 150 millions de francs pour près
de 400 millions de francs de chiffre d'affaires.
Paradoxalement, au lieu de dégager des bénéfices de nature
à venir conforter les missions de service public comme le montage
d'exposition ou la publication de catalogues d'un intérêt
scientifique certain mais au public restreint, le secteur commercial de la RMN
absorbe en réalité des ressources qui auraient dû, soit
contribuer aux opérations d'intérêt général,
soit permettre l'acquisition d'oeuvres d'art.
Cette défaillance de la RMN est d'autant plus grave qu'elle intervient
à un moment critique, celui où, du fait de la combinaison des
dispositions de la loi du 31 décembre 1992 sur la circulation des
oeuvres d'art et d'une jurisprudence défavorable, l'État se
trouve privé des moyens juridiques et surtout financiers
d'empêcher durablement la sortie de certains trésors nationaux. Il
n'est pas sûr que les 29 % d'augmentation des crédits
d'acquisition des affichés dans le présent budget, suffisent
à faire face à la situation.
La discussion de ce budget devrait être l'occasion pour le ministre de
préciser, à court terme, les mesures qui seront prises pour
redresser un organisme qui constituait jusqu'à présent un bel
exemple de dynamisme et, à moyen terme, le dispositif législatif
que le Gouvernement entend mettre en place pour empêcher l'exode des
trésors nationaux.
Bien que l'on ne puisse parler de crise comme pour la RMN, il convient
d'appeler l'attention de la commission sur la situation des musées
nationaux, telle qu'elle apparaît à la lumière du rapport
de la Cour des comptes paru en février dernier. La Cour souligne un
certain nombre de "dysfonctionnements". Vous trouverez une analyse des
observations de la cour dans le rapport écrit. Aussi, se contentera-t-on
ici de faire part des réflexions qu'inspire deux des principales
critiques faites à cette occasion.
S'agissant des questions de personnel et de l'ouverture des salles, on peut
simplement faire remarquer qu'il s'agit là de la conséquence
d'une tendance générale à privilégier les
dépenses d'investissement sur celles de fonctionnement, à
créer de nouveaux musées ou à ouvrir de nouveaux espaces
sans leur donner les moyens de fonctionner.
L'autre lacune importante soulignée par la cour, est l'insuffisance des
inventaires, travail aussi ingrat que nécessaire. D'une part, les
disparitions révélées par les magistrats doivent
être remises dans leurs contextes historique et artistique : on ne peut
se contenter, au vu du nombre d'oeuvres dont les musées ont la charge,
d'une approche quantitative confondant l'oeuvre mineure avec ce qui est
important, une disparition récente avec une oeuvre non vue depuis 1939...
Voilà, il importait à votre rapporteur spécial, de donner
cet éclairage sur le travail de la Cour des comptes et de soutenir
l'action des musées de France, qui font déjà beaucoup de
choses avec les moyens de fonctionnement limités qui leur sont
alloués.
Le dernier sujet de préoccupation du rapporteur est
l'état de
préparation des cérémonies de
célébration de l'an 2.000
.
Il a fallu attendre la création, en décembre 1996, de la mission
pour la célébration de l'an 2000 et la nomination de J.J.
Aillagon, président du Centre George Pompidou, en qualité de
président de cet organisme pour que la place et les moyens à
consacrer à l'événement soient mieux définis.
A l'étranger, il semble que l'on ait, en revanche, agit très
tôt et vu très grand. Tandis qu'en Italie, l'État et la
ville de Rome joignent leurs efforts pour fêter le Jubilé du
Vatican, la Grande-Bretagne a mis en place, dès 1995, par la voie de la
loterie, un mécanisme de financement du "millenium". L'Allemagne,
quant
à elle, a programmé deux opérations d'envergure pour l'an
2.000, l'exposition universelle de Hanovre et le transfert de sa capitale de
Bonn à Berlin.
A quelque 800 jours de l'événement, il convient de confirmer la
liste des projets envisagés par la mission et surtout déterminer
des modalités de financement.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur,
la mission s'est attachée à élaborer un programme
comportant deux phases :
La première, intitulée " mille jours pour inventer l'an
2000 ", a pour objectif de favoriser les initiatives dans les
domaines de
la création et de l'innovation, du savoir et de sa transmission, ainsi
que de la solidarité. Engagé le 3 avril dernier à mille
jours de l'an 2000, ce programme s'est traduit par le lancement d'un appel
à projets par l'intermédiaire de la presse régionale ;
La seconde phase est constituée par la célébration de l'an
2000 elle-même : 200 manifestations réparties sur 100 sites
sont ainsi prévues à Paris, en province et outre-mer. A chacun
des sites français doit être associé un site à
l'étranger de façon à bien marquer la
nécessité pour la France de s'ouvrir sur le monde.
L'ensemble de ce programme s'inscrit dans une problématique d'ensemble
exprimée dans la formule : " La France, l'Europe, le monde. Un
nouveau souffle ".
Actuellement 120 projets sur les deux cents auraient déjà fait
l'objet d'une évaluation complète. En outre, la mission a
proposé que les sites soient fédérés par un site
central, conçu, réalisé et aménagé pour la
circonstance. Ce site, qui pourrait être élevé à la
limite de Paris et d'Aubervilliers, devrait donner lieu à un
" geste architectural significatif ". Cette
" Cité de
l'an 2000 " serait financée par des investisseurs privés qui
prendraient ensuite possession du bâtiment pour l'exploiter à des
fins commerciales. Elle accueillerait un espace multimédia et une
série d'expositions dont la principale serait intitulée "
La France, un portrait, des portraits ".
L'appel à projets de son côté a été clos le
31 juillet. Il a permis d'identifier un millier de projets dignes
d'intérêt, dont un certain nombre est pris en charge par la
mission. Parmi les initiatives envisagées, on peut signaler : la
matérialisation végétale de la méridienne de Paris
à travers 334 communes, le voyage de 20 000 jeunes autour du monde et
l'organisation d'une course autour du monde à la voile.
Le coût prévisionnel du programme des célébrations
est évalué, hors dépenses de fonctionnement de la mission,
à 1,135 milliard de francs. Le financement devrait en être
assuré en grande partie par une contribution de la Française des
jeux qui devrait être obtenue grâce au lancement de nouveaux jeux
liés au thème de l'an 2000.
Il est apparu important pour votre rapporteur d'attirer l'attention du
Sénat sur un projet dont le financement est des plus
problématique.
En dernier lieu, votre rapporteur voudrait évoquer trois points sur
lesquels il attend les précisions et les explications du ministre.
Trois points à préciser
Le ministre a indiqué dans sa présentation à la
presse de son budget que " en 1997, hors établissements publics,
42% des crédits du ministère concernent Paris, 5% l'Île- de
France et 53% la province ". Compte tenu du souci constamment
manifesté par la commission de finances que l'effort de l'État
soit mieux réparti sur l'ensemble du territoire, votre rapporteur
aimerait que le ministre non seulement fournisse des chiffres prenant en compte
les crédits des établissements publics mais indique
également la façon dont il entend à l'avenir parvenir
à
un meilleur équilibre entre Paris et la Province
. A
cette occasion, le ministre pourra également expliciter certains de ses
objectifs pour 1998, tels que " accroître l'offre culturelle en
région " et développer " une politique de
partenariat " avec les collectivités locales.
L'effort de rationalisation des structures administratives se
manifeste par des
projets de fusions de directions ou d'organismes
sur
les modalités desquelles le ministre pourra certainement apporter des
informations utiles au Sénat :
D'abord, il faut mentionner une mesure importante de rationalisation consistant
dans la création d'un
établissement public chargé de la
maîtrise d'ouvrage des grands équipements culturels de
l'État
. Ce nouvel organisme résultera de la fusion de
l'Établissement public du Grand Louvre et de la Mission
interministérielle des grands travaux. Cette restructuration a
été présentée comme génératrice
d'économies évaluées à 31 millions de francs.
Mais, il est surtout important que le ministre donne au Sénat des
informations de nature à la rassurer sur la manière dont seront
conduites deux opérations de fusion délicates et qui ne
manqueront pas de susciter quelques inquiétudes.
La première réforme annoncée est le rapprochement des
directions de l'Architecture et du patrimoine. Le directeur de l'architecture a
été chargé de conduire l'opération.
Également nommé directeur du patrimoine, celui-ci doit exercer
les deux fonctions et proposer, avant la fin de l'année, à
l'issue d'une large concertation, de nouvelles structures.
Il y a une logique dans une réforme qui, au delà des
économies de gestion attendues, ne fait que revenir à la
structure antérieure et qui tient compte de l'évolution du
métier des architectes, qui doivent apprendre à s'intégrer
dans des espaces désormais protégés.
Mais, il doit être clair que chacun des deux services doit pouvoir
conserver ses caractères propres et être en mesure d'exercer
pleinement les missions qui lui sont assignées.
Un autre projet moins avancé mérite d'être
évoqué, la fusion des directions du théâtre et de la
musique. Cette fusion ne manquera pas de susciter, elle aussi, de vives
préoccupations de la part des intéressés qui y verront le
risque d'une perte d'identité et d'une méconnaissance des
problèmes propres à leur art. Le ministre doit
impérativement les rassurer et rassurer par la même occasion tous
ceux qui au Sénat pourraient s'inquiéter d'une réforme
uniquement dictée par des considérations financières.
En dernier lieu, votre rapporteur voudrait attirer l'attention du
ministre sur l'aide au cinéma distribuée par le Compte de
soutien, dont il craint que le mode de fonctionnement ne soit désormais
moins favorable au développement du cinéma français,
notamment au niveau de la modernisation des salles.
A côté des aides sélectives pour les salles d'art et
d'essai, par exemple, il existe des aides automatiques sous la forme de
subventions de réinvestissement - 276 millions de francs en 1996 - qui,
si l'on n'y prend garde, c'est à dire, si ce que l'on appelle " le
taux de retour " n'est pas suffisamment modulé, pourraient
favoriser l'expansion des " multiplexes ".
Il s'agit d'implantations commerciales comportant au moins dix salles, le plus
souvent installées en périphérie des villes, qui, par leur
type d'exploitation commerciale, sont un peu les têtes de pont en France
des grosses productions hollywoodiennes. En 1996, on en comptait 23 en France,
qui, avec 1% des emplacements représentaient 11% des entrées. Au
premier semestre 1997, leur nombre est passé à 25 pour une part
de marché de 16%.
Au moment où le cinéma français redresse la tête et
retrouve sa part de marché de 1990, soit 37,5% - mais doit-on s'en
satisfaire quand on songe que les films américains représentent
presque 55% des entrées -, votre rapporteur souhaite interroger le
ministre sur la politique qu'il compte mettre en œuvre pour éviter
que les nouveaux modes de distribution ne finissent par marginaliser le
cinéma français sur son propre territoire.
ECONOMIE ET FINANCES
I - CHARGES COMMUNES
Rapporteur spécial : M. Claude BELOT
En 1998, les crédits du budget des charges communes s'élèvent à près de 675 milliards de francs , en progression de 3,7 % . Ces crédits représentent 36 % des dépenses brutes 11( * ) du budget général de l'Etat
Evolution des crédits entre 1997 et 1998
(en milliards de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997
|
Titre I
|
|
|
|
Titre II
|
|
|
|
Titre III
|
|
|
|
Titre IV
|
|
|
|
Total dépenses ordinaires |
647,929 |
669,816 |
+ 3,3 |
Titre V - Investissements
exécutés par
l'Etat
|
1,986
|
0,246
|
- 62,1
|
Titre VI - Subventions
d'investissement accordées
par l'Etat
|
26,476
|
2,927
|
- 89
|
Total CP |
3,099 |
5,142 |
+ 65,9 |
Total général |
651,029 |
674,959 |
+ 3,7 |
I. L'ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE (TITRE I)
Les crédits consacrés à la charge brute
de la dette diminuent de près de 2 milliards de francs pour
s'établir à 248,654 milliards de francs.
Ils sont ainsi répartis :
|
1997 |
1998 |
Ecart |
Dette négociable |
239,133 |
238,308 |
- 0,4 % |
Dette non négociable |
11,140 |
10,036 |
- 9,1 % |
Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie |
0,310 |
0,310 |
0 |
Total |
250,583 |
248,654 |
- 0,7 % |
Il faut déduire de cette charge brute les "recettes
d'ordre" liées à la dette, qui comportent notamment la
rémunération du solde créditeur du compte du Trésor
à la Banque de France, et les recettes de coupons courus payées
par les souscripteurs lors des émissions de titres assimilables. La
charge nette de la dette s'élève en fait à
234,84 milliards de francs,
en progression de
2,2 milliards
de francs.
Toutefois, cet écart n'est pas significatif, car l'évaluation
initiale de la charge de la dette en 1997 sera révisée en forte
baisse dans le collectif de fin d'anné : c'est, en effet, en 1997
qu'a joué à plein la baisse des taux d'intérêt.
L'accroissement de 1998 serait en fait de
8,5 milliards de francs
après un accroissement de 6,5 milliards de francs en 1997.
A. LES DÉPENSES DE GARANTIES
En 1998, les dépenses de garanties progressent de
près de 1 % et atteignent 1.566 millions de francs.
Le poste le plus important en volume de ces dépenses est celui
des garanties afférentes à l'exportation
: il progresse
de 50 millions de francs et atteint 850 millions de francs en 1998. Au
sein des quatre procédures de garantie gérées pour le
compte de l'Etat par la Compagnie française d'assurance pour le commerce
extérieur (COFACE), c'est la garantie du risque économique qui
justifie cette progression, en raison de la persistance de contrats importants
(TGV coréen, vente d'armements à Abu Dhabi).
Par ailleurs, la ligne des "garanties diverses" augmente de
53,9 millions de francs et atteint 606,16 millions de francs.
Au sein de ces garanties figurent notamment :
- l'indemnisation de la Banque française du commerce
extérieur dans le cadre des procédures d'annulations de dettes
pour les pays les plus pauvres, évaluée à
100 millions de francs en 1998 ;
- la contribution apportée à la Banque européenne
d'investissement en cas d'impayés de la part des pays
d'Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) ; les incidents de paiement
étant imprévisibles, aucun chiffrage n'est effectué pour
1998.
B. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES
Les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts s'élèvent à 280,23 milliards de francs , en progression de 11,6 %.
1. Les contributions directes
L'ensemble des dépenses de remboursements et
dégrèvements sur impôts directs s'élève
à
133,95 milliards de francs
en 1998, en progression de
8,4 %.
Cette progression est liée :
- à une hypothèse de hausse des admissions en non
valeur ;
- à la hausse prévisible des remises et annulations ;
- à la prise en compte, à hauteur de 2 milliards de
francs, des remboursements d'excédent d'impôt sur les
sociétés au moment du paiement du solde, en raison du changement
de régime, à partir de 1997, de l'impôt sur les
sociétés pour les PME renforçant leurs fonds propres ;
- à la hausse des dégrèvements de taxe professionnelle.
2. Les remboursements sur produits indirects
Leur montant progresse de 15 % et atteint 143,93 milliards de francs , essentiellement du fait de la TVA : + 10,7 milliards de francs. En effet, les remboursements de crédits de TVA sont réévalués afin de tenir compte d'un effet de rebasage des montants retenus pour la loi de finances initiale pour 1997 (prise en compte des corrections constatées sur l'année 1996), et aussi de la mesure prévue dans le projet de loi de finances pour 1998 d'application du taux réduit de TVA aux travaux de construction de logements locatifs sociaux.
II. LES POUVOIRS PUBLICS
Les dépenses des pouvoirs publics s'élèvent à 4,395 milliards de francs, en progression de 2,8 % et se répartissent ainsi :
Crédits du titre II de 1997 à 1998
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Présidence de la République |
20,26 |
40,54 |
+ 100 % |
Assemblée nationale |
2.718,674 |
2.789,898 |
+ 2,6 % |
Sénat |
1.502,531 |
1.531,830 |
+ 1,9 % |
Conseil constitutionnel |
28,68 |
26,31 |
- 8,3 % |
Haute Cour de Justice |
|
|
- |
Cour de Justice de la République |
6,7 |
6,7 |
0 |
Total |
4.276,844 |
4.395,278 |
+ 2,8 % |
La forte progression des crédits inscrits pour la présidence de la République traduit une sous-évaluation avérée depuis plusieurs années.
III. LES DÉPENSES DU TITRE III
A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL
1. Une provision pour la négociation salariale dans la fonction publique
Une provision de
3 milliards de francs
figure au
titre III (chapitre 31-94 "Mesures générales
intéressant les agents du secteur public") en vue de financer la
négociation salariale ouverte le mois dernier avec les syndicats de la
fonction publique.
En 1997, une provision du même type figurait à ce chapitre en vue
d'une revalorisation salariale des fonctionnaires, à hauteur de
1,5 milliard de francs
12(
*
)
; en
l'absence de négociation, c'est une revalorisation de 0,5 % du
point d'indice au 1er mars, puis de 0,5 % au 1er octobre, qui
sont intervenues en 1997, pour un coût de 3,2 milliards de francs.
Pour mémoire, la revalorisation en année pleine de 1 % du
point d'indice de la fonction publique coûte
6,2 milliards de
francs
au budget de l'Etat.
2. Les dépenses de pensions
Les dépenses de pensions inscrites au budget des charges communes s'élèvent à 11,850 milliards de francs , en progression de 8,1 %.
a) La contribution de l'Etat à l'équilibre démographique du régime des pensions des ouvriers de la défense et des services industriels de l'Etat
Ce régime prévoyant des possibilités de départ à la retraite avant 60 ans, l'Etat assure l'équilibre de ce fonds à partir des budgets des différents ministères, des budgets annexes de l'aviation civile et des monnaies et médailles : la charge, au total de 7,3 milliards de francs pour le budget de l'Etat en 1998 (+ 4,2 %) est répartie en fonction du nombre de retraites propres à chacune des sections ministérielles. Elle est de 124,9 millions de francs au budget des charges communes en 1998.
b) Les charges de pensions des différents ministères
En loi de finances initiale, n'apparaissent pour l'essentiel
que les pensions des agents des PTT :
9,63 milliards de francs
en 1998, soit + 4,5 %. Il s'agit des charges de retraite des agents
de France Télécom.
C'est en gestion que le chapitre 32-97 des charges communes regroupe la
totalité des crédits de pension de l'Etat à l'issue d'un
arrêté de transfert intervenant en début d'exercice. Pour
mémoire, la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1998
est évaluée à
157,49 milliards de francs
, en
progression de 4,3 %.
Par ailleurs, deux fonds de concours sont rattachés en gestion au
chapitre 32-97 du budget des charges communes, permettant de collecter la
contribution patronale de divers organismes publics ou semi-publics de l'Etat
et le coût des pensions des agents de la Poste.
3. Les dépenses de charges sociales
Un crédit de
51,659 milliards de francs
est
inscrit au chapitre 33-91 "Personnel en activité-prestations et
versements obligatoires", la dotation progressant de 4,1 % en 1998. Ce
crédit se répartit en quatre postes de dépenses :
a) Le versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations
familiales
L'Etat assurant la charge des prestations familiales pour ses agents, le taux
de la cotisation qu'il verse à la CNAF (5,2 %) est inférieur
à celui du droit commun (5,4 %), et s'applique à la masse
des traitements servant de base à la retenue pour pension (hors
primes) : les crédits correspondants s'élèvent
à
9,556 milliards de francs
en 1998, en progression de
3,4 %.
b) Les cotisations patronales d'assurance-maladie
des
fonctionnaires s'élèvent à
23,23 milliards de
francs
, en progression de 1,1 %. Les cotisations sont également
assises sur le traitement des fonctionnaires.
c) Les crédits du fonds national d'aide au logement
versés par l'Etat en tant qu'employeur progressent de 2,8 % et
atteignent
252 millions de francs.
d) Enfin, le versement de l'Etat au titre de la compensation
démographique des régimes de sécurité sociale
s'élève en 1998 à
18,618 milliards de francs
,
en diminution de 1,9 %. L'Etat contribue en effet à la fois
à la "compensation démographique
généralisée" entre régimes de base obligatoires de
sécurité sociale et à la "surcompensation"
spécifique entre régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.
Les mécanismes de compensation et de surcompensation démographiques
La loi du 24 décembre 1974 a institué une
compensation entre les régimes obligatoires de sécurité
sociale comportant un effectif minimum : cette compensation "tend à
remédier aux inégalités provenant des
déséquilibres démographiques et des disparités de
capacités contributives entre les différents régimes".
Cette compensation est calculée sur la base d'une prestation de
référence et d'une cotisation moyenne.
La loi de finances pour 1986 a institué une compensation entre les
régimes spéciaux d'assurance-vieillesse de salariés,
calculée sur la base de la moyenne des prestations services par les
régimes concernés. Le taux de participation de l'Etat à
cette "surcompensation" a été porté de 22 % en 1985
à 30 % en 1992 et 38 % en 1993.
Ce taux de compensation permet de contenir les subventions de l'Etat aux
régimes spéciaux qu'il subventionne : mines, marins, SNCF
(à partir des sections ministérielles). Sur cette base, l'Etat et
la CNRACL sont les deux principaux contributeurs à la
"surcompensation" : 19,3 milliards pour l'Etat (net civile
et
militaire) et 18,7 milliards de francs pour la CNRACL en 1995.
La légère diminution de la contribution de l'Etat en 1998 est due
à la suppression de la compensation du risque maladie entre le
régime des militaires de carrière et le régime
général.
B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
L'essentiel des dépenses concerne les
services
rendus par la Poste à l'administration
: les crédits
diminuent de 232 millions de francs et s'établissent à
1 milliard de francs en 1998
. Ces crédits retracent les
frais d'affranchissement des avis et avertissements des administrations
financières.
Par ailleurs, ces dépenses comportent les frais de gestion du Fonds de
solidarité vieillesse par l'Etat : 5,3 millions de francs en
1998.
C. LES DÉPENSES DIVERSES
Au sein de ces dépenses figurent notamment :
le remboursement
des frais de gestion
, pour le compte de l'Etat,
des protocoles financiers
avec les Etats étrangers par le
Crédit national et la Caisse française de
développement :
150 millions de francs en 1998
(soit
- 16 millions de francs) ;
le financement des partis et groupements politiques
dans le cadre
des lois du 11 mars 1988 et du 15 janvier 1990.
Les dépenses s'élèvent à
526,5 millions de
francs
, au même niveau que celui de 1997.
- Une première fraction est destinée au financement des
partis et groupements en fonction de leurs résultats aux
élections à l'Assemblée nationale.
- Une seconde fraction est spécifiquement destinée au
financement des partis et groupements représentés au Parlement.
la rémunération des prestations de la Banque de
France
:
690,5 millions de francs
, au même niveau
que celui de 1997 ; ces crédits sont consacrés à la
rémunération de services rendus par la Banque de France à
l'Etat, dans le cadre du statut rénové de la Banque par la loi du
4 août 1993.
Enfin les dépenses diverses du budget des charges communes
comportent, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance
organique du 2 janvier 1959, une dotation pour les
dépenses
"éventuelles"
de l'Etat, de
285 millions de francs
(+ 16,3 % en 1998) ainsi qu'une dotation pour
dépenses
"accidentelles"
de
260 millions de francs
(+ 30 % en
1998).
IV. LES DÉPENSES D'INTERVENTIONS PUBLIQUES
A. LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DE TAXE PROFESSIONNELLE
La loi du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire a institué
un fonds national de péréquation de taxe professionnelle
doté d'un produit déterminé chaque année par le
comité des finances locales et d'une dotation de l'Etat qui doit
évoluer chaque année en fonction de l'indice de variation des
recettes fiscales nettes de l'Etat.
En 1998, à partir d'une évolution de ces recettes
évaluée à + 4,345 %, la dotation est
fixée à
638,372 millions de francs.
B. L'ACTION INTERNATIONALE
L'essentiel des crédits est consacré à l'accord fiscal avec la confédération helvétique du 11 avril 1983 : 524,6 millions de francs en 1998 (- 30 millions de francs).
C. L'ACTION ÉCONOMIQUE
1. Les mesures en faveur de l'emploi
Le budget des charges communes comporte un chapitre de
"mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation
professionnelle" doté de 43 milliards de francs, soit
- 3,5 milliards par rapport à 1997. Ces mesures n'ont en fait
rien d' "exceptionnel" puisqu'il s'agit, pour l'essentiel, de la
compensation des exonérations de charges sociales sur les bas salaires,
dont l'origine remonte à 1996.
Quatre types de dépenses sont retracés sur ce chapitre :
Le mécanisme dit de "ristourne dégressive" sur les bas salaires,
qui est issu de la fusion opérée à compter du
1
er
octobre 1996, entre l'exonération totale ou
partielle des cotisations d'allocations familiales instituée par la loi
du 27 juillet 1993 relative au développement de l'emploi et de
l'apprentissage et amplifiée par la loi quinquennale sur l'emploi du
20 décembre 1993, et d'autre part la réduction de
cotisations sociales sur les bas salaires instaurée par la loi du
4 août 1995 relative à des mesures d'urgence pour l'emploi et
la sécurité sociale;
La ristourne dégressive
représente un allégement de
charges sociales sur les salaires d'un niveau de 1.210 francs au niveau du
SMIC, et dégressif de façon linéaire jusqu'à
1,33 SMIC
. Pour le secteur du textile, de l'habillement, du cuir et
de la chaussure, le seuil a été fixé à
1,5 SMIC
entre le 1
er
août 1996 et le 31
décembre 1997.
La compensation des exonérations de cotisations sociales
dans les
DOM
instituées par la loi du 25 juillet 1994, dite loi
"Perben".
La compensation de l'exonération de cotisations d'allocations
familiales pour les catégories d'employeurs auxquelles la ristourne
dégressive ne s'applique pas : les employeurs installés dans
une zone de revitalisation rurale, les employeurs relevant de régimes
spéciaux de sécurité sociale, et les entreprises
"nouvelles" au sens du code général des impôts.
Les primes à l'apprentissage instituées par la loi du
16 octobre 1996.
Evolution des crédits de 1997 à 1998
(en milliards de francs)
|
1997 (LFI) |
1998 (PLF) |
Ristourne dégressive
|
40.349,96
|
41.772,79
(transfert au budget de l'emploi)
|
Total |
46.895,86 |
43.004,90 |
L'évolution de la progression de la ristourne
dégressive sur les bas salaires,
+ 1,4 milliard de
francs
s'explique par :
- une progression tendancielle du coût de la ristourne
dégressive :
+ 4,9 milliards de francs,
- l'inscription d'une provision de
+ 3 milliards de francs
au
sein de ces crédits, destinée à financer la future loi sur
les 35 heures,
- en sens inverse, une économie de
6,5 milliards de francs
due à :
4 milliards de francs procurés par la proratisation de la
ristourne dégressive au temps partiel ;
2,1 milliards de francs liés à l'abaissement du seuil de
1,33 à 1,3 SMIC pour l'application de la ristourne ;
0,4 milliard de francs liés au gel du SMIC au niveau de 1997 pour
le calcul de la ristourne en 1998.
2. La "cohésion sociale"
Une provision de 470 millions de francs avait été inscrite dans la loi de finances initiale pour 1997, afin d'accompagner une loi sur la cohésion sociale, qui n'a pas pu finalement arriver jusqu'à son terme. Pour 1998, cette provision est de 225 millions de francs , alors même qu'une nouvelle loi est prévue sur le même thème.
3. La politique du logement
Le chapitre 44-91 comporte les encouragements à la
construction immobilière, dont le poste essentiel est constitué
des primes épargne logement : les crédits progressent de
6 milliards de francs à
8,1 milliards de francs
en
1998. Cette croissance est justifiée par l'augmentation du nombre de
primes relevée depuis l'intervention de la loi du 12 avril 1996 et
du décret du 21 mai 1996 portant aménagement du
régime d'épargne logement, et par l'arrivée à
maturité des générations nombreuses de plans
épargne logement ouverts en 1993 et 1994.
En revanche, la dotation des prêts aidés pour l'accession à
la propriété diminue très sensiblement, de 819 à
263 millions de francs
, compte tenu de la diminution graduelle des
encours de PAP dans le bilan des établissements distributeurs.
Enfin, la dotation des prêts spéciaux du Crédit foncier de
France diminue d'un cinquième et s'établit à
400 millions de francs
, compte tenu de la réduction de la
dépense de bonifications forfaitaires dans les DOM, dont l'encours
décroît fortement.
4. La participation au service d'emprunts à caractère économique
La dépense s'établit à
5,4 milliards de francs
, en diminution de 21,6 %. Tous les
postes de dépenses subissent des baisses importantes :
les crédits les plus élevés restent ceux de la
Caisse française de développement : 4,2 milliards de
francs, soit - 400 millions de francs en 1998. Il s'agit de
bonifications d'intérêts des emprunts de la CFD, ainsi que de la
réduction d'intérêts de prêts à quatre Etats
de la zone franc accordée depuis le sommet de la Baule
(juin 1990) ;
le coût des bonifications de différentes procédures
gérées par le BFCE diminue de 300 millions de francs pour
s'établir à 700 millions de francs ;
enfin, les crédits de bonifications des opérations de la
Caisse française de développpement industriel passent de 906
à 181 millions de francs, du fait de l'extinction progressive des
encours de prêts bonifiés aux entreprises gérés par
des établissements spécialisés.
D. LES DÉPENSES D'ACTION SOCIALE
1. Les versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale
a) Les versements "à divers régimes"
Les crédits progressent de 1,1 % et s'établissent à 489,9 millions de francs . Il s'agit en fait de la subvention au régime de retraite de la SEITA, maintenue après la privatisation.
b) L'aide à la scolarité
L'aide à la scolarité a été créée par la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994, afin de remplacer le système des bourses de collèges qui datait de 1959. Cette aide est distribuée par les caisses d'allocations familiales, elle varie en fonction du revenu des parents et du nombre d'enfants, selon des conditions fixées par décret. En 1998, la dépense s'élève à 828 millions de francs (soit - 4,2 %).
2. Le Fonds spécial d'invalidité
Le Fonds de solidarité vieillesse, créé
par la loi du 22 juillet 1993, prend en charge les avantages d'assurance
vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale,
à l'exclusion de l'allocation supplémentaire versée aux
bénéficiaires de pensions d'invalidité : celles-ci
restent à la charge d'un fonds spécial d'invalidité,
financé par le budget des charges communes.
Les crédits inscrits pour 1998 s'élèvent à
1.583,6 millions de francs
, en progression de 0,5 %. Cette
augmentation résulte d'une revalorisation prévisionnelle
calquée sur la hausse des prix, tempérée par la baisse du
nombre de bénéficiaires de l'allocation supplémentaire
d'invalidité, pension de faible montant.
3. La majoration des rentes viagères
La participation de l'Etat à la majoration des rentes viagères progresse de 20 millions de francs et atteint 2.348 millions de francs . Cette progression correspond à la revalorisation traditionnelle sur l'indice des prix, opérée par l'article 63 du projet de loi de finances.
4. Les crédits consacrés aux rapatriés
a) Le dispositif d'indemnisation
La loi du 2 janvier 1978 a fixé le principe d'une
indemnisation totale des rapatriés, et la loi du 16 juillet 1987,
en corrigeant la sous-évaluation avérée des biens, a
autorisé le dépôt de nouveaux dossiers jusqu'au
20 juillet 1988. L'indemnisation ayant été
accélérée grâce à la loi du 27 janvier
1993, l'année 1998 ne devrait voir apparaître que des
soldes : c'est ainsi que les crédits passent de 3.390 à
860 millions de francs
.
De même, le plan d'action mis en place pour les harkis dans le cadre de
la loi du 11 juin 1994 est venu à extinction le
31 décembre 1997, et aucun crédit n'est prévu
à ce titre en 1998.
b) Le rachat des cotisations d'assurance vieillesse
La loi du 4 décembre 1985 a favorisé le rachat des cotisations d'assurance vieillesse en accordant une aide de l'Etat à tout Français concerné pouvant justifier de sa qualité de rapatrié, aide variant selon les revenus du demandeur. Etant donné les classes d'âge concernées, la liquidation des dossiers s'est poursuivie à un rythme soutenu jusqu'en 1992, puis s'est tassée à partir de 1993, avant de décroître franchement en 1996. Les crédits correspondants passent de 920 à 470 millions de francs en 1998 .
V. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DES TITRES V ET VI
Ces dépenses ne comportent plus de dotation en capital
des entreprises publiques depuis la création du compte d'affectation des
produits des cessions de titres du secteur public, à partir duquel sont
désormais financées ces dotations.
Les dépenses d'investissement se répartissent en deux
catégories en 1998.
A. LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT DESTINÉES À DES ACTIVITÉS NATIONALES
1. Les interventions en faveur des petites et moyennes entreprises
Les crédits de paiement passent de 73,1 à 100 millions de francs , notamment en raison de la diminution des reports sur les crédits d'aide à l'implantation à l'étranger, de la reprise attendue des investissements français à l'étranger et de l'abaissement du seuil d'éligibilité à l'aide de 4 millions de francs à 1 million de francs.
2. Les travaux de sécurité dans les écoles
Le plan gouvernemental de 1994 sur la sécurité
dans les écoles comporte l'institution :
- d'une prime de 11,2 % du montant emprunté par les collectivités
locales pour les travaux dans les collèges, les crédits
étant prélevés sur le chapitre 44-98 "Participation
de l'Etat au service d'emprunts à caractère
économique" ;
- d'une enveloppe de 2,5 milliards de francs sur cinq ans affectée
à la sécurité dans les établissements scolaires du
premier degré, à raison de 500 millions de francs par an sur
le chapitre 67-00 "Travaux de sécurité dans les
écoles".
La décision ayant été prise en 1996 d'étaler sur
trois ans le solde du plan initial, ce sont 330 millions de francs qui
sont ouverts en autorisations de programme, et 265 millions de francs en
crédits de paiement dans le budget de 1998.
B. L'ACTION INTERNATIONALE
1. L'aide extérieure
Les crédits consacrés à l'aide extérieure bilatérale atteignent en crédits de paiement 614 millions de francs , soit + 175 %, en 1998. Il s'agit des prêts sur protocoles financiers conclus avec les pays "hors champ" de la coopération : l'augmentation est liée au calendrier des "tirages" effectués par les Etats concernés sur ces protocoles.
2. La participation au fonds internationaux
Après une année où les autorisations de
programme ont atteint un montant très élevé
(24,4 milliards de francs), dû à la conclusion de plusieurs
accords, l'année 1998 voit les autorisations revenir au niveau plus
"normal de 1,9 millliard de francs.
Le Fonds européen de développement
est le principal
outil de la politique communautaire en direction des pays ACP. Le FED est
alimenté par des versements nationaux, liés au rythme
d'exécution des projets. Compte tenu des reports apurés en 1997,
où les crédits inscrits étaient de 600 millions de
francs, les crédits prévus pour 1998 sont de
1.612 millions de francs
.
La participation aux ressources de
l'Association internationale de
développement
est de
1.381 millions de francs
en
crédits de paiement. Cette participation est la première
traduction de l'inscription de 4,4 milliards de francs en autorisations de
programme en 1997 au titre de la reconstitution des ressources de l'AID.
La participation aux autres fonds atteint
2.241 millions de
francs
en 1998.
VI. ARTICLE 63 RATTACHÉ
L'article 63 opère la revalorisation
traditionnelle -cette année au taux de 1,3 %-
des taux de
majorations applicables aux rentes viagères
constituées entre
particuliers, services en réparation d'un préjudice, ou
constituées au profit d'anciens combattants.
En revanche, comme en 1996 et 1997, les taux de majoration relatifs aux rentes
constituées auprès d'organismes institutionnels ne sont pas
revalorisés afin de tenir compte du versement par ces organismes, en
plus de la rente, d'une participation aux bénéfices, et depuis
1974, d'une rémunération minimale du capital investi. Les
crédits correspondants sont inscrits au chapitre 46-94 :
2.348 millions de francs en 1998.
II - SERVICES FINANCIERS
Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS
Les crédits des services financiers constituent les moyens de l'action du ministère de l'économie et des finances.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
A. LE PROJET DE BUDGET POUR 1998
Les crédits prévus pour 1998 au titre des
services financiers s'élèvent à 46,5 milliards de
francs, soit une augmentation de 1,5 % en niveau par rapport aux dotations
inscrites en loi de finances initiale pour 1997.
Pour 85,9 %, ce budget est consacré à des dépenses de
personnels. La rémunération directe des personnels en
activité (175.856 emplois) constitue à elle seule
58,9 % du total du budget, soit 27,4 milliards de francs.
Budget des services financiers
Tableau récapitulatif
|
1998 |
1997 (1) |
Part dans
|
Variation 1998/1997 |
Titre III - Moyens des services |
|
|
|
|
Rémunérations des personnels |
27.445,9 |
27.134,8 |
59 % |
1,1 % |
Pensions |
10.574,5 |
10.254,5 |
22,7 % |
3,1 % |
Charges sociales |
1.960,7 |
1.837,1 |
4,2 % |
6,7 % |
Sous-total personnel |
39.981,1 |
39.226,4 |
85,9 % |
1,9 % |
Autres (matériels, entretien) |
5.823,4 |
6.010,2 |
12,5 % |
- 3,1 % |
Total titre III |
45.804,5 |
45.236,6 |
98,4 % |
1,2 % |
Titre IV - Interventions publiques |
292,1 |
325,1 |
0,6 % |
- 10,1 % |
Total dépenses ordinaires |
46.096,6 |
45.561,7 |
99 % |
1,2 % |
Titre V - Investissements de l'Etat |
|
|
|
|
(AP) |
(353,7) |
(416,8) |
|
- 15,1 % |
(CP) |
450,7 |
287,3 |
1 % |
56,9 % |
TOTAL GENERAL |
46.547,3 |
45.849,0 |
100 % |
1,5 % |
(1) Projet de loi de finances.
Appréciée en moyenne période -1992 à 1998-,
l'évolution des crédits des services financiers apparaît
marquée par une maîtrise des dépenses qui ont
augmenté de l'ordre de 1,1 % par an.
Sur cette période, la croissance des dépenses du titre III a
été très modérée- + 1,6 %
l'an - tandis que les dépenses d'intervention et d'investissement
se sont considérablement repliées.
B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL
L'ensemble des charges de personnel progresserait de
1,9 % en 1998 contre une augmentation de 0,3 % l'an dernier.
Parmi ces dépenses, il faut distinguer :
- les dépenses au titre des personnels en activité qui
s'accroissent de 1,1 % en niveau,
- des dépenses de pensions dont l'augmentation est beaucoup plus
rapide (3,1 %) et qui absorbent une part croissante des dépenses de
personnel (26,4 % contre 26,1 % l'an dernier).
L'évolution des dépenses liées au personnel provient, pour
l'essentiel, des deux mouvements contraires suivants :
- un effet dynamique du glissement vieillesse technicité et des
revalorisations salariales de 1997 (+ 1 %) qui jouent en année
pleine ;
- une économie d'une soixantaine de millions de francs
résultant des mesures de suppression d'emplois.
Variation des emplois entre 1996 et 1998
|
1996 |
1997 |
1998 |
1998/1997 en niveau |
1998/1997 en % |
Administration centrale |
7.311 |
7.236 |
7.194 |
- 42 |
- 0,5 |
Services financiers à l'étranger |
110 |
108 |
108 |
0 |
0 |
Juridictions financières |
1.653 |
1.639 |
1.639 |
0 |
0 |
Trésor public |
55.008 |
54.577 |
54.445 |
- 132 |
- 0,2 |
DGI |
79.460 |
78.835 |
78.607 |
- 228 |
- 0,3 |
Douanes et droits indirects |
20.317 |
20.150 |
20.090 |
- 60 |
- 0,3 |
Expansion économique à l'étranger |
1.216 |
1.187 |
1.168 |
- 19 |
- 1,6 |
INSEE |
6.793 |
6.754 |
6.720 |
- 34 |
- 0,5 |
DGCCRF |
3.746 |
3.715 |
3.705 |
- 10 |
- 0,3 |
Service de la redevance |
1.531 |
1.501 |
1.471 |
- 30 |
- 2 |
Autres |
685 |
709 |
709 |
0 |
0 |
TOTAL |
177.830 |
176.411 |
175.856 |
- 555 |
- 0,3 |
Le tableau ci-dessus récapitule l'évolution des
effectifs des services financiers entre 1996 et 1998.
Entre 1991 et 1995, les effectifs budgétaires des services financiers
avaient diminué de 1.617 unités.
Par rapport à cette tendance, l'année 1996 était
marquée par une inflexion puisque le nombre des effectifs
budgétaires s'était accru de 251 unités.
Les principales évolutions portant sur les emplois se
répartissaient ainsi :
- Administration centrale - 8
- Trésor public + 100
- Direction générale des impôts + 400
- Direction générale des douanes - 239
- Expansion économique - 10
- Cour des Comptes et les Chambres + 10
La politique d'emploi du ministère pour 1997 avait repris le mouvement
de réduction des effectifs. Elle se traduisait par une réduction
de 0,8 % par rapport à leur niveau théorique en 1996, soit
1.419 emplois supprimés. En 1998, le nombre net des suppressions
d'emplois s'élèverait à 555 unités, soit
- 0,3 %.
En 1997, les principales évolutions avaient été les
suivantes :
Administration centrale - 75
- Trésor public - 431
- Direction générale des impôts - 625
- Direction générale des douanes et des
droits
indirects - 167
- Expansion économique à l'étranger - 29
- INSEE - 39
- Cour des comptes et chambres régionales
des comptes - 14
Les principales évolutions concernent :
- l'Administration centrale - 42
- le Trésor public - 132
- la Direction générale des impôts - 228
- la Direction générale des douanes
et droits indirects
- 60
- l'Expansion économique à l'étranger - 19
- l'INSEE - 34
C. LES AUTRES DÉPENSES
Les
dépenses d'interventions
sont à
nouveau en fort repli : - 10,1 % par rapport à 1997,
après une baisse de 8,9 % l'an dernier. Elles
s'élèvent à 292,1 millions de francs.
Les
dépenses d'investissement
augmentent de 56,9 %
après une chute de 29 % l'an dernier succédant à une
baisse de 23,4 % en 1996.
Les crédits prévus pour assurer la politique d'investissement du
ministère s'élèvent à 450,7 millions de
francs, soit 1 % de l'ensemble du budget.
D. EVOLUTION COMPARATIVE PAR AGRÉGAT
Le tableau ci-après retrace la structure des services
financiers et l'évolution des crédits par grand agrégat.
La place du Trésor public - les services extérieurs de la
direction de la comptabilité publique - et de la direction
générale des impôts (DGI) est prépondérante.
Le budget des services financiers est avant tout le budget des services
déconcentrés du ministère.
Présentation par agrégats
(en millions de francs)
|
Dotation 1998 |
Dotation 1997 |
Part dans le total |
Administration générale et dotations communes | 13.829,9 | 13.401,7 | 29,7 % |
Cour des Comptes et chambres régionales des comptes |
521,7 |
515,5 |
1,1 % |
Trésor public | 10.193 | 10.046,6 | 21,9 % |
Direction générale des impôts | 13.835,5 | 13.864,6 | 29,7 % |
Direction générale des douanes et des droits indirects | 4.300,7 | 4.209,9 | 9,2 % |
INSEE | 1.678,6 | 1.564,9 | 3,6 % |
Service de l'expansion économique à l'étranger | 1.206,2 | 1.253,5 | 2,7 % |
DGCCRF | 981,7 | 983,3 | 2,1 % |
TOTAL | 46.547,3 | 45.849,0 | 100 % |
II. APPRÉCIATIONS
Le budget des services financiers sert à financer une
part importante de l'action économique et financière de la Nation.
Les services financiers agissent pour le compte de l'Etat, mais
également pour celui des collectivités locales et des
établissements publics.
La dimension et la répartition du budget des services financiers doivent
donc être appréciées au regard de la conception que se fait
l'Etat de son intervention économique et financière.
A. UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE S'IMPOSE
Entre le budget des services financiers tel qu'il
apparaît dans le projet de loi de finances initial et le budget
réellement disponible, il existe un écart considérable. Le
total des modifications administratives représente près de la
moitié du budget initial. Cet écart tient principalement à
deux phénomènes exposés dans le rapport de la Cour des
Comptes annexé au projet de loi de règlement du budget pour
1995 :
- le rattachement de fonds de concours ;
- l'existence de comptes hors budget.
1. L'essentiel des montants indiqués à cette ligne correspond à des transferts, dont on rappelle qu'ils "modifient la détermination du service responsable de l'excécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière...", des crédits de pension du budget des services financiers vers le budget des charges communes géré par le même ministère.
Source : Cour des Comptes
1. Les principales causes de l'écart
a) Les fonds de concours
Entre 1992 et 1995, le montant des fonds de concours a
constamment dépassé 10 milliards de francs.
Source : Rapport de la Cour des Comptes annexé au projet de loi de
règlement du budget de 1995.
La Cour des Comptes évalue la proportion des dépenses des
services financiers financées sur fonds de concours.
" En masse, les fonds de concours rattachés à l'exercice
1995 représentent 22,8 % des crédits nets ".
Ils
représentent par ailleurs 23,9 % en dépenses réelles.
Elle souligne en outre la nature des rattachements opérés.
Source : Cour des comptes
Les fonds de concours ouverts en 1995 se sont répartis comme suit :
- 56 % au titre des rémunérations d'activité des
personnels ;
- 2 % au titre des charges sociales ;
- 31,2 % pour des dépenses de matériel et de fonctionnement ;
- 10,8 % pour des dépenses diverses dont 5,4 % pour financer des
investissements exécutés par l'Etat.
La comparaison des dotations initiales et des rattachements de fonds de
concours permet de juger de la contribution des fonds de concours au
financement des différents moyens mobilisés.
Le tableau suivant retrace les rattachements de "fonds de concours"
pour 1996
et les prévisions des rattachements pour 1997 et 1998.
Montant en CP
|
1996 |
1997 1 |
1998 1 |
DÉPENSES ORDINAIRES |
|
|
|
Titre III - Moyens des services |
|
|
|
Sous-total personnel |
6.554.177.130 |
6.691.261.550 |
6.810.524.741 |
Sous-total fonctionnement |
3.830.701.008 |
3.815.276.868 |
3.908.663.585 |
Sous-total titre III |
10.384.878.138 |
10.506.538.418 |
10.719.188.326 |
Titre IV - Interventions 42-80 |
0 |
nd |
nd |
Sous-total titre IV |
0 |
|
|
Total dépenses ordinaires |
10.384.878.138 |
10.506.538.418 |
10.719.188.326 |
DÉPENSES EN CAPITAL |
|
|
|
Titre V - Investissements 57-90 |
573.656.947 |
575.460.000 |
572.510.000 |
Total budget |
10.958.535.085 |
11.078.998.418 |
11.291.698.326 |
1. Prévisions
La structure des rattachements prévus pour 1998 serait la
suivante : 60,3 % des "fonds de concours"
(6,8 milliards de
francs) viendrait abonder les crédits salariaux du
ministère ; 34,6 % (3,9 milliards de francs) du total
accroîtrait les moyens de fonctionnement ; le reste, 5,1 %
(572,5 millions de francs) serait destiné à accroître
les moyens réservés aux investissements.
b) Les comptes non budgétisés
Une série de comptes extrabudgétaires sont
traditionnellement rattachés à la Direction de la
Comptabilité publique, à la Direction générale des
impôts ou encore à la Direction générale des douanes
et des droits indirects.
Les différents comptes concernés sont rappelés dans le
tableau qui suit :
Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique |
|
466-1711 |
Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante) |
466-1712 |
Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente) |
466-1761)
|
|
466-21 |
Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux |
Comptes rattachés à la Direction générale des impôts |
|
466-223 |
Cadastre-service départemental |
466-224 |
Cadastre-service central |
466-226 |
Hypothèques |
466-223 |
Cadastre-service départemental |
Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects |
|
466-24 |
Masse des douanes |
Il faut y ajouter le
compte 451 "Fonds
particuliers"
destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les
comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la
responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et
qui comporte également en ressources une série de versements
correspondant aux activités exercées par les comptables comme
préposés de la Caisse des dépôts et consignations.
Le tableau qui suit retrace l'évolution des dépenses de ces
comptes
hors "masse des douanes" et "crédits du
compte 451".
Les sommes recensées représentaient, en 1994,
0,6 % des dépenses de personnel et 3 % de celles de
fonctionnement.
Elles n'épuisent pas le montant des dépenses
extrabudgétaires. Comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport
sur l'exécution du budget pour 1995 :
"Une partie non négligeable des indemnités versées
à certains personnels des services financiers n'est pas
comptabilisée comme dépense, hormis une centralisation
statistique annuelle. En 1994, elles concernaient un montant de
724 millions environ
, soit 10 % des indemnités totales.
Il s'agit de
sommes encaissées directement par les agents, pour
environ 560 millions au titre de remises et commissions de la collecte de
l'épargne, pour environ 140 millions au titre de conseil aux
collectivités locales et pour une somme d'environ 30 millions
(apparaissant avec d'autres recettes aux Charges Communes)
au titre des
indemnités versées aux agents-huissiers du Trésor au
prorata des actes exécutés
".
Au total, le montant des dépenses extrabudgétaires des
services financiers se serait élevé, en 1994, hors masse des
douanes et "compte 451" à 1.184,7 milliards de francs, se
répartissant entre des dépenses indemnitaires pour
900,2 millions de francs et des crédits affectés au
fonctionnement des services pour 284,5 millions de francs.
Pour 1994, le cumul des fonds de concours et des crédits
extrabudgétaires ayant fait l'objet d'un recensement se serait
élevé à près de 11,8 milliards de francs, soit
26,8 % de l'autorisation budgétaire initiale.
Ces pratiques ne vont pas sans poser de sérieux problèmes
juridiques dans un domaine où la transparence s'impose.
2. De quelques problèmes posés par ces méthodes
Le défaut d'évaluation des fonds de
concours en loi de finances initiale est peu justifié.
Cette situation peut s'expliquer pour les fonds de concours dont le versement
dépend d'une intention libérale affectée par nature d'une
part d'incertitude.
Elle ne paraît pas justifiée pour les fonds de concours qui, du
fait des conditions de leur versement et de leur rattachement,
présentent des caractéristiques telles que leur évaluation
soit possible sans risque majeur d'erreur.
Or, tel est le cas pour la plupart des fonds de concours alimentant le budget
des services financiers.
Certaines ressources de par leur nature ne peuvent pas être
considérées comme des fonds de concours.
Il en va d'abord ainsi du prélèvement sur le produit des
impositions locales
("crédits de l'article 6")
.
L'intitulé du prélèvement ne doit, en outre, pas tromper :
il n'est en aucune manière assimilable à une redevance pour
services rendus.
En réponse à une question posée sur
ce sujet par la commission des finances, la Cour des Comptes a pu estimer que
"
la rémunération des opérations d'assiette et de
recouvrement peut être considérée comme une imposition et
non comme une redevance pour service rendu".
Son traitement budgétaire est d'ailleurs hybride.
La loi de finances initiale comporte d'abord
une ligne de recettes
n° 309
intitulée "Frais d'assiette et de recouvrement des
impôts et taxes établis ou perçus au profit des
collectivités locales et de divers organismes". Son produit induit une
part du produit du prélèvement en cause, mais une
autre partie
du produit du prélèvement est considérée comme un
fonds de concours.
Pour 1996, l'enveloppe ainsi traitée s'élèverait à
4.987 millions de francs.
Compte tenu de la nature du prélèvement étudié, il
semble qu'
une stricte application des règles budgétaires
devrait conduire à réintégrer les sommes
considérées jusqu'à présent comme des fonds de
concours au titre des recettes fiscales de l'Etat.
Cette solution aurait le mérite de
remédier aux
problèmes de lisibilité posés par la situation actuelle
qui, en éclatant le produit de la taxe, ne favorise par le
contrôle de son évolution par les différents
intéressés. Elle contribuerait également à une
évaluation plus fidèle des recettes fiscales de l'Etat
13(
*
)
.
Les problèmes pratiques posés par cette solution d'orthodoxie
budgétaire ne se manifesteraient que pour autant qu'elle se traduirait
par une banalisation de l'ensemble de la recette et par un changement de la
nature des dépenses financées.
Il en va également ainsi du prélèvement sur le produit
du contrôle fiscal (article 5 de la loi du 17 août
1948).
Il est fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948
qui constitue à l'évidence une survivance après
l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Cette situation avait appelé l'an dernier l'attention de la commission
des finances du Sénat.
Au cours de la séance publique du 27 novembre 1995, l'attention du
ministre du budget avait été appelée sur le
"caractère incertain et quelque peu obsolète du fondement
juridique de l'article 5 de cette loi de 1948, qui n'est pas en complète
cohérence avec les principes de l'ordonnance de 1959, ainsi que sur
l'effort qui serait justifié, et pour lequel il est normal, d'ailleurs,
que les assemblées et le Gouvernement coopèrent, pour ramener au
principe budgétaire ordinaire le traitement de ce
prélèvement sur le produit des redressements fiscaux".
En réponse, le ministre du budget avait indiqué : "Quant aux
recettes de l'article 5 de la loi de 1948, en vertu du nouvel
article 68 quater, elles seront récapitulées dans le "jaune"
qui donne l'état récapitulatif des crédits des fonds de
concours. Je considère que c'est un progrès très important
dans le domaine de la transparence. Ce n'est peut-être pas suffisant et
nous devons maintenant envisager les modalités pratiques. Nous sommes
tout à fait disposés à y travailler lors de
l'élaboration du projet de loi de finances pour 1997, en étroite
coordination avec les rapporteurs intéressés, tant de
l'Assemblée nationale que du Sénat...".
Ce débat s'était instauré après le vote par
l'Assemblée nationale d'une disposition appelée à devenir
l'article 111 de la loi de finances pour 1996 aux termes duquel : "A
compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits
rattachés au budget des services financiers et correspondant au
prélèvement institué par le dernier alinéa de
l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948
tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une
évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont
soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état
récapitulatif des crédits de fonds de concours".
Cette disposition ne levait, à l'évidence, pas les
interrogations sur la validité de la loi de 1948 et ne pouvait
dès lors être considérée autrement que comme une
solution offrant une amélioration transitoire à la situation
antérieure à son adoption.
Aucun progrès réel n'a, depuis, été apporté
à la résolution des problèmes pendants.
Il y a lieu de le regretter et de souhaiter que dès l'année
prochaine, des solutions définitives interviennent.
L'existence des comptes extrabudgétaires semble assise sur des
bases légales incertaines et n'est pas conforme aux principes de notre
droit budgétaire.
C'est la raison pour laquelle, à l'initiative de l'Assemblée
nationale, avait été voté l'article 110 de la loi de
finances pour 1996 qui dispose : "A compter du projet de loi de finances
pour
1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les
administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget
général".
Votre commission avait reconnu qu'il s'agissait là d'un progrès.
Cependant, ayant fait remarquer que cet article ne régirait pas les
fonds de concours à proprement parler, elle avait exprimé le voeu
que la solution prévue pour les crédits extrabudgétaires
soit étendue aux vrais fonds de concours, c'est-à-dire aux
versements correspondant à la définition de l'ordonnance du
2 janvier 1959, et être informé des mesures prises pour
assurer l'effectivité d'un dispositif que, par sous-amendement, le
Gouvernement avait souhaité étendre à l'ensemble des
administrations d'Etat.
Ces voeux n'ont pas reçu satisfaction lors du projet de loi de
finances pour 1997
,
ce qui était, pour le moins, peu
admissible.
On peut se réjouir qu'en 1998 soit prévu un certain nombre de
régularisations :
- la transformation de la Masse des douanes gérée
jusqu'alors de façon extrabudgétaire en établissement
public. Le compte 466-224 sera donc supprimé ;
- la suppression du compte 466-21 d'opération d'encaissement et
répartition des remises et commissions sur emprunts et émissions
des correspondants nationaux du Trésor ;
- la régularisation progressive du compte 466-17, frais de
services rattachés à la direction de la comptabilité
publique.
Le reste des sommes à régulariser devrait l'être à
l'occasion des deux prochains budgets. Il s'agit des comptes ;
466-266 concernant les hypothèques ;
466-223 et 466-224 concernant le cadastre,
ainsi que les résidus des comptes 466-17 concernant les frais des
services des comptables du Trésor.
B. LA POLITIQUE DE GESTION DU PERSONNEL MANIFESTE UNE CERTAINE RIGIDITÉ COMPTABLE
Le budget des services financiers est essentiellement un
budget d'effectifs. C'est pourquoi votre rapporteur entend se livrer à
une étude approfondie de la gestion des personnels du ministère
dès l'an prochain.
La méthode employée pour réduire le nombre des emplois du
ministères a consisté pour l'essentiel à pratiquer un
abattement uniforme de l'ordre de 0,3 % par rapport aux emplois
budgétaires de 1997 des grandes directions à réseaux du
ministère.
Cette méthode uniforme peut être jugée un peu aveugle. Elle
ne tient guère compte des évolutions de moyenne période
qui avait vu certains services, en particulier ceux de la DGI, perdre un nombre
significatif d'emplois, tandis que d'autres étaient relativement
épargnés.
Elle ne serait pas fondée sur une analyse fine des gains de
productivité potentiels de chaque service pas plus que sur le rendement
des missions.
Elle semble avoir peu tenu compte des capacités d'adaptation des
services au vu des contraintes de leur démographie propre -nombre
d'emplois, pyramide des âges- de l'extension de leurs missions ou des
engagements de maintien des réseaux sur le territoire.
Le niveau des effectifs des services financiers a baissé de 1,9 %
depuis 1991 (3.340 emplois). Cette évolution moyenne dissimule des
contrastes : les effectifs de la DGI, ceux du Trésor et ceux des
services d'expansion économique à l'étranger ont
décliné relativement plus que la moyenne. Le maintien des
missions et des implantations territoriales du ministère risque de faire
apparaître peu raisonnable la poursuite des réductions d'effectifs
sur le rythme acquis depuis deux ans (- 1,3 %). En outre, le
ministère doit continuer à résorber l'emploi
précaire qui concerne encore 1,1 % des effectifs et qui voit des
personnels non titulaires associés à l'exercice de missions
régaliennes dans des conditions peu satisfaisantes au regard des
principes sur lesquels leur exercice devrait être fondé.
C. DES SERVICES SOUS TENSION
Les très importantes missions du ministère sont de plus en plus difficilement exercées par lui, ce qu'illustre les cas de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la Direction générale des impôts (DGI).
1. La DGCCRF
Les missions de la DGCCRF sont considérables.
Mais ses services, disposant de peu de moyens, paraissent
débordés par nombre d'entre elles.
Les missions de la DGCCRF sont à l'image de sa raison sociale,
nombreuses et hétérogènes mais elles ont cependant une
unité qu'on peut présenter ainsi :
la DGCCRF est le
service du ministère de l'économie et des finances destiné
à veiller au respect des règles d'ordre public économique
imposées aux marchés
. Ces règles sont essentiellement
relatives à la concurrence et à la loyauté commerciale
entre entreprises et aux relations entre entreprises et consommateurs.
Dans le domaine de la concurrence
, la DGCCRF a pour mission
d'informer les professionnels des règles existantes et de proposer au
ministre de l'économie les mesures susceptibles d'améliorer les
conditions de la concurrence dans l'économie française.
Dans le domaine de la surveillance du marché
, la DGCCRF
suit de façon régulière l'évolution des
prix
des produits alimentaires sensibles (fruits et légumes, produits
laitiers et carnés, poissons frais), des prestations de service
(réparation automobile, pressing, cafés, hôtels,
restaurants) et des carburants et fioul domestique.
Elle contrôle l'application des mesures législatives ou
réglementaires.
La DGCCRF participe également beaucoup à l'action
spécifique relative à l'achat public.
La direction générale intervient dans le domaine de
l'
assistance économique aux collectivités publiques
en
contribuant à l'amélioration des conditions de passation des
marchés
et de négociation des contrats, ainsi qu'en
donnant son avis sur les prix des services publics locaux.
La DGCCRF est chargée de surveiller le respect des règles de
passation des marchés publics. Ses agents participent à cet effet
au fonctionnement des commissions d'appels d'offres.
Mais, les moyens de la DGCCRF sont insuffisants.
Selon plusieurs indicateurs, notre pays connaîtrait un taux d'encadrement
des pratiques concurrentielles inférieur à de nombreux
partenaires, parmi lesquels l'Allemagne. En tout état de cause, un
déséquilibre apparaît entre les objectifs de la DGCCRF et
ses moyens ainsi qu'entre les moyens accordés à chacune des
missions poursuivies.
Deux types d'activités émergent
: les contrôles
techniques et les contrôles économiques.
L'activité de contrôle économique
occupe environ le
tiers des agents.
L'activité de contrôle technique
mobilise le reste des
agents. Elle est donc très consommatrice de moyens.
En ce qui concerne la
surveillance des marchés publics,
l'objectif de participer au tiers des réunions des commissions
d'appel d'offres n'est pas atteint : le taux de participation est d'environ
25 %. Mais ce taux suppose un effort considérable avec la
participation à 33.000 procédures de mise en concurrence des
marchés publics.
Afin de développer le processus de sélection des marchés,
il serait souhaitable
de mettre en oeuvre un dispositif de sélection
des marchés dès le stade de leur publication
et de centrer
l'action sur les professionnels "douteux" impliqués à la fois
dans les marchés publics et dans les marchés privés.
La simplification du code des marchés publics doit également
être une priorité.
Actuellement, 85 % des marchés avec appel d'offres seraient
déclarés infructueux. Le formalisme actuel peut donc être
jugé excessif et inefficace. Il va de soi que le
démantèlement des formalités actuelles ne doit servir
qu'au renforcement de la régularité des marchés et de
l'efficacité des contrôles.
L'idée de mettre en place un système de marchés
négociés encadrés appelés à concerner des
tranches de marché plus importantes qu'actuellement est à
étudier.
Cette réforme devrait cependant éviter les écueils
actuels, la relative impuissance de l'administration à exercer sa
mission de surveillance et, en particulier, résoudre la question de
l'engorgement des commissions qui seraient appelées à examiner
les comptes rendus.
L'activité de surveillance du respect des règles de la
concurrence n'est pas entièrement exercée.
La surveillance des marchés publics et les activités techniques
étant très consommatrices de moyens, il reste à veiller au
respect des règles organisant la concurrence.
Outre que les moyens disponibles à cet effet sont trop réduits,
cette mission est malaisée à remplir :
·
Les pratiques anticoncurrentielles se sophistiquent et
la législation réagit avec retard ;
·
L'administration ne dispose le plus souvent pas de
l'action en cassation à l'encontre de ce qui se produit dans les
affaires de concentration ou de discrimination.
L'exercice du contrôle par les services de la DGCCRF subit les
conséquences de cet ensemble de difficultés :
·
alors qu'en 1996, la lutte contre les ententes et abus
de position dominante s'était traduite par le lancement de
225 enquêtes -soit un nombre très inférieur à
celui des indices de pratiques anticoncurrentielles ayant, cette
année-là, été relevés-, le nombre
d'enquêtes lancées ou achevées en 1997 n'est plus que de
210 ;
2. La D.G.I.
La direction générale des impôts est
soumise dans chacune de ses missions à de fortes pressions.
Selon la présentation qui en est faite dans le document
présentant le budget des services financiers, la direction
générale des impôts exerce quatre missions principales :
l'assiette de la quasi totalité des impôts perçus
pour le compte de l'Etat et des collectivités territoriales et des taxes
collectées au profit de divers organismes ;
le contrôle de l'impôt ;
le recouvrement de certains impôts ;
la conduite des activités foncières et domaniales avec, en
particulier, les activités cadastrales -évaluations
foncières et mise à jour du cadastre-, les activités de
publicité foncière et les activités domaniales
-administration du patrimoine mobilier et immobilier de l'Etat,
évaluation de certains biens immobiliers...-.
L'une des priorités de la DGI est d'améliorer les travaux
d'assiette.
Cet effort répond à la préoccupation de disposer plus
rapidement dans l'année des recettes fiscales ce qui est
évidemment de nature à améliorer les conditions de gestion
de la trésorerie de l'Etat.
Mais, l'accélération des travaux d'assiette ne doit pas nuire
à leur qualité.
De ce point de vue, il faut remarquer que si la part des déclarations
traitées avant le 15 septembre a augmenté pour l'impôt
sur le revenu et pour la taxe d'habitation notamment -pour cette
dernière, la part des avis d'imposition compris dans le premier
rôle payable au 15 novembre est passée de 64,2 à
71,1 % du total entre 1992 et 1996-, le nombre des réclamations,
qui était resté stable jusqu'en 1995, s'est
considérablement accru en 1996 (+ 8 %).
Afin de corriger cette situation des mesures ont été prises qui
représentent une forte contrainte pour les services et ne doivent pas
conduire à renoncer à d'autres tâches importantes de
gestion de l'impôt comme le contrôle de la réalité
des bases imposables non plus qu'elles ne doivent être exclusives d'un
effort pour améliorer l'insertion des services dans leur milieu et les
relations nouées avec les contribuables.
Une deuxième priorité de la DGI doit être
d'améliorer le contrôle fiscal.
La fraude atteint des montants importants. En ce domaine, le montant des droits
nets rappelés au titre du contrôle externe a beaucoup
progressé depuis 1992 -+ 49,4 %- et s'est élevé
en 1996 à 39,9 milliards de francs. Au total, les produits du
contrôle fiscal ont atteint 60,9 milliards de francs en 1996, soit
9,7 % de plus qu'en 1995.
Est-ce à dire que les résultats obtenus sont satisfaisants ?
La réponse à cette question suppose de produire des estimations
de la fraude, exercice périlleux puisqu'en la matière, seule la
fraude constatée est réellement connue mais aux termes duquel il
est généralement reconnu que les résultats du
contrôle fiscal n'appréhendent qu'une partie de la fraude.
Une observation s'impose :
Si les résultats des contrôles fiscaux ne sont pas
mécaniquement fonction du nombre des agents de la DGI, ils en
dépendent cependant beaucoup
. La baisse programmée en 1998
des moyens de la direction générale s'accompagnera
nécessairement d'une dégradation des performances
réalisées en ce domaine comme d'ailleurs en matière de
recouvrement plus généralement. Le bilan des mesures de
réduction d'emplois budgétaires devrait donc être
dressé avec le plus grand sérieux afin d'établir le solde
des dépenses évitées et des recettes perdues.
En outre, l'internationalisation de la fraude suppose une mobilisation plus
forte des services, qu'il s'agisse des problème posés par la TVA
intra-communautaire ou du développement des phénomènes
d'évasion et de fraude fiscales internationale portant sur les
opérations financières.
Enfin, le déploiement des effectifs doit continuer à s'adapter
aux réalités de la fraude. Il est, à cet égard,
frappant d'observer que 2,4 % du nombre des contrôles externes
permettent de rappeler le tiers des droits éludés.
D. RÉFLEXIONS SUR LES RELATIONS ENTRE LE RÉSEAU DU TRÉSOR PUBLIC ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.
1. Quelques observations préliminaires
La réduction du nombre des agents du
Trésor qui s'élèverait à 132 unités
après 431 suppressions d'emplois l'an dernier survenant dans un
contexte de tensions sur les conditions du recouvrement de l'impôt et de
réformes importantes concernant la gestion des dépenses de l'Etat
ou celle, comptable et budgétaire, des collectivités locales sont
près de rentrer en application
devrait susciter des
difficultés
.
Les opérations de restructuration du réseau sont en effet
théoriquement suspendues depuis l'entrée en vigueur du moratoire
gouvernemental sur le services publics.
Il est cependant à noter que des projets existent pour alléger
ces contraintes
. Ils reposent sur une modification des conditions
d'affectation des personnels dans les Trésoreries et sur un projet de
révision de la carte des implantations des recettes des finances.
La mise en oeuvre de la révision de la carte des implantations des
Recettes des Finances serait étalée sur 4 ans à compter de
1997. Elle aboutirait à la fermeture de 41 postes sur les 89 postes
actuellement recensés.
·
L'activité financière des comptables
est certainement un élément non négligeable de
l'attrait de la fonction et peut exercer une contribution à la
qualité de certains des services rendus.
Toutefois, elle pose de réels problèmes. Ceux-ci naissent moins
de la concurrence exercée vis-à-vis des autres réseaux de
collecte de l'épargne - le volume de l'épargne géré
en témoigne - que des aspects juridiques de cette gestion et, plus
encore, de l'ampleur des ressources du réseau consacrées à
cette activité.
La question de la compatibilité de la poursuite d'une tâche non
prioritaire avec la décrue des moyens du réseau se pose.
·
L'action des services déconcentrés la
direction de la comptabilité publique devrait mieux s'articuler avec
celles des autres administrations de l'Etat.
Cet objectif s'impose d'abord dans le champ propre des services du
ministère des finances. La coexistence de trois administrations de
recouvrement doit s'accompagner de dispositifs de rationalisation des
rôles lorsque les trois réseaux sont inégalement
présents sur le territoire ou encore pour améliorer les relations
entre les contribuables et l'administration. La mission de contrôle des
comptables publics doit mieux servir les missions de contrôles des autres
services du ministère.
Il en va ainsi notamment en matière de marchés publics où
une plus grande coopération entre le réseau et les services de la
DGCCRF permettrait d'optimiser l'emploi des moyens.
Mais la coopération avec les autres administrations d'Etat doit aussi
être développée. L'apport des comptables au contrôle
de légalité est potentiellement important. Il doit être
mieux systématisé.
2. Les relations du Trésor Public avec les collectivités et établissements publics locaux
Dans leurs relations avec les collectivités locales,
les services du Trésor public sont soumis à des logiques
disparates sinon contraires : les comptables publics sont avant tout des
agents de l'Etat mais leur mission est partiellement conçue comme une
mission d'assistance aux collectivités locales ; les relations des
comptables publics avec ces dernières sont à la fois des
relations de contrôleurs à contrôlés et des relations
de conseilleurs à conseillers.
De cela peuvent naître un certain nombre d'ambiguïtés.
La fonction de conseil assurée par les comptables en fournit une
illustration exemplaire.
Il entre dans les priorités du ministre de la développer, ce qui
justifie les projets qui sont les siens portant sur la réorganisation du
réseau et la conduite d'actions de formation au conseil.
Cette mission ne paraît guère susceptible d'être
encadrée par des modes d'emploi précis tant dans sa
définition de principe que du point de vue des modalités de son
exercice.
Le champ du conseil est
a priori
vaste puisqu'il va des indications
données en matière d'imputation comptable des opérations
des collectivités jusqu'à des suggestions sur leur gestion
financière.
A une activité de conseil portant sur des données formelles
s'ajoute donc une activité aux limites du conseil d'opportunité.
L'ambiguïté de cette deuxième forme de conseil doit
être soulignée.
Elle provient avant tout de ce que la responsabilité ultime des choix
pèse sur l'ordonnateur et non pas sur le comptable
14(
*
)
.
Elle résulte aussi des éventuelles frictions que pourraient avoir
à supporter les comptables du fait de la juxtaposition de leurs
activités de contrôle et de conseil.
Elle pourrait enfin venir de ce que le comptable est aussi le
représentant des intérêts financiers de l'Etat qui ne
concordent pas nécessairement avec les intérêts financiers
des collectivités locales.
Il est, dans ces conditions, nécessaire de dissiper ces
ambiguïtés - auxquelles s'ajoutent les questions posées
par la concurrence exercée par le réseau à l'égard
des autres conseilleurs naturels des collectivités et par l'existence
d'un lien entre la rémunération des comptables et l'exercice de
leur fonction de conseil - afin que l'offre du réseau en ce domaine
repose sur un engagement de service public clarifié.
En outre, le réseau du Trésor public est soumis aux contraintes
de tâches en perpétuelles expansion et évolution.
L'environnement financier et comptable des collectivités locales a connu
des modifications substantielles au cours de la période récente.
Les règles applicables aux opérations des collectivités
locales évoluent elles aussi rapidement, en particulier celles qui
concernent les marchés publics.
La capacité des services à répondre à ces
changements, bonne dans certaines hypothèses, apparaît assez
inégale.
De ce point de vue,
le réseau du Trésor Public a
manifesté une adaptation convenable
à la nouvelle
réglementation budgétaire et comptable des communes issue de la
loi du 22 juin 1994.
La mobilisation du réseau autour d'un projet bien individualisé
doit être saluée. Elle s'est accompagnée d'efforts
incontestables et de la mise en place d'instruments, parfois peut-être
trop sophistiqués pour les besoins actuels, dont l'efficacité
semble, au vu des expérimentations, réelle.
Mais,
l'activité de contrôle des comptables semble se
ressentir
des modifications nombreuses de l'encadrement législatif
et réglementaire de l'activité des collectivités locales
dans le domaine des marchés publics en particulier qui la compliquent
beaucoup.
Le train législatif, que d'ailleurs n'arrive pas toujours à
suivre le train réglementaire - ainsi la loi sur la maîtrise
d'ouvrage et de travail publics n'a, semble-t-il, pas encore été
suivie des décrets nécessaires à son application -
impose une adaptation constante des services.
La complexification des règles pose par ailleurs le problème de
la capacité d'agents généralistes à en
contrôler le respect.
Enfin, les conditions d'exercice de l'activité de conseil sont
difficiles.
La sophistication des conditions de gestion financière des
collectivités locales suscite de leur part une demande accrue de conseil
et la dépendance des collectivités locales par rapport aux
comptables publics est, dans ce domaine, très variable, les petites
collectivités se reposant davantage sur les comptables que les
collectivités plus importantes.
Or, la capacité des petits postes comptables à exercer des
missions allant au-delà des tâches d'administration des recettes
et des paiements locaux ne va pas de soi.
L'idée de créer des structures locales de soutien de
l'activité des comptables dans ce domaine doit être mise à
l'étude dans le cadre plus général d'une réflexion
sur le sens de cette activité.
III - INDUSTRIE
Rapporteur spécial : M. Bernard BARBIER
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Le budget de l'industrie pour 1998 s'élève
à
16,37 milliards de francs
, en hausse de 15,7 % par
rapport aux crédits inscrits dans le fascicule budgétaire
" Industrie " du projet de loi de finances initiale pour
1997 qui
s'élevaient à 14,14 milliards de francs.
Deux facteurs sont à l'origine de cette forte progression des
crédits en affichage :
d'une part, la fusion des fascicules budgétaires
" Industrie " et " Poste, Télécommunications et
Espace " consécutive à la nouvelle structure
gouvernementale mise en place en juin 1997. Les crédits relatifs
à l'espace
15(
*
)
(dotations du CNES et
crédits de recherche industrielle " espace ") sont
néanmoins rattachés au budget de la recherche ;
d'autre part, la rebudgétisation des crédits
affectés au Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) et aux
investissements recherche du Commissariat à l'énergie atomique
(CEA).
A l'inverse, deux mouvements ont pour conséquence une diminution des
crédits, qui ne compense cependant pas la hausse
précédemment mise en évidence :
le transfert, sur le budget de la recherche, des crédits du Bureau
de recherche géologique et minière (BRGM), inscrits jusqu'en
1997 au budget de l'industrie pour un montant de 334,5 MF ;
l'alignement de la clé de partage entre les budgets de l'industrie
et de la recherche de la subvention de fonctionnement au CEA sur celle de la
subvention d'investissement (soit 50 %-50 % contre
63,6 %-36,4 % en 1997).
A structure constante, l'examen du budget de l'industrie révèle
une
croissance des crédits limitée à
3,38 %
16(
*
)
(0,66 % en francs
constants).
Cette évolution met un terme à la tendance
générale, observée depuis plusieurs exercices, de baisse
des crédits de l'industrie. Le tableau ci-après en retrace le
cheminement.
(1) Pour les années 1993 à 1995, les dotations du titre VI et les
totaux intègrent les crédits de politique industrielle
" espace " qui ne faisaient pas l'objet d'articles
spécifiques.
En outre, le budget pour 1998 marque une
inflexion par rapport à la
tendance à la réduction des subventions d'investissement
observée depuis 1994. En effet, les crédits du titre VI
progressent de plus de 11 %.
Le tableau ci-après retrace l'évolution du budget de l'industrie
par titres et par chapitres, à structure constante.
* La dotation en LFI 1997 du chapitre 36-83 est corrigée pour tenir
compte de la modification de la clé de partage entre le budget de
l'industrie et celui de la recherche.
** Les dotations en LFI 1997 des chapitres 62-00 et 62-01 ne prennent pas en
compte les crédits débudgétisés.
A. PRÉSENTATION PAR TITRE
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires représentent près
de 70 % du budget de l'industrie.
Elles connaissent une évolution contrastée
17(
*
)
:
- les
moyens des services
du titre III atteignent
5,38 milliards de francs,
en hausse de 2,9 %
par rapport aux
crédits votés pour 1997 ;
- les
interventions publiques
du titre IV s'élèvent
à 6 milliards de francs,
en diminution de 1,6 %
par
rapport aux crédits votés pour le budget 1997.
Au total, les dépenses ordinaires augmentent de 0,5 % par rapport
aux crédits votés pour 1997, ce qui correspond à des
dépenses supplémentaires de 54 millions de francs.
2. Les dépenses en capital
Les dépenses en capital représentent, comme en
1997, environ 30 % du budget de l'industrie. Elles
augmentent
sensiblement
(+10,7 %), en crédits de paiement comme en
autorisations de programme, dont les dotations s'élèvent
respectivement à 4,93 et 5,3 milliards de francs.
Les
investissements exécutés par l'Etat,
inscrits au
titre V, ne représentent qu'une très faible part des
dépenses en capital. Ils diminuent de 17,3 % en crédits de
paiement pour s'élever à 44 millions de francs, en raison
essentiellement de la réduction de moitié des crédits du
chapitre 57-02 " Equipements administratifs et
techniques ". Les
autorisations de programme enregistrent une légère hausse
(+ 3,3 %) et atteignent 62 millions de francs.
La forte croissance des
subventions d'investissement accordées par
l'Etat,
qui figurent au titre VI du budget, traduit les deux
" rebudgétisations " évoquées
précédemment : celle de la subvention d'investissement
attribuée au CEA pour ses programmes de recherche (les crédits du
chapitre 62-00 passent ainsi de 50 à 325 millions de francs), et
celle des crédits consacrés à la reconversion des zones
minières, pour 146,4 millions de francs.
Au total, les crédits du titre VI atteignent
4,9 milliards de
francs
en crédits de paiement et 5,2 milliards de francs en
autorisations de programme, en hausse respectivement de 11 % et de
10,8 % par rapport aux dotations votées pour 1997.
B. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT
Le budget de l'industrie pour 1998 comprend 6 agrégats
contre 5 en 1997. Ce changement résulte de l'inscription des
crédits de la Poste et des télécommunications - qui
faisaient en 1996 l'objet d'un fascicule budgétaire distinct - au
budget de l'industrie.
Le graphique ci-après illustre la répartition des crédits
entre les six agrégats.
Le tableau ci-après fournit le détail de ces agrégats.
1. Les moyens des services
Les moyens des services (10 % du budget) progressent de
0,93 % pour atteindre
1,67 milliard de francs
, en dépit
du transfert au budget des écoles des mines de 362 emplois de
contractuels " Recherche " jusqu'alors imputés sur le
fascicule budgétaire du secrétariat d'Etat à l'industrie.
Cette hausse est due à l'augmentation mécanique de 2,3 % des
dépenses de personnel (compte tenu du glissement vieillesse et
technicité et de l'incidence des mesures salariales
générale et catégorielles), qui représentent
82 % des crédits de l'agrégat avec 1,3 milliard de
francs.
La " maîtrise " des crédits de cet agrégat est
par conséquent obtenue en amputant les crédits affectés au
matériel et au fonctionnement des services (à l'exception des
dépenses d'informatique qui augmentent de 6 %) et les
crédits d'équipement administratif et technique. Ainsi, une
économie de 9,5 millions de francs sur les crédits de
fonctionnement des services est prévue.
Par ailleurs, un
redéploiement des effectifs
du
secrétariat d'Etat à l'industrie est prévu au profit des
tâches prioritaires, liées à la formation et à la
sécurité. Ainsi, 20 emplois mis en réserve en 1997
dans l'administration centrale du secrétariat d'Etat seront
transformés en 20 postes budgétaires répartis comme
suit :
- 14 emplois d'enseignants dans les écoles des mines de Nantes et
d'Albi-Carmaux,
- 3 postes d'experts techniques dans les DRIRE,
- 3 postes d'ingénieurs à la direction de la
sûreté des installations nucléaires (DSIN).
A l'issue de ces mouvements, le
nombre d'emplois budgétaires
du
secrétariat d'Etat à l'Industrie devrait s'élever à
5.203
contre 5.423 en 1997, dont
- 1.908 dans l'administration centrale,
- 2.211 dans les DRIRE,
- 918 dans les écoles des mines,
- 142 pour l'ART
- 24 dans différents services.
2. L'énergie et les matières premières
Il s'agit du premier agrégat du budget de l'industrie
avec environ 22 % des crédits, soit
3,5 milliards de
francs
. Il connaît une
baisse de 1,65 %
par rapport aux
crédits votés pour 1997, imputable à :
la contraction de 20 millions de francs de la subvention à Charbonnages
de France, qui
atteint 2.920 millions de francs ; cette
subvention avait diminué de plus de 35 % dans le budget pour 1997.
la baisse de 4,2 % des
dotations en faveur de l'ADEME
(Agence de
l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) qui avoisinent
186,7 millions de francs ; ainsi, la hausse de 5 % de la subvention
de fonctionnement de l'Agence (96 millions de francs) - qui
intervient après une contraction de 5 % en 1997 - est plus que
compensée par une diminution de 12,4 % des subventions
d'investissement en crédits de paiement (90,7 millions de francs) ;
en revanche, les autorisations de programme sont stables.
la réduction des crédits de
prise en charge des
retraites
d'anciens agents français d'établissements et
services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'Outre-mer, qui
passent de 182,7 à 177 millions de francs (- 3 %) et des
prestations à certains mineurs pensionnés
qui
s'élèvent à 266 millions de francs (- 8,8 %).
Dans le domaine des
matières premières
, les importantes
économies réalisées au cours des exercices
précédents, avec en particulier la suppression progressive du
dispositif de stockage de précaution des matières
minérales stratégiques, sont parvenues à leur terme. La
Caisse Française des Matières Premières a
été dissoute par le décret du 26 décembre 1996.
Cette série de mesures a conduit à un recentrage des
activités de l'
Observatoire des matières premières
(OMP) autour de la surveillance et de la sécurité
d'approvisionnement dont il a dorénavant la charge complète.
L'OMP est doté à cet effet de 1,35 millions de francs en
crédits de paiement pour réaliser des études (contre
2 millions dans le PLF pour 1997) et de 1,77 millions de francs en
autorisations de programmes (contre 1,96 MF).
La dotation au
Bureau de recherches géologiques et minières
(BRGM) est désormais rattachée au budget de la recherche.
Pour mémoire, elle s'élève à 334,5 millions de
francs, en hausse de 3 % par rapport aux crédits votés pour
1997.
3. La recherche industrielle et l'innovation
Cet agrégat qui atteint
2,9 milliards de
francs,
en diminution de 0,4 % par rapport à 1997, comprend les
crédits destinés, d'une part, à l'Agence nationale pour la
valorisation de la recherche (ANVAR), et, d'autre part, aux grands programmes.
Il est à noter la poursuite de la tendance générale de
baisse des
crédits
d'équipement
destinés
à l'ANVAR
amorcée en 1993-1994 : ils diminuent de
2,8 % pour s'établir à 665 millions de francs. Les
autorisations de programme restent stables à 840 millions de
francs.
En revanche, la
subvention à l'ANVAR
reste constante à
237,7 millions de francs de même que les crédits
destinés au Secrétariat général de la coordination
nationale de la procédure EURÊKA (6 millions de francs). La
dotation du réseau de diffusion technologique augmente de 2,7 millions
pour atteindre 14 millions de francs (+ 19 %).
Les crédits destinés à soutenir les
grands programmes
de recherche industrielle
18(
*
)
(chapitre
66-01) progressent très légèrement (+ 1,2 %), en
AP comme en CP. Cette hausse bénéficie surtout aux
grands
programmes relevant de secteurs autres que l'électronique
(tels que
le nouveau programme PREDIT dans le domaine des transports terrestres ou le
programme REACTIF dans le domaine de la chimie de formulation) qui voient leurs
crédits de paiement passer de 310 à 376 millions de francs
(+ 21,3 %).
Les projets relatifs à l'
électronique
et aux
autoroutes
de l'information
sont dotés de 20 millions de francs
supplémentaire en crédits de paiement (1,43 milliard de
francs en tout) et de 8 millions de francs supplémentaires en
autorisations de programme (1,55 milliards de francs).
Enfin, la
diffusion des technologies
dans les petites et moyennes
entreprises au travers de la procédure contractualisée
"
ATOUT
19(
*
)
"
bénéficie d'un crédit d'intervention de 20 millions
de francs, identique à celui de 1997, mais d'une subvention
d'investissement inférieure de 9,6 % à celle de 1997
(160 millions de francs). Cette évolution s'explique par
l'étalement des contrats de plan Etat-régions sur six ans.
4. Le Commissariat à l'énergie atomique
Cet agrégat, qui représente 20 % du budget
de l'industrie, est celui qui connaît la plus forte croissance
après l'agrégat " Accompagnement de l'activité
industrielle ". Les crédits destinés au financement des
activités civiles du Commissariat à l'énergie atomique
augmentent en effet
de 10,6 %.
La
subvention de fonctionnement
du CEA atteint ainsi
2,9 milliards de francs
, ce qui représente une hausse de
1,19 % par rapport à la subvention votée pour 1997
corrigée pour tenir compte de la nouvelle répartition du
financement du CEA entre l'industrie et la recherche. La part à la
charge du budget de l'industrie passe en effet de 63,77 % (1997 et
années antérieures) à 50 %.
Par ailleurs, 325,5 millions de francs sont inscrits, en AP comme en CP,
au titre VI, pour le
financement des programmes de recherche
du
CEA, ce qui représente
5,5 fois la dotation pour 1997
. Il
convient cependant de comparer les crédits pour 1998 avec les
crédits du budget pour 1997 complétés par l'enveloppe de
200 millions de francs inscrite au budget de la défense, au titre
de la recherche duale, ainsi que par la dotation en capital de
350 millions de francs effectuée en 1997.
On rappellera que ce chapitre 62-00 n'a pas été doté de
crédits de 1991 à 1995 et qu'en 1996, 200 millions de francs
étaient inscrits, tant en autorisations de programme qu'en
crédits de paiement.
5. La Poste et les télécommunications
Les crédits de cet agrégat qui
s'élèvent à
2,63 milliards de francs,
diminuent très légèrement (- 0,4 %) par rapport
aux dotations pour 1997. Cette diminution est pour l'essentiel due à la
baisse de la contribution de l'Etat au
transport
et à la
distribution
de la presse
qui représente plus des deux tiers
des crédits inscrits à cet agrégat. Elle est ainsi
fixée à 1,85 milliard de francs, en diminution de 50
millions de francs par rapport aux crédits votés dans le budget
pour 1997 (- 2,6 %).
En revanche, la quasi-totalité des chapitres voient leurs dotations
accrues :
l'enseignement supérieur des télécommunications est
doté de 443 millions de francs au total (+ 6,3 %), dont 441
millions de francs pour le
Groupe des écoles de
télécommunications
(GET) et 2 millions de francs pour
l'
Ecole nationale supérieure des postes et
télécommunications
.
l'
Autorité de régulation des
télécommunications
20(
*
)
(ART)
reçoit 81,7 millions de francs, soit 28,7 % de crédits
supplémentaires ; les dépenses de personnel (142 agents)
progressent ainsi de 12,2 % pour atteindre 44,7 millions de francs,
et les dépenses de fonctionnement, fixées à
37 millions de francs, sont en hausse de plus de 56 % ;
l'augmentation de ces dernières résulte du
déménagement de l'Autorité dans de nouveaux locaux, du
transfert de compétences en provenance du CSA et de la montée en
charge des activités dont l'ART a reçu la compétence.
l'
Agence nationale des fréquences
21(
*
)
(ANF) est dotée de 196 millions de
francs (- 3 %) ; en effet, si la subvention de fonctionnement passe
de 130 à 144 millions de francs (+ 10,6 %), les
crédits d'équipement sont amputés de 26 % en CP pour
s'établir à 52 millions de francs et de 10 % en AP
(67 millions de francs).
Enfin, une somme constante de 55 millions de francs est consacrée
aux
organismes internationaux spécialisés
et aux
cotisations à l'Institut européen de normalisation des
télécommunications (ETSI).
6. L'accompagnement de l'activité industrielle
Cet agrégat, qui représente 14 % des
crédits du budget de l'industrie, recouvre des crédits aux
destinations diverses dont le graphique ci-après illustre la
répartition.
Globalement,
l'agrégat progresse de 14 %
par rapport au
PLF 1997 après avoir diminué de plus de 11 % il y a un
an.
Cette forte évolution, qui, avec celle du CEA tranche par rapport
à celle des autres agrégats, résulte de l'augmentation des
crédits inscrits sur la plupart des chapitres concernés, mais
surtout de l'inscription
des crédits accordés au Fonds
d'industrialisation des bassins miniers
(FIBM) sur le fascicule
budgétaire du secrétariat d'Etat à l'industrie.
Si l'on compare l'agrégat avec celui du budget voté pour 1997
à structure constante, c'est-à-dire en excluant les
crédits du FIBM, l'augmentation des crédits est limitée
à 6 %.
Il faut noter une augmentation des crédits destinés aux
écoles des mines
de 20 % (216,5 millions de francs) qui
résulte du transfert précédemment évoqué de
362 emplois du budget de l'industrie sur le budget des écoles
à compter du 1
er
octobre 1998. Le surcoût
budgétaire de la prise en charge de ces emplois par les écoles
des mines se chiffre à 4,72 millions de francs en raison
essentiellement de l'assujettissement des établissements à la
taxe sur les salaires, de taux plus élevés de certaines
cotisations et de la nécessité de constituer des provisions
(provision de 1 % sur les charges de personnel).
Par ailleurs, les crédits de paiement destinés au
Fonds
d'industrialisation de la Lorraine
progressent de 20 % pour atteindre
106 millions de francs. Les autorisations de programme restent stables
à 80 millions de francs.
De même, les actions de
développement industriel
régional en faveur des PMI
(au travers des procédures
déconcentrées et des contrats de plan Etat-Régions
1994-1998) augmentent de 15 millions de francs en CP et en AP pour
s'établir respectivement à 486 et 520 millions de francs
(+ 3 %). Des moyens supplémentaires de 25 millions de
francs en CP et de 50 millions de francs en AP seront notamment
consacrés à la
diffusion de nouveaux outils de communication
et d'information
dans les PMI.
Les crédits
de paiement destinés aux
restructurations
industrielles
progressent très fortement (+ 45,5 %) pour
atteindre 116,4 millions de francs, principalement au titre des
actions
non suivies par le CIRI
qui voient leurs moyens plus que doubler
(66,4 millions de francs en CP contre 30 en 1997).
Enfin, les
aides à la construction navale
qui constituent un
tiers des crédits de l'agrégat, progressent de 6,7 % en CP
pour atteindre 800 millions de francs. Les autorisations de programme sont
stables à 850 millions de francs.
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Un redéploiement des dépenses au profit des actions d'accompagnement de l'activité industrielle
Le budget de l'industrie augmente de 3,38 % après
avoir été réduit de près de 17 % dans le PLF
pour 1997. A dotations constantes (c'est-à-dire sans tenir compte des
crédits rebudgétisés), la croissance des crédits
est cependant limitée à 0,7 %.
L'analyse des crédits par titre met en évidence un
redéploiement des crédits consacrés aux interventions
publiques au profit
des subventions d'investissement accordées
par l'Etat
, et notamment des subventions destinées à
l'accompagnement de l'activité industrielle (restructurations
industrielles, équipement naval, développement de la recherche
industrielle).
Ainsi, l'amputation de l'aide au transport de la presse de 50 millions de
francs permet d'accroître dans la même proportion les aides
à l'équipement naval. De même, la contraction des
prestations à certains retraités des mines et des industries
électriques et gazières et de la subvention à Charbonnages
de France permet d'économiser 50 millions de francs au profit du
Fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL) et des crédits
destinés à accompagner les dossiers de restructuration
industrielle.
Enfin, l'absence de suppression d'emplois au sein du secrétariat d'Etat
à l'industrie a pour objectif de réduire en 1998 les surnombres
que connaît en gestion ce département ministériel depuis la
fusion avec l'ex-ministère des Postes et
Télécommunications, la suppression définitive de ces
surnombres pouvant être envisagée en 1999 ou 2000.
2. La rebudgétisation de crédits
Votre rapporteur se félicite de l'inscription au
budget de l'industrie des dotations au FIBM et de la subvention de recherche au
CEA. Cette rebudgétisation des crédits dont le coût
avoisine 422 milliards de francs pour le budget de l'Industrie,
met fin
au caractère aléatoire de la disponibilité de ces
crédits
, qui découlait de la dépendance de leur
versement au produit des privatisations.
Au demeurant, cette évolution est plus conforme aux modalités de
gestion de crédits d'intervention.
Néanmoins, une dotation en capital de 2,44 milliards de francs est
promise à Charbonnages de France, ainsi qu'une dotation au CEA.
3. La difficile gestion du déclin des activités charbonnières
La subvention à
Charbonnages de France
reste le
premier poste du budget de l'industrie après avoir été
considérablement réduite en 1997. En effet, pour l'année
1997, l'aide de l'Etat a été scindée en une subvention
budgétaire de 2,94 milliards de francs et en une dotation en
capital de 2,44 milliards de francs provenant d'un compte d'affectation
spéciale, la somme totale étant supérieure de 20 % au
montant de l'aide apportée à CDF en 1996.
La répartition avait pour objectif de fournir à CDF les moyens
budgétaires nécessaires à la couverture des charges
spécifiques d'origine sociale tout en lui apportant une dotation
destinée à redresser la situation de ses capitaux propres.
Avec 2,92 milliards de francs, c'est-à-dire 20 millions de
francs de moins qu'en 1997, la subvention à CDF pour 1998
représente moins de la moitié de son montant de 1994.
Le tableau ci-après retrace l'évolution de la subvention du
budget de l'industrie à Charbonnages de France au cours des
7 dernières années.
(en millions de francs)
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
- Subvention de fonctionnement |
2.923 |
2.433 |
2.433 |
4.490 |
4.540 |
2.940 |
2.920 |
- Subvention pour couverture de charges spécifiques |
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL |
6.823 |
6.778 |
6.490 |
4.490 |
4.540 |
2.940 |
2.920 |
La subvention budgétaire à Charbonnages de
France a ainsi été divisée par près de 2,5 en
l'espace de 4 ans. Or, cette baisse a pour conséquence un
accroissement sensible de l'endettement de l'établissement public
passé de 23,5 milliards de francs en 1991 à
27,7 milliards de francs en 1996. Cet endettement, qui a pour
conséquence un accroissement des charges de Charbonnages de France,
viendra inévitablement, à terme, s'ajouter à la dette,
déjà fort élevée, de l'Etat.
En outre, si le résultat d'exploitation de l'établissement est
prévu en amélioration pour 1997 (perte inférieure à
3 milliards de francs) grâce aux efforts d'économie entrepris
et la fermeture de trois unités d'exploitation
22(
*
)
, le résultat financier devrait enregistrer une
dégradation liée à l'accroissement de l'endettement. Le
résultat final prévisionnel devrait être négatif
d'environ 6,2 milliards de francs, compte tenu de l'absence d'influence de
la dotation en capital sur le résultat.
L'augmentation de l'endettement devrait cependant connaître un certain
ralentissement en 1998 du fait du versement par l'Etat d'une
dotation en
capital
d'un montant voisin à celui de 1997 (environ
2,44 milliards de francs) venant corriger partiellement l'insuffisance de
fonds propres de l'entreprise.
Enfin, l'exécution du Pacte charbonnier national
23(
*
)
conduira en 1998 à la poursuite de la
décroissance régulière des effectifs du groupe
Charbonnages de France, en fonction essentiellement de l'application des
mesures d'âge, ainsi qu'à une diminution progressive de la
production charbonnière française (de 7,4 millions de tonnes
en 1997 à 6,5 millions de tonnes en 1998).
4. L'arrivée à terme de la réforme des écoles des mines
Les subventions aux six écoles nationales
supérieures des mines augmentent sensiblement (+ 20 %).
Elles ont pour objet de financer le transfert sur le budget des
établissements publics de 362 emplois de contractuels recherche des
écoles des mines, jusqu'alors intégrés dans les
dépenses de personnel du ministère. Ce transfert qui interviendra
à compter du 1
er
octobre 1998, s'accompagnera de la mise en
place d'un nouveau statut applicable aux agents contractuels des écoles
des mines.
Par ailleurs, les créations d'emplois se poursuivent avec la
création de 12 postes de professeurs et 2 postes de
maîtres assistants. Ces créations interviennent après
17 créations d'emplois en 1997, 40 en 1996, 60 en 1995 et 70 en
1994.
Enfin, les subventions à l'Ecole supérieure
d'électricité et à l'Ecole nationale supérieure de
création industrielle sont maintenues à leur niveau de 1997.
Votre rapporteur se félicite de la volonté ainsi
manifestée par le gouvernement de continuer à donner une
priorité à la formation et notamment à la formation
d'ingénieurs.
5. L'enjeu de la prochaine ouverture des monopoles à la concurrence pour EDF et GDF
La consolidation et le redressement financier, marqué
notamment par un désendettement significatif, d'EDF et de GDF placent
ces deux opérateurs en bonne position face aux évolutions
à venir dans le cadre de la libéralisation du secteur de
l'énergie.
Toutefois, une nouvelle étape doit être franchie afin, notamment,
de
clarifier les relations avec l'Etat, en particulier sur le plan
financier
. Cette clarification devrait prendre en compte l'évolution
récente de la fiscalité des entreprises.
En effet, l'observation des flux financiers entre l'Etat et GDF met en
évidence une forte augmentation des dividendes versés par
l'Etablissement public à l'Etat. Or, l'accroissement récent du
taux l'impôt sur les sociétés, passé de 36,66
à 41,66 %, devrait majorer de plus de 200 millions de francs
la contribution de GDF au titre de cet impôt, ce qui devrait inciter
à revoir les modalités de versement des dividendes.
Il en est de même, pour EDF, que la récente loi portant mesures
urgentes à caractère fiscal et financier
24(
*
)
rend redevable de l'impôt sur les
sociétés, ce qui accroît considérablement ses
versements à l'Etat.
Par ailleurs, le Gouvernement a prévu en contrepartie de l'abandon du
canal Rhin-Rhône de porter de 1 milliard à 1,8 ou
1,9 milliards de francs la contribution d'EDF au FITTVN
25(
*
)
. Il est à craindre qu'à ce seuil,
l'exploitation des centrales hydrauliques ne soit plus rentable ce qui
dégraderait l'assiette de la redevance - comme celle de la taxe
professionnelle. De surcroît,
il convient de ne pas multiplier les
charges pesant sur l'opérateur public à la veille de l'ouverture
du marché intérieur de la production d'électricité
à la concurrence
.
En effet, la France, comme ses partenaires, a jusqu'au
19 février 1999
pour mettre sa réglementation en
accord avec les termes de la directive concernant des " règles
communes pour le marché intérieur de
l'électricité, adoptée le 19 décembre
1996. Cette directive prévoit l'ouverture partielle et progressive de la
production de l'électricité à la concurrence.
Néanmoins, votre rapporteur appelle l'attention du Gouvernement sur
la nécessité d'apporter des clarifications
sur :
la définition des missions d'intérêt économique
général ;
la détermination d'une autorité de régulation ;
la question des tarifs à appliquer aux clients " captifs "
par rapport aux clients dit " éligibles " ;
la problématique des coûts " échoués ",
c'est-à-dire des coûts que ne supporte pas la concurrence :
coût de l'énergie éolienne, coût liés au
statut du personnel d'EDF, coût de l'énergie nucléaire...
La
directive sur le marché intérieur du gaz
reste en cours
de discussion. Néanmoins,
votre rapporteur restera vigilant sur la
prise en compte par les autorités européennes des
spécificités du marché français du gaz,
et en
particulier la dépendance de la France vis-à-vis des
approvisionnement extérieurs en gaz. Il importe donc que l'ouverture du
marché soit progressive et compatible avec les engagements à long
terme de GDF. Cette directive a fait l'objet de deux propositions de
résolution de la part du Sénat, dont une par notre excellent
collègue Jacques Oudin.
6. L'arrivée à terme de la réforme des télécommunications
La forte croissance des dotations et subventions de
fonctionnement bénéficiant respectivement à
l'Autorité de régulation des télécommunication
(ART), à l'Agence nationale des fréquences (ANF) et au Groupement
des écoles de télécommunications (GET) reflète le
souci d'accompagner la montée en puissance des nouveaux
établissements publics administratifs mis en place au 1
er
janvier 1997 et de l'autorité administrative indépendante de
régulation. 29 emplois sont ainsi créés à
l'ART et à l'ANF.
Par ailleurs,
votre rapporteur se réjouit de l'ouverture du capital
de France Télécom
à hauteur de 21 %. Cette
opération, qui permettra à l'entreprise de se maintenir parmi les
tous premiers opérateurs mondiaux du secteur, a rapporté une
somme de 42 milliards de francs à l'Etat, dont l'essentiel sera
affecté aux recapitalisations :
- 11 milliards de francs pour le GAN,
- 10,8 milliards de francs pour Thomson Multimédia,
- 8 milliards de francs pour le Réseau ferré de France,
- 3,7 milliards de francs pour Giat-Industries,
- 2,45 milliards de francs pour Charbonnages de France,
- 7,7 milliards de francs pour l'EPFR.
Enfin, 1 milliard de francs devrait être affecté à un
fonds de capital-risque pour les entreprises de haute technologie. Le solde
sera affecté essentiellement au secteur de la défense
(Giat-Industries, Aérospatiale, Thomson-CSF et Snecma).
7. Le contenu de la directive sur la libéralisation des services postaux reflète les positions françaises
Le conseil des ministres des Postes et
télécommunications a adopté formellement le
projet de
directive européenne sur la libéralisation des services
postaux
, en avril 1997. Il a été voté par le Parlement
européen, qui y a apporté 5 amendements, le 16 septembre 1997.
Une adoption définitive par le Conseil est attendue pour la fin de
l'année 1997.
Cette directive a largement pris en compte les revendications exprimées
par le Sénat dans sa proposition de résolution, et notamment le
refus de toute libéralisation immédiate ou automatique du
publipostage et du courrier transfrontalier. Elle retient ainsi l'approche
française visant à maintenir le monopole de l'opérateur de
service public sur certains services (courrier d'un poids inférieur
à 350 grammes, courrier dont l'affranchissement est
inférieur à cinq fois le tarif de base, courrier transfrontalier
entrant) afin de compenser les charges de service public. La
libéralisation immédiate porterait donc sur moins de 5 % du
trafic courrier actuel.
Par ailleurs, la période d'application du premier
contrat de plan
de La Poste s'achèvera le 31 décembre 1997. Elle aura vu
l'achèvement des réformes structurelles prévues par la loi
et le cahier des charges (fiscalité de droit commun dès fin 1994,
fin des franchises le 31 décembre 1995) et la préparation de
l'entreprise aux évolutions de son environnement, notamment
concurrentiel.
Il convient maintenant de préparer le deuxième contrat de
plan
en veillant à préciser les natures et les
modalités de financement des missions de service public de l'entreprise,
notamment en matière d'aménagement du territoire, et en
réduisant ses handicaps de compétitivité. A cet
égard, la pyramide des âges des fonctionnaires employés par
la Poste met en évidence une accélération des
départs à la retraite dans les prochaines années, ce qui
devrait accroître les
charges de retraite
de l'entreprise de
690 millions de francs par an sur la période 1996-2001
.
La mission d'information effectuée par notre excellent collègue
Gérard Larcher sur La Poste lui a également permis de constater
que si la rationalisation du réseau - passé de 26.000
points de contact en 1994 à 12.600 points en 1996 - avait permis
d'améliorer les résultats de l'entreprise, le
surcoût
occasionné par la participation de La Poste à l'animation des
territoires ruraux défavorisés s'établissait à
4
milliards de francs
selon l'Inspection générale des
finances
26(
*
)
.
Votre rapporteur engage par conséquent le Gouvernement à
régler ce problème, ainsi que celui du coût des charges de
retraite afin de ne pas grever l'avenir de La Poste. Il convient en particulier
de mener une réflexion sur l'opportunité de maintenir le
moratoire des points de contact en milieu rural, compte tenu de la
sous-activité des points de contact situés dans les communes
rurales
qui génère un coût élevé pour La
Poste.
8. L'arrêt de la privatisation du secteur public industriel
Après les privatisations de Péchiney en
décembre 1995, de Renault en juillet 1996 et de Bull entre septembre
1995 et avril 1997, seule l'entreprise
Thomson
SA
reste
détenue à 100 % par l'Etat.
Le Gouvernement a décidé de maintenir la partie
Multimédia
de l'entreprise dans le secteur public et de confirmer
la décision prise par le précédent Gouvernement de
recapitaliser l'entreprise à hauteur de 10,88 milliards de francs
grâce aux recettes issues de l'ouverture du capital de France
Télécom. Cette recapitalisation est soumise à la
Commission européenne pour accord au titre de la réglementation
sur les aides d'Etat.
S'agissant de
Thomson-CSF
dont l'Etat détient 58 % à
travers Thomson SA , il a fait connaître son objectif de constituer
un pôle français d'électronique professionnelle et de
défense doté d'un actionnariat public déterminant, et a
retenu Alcatel Alsthom comme partenaire stratégique, en
préconisant un partenariat avec Dassault électronique et les
activités satellite d'Aérospatiale. A l'issue de cette
privatisation partielle, l'Etat sera le premier actionnaire de Thomson-CSF avec
une participation supérieure à 35 %.
Par ailleurs, le secrétaire d'Etat à l'industrie a annoncé
que
Framatome
resterait dans le secteur public, ce qui met fin au projet
d'Alcatel Alsthom - l'unique actionnaire privé de l'entreprise
à hauteur de 44 % de son capital - de fusionner Framatome avec
Gec-Alsthom.
9. L'évolution défavorable de l'environnement fiscal et social des entreprises
Votre rapporteur déplore l'évolution
récente de la législation fiscale se rapportant aux entreprises
et les décisions prises en matière d'horaires légaux de
travail
. En effet, l'industrie française continue à accumuler
les faiblesses par rapport à la concurrence étrangère, ce
qui rend l'Hexagone moins attractif pour les investisseurs étrangers.
Or, ni l'augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés,
ni la suppression de la provision pour fluctuation des cours
27(
*
)
, ni la diminution à 35 heures de
l'horaire hebdomadaire légal de travail ne sont de nature à
rendre l'industrie française compétitive par rapport à nos
partenaires économiques, bien au contraire.
S'agissant des
secteurs textile-habillement, cuir et chaussures
, le
Gouvernement a annoncé la mise en place dans les prochains mois de
mesures d'aide visant à se substituer au
plan textile
. Il ne sera
en particulier pas nécessairement exigé que de nouveaux emplois
soient créés en contrepartie des aides à la diminution du
temps de travail.
Par ailleurs, le secrétaire d'Etat à l'industrie a annoncé
que l'aide permettant aux entreprises ayant moins de 50 salariés de
bénéficier d'un appui égal à 650.000 francs sur une
période de trois ans serait reconduite par le gouvernement pour un
coût budgétaire d'environ 600 millions de francs.
Néanmoins, ce coût ne figure pas dans le budget de l'industrie.
IV - PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES,
COMMERCE ET ARTISANAT
Rapporteur spécial : M. René
BALLAYER
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Le projet de budget pour 1998 des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat se présente comme suit :
Par rapport à 1997, le volume global des crédits connaîtra une diminution de 2,86 % après avoir baissé de 15,6 % en 1997 et de 10,9 % en 1996.
Si l'on tient compte des annulations de crédits d'un montant de 31 millions de francs (arrêté du 9 juillet 1997 - JO du 10 juillet 1997), les crédits disponibles pour 1997 s'établissent à 406,2 millions de francs, soit une baisse de 7,11 % par rapport à la loi de finances initiale. Rapportée à cette base, la baisse des crédits prévue pour 1998 (-2,86 %) se trouve compensée puisque la comparaison entre les dotations réellement disponibles pour 1997 et les crédits prévisionnels pour 1998 aboutit à une hausse de 4,55 %.
A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE, HORS BONIFICATION D'INTÉRÊT
1. La présentation des crédits
Au titre III
, c'est-à-dire les
moyens
des services
, les dépenses ordinaires baissent de 3,17 % mais
les montants en valeur absolue (36,63 millions de francs) sont sans
commune mesure avec ceux de l'action économique, puisqu'ils ne
représentent que 8,6 % du budget.
L'action économique (Titre IV)
hors bonification
d'intérêt (215 millions de francs) qui représente
52,6 % des crédits du ministère connaît une baisse de
6,9 % (231 millions de francs en 1997) ; cette baisse est
moindre qu'en 1996 (- 18,6 %).
Au titre VI (Subventions d'investissement)
, les crédits
augmentent de 135,05 % ; les crédits de paiement passent, en
effet, de 9,7 millions à 22,8 millions de francs. Pour
l'essentiel, cette forte augmentation est due à l'exécution des
contrats de plans Etat-Région. Il s'agit d'honorer les engagements de
l'Etat en inscrivant en crédits de paiement, les autorisations de
programme inscrits au titre VI.
Enfin, en 1998, est créé un
titre V ;
il s'agit
de
crédits d'investissement
destiné au marché
d'intérêt national (MIN) de Rungis pour une somme de
0,3 million de francs. Ces crédits sont destinés à la
rénovation de bâtiments et de bureaux.
En outre, la présentation des crédits est marquée par une
modification de la
nomenclature budgétaire
.
L'an passé, cinq chapitres (44-04, 44-05, 44-80, 44-82 et 43-02) avaient
été regroupés en deux nouveaux chapitres 44-01
"Intervention en faveur de l'artisanat" et 44-02 "Intervention
en faveur du
commerce. De la même façon, les trois chapitres d'investissement
(64-00, 64-01 et 66-90) avaient été réunis en un seul
chapitre 64-02 "Aide au commerce et à l'artisanat".
Pour 1998, l'opération de clarification de la nomenclature
budgétaire se traduit par la fusion, au titre III du
chapitre 34-95 "Etudes et actions d'information en matière de
commerce, d'artisanat, de services et de professions libérales" avec le
chapitre 34-98 "Etudes, actions d'information et moyens de
fonctionnement
des services". Cette opération permettra de mieux individualiser les
actions du ministère et, notamment, d'isoler les actions autres que
celles de fonctionnement, telles que celles relatives au MIN de Rungis ou
à la délégation interministérielle aux professions
libérales.
2. L'analyse des crédits
L'essentiel de la réduction
des crédits
pèse
sur les
interventions économiques
(Titre IV) qui constituent près de 90 % des crédits du
ministère. En valeur absolue, cette baisse représente
25 millions de francs, ce qui est modeste, par rapport aux
réductions de 1996 (45,5 millions de francs) et de 1997
(68 millions de francs).
Au sein des crédits d'intervention, l'artisanat qui constitue 72 %
des dotations, est le secteur qui supportera seul la baisse des crédits
puisque ces derniers diminuent de 11,5 %, tandis que les aides
consacrées au commerce augmentent, elles, de 7,6 %.
La
baisse
des crédits alloués à la
formation
continue des artisans
est la
principale cause de la régression
des crédits de l'artisanat
. Mais, la diminution de ces
crédits sera compensée par le nouveau système de
financement mis en place par l'article 132 de la loi de finances pour 1997
qui devrait rapporter 376 millions de francs en 1997.
Pour le secteur du commerce, les crédits consacrés à la
formation augmentent de 6,2 %, passant de 48,1 millions de francs
à 53 millions de francs.
S'agissant des
actions territoriales
, le secteur de l'artisanat
bénéficie de 133 millions de francs et celui du commerce de
12 millions de francs. Les actions financées concernent, pour
l'essentiel, l'animation économique des chambres de métiers
(73 millions de francs), les aides à l'entreprise et à son
environnement (35 millions de francs) et les contrats de plan
Etat-Régions (37 millions de francs). Il s'agit de consolider les
dispositifs de création et de transmission des entreprises et de
faciliter l'accès des PME aux nouvelles technologies.
Par rapport à 1997, les crédits consacrés aux actions
territoriales diminuent de 3,7 %, passant de 150,2 millions de francs
à 144,5 millions de francs. Leur répartition se
présente comme suit :
B. LES PRÊTS BONIFIÉS AUX ARTISANS
Le financement des entreprises par le biais des prêts
bonifiés constitue la troisième priorité d'action du
ministère après la formation et les actions économiques et
territoriales.
Ces prêts bonifiés sont pour les artisans un moyen de financer
leur installation et la mise aux normes de leurs équipements ; par
arrêté du 25 avril 1997 relatif au crédit à
l'artisanat, le bénéfice de ces prêts pour la mise aux
normes a été étendu à l'alimentation de
détail et à la restauration traditionnelle.
En 1997
, avec 158,7 millions de francs d'intervention
budgétaire, une
première enveloppe
de 1,93 milliard
de francs de prêts a été distribuée au taux de
3,5 %. En juillet, une
seconde enveloppe
, de 1,5 milliard de
francs, aux mêmes conditions de taux, a été mise en
adjudication par recours aux ressources du FISAC
(10 millions de
francs) ; au total, ce sont donc 3,48 milliards de francs qui ont
été distribués pour financer l'installation des artisans.
Votre rapporteur spécial
souligne que le
financement de la
bonification
pour la seconde enveloppe de prêt
sur les fonds du
FISAC
ne lui paraît
pas adapté
; en effet, le
fonds n'est pas, par nature, destiné à faire de la bonification
d'intérêt.
Pour 1998
, les crédits budgétaires inscrits sont en
baisse de 5,7 %
à 150 millions de francs ; cette
réduction traduit un amortissement progressif des prêts
contractés avant le 31 décembre 1997 et non une
réduction de l'enveloppe allouée puisque les mesures nouvelles
fixées à 21,25 millions de francs pour 1998 sont
sensiblement égales à celles de 1997 et permettront de distribuer
une
enveloppe de 2 milliards de francs sur ressources
budgétaires
uniquement.
La répartition des bonifications entre établissements bancaires
se modifie depuis deux ans. Si les banques populaires bénéficient
encore de 45,4 % des crédits totaux, elles ne reçoivent que
38,1 % des mesures nouvelles ; ce sont les banques autres que le
Crédit agricole qui voient leur part augmenter puisqu'elles
bénéficieront, en 1998, de 41,2 % de l'enveloppe des nouveaux
prêts bonifiés.
C. LES AUTRES AIDES PUBLIQUES AUX PME, AU COMMERCE ET À L'ARTISANAT
1. Bilan de l'effort financier de l'Etat en faveur des PME
Cet effort financier est retracé dans un "jaune
budgétaire" annexé au projet de loi de finances
(conformément à l'article 106 de la loi de finances pour 1996
voté à l'initiative du Parlement).
Venant abonder les crédits du ministère des PME, du commerce et
de l'artisanat, ces crédits proviennent de plusieurs échelons
institutionnels.
Il s'agit, tout d'abord, des
aides de l'Etat
quelles soient directes par
le biais de crédits budgétaires ou liées à une
politique d'amélioration de l'environnement économique des
entreprises :
Les aides budgétaires directes
sont
évaluées en 1998 à 5,5 milliards de francs
(hors
budget des PME), contre 2,8 milliards en 1997, soit un quasi doublement par
rapport à l'année dernière. Les budgets concernés
sont, par ordre d'importance de leur intervention ceux de l'économie,
des finances et de l'industrie, de l'emploi et de la solidarité, de
l'agriculture, de la recherche, de la culture et de la défense.
La
politique d'environnement économique
comporte
l'environnement fiscal, juridique et macro-économique. L'essentiel est
constitué de
dépenses fiscales
estimées à
14 milliards de francs
en 1997, soit près d'un milliard de plus
qu'en 1996. Les mesures les plus conséquentes sont concentrées
sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés.
Par ailleurs, les
collectivités locales
participent
également au développement du secteur du commerce et de
l'artisanat. Dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, les
conseils régionaux se sont engagés sur des mesures pour un
montant d'environ
3 milliards de francs
pour la période 1994-1998.
Enfin, la
Communauté européenne
fournira un effort
financier de près d'
1,2 milliard de francs
pour la période
1997-2000, contre 700 millions de francs pour la période
précédente (1993-1996), soit une augmentation significative de 68
% en faveur des PME-PMI.
2. Les mesures fiscales en faveur des PME
Le projet de loi de finances pour 1998 comporte plusieurs
mesures en faveur des petites et moyennes entreprises qui s'articulent autour
de trois axes principaux
.
·
Le soutien à l'emploi dans les PME.
Il est institué à l'
article 52
un
crédit
d'impôt pour création d'emplois
. Celui-ci
s'élèverait à 10.000 francs par emploi net
créé au cours de chacune des années 1998, 1999 et 2000.
Afin d'être concentrée sur les PME, l'aide serait limitée
à 50 emplois créés par an. Dans un premier temps,
110.000 entreprises seraient concernées par cette mesure, dont
85 % de PME.
·
Le soutien aux entreprises innovantes et à la
création d'entreprises.
Celui-ci se traduira, principalement, par trois mesures attendues par les
acteurs de ce secteur :
- L'
article 50
qui prévoit la
création de bons de
souscription
de parts de créateurs d'entreprise (autrement
dénommés stock-options). Les entreprises innovantes pourraient
ainsi attirer les cadres de haut niveau en les intéressant à la
croissance de l'entreprise. Ce dispositif sera réservé aux
entreprises en création ;
- l'
article 51
qui institue un
report d'imposition
lorsque les dirigeants d'une société confirmée
réinvestissent le produit de la cession de leurs parts dans une
entreprise créée depuis moins de cinq ans, ceci afin d'encourager
le développement d'une population d'entrepreneurs français qui
soit l'équivalent des "business angels" américains.
- Par ailleurs, pour favoriser la mobilisation de l'épargne vers
les PME, l'
article
17
prévoit que les
produits des
contrats d'assurance-vie investis en titres non cotés
sur le nouveau
marché seront exonérés d'impôt sur les revenus.
Cette mesure paraît, cependant, assez délicate à mettre en
oeuvre.
·
Le soutien aux entreprises du BTP et la lutte contre
le travail au noir.
- Il s'agit, tout d'abord, de la création, à
l'
article 49
,
d'un crédit d'impôt
sur le revenu
pour les
dépenses d'entretien dans l'habitation
principale
dont le contribuable est propriétaire ou locataire.
Si cette mesure part d'une intention louable, elle risque de manquer, en
partie, sa cible compte tenu de la
faiblesse du plafond
fixé
à 4.000 francs pour une personne seule et de 8.000 francs pour
un couple marié.
- Il s'agit, ensuite, de l'
article 11
qui prévoit de
réduire à 5,5 %
le
taux
de
TVA
applicable aux
travaux d'aménagement
réalisés dans
les
logements sociaux
destinés à la location. Sur ce point
également, la réponse du Gouvernement se situe bien
en-deçà de la demande des entreprises du bâtiment. Ce
secteur d'activité, à fort coefficient de main d'oeuvre, demande,
depuis plusieurs années, l'application du taux réduit de TVA
à l'ensemble des travaux d'entretien-amélioration de l'habitat,
afin de relancer l'emploi et de lutter véritablement contre le travail
au noir.
Votre rapporteur spécial
souhaiterait donc
savoir
dans
quelle mesure il ne serait pas
opportun d'élargir la notion de
logement social
pour optimiser la portée de cette mesure. A
défaut, il paraît urgent de demander au Gouvernement de
défendre, auprès de la Commission européenne, la
nécessité de réformer la sixième directive
européenne relative à la TVA qui fixe la liste des biens et
services auxquels est applicable le taux réduit.
II. LES CONCOURS PUBLICS AU SECTEUR DU COMMERCE ET DE L'ARTISANAT
A. LES ACTIONS STRUCTURELLES : PRIORITÉS AUX ACTIONS ÉCONOMIQUES TERRITORIALES ET AU FINANCEMENT DES ENTREPRISES.
1. Sur le plan national
Ces deux axes d'intervention seront confortés par une
augmentation des ressources extrabudgétaires du
fonds
d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des
activités commerciales et artisanales (FISAC) et par le renforcement du
recours à la Banque de développement des petites et moyennes
entreprises (BDPME).
Le
FISAC
a été mis en place en 1992. Il est
alimenté par un prélèvement sur l'excédent du
produit de la taxe sur les grandes surfaces. Il répond à une
double nécessité d'assurer le maintien d'une desserte commerciale
et des services de proximité et de préserver l'équilibre
entre les différentes formes de commerce en soutenant l'adaptation des
structures traditionnelles.
Après avoir été stables en 1996 et en 1997 à 300
millions de francs, les crédits consacrés au FISAC devraient
connaitre une augmentation substantielle qui est actuellement en cours
d'arbitrage budgétaire.
Pour 1998
, ces crédits atteindront
au moins 300 millions de francs .
Le montant de cette dotation substantiellement améliorée, devrait
permettre de conforter les moyens consacrés aux
actions
économiques territoriales
. Celles-ci seront regroupées
autour de la notion de "territoires
". Cette nouvelle stratégie,
se traduira, dans le domaine urbain, par un renforcement des actions
"centres-villes et quartiers". Pour les opérations rurales, une
enveloppe du fonds pourrait être mise en place dans le cadre d'une
réforme des fonds locaux d'adaptation du commerce rural et
l'opération "1000 villages" poursuivra sa montée en puissance.
La
BDPME
est née fin 1996 du rapprochement du Crédit
d'équipement des PME (CEPME) et de la SOFARIS. La mission qui lui est
confiée par les pouvoirs publics consiste à renforcer
l'efficacité
des dispositifs de
financement en faveur des
petites et moyennes entreprises
. Ses principaux domaines d'intervention
sont les suivants : la création d'entreprises et la consolidation des
jeunes entreprises, le développement des entreprises de plus de trois
ans, le renforcement des capitaux propres et permanents des PME et le
financement des entreprises titulaires de commande publiques.
Les ressources de la BDPME sont de trois ordres :
-
les fonds propres du groupe BDPME
: ceux-ci devraient
s'élever fin 1997 à un montant global d'environ
7 milliards de francs.
En outre, la Caisse des dépôts
et consignations s'est engagée, dans le cadre d'une convention
spécifique avec le CEPME, à effectuer des apports en capital pour
un montant de
225 millions de francs
sur trois ans auprès
des filiales de
capital risque
du CEPME ;
-
les ressources d'emprunt du CEPME :
plusieurs mécanismes
permettent à cet établissement de lui assurer des conditions de
refinancement comparables à celles des banques. Il s'agit principalement
des
emprunts obligataires garantis
par l'Etat pour un volume d'environ
4 milliards de francs par an et du
dispositif
CODEVI
, qui
prévoit la mise à disposition d'ici fin 1999 de 18 milliards
de francs de ressources sous forme de tirages d'une durée de cinq
à quinze ans ;
-
les fonds de garantie de la SOFARIS :
au 31 décembre
1996, le montant des fonds de garantie SOFARIS s'élevait à
3,2 milliards de francs.
Pour 1997,
les dotations nouvelles
devraient être de
750 millions de francs
pour la SOFARIS,
dont 100 millions de francs seront apportés par la CDC pour le fond
"capital-risque" qui prend en charge le risque des interventions en
fonds
propres.
Les
volumes d'interventions
de la
BDPME
pour l'année 1997
devraient représenter
18,3 milliards de francs
ainsi
répartis :
- interventions en garantie : 12 milliards de francs
- activités de cofinancement : 6,3 milliards de francs
A ces chiffres doivent s'ajouter les prévisions d'avances de
trésorerie consenties à des entreprises pour 24 milliards de
francs.
Au cours du premier trimestre 1997, les garanties octroyées par la
SOFARIS s'inscrivent bien dans l'objectif annuel d'interventions de
12 milliards de francs. En revanche, le développement de
l'activité de cofinancement s'est avéré plus
délicat. En effet, l'atonie de la demande d'investissements et
l'âpreté de la concurrence bancaire ont constitué des
facteurs défavorables. Cependant, les accords de partenariat se mettent
en place progressivement.
Pour l'exercice 1998
, les objectifs que se propose de retenir la SOFARIS
sont analogues à ceux de 1997 pour l'
intervention
en
garantie
, soit
12 milliards de francs
qui comprendraient pour
l'essentiel 1,5 milliard de francs pour la création, 2 milliards de
francs pour la transmission, 3,5 milliards de francs pour l'investissement
et 1,5 milliard de francs pour les capitaux permanents.
S'agissant de l'activité de
cofinancement
, les hypothèses
retenues
pour 1998
reposent sur une production de
7,3 milliards de
francs
, soit un milliard de plus qu'en 1997.
Le respect de ces objectifs devrait être assuré par la mise
à disposition d'un
fonds de garantie
consacré aux
opérations de
cofinancement
de 300 millions de francs qui
permettrait à la BDPME d'inciter les réseaux bancaires à
financer davantage de projets d'investissement.
2. Sur le plan européen
Les actions économiques territoriales sont
également soutenues par l'intervention de deux fonds européens.
Le
fonds social européen
(FSE). Le commerce et l'artisanat
relèvent de l'objectif 3, mesure 8 pour l'artisanat et les mesures 3 et
6 pour le commerce.
Pour le
secteur de l'artisanat
, la mesure 8 se traduit par "une aide
à l'installation et à la création d'activités des
jeunes à la recherche d'un emploi". Les actions sont
intégrées dans les dispositifs départementaux
animés par les chambres de métiers. Une circulaire du
ministère des petites et moyennes entreprises, du commerce et de
l'artisanat adressée le 26 mars 1997 aux chambres de métiers,
leur a fixé, pour l'année 1997, les conditions
d'éligibilité au financement par le FSE ainsi que la liaison avec
les crédits d'animation économique qui constituent la
contrepartie nationale des aides communautaires.
Cette mesure bénéficiera, comme en 1997, d'une dotation de
38 millions de francs, soit 200 millions de francs pour la durée du
programme (1994-1999).
Pour le secteur du commerce :
En novembre 1996, la programmation initiale 1994-1999 a été revue
à la baisse.
Elle s'effectuera désormais selon les modalités suivantes :
- pour la mesure 6 "remise à niveau et qualification des personnes
menacées de chômage", le concours du fonds sera de 8,3 millions de
francs pour la période 1997-1999 (3,4 millions par an
antérieurement);
- pour la mesure 3 "formation des demandeurs d'emplois candidats à la
création d'entreprise", le concours du fonds s'élevera à
2,7 millions de francs pour la période 1997-1999 (contre 4,6 millions de
francs pour la même période).
Le
fonds européen de développement
régional
(FEDER)
L'action de l'Union européenne s'inscrit en complément des
actions menées par les acteurs locaux et nationaux. Elle se fonde sur
des programmes établis par les préfets, présentés
par les Etats et adoptés par la Commission européenne.
L'intervention de l'Union européenne découle de
l'exécution des engagements contractés par les Etats, les fonds
sont ensuite disponibles par tranches, les préfets procédant
à des appels de fonds calculés pour les réalisations au
fur et à mesure que ces dernières sont constatées.
Les secteurs du commerce et de l'artisanat bénéficient de mesures
spécifiques qui s'articulent avec les contrats de plan
Etat-régions. On peut estimer à 500 millions de francs le montant
des crédits du FEDER susceptibles de bénéficier aux
secteurs du commerce et de l'artisanat dans le cadre des objectifs 1 et 2
(1994-1996) et 5 b (1994-1999).
En 1996, le montant de ces subventions pour les programmes des objectifs 1 et 2
s'est élevé à 220 millions de francs. Le montant
définitif des programmes relatifs aux zones de l'objectif 5 b pourra
être indiqué précisément fin 1999.
Pour la période 1994/1999, deux programmes d'intervention communautaire
(PIC) mobilisent plus particulièrement les crédits : le PIC
URBAN, qui a pour objet de développer des actions d'insertion
économique et sociale dans les quartiers en difficulté, se
traduira par la mise en œuvre de huit programmes (Amiens,
Aulnay-sous-Bois, l'Est Lyonnais, Mulhouse, les Mureaux, Roubaix,
Saint-Nazaire, Valenciennes) et mobilisera 361 millions de francs pour les
zones des trois objectifs précités et le PIC PME d'un montant de
321 millions de francs qui s'articule autour des trois orientations
suivantes, faciliter l'accès au crédit des PME à travers
l'octroi de garanties par la SOFARIS, stimuler le partenariat interentreprises
pour l'innovation et la modernisation des PME et enfin, favoriser
"l'européanisation" des PME.
La multiplicité des intervenants en faveur du secteur ne permet pas
d'avoir une appréciation précise de l'aide financière au
commerce et à l'artisanat. Elle laisse également
transparaître un
risque d'intervention croisées sans
réelle coordination d'ensemble
entre les différentes actions
engagées et surtout une déficience croissante des contrôles
tant du Parlement que du Gouvernement sur lesdites actions.
B. LES ACTIONS CONJONCTURELLES : LE BILAN DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE
En 1996, outre diverses mesures votées dans le cadre
des lois de finances et intéressant le commerce et l'artisanat,
plusieurs lois ont modifié les règles régissant le secteur
commercial et artisanal.
Pour l'essentiel, il s'agit de :
- la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier ;
- la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme de
l'apprentissage ;
- la loi n° 96-558 du 1er juillet 1996 relative à la
loyauté et à l'équilibre des relations commerciales ;
- la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au
développement et à la promotion du commerce et de
l'artisanat ;
- la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la
mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
Le bilan de l'application des différentes mesures gouvernementales
prises depuis 18 mois peut être fait autour de trois
thèmes : la mise en oeuvre du plan PME-Artisanat annoncé fin
1995 par le Premier Ministre, la réforme de la qualification artisanale
et de l'urbanisme commercial et la mise en place du nouveau système de
formation continue pour les artisans.
·
Le plan PME-Artisanat.
Annoncé en octobre-novembre 1995, ce plan poursuivait trois
objectifs principaux : favoriser la création d'emplois, stimuler
l'environnement juridique, fiscal et social du secteur et renforcer sa
compétitivité au plan européen. Pour atteindre ces
objectifs, des axes d'action ont été définis dont,
notamment, la fiscalité des entreprises, les relations avec
l'administration et les collectivités publiques et la concurrence.
-
L'adaptation de la fiscalité des entreprises
s'est faite
à travers les mesures dont les plus importantes sont l'augmentation des
taux concernant la réduction des droits applicables aux
donations-partages (Article 14 de la loi n° 96-316) et la
réduction de 33,3 % à 19 % du taux de l'impôt sur
les sociétés ayant un chiffre d'affaires inférieur
à 50 millions de francs (Article 10 de la loi de finances pour
1997) .
-
La simplification et la clarification des relations avec
l'administration.
Il s'agit de l'atténuation des effets financiers
du franchissement du seuil de 10 salariés (Article 11 de la
loi n° 96-314), du regroupement des organismes de simplification des
formalités des entreprises (Décret n° 96-650 du
19 juillet 1996) et de la baisse de 1 % des tarifs d'EDF pour les PME.
-
La moralisation de la concurrence
qui a été
traitée par la loi n° 96-558 du 1er juillet 1996 :
interdiction des déférencements abusifs, rénovation des
règles de facturation, réglementation des ventes à perte,
sanction des prix abusivement bas et encadrement plus strict du
paracommercialisme, notamment pour les ventes au déballage.
·
La réforme de la qualification artisanale et
de l'urbanisme commercial (Loi n° 96-603 du 5 juillet 1996).
-
La qualification artisanale
est un élément
important du statut de l'artisan ; la loi n° 96-603 du
5 juillet 1996 a prévu plusieurs dispositions allant dans le sens
d'une meilleure définition de ce statut : qualification,
immatriculation au répertoire des métiers, qualité
d'artisan d'art (article 21-I), emploi du terme artisanal, etc... Près
de 15 mois après la promulgation de la loi, aucun des
décrets prévus pour l'application de ces dispositions n'est paru.
Après de nombreuses concertations entre le ministère et la
profession, un décret est actuellement soumis au Conseil d'Etat.
-
L'urbanisme commercial.
Le régime d'autorisation des
projets commerciaux a été profondément modifié par
la loi du 12 avril 1996, puis par la loi du 5 juillet 1996. La
première a instauré un gel des créations de surface de
vente au-delà de 300 m². La seconde a profondément
réformé le dispositif de la "loi Royer" de 1973 en
élargissant le champ d'application du régime d'autorisation
(300 m²) et en modifiant les conditions de fonctionnement des
commissions départementales d'équipement commercial (CDEC).
En 1996, le fonctionnement des CDEC a été quasiment interrompu
à cause du gel des autorisations puis des délais de mise en place
du nouveau dispositif de la loi du 5 juillet 1996. Ainsi, 472 projets
ont été autorisés pour 576.000 m² en 1996 contre
773 projets et 815.500 m² en 1995. En 1997, les effets des
modifications de fond apportées par le loi du 5 juillet 1996
devraient commercer à se faire sentir.
·
La formation continue des artisans.
L'article 132 de la loi de finances pour 1997 a modifié le
dispositif en le calquant sur celui qui existe dans le commerce depuis 1992.
Désormais, la structure de financement de la formation est
assurée :
- par des fonds d'assurance-formation régionaux et non plus
départementaux quand il s'agit d'une formation-chambres des
métiers ;
- par trois fonds d'assurance-formation quant il s'agit d'une
formation-organisations professionnelles artisanales. Ces fonds sont celui du
bâtiment qui existait déjà, le fonds "alimentation" qui
regroupera quatre fonds existants (boulangerie, boucherie, pâtisserie,
charcuterie) et le fonds des "services" qui regroupera une dizaine de
fonds
existant actuellement.
Le financement de la formation artisanale qui était jusqu'alors assis
sur un droit additionnel au droit fixe dans la limite de 80 % du montant
de ce droit fixe sera calculé sur le montant annuel du plafond de la
sécurité sociale. Le taux sera de 0,29 %, soit 0,145 %
pour les fonds régionaux et 0,145 % pour les trois fonds
professionnels.
Jusqu'à ce jour, le décret d'application de l'article 132
n'est pas paru. La mise en place des fonds n'a donc pas pu se faire. Les fonds
régionaux auraient dû être créés au
30 juin 1997 ; le basculement des fonds départementaux sur les
fonds régionaux est prévu pour décembre 1998. En revanche,
le nouveau système de financement est en place depuis le
1er janvier 1997.
C. PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION ET PROJETS DE RÉFORME
1. L'urbanisme commercial
La loi du 5 juillet 1996 relative à la promotion du
commerce et de l'artisanat qui a profondément remanié les
règles de l'urbanisme commercial ne sera pas reformé dans
l'immédiat. Lors des récentes assises nationales du commerce, le
nouveau Gouvernement a indiqué qu'un rapport lui serait remis, d'ici la
fin de l'année sur l'état d'avancement des
expérimentations
des
schémas d'équipement
commercial
. A partir de ce document, les pouvoirs publics et les
professionnels examineront ensemble "s'il convient d'aller plus loin et
avec
quels outils" a déclaré Mme Marylise Lebranchu, secrétaire
d'Etat chargé des PME, du commerce et de l'artisanat. Celle-ci a
également indiqué qu'elle ne solliciterait pas les préfets
pour qu'ils forment des recours contre les décisions favorables des
commissions départementales d'équipement commercial, sauf si
l'autorisation constituait une menace pour les zones de chalandise.
En revanche, une
circulaire
leur sera prochainement envoyée
demandant que les
dossiers d'équipement commercial
soient mieux
justifiés et prennent en compte des éléments
d'appréciation exacts et compréhensibles par tous notamment en
matière d'urbanisme, d'environnement, mais aussi d'emploi.
2. La simplification administrative
Remis en octobre dernier au secrétaire d'Etat
chargé des PME, le rapport du député du Nord, M. Dominique
BAERT, sur la simplification des formalités des entreprises, recense 55
propositions. Ce rapport souligne que les efforts de modernisation que
l'administration, notamment d'Etat, a accompli ces quinze dernières
années doivent être renforcées. Il relève notamment
que la démarche de simplification ne peut relever du seul appareil
d'Etat. Il lui faudra des partenaires désireux, eux aussi de faire
bouger les choses.
Le constat de la simplification aujourd'hui engagée est mitigé.
Les résultats obtenus, notamment la mise en place de "guichets
uniques"
n'ont pas été à la hauteur des objectifs affichés.
Ils n'ont surtout pas répondu aux attentes des entreprises.
C'est dans ce contexte que le Premier ministre a clôturé les
assises du commerce en annonçant que le Gouvernement présenterait
le
3 décembre
prochain, une
communication
en
Conseil
des ministres
, sur la simplification des formalités des entreprises.
Il a assuré qu'une réforme profonde de l'action publique sera
conduite en ce sens à la fin de l'année. Parmi les pistes
évoquées, le gouvernement retiendrait notamment
l'affranchissement pour les très petites entreprises (TPE) de tout
calcul de la paie et des cotisations sociales, la simplification accrue des
emplois occasionnels, la centralisation chez le Trésorier payeur
général de diverses procédures annuelles et l'unification
des dates de paiement pour les impôts et les cotisations sociales.
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL
Les
moyens
budgétaires accordés au
ministère sont en légère régression (- 2,86 %)
; cette baisse est largement inférieure à celle des exercices
précédents de 1996 et 1997. Mais avec 425 millions de francs
,
les crédits sont certainement arrivés à un niveau qui
n'autorise plus de baisse significative sinon à remettre en cause leur
existence même.
En 1996 ont été votés d'
importantes réformes
législatives ;
deux sont en attente des textes d'application
nécessaires à leur mise en œuvre.
Il s'agit, tout d'abord, des dispositions de la loi du 5 juillet 1996 relatives
à la
qualification artisanale
; aucun des décrets
prévus n'a été pris, ce qui ne peut qu'être
préjudiciable à un secteur où le respect de
l'identité des métiers est facteur de développement et de
qualité. Ensuite, l'application de la réforme de la
formation
continue des artisans
a pris du retard entraînant, ainsi, des
dysfonctionnements dans la prise en charge des actions de cette formation.
Le
programme national de développement et de modernisation des
activités commerciales et artisanales
(article 1
er
de la
loi du 5 juillet 1996) devrait paraître fin 1997 avec un an de retard ;
outil indispensable à la connaissance par chacun de sa zone de
chalandise, il ne doit pas se transformer en plan d'occupation des sols
commerciaux.
La spécificité du secteur des PME et de l'artisanat implique une
politique adaptée à ce secteur notamment pour l'application de
deux réformes actuellement en chantier : la
réduction de la
durée du travail
à 35 heures et le
basculement
pour
les
non salariés
des
cotisations maladies
vers la
CSG
.
La
baisse du taux de TVA
sur les
activités de main
d'œuvre
est une des mesure qui permettrait de réduire le
coût de la main d'œuvre et de favoriser l'embauche dans les PME et
l'artisanat. A cet égard, un
premier pas
pourrait être
franchi dans le secteur de la
restauration traditionnelle, et ce d'autant
plus, que la restauration rapide bénéficie, elle, du taux
réduit de TVA.
COMMERCE EXTÉRIEUR
Rapporteur spécial : Mme Maryse
BERGÉ-LAVIGNE
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
Dans le projet de loi de finances pour 1998, les
crédits consacrés à l'intervention directe de l'Etat dans
le domaine du commerce extérieur s'élèvent à
4,1 milliards de francs en crédits de paiement, en diminution de
19,2 % par rapport aux 5,08 milliards de francs figurant dans le
budget initial de 1997.
Les crédits du budget du commerce extérieur sont répartis
dans trois fascicules budgétaires :
- celui des services financiers contient les crédits mis à la
disposition des structures publiques d'appui au commerce extérieur
organisées autour de la direction des relations économiques
extérieures et de ses services extérieurs en région et
à l'étranger ainsi que des organismes placés sous leur
tutelle : le Centre français du commerce extérieur et l'Agence
pour la promotion internationale des technologies et des entreprises
françaises ;
- le fascicule des charges communes regroupe les crédits pour le
financement des garanties diverses, des études, des bonifications
d'intérêt ainsi que des interventions en faveur des PME ;
- enfin, le fascicule comptes spéciaux du Trésor contient le
compte 903-07 qui retrace les prêts du Trésor à des
Etats étrangers et à la Caisse française de
développement.
A. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU SERVICE DE L'EXPANSION ÉCONOMIQUE À L'ÉTRANGER
Inscrits au budget des services financiers, les crédits destinés au service de l'expansion économique s'élèvent à 1,2 milliards de francs, en diminution de 3,8 % par rapport aux données du budget voté de 1997. Cet ensemble recouvre :
-
· d'une part, les structures du service de l'expansion économique
dirigé par la direction des relations économiques
extérieures -DREE- (
les postes d'expansion économique et les
directions régionales du commerce extérieur
) ;
· et, d'autre part, les organismes parapublics (Centre français du commerce extérieur - CFCE - et Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises CFME - ACTIM .
a) Un effort de rationalisation interne et d'adaptation engagée depuis 1991
La direction des relations économiques
extérieures s'est engagée, à partir de 1991, dans un
programme pluriannuel de réduction de ses effectifs budgétaires.
Ce programme s'est traduit par deux plans de suppressions d'emplois (1991-1993
et 1994-1996) qui ont porté sur près de 20 % des effectifs
des services extérieurs de la direction. Un troisième plan
triennal a été conclu pour la période 1997-1999 et porte
sur la réduction de 5,35 % des emplois et une diminution de l'ordre
de 3 % par an des crédits de fonctionnement.
Pour 1998, le budget de l'expansion économique (titre III et V) voit en
conséquence ses
crédits diminuer de 0,96%, soit une baisse de
9,36 millions de francs.
Cette réduction est imputée
dans sa quasi-totalité sur les postes d'expansion économique et
se traduit par :
la poursuite de la politique de réduction des effectifs
,
le projet de budget prévoyant la
suppression nette de 19 emplois de
contractuels
en 1998, après une suppression de 27 emplois de
même nature en 1997. Les effectifs des agents contractuels
employés dans le service de l'expansion économique à
l'étranger seront donc ramenés à 869 en 1998 (contre 888
en 1997). Pourtant, les crédits de personnel
(rémunérations et cotisations sociales) augmentent de
1,24 millions de francs du fait de la revalorisation des
rémunérations publiques.
la diminution des crédits d'informatique et de
télématique en baisse de 6,22% par rapport à 1997,
s'élèvent à 21,1 millions de francs.
Cette
réduction s'explique essentiellement par la prise en compte des besoins
réels. En effet, les crédits du chapitre 34-95 font
systématiquement l'objet de reports (2,27 millions de francs pour
le budget 1997).
la compression, pour la quatrième année
consécutive, des frais de fonctionnement courant
. Ce poste subit, en
effet, une réduction de 2,73%, soit -6,21 millions de francs,
ramenant les crédits prévus pour 1998 à
221,3 millions de francs. Cette baisse doit toutefois être
relativisée car les crédits du chapitre 34-98 faisaient chaque
année l'objet de reports. Pour le budget de 1997, ils se montaient
à 17,3 millions de francs.
la réduction des dépenses d'investissement des postes
d'expansion économiques, qui se manifeste aussi bien en crédits
de paiement (-20 %)
qu'en
autorisations de programme
(-19,05 %). Elles s'élèvent à 12 millions de
francs en crédits de paiement et à 17 millions de francs en
autorisations de programme. Une fois encore, il faut rapprocher cette
diminution des crédits des reports systématiques dont font
l'objet les autorisations de programme (42,34 millions de francs pour
1997).
b) La poursuite du redéploiement du réseau de l'expansion économique
Une nouvelle phase d'internationalisation s'est amorcée
avec l'émergence de grands pays en développement à
population nombreuse et de mieux en mieux éduquée, qui disposent
en outre de capitaux et de technologies identiques à celles des pays
développés.
Pour continuer à s'adapter à ces évolutions, le
réseau des postes d'expansion économique (PEE) a entrepris un
plan de redéploiement d'une partie de ses moyens des pays de l'OCDE vers
les économies émergentes, afin d'y renforcer la présence
des entreprises françaises dont les parts de marché sont souvent
très inférieures à celles de nos principaux concurrents.
En outre, la recherche d'une meilleure allocation des moyens dans le contexte
budgétaire actuel et l'adaptation des administrations aux mutations
économiques internationales ont conduit à mettre en oeuvre
plusieurs évolutions importantes des réseaux du ministère
de l'économie et des finances à l'étranger et à
proposer, dans le cadre de la réforme du comité
interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger
(CIMEE), des mesures de rationalisation avec les structures d'autres
départements ministériels.
Le redéploiement des moyens de l'expansion économique repose
ainsi sur les modalités suivantes :
- au cours des quatre années 1996-1999, 213 emplois nouveaux
seront créés dans les pays émergents où une
quinzaine d'implantations supplémentaires seront installées. Ce
mouvement sera rendu possible par la diminution des effectifs dans l'OCDE
(-195) et en Afrique (-71), avec la fermeture de 12 sites dans ces deux
zones. A l'issue de la réforme, les effectifs localisés dans les
pays émergents passeront de 28 % à près de 40 %,
ceux des pays de l'OCDE de 42 % à 30 % ;
- ce remodelage majeur de la carte du réseau est accompagné,
lorsque cela apparaît possible, d'un rapprochement avec les autres
réseaux publics à l'étranger : extension des missions
économiques et financières regroupant PEE et agence
financière, mise en place de postes communs entre PEE et consulats,
installation d'une section commerciale dans certaines missions d'aide et de
coopération en Afrique. Ces nouvelles formes de coopération, loin
de constituer un affaiblissement du réseau de l'expansion, en soulignent
la capacité d'adaptation aux objectifs de rationalisation et de maintien
d'un soutien commercial de base ;
- une concertation est en cours avec les organismes consulaires et
professionnels pour donner de nouveaux fondements à la
répartition des tâches, dans l'OCDE, avec les différents
réseaux de soutien au commerce extérieur.
2. La restructuration des organismes d'appui au commerce extérieur
Le montant global des dotations aux organismes d'appui au
commerce extérieur, pour 1998, s'élèvent à
245,6 millions de francs contre 283,6 millions de francs en 1997.
Pourtant, cette baisse n'est qu'apparente. En effet, à structure
constante (c'est-à-dire sans tenir compte de la provision faite dans le
budget de 1997 pour accompagner la fusion de l'ACTIM et du CFME), la dotation
augmente en fait de 1,76 %.
Toutefois, derrière cette augmentation se cachent deux mouvements
opposés :
les moyens destinés au
Centre français du commerce
extérieur (CFCE) diminueront, en 1998, de 7,7% (-10 millions de
francs)
pour revenir à 120 millions de francs.
Cette
baisse s'inscrit dans le cadre de la poursuite du recentrage de
l'établissement sur sa mission de centrale d'information sur les
marchés étrangers, chargée de collecter et de diffuser ces
informations aux entreprises et à leurs organisations
représentatives. Sa modernisation obéit à la
nécessité de doter la France d'une capacité de
maîtrise de l'information comparable à celle de nos partenaires et
concurrents les plus performants.
En revanche, les crédits attribués à l'Agence pour la
promotion internationale des technologies et des entreprises françaises
-née de la fusion du
Comité français des manifestations
et économiques (CFME) et de l'Agence pour la coopération
technique industrielle
et économique
(ACTIM)-
,
augmenteront de 13,6 % en 1998 pour s'établir à
125 millions de francs. Ce renforcement des moyens répond à
la demande des entreprises et des partenaires du commerce extérieur,
afin de développer de manière significative les dépenses
opérationnelles en servant mieux, notamment pour les foires et les
salons à l'étranger, un plus grand nombre d'entreprises.
En 1997, L'Agence a mené 155 opérations. Leur répartition
géographique fait apparaître une croissance du nombre
d'opérations réalisées en Asie qui regroupe 46 % des
actions des deux organismes, une stabilisation des actions sur les PECO et la
Russie qui représentent 11 % des actions des deux organismes, une
poursuite de l'effort sur l'Amérique latine avec 11 % des
opérations, et une diminution graduelle du nombre d'opérations
réalisées en Union européenne et aux Etats-Unis, qui
représentent respectivement environ 6 % des actions du CFME/ACTIM
en 1997.
En matière de crédits d'intervention (part de la subvention
destinée aux opérations), un effort particulier a
été déployé sur l'Asie qui représente
47 % du total des crédits destinés au soutien des
entreprises sur les foires et salons à l'étranger, et une
réduction des crédits est intervenue pour les opérations
réalisées dans l'OCDE (hors Japon et Turquie) afin de mieux doter
les opérations sur les pays lointains où l'effet incitatif de
l'aide publique joue pleinement. Enfin, près de 30 % des
crédits d'intervention sont consacrés aux grandes expositions
prévues en Afrique du sud, en Chine et en Indonésie.
Dans le cadre du programme, trois grandes expositions multisectorielles ont
lieu en 1997 à Shanghai, Johannesburg et Santiago, afin de mettre en
valeur le savoir-faire français pour les biens de consommation et
d'équipements et d'enregistrer des retombées commerciales
importantes pour les entreprises exposantes.
En 1998, il est prévu d'organiser 174 opérations, soit
11 % de plus qu'en 1997. La répartition géographique du
programme confirme les tendances déjà dégagées
depuis trois ou quatre ans, avec une prédominance de l'Asie avec
43,7 % des opérations (contre 46 % en 1997) et
particulièrement de la Chine (17 opérations), de l'Inde
(9 opérations) et du Japon (8 opérations), un poids
important de l'Amérique latine qui représente 15,5 % des
opérations, en hausse de 50 % par rapport à 1997 ;
cette évolution s'explique par la place du Brésil
(8 opérations) et la diversification des pays retenus, et une
stabilité du nombre d'opérations réalisées en
Europe occidentale (y compris la Turquie) par rapport à 197, qui
représente 11,5 % du total des opérations, ainsi que sur les
autres zones géographiques ; les PECO accueillent 10,3 % des
opérations, l'Afrique environ 7,5 %, le Proche et Moyen-Orient
5,2 % et l'Amérique du Nord 6,3 %.
La répartition sectorielle consacre par ailleurs une stabilité
du nombre d'opérations dans les biens de consommation (environ 12 %
du total), traduisant ainsi la prise en compte des
complémentarités sectorielles existantes entre l'ex-ACTIM et
l'ex-CFME.
L'objectif prioritaire sera de mettre en séquence les différents
types d'actions, notamment lors des salons spécialisés et des
grandes expositions multisectorielles, pour apporter un soutien complet et
complémentaire aux entreprises en amont ou en aval de la manifestation
(colloques et séminaires techniques en marge d'un salon,
opérations de communication dans la presse locale via les bureaux de
presse), et assurer un suivi des entreprises ayant participé à
ces opérations (invitations de décideurs, aide au partenariat...).
B. LE RENFORCEMENT DES MOYENS EN FAVEUR DES PME
Pour 1998, les trois principaux dispositifs qui concourent
à cet objectif mobilisent 500 millions de francs, soit une hausse
de 5,67 % par rapport à 1997.
L'ensemble des crédits retracés dans le tableau ci-dessous
figure au budget des charges communes (chapitres 14-01 et 64-00).
Un montant identique à celui retenu
initialement en 1997 est prévu dans le projet de loi de finances pour
1998 pour l'assurance-prospection.
Sous trois formes différentes, l'assurance prospection aide
l'exportateur à faire face à ses dépenses de prospection
sur les marchés étrangers et l'indemnise en cas d'insuccès
commercial :
-
l'assurance-foire
offre une participation financière
ponctuelle pour couvrir les frais engagés dans une manifestation
commerciale à l'étranger, les salons ayant lieu dans l'Union
européenne étant exclu de ce dispositif (759 dossiers en
1996, soit 32,8 % de l'ensemble des dossiers) ;
-
l'assurance prospection simplifiée
est une aide au
repérage de débouchés porteurs dans des zones proches
(1.115 dossiers, soit 48,2% de l'ensemble des dossiers) ;
-
l'assurance prospection normale
vise pour sa part des zones plus
lointaines (439 dossiers, soit 18% de l'ensemble des dossiers).
En 1996, 2.313 PME ont demandé à
bénéficier de ces procédures. 1.728 contrats ont
été signés, dans 90% des cas avec entreprises
réalisant un chiffre d'affaires inférieur à
100 millions de francs. Ainsi, 13,3 milliards d'exportations
nouvelles ont été liées à des contrats d'assurance
prospection, ce qui correspond, si l'on rapporte ce montant au coût de la
procédure, à 45 francs d'exportations nouvelles
générées par 1 franc de dépense publique.
Les crédits du comité de développement
extérieur (CODEX) augmentent de 19 millions de francs
en
autorisations de programmes (70 millions de francs) et de 21 millions
de francs en crédits de paiement (56 millions de francs).
Cette aide est destinée aux PME françaises, quel que soit leur
projet d'implantation à caractère commercial ou industriel,
susceptible de générer des exportations. Elle consiste en une
avance financière, sans intérêt et remboursable
après cinq ans, assise sur les apports stables effectués par la
PME. Il s'agit d'un véritable accompagnement en risque pour les PME
ayant un projet d'implantation commerciale ou industrielle, porteur
d'exportations, sur un pays à fort potentiel de croissance et solvable
(hors Union européenne).
Depuis sa création en 1982, plus de 550 PME ont été
aidées dans leur développement international par le CODEX.
Toutefois, l'activité du CODEX a été marquée par
plusieurs années de relative stabilité correspondant à une
forte diminution de l'investissement français à
l'étranger. Entre 1993 et 1996, le Comité a approuvé, en
moyenne, une vingtaine de dossiers par an. La dotation en loi de finances
initiale a, durant cette période, sensiblement diminué, passant
de 260 millions de francs en 1990 à 51 millions de francs en
1997. Toutefois, la reprise de l'investissement français à
l'étranger (+50 % en 1996) devrait se traduire par une
montée en puissance de l'activité du CODEX, surtout que la
procédure est désormais ouverte à un plus grand nombre de
petites entreprises, en raison notamment de l'abaissement du seuil d'examen des
projets à 1 million de francs d'apport en fonds propres. C'est
pourquoi les crédits du CODEX ont été augmentés
pour l'année 1998.
Il convient cependant de noter que la charge nette sur le budget de l'Etat
sera réduite, à compter de cette année, du fait des
remboursements d'avances accordées depuis 1992 et dont le montant
devrait s'établir à 17 millions de francs en 1997 et
60 millions de francs en 1998.
Les crédits prévus au titre du volet "commerce
extérieur"
des contrats de plan
progressent de 6 millions de
francs.
Cette hausse doit cependant être relativisée par
l'étalement du contrat de plan sur une sixième année. Ces
crédits permettent de financer deux sortes d'aides aux entreprises :
des aides aux montants modestes (50 à 60 millions de
francs en moyenne), pour jeter les bases d'une démarche de
développement international. Il s'agit de :
-
l'aide au conseil (AC)
qui permet d'alléger les
coûts d'utilisation d'un cabinet spécialisé pour
réaliser une étude de marché, ou pour organiser la
démarche export de la société. En 1996, une centaine
d'aides de cette catégorie ont été attribuées ;
-
l'aide à la participation à des foires et des
salons.
Elle constitue le complément de l'assurance-foire qui,
jusqu'à la décision du plan PME de janvier 1997, ne couvrait que
les manifestations hors Union européenne. Dans ce cadre, plus de
200 aides ont été accordées ;
-
l'aide aux "investissements immatériels"
qui permet le
financement des traductions de documentations en langue
étrangère, des dépôts de marques et brevets, des
formations export, des invitations d'acheteurs étrangers. Près de
400 aides de ce type ont été attribuées.
des aides plus élevées pour donner plus d'ampleur
à la démarche de développement à l'étranger.
Il s'agit de :
-
l'aide à l'implantation à l'étranger (AIE)
qui
favorise la création de structures commerciales légères
à l'étranger. Elle prend en charge une partie des frais de
fonctionnement d'un bureau de représentation ou d'une filiale,
uniquement pendant la première année. 107 aides de cette
catégorie ont été accordées pour un montant moyen
de 200.000 francs ;
-
l'aide au recrutement de personnel export
à durée
indéterminée, qui prend en charge une partie du coût du
salarié (30 à 50 %) pendant sa première année
d'activité (soit un montant unitaire moyen de 100.000 à
120.000 francs). D'abord limitée au recrutement de cadres, elle
permet aujourd'hui, dans 13 régions, de recruter également
des assistants ou de renforcer un service export existant. Cette aide a permis
le recrutement direct de 322 salariés en 1996.
Au total, en 1996, 1.139 aides ont été accordées aux
entreprises dans le cadre du volet "commerce extérieur" des contrats
de
plan.
C. LA RÉDUCTION DU COÛT BUDGÉTAIRE DES PROCÉDURES FINANCIÈRES DE SOUTIEN À L'EXPORTATION
Pour 1997, ces diverses procédures ne devraient
entraîner qu'une charge budgétaire de 2,16 milliards contre
3,35 milliards de francs prévu en loi de finances initiale pour
1997.
Cette évolution recouvre en réalité des mouvements
contrastés.
Les procédures gérées par la BFCE pour le compte
de l'Etat (crédits export et gestion des accords de consolidation)
voient leur crédits diminuer de 300 millions pour 1998 et
s'élever à 700 millions de francs.
Le régime d'assurance-crédit géré par la
COFACE
(chapitre 14-01 article 71) pour le compte de l'Etat
devrait de nouveau dégager un large excédent en 1998
(5,8 milliards de francs en 1997). Ce résultat, lié à
une forte baisse des indemnisations et une hausse des
récupérations, s'explique par la réorientation des
exportations françaises vers les pays solvables, le resserrement de la
politique de crédit et la fin de la crise de la dette.
Le coût de la
garantie de risque économique augmente de
12,5 % par rapport à 1997 pour s'établir à
450 millions de francs.
Les crédits relatifs aux protocoles financiers diminuent
puisque les crédits pour financer l'aide extérieure
(chapitre 68-00 article 10) baissent de 17,8 % en autorisations
de programme pour s'élever à 600 millions de francs
.
De même, la charge nette des
"prêts du Trésor à
des Etats étrangers en vue de faciliter l'achat de biens
d'équipement"
,
inscrits à l'article 10 du
chapitre 1 du compte spécial du Trésor n° 903-07,
est en forte diminution (-63,5 %) pour s'élever à
-628 millions de francs. Ce résultat est lié à la
chute du montant des prêts accordés par le Trésor et
à la hausse des remboursements de prêts perçus par le
Trésor.
Les procédures d'intervention en amont des projets sont
renforcées et regroupées dans un Fonds d'aide aux études
et au secteur privé (FASEP) qui finance sous forme de dons ou d'avances
remboursables des études de faisabilité et des projets
d'assistance technique. Ces interventions relevaient jusqu'ici du fonds
d'ingénierie, du fonds pour les pays de l'Est, ou encore des protocoles
de dons. Les pays en développement ou en transition constituent la cible
du FASEP qui peut cependant intervenir sur les pays riches dans le cas
d'études d'ingénierie. L'intervention du FASEP est
déterminée en fonction des perspectives de retombées pour
les intérêts français et de la visibilité sur le
financement des phases ultérieures (avec une priorité pour les
projets susceptibles de bénéficier de financements
multilatéraux).
En revanche, les crédits relatifs aux études (chapitre
37-03 articles 20 et 30) restent stables (9 millions de francs).
II. LES RÉSULTATS DU COMMERCE EXTÉRIEUR
A. L'ÉVOLUTION DU COMMERCE MONDIAL
1. Le fléchissement de la progression des échanges commerciaux dans le monde en 1996
En 1996, les échanges commerciaux ont connu un net
fléchissement de leur progression, qui s'est limitée à
5,5 %, sous l'effet de deux phénomènes :
-
le tassement des importations des pays de l'OCDE
entamé
dès le deuxième semestre de 1995, qui s'est confirmé en
1996. Sur l'ensemble de l'année, le volume des importations n'a ainsi
progressé que de 5,3 %, contre plus de 9 % en 1995. Le
fléchissement de la croissance économique en Europe et plus
particulièrement de l'Union européenne (croissance réelle
moyenne de 1,5 % en 1996) s'est fait ressentir, la progression des
importations de l'Europe occidentale et de l'Union européenne se
limitant à 3 % et 2,5 % respectivement en 1996, alors que
l'Europe occidentale compte pour plus de 40 % des échanges
mondiaux, cette part étant de plus de 20 % pour les seuls pays de
l'Union européenne ;
-
le ralentissement de la croissance des échanges
dans
les pays émergents
(hausse du volume des importations de 6,4 %
en 1996 contre plus de 11 % en 1995). Il a été
particulièrement sensible pour les pays émergents d'Asie, pour
lesquels les exportations n'ont augmenté que de 3 % en 1996 (contre
+ 19 % en 1994 et + 16 % en 1995), sous les effets
conjugués de la mise en place de politiques visant à
éviter une surchauffe de l'économie dans certains pays d'Asie de
l'est, de la dépréciation du yen entraînant une baisse de
compétitivité face au Japon et d'une baisse des prix et de la
demande de composants électroniques, qui restent le principal secteur
d'exportations pour un certain nombre de ces pays. Enfin, si ce ralentissement
dans les pays émergents n'a pas épargné les pays d'Europe
centrale et orientale au premier semestre 1996, les importations de ces
pays se sont cependant redressées dans la deuxième partie de
l'année.
2. Perspectives pour 1997 et 1998 : la croissance des échanges devrait retrouver un rythme supérieur à 7 % par an.
Selon les projections, le volume des échanges
mondiaux devrait retrouver un rythme de croissance supérieur à
7 % en 1997, rythme qui se confirmerait en 1998.
Le regain de
croissance attendu en Europe (2,3 % de croissance annuelle prévue
pour l'Union européenne pour la période 1997-2001, contre
1,5 % entre 1992 et 1996), entraînerait une légère
accélération de la demande de cette zone. Le probable
ralentissement des importations américaines pourrait néanmoins
ralentir la progression de la demande de l'ensemble des pays avancés au
deuxième semestre de 1997.
Quant aux pays émergents, la croissance de leurs échanges
commerciaux continue d'être supérieure à la moyenne
mondiale. C'était déjà le cas en 1994 et 1995, avec une
progression en volume supérieure à 11 % par an. En 1996,
malgré le très net ralentissement observé pour les
exportations des pays d'Asie de l'est, la différence était encore
de plus de 1 % (+ 6,4 % pour les pays émergents contre
+ 5,3 % pour les pays de l'OCDE). Il faut noter néanmoins que
cette progression a été beaucoup plus marquée en valeur
pour les pays exportateurs de pétrole (+ 9 %), qui ont pu
tirer profit de la montée des cours du pétrole conjuguée
à une demande soutenue. S'il est difficile de prévoir les
conséquences exactes de la hausse du dollar depuis le début de
l'année 1997, entre gains ou pertes de compétitivité par
rapport à leurs principaux concurrents selon la politique de change de
chaque pays ("arrimage" de leur monnaie au dollar américain pour un
certain nombre d'entre eux), les prévisions pour 1997 et 1998 tablent
sur une hausse des exportations des pays émergents supérieure
à celle des pays développés.
Le poids des pays en voie de développement dans la demande mondiale a
donc tendance à augmenté : de 23 % en 1980, il a
atteint 35 % en 1996 et pourrait se rapprocher de 40 % en l'an 2000.
Le commerce mondial de produits manufacturés a fortement ralenti en
1996, en raison du tassement de la demande intérieure dans les pays de
l'OCDE et dans les pays émergents en début d'année.
B. LA CROISSANCE DE L'EXCÉDENT COMMERCIAL DE LA FRANCE
1. Analyse d'ensemble
Depuis 1992, la France a renoué avec les
excédents commerciaux qui ont atteint, en 1996, 89 milliards de
francs.
Un résultat encore supérieur est prévu pour
1997 puisque l'excédent cumulé sur 7 mois
s'élève, d'ores et déjà, à
102,5 milliards.
Par rapport aux 7 premiers mois de 1996, nos importations augmentent de
5,6 %, signe que la demande intérieure redémarre lentement,
avec une tendance à l'accélération sur les derniers mois.
Le dynamisme de nos exportations est sensiblement plus marqué puisque
l'augmentation par rapport aux 7 premiers mois de 1996 est de 12 %.
Selon différentes estimations, l'effet de notre commerce
extérieur sur l'emploi correspond à une création nette
d'environ 100 à 200.000 emplois en 1996 et vraisemblablement
à un montant équivalent depuis le début de 1997.
L'émergence de ces excédents, qui sont maintenant devenus
structurels, traduit, incontestablement, les très importants
progrès réalisés par les exportateurs français.
Leur niveau, ainsi que la satisfaction que peuvent inspirer l'annonce de
chiffres records, doivent cependant être relativisés. A
l'exception de l'année 1994, il faut en effet souligner que l'importance
des excédents ( en 1995 et, probablement, en 1996) a été
en partie due à une moindre progression des importations que celle des
exportations. C'est pourquoi le recul de l'excédent commercial en
août constitue une rupture. En effet, la forte hausse des importations
laisse espérer un redémarrage de la demande intérieure. Si
cette tendance était confirmée sans qu'elle remette en cause le
maintien, même dans une moindre mesure, de l'excédent commercial
français, ce serait alors la preuve que les entreprises
françaises ont gagné le pari du redressement de leur
compétitivité.
2. Analyse géographique
Au plan géographique, on observe de façon assez
générale une amélioration de notre solde commercial, mais
pour des raisons assez variables :
Avec l'Union européenne
(63 % de nos échanges)
notre excédent continue à progresser au premier semestre
1997 : 47 milliards de francs après 14 milliards de
francs, l'accroissement de 33 milliards de francs étant
essentiellement lié à la croissance des exportations. Notre solde
est positif avec l'ensemble de nos principaux voisins y compris l'Italie, pays
avec lequel nous avions un déficit traditionnel.
Les raisons de ces évolutions sont très
variables : décalage conjoncturel pour l'Espagne et le Royaume-Uni,
inversion très ponctuelle du marché automobile entre la France,
d'une part, l'Espagne et l'Italie, d'autre part.
Hors Union européenne
, après la légère
dégradation constatée en 1996, le déficit tend à
nouveau à se résorber :
Il convient de noter :
-
le retour à l'excédent avec l'Asie en
développement en dépit d'une forte aggravation de notre
déficit bilatéral avec la Chine
(de 7,5 à
11,6 milliards de francs), qui devient le deuxième déficit
bilatéral après celui avec les Etats-Unis et devant le
déficit avec le Japon ;
- le dynamisme de nos exportations vers les régions en forte
croissance : pays en développement rapide d'Asie d'une part
(+ 25 % à 50 milliards de francs), Etats-Unis d'autre
part (+ 12 % à 48 milliards de francs). Pour ces pays, la
progression de nos importations est aussi nettement plus forte que la moyenne
(respectivement + 15 % et + 10 %). L'appréciation du
dollar est bien sûr un facteur déterminant de ces
évolutions.
3. Analyse sectorielle
En 1996
, certains secteurs tels que l'énergie,
l'agriculture, l'aéronautique et les biens intermédiaires
connaissent une évolution s'écartant de la tendance
générale :
- dans le
secteur énergétique
, l'évolution
marquante est la forte augmentation en valeur de nos importations, qui se
traduit par une augmentation de notre déficit énergétique
de 18 milliards de francs. Elle résulte de l'augmentation du prix
du brut en dollar (+ 20 %), d'une demande plus forte et à un
moindre degré de l'appréciation du dollar ;
- pour les
biens intermédiaires
, la baisse de nos
importations de près de 5 %, alors que nos exportations stagnent,
permet au contraire au solde de progresser. Cette évolution est due pour
une large part à la baisse des cours mondiaux, particulièrement
sensible dans le cas des métaux non ferreux ;
- pour l'
aéronautique
, le recul de nos exportations explique
celui de la dégradation du solde (-3,5 milliards de francs). Cette
évolution fait suite à une mauvaise année de prises de
commandes en 1995. De fait, les perspectives de livraisons d'Airbus en 1997,
qui devraient retrouver un niveau proche de 1995, confirment le
caractère atypique du chiffre de 1996 ;
- enfin l'augmentation du solde
agro-alimentaire
(+ 5 milliards de francs) est intervenue dans un contexte de faible
progression de nos exportations et de recul de nos importations. Nos
exportations de céréales, après avoir baissé en
début d'année, ont fortement repris au cours du dernier
trimestre, les bonnes perspectives de récolte conduisant les
autorités européennes à faciliter à nouveau les
exportations vers les pays-tiers. En revanche, la crise de la vache folle a
entraîné une forte contraction de nos échanges d'animaux
vivants, à l'export (-8 %) comme à l'import
(- 12 %).
Au premier semestre 1997
, l'automobile explique près de la
moitié de la progression spectaculaire de l'excédent
commercial :
l'automobile
(voitures particulières) dont
l'évolution atypique entraîne une hausse spectaculaire du solde du
commerce extérieur, notamment avec l'Union européenne.
Les importations se sont ralenties du fait de la faiblesse
du
nombre d'immatriculations en France, contrecoup des mesures de relance des
années précédentes. Inversement, nos exportations vers
l'Italie ou l'Espagne ont été dopées par des mesures de
prime à l'achat de véhicules neufs dans ces pays, ce qui explique
aussi une grande partie de l'évolution des soldes bilatéraux
européens ;
l'
aéronautique
est celui des grands secteurs qui
connaît la plus forte progression sur un an, tant à l'importation
qu'à l'exportation (+ 356 % et + 25 %
respectivement), ce qui se traduit par une amélioration de notre solde
de 2,5 milliards de francs. Ce dynamisme reflète la bonne
conjoncture du transport aérien, qui connaît un fort niveau de
prises de commandes depuis plus d'un an.
III. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
1. Un budget réparti entre trois fascicules budgétaires
Les crédits du commerce extérieur sont répartis dans trois fascicules budgétaires : les services financiers, les charges communes et les comptes spéciaux du Trésor. Or, cet éparpillement ne rend pas la lecture de ce budget aisée. En outre, l'analyse purement budgétaire des crédits inscrits aux charges communes et aux comptes spéciaux du Trésor ne permet pas d'appréhender la réalité des aides fournies par l'Etat aux entreprises ou aux Etats étrangers pour encourager l'essor du commerce extérieur français. Par ailleurs, votre rapporteur s'etonne que le compte spécial du Trésor 93-17 "Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor" ne soit plus pris en compte dans le budget du commerce extérieur. En effet, ce compte retrace les prêts d'une durée supérieure à quatre ans consentis par le Trésor à la suite de la consolidation d'avances antérieures non remboursées. Or, parmi ces prêts, beaucoup ont servi à l'achat de produits français.
2. La poursuite nécessaire de la modernisation du Centre Français du Commerce Extérieur
Le CFCE est une centrale d'information sur les marchés extérieurs. Il assure la centralisation et la gestion de l'information issue des postes d'expansion économique (qui constituent sa source privilégiée d'approvisionnement) mais aussi des partenaires professionnels ou consulaires, des organes de presse, des banques de données et des organismes internationaux. Afin de pouvoir satisfaire correctement les besoins individuels des entreprises, il faut qu'il soit capable de fournir des informations précises et fiables dans des délais très courts. Or, il semble que le CFCE ne soit pas encore en mesure de gérer cette notion du temps, ce qui conduit certaines entreprises françaises à interroger des banques de données étrangères. Le CFCE doit donc poursuivre sa modernisation et utiliser toutes les nouvelles technologies de l'information pour réduire ses délais et développer sa clientèle.
3. Une harmonisation indispensable du traitement des entreprises
Instruites localement par les directions régionales du
commerce extérieur en liaison avec les services du conseil
régional, les aides contrats de plan ont l'avantage d'être
modulables et souples. Ainsi, en 1996, leur application a été
élargie au recours à des coopérants du service national
(CNSE), à des stagiaires en mission à l'étranger ou
à des salariés export pour une durée
déterminée.
Toutefois, une difficulté persiste, à savoir l'harmonisation de
traitement des entreprises d'une région à l'autre. Les
mécanismes actuels de fonctionnement, fondés largement sur le
consensus entre le représentant de l'Etat et la Région,
conduisent parfois à des règles disparates. Ainsi, certaines
régions réservent les soutiens aux seules entreprises de
production industrielles. Une meilleure harmonisation des règles
régissant les aides est donc souhaitable.
4. Les composantes de l'excédent du commerce extérieur
Si le solde des échanges commerciaux entre la France
avec le reste du monde est excédentaire depuis 1992, ces bons
résultats doivent être tempérés.
D'une part, l'excédent industriel civil provient d'une augmentation
plus marquée des exportations
(à un rythme moyen de plus de
5 % par an entre 1990 et 1996)
que des importations
(rythme moyen
d'à peine plus de 2 % par an sur la même période). Ces
évolutions en valeur entre 1990 et 1996 se retrouvent sur les volumes
échangés, les prix s'infléchissant tant à
l'importation (-3,4 % depuis 1990) qu'à l'exportation
(-2,6 %).
Sur 14 % d'amélioration cumulée du taux de
couverture en valeur entre 1990 et 1996, 13 % proviennent des
évolutions en volume.
Toutefois, un léger renversement de
tendance est observé depuis le début de l'année. En effet,
sous l'effet du redémarrage de la demande intérieur, les
importations, en particulier de biens d'équipement,
s'accélèrent. Dans le même temps, et c'est un signe
encourageant, , nos exportations progressent encore plus vivement.
D'autre part, depuis 1993, les parts de marché de la France tendent
à décliner.
Si l'on prend comme indicateur la part de
marché de la France dans les exportations mondiales, celle-ci se fixe,
selon l'OMC, à 5,5 % en 1996. Malgré une augmentation de nos
exportations de 3,4 %, la position française dans les exportations
mondiales recule de 0,2 point alors que la hausse du dollar
améliore notre compétitivité-prix.
En fait, ce recul
traduit essentiellement la spécialisation de nos exportations sur des
pays moins dynamiques que la moyenne mondiale
. Au-delà de la
montée en puissance des pays émergents dans les exportations
mondiales, qui tend à réduire la part des pays
industrialisés, les importations de ces pays émergents
constituent en effet l'élément le plus dynamique du commerce
mondial : la faiblesse de notre présence industrielle et commerciale sur
ces marchés explique le recul mécanique de nos parts de
marché mondial. Cette dernière a même tendance à
diminuer : ainsi, de 1990 à 1996, la part de marché de la
France dans les importations est passée de 3,1 à 1,6 % pour
la Chine, de 3,2 à 1,8 % pour le Japon, de 2,4 à 1,1 %
pour le Mexique et de 4 à 3 % pour l'Afrique du Sud.
5. L'avenir des volontaires du service national en entreprise
Le projet de loi portant réforme du service national supprime le système des VSNE/CSNE qui offrait à de nombreux jeunes diplômés une première expérience professionnelle dans un pays étranger. Le secrétariat d'Etat souhaite mettre en place un "volontariat à l'international" pour continuer d'aider les jeunes à partir travailler à l'étranger. Toutefois, les modalités exactes de cette formule ne sont pas encore arrêtées. Votre rapporteur sera donc attentif à ce que ce nouveau système concerne au moins autant de jeunes que dans l'ancien dispositif.
EDUCATION NATIONALE, RECHERCHE
ET TECHNOLOGIE
I - ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Rapporteur spécial : M. Jacques-Richard
DELONG
Après une année de fort ralentissement,
le
projet de budget
de l'enseignement scolaire pour 1998
renoue avec la
croissance des crédits
constatée les années
antérieures (+ 4,2 % en 1996, + 4,3 % en 1995,
+ 3,8 % en 1994).
Ainsi, les moyens inscrits au projet de budget de l'enseignement scolaire pour
1998 sont en hausse de
3,15 %
pour atteindre
285,93
milliards
de francs
(contre 277,2 milliards de francs en 1997). Il
s'agit d'une hausse en francs constants de 1,77 % qui tranche avec
l'effort global de l'Etat consistant à contenir la croissance des
crédits dans la limite de l'inflation anticipée, soit 1,38 %.
Ce taux de progression est en outre à rapprocher de la faible croissance
des crédits de l'enseignement scolaire prévue dans le projet de
budget pour 1997 : ils ne devaient en effet croître que de
1,5 %, ce qui reflétait l'attention portée à la
démographie scolaire.
Or, les prévisions relatives aux effectifs d'enfants scolarisés
dans l'enseignement primaire et dans l'enseignement secondaire dans les
années à venir n'ont pas varié : après avoir
décru de 73.500 élèves à la rentrée 1997,
les effectifs scolarisés devraient de nouveau se contracter de 55.400
élèves à la rentrée 1998. On escompte par ailleurs,
dans les dix prochaines années, une diminution des effectifs de 225.000
élèves dans les écoles et de 330.000 élèves
dans le second degré.
Dans ce contexte, il convient de s'interroger sur la nécessité
de consacrer 8,72 milliards de francs de plus qu'en 1997 à
l'éducation nationale
. Le maintien des crédits au niveau de
l'année dernière aurait dû suffire à
améliorer les conditions de l'enseignement puisque un même montant
de crédits aurait pu être consacré à un nombre plus
restreint d'élèves.
Cette réflexion est d'autant plus urgente à mener qu'avec
83 % de crédits affectés aux dépenses de personnel,
le budget de l'enseignement scolaire est un des budgets les plus rigides de
l'Etat. Seule une action de long terme permettra donc de contenir la
progression de ses crédits dans une proportion raisonnable au regard,
certes, de nos engagements européens, mais surtout de la
compétitivité de la France.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Avec
285,92 milliards de francs
de crédits, le
budget de l'enseignement scolaire concentre à lui seul plus d'un
cinquième du total des crédits civils de l'Etat. Seul le budget
des charges communes le devance. Avec 238,2 milliards de francs, le budget de
la défense vient en 3
ème
position.
Par ailleurs, comme l'indique le tableau ci-après, la
part du
budget de l'enseignement scolaire dans le budget total de l'Etat
(charges
civiles et militaires) s'accroît de 0,3 points après avoir
été stabilisée autour de 17,6 % au cours des trois
dernières années : elle
atteindra 18 % en 1998
.
Le tableau ci-dessus montre également que le budget de l'enseignement
scolaire a augmenté de 100 milliards de francs, en francs courants,
depuis 1989.
A. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires s'élèvent
à
285,2 milliards
, en hausse de 8,7 milliards de francs (+ 3,16
%) et représentent la quasi totalité (99,7 %) des
crédits demandés pour l'éducation nationale.
Le graphique ci-après ventile les dépenses ordinaires par grandes
catégories de dépenses.
On y constate que plus de 82 % des dépenses ordinaires sont
consacrées aux traitements des personnels en activité, aux
pensions des retraités et aux charges sociales.
Le tableau ci-après retrace les crédits du budget de
l'enseignement scolaire par titre et par chapitre.
a) Les moyens des services (titre III)
Les moyens des services
représentent 85 %
des dépenses ordinaires. Ils s'établissent à
243,3
milliards de francs
en augmentation de 3,25 %.
Ces moyens recouvrent essentiellement les dépenses de personnel en
activité (178 milliards de francs) et les dépenses de personnel
à la retraite (54,3 milliards de francs), soit une somme totale de
235,64 milliards de francs, en
progression de 7,92 milliards de francs
.
L'augmentation des dépenses consacrées aux personnels en
activité de 4,5 milliards de francs résulte
:
- de la progression mécanique des rémunérations et de
l'application des différents protocoles de revalorisation de la
situation des personnels (+ 3,5 milliards de francs) ;
- de la non réduction d'emplois d'enseignants ;
- de la création de 1.320 emplois d'ATOS et de personnels sociaux et de
santé ;
- du réemploi de 28.000 maîtres-auxiliaires (+ 1,56 mds de
francs).
Les crédits destinés à la rémunération
des personnels enseignants non titulaires
progressent
ainsi
de
125,7 %
pour s'élever à 2,8 milliards de francs contre
1,24 milliard dans la LFI pour 1997.
Le simple réemploi de ces maîtres-auxiliaires aurait dû
logiquement se traduire par la reconduction de la dotation pour 1997. La
progression de ces crédits de 125 % s'explique en fait par un
transfert de crédits de 1,6 milliard de francs en provenance, d'une part
du chapitre 31-93 consacré aux rémunérations des
personnels enseignants du second degré ( 900 millions de francs), et,
d'autre part, du chapitre 31-95 consacré aux heures
supplémentaires (700 MF).
Elle correspond à la volonté de regrouper sur un seul chapitre
(31-97) les crédits destinés au financement des personnels
enseignants non titulaires dont les rémunérations étaient,
jusqu'à présent, réparties sur les chapitres 31-93 et
31-97.
La progression des crédits du chapitre 31-97 se traduit donc
mécaniquement par la
contraction des crédits consacrés
aux heures supplémentaires
(chapitre 31-95) de 600 millions de
francs (soit une baisse de 9,7 %).
Il convient d'observer par ailleurs la
très forte progression des
dépenses consacrées aux fonctionnaires retraités de
l'éducation nationale
. En effet, bien que les pensions et
allocations des personnels en retraite ne représentent que 19 % des
crédits de l'enseignement scolaire, leur augmentation de
3,4
milliards de francs
(+ 6,74 %)
explique à elle
seule 45 % de la croissance des crédits du budget de l'enseignement
scolaire.
Selon les renseignements obtenus par votre rapporteur spécial, cette
augmentation est la conséquence du mode d'évaluation du chapitre
32-97. En effet, les crédits de pensions des fonctionnaires
retraités de l'Etat inscrits à ce chapitre en loi de finances
initiale d'une année n donnée correspondent en fait au montant
des dépenses de l'année n - 2 valorisées au point mesures
acquises de l'année n.
Ainsi, la progression des crédits de pensions inscrits dans le projet de
budget pour 1998 (54,3 milliards de francs) par rapport aux crédits
inscrits en LFI pour 1997 (50,9 milliards de francs) correspond à la
progression des dépenses enregistrées entre 1995 (50,1 milliards
de francs) et 1996 (53,8 milliards de francs), valorisées
respectivement au point mesures acquises 1997 (322,44) et 1998 (325,67).
b) Les crédits d'intervention publique (titre IV)
Avec
41,86 milliards de francs
dans le projet de
budget
pour 1998, les crédits d'intervention publique
représentent 14,6 % du budget du ministère, soit un
potentiel d'intervention en croissance de 2,63 % par rapport à l'an
dernier.
Plus de 88 % des crédits de ce titre sont consacrés
à
l'enseignement privé
, qui, avec 37 milliards de francs,
voit ses dotations progresser de 3,06 %. Il s'agit pour l'essentiel de
crédits destinés à rémunérer les enseignants
sous contrat (32 milliards de francs).
Ainsi, si l'on ajoute les dépenses de personnel des
établissements d'enseignement privé du titre IV aux
dépenses de personnel du titre III, ce sont plus de 93 % des
crédits du budget de l'enseignement scolaire qui sont destinés
aux personnels.
Le chapitre 43-71 consacré aux
bourses et secours
d'études
voit ses crédits progresser de 6 % (+ 183
millions de francs) pour atteindre 3,23 milliards de francs. Cette augmentation
résulte de la création du
fonds social pour les cantines
doté de 250 millions de francs.
En revanche, les crédits consacrés aux bourses et secours
d'études diminuent de 66 millions de francs pour tenir compte de la sous
consommation de ces crédits dans un contexte de baisse
démographique. Les bourses et secours d'études avaient
déjà vu leurs moyens régresser de 44 millions de francs
dans la LFI pour 1997.
La contribution de l'Etat aux
transports scolaires
s'accroît de
1,22 % pour atteindre 596 millions de francs.
Enfin, les dépenses de
pré-recrutement
et de
formation
initiale
des maîtres du second degré voient leurs
crédits diminuer de 88 % pour passer de 347 à 40 millions de
francs.
En effet, la dernière tranche de l'indemnité de première
affectation est supprimée, ce qui permet une économie de 56,74
millions de francs. Cette indemnité créée pour encourager
le recrutement et l'affectation dans les académies déficitaires
ne se justifie plus aujourd'hui compte tenu du succès que rencontrent,
auprès des étudiants, les concours enseignants. Le principe de sa
suppression avait été arrêté dès 1994.
Les mêmes raisons permettent de supprimer le
dispositif de
pré-recrutement des maîtres
des premier et second
degrés.
Enfin, 20 millions de francs sont économisés sur le chapitre
43-60 pour tenir compte de la suppression au 1
er
septembre 1998 des
1.000 dernières
allocations d'IUFM
inscrite au budget de
l'enseignement scolaire en 1997 en faveur des maîtres auxiliaires
désireux de préparer un concours. Le ministère indique que
ces crédits sont devenus sans objet dans la mesure où tous les
maîtres auxiliaires sont désormais réemployés.
2. Les dépenses en capital
Les dépenses en capital ne représentent qu'une
infime fraction (0,25 %) du budget de l'enseignement scolaire avec
711
millions de francs
de
crédits de paiement
demandés
pour 1998, soit 1,3 million de francs de moins qu'en 1997 (diminution de
0,2 %). Cette diminution s'inscrit dans une tendance à la baisse de
ces crédits qui s'élevaient à 856 millions de francs en
1996.
Les autorisations de programme
sont
quasiment stables
après avoir fortement diminué l'an dernier. Elles
s'établissent au même niveau que les crédits de paiement
à 711 millions de francs.
B. LA GESTION DES PERSONNELS
1. Les mesures proposées dans le projet de budget pour 1998
Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la
création de 1.320 emplois
dans l'enseignement scolaire (dont
1.070 à la rentrée 1998), dont 700 emplois destinés
principalement à répondre aux attentes des élèves
en matière de prévention sanitaire et d'assistance, et à
assurer la présence d'adultes dans les établissements.
-
620 emplois d'ATOS
,
-
100 emplois de conseillers principaux d'éducation
,
-
300 emplois d'infirmières
,
- 300 emplois d'assistantes sociales.
En outre, 21,25 millions de francs seront consacrés à
l'augmentation du nombre de vacations de médecins scolaires.
Enfin, les moyens de remplacement en personnels ATOS sont abondés de
21,25 millions de francs correspondant à environ 280 équivalents
temps plein.
Pour permettre la création de ces emplois, le projet de loi de finances
pour 1998 prévoit la
suppression de 1.120 emplois
dont 1.020
postes d'assistants étrangers et de 100 emplois en administration
centrale.
Le solde de créations d'emplois est donc de 200 postes.
2. L'évolution comparée des effectifs d'élèves et des effectifs d'enseignants
En dépit de la diminution constante du nombre
d'élèves depuis 1993, on constate une quasi stagnation du nombre
d'enseignants, sauf en 1996 et 1997, deux années qui ont marqué
une inflexion nette de la tendance.
Il convient d'observer également la diminution probable de 90.000
élèves d'ici l'année 2001.
Le tableau et le graphique ci-dessous mettent en évidence ces
évolutions.
De même, dans le secondaire, on constate la poursuite de la diminution
des effectifs d'élèves et l'augmentation parallèle du
nombre d'enseignants, stabilisée toutefois en 1996. Le nombre
d'élèves devrait en outre décroître 74.500 d'ici
2001 et de 150.700 d'ici 2006.
On peut donc légitimement s'interroger sur les raisons qui ont
présidé à la création de 1.320 emplois dans
l'éducation nationale.
Le tableau et le graphique ci-après rapprochent l'évolution du
nombre d'enseignants et l'évolution du nombre d'élèves
scolarisés dans le secondaire.
II. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT
A. DES MOYENS NOUVEAUX CIBLÉS SUR DES OBJECTIFS PRIORITAIRES
1. La relance des zones d'éducation prioritaires
Les crédits réservés aux actions pédagogiques dans les établissements situés en ZEP seront accrus de 15,27 millions de francs dans le premier degré et de 2,32 millions de francs dans les établissements du second degré.
2. La lutte contre l'exclusion sociale
La création d'un
fonds social pour les cantines
,
doté de 250 millions de francs, doit permettre aux chefs
d'établissement d'offrir l'accès à la restauration
scolaire aux élèves issus des familles en grande
difficulté.
Rappelons que le
fonds social collégien
, doté de
180 millions de francs dans le PLF pour 1997, avait été
mis en place à la rentrée 1995, pour permettre aux chefs
d'établissement d'intervenir pour que les difficultés
financières que pourraient rencontrer certaines familles ne nuisent pas
à la scolarité de leurs enfants.
Il venait compléter le dispositif du fonds social lycéen
créé en 1991 dans le cadre du plan d'urgence pour les
lycées dans les établissements d'enseignement publics.
3. Les crédits de fonctionnement pédagogiques
20 millions de francs sont réservés à
l'achat de livres pour les écoles afin de développer le
goût des jeunes élèves pour la lecture.
30,5 millions de francs viennent abonder les crédits inscrits pour
l'achat des manuels scolaires dans les collèges.
7 millions de francs sont affectés aux stages en entreprise.
4. L'introduction des nouvelles technologies
29,87 millions de francs seront consacrés à
l'adaptation de l'administration centrale et des services
déconcentrés aux nouvelles technologies de communication.
70 millions de francs permettront d'offrir l'accès à Internet aux
établissements d'enseignement secondaire.
4 millions de francs seront affectés à la formation des
personnels à ces nouvelles technologies.
5. Mesures concernant les DOM-TOM
Les établissements des TOM bénéficieront
de 3,3 millions de francs supplémentaires et les nouvelles structures
créées dans les départements d'outre-mer seront
dotées de 8,15 millions de francs de crédits.
La loi de finances initiale pour 1997 prévoyait quant à elle
l'ouverture de
10 millions de francs
supplémentaires pour le
premier degré à
Mayotte
, ainsi qu'une mesure de 1,35
millions de francs pour le second degré en Polynésie
française, et qu'une dotation de 2,78 millions de francs pour la
création de nouveaux établissements du second degré
à Mayotte.
6. Enseignement privé
Enfin, la participation de l'Etat aux dépenses de rémunérations des personnels non enseignants des établissements d'enseignement privé du second degré sous contrat d'association est majorée de 189,86 millions de francs pour 1998, dont 122 MF au titre de l'actualisation triennale.
B. LA REVALORISATION DE LA SITUATION DES PERSONNELS
L'application des divers plans de revalorisation des
personnels de l'Éducation nationale et de l'accord du 9 février
1990 sur la réforme de la grille indiciaire de la fonction publique se
traduit par des mesures d'un
montant total de 596,6 millions de francs,
après 354,8 millions de francs en 1997.
Ces mesures sont les suivantes :
Intégration de 14.850 instituteurs dans le
corps des professeurs des
écoles
pour un coût total de
167,39 MF
.
Intégration des
personnels du second degré
dans les corps
supérieurs ;
6 millions de francs (en tiers d'année) seront consacrés
à une
extension de la hors classe pour les personnels du second
degré
;
Revalorisation des carrières des
personnels de direction
;
Application du
principe de parité entre l'enseignement public et
privé
;
Amélioration de la situation des
personnels ATOS.
Enfin, au-delà des 597 millions de francs consacrés à
la revalorisation de la situation des personnels de l'enseignement public et
privé, les crédits destinés aux
congés de
formation professionnelle des enseignants et des ATOS
seront abondés
de 175 millions de francs en plus de la dotation 1997 qui
s'élevait à 152,28 millions de francs, soit une augmentation
de 115 %.
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
Compte tenu de l'augmentation des crédits du budget de l'enseignement scolaire pour 1998, votre rapporteur spécial se bornera à faire trois types de remarques.
A. DES DÉCISIONS QUI VONT DANS LE BON SENS
Il convient en premier lieu de féliciter le
Gouvernement pour avoir pris un certain nombre de mesures de bon sens que votre
commission des finances souhaitait voir adoptées depuis longtemps :
Il s'agit, d'une part, du
retour au versement direct des bourses de
collège
annoncé par Mme Ségolène Royal. En
effet, le remplacement des bourses de collège par l'aide à la
scolarité versée par les organismes débiteurs de
prestations familiales depuis le 1
er
septembre 1994 ne permettait
plus aux agents comptables de collège, jusqu'alors payeurs des bourses
de premier cycle, de prélever les frais de demi-pension sur le montant
de l'aide scolaire due aux élèves.
Ces nouvelles modalités de paiement ont parfois été
considérées comme un facteur de désaffection des cantines
scolaires de la part des élèves en collèges. Si cette
hypothèse était avérée, le retour à l'ancien
mode de versement devrait permettre une augmentation de la fréquentation
des cantines scolaires.
Il s'agit, d'autre part, de
l'allégement des structures
administratives centrales.
Un projet de réorganisation de l'administration centrale est en effet
actuellement en cours, qui vise à :
- rationaliser et alléger l'organisation de services par des
regroupements de structures afin d'accroître l'efficacité de
l'action administrative ;
- simplifier le dispositif afin de lui conférer plus de
lisibilité ;
- développer systématiquement le recours aux technologies
nouvelles dans l'organisation des services et dans leur action ;
- relancer la politique de déconcentration des compétences.
Un décret est actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat.
Il convient d'observer que les mesures de déconcentration d'un certain
nombre d'opérations de gestion et l'application des mesures de
réforme de l'Etat ont déjà permis la suppression de 479
emplois au budget du ministère depuis 1993, dont 279 au titre des
mesures d'économie. Par ailleurs, la démarche de modernisation du
service public, préconisant un recentrage des administrations centrales
sur leur fonction de conception et de pilotage s'est accompagnée de
transferts d'effectifs réels par la voie de la mise à
disposition, pour répondre aux besoins des établissements
d'enseignement supérieur. Ainsi, près de 200 agents ont
quitté l'administration centrale au 1
er
septembre 1997 en
contrepartie transferts progressifs d'emplois.
Par ailleurs, votre rapporteur portera la plus grande attention à la
réforme du mouvement des enseignants
envisagée par le
ministre de l'éducation nationale pour 1999. Cette réforme vise
à déconcentrer les décisions d'affectation auprès
des autorités rectorales, ce qui permettrait de mieux prendre en compte
les particularités des établissements ou de leur environnement
géographique.
Il convient toutefois d'observer que la déconcentration est
déjà largement engagée, les recteurs ayant
délégation de compétence pour un certain nombre
d'affectations (affectations provisoires sur les postes de titulaires
académiques, réaffectation des enseignants dont le poste a
été supprimé ou transformé par suite d'une mesure
de carte scolaire...).
Il s'agit également de
l'utilisation d'un certain nombre d'heures
supplémentaires dont le contingent pouvait sembler supérieur aux
besoins
.
En effet, la suppression prévue de 90.000 heures supplémentaires
permet de dégager une économie de 700 millions de francs
affectée au financement du réemploi de 28.000
maîtres-auxiliaires, sur la base d'un coût moyen de 7.700 F
pour une heure supplémentaire année.
Les heures supplémentaires utilisées ont évolué
comme suit :
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
757.000 |
761.000 |
751.000 |
753.000 |
Il est certes indispensable de conserver un volant suffisant
d'heures supplémentaires dans la mesure où elle constituent un
élément de souplesse nécessaire à l'organisation
pédagogique des établissements. Néanmoins, la tendance
à la diminution de la démographie scolaire incite à la
rigueur.
Votre rapporteur se réjouit également de la
priorité
" redonnée " aux ZEP
mais souhaiterait cependant
rappeler
que l'effort en faveur de ces zones n'avait jamais été interrompu.
En effet, les crédits pédagogiques sont 2,7 fois plus
élevés dans les ZEP que dans les autres établissements.
Depuis 1995, les dotations aux ZEP ont évolué comme suit :
1995 |
1996 |
1997 |
75,2 |
71,1 |
66,27 |
En outre, une indemnité de sujétions
spéciales est accordée aux enseignants et aux personnels de
direction et d'éducation, ce qui a représenté un
coût budgétaire de 533,3 millions de francs en 1997. Par ailleurs,
les ZEP ont bénéficié en 1997 de l'apport de 4.700
appelés du contingent.
Enfin, des postes supplémentaires sont implantés dans les ZEP
afin d'assurer un encadrement adapté à la
spécificité du public scolaire et d'alléger les effectifs
dans les classes.
B. DES DÉCISIONS JUSTIFIÉES PAR L'ÉQUITÉ MAIS DONT LE RENOUVELLEMENT POURRAIT POSER PROBLÈME
Votre rapporteur spécial tient par ailleurs à
appeler l'attention du Gouvernement sur les risques que recèlent
certaines mesures.
Ainsi, il semble
a priori
conforme à l'équité et
à la justice de réemployer des
maîtres-auxiliaires
qui ont pour la plupart consacré
de nombreuses années à l'éducation nationale.
Néanmoins, sauf à risquer de décourager les candidats aux
concours de l'éducation nationale et de démotiver les titulaires
qui ont dû se soumettre aux épreuves sélectives des
concours, il convient de ne pas déroger aux règles de la fonction
publique.
Aussi votre rapporteur spécial appelle-t-il à poursuivre les
plans de résorption des emplois précaires
. En effet, depuis
plusieurs années, des dispositions ont été prises pour
faciliter l'accès des maîtres-auxiliaires aux corps enseignants
par la voie des concours.
Le protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire du
14 mai 1996 a notamment permis de mettre en place de nouvelles
possibilités de titularisation en créant des concours
réservés aux maîtres-auxiliaires en raison tant des
conditions d'inscription que de la nature des épreuves (valorisation de
l'expérience professionnelle des candidats).
Ainsi, entre 1988 et 1995, 4.500 suppléants du premier degré ont
été titularisés dans le corps des instituteurs ou des
professeurs des écoles et 29.000 maîtres auxiliaires du second
degré ont été titularisés dans les
différents corps du second degré.
Le total des suppléants du premier degré et des
maîtres-auxiliaires du second degré s'élevait, à la
rentrée scolaire de 1996, à 25.970 agents, soit une diminution de
12,8 % par rapport à l'année précédente.
Par ailleurs, la rentrée scolaire 1997 a été
marquée par la
réouverture de 1.262 classes
dont 394
classes maternelles et 868 classes élémentaires. Il s'agit en
réalité de 447 réouvertures (sur 1.100 qui devaient
fermer) et de 815 nouvelles ouvertures.
Cet effort est certes louable dans la mesure où il portera en
priorité sur les ZEP et sur les écoles rurales qui ont fait des
efforts de regroupement pédagogique et d'équipement et dans
lesquelles la fermeture de classes induisait un risque important
d'accélération de la désertification.
Il s'agit de ne pas défavoriser des communes qui ont fait des efforts de
regroupement par rapport à celles qui possèdent une école
à classe unique et qui bénéficient à ce titre du
moratoire des fermetures d'écoles à classe unique institué
en 1993.
Néanmoins, outre les dépenses budgétaires qu'il induit,
cet effort semble peu compatible avec l'évolution démographique
en milieu rural, dont il est difficile de faire totalement abstraction. Il pose
par ailleurs un autre problème, celui de l'exposition à
l'échec scolaire des élèves issus d'établissements
à faibles effectifs.
A cet égard, votre rapporteur spécial, qui a fait une mission de
contrôle de ces crédits de mai à juin 1997, s'interroge sur
la manière dont le ministère de l'éducation nationale
compte remédier au problème des collèges à faibles
effectifs. Il importe en effet de rappeler qu'à la rentrée
1996-1997,
207 collèges comptaient moins de 100
élèves
dont 59 collèges publics et 148 collèges
privés.
La polyvalence des établissements semble être une solution
d'avenir pour tendre vers une utilisation optimale des capacités et des
moyens. De même le rapprochement entre collèges et la
création d'internats, notamment en milieu rural, doivent être
encouragés.
C. DES DÉCISIONS LOURDES DE CONSÉQUENCES
Enfin, deux décisions semblent aller à
l'encontre d'une gestion à long terme du budget de l'enseignement
scolaire.
En premier lieu,
la création de 40.000 emplois-jeunes en 1997 et
35.000 en 1998 risque de contribuer à l'alourdissement d'un budget
déjà extrêmement rigide.
Bien que le ministre de l'éducation nationale affirme que ces emplois ne
sont pas destinés à durer plus de cinq ans, on peut
légitimement mettre en doute cette assertion. En effet, de même
que les maîtres auxiliaires qui sont employés dans
l'éducation nationale depuis un certain nombre d'années sont,
dans une certaine mesure, fondés à réclamer leur
titularisation, il faut se demander si la demande d'intégration aux
différents corps de fonctionnaires de l'éducation nationale de
jeunes filles et de jeunes gens qui auront été employés
pendant cinq ans n'aura pas acquis une certaine légitimité.
La création de 75.000 postes d'aides-éducateurs risque donc
d'engager les finances de l'Etat sur une période beaucoup plus longue
que prévue.
Au demeurant, le financement de ces emplois n'a pas été
prévu dans le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1998.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les 40.000
emplois-jeunes dont la création devrait intervenir avant la fin de cette
année devraient être financés intégralement par des
crédits de répartition en provenance du budget du
ministère de l'emploi et de la solidarité.
Pour l'avenir, il est envisagé de réaliser des économies
en modifiant le mode de rémunération des heures
supplémentaires. Ainsi, les heures supplémentaires année
(HSA) seraient rémunérés sur la base de 36 semaines (soit
36 heures supplémentaires effectuées dans l'année, ce qui
est un maximum), conformément à la loi d'orientation sur
l'éducation du 10 juillet 1989
28(
*
)
, et
non plus sur la base de 43 semaines.
Par ailleurs, la
création de 1.320 emplois de personnels
non-enseignants
semble difficilement compatible avec la maîtrise des
finances publiques. Or, celle-ci devrait être d'autant moins douloureuse
dans le domaine de l'éducation que les effectifs scolarisés
diminuent et continueront à décroître au moins jusqu'en
2006.
Ainsi, la diminution du nombre d'enseignants ne devrait pas
dégrader le taux d'encadrement des élèves. Les effectifs
des " brigades de remplacement " semblent également pouvoir
diminuer.
La maîtrise des dépenses d'éducation apparaît au
demeurant d'autant plus nécessaire que les crédits du budget de
l'Etat consacrés à l'éducation nationale sont
passés de 184 milliards de francs à 286 milliards depuis 1989, ce
qui représente une augmentation en francs courants de plus de 55 %.
Aucun autre département ministériel n'a connu une
évolution aussi favorable.
Or, les études comparatives internationales indiquent que les pays les
mieux classés pour les performances scolaires de leurs
élèves ne sont pas ceux qui dépensent le plus :
ainsi, les pays asiatiques qui affichent de bonnes performances consacrent en
moyenne 3,3 % de leur PIB à l'éducation, soit deux fois
moins que la France. Ces pays font en revanche systématiquement
cohabiter enseignement privé et public pour encourager
l'émulation. Nombre d'indicateurs démontrent par ailleurs que
lorsqu'il y a diversité dans les filières et dans le financement,
le système est plus productif.
En conséquence, souhaitant récuser l'argument selon lequel la
priorité attribuée à l'éducation nationale doit
nécessairement se traduire par une augmentation des postes et des
crédits, votre rapporteur vous proposera deux amendements de
réduction des crédits portant sur les titres III et IV, pour un
montant total de 2,16 milliards de francs.
II - ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
Rapporteur spécial : M. Jean-Philippe
LACHENAUD
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1998 s'élève à 48.451 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 3,05 % par rapport à 1997, après une croissance de 5,45 % en 1997 et de 4,5 % en 1996.
Les moyens des services passent de 33.541 millions de
francs en 1997 à 35.325 millions pour 1998, soit une hausse de
5,32 % (+ 4,94 % en 1997). En revanche, les crédits
d'intervention sont quasiment stables (0,41 %), après une hausse de
2,4 % en 1997, passant de 8.008 millions de francs à
8.041 millions en 1998.
L'ensemble des dépenses ordinaires atteint ainsi 43.366 millions de
francs, en progression de 4,37 % par rapport à 1997.
Avec 5.086 millions de francs de crédits de paiement inscrits pour
1998, les dépenses en capital diminuent sensiblement
(- 6,97 %), après une forte croissance en 1997, de 13,6 %
(à 5.467 millions de francs).
En revanche, les autorisations de programme progressent de 18,75 %,
passant de 4.150 millions de francs en 1997 à 4.928 millions
en 1998. Elles avaient très sensiblement diminué en 1997
(- 14,7 %).
Le tableau ci-dessous fait apparaître que la part du budget de
l'enseignement supérieur dans le budget de l'Etat ne cesse de
s'accroître, pour s'établir à 3,03 % en 1997. La
même année, les crédits consacrés à
l'enseignement supérieur représentaient 14,5 % de la
totalité du budget de l'éducation nationale, la hausse de cette
proportion étant également constante depuis plusieurs
années.
Le budget de l'enseignement supérieur, en 1997 toujours,
représentait 0,58 % du PIB, contre 0,56 % l'année
précédente et 0,45 % en 1991. Cette croissance est lente
mais régulière.
II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
Le budget de l'enseignement supérieur est
composé de trois agrégats :
01 - Enseignement supérieur ;
02 - Action sociale ;
03 - Recherche.
A. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en
personnels et ceux consacrés au fonctionnement et à
l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur.
Les crédits de l'agrégat "enseignement supérieur"
s'établissent à 37.862 millions de francs en 1998, contre
36.601 millions en 1997, soit une progression de 3,45 %.
Les dotations couvrent :
- les crédits des personnels non enseignants et enseignants
chercheurs (y compris les primes d'encadrement doctoral) ainsi que les
indemnités et prestations sociales, qui s'élèvent à
27.847 millions de francs en 1998, en progression de 4,12 % ;
- les aides au pré-recrutement d'enseignants-chercheurs, dont le
montant de 206,7 millions de francs reste inchangé par rapport
à 1997 ;
- les dépenses d'informatique, de télématique et de
fonctionnement, qui s'établissent à 6.497 millions de
francs, en hausse de 10,54 % ;il faut noter une dotation de
9 millions de francs attribuée à l'établissement
public du campus universitaire de Jussieu ;
- les dépenses d'intervention : avec 218,4 millions de francs,
elles diminuent de près de 6,4 % du fait de la non-reconduction
d'une dotation de 14,85 millions de francs au titre de la subvention aux
établissements d'enseignement supérieur privés ;
- les dépenses d'investissement s'élèvent à
3.093 millions de francs, soit une progression de 2,05 %, dans les
domaines suivants :
·
constructions immobilières et équipements
immobiliers et pédagogiques (1.759 millions de francs) ;
·
maintenance des bâtiments (1.334 millions de
francs).
Le tableau ci-dessous récapitule les emplois par grandes
catégories.
Le tableau ci-après établit un constat puis des prévisions sur le nombre d'étudiants dans les principales filières de l'enseignement supérieur.
Ce tableau montre bien la réduction des effectifs à l'université. En revanche, il permet également d'en déduire une amélioration du taux d'encadrement : on est ainsi passé de un emploi enseignant pour 22,7 étudiants et un emploi de non-enseignant pour 34,2 étudiants à la rentrée 1995 à, respectivement 21,1 et 31,6 pour la rentrée 1997.
B. ACTION SOCIALE
Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet agrégat est quasiment stable, passant de 8.175 millions de francs en 1997 à 8.227 millions en 1998 (+ 0,64 %).
L'agrégat regroupe :
- les moyens de fonctionnement (y compris les rémunérations
des personnels) du centre national des oeuvres universitaires et scolaires
(CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la Cité
internationale universitaire de Paris, et de l'Observatoire de la vie de
l'étudiant, soit 611,84 millions de francs en 1998 (+0,95 %
après + 2,9 % en 1997) ;
- les crédits des bourses et secours d'études, qui
s'élèvent à 6.570 millions de francs, soit une
progression de 0,72 % par rapport à l'année
précédente (+ 3,6 %) ;
- les crédits de fonctionnement réservés aux oeuvres
sociales, qui restent inchangés par rapport à 1997, à
1.045 millions de francs.
L'ensemble des crédits consacrés à l'action sociale en
faveur des étudiants est passé de 6.234 millions de francs
en 1993 à 8.175 millions en 1997, soit une progression de plus de
31 % en quatre ans.
Il semble, dès lors, que le projet de budget pour 1998 marque une
rupture dans l'amélioration continue de l'environnement social de
l'étudiant.
Ce fait est confirmé par la part décroissante qu'occupe
l'agrégat "action sociale" dans le budget de l'enseignement
supérieur : 17,52 % en 1997, mais, 16,98 % en 1998.
C. RECHERCHE
Cet agrégat regroupe l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire, dans les établissements relevant du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Les crédits consacrés à cette action sont
portés de 2.241 millions de francs à 2.362 millions,
soit une augmentation de 5,4 %.
Ces dotations couvrent :
- les crédits des personnels non enseignants, des enseignants
chercheurs, ainsi que les indemnités et prestations sociales, qui
s'élèvent à 270,4 millions de francs
(+ 3,83 %) ;
- les subventions de fonctionnement accordées aux
établissements (les dépenses d'informatique et de
télématique restent inchangées), qui s'établissent
à 99,1 millions de francs, en diminution de 2,56 % ;
- surtout les crédits d'investissement, dont la progression est de
6 %, passant de 1.879 millions de francs à 1.922 millions
:
. constructions immobilières : 48,25 millions,
. soutien des programmes de recherche : 1.800 millions,
. maintenance des bâtiments : 144 millions.
III. LES PRIORITÉS DU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1998 est construit autour de trois priorités.
1. Les créations d'emplois
Le projet de budget comporte la création de
4.200 emplois, 3.000 emplois d'enseignants et enseignants-chercheurs
et 1.200 emplois de non enseignants.
Deux faits sont ainsi à souligner :
·
la forte augmentation du nombre de ces emplois publics
intervient dans un contexte de diminution des effectifs étudiants
(environ - 8.500 cette année), ce qui pose la question de la
pertinence de cette mesure, au regard de la situation générale
des comptes publics ;
·
les emplois de professeurs agrégés (1.200)
représentent 40 % des emplois d'enseignants créés,
facteur considéré comme contribuant, une fois encore, à
"secondariser" l'enseignement supérieur.
En outre, le taux de la prime d'administration des présidents
d'universités est revalorisé de 27 % et celui des
présidents et directeurs de grands établissements, de 14 %.
La Cour des Comptes avait noté une pratique critiquable en
matière d'heures complémentaires. Il faut donc souligner la
réduction des crédits qui leur sont alloués en 1998.
2. L'investissement immobilier
L'ouverture d'un milliard de francs supplémentaires
d'autorisations de programme doit permettre :
- pour 585 millions, la mise en sécurité des
établissements d'enseignement supérieur (notamment les
établissements parisiens),
- pour 415 millions, des constructions, notamment quelques grosses
opérations, mais aussi des études préparatoires au plan
U3m (Universités 3ème millénaire).
Il est cependant possible de noter que le total des dépenses en capital
diminue, en crédits de paiement, de près de 7 %.
Les déclarations du ministre laissent toutefois craindre une trop forte
concentration de ces crédits sur les universités parisiennes, qui
est susceptible de nuire à la contribution de l'enseignement
supérieur à l'aménagement du territoire.
3. Les moyens de fonctionnement
Le projet de budget pour 1998 prévoit une dotation de
10 millions de francs pour l'équipement informatique des IUFM et la
formation aux nouvelles technologies, ainsi qu'une somme de 9 millions
pour l'établissement public du campus de Jussieu.
Cependant, eu égard à l'ampleur de l'effort à soutenir en
matière de développement des nouvelles technologies, tout comme
la tâche difficile qui s'annonce sur le campus de Jussieu, ces
crédits apparaissent nettement insuffisants.
IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
Votre rapporteur spécial approuve certaines
orientations du Gouvernement en matière d'enseignement supérieur,
notamment la volonté de développer la formation continue et de
promouvoir les échanges internationaux.
En effet, l'Etat dépense chaque année plus de 35 milliards
de francs en actions de formation continue, mais seulement 4 % sont
consacrés à l'université. Il est donc prévu,
dès la fin de cette année, d'organiser un concours auprès
des établissements, à l'issue duquel dix universités ayant
proposé les projets les plus ambitieux en matière de formation
continue seront sélectionnées pour mener des opérations
expérimentales, notamment de mise en place de cursus de diplômes
en formation continue ou de sessions de recyclage pour diverses professions.
En outre, les échanges internationaux, et en premier lieu
européens, doivent être favorisés : c'est pourquoi
votre rapporteur sera attentif aux mesures visant à rendre plus
compatibles les formations universitaires dans l'Union européenne, et
à favoriser la mobilité des enseignants comme des
étudiants.
Cependant, votre rapporteur spécial est amené à formuler
six observations :
Il regrette l'augmentation de près de 4,5 % des
dépenses ordinaires. Les dépenses en personnel augmentent trop
fortement : les rémunérations croissent de plus de
4,10 % (le chapitre 31-96 "rémunérations de personnels
divers et vacations" connaît une croissance de 60 %).
Surtout, elles progressent alors même que les crédits qui engagent
l'avenir, c'est-à-dire les dépenses en capital, diminuent, quant
à elles, de près de 7 % (le chapitre 56-10, article 10
"Investissements consacrés à l'enseignement supérieur"
décroît de 28 %).
Une telle orientation budgétaire -gonflement des crédits de
fonctionnement et contraction des dépenses d'investissement- ne saurait
préparer efficacement l'avenir de l'enseignement supérieur.
Non seulement, les dépenses de fonctionnement sont plus importantes,
mais leur progression est contestable au regard des priorités et des
enjeux de l'enseignement supérieur.
En effet, malgré cette augmentation globale des dépenses
ordinaires, l'aide au pré-recrutement d'enseignants-chercheurs
(chapitre 43-11) reste inchangée, de même que les oeuvres
sociales en faveur des étudiants (chapitre 46-11).
Votre rapporteur déplore également la réduction de la
subvention de fonctionnement destinée aux établissements
d'enseignement supérieur privés.
Votre rapporteur spécial craint que la réforme du premier
cycle, entérinée par l'arrêté du 9 avril 1997,
ne soit dans une phase de ralentissement et d'incertitude.
Certes, le nouveau Gouvernement en a repris les principes essentiels
(orientation, semestrialisation, capitalisation et compensation) mais il tarde
à les mettre en pratique.
En matière de tutorat, aucun bilan n'a été dressé.
L'organisation des séances de soutien et de rattrapage destinées
aux étudiants en difficulté paraît assez aléatoire,
ces séances étant parfois confiées à des
chargés de cours ou à des vacataires. De même, la charte du
tutorat, prévue par la réforme, est toujours à
l'étude.
La semestrialisation et la réorientation sont mises en place
progressivement, mais les pouvoirs publics font souvent preuve d'attentisme en
la matière : aucune directive n'a précisé le contenu
des unités de méthodologie ; de même, la
procédure d'évaluation, de validation des acquis et de
réorientation à la fin du premier semestre, pour les
étudiants en erreur d'orientation ou en échec, n'est encore
qu'à l'état d'ébauche. Le Comité national
d'évaluation (CNE) a d'ailleurs récemment préconisé
le développement des études de "suivi" des étudiants, tant
au plan national qu'au niveau de l'établissement, de telles
études facilitant une véritable politique d'orientation.
Quant au contrôle des connaissances, point le plus sensible de la
réforme, il semble se heurter non seulement à des
problèmes techniques de mise en oeuvre dans le temps, mais
également à la résistance des mentalités.
Surtout, il semble que la réforme entre en vigueur de manière
très hétérogène selon les filières
universitaires : les facultés scientifiques et de lettres sont
ainsi beaucoup plus avancées que les facultés juridiques et que
la grande majorité des facultés de sciences économiques et
d'administration économique et sociale (AES).
L'année dernière, votre rapporteur spécial avait
souhaité disposer d'un bilan des aides actuellement attribuées
aux étudiants et de leur coût global pour les finances publiques.
A cet égard, il prend note des conclusions du rapport de M. Bernard
Cieutat, sur l'état précis de l'effort de la Nation en direction
des étudiants, effort évalué à 26,6 milliards
de francs.
Le rapport a mis en exergue deux principaux faits :
- d'une part, les aides attribuées par le ministère en
charge de l'enseignement supérieur (bourses diverses, prêts
d'honneur, financement des oeuvres universitaires, aides aux associations
étudiantes, compensation aux établissements de
l'exonération des droits d'inscription accordée aux boursiers) ne
représentent que 35 % du total ; les étudiants
bénéficient en effet d'aides directes accordées par
d'autres ministères, essentiellement les aides au logement (APL, ALS et
ALF) et les aides fiscales (réduction d'impôt et majoration du
quotient familial) ;
- d'autre part, les prestations versées sous condition de
ressources (bourses, APL et exonérations des droits d'inscription pour
les boursiers) ne représentent que 30 % de l'ensemble, les autres
aides profitant soit à l'ensemble des étudiants (ALS, oeuvres
universitaires), soit aux foyers imposables, c'est-à-dire davantage aux
revenus élevés (aides fiscales).
Pour remédier à ces iniquités, le précédent
ministre avait proposé, à l'issue des Etats
Généraux de l'Université, la mise en place progressive
d'une allocation sociale d'études pouvant se substituer aux aides
existantes, cela dans le cadre de l'élaboration d'un "statut social de
l'étudiant".
Or, il semble que ce projet ait été reporté, alors
même qu'un nombre important d'étudiants connaissent une situation
difficile. Votre rapporteur sera attentif au texte qui devrait être
déposé au printemps sur ce sujet.
De la même façon, votre rapporteur spécial ne peut
que regretter le retard pris dans la mise en route du plan de restructuration
et du désamiantage de la faculté de Jussieu.
Ce plan avait été annoncé par François Bayrou le
30 septembre 1996 : il devait mobiliser 1,2 milliard de francs
sur trois ans.
Or, plus d'un an après, les travaux n'ont toujours pas commencé,
et les appels d'offre nécessaires à leur réalisation n'ont
même pas été lancés. Seuls des travaux de
confinement ont été réalisés, pour un montant de
10 millions de francs.
A l'heure actuelle, le nouveau plan n'en est qu'à une phase virtuelle
et, à ce titre, n'est ni évalué, ni chiffré.
Les problèmes techniques sont certes considérables, notamment en
ce qui concerne le déménagement des étudiants et des
enseignants pendant les travaux, mais la volonté politique semble
manquer.
Votre rapporteur constate que le débat relatif au degré de
toxicité de l'amiante à Jussieu se poursuit, et restera attentif
aux mesures prises pour garantir aux 50.000 personnes qui
fréquentent ce campus une protection sanitaire optimale.
Votre rapporteur spécial prend acte de la décision du
ministre de ne pas créer une filière technologique
supérieure, mais, tient, surtout à exprimer son inquiétude
face aux réserves émises sur les stages des étudiants en
entreprises et sur les unités de première expérience
professionnelle (UPEP), à une époque où une insertion
professionnelle réussie des jeunes passe souvent par le rapprochement
entre les établissements d'enseignement supérieur et les
entreprises.
L'UPEP, créée par l'arrêté du 9 avril 1997,
devrait néanmoins se mettre en place, à titre
expérimental, pendant deux ans : elle s'adresse aux étudiants
volontaires du deuxième cycle, et sera alors intégrée dans
le cursus de l'étudiant, après évaluation et validation.
Votre rapporteur sera attentif aux conclusions du groupe de travail devant
aboutir à la rédaction d'une charte des stages. Il adhère
aux principes qui devraient présider à l'élaboration de
cette charte :
- la rémunération de tout stage,
- l'absence de substitution à un emploi,
- la tenue du stage hors des horaires d'enseignement.
Enfin, votre rapporteur spécial demande, comme l'année
dernière, une clarification du statut des professeurs
agrégés de l'enseignement supérieur (PRAG).
La création de 1.200 emplois de PRAG est prévue dans le
projet de budget pour 1998, ce qui contribue à "secondariser"
l'enseignement supérieur.
Votre rapporteur sera vigilant quant aux dispositions mises en oeuvre pour
permettre aux PRAG d'accéder au statut d'enseignant-chercheur,
grâce à la préparation d'une thèse doctorale.
III - RECHERCHE ET TECHNOLOGIE
Rapporteur spécial : M. René
TRÉGOUËT
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS "RECHERCHE ET TECHNOLOGIE" DU MINISTÈRE
Les crédits du fascicule "recherche et
technologie" du
ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la
technologie pour 1998 s'élèvent à 39.611 millions de
francs. En 1997, ils se montaient à 28.905 millions de
francs : la progression apparente est donc de 37 %.
Cependant, à périmètre constant, la progression ne
s'élève qu'à 3,5 %. En effet, les crédits du
Centre national d'études spatiales (CNES), du Bureau de recherches
géologiques et minières (BRGM) et ceux consacrés à
la diffusion des technologies du secteur spatial sont désormais inscrits
au budget de l'éducation nationale, de la recherche et de la
technologie :
·
CNES 7.650 millions de francs (chapitre 63-02)
915 millions de francs (chapitre 36-90)
·
BRGM 241 millions de francs (chapitre 45-11)
93,5 millions de francs (chapitre 62-12)
·
Diffusion des technologies du secteur spatial :
64,8 millions de francs (art. 20 du chapitre 66-04)
Une dotation de 80 millions de francs est également prévue
au titre du Centre national de séquençage (article 82 du
chapitre 66-51).
Cette progression de 3,5 % intervient après une stagnation des
crédits en 1997 (+ 0,16 %).
Les crédits de la recherche universitaire, qui ne sont pas
comptabilisés dans la dotation susmentionnée,
s'élèvent à 2.362 millions de francs, contre
2.241 millions en 1997, soit une progression de 5,40 %.
A périmètre constant, les autorisations de programme croissent de
8,2 % par rapport à 1997 et s'établissent à
6.292 millions de francs au lieu de 5.815 l'année
précédente.
II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGREGAT
Le fascicule budgétaire "recherche et technologie"
retient les quatre agrégats suivants :
01 - Administration de la recherche
02 - Actions d'incitation, de formation et de diffusion
03 - Etablissements publics à caractère scientifique et
technologique
04 - Autres organismes de recherche.
A. ADMINISTRATION DE LA RECHERCHE
Les crédits affectés à cette action
s'établissent, pour 1998, à 155,7 millions de francs, soit
une augmentation de 5,06 % par rapport à 1997 (148,2 millions).
L'agrégat regroupe les moyens affectés :
- à l'administration centrale chargée de
l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique de la recherche et
du développement technologique,
- aux délégués régionaux à la recherche
et à la technologie, responsables de la mise en oeuvre de cette
politique,
- au comité national d'évaluation de la recherche.
Les dotations couvrent les frais de personnel de l'administration centrale et
des services déconcentrés (rémunérations et
indemnités d'une part, charges et prestations d'action sociale, d'autre
part), les dépenses de fonctionnement courant (frais de
déplacement, parc automobile, télécommunications,
études, loyers, informatique, entretien mobilier, formation), les frais
d'actes et de contentieux et de réparations civiles, les crédits
de construction, d'équipement et de gros entretien de patrimoine
immobilier occupé par l'administration centrale et les services
déconcentrés et, enfin, les crédits d'études dans
le domaine "recherche et technologie".
Les effectifs concernés par cet agrégat étaient, en 1997,
de 311 (283 emplois à l'administration centrale, dont
10 contractuels, et 28 délégués régionaux
à la recherche et à la technologie).
B. ACTIONS D'INCITATION, DE FORMATION ET DE DIFFUSION
Ces actions bénéficient de crédits
à hauteur de 3.033 millions de francs, après
2.907 millions en 1997, soit une hausse de 4,33 %.
Les dotations relatives à cet agrégat comprennent :
·
les crédits destinés à l'incitation
aux transferts de technologie (118,35 millions),
·
les crédits destinés à la diffusion
de la culture scientifique et de l'information scientifique et technique
(50,825 millions),
·
les crédits destinés à la formation
à et par la recherche (1.720 millions),
·
les crédits destinés au soutien à
la recherche et à la technologie (790,80 millions),
·
les crédits destinés aux actions
concertées dans les sciences du vivant et à l'agence nationale de
recherche sur le SIDA (353 millions).
C. ÉTABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE (EPST)
Ces agrégat regroupe les moyens consacrés par le
ministère aux établissements sous tutelle ayant le statut
juridique d'EPST, c'est-à-dire :
- le Centre national de la recherche scientifique (CNRS),
- l'Institut national de la recherche agronomique (INRA),
- l'Institut national de la santé et de la recherche
médicale (INSERM),
- l'Institut français de recherche scientifique pour le
développement en coopération (ORSTOM),
-l'Institut national de la recherche en informatique et en automatique (INRIA),
- le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des
eaux et des forêts (CEMAGREF),
- l'Institut national de recherche sur les transports et leur
sécurité (INRETS),
- l'Institut national d'études démographiques (INED).
Les crédits affectés à cet agrégat augmentent de
2,25 %, passant de 21.294 millions de francs en 1997 à
21.773 millions en 1998.
Ces dotations couvrent :
- les frais de personnel (rémunérations, indemnités
et charges),
- le soutien des programmes (crédits destinés au
fonctionnement matériel des établissements, dont notamment le
fonctionnement des laboratoires de recherche),
- les crédits d'investissement destinés aux
équipements moyens et lourds des laboratoires, aux grands instruments
scientifiques, à la construction et à l'entretien du patrimoine.
Le tableau ci-dessous récapitule la situation de chacun des EPST.
D. AUTRES ORGANISMES DE RECHERCHE
Cet agrégat regroupe les moyens consacrés par le
ministère aux établissements sous tutelle ayant le statut
juridique d'établissement public à caractère industriel et
commercial (EPIC) et à des organismes de statuts divers (fondations,
associations ou groupements d'intérêt public), notamment :
- l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer
(IFREMER),
- le Centre de coopération internationale en recherche agronomique
pour le développement (CIRAD),
- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
(ADEME),
- le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM),
- le Commissariat à l'énergie atomique (CEA),
- le Centre national d'études spatiales (CNES),
- l'Institut français de la recherche et de la technologie polaire
(IFRTP),
- l'Institut Pasteur de Paris,
- l'Institut Curie (section recherche).
Les dotations du ministère financent tout ou partie des ressources
propres de chaque organisme.
Ces dotations représentent 14.650 millions de francs en 1998. A
périmètre constant, elles s'élèvent à
5.057 millions, soit une augmentation de 10,9 % par rapport à
1997.
En ce qui concerne les crédits affectés aux EPIC,
l'évolution des DO + CP est retracée dans le tableau
ci-dessous :
En 1997, les effectifs à l'IFREMER, au CIRAD, au BRGM et à l'ADEME étaient les suivants :
Au CEA, l'effectif moyen annuel s'élevait à
11.406 agents en 1997 (-1,43 %).
En second lieu, aux fondations et organismes de recherche biologique et
médicale, sont affectés, en 1998, les crédits suivants :
III. LE BUDGET CIVIL DE RECHERCHE ET DE DÉVELOPPEMENT (BCRD) POUR 1998
A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
Le BCRD regroupe les dotations inscrites au titre de la
recherche sur le budget d'une quinzaine de ministères, y compris la
section recherche du ministère de l'Education nationale.
Le BCRD 1998 s'élève à 53.054 millions de francs en
DO + CP, soit une progression de 1,4 % par rapport au budget
pour 1997 (52.306 millions, soit -1,4 %) et à
22.262 millions en AP, soit une augmentation de 1,9 %.
Cependant, dans son avis du 10 octobre 1997, le Conseil supérieur
de la recherche et de la technologie note, d'une part, que l'augmentation
effective du BCRD à périmètre constant est de 1,13 %
et, d'autre part, que cet accroissement limité du BCRD est bien
inférieur à la croissance prévue pour le PIB, de telle
sorte que le BCRD va encore diminuer en proportion du PIB.
Les contributions des départements ministériels au BCRD en 1998
sont détaillées dans le tableau ci-après :
La répartition du BCRD par catégorie d'organismes est la suivante en 1996 et 1997.
B. EVOLUTION DU BCRD (DO + AP) DE 1987 A 1997
Le tableau ci-dessus montre une baisse relative apparente de
l'effort de recherche au cours des dernières années.
L'année 1997 (+ 2 %) vient certes rompre la tendance du BCRD
à la baisse de 1993 à 1996, mais sa part dans le PIB (0,64 %
en 1997) comme dans celle du budget de l'Etat (3 % en 1996) diminue.
D'après l'OCDE, la France consacrait, en 1995, 2,34 % de son PIB
à la recherche, contre 3,02 % pour la Suède, 2,78 %
pour les Etats-Unis et 2,58 % pour le Japon, mais 2,28 % pour
l'Allemagne.
La France occupait donc, il y a deux ans, le quatrième rang dans le
monde sur le plan de son effort de recherche. Elle était au
troisième rang un an auparavant. Elle occupait le cinquième rang
s'agissant du nombre de chercheurs rapporté à la population
active (5,8 %) en 1994, mais le sixième en 1981.
C. LA VENTILATION DU BCRD PAR OBJECTIF
L'avancement général des connaissances demeure
au premier rang des objectifs du BCRD, soit 36,5 % du montant des
dotations en 1997, les sciences physiques et les sciences de la vie
représentant respectivement 10,2 % et 7,4 % de cet ensemble.
L'exploration et l'exploitation de l'espace occupent toujours la
deuxième place avec 18,2 % du BCRD.
Les recherches en faveur du développement industriel représentent
10,93 % de l'ensemble, contre 11,6 % en 1996. Cette diminution,
tendancielle depuis plusieurs années, s'explique par la baisse, d'une
part, des programmes aéronautiques civils et, d'autre part, des
crédits de recherche du ministère de l'industrie inscrits au BCRD.
Enfin, la santé atteint 8,8 % du BCRD, en augmentation lente mais
constante : cet objectif est concentré à l'INSERM pour plus de la
moitié.
IV. LES PERSONNELS DE LA RECHERCHE
L'emploi scientifique est l'une des priorités
affichées par le BCRD en 1998.
On devrait ainsi dénombrer, en 1998, 43.280 agents dans les
EPST (+ 1,27 %), soit 17.080 chercheurs (+ 2,26 %) et
26.200 ITA (+ 0,63 %).
Sur ce total, le CNRS représente 26.277 emplois, dont
11.683 chercheurs et 14.594 ITA.
Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la création de
379 emplois de chercheurs dans les EPST, dont 297 au CNRS et 50 à
l'INSERM, ainsi que la création de 176 emplois d'ITA, dont 128 au
CNRS et 40 à l'INSERM.
Les EPIC compteront, en 1998, 6.602 agents, dont
3.220 chercheurs et 3.382 ITA.
Le CNES représente 2.446 emplois, soit plus de 37 % du total.
Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la création de
40 emplois de chercheurs, dont 38 à l'IFREMER et 43 emplois
d'ITA, dont 40 à l'IFREMER.
312 fonctionnaires travaillent à l'administration centrale en
1998 (dont 21 contractuels), soit un emploi de titulaire de plus qu'en
1997.
V. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
S'agissant des dotations budgétaires proprement
dites, votre rapporteur note leur progression de 3,5 % : il s'agit
là d'un effort important en faveur de la politique de recherche
française.
Il n'en reste pas moins vigilant, eu égard à la
nécessité de maîtriser la dépense publique,
rappelant qu'il est préférable de réduire le
déficit budgétaire par une réduction des dépenses
plutôt que par un accroissement des recettes.
A cet égard, votre rapporteur regrette une hausse trop importante du
titre III, supérieure à 6 % à
périmètre constant. La quasi majorité des subventions de
fonctionnement augmente (celle du CEA de près de 40 %).Or, votre
rapporteur rappelle que les dépenses de fonctionnement devraient
respecter la logique du budget constant, voire en réduction dans un
souci d'économie de l'argent public. Il constate également que
les dépenses ordinaires progressent plus rapidement en 1998 qu'en 1997
(+ 2,7 % contre + 2,16 %).
Surtout, il note une forte progression des dépenses en capital, les
crédits de paiement augmentant de 6,1 % et les autorisations de
programme de 8,2 %. Il espère que cette évolution ne se
traduira pas par le renouvellement d'erreurs passées en matière
de décalage des AP et des CP. Il est cependant sensible au redressement
de la situation budgétaire du CNRS, mais exprime son inquiétude
face à la situation d'endettement que connaissent le FRT et le CNES.
En outre, votre rapporteur ne peut que regretter le passage de la France du
troisième au quatrième rang des grands pays industriels qui
consacrent une portion significative de leur PIB à la recherche. Il
restera attentif à l'effort de recherche de la France, gage de l'avenir
de notre pays.
En second lieu, votre rapporteur approuve certaines orientations en
matière de recherche, à savoir la priorité donnée
à l'emploi scientifique, l'amélioration du fonctionnement des
structures de base de la recherche, et le soutien au développement
technologique.
Il note avec satisfaction la prise en compte de l'une de ses
préoccupations récurrentes : la mobilité des
chercheurs vers l'enseignement supérieur, même s'il n'ignore rien
des obstacles auxquels se heurte souvent cette ambition. Il estime que les
efforts engagés par le Gouvernement sont encore insuffisants en la
matière.
L'année dernière déjà, votre rapporteur avait
exprimé le souhait de voir croître le montant des capitaux
privés en direction des entreprises innovantes.
En effet, aux Etats-Unis, les jeunes entreprises de haute technologie ont
représenté entre 30 et 40 % de la création d'emplois
depuis 5 à 10 ans. Or, rien de semblable ne se produit en France.
Le développement des nouvelles technologies doit donc être
considéré comme un vecteur de croissance pour le reste de
l'économie.
Votre rapporteur avait salué la création, par le projet de loi de
finances pour 1997, des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI),
qui permettent d'inciter fiscalement les particuliers à orienter une
partie de leur épargne vers les PME. Il regrette cependant que les
projets de création de FCPI soient encore rares, même s'il note
l'initiative prise par les Banques populaires qui ont créé un
fonds Banques populaires innovation (BPI). Il estime, du reste, que la
sélection de bonnes entreprises sera une condition du succès d'un
FCPI.
Surtout, il note avec satisfaction l'introduction, dans le projet de loi de
finances pour 1998, de plusieurs mesures favorables aux entreprises, comme la
création de bons de souscription de parts de créateur
d'entreprise (article 50) ou le report de l'imposition des plus-values de
cession de droits sociaux en cas de réemploi dans les PME nouvelles
(article 51).
En matière de politique spatiale, votre rapporteur se
félicite du succès du vol 502 d'Ariane 5, ayant eu lieu
le 30 octobre 1997.
Il sera particulièrement attentif au développement de ce
programme, Ariane 5 représentant un atout considérable pour
l'industrie spatiale européenne face à la domination
américaine en la matière. Il sait cependant que cet atout reste
fragile.
Votre rapporteur prend acte de la volonté gouvernementale de
réorienter la politique spatiale française vers l'exploration du
système solaire, tout en respectant les engagements de la France
relatifs à la station spatiale internationale.
En revanche, il s'élève contre la réduction du budget
d'investissement du CNES de 200 millions de francs, la minoration
inexpliquée de ces crédits ne pouvant que handicaper l'avenir de
la politique spatiale française.
En dernier lieu, et comme il est malheureusement contraint de le faire
depuis plusieurs années, votre rapporteur exprime son inquiétude
quant au retard que prend la France en matière de nouvelles technologies
de l'information, même s'il prend acte du discours prononcé par le
Premier Ministre à Hourtin au mois d'août dernier, relatif
à la nécessité pour notre pays de s'adapter à la
logique Internet.
Il est également sensible à la volonté de connecter tous
les établissements scolaires sur Internet d'ici l'an 2000, mais sera
très attentif à la formation donnée aux enseignants,
condition indispensable à la réussite de cette opération,
et s'interroge sur les moyens de financer une telle formation.
EMPLOI ET SOLIDARITÉ
I. - EMPLOI
Rapporteur spécial : M. Emmanuel
HAMEL
En 1998, les crédits du ministère de l'emploi
s'élèvent à 112,6 milliards de francs, en
augmentation de 9,3 %.
Compte tenu des dotations inscrites pour l'emploi au budget des charges
communes, les crédits consacrés à l'emploi
s'élèvent en fait à
155,6 milliards de francs, en
progression de 3,8 % par rapport à 1997
.
Evolution des crédits pour l'emploi de 1997 à
1998
Budgets de l'emploi et des charges communes
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Titre III -
Moyens de
fonctionnement
|
8.564,286
|
8.456,892
|
- 1,3 %
|
Total DO - Total dépenses ordinaires |
149.404,384 |
155.076,602 |
3,8 % |
Titre V
-
Investissements
exécutés par
l'Etat
|
50,920
|
62,370
|
+ 22,5 %
|
Total CP - Crédits de paiement |
505,945 |
510,422 |
+ 0,8 % |
Total général |
149.911,16 |
155.587,02 |
+ 3,8 % |
Le titre III
comporte les moyens de
fonctionnement du
service public de l'emploi
: pour l'essentiel le
ministère du travail et l'Agence nationale pour l'emploi.
Le titre IV
regroupe les crédits du ministère
consacrés aux
mesures pour l'emploi
(stages, contrats
aidés...) auxquels il faut ajouter les crédits du chapitre 44-75
des charges communes, intitulé : "
mesures exceptionnelles en
faveur de l'emploi et de la formation professionnelle
", ces mesures
prenant
la forme exclusive d'exonérations de charges sociales.
Le titre V
retrace les investissements pris directement en
charge par l'Etat. La dépense concerne principalement les services
déconcentrés.
Le titre VI
retrace les subventions d'investissement
accordés dans le cadre des contrats de plan Etat région, ou bien
à l'AFPA et à l'ANPE.
La présentation des crédits reprendra la structure des
"agrégats" proposée par les "bleus budgétaires",
réserves faites de leurs imperfections éventuelles de
logique : ainsi, l'agrégat "publics prioritaires" regroupe à
lui seul plus de 67 milliards de francs de dépenses, aussi
différentes que l'apprentissage, les contrats emploi solidarité,
la subvention à l'AFPA...
I. LE SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI
A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL
Les dépenses de personnel du ministère évoluent en 1998 de la façon suivante :
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Rémunérations |
1.529,15 |
1.603,69 |
+ 4,9 % |
Pensions |
403 |
409 |
+ 1,5 % |
Charges sociales |
150,921 |
156,486 |
+ 3,7 % |
La progression de 74,5 millions de francs des
dépenses de rémunérations prend en compte :
-
la création nette de 370 emplois
-pour un effectif
total de 9.597 emplois budgétaires au 31 décembre
1997-, parmi lesquels on relève :
15 emplois d'inspecteurs du travail (+ 2,5 millions de
francs),
185 emplois de contractuels (+ 18,7 millions de francs)
destinés à régulariser la situation des coordonnateurs
emploi formation chargés de s'occuper de l'encadrement des jeunes dans
le cadre du "crédit formation individualisé" depuis 1989. Cette
régularisation ne porte que sur la moitié des personnels
concernés ;
-
un ajustement de
40,9 millions de francs,
opéré pour tenir compte de la pyramide des âges des agents,
et la revalorisation de 1 % du point fonction publique
opérée en 1997 qui a un impact de
14,5 millions de
francs.
B. LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT
Les dépenses de matériel et
fonctionnement
progressent de 5 % et atteignent 481,3 millions de
francs.
- Les dépenses de
statistiques
diminuent de 5,6 % et
s'établissent à 55,42 millions de francs. On note toutefois
une mesure nouvelle de 2 millions de francs nécessaire à la
création de l'indicateur mensuel de créations/suppressions
d'emplois demandée par le ministre afin de faire coïncider le
rythme de suivi conjoncturel de l'emploi et les chiffres du chômage.
- Les dépenses de
communication et information
diminuent de
2,8 % et s'établissent à 3,3 millions de francs.
- Les moyens de
fonctionnement
de
l'administration centrale
progressent de 6 % et atteignent 332,6 millions de francs (mesure
nouvelle de 15,5 millions de francs pour le relogement de la
délégation générale à l'emploi et à
la formation professionnelle).
- La dotation globale de fonctionnement des
services
déconcentrés
progresse de 0,7 % et atteint
387,87 millions de francs.
- La dotation du
CNASEA
qui gère la rémunération
des stagiaires de la formation professionnelle, passe de 219,7 à
230,1 millions de francs.
En sens inverse :
-
La compensation à
l'UNEDIC
des frais d'inscription des
demandeurs d'emploi passe de 250 millions de francs (budget des charges
communes en 1997) à 235 millions de francs.
- Les crédits consacrés aux
coordonnateurs emploi
formation
passent de 115,8 à 79,2 millions de francs du fait de
la création des 186 emplois contractuels correspondants.
- Les crédits consacrés aux
élections prud'homales
passent de 173,6 à 1,1 million de francs, les élections
ayant lieu en 1997.
Les crédits d'équipement
passent de 50,9 à
62,37 millions de francs, en raison de l'adoption d'une nouvelle
clé de répartition entre autorisations de programme et
crédits de paiement sur deux ans, qui remplace l'ancienne clé sur
trois ans.
C. LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT
1. L'Agence nationale pour l'emploi
a) Le contrat de progrès
L'année 1998 sera la dernière année d'application du second contrat de progrès entre l'Etat et l'Agence. Un rapport effectué à mi-parcours permet de dégager quelques éléments significatifs de bilan.
Le second contrat de progrès entre l'Etat et l'Agence nationale pour l'emploi
1) Premier axe : "trouver, susciter et satisfaire
beaucoup plus d'offres d'emplois"
La part de marché de l'Agence
doit passer à 40 %
des offres avant la fin de l'année 1998 : cet objectif a
été quasiment atteint en 1996, mais la part est beaucoup plus
importante pour les très petites entreprises (64,4 % en 1995) que
pour les grandes : 18,5 % pour celles de plus de
50 salariés.
Le recueil et le traitement des offres
: l'objectif de
2.400.000 offres d'emploi a été atteint à 97 %
dès 1996. Les contrats aidés représentent une proportion
stable de 30 % des offres.
2) Deuxième axe : "aider les personnes à mieux
chercher et trouver un emploi"
Les objectifs n'ont pas pu être tenus vis à vis des demandeurs
d'emploi et des jeunes.
L'Agence s'était engagée à faire baisser le nombre
de chômeurs de longue durée de 50.000 en deux ans (leur nombre
s'élevait à 1.048.900 en août 1996). Or, cette baisse n'a
été que de 18.642 et s'est interrompue : le nombre total est
remonté à 1.143.070 en août 1997.
L'objectif d'entretien systématique avec les jeunes n'a pas pu non
plus être tenu.
Au total, le nombre de prestations (aide à la recherche d'emploi,
évaluation...) a été en augmentation de 13 % en 1996.
3) Troisième axe : développer le partenariat
- Le transfert de l'inscription des demandeurs d'emploi vers les ASSEDIC
devrait être achevé à la fin de l'année 1997.
- Au 30 juin 1997, 240 conventions de coopération locale
ont été conclues entre l'Etat, la région, l'ANPE, le
réseau des missions locales et PAIO, afin de mettre en place des espaces
jeunes.
- Avec l'AFPA une convention nationale a été signée
le 4 juillet 1996 pour trois ans afin de favoriser l'articulation entre
l'accès à la formation et l'accès à l'emploi.
4) Quatrième axe : la modernisation de l'Agence
L'ANPE a poursuivi sa déconcentration, la modification de son
organisation territoriale, la modernisation de la gestion des ressources
humaines.
b) Les crédits pour 1998
En 1998, les moyens de fonctionnement consentis à
l'Agence sont strictement identiques à ceux de 1997 en francs courants,
soit une subvention de
5.204 millions de francs.
En revanche, 18,7 millions de francs sont inscrits en crédits de
paiement (soit deux fois moins que les crédits de 1997).
Les effectifs budgétaires ont atteint un plafond en 1997 de 15.463
emplois.
En 1998, les mesures nouvelles arrêtées en matière de
personnel, à savoir la création de 70 emplois
supplémentaires et la transformation de 300 emplois d'assistants de
gestion en conseillers adjoints, seront financés par
redéploiements.
2. Les autres organismes
Les subventions aux autres organismes évoluent de la manière suivante :
Evolution des crédits aux autres organismes
|
En millions de francs |
1998/1997 |
Centre d'études de l'emploi |
29,28 |
+ 13,4 % |
Centre d'études et de recherches sur les qualifications |
|
|
Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail |
|
|
Office de protection contre les rayonnements ionisants |
|
|
Autres |
15 |
- 16,7 % |
TOTAL |
129,29 |
+ 5,5 % |
La progression des crédits de l'ANACT est liée au développement de l'appui technique aux entreprises sur la réorganisation du temps de travail.
II. LA FORMATION ET L'ADAPTATION DES SALARIÉS
Les crédits destinés à la formation et
à l'adaptation des salariés se divisent en :
- soutien à la formation professionnelle continue ;
- conversion : soit prévention et accompagnement des
licenciements.
Au total
, ces crédits progressent de 4,4 % et atteignent
9,4 milliards de francs en 1998.
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Formation professionnelle |
4.276,5 |
4.357,5 |
+ 1,9 % |
Conversion |
4.733,6 |
5.047,3 |
+ 6,6 % |
TOTAL |
9.010,1 |
9.404,8 |
+ 4,4 % |
L'essentiel de cette progression est due à l'augmentation des crédits accompagnant la réduction collective du temps de travail dans le cadre de la loi "de Robien".
A. LA FORMATION DES SALARIÉS
Evolution des crédits
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale |
|
|
|
- Politique contractuelle |
400 |
399 |
- 0,3 % |
- Programme national de formation professionnelle |
302 |
322 |
+ 6,6 % |
- Contrats de plan Etat-régions |
339,1 |
397,4 |
+ 17,2 % |
Stagiaires FNE |
40 |
0 |
- 100 % |
Dotation de décentralisation |
3.088,7 |
3.131,4 |
+ 1,4 % |
Dotation en capital |
1,3 |
1,3 |
0 % |
TOTAL |
4.276,5 |
4.357,52 |
+ 1,9 % |
-
Les crédits de la
politique contractuelle
(399 millions de francs)
sont quasiment maintenus : cette
politique repose notamment sur les accords d'engagement de développement
de la formation professionnelle, négociés entre l'Etat et les
organisations professionnelles, afin d'appuyer les plans d'adaptation aux
mutations technologiques.
- Les crédits du
programme national de formation
professionnelle
progressent de 6,6 % et atteignent
322 millions de francs
. Il s'agit des actions de formation
professionnelle non décentralisées parce que s'adressant à
des publics particulièrement défavorisés, ainsi
qu'à la formation des ingénieurs et cadres supérieurs.
-
Les contrats de plan Etat-régions
permettent des actions
conjointes, dans le cadre du XIè plan (1994-1998), dans les domaines de
la formation continue, en alternance, et de l'apprentissage : les
crédits progressent de 17,2 % et atteignent
397,4 millions
de francs
, du fait du gel des actions opérées en 1997.
-
La dotation de décentralisation
résulte de la loi
du 7 janvier 1983 conférant aux régions une
compétence de droit commun en matière d'apprentissage. Elle
évolue, comme chaque année, en fonction des prix : soit
+ 1,38 % en 1998.
B. LA CONVERSION DES SALARIÉS
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 (en %) |
Fonds national de l'emploi |
|
|
|
Formation |
40 |
0 |
- 100 % |
Allocations temporaires dégressives |
60,2 |
60,2 |
0 % |
Conventions de conversion |
882 |
980,93 |
+ 11,2 % |
Conventions sociales de la sidérurgie |
1.542,6 |
1.157,050 |
- 25 % |
Aides au conseil |
20,4 |
20,9 |
+ 2,4 % |
Prévention et accompagnement des restructurations |
624,23 |
689,33 |
+ 10,4 % |
Incitation à la réduction collective du temps de travail (loi de Robien) |
815,4 |
2.138,92 |
+ 162,3 % |
Allocation spécifique pour privation partielle d'emploi (chômage partiel) |
748,8 |
686,4 |
- 8,4 % |
TOTAL |
4.733,63 |
5.047,33 |
+ 6,6 % |
Les principales évolutions sont :
- la progression de 11,2 % des crédits de conventions de
conversion, dispositif de reconversion de 6 mois ouvert de droit aux
salariés licenciés pour motif économique. Le nombre
d'entrées prévu est le même que celui de 1997, soit
120.000, mais le prélèvement effectué sur les
réserves de l'Association de gestion des conventions, de
100 millions de francs en 1997, n'est pas reconduit
29(
*
)
;
- la diminution des crédits consacrés aux conventions
sociales de la sidérurgie : - 25 %, ce dispositif
évoluant vers une extinction naturelle ;
- la progression de la dotation déconcentrée de
prévention et accompagnement des restructurations :
+ 10,4 %, qui permet aux directions départementales d'utiliser
plusieurs instruments : chômage partiel, conversion... ;
- l'augmentation de 162 % des crédits consacrés au
dispositif "de Robien" ;
- la diminution des crédits de chômage partiel
(- 8,4 %) justifiée par la diminution des entrées
constatée en 1997.
III. L'AIDE AU DÉPART ET L'INDEMNISATION
Ces crédits sont destinés :
- à l'encouragement au départ des salariés dans le
cadre de plans sociaux ;
- à l'indemnisation des chômeurs en fin de droits ;
- au financement aux régimes complémentaires de retraite de
l'abaissement de l'âge de la retraite à 60 ans.
En 1998, ils diminuent de 4,1 % et s'établissent à
20,2 milliards de francs.
A. LES DÉPENSES D'AIDE AU DÉPART
Evolution des crédits
(en milliards de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Allocations spéciales du FNE (mesures "d'âge") |
9.863,8 |
8.302,7 |
- 15,9 % |
Contrats de solidarité ("préretraites progressives") |
3.624 |
3.076,3 |
- 15,2 % |
TOTAL |
13.487,8 |
11.379 |
- 15,6 % |
Les "AS FNE"
sont les préretraites
à 57 ans cofinancées par l'Etat et les entreprises. La
diminution des crédits est due à une prévision de reflux
des entrées dans le dispositif (20.000) : ce reflux est lié
aux effets de la réforme de 1994 qui a remonté l'âge
d'accès au dispositif, et a augmenté les taux de contribution des
entreprises, mais aussi à la volonté de maîtriser les
mesures d'âge au sein des plans sociaux
Les préretraites progressives
: cofinancées
par l'Etat et l'employeur, elles visent à favoriser le passage à
mi-temps des salariés âgés d'au moins 55 ans afin
d'éviter des licenciements ou permettre des embauches.
En 1998, le nombre de bénéficiaires devrait se stabiliser
à la baisse compte tenu de la réforme intervenue au printemps
1997 qui a introduit une participation financière de l'entreprise pour
les préretraites progressives accompagnées d'embauches :
25.000 entrées sont prévues dans le dispositif.
B. LES DÉPENSES D'INDEMNISATION
Ces dépenses évoluent en 1998 de la
manière suivante :
|
1997 |
1998 |
98/97 |
Subvention à l'ASF
|
0
|
708,4
|
+ 100 %
|
TOTAL |
7.577 |
8.823,4 |
+ 16,4 % |
La subvention à
l'Association pour la gestion
de la structure financière (ASF),
qui correspond à la
participation de l'Etat aux coûts pour les régimes
complémentaires de l'abaissement de l'âge de la retraite à
60 ans, s'élève à 708,4 millions de francs (son
financement de 700 millions de francs, n'était pas inscrit dans la
loi de finances initiale pour 1997).
La subvention au
fonds de solidarité
qui assure
l'indemnisation des chômeurs en fin de droits (cofinancée avec la
contribution de 1 % de solidarité des fonctionnaires) progresse de
7,1 %, en raison de la revalorisation annoncée de l'allocation de
solidarité spécifique.
IV. L'ACTION EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES
Cette action recouvre l'ensemble des crédits
consacrés aux jeunes, aux chômeurs de longue durée, aux
handicapés.
Ces crédits progressent de 17 % en 1998 et atteignent
67,8 milliards de francs.
A. LES ACTIONS MENÉES EN FAVEUR DES JEUNES
Ces crédits progressent de 36,7 % et atteignent 26,4 milliards de francs.
Evolution des crédits
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Réseau d'accueil |
356 |
359,9 |
+ 1,1 % |
Formation
décentralisée (non qualifiante) :
|
1.364,78
|
1.358,26
|
- 0,5 %
|
Actions hors champ de la décentralisation |
200 |
220 |
1,1 % |
Actions pour les jeunes à la
charge de l'Etat :
|
32
|
22
|
- 31,3 %
|
Rénovation et renforcement de l'apprentissage |
30 |
10 |
- 66,7 % |
Programme national de formation professionnelle |
800,97 |
820,20 |
+ 2,4 % |
Primes à l'apprentissage |
5.270 (1) |
4.874,28 |
- 7,5 % |
Exonérations de cotisations pour les contrats d'apprentissage |
|
|
|
Dotation de décentralisation (apprentissage) |
|
|
|
Rénovation de l'apprentissage |
102,73 |
104,15 |
+ 1,4 % |
Dotation de décentralisation de la formation qualifiante (loi du 20 décembre 1993) |
1.772,61 |
1.797,14 |
+ 1,4 % |
Rééquilibrage aménagement du territoire |
53,37 |
54,11 |
+ 1,4 % |
Emploi des jeunes |
|
8.050 |
+ 100 % |
Exonération de charges pour les contrats de qualification |
|
|
|
Emplois ville |
1.023,310 |
416,630 |
- 59,3 % |
Total |
19.342,05 |
26.453,18 |
+ 36,7 % |
(1) Budget des charges communes pour 1997, transfert au budget du travail en 1998.
1. La formation décentralisée aux régions
La loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre
1993 a organisé une décentralisation progressive de la formation
des jeunes :
- le 1er juillet 1994, l'ensemble des formations dites
"qualifiantes" ont
été décentralisées ;
- les régions ont conclu progressivement des conventions avec l'Etat
pour la décentralisation des formations non qualifiantes, ainsi que les
actions d'accompagnement" : bilans, correspondants des jeunes...
En 1998, la dotation globale de formation qualifiante évolue comme la
DGD, à + 1,38 %, et s'établit à
1.797,14 millions de francs
.
En ce qui concerne les actions non qualifiantes, les crédits progressent
de 0,4 % et s'établissent à
2.613,25 millions de
francs
.
2. La formation en alternance
a) Les contrats de qualification
L'aide de l'Etat à la formation en alternance dans le cadre des contrats de qualification -qui s'effectue à l'école et dans l'entreprise et doit mener à une qualification reconnue- prend la forme d'exonération de charges sociales aux entreprises : la dotation prévue pour 1998 diminue d'un peu moins d'un quart et s'établit à 2.155,5 millions de francs : le nombre d'entrées prévu est de 100.000, pour 130.000 en 1997.
b) Les contrats d'apprentissage
L'aide de l'Etat aux contrats d'apprentissage prend la forme
d'exonérations de l'ensemble des charges sociales sur les contrats et
d'aides directes à l'entreprise dans le cadre de la loi du 6 mai
1996 : prime de 6.000 francs par apprenti, et versement d'une
indemnité de soutien à la formation (de 10.000 à
12.000 francs).
En 1998, l'ensemble de ces crédits atteint
9.819,66 millions de
francs
, en progression de 3,3 %, ce qui correspond à
240.000 entrées dans les entreprises, au lieu de 220.000 en 1997.
La dotation afférente aux primes fait l'objet d'une réfaction de
400 millions de francs qui devrait être compensée par une
contribution versée au budget de l'Etat par les organismes paritaires
collecteurs agréés (OPCA)
30(
*
)
.
3. Le réseau d'accueil
Les subventions versées par l'Etat aux missions locales et permanences accueil-information-orientation (PAIO), progressent en 1998 de 1,1 % et atteignent 359,9 millions de francs . La loi quinquennale du 20 décembre 1993 prévoit la transformation de ces structures en "espaces jeunes" où les jeunes peuvent disposer, en un lieu unique, de tous les services proposés par l'Etat, les régions et l'ANPE.
4. Les emplois jeunes
Le budget de 1998 prévoit l'inscription de
8,050 milliards de francs
à un chapitre nouveau 44.01
"
Programme en faveur de l'emploi des jeunes
" correspondant au
financement de la loi du 16 octobre 1997
31(
*
)
: l'Etat fournit une aide par emploi
égale à 80 % du SMIC charges sociales comprises -soit
92.000 francs en 1997- pour des contrats de droit privé conclus
avec des associations ou des collectivités locales en vue de
répondre à des besoins non satisfaits ou émergents.
Cette aide devrait atteindre 100 % pour les emplois jeunes recrutés
directement par l'Etat à l'Education nationale, ou à
l'Intérieur
32(
*
)
.
Financés en 1997 à hauteur de 2 milliards de francs par
décret d'avances, les emplois jeunes devraient compter
50.000 bénéficiaires en 1997 et
100.000 bénéficiaires en 1998. L'objectif est de
350.000 emplois sur cinq ans. En contrepartie, le dispositif des
emplois-ville est supprimé (- 0,6 milliard de francs),
étant considéré comme devant être absorbé par
le dispositif plus général -car non "zoné"- des emplois
jeunes.
B. LES ACTIONS EN FAVEUR DES CHÔMEURS DE LONGUE DURÉE
Evolution des crédits
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Stages de l'AFPA |
3.991,43 |
4.004,03 |
+ 0,3 % |
Investissement AFPA |
278,5 |
294,4 |
+ 5,7 % |
Stages du Fonds national de l'emploi |
1.536,63 |
1.772,79 |
+ 15,4 % |
Allocation formation reclassement |
1.738,37 |
2.179,97 |
+ 25,4 % |
Contrats initiative emploi
Primes Exonérations |
7.129
|
7.114
|
- 0,3 %
|
Contrats emploi solidarité |
11.991,38 |
11.607 |
- 3,2 % |
Emplois consolidés |
1.746,35 |
3.144,19 |
+ 80 % |
Contrats de retour à l'emploi (soldes) |
202,96 |
162,48 |
- 20 % |
TOTAL |
39.126,12 |
35.988,46 |
- 8,1 % |
1. La subvention à l'Association pour la formation professionnelle des adultes
L'année 1998 est la quatrième année
d'exécution du contrat de progrès entre l'Etat et l'AFPA. Sa
subvention de fonctionnement est quasiment stabilisée, mais sans que des
éléments de bilan quantitatifs du contrat soient encore
actuellement disponibles.
Les moyens en capital de l'AFPA progressent en revanche, de 5,7 % et
atteignent 294,4 millions de francs.
2. Les stages du Fonds national pour l'emploi
Il s'agit des stages, individuels ou collectifs, organisés spécifiquement pour les chômeurs de longue durée dont le nombre est augmenté en 1998 de 30.000 en ce qui concerne les stages collectifs. Au total, 206.000 personnes entreront dans ces dispositifs en 1988, pour une dépense en progression de 15,4 %.
3. Le contrat initiative emploi
Contrat du secteur marchand recentré en 1997 sur les publics les plus en difficulté, le CIE voit ses moyens diminuer de plus d'un quart et s'établir à 13,1 milliards de francs : le nombre d'entrées prévu en 1998 est de 200.000 (au lieu de 215.000 prévus) en 1997. Toutefois, le montant des compensations d'exonérations de charges sur les contrats diminuent de 44 % pour s'adapter aux dépenses constatées.
4. Les contrats emploi-solidarité et emplois-consolidés
Les crédits des CES diminuent de 3,2 %, le nombre
de bénéficiaires restant affiché à 500.000 :
le ralentissement du nombre d'entrées de 1997 (- 46.000) se
répercute sur le coût de la mesure en 1998.
Les crédits des emplois-consolidés pour les publics sortant des
CES progressent de 80 %, soit 10.000 entrées
supplémentaires en 1998.
C. LES ACTIONS EN FAVEUR DES HANDICAPÉS
En 1998, les crédits consacrés aux travailleurs handicapés progressent de 5,7 %, principalement sous l'effet de la garantie de ressources qui s'établit en 1998 à 4.981,6 millions de francs . Cette augmentation correspond à la création de 2.000 places dans les centres d'aide par le travail, et de 500 places en atelier protégé.
D. L'INSERTION PAR L'ÉCONOMIQUE
Ces crédits évoluent de la façon suivante :
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
98/97 |
Actions nationales pour la promotion de l'emploi |
15 |
0 |
- 100 % |
Entreprises d'insertion et associations intermédiaires |
320,406 |
348,46 |
+ 8,7 % |
Dotation déconcentrée pour la promotion de l'emploi |
101,640 |
100 |
- 1,7 % |
Aides aux chômeurs créateurs d'entreprise |
40 |
|
- 100 % |
Conventions pour la promotion de l'emploi |
|
12,75 |
+ 100 % |
Encouragement aux entreprises nouvelles |
|
200 |
+ 100 % |
Chèques-conseil |
|
40 |
+ 100 % |
Travailleurs indépendants créant une entre-prise (loi Madelin) |
|
|
|
TOTAL |
877,04 |
958,21 |
+ 9,2 % |
Cette progression de 9,2 % recouvre trois
mouvements :
- une progression de 8,7 % de l'aide aux entreprises d'insertion et
associations intermédiaires ;
- l'extinction du dispositif d'exonération des cotisations
d'assurance maladie maternité des travailleurs indépendants
créant ou reprenant une entreprise, pour les deux premières
années d'activité (loi Madelin) : - 143 millions
de francs ;
- l'institution d'une dotation de 200 millions de francs pour l'aide
à la création d'entreprise par des jeunes, dans le cadre de la
loi sur l'emploi des jeunes.
V. L'ALLÉGEMENT DES COÛTS DU TRAVAIL
Les crédits consacrés à
l'allégement des coûts du travail au ministère de l'emploi
diminuent de 630 millions de francs et s'établissent à
860 millions de francs
.
Toutefois, l'essentiel des crédits d'allégement des
coûts du travail figure au budget des charges communes : en 1998,
ces crédits diminuent de 8,3 % et s'établissent à
43 milliards de francs
.
Au total, les crédits consacrés à l'allégement du
coût du travail évoluent de la manière suivante :
(en millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1998/1997 |
Budget travail |
|
|
|
Embauche du 2ème au 50ème salarié dans les zones de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine |
|
|
|
Embauche des cinquante premiers salariés dans les entreprises des zones franches |
725,4 |
350 |
- 51,8 % |
Autres exonérations |
|
160 |
+ 100 % |
Total travail |
1.489,9 |
860 |
- 42,3 % |
Budget charges communes |
|
|
|
Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle |
46.895,86 |
43.004,9 |
- 8,3 % |
TOTAL GENERAL |
48.385,76 |
43.864,9 |
- 9,4 % |
La diminution des crédits figurant au
budget
du travail
(mesures d'aménagement du territoire) s'explique par
l'ajustement aux besoins constatés.
La diminution de 4,5 milliards de francs des crédits figurant
au
budget des charges communes
résulte de plusieurs
mouvements :
-
progression tendancielle
du dispositif
de ristourne
dégressive : + 4,922 milliards de francs
;
-
progression tendancielle
des exonérations d'allocations
familiales en zone de revitalisation rurale :
+ 0,3 milliard de
francs
;
- inscription d'une
provision
destinée à financer la
réduction du temps de travail (les "35 heures") :
+ 3 milliards de francs
;
En sens inverse :
-
re-proratisation
de la ristourne dégressive sur le temps
partiel (la ristourne n'étant pas actuellement proratisée procure
un avantage au temps partiel) :
- 4 milliards de francs
;
-
réduction
de 1,33 à 1,3 SMIC du plafond des salaires
éligibles à la ristourne dégressive :
-
2,1 milliards de francs
;
- arrêt du plan d'allégement des charges spécifiques au
textile :
- 2 milliards de francs
;
-
gel
du SMIC au niveau de 1997 pour le calcul de la ristourne
1998 :
- 0,4 milliard de francs
;
-
transfert
au budget de l'emploi des primes à
l'apprentissage :
- 5,3 milliards de francs
.
L'évolution des crédits d'allégement du coût du
travail retrace donc, en 1998 :
- la volonté d'amenuiser la ristourne dégressive
sur
les bas-salaires, en abaissant le plafond des salaires éligibles de 1,33
à 1,3 SMIC.
-
la volonté de financer un dispositif nouveau
d'allégement des charges dans le cadre de la future loi sur les "35
heures" : le gouvernement a annoncé une incitation financière
pour les entreprises qui négocieront le passage à 35 heures avant
le 1er janvier 2000, tout en créant ou préservant des emplois.
Cette incitation sera un abattement forfaitaire des cotisations sociales
employeurs : 9.000 francs par salarié d'ici à la fin 1998,
puis 1.000 francs de moins chaque année.
VI. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
Le budget de l'Emploi pour 1998 intègre un souci
louable d'économie concernant le fonctionnement du service public de
l'emploi : en effet, les subventions de fonctionnement à l'ANPE et
à l'AFPA sont reconduites en francs courants, ce qui suppose un effort
de redéploiement des établissements pour entamer des actions
nouvelles. Il reste, toutefois, qu'aucun bilan quantitatif du contrat de
progrès conclu en 1994 par l'Etat avec l'AFPA n'a pu être produit.
Par ailleurs, la création de 185 postes de contractuels pour les
"coordonateurs" emploi formation, chargés d'encadrer les jeunes depuis
1989 dans le cadre du crédit formation individualisé,
démontre que la prise en charge financière de
rémunérations par l'Etat mène, à moyen terme,
à la création de postes budgétaires .
Le maintien ou la progression de mesures d'accompagnement des
licenciements telles que les conventions de conversion ou l'aide à la
réduction du temps de travail ("de Robien") paraissent être
justifiées par des prévisions économiques moins favorables
que la croissance de 3 % affichée pour 1998 par le gouvernement. La
diminution des crédits de préretraites ne contredit pas cette
estimation, mais correspond à la poursuite de la maîtrise des
"mesures d'âge" au sein des plans sociaux, orientation amorcée
depuis plusieurs années après des dérives
constatées.
La formation des jeunes est sérieusement prise en compte par le
budget, et on peut se féliciter à cet égard de la
poursuite de l'effort consenti en faveur de l'apprentissage, l'orientation
étant moins nette en ce qui concerne les contrats de qualification.
Les mesures s'adressant aux chômeurs de longue durée sont
conservées -sous réserve d'un freinage du contrat initiative
emploi présenté comme une adaptation aux entrées
constatées. Le maintien des contrats emploi solidarité, la
progression des emplois consolidés sont des mesures allant dans le bon
sens, si l'on prend en compte la progression continue du nombre de
chômeurs de longue durée au sein des statistiques du
chômage. En revanche, la progression des "stages d'initiation et de
formation à l'emploi" collectifs (+ 30.000) ne peut être
considérée comme un progrès, ces stages ne
débouchant pas sur l'emploi comme il l'a été
constaté au cours des dernières années.
En revanche, plusieurs orientations du budget de l'emploi posent de
véritables questions de principe :
- l'extinction de l'aide aux travailleurs indépendants créant ou
reprenant une entreprise ("loi Madelin") ne paraît aucunement
justifiée ;
- la mise en place des emplois-jeunes, si elle répond dans le court
terme à une véritable situation de détresse sociale,
laisse augurer de la création, à moyen terme, d'autant d'emplois
par l'Etat ou les collectivités territoriales, orientation
néfaste à l'heure où la puissance publique peine à
honorer ses charges d'endettement ;
- l'inscription d'une provision de 3 milliards de francs au budget des
charges communes (au demeurant totalement indécelable à la
lecture des documents budgétaires) destinée à financer les
"35 heures" pose un problème de principe : doit-on accepter
qu'une loi statue sur un sujet qui devrait rester du ressort de la
négociation dans l'entreprise ?
- enfin, le budget de l'emploi comporte une économie de
2,5 milliards de francs qui résulte principalement de l'abaissement
de 1,33 à 1,3 SMIC du plafond des salaires éligibles
à la ristourne dégressive de charges sociales. A l'heure
où les entreprises attendaient une accentuation de l'effort
d'allégement des charges sur les bas salaires, politique amorcée
dès 1993, et qui a donné de réels résultats, une
telle orientation n'apparaît pas acceptable.
II. SANTE, SOLIDARITE
Rapporteur spécial : M. Jacques OUDIN
I. PRESENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS
Depuis 1996, les crédits du ministère des
Affaires sociales et de la Santé étaient présentés
en deux fascicules distincts, intitulés respectivement "Santé
publique et services communs" et "Action sociale et solidarité".
Pour le budget de 1998, ces deux fascicules sont fondus en un seul. Ce nouveau
fascicule unique intègre en outre l'ancien fascicule "Ville et
intégration", ainsi que les crédits consacrés à
l'action sociale en faveur des rapatriés et les crédits de la
mission interministérielle à la lutte contre la drogue et la
toxicomanie, qui étaient antérieurement inscrits au budget du
Premier ministre.
L'ensemble formé par ce regroupement de crédits
s'élève pour 1998 à
73,1 milliards de francs
, en
progression, à structure constante, de
+2,6% par rapport à
1997.
Le taux de progression de +2,6%, calculé à structure constante,
est inférieur à celui de +3,1% figurant dans les documents
fournis à l'appui du projet de loi de finances pour 1998, selon lesquels
les crédits votés de 1997 ne seraient que de 70,930 milliards de
francs.
Cette différence correspond exactement aux transferts de crédits
en provenance du budget du Premier ministre, au titre des rapatriés et
de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la
toxicomanie, qui semblent ne pas avoir été pris en compte par le
ministère du Budget.
Il s'agit principalement d'un budget d'intervention, les dépenses du titre IV en constituant plus de 90%. Celles-ci, en progression de +3,3%, expliquent l'essentiel de l'augmentation du budget, les moyens des services étant stabilisés et les dépenses en capital étant en diminution de -11,8%.
II. PRESENTATION PAR AGREGATS
Le budget de la Solidarité, de la Santé et de la
Ville est composé désormais de sept agrégats de volumes
très différents, deux d'entre eux en constituant à eux
seuls plus de 80%.
A. LES DÉPENSES D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
Les dépenses d'administration générale sont stabilisées au niveau de 5,08 milliards de francs, soit une légère progression de +0,6 % par rapport au budget voté de 1996. Elles représentent 7% des crédits de paiement du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.
1. Les dépenses de personnel
Le solde des mouvements d'effectifs fait apparaître une
augmentation de 199 emplois
, qui s'explique de la façon suivante :
- les créations de postes au titre du renforcement des administrations
portent sur 25 emplois (17 en administration centrale et 8 dans les services
déconcentrés) ;
- la résorption de l'emploi précaire se traduit par la
création de 284 emplois dans les services
déconcentrés
(il s'agit de l'intégration des agents
gérant le dispositif du RMI) ;
- le partage des services départementaux d'action sociale dans le cadre
de la décentralisation se traduit par un solde positif de 33 emplois (48
suppressions pour 81 créations) ;
- la participation à l'effort général de maîtrise
de l'emploi public se traduit par la
suppression nette de 149 postes
budgétaires vacants ou gelés
d'agents de catégorie C ;
- les transferts aboutissent à un gain de 6 emplois (5 emplois en
provenance du budget du Travail, en vue de la mise en place d'une
délégation aux affaires européennes et internationales,
auxquels s'ajoute l'emploi du Délégué aux
rapatriés).
Au total, les effectifs du ministère passent de 14.110 emplois en
1997 à 14.309 emplois en 1998. La suppression de 218 emplois de l'an
dernier se trouve ainsi presque annulée.
Les dépenses de rémunération afférentes, y compris
les charges de retraite, s'élèvent à
3,890 milliards de
francs
, en progression de 3,4% par rapport à 1997.
2. Les moyens des services
Hors transferts, les
moyens de fonctionnement de
l'administration centrale
(chapitre 34-98) passent de 190,6 millions
de francs à
187,7 millions de francs, soit une diminution de + 1,5
%.
Les
dépenses d'administration centrale
(article 10) diminuent de
sont stabilisés, hors transferts, à 136,7 millions de francs.
Les
dépenses de télécommunication
(article 60)
bénéficient de transferts de crédits en provenance des
autres articles du chapitre budgétaire pour un montant de 5 millions de
francs, ce qui les portent à 29 millions de francs (+ 20,8 %). Il s'agit
de poursuivre l'apurement de la
dette cumulée de 27 millions de
francs en 1997
.
Les
dépenses d'informatique et de bureautique
(chapitre 34-95)
s'établissent à 125,2 millions de francs pour 1998, soit une
diminution de - 1,5% par rapport à la dotation de 1997. Les mesures
acquises négatives, qui s'élèvent à 13,9 millions
de francs, ne sont pas totalement compensées par les mesures nouvelles,
qui atteignent un montant de 12 millions de francs.
L'une de ces mesures
nouvelles porte sur l'extension du PMSI au secteur privé.
La
subvention à l'Ecole nationale de la santé publique
(chapitre 36-81, article 10) est augmentée de 2,5 millions de
francs par rapport à 1997, et s'établit à
67,2 millions de francs (+3,9%).
Les crédits consacrés à la
formation permanente du
personnel
(chapitre 37-05) sont réduits de 7,5% pour
s'établir à 11,1 millions de francs pour 1998.
Les crédits consacrés aux
services déconcentrés
de l'administration sanitaire et sociale
(chapitre 37-13) sont
réduits en 1998 de 120,9 millions de francs et s'établissent
à 653,1 millions de francs, en diminution de -15,6 % par rapport au
budget voté de 1997.
Toutefois, cette forte baisse recouvre essentiellement des transferts internes
de crédits. A structure constante, la diminution de ce chapitre
budgétaire n'est plus que de 11,3 millions de francs, soit une baisse de
-1,5% seulement.
Il convient enfin de signaler que le montant de la dotation prévue pour
les
frais de justice et de réparations civiles
(chapitre 37-91),
reconduite en 1998 au niveau de 10,9 millions de francs, comme les
années précédentes, est purement indicatif. En pratique,
les dépenses constatées en exécution ont toujours
été très supérieures ces dernières
années
: 198 millions de francs en 1994, 177 millions de francs en
1995, 147,5 millions en 1996. Les crédits correspondants
s'élevaient déjà à 32,2 millions de francs à
la fin du premier semestre 1997.
B. LES DÉPENSES D'INTERVENTION SANITAIRES
Les dépenses d'interventions sanitaires augmentent de + 10,3% par rapport à 1997, pour s'établir à 3,711 milliards de francs pour 1998. Cette augmentation fait suite à celle de + 8,5% déjà enregistrée cette année par rapport à 1996. Ces crédits représentent 5,1% du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.
1. La formation des professions paramédicales
Les crédits consacrés à la
formation
des professions médicales et paramédicales
(chapitre 43-32)
progresse de + 36,6% par rapport à 1997, pour atteindre 536 millions de
francs.
Cette très forte progression s'explique uniquement par la remise
à niveau des crédits consacrés à la formation des
étudiants en médecine, odontologie et pharmacie (article 21), qui
sont portés de 115 millions de francs en 1997 à 260,9 millions de
francs pour 1998.
Il s'agit de financer le stage
"extrahospitalier" de six
mois que les étudiant de troisième cycle de médecine
générale ont désormais l'obligation d'effectuer
auprès d'un médecin généraliste
agréé, en application de l'ordonnance relative à la
maîtrise médicalisée des dépenses de soins.
Les crédits consacrés aux
bourses d'études des
professions paramédicales
(chapitre 43-34, article 10) sont en
hausse de + 3,8%, pour atteindre 242,5 millions de francs en 1998, ce qui
permettra de porter de 18.936 à 19.662 francs le montant de la bourse
à taux plein.
2. Les subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire.
Les crédits consacrés aux
établissements nationaux à caractère sanitaire
(chapitre 36-81) augmentent de 102,4 millions de francs pour atteindre
296,2 millions de francs, soit une progression de + 52,8 %.
L'an dernier, ces crédits avaient déjà été
votés en forte hausse de + 21,9% par rapport au budget voté
de 1996,
en raison de la création de l'Agence nationale
d'évaluation et d'accréditation en santé (ANAES),
pour
laquelle une dotation de 26 millions de francs avait été
prévue. Cette dotation est portée à 37,3 millions de
francs pour 1998, soit une
augmentation de + 43,4% par rapport
à 1997.
Par ailleurs, une dotation nouvelle de 80 millions de francs est
prévue pour les deux agences de veille et de sécurité
sanitaire qui seront créées par la proposition de loi
sénatoriale actuellement en instance devant l'Assemblée
nationale.
Les dotations des quatre autres établissements nationaux à
caractère sanitaire en 1998 se répartissent comme suit :
- 79,6 millions de francs pour l'Agence du médicament, en
augmentation de + 9,6% par rapport à 1997 ;
- 30,7 millions de francs pour l'Agence française du sang, en
augmentation de + 4,8% par rapport à 1997 ;
- 45,4 millions de francs pour l'Office de protection contre les
rayonnements ionisants, en augmentation de + 2% par rapport à 1997 ;
- 22,3 millions de francs pour l'Etablissement français des
greffes, en augmentation de + 8,8% par rapport à 1997.
3. Les crédits consacrés à la lutte contre les fléaux sanitaires
Les crédits consacrés à la
lutte
contre le Sida
(chapitre 47-18) diminuent en 1998 de 1,2 million de
francs, soit une baisse de - 0,2% qui les porte à 472,8 millions
de francs. Toutefois, cette diminution n'est qu'apparente, puisqu'elle
résulte d'un transfert de 5,2 millions de francs au Réseau
nationale de santé publique (chapitre 47-12 article 80).
Les crédits de
lutte contre la toxicomanie
(chapitres 47-15 et
47-17) regroupent cette année les crédits antérieurement
dispersés entre les budgets de la Santé, de la Ville et du
Premier ministre.
Ces crédits augmentent pour 1998 de
91,8 millions de francs, à structure constante, soit une hausse de
+ 9,3 % qui les porte à 1,074 milliard de francs.
Cette hausse
résulte principalement de celle des crédits de la mission
interministérielle de lutte contre la toxicomanie, qui sont accrus de
63,5 millions de francs pour atteindre 294 millions de francs en 1998.
Les crédits de
lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme
(chapitre 47-17) sont en légère augmentation de + 0,8% par
rapport à 1997, et s'établissent à 185 millions de francs
pour 1998. Comme d'habitude, l'essentiel de ces crédits est
affecté à la lutte contre l'alcoolisme (182,1 millions de
francs), la lutte contre le tabagisme étant réduite à la
portion congrue (2,9 millions de francs).
4. La protection et la veille sanitaires
Les crédits consacrés aux
programmes et
dispositifs en faveur de la santé des populations
(chapitre 47-11)
sont réduits de 324,5 millions de francs à 300 millions de
francs, soit une diminution de - 7,5% par rapport au budget voté de 1997.
Des moyens nouveaux sont prévus pour les crédits
déconcentrés de promotion de la santé et de prospective en
santé publique (+2,8 millions de francs), destinés aux
comités départementaux et régionaux d'éducation
pour la santé. Mais, par ailleurs, une mesure de révision des
services votés touche les interventions sanitaires en direction de
publics prioritaires (-18,7 millions de francs), tandis que certains
crédits avaient été votés à titre non
reconductible (-1,8 millions de francs).
Les crédits consacrés aux
programmes et dispositifs de veille
sanitaire
(chapitre 47-12) sont en très légère
diminution de - 0,6 % par rapport à 1997, pour s'établir à
115,2 millions de francs.
Cette quasi-stabilité recouvre un
redéploiement des moyens au profit du Réseau national de
santé publique (+5,2 millions de francs, soit une augmentation de +
24%).
5. Les dépenses d'équipement sanitaire
Pour 1998, les
subventions d'équipement
sanitaire
(chapitre 66-11) sont réduites de 69,5 millions de francs
à 46 millions de francs en autorisations de programme, soit une
diminution de - 34%, et de 247 millions de francs à 125,2 millions de
francs en crédits de paiement, soit une diminution de - 49,3%. Ces
crédits, qui correspondent à l'exécution des contrats de
plan Etat-régions, sont en
décroissance rapide depuis
1994
, où ils s'élevaient à 434,9 millions de francs en
autorisations de programme et à 489,6 millions de francs en
crédits de paiement.
Un chapitre 66-12 nouveau est créé pour accueillir la
dotation du fonds d'aide à l'adaptation des établissements
hospitaliers, doté de 500 millions de francs en autorisations de
programme et de 150 millions de francs en crédits de paiement.
Créé pour une période de cinq ans, ce fonds devrait
attribuer des subventions aux établissements de santé qui
présenteront des projets contribuant à l'adaptation de l'offre
régionale de soins hospitaliers. Les projets seront
sélectionnés par les agences régionales de
l'hospitalisation, qui privilégieront les projets générant
des économies de fonctionnement suffisantes pour couvrir
l'investissement initial dès la troisième année.
Le
taux de subvention devant être compris entre 20% et 50%, ce sont au total
1 à 2,5 milliards de francs qui pourraient être engagés.
C. PERSONNES AGÉES ET PERSONNES HANDICAPEES
Les crédits consacrés aux politiques en faveur des personnes âgées et des handicapés s'élèvent en 1998 à 29,925 milliards de francs , en augmentation de + 4,2% par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 40,9% du budget de la Santé, de la Solidarité et de la Ville.
1. Les centres d'aide par le travail
Les crédits alloués aux
centres d'aide par
le travail
(chapitre 46-23, article 10),
progressent de +3,3 % par
rapport à 1997, pour atteindre 6 milliards de francs
. Cet
accroissement de 194,7 millions de francs correspond à un ajustement aux
besoins de 59,7 millions de francs et à une mesure nouvelle de 135
millions de francs destinée à financer la
création de
2.000 places supplémentaires.
La progression du nombre de places en CAT au cours des dix dernières
années est la suivante :
2. L'allocation aux adultes handicapés
La contribution de l'Etat au financement de
l'allocation
aux adultes handicapés
(chapitre 46-92) s'accroît de 1,129
milliards de francs en 1998, pour atteindre
23,389 milliards de francs, soit
une progression de + 7,2 %
par rapport à 1997.
Pour 1996, dernière année connue, le nombre des
bénéficiaires de l'AAH était de 635.000, en progression de
+2,9% par rapport à l'année antérieure. L'évolution
du nombre des bénéficiaires de l'AAH au cours des dix
dernières années est la suivante :
D. DÉVELOPPEMENT DE LA VIE SOCIALE
Les crédits consacrés au développement de la vie sociale s'élèvent à 3,768 milliards de franc pour 1998 , en diminution de -19,1% par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 5,2 % du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.
1. Le service national des objecteurs de conscience
Les crédits consacrés au
service national
des objecteurs de conscience
( chapitre 37-01) diminuent de 41,5% en 1998,
pour s'établir à 118 millions de francs, contre 201,6 millions de
francs en 1997.
Cet ajustement aux besoins intègre à la fois
la diminution de 42% du nombre des demandeurs du statut d'objecteur de
conscience constatée en 1997 et la participation financière qui
est désormais demandée aux organismes d'accueil
(indemnité mensuelle de 1700 francs).
Au 1er mars 1997, il y avait 14.247 objecteurs de conscience en poste
auprès de 6.000 organismes.
2. Le service des droits des femmes
Les crédits consacrés en 1998 à la promotion et l'information relatives aux droits des femmes (chapitre 43-02) sont réduits de 6,6 millions de francs pour s'établir à 72,1 millions de francs pour 1998, soit une baisse de - 8,5% par rapport à 1997.
3. La formation des travailleurs sociaux
Les crédits consacrés en 1998 au
fonctionnement des écoles de formation des travailleurs sociaux
(chapitre 43-33) s'élèvent à 537,2 millions de francs, en
progression de + 5% par rapport à 1997.
Cette mesure d'ajustement
correspond à l'extension en année pleine de l'accroissement de 10
% de la capacité d'accueil des 156 centres à la rentrée
1997, qui ont accueilli 29.260 étudiants.
Les crédits consacrés aux bourses des travailleurs sociaux
(chapitre 43-34) diminuent de - 8,2% par rapport à 1997, pour
s'établir à 81,1 millions de francs.
4. La tutelle et curatelle d'Etat
Le nombre des décisions judiciaires confiant
à l'Etat des mesures de tutelle et curatelle, en application de
l'article 433 du code civil, est toujours en accroissement rapide
: 17.191
décisions ont été rendues en 1996, soit une progression
brute de + 25,5 % par rapport à l'année précédente
et
une progression nette de + 13,9 %
compte tenu des mesures
éteintes en cours d'année (le stock est de 76.778).
En conséquence, la dotation correspondante (chapitre 46-23, article
60) est portée à 515 millions de francs pour 1998, soit une
hausse de + 18,3 %.
5. Les subventions à divers régime de protection sociale
La
subvention d'équilibre à la caisse
autonome nationale de sécurité sociale dans les mines
(chapitre 47-23, article 10) diminue en 1998 de 798,3 millions de francs pour
s'établir à 1,5 milliard de francs, soit une baisse de - 34,6%
par rapport à 1997. Cette forte diminution s'explique par la progression
en 1998 des transferts de surcompensation au profit de la CANSSM, qui
allège d'autant la contribution de l'Etat.
Les crédits consacrés à la
protection sociale
outre-mer
(chapitre 47-23, articles 50,60 et 70) progressent de + 3%, pour
atteindre 257,2 millions de francs en 1998. L'essentiel de ces crédits
est destiné à la Polynésie française (220 millions
de francs), le solde étant partagé entre Saint-Pierre-et-Miquelon
(7,2 millions de francs) et Mayotte (30 millions de francs).
6. Les crédits en faveur des rapatriés
L'agrégat "Développement de la vie sociale"
intègre cet année les crédits consacrés aux
prestations sociales et aux actions culturelles en faveur des rapatriés,
qui constituent le
chapitre 46-03 (nouveau).
La dotation de ce chapitre
s'élève à 135 millions
de francs pour 1998, en diminution de 10% par rapport à 1997. Ces
crédits sont destinés au financement du plan d'actions sur cinq
ans en faveur des anciens membres des formations supplétives,
résultant de la loi n°94-488 du 11 juin 1994, ainsi que des aides
exceptionnelles de l'Etat aux rapatriés réinstallés dans
le cadre des CODAIR.
Dans un rapport récent et non rendu public, la Cour des comptes aurait
dénoncé la distribution arbitraire par la
Délégation aux rapatriés des aides exceptionnelles des
CODAIR, ainsi que des subventions aux associations nationales de
rapatriés.
E. LUTTE CONTRE L'EXCLUSION
Les crédits consacrés aux politiques de lutte contre l'exclusion s'élèvent pour 1998 à 29,483 milliards de francs , en augmentation de + 4,1 % par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 40,3% du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.
1. Le revenu minimum d'insertion
Les crédits consacrés à
l'allocation
du RMI
(chapitre 46-21) s'accroissent de 1,097 milliards de francs par
rapport à 1997 et atteignent
25,327 milliards de francs, soit
une progression de + 4,5%.
Ces moyens nouveaux tiennent compte de
l'augmentation prévue du nombre des bénéficiaires et de la
revalorisation de l'allocation.
En décembre 1996, 1.010.472 allocataires percevaient le RMI contre
946.010 en décembre 1995, soit une progression de + 6,8% par rapport
à l'année antérieure.
Ce taux de progression est
à nouveau en accélération par rapport à celui de
1995 (+ 4,2%), qui avait été le plus faible depuis la
création du RMI.
Si l'on prend en compte les membres du foyer de
l'allocataire, ce sont actuellement plus de 1,945 million de personnes qui sont
couvertes par le RMI.
2. Les centres d'hébergement et de réadaptation sociale
Les crédits consacrés aux Centres d'hébergement et de réadaptation sociale (chapitre 46-23, article 22) bénéficient d'un ajustement aux besoins de 28,2 millions de francs et d'une mesure nouvelle de 42 millions de francs qui permettra de créer 500 places supplémentaires . Au total, leur dotation progresse de + 2,8% par rapport à 1997 pour atteindre 2,412 milliards de francs .
3. Les crédits de lutte contre l'exclusion
Les crédits consacrés à
l'intégration et à la lutte contre l'exclusion
(chapitre
47-21, articles 60 et 70), diminuent de - 3,4% par rapport à 1997, pour
s'établir à 760,8 millions de francs. Cette diminution s'explique
par une révision des services votés dans l'attente du projet de
loi de prévention et de lutte contre les exclusions annoncé pour
le début de 1998, pour lequel une dotation provisionnelle de 225
millions de francs a été inscrite au budget des Charges communes.
En revanche, les crédits consacrés à
l'insertion par
l'économique
(chapitre 47-21, articles 80 et 90) progressent de + 2%
par rapport à 1997, pour atteindre 135,2 millions de francs. Ces
crédits sont destinés aux structures spécialisées
que sont les entreprises d'insertion, les régies de quartier, les
associations intermédiaires et les chantiers-écoles.
Par ailleurs, les
dépenses d'aide médicale gratuite
(chapitre 46-23, article 81) sont reconduites pour 1998 au niveau de
807 millions de francs. Les dépenses à la charge de l'Etat,
destinées principalement aux soins à l'hôpital,
représente moins de 10% de l'aide médicale gratuite, qui
relève pour l'essentiel de la compétence des départements.
4. Les dépenses d'équipement social
Les subventions d'équipement social accordées aux établissements de réinsertion sociale et professionnelle (chapitre 66-20, article 40) sont progressent de + 20% en autorisations de programme, pour atteindre 30 millions de francs, et de + 46,7% en crédits de paiement, pour s'établir à 20,9 millions de francs.
F. INTEGRATION
Les crédits consacrés à
l'intégration s'élèvent pour 1998 à
434,4
millions de francs
, en diminution de - 0,2% par rapport à 1997. Ils
représentent à peine 0,6% du budget de la Santé, la
Solidarité et la Ville.
Les crédits consacrés aux
interventions en matière de
populations et de migrations
(article 47-81 nouveau, articles 20 et 30)
sont en diminution de - 1,5% par rapport à 1997, pour s'établir
à 59 millions de francs. Ils sont destinés principalement au
financement des contrats d'agglomération conclus entre l'Etat et les
communes pour les programmes locaux d'insertion des immigrés, à
la coordination du réseau national d'accueil des réfugiés,
à l'accompagnement social dans les centres de rétention, et aux
actions de formation linguistique et professionnelle des réfugiés.
Les crédits consacrés aux
allocations d'attente pour les
réfugiés et demandeurs d'asile
(article 47-81 nouveau,
article 40) diminuent de 32 millions de francs en 1997 à 18 millions de
francs pour 1998. Toutefois, l'essentiel de cette baisse correspond en fait
à un transfert de charges vers le Fonds d'action social pour les
travailleurs immigrés (FAS).
L'essentiel du nouvel agrégat "Intégration" est constitué
par les crédits consacrés aux
centres d'hébergement et
de réadaptation sociale pour les réfugiés
(chapitre
46-23, article 21), dont la dotation augmente de 2,6% en 1998, pour atteindre
294,7 millions de francs. Une mesure nouvelle de 5,5 millions de francs est
prévue pour la création de 100 places supplémentaires.
G. VILLE ET DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN
Les crédits consacrés à la ville et au
développement social urbain s'élèvent pour 1998 à
753,8 millions de francs
en crédits de paiement,
en diminution
de -11,8%
par rapport au budget voté de 1997. Ils
représentent 1% du budget de la Santé, de la Solidarité et
de la Ville.
Ces crédits sont par ailleurs présentés par M. Philippe
Marini dans son rapport spécial sur le budget de la Ville.
D'après le "jaune" correspondant, ils constituent 7% seulement des
crédits budgétaires consacrés à la politique de la
ville, et 4,6% de l 'effort financier total en faveur de cette politique.
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. LA PERSISTANCE D'ÉVOLUTIONS NON MAÎTRISÉES
En 1998, comme les années précédentes,
les augmentations de crédits les plus importantes en volume du budget de
la Santé, de la Solidarité et de la Ville résulteront de
la croissance non maîtrisée de dépenses sociales
obligatoires.
Les crédits consacrés à l'allocation du RMI progresseront
en 1998 à un rythme de + 4,5% qui, certes, peut paraître
modéré par rapport aux premières années de mise en
place du dispositif et s'inscrit en retrait par rapport à celui de 1997
(+ 5,3%). Néanmoins, compte tenu de la masse de ces crédits qui,
avec un montant de 25,327 milliards de francs, constituent 34,6% du budget,
ce taux d'augmentation correspond à une dépense
supplémentaire non négligeable de 1,097 milliards de francs.
Le ralentissement du rythme de progression des dépenses de RMI est donc
tout relatif.
Par ailleurs, du fait des recoupements entre la population concernée par
le RMI et celle concernée par l'AAH,
il est admis que les
dépenses consacrées à ces deux types de prestations sont
pour une large part substituables.
Or, les crédits consacrés
à l'AAH sont également en augmentation sensible en 1998.
Les dépenses d'AAH progresseront en 1998 de + 4,6% pour atteindre
23,389 milliards de francs, soit un supplément de crédits de
1,129 milliards de francs par rapport à 1997.
Les efforts faits pour contenir les dépenses d'AAH ne produisent
toujours pas les effets espérés. Le nouveau barème
d'incapacité fixé par la loi de finances pour 1994 n'a
modifié qu'à la marge les décisions des COTOREP : la
proportion des allocations attribuées au titre de l'article L. 821-2,
c'est-à-dire d'une inaptitude à exercer une activité
professionnelle, est passée de 37,9% au premier semestre 1994 à
37,5 % au premier semestre 1997
. Votre rapporteur approuve donc la mission
conjointe IGAS-IGF mandatée par le Ministre de l'Emploi et de la
Solidarité sur le fonctionnement des COTOREP.
En revanche, le complément d'AAH instauré en 1994 produit
pleinement ses effets inflationnistes. La dépense afférente s'est
élevée en 1996 à 725 millions de francs pour 111.000
bénéficiaires. Votre rapporteur rappelle qu'un caractère
d'automaticité a été conféré à cette
prestation, alors que l'aide forfaitaire à laquelle elle s'est
substituée devait faire l'objet d'une demande.
Dans son récent rapport sur les minimas sociaux, le Conseil
supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts s'étonne du
peu d'informations disponibles sur les bénéficiaires, et
s'interroge sur l'interférence possible entre la situation du
marché du travail et le classement en AAH. Elle relève notamment
une sureprésentation inexpliquée de la classe d'âge des
55-59 ans dans la population des bénéficiaires de l'AAH.
Autre poste de dépenses en progression sensible, les crédits
consacrés aux centres d'aide par le travail s'élèvent en
1998 à 6 milliards de francs, en augmentation de + 3,3 % par rapport
à 1997.
La création de 2.000 places de CAT supplémentaires vise à
résorber le stock des jeunes adultes handicapés maintenus dans
les établissements d'éducation spéciale en application de
l'article 22 du DDOS du 13 juin 1989, dit "amendement Creton". Le
nombre des
jeunes concernés a été évalué à 5.567
en 1995, en diminution de 10,5 % par rapport à l'année
antérieure.
Votre rapporteur souligne l'ampleur de l'effort consenti par l'Etat pour
pallier la situation de pénurie de places dans les structures pour
adultes handicapés et renouvelle sa demande d'une programmation des
créations de places.
La progression des trois grandes masses de crédits ci-dessus
évoquées est traditionnelle. Mais d'autres chapitres
budgétaires, plus modestes, enregistrent également en 1998 des
hausses fortes et largement subies. Ainsi, les crédits consacrés
aux tutelles et curatelles d'Etat, qui résultent de décisions de
justice, augmentent de + 13,9%, pour s'établir à 515 millions de
francs.
Les crédits de frais de justice et réparation civiles
ne sont stabilisés à 10,9 millions de francs qu'en raison de la
non prise en compte des dépenses effectivement constatées les
années précédentes, qui ont toujours été
plus de 10 fois supérieures.
B. LE FORT ACCROISSEMENT DES DEPENSES DE SANTE
Les crédits d'interventions sanitaires enregistrent la
plus forte progression du budget de la Santé, la Solidarité et la
Ville pour 1998, leur augmentation de +10,3% les portant à 3,7 milliards
de francs. Cet agrégat était déjà en augmentation
de + 8,5% en 1997.
Cette augmentation rapide des dépenses budgétaires
liées à la santé accompagne le relâchement de
l'objectif national de dépenses d'assurance maladie
présenté par le Gouvernement dans le projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 1998, qui augmente de 2,2% par
rapport à 1997 pour atteindre 613,6 milliards de francs.
Une partie de l'augmentation des crédits d'interventions sanitaires
s'explique par la
montée en puissance de l'Agence nationale
d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES),
dont
la dotation est portée à 37,3 millions de francs pour 1998
(+43,4%), ainsi que par la
création des deux agences de veille et de
sécurité sanitaire
instituées par la proposition de
loi de M. Claude Huriet, pour lesquelles une dotation de 80 millions de francs
est prévue en 1998.
Par ailleurs, les dotations des quatre autres établissements sanitaires
(Agence du médicament, Agence française du médicament,
Office de protection contre les radiations ionisantes, Etablissement
français des greffes) sont toutes présentées en
augmentation pour 1998, alors qu'elles étaient stables ou en diminution
en 1997.
Au total, l'ensemble des subventions aux établissements
nationaux à caractère sanitaire augmente de + 52,8% en 1998 pour
atteindre 296,2 millions de francs.
Les établissements nationaux intervenant en matière de
santé publique se sont ainsi multipliés depuis le début
des années 1990. Cette politique de démembrement des
compétences du ministère de la Santé obéit à
une logique de spécialisation, mais constitue également un
palliatif à la faiblesse chronique des moyens humains de ses services
centraux. Elle appelle également des précautions de
méthode.
A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler
les critiques formulées par l'IGAS dans son dernier rapport public sur
ces délégations de gestion, dont elle estime que les objectifs
sont flous, les financements opaques et la tutelle insuffisante.
Une autre cause de la progression des dépenses d'interventions
sanitaires réside dans la
création d'un fonds d'aide à
l'adaptation des établissements hospitaliers
, doté de 500
millions de francs en autorisations de programme et de 150 millions de francs
en crédits de paiement. Pour les mesures intéressant le
personnel, ce fonds d'équipement a son pendant dans le
fonds
d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux
prévu par le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998, qui sera financé par
l'assurance maladie à hauteur de 300 millions de francs.
Votre rapporteur estime que la création de ce fonds comporte un
risque sérieux de dérapage financier.
Chacun sait qu'une
restructuration génère d'abord des coûts avant de permettre
de réaliser des économies. C'est pourquoi il importe que les
restructurations hospitalières soient financées d'abord par un
redéploiement des moyens existants dans le cadre des nouvelles
enveloppes régionales, plutôt que par des moyens
budgétaires supplémentaires. Ce principe de rigueur est d'autant
plus justifié que l'offre d'équipements hospitaliers reste
globalement excédentaire, et qu'elle génère sa propre
demande de soins.
La création du fonds d'aide à l'adaptation des
établissements hospitaliers ne peut donc être admise qu'à
titre de mesure transitoire, afin d'encourager les premiers
établissements candidats aux opérations de restructuration et
d'amorcer ainsi le processus qui sera ensuite conduit par les agences
régionales de l'hospitalisation.
Les opérations
bénéficiant des concours du fonds devront en outre être
soigneusement sélectionnées parmi celles qui
généreront le plus rapidement des économies de
fonctionnement substantielles.
C. LA NECESSITE D'ORGANISER LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LE CANCER
Le budget de la Santé ne comporte pratiquement pas de
moyens spécifiquement consacrés à la politique de lutte
contre le cancer. Les crédits consacrés à la politique de
lutte contre l'alcoolisme et la tabagie, d'un montant de 185 millions de
francs, n'y contribuent qu'indirectement. Les crédits consacrés
à la protection et à la veille sanitaire, d'un montant respectif
de 324,5 et 115,2 millions de francs n'y contribuent que très
marginalement. Par ailleurs, deux emplois seulement de la Direction
générale de la santé sont affectés au suivi de
cette politique.
Votre rapporteur estime que cette modestie des crédits
budgétaires est révélatrice de l'inorganisation de la
politique de lutte contre le cancer, qui ne souffre pas la comparaison avec la
politique de lutte contre le SIDA.
Il convient pourtant de rappeler que le cancer reste la seconde cause de
mortalité après les maladies cardio-vasculaires, avec 28% des
décès, et la première cause de mortalité
prématurée, avec 37% des décès avant 65 ans. Les
succès enregistrés depuis l'apparition des premières
chimiothérapies il y a trente ans, restent limités à
certaines formes de cancer spécifiques, mais la mortalité par
cancer du poumon continue de progresser.
L'inorganisation de la politique de lutte contre le cancer est observable
à tous les niveaux.
La prévention et le dépistage apparaissent à la fois
insuffisants en volume et anarchiques dans leurs pratiques, les
compétences étant dispersées entre les départements
et l'assurance maladie.
L'efficacité des soins souffre d'un cloisonnement entre les
différentes structure, alors que l'interdisciplinarité est une
exigence vitale en matière de cancer. Les modes de tarification semblent
par ailleurs avoir des effets pervers sur les choix thérapeutiques.
La recherche apparaît excessivement dépendante à
l'égard des fonds privés, qu'il s'agisse des laboratoires
pharmaceutiques pour la recherche clinique ou des associations caritatives pou
r la recherche fondamentale.
Votre rapporteur, qui a auditionné de nombreuses personnalités
faisant autorité en matière de cancérologie, est en mesure
de formuler un certain nombre de propositions regroupées autour de trois
axes.
1. Connaître
: recensement systématique de l'ensemble des
fonds publics consacrés à la lutte contre le cancer ; adaptation
des systèmes d'information médicaux à la prise en compte
du cancer ; approfondissement de l'étude des disparités
régionales face au cancer.
2. Coordonner :
mise en place d'une politique nationale de
dépistage ; inscription de la cancérologie dans la formation
continue des médecins ; développement des réseaux en
cancérologie ; instauration d'une obligation minimale
d'interdisciplinarité.
3. Contrôler :
instauration d'une assurance de qualité pour
tous les actes de cancérologie ; mise en oeuvre des procédures
d'accréditation des services ; révision des autorisations de mise
sur le marché des médicaments anticancéreux ;
révision de la nomenclature et de la tarification relatives à la
cancérologie ; pilotage de la recherche ; renforcement du contrôle
de l'emploi des fonds provenant de la générosité publique.
III. - VILLE ET INTEGRATION
Rapporteur spécial : M. Philippe MARINI
En 1998, les crédits alloués à la
politique de la ville sont rattachés au budget du ministère de
l'emploi et de la solidarité. Le fascicule " Ville et
intégration " n'existe plus, et les chapitres budgétaires
consacrés à la politique de la ville font désormais
l'objet d'un agrégat spécifique au sein du fascicule
" Santé et solidarité ".
Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits
regroupés au sein de l'agrégat " Ville "
s'établissent à 753,8 millions de francs en crédits de
paiement, en baisse de 11% par rapport à 1997.
L'ampleur de cette réduction doit être relativisée,
l'agrégat " Ville " ne représentant que 7% des
crédits du budget de l'Etat consacrés à la politique de la
ville, et 4,6% de l'effort financier total en faveur de cette politique.
Effort financier en faveur de la politique de la ville
|
1997 |
1998 |
1. Concours de l'Etat |
11.595 |
12.502 |
Crédits spécifiques Ville |
1.403 |
1.378 |
Autres concours de l'Etat |
10.191,94 |
11.124,19 |
Crédits relevant de divers ministères contractualisés |
1.410,10 |
1.410,10 |
Crédits autres ministères inscrits aux programmes d'actions des contrats de ville |
1.067 |
1.067 |
Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville |
4.892,84 |
5.782,09 |
Solidarité urbaine |
2.822 |
2.865 |
2. Dépense fiscale et compensations |
2.448,10 |
2.476,60 |
3. Fonds structurels européens |
1.124 |
1.046 |
4. Interventions de la Caisse des dépôts et Consignations |
4.050 |
4.100 |
TOTAL |
18.654,00 |
20.120,00 |
I. LES " CREDITS SPECIFIQUES VILLE " DIMINUENT...
Les " crédits spécifiques ville " comprennent les crédits inscrits dans le bleu " Ville ", qui sont complétés en cours de gestion par des transferts en provenance d'autres ministères . Le volume de ces crédits est relativement modique mais leur importance est fondamentale car les crédits permettent d'initier les programmes et d'accompagner leur mise en oeuvre.
Les " crédits spécifiques ville "
|
Montant
|
% |
1. Les crédits FIV (politique contractuelle) |
710,52 |
51,57 |
2. Investissement dans les quartiers |
482 |
34,98 |
3. Dépenses de fonctionnement non contractuelles |
|
|
- Services publics de quartier |
73,5 |
5,33 |
- Opération "Ville-vie-vacances" |
65,3 |
4,7 |
- Dépenses de fonctionnement et d'animation des services en charge de la politique de la ville |
36,03 |
2,6 |
- Partenariat national |
8,28 |
0,6 |
4. Etudes |
2 |
0,14 |
A. LES CRÉDITS DU FIV
1. La montée en puissance du FIV facilite la mise en oeuvre de la politique contractuelle
Le fonds interministériel d'intervention pour la
politique de la ville a été mis en place en 1995 pour donner plus
de
souplesse
à la gestion des instruments contractuels de la
politique de la ville en améliorant la fongibilité des
crédits déconcentrés.
Les instruments traditionnels de la politique contractuelle de l'Etat en
faveur de la ville sont à présent familiers. Il s'agit :
- des
contrats de ville
, qui sont le principal instrument de la
politique de la ville ;
- des
PACT-urbains
, réservés à une
géographie particulière, celle des zones de grande
dépression économique ;
- des
conventions de sortie
des opérations de quartier du
Xè plan, non reprises dans les contrats de ville du Xième plan ;
- des contrats d'action pour la prévention (
CAPS
) qui sont une
procédure spécialisée de prévention de la
délinquance
Le FIV est alimenté :
- par les
deux lignes budgétaires
de l'agrégat
" Ville " qui concernent les "
Contrats de
ville, programmes
d'aménagement concerté du territoire (PACT-urbain) et autres
conventions
", les crédits d'intervention du chapitre 46-60
article 10 et les subventions d'investissement du chapitre 67-10 ligne 20
- par des
transferts en gestion
en provenance des autres
ministères.
En 1998,
l'accroissement des contributions d'autres ministères
à la politique de la ville ne s'est pas faite au détriment du
FIV
. En effet, le montant des transferts en faveur du FIV est stable
à hauteur de 226 millions de francs.
Mise en oeuvre du FIV (1997-98)
Ressources |
1997 |
1998 |
2. Budget Ville |
|
|
Chapitre 46-60-10 |
337,26 |
373,52 |
Chapitre 67-10-20 |
111 |
111 |
Sous-total budget ville |
448,26 |
484,52 |
1. Transferts en gestion |
|
|
Culture |
60 |
60 |
Environnement |
2 |
2 |
Jeunesse et Sports |
33 |
33 |
DATAR |
14 |
14 |
Justice |
2 |
2 |
Emploi et solidarité |
115 |
115 |
Total transferts en gestion |
226 |
226 |
TOTAL |
674,26 |
710,52 |
Source : Jaune ville 1998 |
Le mouvement de globalisation des crédits au sein du FIV , initié dans le cadre de la réforme de l'Etat, se poursuit en 1998. Deux articles du chapitre consacré aux interventions en faveur de la politique de la ville (46-60), l'article 20 " Initiatives locales concourant à la mise en oeuvre de la politique de la ville " et l'article 40 " Actions de prévention de la délinquance ", sont fondus dans l'article 10, donc dans le FIV. Il convient de souligner que si la globalisation favorise la souplesse de l'utilisation des crédits, elle réduit la lisibilité des documents budgétaires. En effet, il faudra attendre la publication des " Verts " pour avoir une idée de l'évolution des crédits des anciens articles 20 et 40.
2. Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement des procédures contractuelles, telles qu'elles figurent au chapitre 46-60, sont stables , en baisse de moins de 1%, par rapport au projet de loi de finances pour 1997.
3. Les dépenses d'investissement
Les dépenses d'investissement (chapitre 67-10 article 20) connaissent une baisse brutale de 58%, passant de 150 à 63 millions de francs en crédits de paiement , les autorisations de programme restant inchangées à 111 millions. Cette réduction s'explique par l'allongement d'un an des contrats de plan Etat-régions , qui aboutit à l'étalement des dépenses dans le temps.
B. L'EFFORT D'INVESTISSEMENT DANS LES QUARTIERS EST MAINTENU
Introduit dans le projet de loi de finances pour 1997,
l'article qui retrace les subventions d'investissement de l'Etat aux
grands
projets urbains
(GPU) et aux nouveaux
établissements publics de
restructuration urbaine
(EPRU), est reconduit à un niveau identique,
90 millions de francs en autorisations de programme et 44 millions de
francs en crédits de paiement (contre 43,5 en 1997). Ces financements
sont complétés en gestion par des crédits en provenance
d'autres ministères et du FARIF.
La dotation du
fonds social urbain
(FSU), qui permet d'engager des
opérations d'investissement en complément de celles inscrites au
titre des procédures contractuelles,
interrompt son mouvement de
baisse entamé l'année dernière
et s'établit
à 120 millions de francs en CP (+1,6%). Cette année, la dotation
du FSU a été scindée en deux articles du chapitre 67-10 et
se décompose en "
Opérations
déconcentrées
" (110 millions de francs) et
"
Opérations non déconcentrée
" (10
millions).
Les transferts en cours d'année en provenance du fonds
d'aménagement de la région Ile-de-France, le
FARIF
, dont
la Cour des comptes considère que l'utilisation s'assimile en
région parisienne à celle du fonds social urbain sur le reste du
territoire, sont évalués à 192 millions de francs, en
baisse de 3,5 %.
L'effort d'investissement dans les quartiers
(en millions de francs) |
||
|
1997 |
1998 |
Grands projets urbains et EPRU |
90 |
90 |
Fonds social urbain |
200 |
200 |
FARIF |
199 |
192 |
TOTAL |
489 |
482 |
C. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT NON CONTRACTUELLES
1. Les crédits de la délégation interministérielle à la ville
Créée par décret du 28 octobre
1988, la DIV est une structure administrative légère
composée de 91 fonctionnaires mis à disposition par
différents ministères. Sa mission est à la fois de
coordonner les interventions, d'animer les équipes, d'évaluer les
opérations, et de préparer les travaux des instances de
décisions (Conseil national des villes, Comité
interministériel).
Dans le projet de loi de finances pour 1998,
les dépenses de
fonctionnement, auparavant éclatées entre les chapitres 34-60 et
37-60, ont été regroupées
au sein du chapitre 37-60.
Elles baissent de près de 20 %. Cette diminution s'explique en
partie par le transfert des "
Dépenses
déconcentrées d'animation
" (4,1 millions de francs
dans le projet de loi de finances pour 1998) au sein du nouveau chapitre des
"
Dépenses déconcentrées de modernisation et
d'animation de la politique de la ville
".
Les dépenses de
communication
diminuent de
600 000 francs pour s'établir à 3,4 millions de
francs.
Les moyens de
fonctionnement
sont stables à 13 millions de
francs après deux années de baisse sensible.
En 1998, le "
Remboursement des frais de soins des appelés ville
en quartiers urbains
" est inscrit dans les crédits des moyens
de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville pour un
montant de 2 millions de francs.
2. Les dépenses de prévention de la délinquance
La ligne spécifique dévolue à la
prévention de la délinquance au sein des interventions de l'Etat
en faveur de la politique de la ville a été absorbée par
le FIV.
Les crédits consacrés à la prévention de la
délinquance se limitent, dans les " crédits
spécifiques ville ", aux opérations
"
Ville-vie-vacances
". Elles sont financées à
hauteur de 45 millions de francs sur les crédits de
l'agrégat ville, auxquels s'ajoutent des transferts en gestion en
provenance des ministères des affaires étrangères, de
l'équipement et du logement, de la culture, de la justice et de la
coopération, pour un montant total de 21,7 millions de francs dans
le projet de loi de finances pour 1997 (20,3 après régulation
budgétaire).
3. Le déclin des interventions en faveur des associations
Les crédits de soutien aux initiatives locales ont
été absorbés par le FIV.
Les crédits qui leur sont consacrés dans le cadre du
"
Partenariat national
" diminuent de près de
25 %
et s'établissent à 8,2 millions de francs dans le PLF pour
1998. Ces crédits servent à passer avec les grandes structures
associatives des conventions de partenariat permettant de les faire participer
à la réalisation des objectifs de la politique de la ville.
A cet égard, il est bien difficile de savoir dans quelle proportion ces
crédits abondent simplement les moyens généraux de
fonctionnement de ces associations.
4. Une réorganisation louable et une diminution regrettable de l'aide aux services publics de quartier
L'aide aux services publics de quartier est
éclatée
pour la première fois entre deux chapitres :
- le traditionnel chapitre 37-82 "
Projets de services publics de
quartier
" qui s'établit à 63,5 millions de francs ;
- une ligne "
Subventions aux services publics de
quartier
"
au sein du chapitre 46-60, qui retrace les interventions de l'Etat en faveur de
la politique de la ville, pour un montant de 10 millions de francs.
Cette scission résulte de l'impossibilité pour l'Etat de financer
des opérations en faveur de services publics relevant d'entités
autres que l'Etat (collectivités locales, entreprises publiques) dans le
cadre du titre III.
Cette évolution, recommandée dès
1995 par la Commission des finances du Sénat, est positive
.
La réduction de 7,5 millions de francs des aides accordées
aux services publics de quartier l'est moins car ces crédits servent
à
effectuer des opérations qui sont généralement
délaissées
par les ministères mais qui revêtent
une importance fondamentale dans les quartiers en difficulté. En effet,
la part déconcentrée de ces crédits est essentiellement
consacrée à l'amélioration des locaux pour l'accueil et
à l'amélioration du fonctionnement des services.
II. ... MAIS L'EFFORT FINANCIER TOTAL DE L'ETAT AUGMENTE.
A. LA HAUSSE IMPORTANTE DES CRÉDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTÈRES RESULTE DU PLAN POUR L'EMPLOI DES JEUNES
La contribution des autres ministères à la
politique de la ville est en hausse de 18% dans le projet de loi de finances
pour 1998, passant de 4,8 milliards de francs à 5,7.
Cette hausse de pratiquement un milliard de francs s'explique par
l'augmentation de même montant de la contribution du ministère de
l'Emploi et de la solidarité. En effet, 10 % des dépenses
liées au plan emploi-jeunes sont réputés concerner la
politique de la ville. Cette proportion apparaît d'ailleurs arbitraire et
il importera de l'apprécier en exécution.
Avec une contribution stable, autour de 1,8 milliard de francs, le
ministère de l'Education nationale est le second plus gros contributeur
à la politique de la ville. Ces crédits financent les mesures
spécifiques en faveur des zones d'éducation prioritaire.
Votre rapporteur indique que la baisse de la contribution du fonds
d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des
activités commerciales et artisanales (FISAC), géré par le
ministère du commerce et de l'artisanat, de 144 à
14 millions de francs est due au retard de la mise en route de
l'établissement public de restructuration des espaces commerciaux et
artisanaux (EPARECA), créé à la suite du pacte de relance
pour la ville afin favoriser l'implantation ou le maintien des commerces. Cet
établissement avait été doté de 130 millions
de francs dans la loi de finances pour 1997, crédits qui n'ont pas
été consommés.
B. LA DÉPENSE FISCALE EST STABLE
Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit un
coût de la dépense fiscale et des exonérations et
allégements de charges sociales
stable, 2,476 milliards de
francs contre 2,448 en 1997
, en très légère hausse de
1,1%.
Ces dépenses sont la conséquence de
mesures de discriminations
positives
contenues dans plusieurs textes depuis le début des
années 90 :
La loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991
innove en
créant des exonérations de taxe professionnelle (non
compensées) dans les zones urbaines sensibles
La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire du 4 février 1995
consacre le principe d'une
fiscalité dérogatoire dans les zones de redynamisation urbaine
justifiée par les inégalités de situation
géographique des territoires concernés.
La loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville
du 14 novembre 1996
institue notamment les zones franches urbaines qui
bénéficient d'un régime de dérogation très
poussé.
C. LA SOLIDARITÉ URBAINE
La
dotation de solidarité urbaine
(DSU),
instituée par la loi d'orientation pour la ville de 1991, a pour but
d'améliorer les conditions de vie dans les communes confrontées
à une insuffisance de ressources et à des charges sociales
élevées. Elle est répartie entre les communes en fonction
de critères d'éligibilités tels que le pourcentage de
bénéficiaires d'aides au logement dans la commune, le potentiel
fiscal, le logement social et le revenu moyen par habitant.
En Ile-de-France, le
fonds de solidarité de la région
Ile-de-France
(FSRIF), alimenté par un prélèvement sur
les ressources fiscales des communes de la région, redistribue les
sommes prélevées en appliquant les critères de la DSU.
Pour 1998, les dotations de la DSU et du FSRIF sont estimées
respectivement à 2.208 et 657 millions de francs, soit un total de
2,8 milliards de francs (stable).
III. LE VOLUME TOUJOURS CONSIDERABLE DES FINANCEMENTS DE LA CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS ET DES FONDS STRUCTURELS EUROPEENS
A. LA CONTRIBUTION MASSIVE ET RENOUVELÉE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS
La Caisse des dépôts et consignations participe
massivement au financement de la politique de la ville, notamment depuis la
mise en place des
prêts projets urbains
en 1989. La dynamique
initiée par le pacte de relance pour la ville a conduit, en mai 1996,
à la signature d'un nouveau protocole d'accord entre la Caisse des
dépôts, le ministère de l'économie et des finances
et le ministère de l'aménagement du territoire, portant à
7,5 milliards de francs sur trois ans l'enveloppe des prêts projets
urbains. Ce protocole prévoit la mise en place d'une enveloppe de
5 milliards de francs de
prêts spécifiques destinés
à l'amélioration des logements sociaux dans les zones urbaines
sensibles
.
Au total, en 1998, la Caisse des dépôts participera au financement
de la politique de la ville à hauteur de
4,1 milliards de
francs
, en hausse de 50 millions.
B. LE CONCOURS DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS
La mise en place des fonds structurels pour la période
1994-99 avait conduit la France à inclure un important volet relatif
à la politique de la ville dans les projets qu'elle soumettait à
la Commission européenne. La plupart des propositions françaises
avaient été agréées pour la période 1995-96
et ont été consolidées en 1997.
Les versement des fonds structurels européens
franchissent pour la
seconde année consécutive la barre du milliard de francs
,
mais sont toutefois en baisse. Ils s'établissent à
1,05 milliards de francs, en baisse de 7 %.
IV. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
Votre rapporteur déplore qu'une fois de plus, les
recommandations formulées tant par lui que par la Cour des comptes en
matière de
présentation des documents budgétaires
n'aient pas été suivies d'effet. A cet égard, le
" jaune " budgétaire, qui est le document essentiel pour
l'appréhension de la politique de la ville dans sa globalité,
souffre de nombreuses lacunes :
- Les crédits y sont présentés sous la forme
" Dépenses ordinaires et autorisations de programme ". Les
autorisations de programme ne présentant aucun caractère
contraignant, et n'étant pas prises en compte dans le calcul du solde
budgétaire, votre rapporteur souhaiterait que les ministères
associés à l'élaboration du " jaune " optent
pour la présentation " dépenses ordinaires et crédits
de paiement " afin que les chiffres affichés par les documents
budgétaires soient fiables.
- Le jaune ne comporte aucune donnée en exécution et n'apporte
pas d'information sur la régulation budgétaire intervenue en
cours d'exercice.
De manière plus générale, la Cour souligne qu'aucun
engagement juridique ne garantit la mobilisation effective des crédits
affichés dans le jaune par les différents ministères. Par
ailleurs, aucune preuve de leur lien effectif avec la politique de la ville
n'est fournie. Le document demeure donc très artificiel.
Votre rapporteur déplore une fois de plus que, malgré ses
observations répétées,
l'ensemble des dépenses
de fonctionnement de la DIV ne figure pas dans le bleu
. En effet, les
dépenses correspondant à la rémunération des agents
contractuels de la DIV restent prises en charge par le budget du
ministère de l'équipement, des transports et du logement
(10,84 millions de francs à l'article 31-90-60).
Votre rapporteur s'inquiète du
flou des intentions du gouvernement
en matière de politique de la ville
.
Il rappelle que l'année 1998 est une année charnière pour
deux dispositifs essentiels de la politique de la ville. D'une part, les
contrats de ville arriveront à leur terme et il faudra les
renégocier. D'autre part, les mesures prises dans le cadre du pacte de
relance pour la ville ayant toutes été mises en oeuvre par le
précédent gouvernement, elle seront pleinement opératoires
pour la première fois en 1998. Votre rapporteur tient à
saluer
l'efficacité de la DIV qui, sous l'impulsion de son
précédent délégué M. Francis Idrac, a
permis que l'ensemble des textes législatifs et réglementaires,
comme les moyens budgétaires et financiers prévus par le pacte de
relance soient en place dès février 1997
.
Néanmoins, votre rapporteur est préoccupé par le
manque
de vision à long terme du gouvernement
en la matière. Il
constate que le gouvernement se retranche derrière l'attente des
conclusions de la mission confiée à M. Jean-Pierre Sueur et de
l'évaluation des dispositifs existants confiée à la DIV
pour éviter de prendre position sur les sujets ayant trait à la
politique de la ville. Certaines déclarations ministérielles ont
contesté l'approche par quartiers, et en particulier la notion de zones
franches, sans pour autant déboucher sur de nouvelles perspectives.
Votre rapporteur est particulièrement critique à l'égard
de la rhétorique gouvernementale en matière de la politique de la
ville.
Il lui semble que l'incertitude affichée par le gouvernement, notamment
en matière de
zonage
, est préjudiciable à la
motivation des acteurs locaux qui ont besoin de dispositifs inscrits dans la
durée pour développer leurs projets. Il conteste également
le refus du gouvernement d'indiquer dans quel esprit il abordera la
renégociation des contrats de ville
, et quels acteurs locaux il
entend privilégier.
Votre rapporteur s'interroge, malgré les déclarations
d'intentions du gouvernement, sur le
caractère véritablement
interministériel de la conduite de la politique de la ville
. A cet
égard, il déplore le manque d'information quant au contenu des
contrats locaux de sécurité et constate que les crédits
relatifs au financement du recrutement d'adjoints de sécurité,
bien qu'inscrits dans le projet de budget du ministère de
l'intérieur, ne figurent pas dans le " jaune " consacré
à la politique de la ville, du moins en ce qui concerne les sites
sensibles.
De même, votre rapporteur s'étonne des difficultés
rencontrées par la DIV pour rassembler les informations
nécessaires à l'évaluation des mesures prévues par
le pacte.
En 1998, votre rapporteur sera particulièrement attentif à la
manière dont le gouvernement approfondira le
traitement des
priorités identifiées par le pacte de relance pour la ville
:
- En matière de création d'activités et d'emplois, il
sera attentif
au maintien du régime des zones franches
et
rappelle que compte tenu de la timidité des exonérations
d'impôt sur les sociétés dans les zones franches,
liées aux contraintes européennes, les entreprises
implantées dans ces zones peuvent rarement escompter des
résultats réellement positifs dans leurs cinq premières
années d'existence.
Votre rapporteur veillera également au
lancement de l'EPARECA
,
promis avant la fin de 1997.
- En matière de rétablissement de la paix publique, votre
rapporteur attend les résultat de la concertation en cours entre les
ministres de la ville, de l'intérieur et de la justice. Il salue
l'augmentation de 44% des crédits consacrés par le
ministère de la justice à la politique de la ville, et souhaite
qu'elle permette
d'améliorer l'égalité
géographique des citoyens face à la justice
, en
renforçant en particulier les moyens relatifs à la lutte contre
la délinquance des mineurs. Le renforcement des tribunaux pour enfants
et la mise en place d'antennes foraines auprès des secteurs en
difficultés lui semblent particulièrement prioritaires..
- Concernant le logement, votre rapporteur rappelle son attachement à la
notion de mixité de l'habitat et souhaite que le gouvernement confirme
sa volonté de prendre des mesures en faveur des
copropriétés dégradées,
en mettant en oeuvre
là aussi le pacte de relance pour la ville.
Du fait de l'attentisme du gouvernement en matière de politique de la
ville, le projet de budget pour 1998 se situe dans la continuité du
précédent, dont il conserve la physionomie et les ordres de
grandeur. S'agissant de son adoption, votre rapporteur recommande de s'en
remettre à la sagesse du Sénat.
EQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT
I. - URBANISME ET SERVICES COMMUNS
Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD
I. PRESENTATION GENERALE
A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE L'URBANISME ET DES SERVICES COMMUNS POUR 1998
Les crédits demandés au titre de l'urbanisme et des services communs, au sein du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement atteignent, pour 1998, 23 milliards de francs . Ils sont en hausse de 2 % par rapport au budget voté de 1997.
(en millions de francs)
|
Budget voté 1997 |
PLF 1998 |
Variation |
Titre III |
22 189 |
22 640 |
+ 2,0% |
Titre IV |
23,7 |
27,5 |
+ 16,0% |
Dépenses ordinaires |
22 213 |
22 668 |
+ 2,0% |
titre V - CP |
178 |
163 |
-8,4% |
titre VI - CP |
250 |
260,6 |
+ 4,2% |
Dépenses en capital (CP) |
428 |
423,6 |
-1,0% |
titre V - AP |
167,5 |
183,6 |
+ 9,6% |
titre VI - AP |
251 |
247 |
-1,6% |
Dépenses en capital (AP) |
418,5 |
430,6 |
+ 2,9% |
total général |
22 641 |
23 090,5 |
2,0% |
II. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires progressent de 2 % pour 1998.
1. Titre III (moyens des services)
A structure constante,
les moyens des services (titre
III)
progressent de 2 % pour s'établir à 22,64 milliards de
francs.
Cette progression globale se décompose ainsi :
- une
progression des dépenses de personnel
de 2,2 %, ces
dépenses atteignant 20,06 milliards de francs soit 91 % des
dépenses du titre.
- une
stabilisation des dépenses de fonctionnement
à 2,6
milliards de francs.
2. Titre IV (dépenses d'intervention)
Les dépenses d'intervention , qui ne représentent que 0,1 % des dépenses ordinaires, progressent de 16 %. Cette progression résulte essentiellement de l'inscription de 5 millions de francs de crédits nouveaux en faveur du Programme de Recherche pour le Développement et l'Innovation dans les Transports terrestres (PREDIT).
B. LES DEPENSES EN CAPITAL
Les dépenses en capital diminuent de 1% en crédits de paiement mais progressent de 2,9 % en autorisations de programme.
1. Le titre V (investissements exécutés par l'Etat)
Les investissements exécutés par l'Etat
(titre V)
diminuent en crédits de paiement pour atteindre 162,6
millions de francs.
Le chapitre
"urbanisme, acquisitions et travaux"
diminue en
raison
d'importantes réductions sur les
acquisitions foncières et
les moyens d'études, d'assistance et de production technique.
Cependant, les moyens d'engagement progressent pour l'exercice des missions
de l'Etat (4 millions de francs supplémentaires).
Le chapitre "
recherche scientifique et technique, études
"
progresse en autorisations de programme (+ 23,5 %) comme en crédits de
paiement (+ 13,2 %).
2. Le titre VI (subventions d'investissement)
Les subventions d'investissement (titre VI)
augmentent
de 4,2% en crédits de paiement mais diminuent de 1,6 % en autorisations
de programme.
Le chapitre "
dotation globale d'équipement des agglomérations
nouvelles
" représente un tiers de ce titre, et diminue en
crédits de paiement comme en autorisations de programme.
Le chapitre
"urbanisme et aménagement du cadre de vie"
progresse
de 9 % en crédits de paiement pour s'établir à 98 millions
de francs. Les agences d'urbanisme et l'action foncière et
d'aménagement voient leurs moyens de paiement mais aussi d'engagement
progresser de manière significative.
III. AGRÉGATS
(en millions de francs)
A. L'AGRÉGAT "PERSONNEL"
Les dépenses de personnel
représentent à elles seules 86 % de l'ensemble du budget
"urbanisme et services communs". Elles progressent de 2,3 % pour
1998.
Cette progression résulte essentiellement de l'augmentation des
charges de pensions et des crédits du personnel du fait de
revalorisations indemnitaires.
La rémunération des personnels
qui concerne à
95 % les services déconcentrés du ministère de
l'Equipement, des transports et du logement
, progresse de 1,2 %, pour
s'établir à 11,3 milliards de francs.
La
participation aux charges de pensions
progresse de 2,3 %
pour s'établir à 5,5 milliards de francs.
Les charges d'indemnités et de vacations
progressent de
14 % en raison principalement de
l'annulation du fonds de concours
versé par les sociétés concessionnaires d'autoroutes
,
au titre des frais de contrôle (147 millions de francs en 1996).
D'autres chapitres sont revalorisés, certaines prestations et
versements facultatifs (pour un total de 4 millions de francs). Une mesure
nouvelle de 6 millions de francs renforcera les moyens de la contribution de
l'Etat au logement des fonctionnaires.
B. L'AGRÉGAT "MOYENS DES SERVICES ET ACTION ÉCONOMIQUE
Cet agrégat est en diminution de 2,3 %, en raison
d'importantes mesures d'économies sur les dépenses de
fonctionnement mais également de réduction des moyens de certains
programmes d'expertise.
Les crédits de fonctionnement sont donc réduits, notamment :
- les
moyens de fonctionnement des services déconcentrés
(40 % des dépenses de fonctionnement), en diminution de 2,1 %.
- les
frais de fonctionnement et d'entretien immobilier
(20 % des
dépenses), en diminution de près de 3 %.
C. L'AGRÉGAT "RECHERCHE"
Cet agrégat progresse de 23,2 % mais 40 millions de
francs de crédits nouveaux sur 59 sont consacrés à une
dotation au Laboratoire central des ponts et chaussées en vue d'une
éventuelle réforme de son statut. Cette réforme est
actuellement en phase de négociation interministérielle.
D'autre part, la progression du chapitre "
recherche scientifique et
technique, études"
résulte essentiellement de l'augmentation
des moyens du Programme de Recherche pour le Développement et
l'Innovation dans les Transports terrestres (PREDIT) avec 5 millions de francs
de crédits nouveaux pour ses moyens de fonctionnement et 5,4 millions de
francs pour ses dépenses en capital.
L'objectif du PREDIT est de susciter ou de soutenir les actions de recherche
et d'innovation dans le secteur des transports terrestres. Les moyens nouveaux
devraient permettre de continuer les programmes déjà
engagés (TGV nouvelle génération) et de lancer de nouveaux
projets (TGV pendulaire, systèmes de transports intermédiaires
urbains).
D. L'AGRÉGAT "ECOLE NATIONALE DES PONTS ET CHAUSSEES"
Les crédits à l'Ecole Nationale des Ponts et Chaussées progressent de 4,1%.
E. L'AGRÉGAT "CARTOGRAPHIE NATIONALE"
Les crédits à l'Institut géographique
national diminuent de 1% pour 1998
.
L'Institut Géographique National enregistre en effet une diminution de
3,2 millions de francs de ses crédits de fonctionnement.
Le contrat de plan passé entre l'Etat et l'IGN s'achève en 1997.
L'Etat s'engageait à apporter à l'IGN des moyens financiers
légèrement croissants, au début du contrat de plan, pour
aider l'établissement à effectuer les investissements
indispensables générateurs de recettes commerciales. A partir de
1996, la dotation de l'Etat devait décroître, les nouvelles
recettes issues de la commercialisation de bases de données devaient
alors compenser la décroissance de la subvention.
(en millions de francs)
On remarque que les estimations pour 1997 et 1998 confirment cette
évolution.
Il apparaît toutefois que la recherche doit être soutenue puisque
le contrat demande à l'IGN de "maintenir un niveau suffisant de
recherche-développement " : le nouveau contrat de plan entre l'IGN et
l'Etat devrait prendre en compte ces considérations .
F. L'AGRÉGAT AMÉNAGEMENT FONCIER ET URBANISME
Les crédits à l'aménagement foncier et
à l'urbanisme diminuent de 4% pour 1998 après une baisse de 5% en
1997.
Il est possible d'observer d'importantes réductions sur les
acquisitions foncières
en crédits de paiement (-35 % soit une
diminution de 9 millions de francs) et une diminution très significative
des
moyens d'études, d'assistance et de production technique.
En revanche, les agences d'urbanisme et l'action foncière et
d'aménagement voient leurs moyens de paiement mais aussi d'engagement
progresser de manière significative.
La réduction des moyens d'action en matière de politique
foncière et d'aménagement urbain de l'Etat a donc
été compensée seulement en partie par un accroissement des
subventions d'investissement. L'essentiel des nouveaux moyens disponibles sera
consacré au programme Euroméditerranée.
Il faut par ailleurs noter que le chapitre "
dotation globale
d'équipement des agglomérations nouvelles
" diminue en
crédits de paiement (-5,6 %) comme en autorisations de programme (- 30
%).
IV. OBSERVATIONS
A. 1ÈRE OBSERVATION : DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN LÉGÈRE AUGMENTATION
La progression des dépenses de personnel tient
particulièrement à un ajustement important des crédits de
rémunération des agents et à une transformation d'emplois
d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat (15 000) en emplois
d'agents spécialisés.
L'incidence budgétaire de ces mesures est contrebalancée par
la suppression de 1000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des
travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers
. Il faut
rappeler que depuis 1983, les services déconcentrés ont perdu
plus de 15.000 emplois.
L'effort d'adaptation des services déconcentrés se manifeste sous
plusieurs aspects:
- il sera crée
72 emplois spécifiques
dans le secteur du
logement social et de la politique de la Ville, le développement des
transports, recherche et études générales.
- il sera mis en oeuvre un
redéploiement de 50 emplois vers les
corps techniques.
- pour résorber
l'emploi précaire
, 120 emplois d'agents de
catégorie C seront créés pour permettre la titularisation
de personnels vacataires.
Personnel rémunérés sur crédits "Urbanisme et services communs"
L'évolution des effectifs du ministère de l'Equipement, des
Transports et du logement montre un renforcement de l'encadrement et une
diminution des personnels d'exécution, en raison de l'évolution
des qualifications.
De nombreux repyramidages concerneront les corps du ministère de
l'équipement : les corps des
techniciens de l'équipement
,
les corps
d'exploitation de la route
et
les corps de la
filière administrative.
B. 2ÈME OBSERVATION : DE NOUVELLES MISSIONS POUR LES DIRECTIONS DÉPARTEMENTALES ET RÉGIONALES DE L'ÉQUIPEMENT
La loi du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire a institué
dans son article 4,
les directives territoriales d'aménagement
dans le cadre du code de l'urbanisme.
Les sites retenus sont l'aire métropolitaine marseillaise, les deux
estuaires de la Seine et de la Loire, les Alpes du Nord et l'aire urbaine
lyonnaise. Les préfets coordonnateurs s'appuient sur leurs services mais
aussi sur les directions départementales ou régionales de
l'équipement, compte tenu des enjeux à traiter
(développement urbain, infrastructures, environnement)
Les moyens mis à disposition des services déconcentrés
sont donc en augmentation de 4,6 millions de francs afin de permettre
l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques de l'Etat en
matière d'urbanisme et d'aménagement d'espace
, mais
également la mise en oeuvre de textes récents qui auront des
incidences importantes sur la planification locale.
En effet,
la loi du 31 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation
rationnelle de l'énergie
a rendu obligatoire l'élaboration
d'un plan de déplacement urbain (DPU) dans toutes les
agglomérations de plus de 100 000 habitants. L'élaboration de ces
DPU, dans le délai de deux ans fixé par la loi, mobilisera de
manière importante les DDE. Des formations ont été mises
en oeuvre avec le centre d'étude sur les réseaux, les transports,
l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU).
C. 3ÈME OBSERVATION : DES MOYENS D'EXPERTISE LIMITÉS POUR FAIRE FACE AUX BESOINS EN MATIÈRE DE PLANIFICATION URBAINE
a) En dehors des nouvelles missions des directions
départementales et régionales de l'équipement, la
politique en matière d'urbanisme est caractérisée par
le développement des pratiques intercommunales
.
Au 1er juillet 1997, le nombre de schémas directeurs approuvés
s'élève à 210, dont 94 sont en cours de modification.
L'effort de planification intercommunale semble connaître un relatif
renouveau depuis 1990.
De nombreux projets de schémas directeurs sont actuellement à
l'étude, notamment pour apporter une réponse intercommunale
à des projets d'implantation de grands équipements ou
d'aménagement.
b)
Les dotations budgétaires destinées à
l'élaboration et à l'adaptation des documents d'urbanisme
sont au nombre de deux :
- la première dotation correspondant à l'enveloppe la plus
importante, est destinée à
compenser les dépenses
prises en charge par les communes compétentes en matière
d'urbanisme
. Elle est attribuée par l'Etat sous forme d'un concours
particulier créé au sein de la dotation générale de
décentralisation (92,2 millions de francs en 1997).
- la dotation, inscrite au chapitre 57-58 du budget, et destinée
à
assurer l'exercice par l'Etat de ses responsabilités dans la
planification et les politiques urbaines
maintient ses moyens pour 1998
(32,7 millions de francs) mais elle n'accompagne toutefois pas le mouvement de
renouveau de la planification urbaine intercommunale.
c)
Les moyens d'expertise restent encore réduits
Les 36
agences d'urbanisme
, employant 1100 salariés,
représentent un élément important du dispositif
d'études pour l'aménagement des villes et des territoires, elles
interviennent sur la politique de la ville, le développement local et
l'action économique.
Dotation budgétaire aux agences d'urbanisme
En 1997, 25 % des dotations aux agences d'urbanisme ont été
annulées. Même s'il est tenu compte des crédits
transférés par le ministère des petites et moyennes
entreprises, pour 8,5 millions de francs, ce sont 4 millions de francs qui
n'ont pas été versés soit 8 % de la dotation.
La dotation nouvelle de 3 millions de francs permettra de renforcer les moyens
des agences d'urbanisme en 1998 alors qu'ils avaient diminué en 1997,
mais ne compensera pas cette annulation.
Il faut rappeler que 55% des crédits aux agences d'urbanisme
proviennent des communes ou de leurs groupements, et seulement 12,6 % d'une
aide de l'Etat.
Par ailleurs, les moyens d'expertise de l'Etat sont fortement contraints : le
titre V enregistre une diminution très significative des
moyens
d'études, d'assistance et de production technique
en autorisations
de programme (-22%) comme en crédits de paiement (- 40%).
D. 4ÈME OBSERVATION : UNE POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT FONCIER MOINS AMBITIEUSE
Le budget pour 1998 enregistre d'importantes réductions
sur les
acquisitions foncières
en crédits de paiement (-35
% soit une diminution de 9 millions de francs).
Toutefois, il faut remarquer la situation particulière de la
région Ile-de-France, dont les crédits consacrés aux
acquisitions foncières font l'objet d'une dotation spécifique,
hors du budget "urbanisme et services communs".
Le
fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France
(FARIF) est un
compte d'affectation spéciale financé par le produit de la taxe
sur les locaux à usage de bureaux existant sur l'ensemble de
l'Ile-de-France. Ce fonds permet de disposer de moyens complémentaires
à ceux du budget général pour financer des
opérations liées à la concentration urbaine dans cette
région.
Les crédits consacrés à la politique d'acquisition
foncière ne représentent que 7,8 % du fonds mais augmentent de
25%, à 128 millions de francs pour 1998. Cette hausse est
destinée à développer une politique active de
réhabilitation et d'aménagement urbain sur les sites
stratégiques d'Ile-de-France dans le cadre des contrats de
développement urbain.
La dotation globale d'équipement aux villes nouvelles
est
réduite de manière significative, du fait de programmes
d'équipement moins ambitieux en raison de l'évolution
démographique et d'économies sur les équipements publics.
Les moyens d'engagement relatifs à la dotation de construction des
collèges et lycées sont divisés par deux et les
crédits de paiement diminuent respectivement de 10% et 5,7 %. Les moyens
d'engagement pour les agglomérations nouvelles sont réduits de 5
millions de francs (-13%) et les crédits de paiement de 1,5 millions de
francs (-3,4 %).
D'une manière générale, les opérateurs mis en place
par l'Etat ou les collectivités locales (établissements publics
de villes nouvelles, syndicats d'économie mixte) connaissent des
difficultés financières, avec pour corollaire une crise de
l'aménagement urbain.
Il faut cependant noter que les moyens des grands projets sont maintenus,
notamment pour :
- le rétablissement du caractère maritime du
Mont-Saint-Michel
: en 1998, les résultats des essais hydrauliques
seront déterminants et permettront d'établir un programme
technique détaillé et un échéancier à
l'automne 1998. Ce dossier permettra de passer au stade de la
réalisation.
- le programme "Euroméditerranée"
, programme public
d'investissement qui associe l'Etat (50%), la ville de Marseille (25%), la
région Provence-Alpes-Côte d'Azur (10%), le département des
Bouches-du-Rhône (10%) et la communauté de communes
Marseille-Provence-métropole (5%).
Les acquisitions foncières ont été engagées en
1996 et 1997. Les travaux de conception du centre international de promotion et
des échanges (CIPE), de même que ceux d'un bâtiment
universitaire devraient être engagés en 1998.
Les dotations au programme Euroméditerranée seront
relevées : les dépenses en capital progresseront de 42% en
crédits de paiement.
* *
En conclusion, votre rapporteur tient à souligner
plusieurs points :
- contrairement aux années précédentes, qui avaient
enregistré de fortes évolutions de structures du budget
"urbanisme et services communs" (transferts des crédits de
l'architecture à la culture, de crédits des espaces
protégés à l'environnement),
l'année 1998 ne
donnera pas lieu qu'à de faibles modifications de structures.
-
cependant, la présentation du budget "urbanisme et services
communs" demeure opaque
, en raisons de nombreux transferts internes de
lignes budgétaires et d'une certaine incohérence dans la
présentation des agrégats : il est par exemple très
malaisé de suivre les dotations consacrées aux études en
matière d'urbanisme et d'action économique,
éparpillées entre les agrégats "moyens des services",
"recherche" et "aménagement foncier".
- Votre rapporteur estime que
le budget "urbanisme et services
communs"
souffre encore cette année de l'importance de ses dépenses
incompressibles
malgré un effort de révision des services
votés mais qui ne porte toutefois que sur 0,6 % des crédits
totaux. Les dépenses en capital destinées à l'urbanisme
sont contraintes par l'importance des dépenses ordinaires ce qui aboutit
à une compression des investissements de l'Etat :
il apparaît
donc essentiel de donner à l'urbanisme les moyens nécessaires
compte tenu des nouveaux enjeux en matière d'aménagement et de
planification urbaine.
L'étroitesse du budget de l'urbanisme s'explique largement par le
transfert aux communes des compétences en matière d'urbanisme,
l'Etat ne conservant son rôle que par l'intermédiaire des agences
d'urbanisme, des établissements publics d'aménagement et par le
financement du "porter à connaissance lors de l'élaboration des
plans d'occupation des sols.
L'approfondissement de la décentralisation doit se poursuivre mais le
renforcement des crédits d'étude et de recherche, des moyens
d'expertise, semble essentiel pour assurer le maintien des missions de l'Etat,
alors que de nombreux textes législatifs imposent une
redéfinition de l'espace urbain.
Votre rapporteur souhaite que la prochaine fusion de la direction de
l'habitat et de la construction avec celle de l'aménagement foncier et
de l'urbanisme, préconisée par le rapport de M. Gilbert Santel,
permette une plus grande cohérence de la politique menée dans ce
domaine. Il observera avec attention l'éventualité d'un
rapprochement des crédits de logement et de l'urbanisme au sein d'un
même fascicule budgétaire.
a) Les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel représentent
à elles seules 86 % de l'ensemble du budget "urbanisme et services
communs".
La rémunération des personnels
(chapitre 31-90),
qui
concerne à 95% les services déconcentrés du
ministère de l'Equipement, des transports et du logement
, progresse
de 1,2 %, pour s'établir à 11,3 milliards de francs.
La
participation aux charges de pensions
(chapitre 32-97)
progresse de 2,3 % pour s'établir à 5,5 milliards de francs.
Les charges d'indemnités et de vacations
(chapitres
31-94 et 31-95) progressent de 14 % à 1,2 milliards de francs. Cette
progression concerne en particulier les services déconcentrés
(+16%).
Certains chapitres sont revalorisés, notamment la participation aux
charges du fonds spécial des ouvriers d'Etat (+ 5,8 %) pour 502 millions
de francs et certaines prestations et versements facultatifs (emploi des
handicapés physiques, sociétés mutualistes, action sociale
...) pour un total de 4 millions de francs.
b) Les dépenses de fonctionnement
Elles concernent essentiellement :
- les
moyens de fonctionnement des services déconcentrés
(40 % des dépenses), en diminution de 2,1 %.
- les
frais de fonctionnement et d'entretien immobilier
(20 % des
dépenses), en diminution de près de 3 %.
- les
frais de fonctionnement des établissements publics -
Ecole
nationale des ponts et chaussées, Institut géographique national
- (28 % des dépenses), en progression de 6 % . Cette progression est la
conséquence directe de l'augmentation des crédits au laboratoire
central des ponts et chaussées (+ 40 millions de francs).
Parmi les autres dépenses, il faut remarquer l'augmentation des
crédits au secrétariat permanent du PREDIT, de 1,8 à 3,2
millions de francs et forte compression des dépenses de communication
qui passent de 20 à 17 millions de francs (- 15%).
Les dépenses d'intervention,
qui ne représentent que 0,1 % des
dépenses ordinaires, progressent de 16 %
pour s'établir
à 27,5 millions de francs. Cette progression résulte d'un double
mouvement :
-
une diminution de 17 % des crédits aux actions d'urbanisme
, aux
établissements de formation et aux coopératives et associations
syndicales et
une baisse de 14 % des crédits aux actions
économiques et internationales.
- l'inscription de
5 millions de francs de crédits nouveaux en
faveur du Programme de Recherche pour le Développement et l'Innovation
dans les Transports terrestres (PREDIT
).
Par ailleurs, les dotations aux villes nouvelles qui représentent 60%
du titre sont stables à 15,9 millions de francs.
Le chapitre
"urbanisme, acquisitions et travaux"
qui
représente
un tiers du titre V progresse en autorisations de programme (+5,8%) mais
diminue en crédits de paiement ( - 19,9 %).
Il est possible d'observer :
- d'importantes réductions sur les
acquisitions foncières
en crédits de paiement (-35 % soit une diminution de 9 millions de
francs) alors que les autorisations de programme correspondantes sont stables
- une diminution très significative des
moyens d'études,
d'assistance et de production technique
en autorisations de programme (-
22%) comme en crédits de paiement (- 40%)
- la suppression des crédits de paiement inscrits au titre
des
travaux dans les grands sites.
Inversement, les moyens d'engagement progressent pour
l'exercice des
missions de l'Etat
( 4 millions de francs supplémentaires).
Le chapitre "
recherche scientifique et technique, études
" qui
représente également un tiers du titre V progresse en
autorisations de programme ( + 23,5 %) comme en crédits de paiement ( +
13,2 %)
Cette progression résulte essentiellement de l'augmentation des moyens
du PREDIT, de 5,4 millions de francs en crédits de paiement et de 14
millions de francs en autorisations de programme (contre 1 million de francs
seulement en 1997).
On observe également un soutien aux programmes du laboratoire central
des ponts et chaussées et de l'ENTPE pour un total de 1 million de
francs supplémentaires.
Le chapitre "
études
" progresse de 8 % en autorisations de
programme mais diminue de 35 % en crédits de paiement,
particulièrement en raison de la réduction des crédits aux
actions économiques internationales (moins 5 millions de francs).
Le chapitre "
équipement immobilier des services
" est stable en
crédits de paiement mais progresse en autorisations de programme, du
fait de l'augmentation significative des moyens d'engagement en faveur des
services déconcentrés (+ 20 millions de francs).
Le chapitre "
opérations d'aménagement et construction
"
voit ses crédits supprimés. En 1997, ils s'élevaient
à 17 millions de francs en autorisations de programme et 1,3 millions de
francs en crédits de paiement.
Le titre VI augmente de 4,14 % en crédits de paiement mais diminue de
1,5 % en autorisations de programme.
Le chapitre "subvention d'équipement au secteur BTP" diminue de 10%
en
crédits de paiement, à 8,5 millions de francs.
Le chapitre "
dotation globale d'équipement des
agglomérations nouvelles
" représente un tiers de ce titre, il
diminue en crédits de paiement (-5,6 %) comme en autorisations de
programme (- 30 %).
Les moyens d'engagement relatifs à la dotation de construction des
collèges et lycées sont divisés par deux et les
crédits de paiement diminuent respectivement de 10% et 5,7 %.
Les moyens d'engagement pour les agglomérations nouvelles sont
réduits de 5 millions de francs (-13%) et les crédits de paiement
de 1,5 millions de francs (-3,4 %).
Le chapitre
"urbanisme et aménagement du cadre de vie"
progresse
de 9 % en crédits de paiement et de 21 % en autorisations de programme
pour s'établir à 98 millions de francs. Les agences d'urbanisme
(+ 3 millions de francs) et l'action foncière et d'aménagement (
+10 millions de francs) voient leurs moyens de paiement mais aussi d'engagement
progresser de manière significative.
Le chapitre
"recherche scientifique et technique"
progresse
de 10% en
crédits de paiement et 5,6 % en autorisations de programme.
II. - TRANSPORTS
1. Transports terrestres
Rapporteur spécial : M. Auguste CAZALET
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
A. ÉVOLUTION D'ENSEMBLE
Les moyens de paiement (dépenses ordinaires et
crédits de paiement) demandés pour les transports terrestres en
1998 atteignent 44,9 milliards de francs, soit une légère
progression par rapport aux crédits votés pour 1997 (+0,8%).
Le tableau suivant retrace l'évolution des grandes masses de ce budget:
(En millions de francs) |
|||
|
Crédits votés pour 1997 |
Crédits
|
Évolution 1998/1997
|
Dépenses ordinaires
(DO)
|
13,50
|
7,61
|
-43,7
|
Dépenses en capital
|
1063,82
|
956,85
|
-10,0
|
Total des
moyens de
paiement (DO + CP)
|
44541,99
|
44919,79
|
+0,8
|
Les dépenses ordinaires, constituées pour
l'essentiel de crédits d'interventions publiques,
s'élèvent à 43,96 milliards de francs, en
augmentation de 1,1 % par rapport à 1997.
Les dépenses en capital, minoritaires au sein de ce budget, avec un
montant d' 1 milliard de francs, sont relativement stables en autorisations de
programme, mais diminuent de 10% en crédits de paiement.
B. PRÉSENTATION DES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS
1. Les concours de l'Etat au transport ferroviaire (agrégat 01)
Les concours de l'Etat au transport ferroviaire seront
versés à la SNCF et à Réseau ferré de France.
Ces concours atteignent un montant de 37,4 milliards de francs dans le
projet de budget des transports terrestres pour 1998.
(en millions de francs) |
||||
|
1997 |
1998 |
Evolution en % |
|
- Organisation, fonctionnement des transports de défense (ancien) |
|
|
|
|
- Contribution à l'exploitation des services régionaux de voyageurs |
|
|
|
|
- Compensation pour tarifs sociaux |
1.932,71 |
1.932,71 |
0,0 % |
|
- Contribution aux charges de retraite |
13.931,00 |
14.043,00 |
+ 0,8 % |
|
- Contribution aux charges d'infrastructures et au désendettement |
16.256,00
|
16.262,17 |
+0,0 |
|
TOTAL |
37.225,74 |
37.393,34 |
+ 0,4 % |
L'augmentation globale de 0,4 % des concours
versés par l'Etat s'explique par l'évolution des dotations
suivantes :
- une
contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires et au
désendettement
fusionne le concours au service annexe
d'amortissement de la dette et la contribution aux charges d'infrastructures.
L'ensemble reste stable. La part relative à la dette est versée
à la SNCF. Celle relative aux infrastructures est versée à
RFF. Il faut y ajouter une contribution de 1,63 milliard de francs (+43%)
aux investissements financée par le fonds d'investissement des
transports terrestres et des voies navigables (FITTVN);
- la
contribution aux charges de retraite
augmente de 0,8%;
- la
compensation pour tarifs sociaux
reste stable pour le
troisième exercice consécutif;
- l'augmentation la plus importante provient de l'aide de l'Etat aux
services régionaux de voyageurs
, afin de financer
l'expérience de régionalisation des transports terrestres dans
six régions volontaires.
- la contribution aux transports de défense fait l'objet d'un
transfert à l'agrégat n°4
2. La contribution de l'Etat aux transports urbains d'Ile de France (agrégat 02)
le montant total des contributions de l'Etat aux transports
franciliens s'élève à 5,88 milliards de francs pour 1998
contre 5,72 en 1997 (+2,8%). Il se décompose en une dotation au
fonctionnement et une autre aux investissements.
La contribution financière de l'Etat au
fonctionnement
des
transports collectifs parisiens s'élève à
5,57 milliards de francs en 1998, en augmentation de 5,1 % par
rapport à 1997.
Le tableau ci-après en donne le détail :
(en millions de francs) |
|||
|
1997 |
1998 |
Evolution en % |
Indemnité compensatrice RATP |
4214,00 |
4432,00 |
+5,2 % |
Indemnité compensatrice SNCF |
796,00 |
846,00 |
+6,3 % |
Réductions de tarifs RATP |
130,00 |
130,00 |
0,0 % |
Réductions de tarifs SNCF banlieue |
140,00 |
140,00 |
0,0 % |
Desserte interne des villes nouvelles |
2,00 |
2,00 |
0,0 % |
TVA sur subventions d'équipement RATP |
18,00 |
20,00 |
11,1 % |
TOTAL |
5300,00 |
5570,00 |
+ 5,1 % |
- Les
indemnités compensatrices
versées à la RATP et à la SNCF-banlieue
représentent, avec 5,28 milliards de francs, 94,7 % du total.
Ces indemnités, destinées à compenser l'écart entre
les tarifs fixés par les pouvoirs publics et le prix de revient du
transport, font l'objet d'une hausse sensible par rapport à leur niveau
de 1997, de 5,2 % pour la RATP et de 6,3 % pour la SNCF-banlieue.
- Les crédits destinés à compenser les
réductions de tarifs
sont stables depuis quatre ans, tant pour la
RATP que pour la SNCF.
Les
subventions d'investissement aux transports collectifs en Ile-de-France
diminuent de 10,9% en autorisations de programme (285,0 millions de
francs) et en crédits de paiement ( de 26,3% à
309,4 millions de francs).
Ces crédits, complétés par les dotations du
chapitre 4 du compte d'affectation spéciale pour
l'aménagement de l'Ile-de-France (310 millions de francs, +29,2%),
s'inscrivent dans le cadre du contrat de plan conclu entre l'Etat et la
région pour la période 1994-1998.
Ils permettront la poursuite des opérations suivantes : liaisons
Météor et Eole, ligne C du RER (Champ de Mars-gare
Masséna) et desserte du Grand Stade de Saint-Denis. Ils financeront
également divers travaux de transports en site propre en banlieue (dont
la rocade Orbitale).
3. La contribution de l'Etat aux transports collectifs de province (agrégat 03)
La contribution de l'Etat aux transports collectifs de
province s'élève à 629 millions de francs (DO + CP) pour
1998. Elle est essentiellement composée de subventions d'investissements
qui atteignent en 1998 646,0 millions de francs d'autorisations de
programme, soit une forte augmentation de 11,1 % par rapport à 1997.
Les crédits de paiement sont également en hausse sensible,
à 552,9 millions de francs (+ 8,4 %).
La participation de l'Etat à la réalisation de métros et
de tramways dans les grandes villes telles que Lille, Rouen, Lyon, Bordeaux,
Grenoble, Toulouse, Rennes, Orléans, Montpellier, Strasbourg et
Clermont-Ferrand s'élève à 581,0 millions de francs
d'autorisations de programme (contre 524,5 millions de francs en 1997).
498,3 millions de francs sont demandés en crédits de
paiement contre 457,3 millions de francs en 1997.
Par ailleurs, en autorisations de programme, 47,65 millions de francs sont
destinés à la politique contractuelle avec les
collectivités locales, dont 35 millions en faveur des transports
urbains et 30 millions en faveur des transports interurbains.
4. Les crédits affectés aux voies navigables
Depuis la création de Voies navigables de France (VNF)
en 1991, et du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables en 1994, le budget des transports terrestres ne comprend plus qu'un
petit reliquat affecté aux voies navigables, lesquelles ne font pas
l'objet d'un agrégat dans la présentation du budget.
Il s'agit pour l'essentiel du plan d'aide à la batellerie, doté
de 20 millions de francs en 1998 comme en 1997.
L'essentiel des crédits publics destinés aux voies navigables
transite désormais hors du budget général, par trois
canaux principalement :
- le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables, qui aura consacré 350 millions de francs aux voies
navigables en 1997. 430 millions de francs de crédits sont
prévus pour 1998 (+ 23 %). La plus grande partie des crédits de
ce fonds sera versée à VNF ;
- VNF, qui aura effectué environ 600 millions de francs
d'investissements en 1997, prévoit d'en réaliser 590 millions de
francs en 1998.
- le budget de la Compagnie nationale du Rhône, qui a
consacré 309 millions de francs à des investissements en
1997, notamment sur la liaison Saône-Rhin (bief Niffer-Mulhouse) ;
5. Les autres crédits
Les crédits affectés aux
régimes
sociaux particuliers
(agrégat 05) passent de 830,53 à
876,69 millions de francs. Ils concernent essentiellement les retraites
des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer (pour
773,98 millions de francs ).
Les crédits de
l'organisation, la régulation et
l'animation dans le secteur des transports
(agrégat 04)
s'élèvent à 91,95 millions de francs, dont
34,1 millions de francs d'aides à la productivité des
transports de marchandises, qui concernent le transport routier.
Enfin, les
crédits de recherche
(agrégat 06)
s'élèvent à 57,3 millions de francs
d'autorisations de programme, dont 43,9 millions de francs pour le fonds
d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports
(FARIT).
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
Première observation
Les crédits affectés à la section transports terrestres du
ministère de l'équipement, du logement et des transports
évoluent modérément : + 0,8 % en moyens de
paiement, à 44,9 milliards de francs.
En réalité,
l'effort de l'Etat en faveur des transports
terrestres est le plus important jamais réalisé
, avec
57,3 milliards de francs. Il faut en effet ajouter aux 44,9 milliards
de francs de la section, 1,6 milliard de francs en provenance des comptes
spéciaux du trésor (FITTVN et FARIF) et la dotation en capital
à Réseau ferré de France, de 10 milliards de francs.
A périmètre constant, cet effort croît de 5,6 % par
rapport à 1997, mais c'est lors de cet exercice qu'une évolution
sensible s'est produite, puisque l'effort total n'était que de
46 milliards de francs en 1995. A cette époque, votre rapporteur
annonçait que la dette de la SNCF laissait se profiler un alourdissement
de la charge de l'Etat de l'ordre de 10 milliards de francs. Ce pronostic
se vérifie aujourd'hui.
L'analyse de ces crédits dégage trois facteurs de hausse : les
besoins en capital de Réseau ferré de France, chargé de la
dette et du financement des infrastructures ferroviaires
(+ 2 milliards de francs) ; la construction du TGV
Méditerranée (+ 0,3 milliard de francs sur le FITTVN) ;
les frais de fonctionnement et le déficit d'exploitation des transports
franciliens (+ 160 millions de francs).
Deuxième observation
Votre rapporteur ne peut qu'exprimer sa satisfaction devant le
ralliement du
Gouvernement à la réforme de la SNCF
. Celle-ci se
révèle en effet le seul moyen d'opérer un redressement
durable de l'entreprise publique.
La mise en oeuvre dans six régions de l'expérience de
régionalisation des services régionaux de voyageurs ne suscite
pas de critiques. Au contraire, de nouvelles régions sont candidates, en
particulier le Limousin.
Le coeur de la réforme, à savoir la création d'un
établissement public nouveau, Réseau ferré de France
(RFF), propriétaire et financeur des infrastructures, était plus
controversé. Le Gouvernement a finalement admis le bien-fondé de
la réforme, en concédant la nécessité de
séparer la maîtrise d'oeuvre de la maîtrise d'ouvrage pour
la construction et l'entretien des lignes de chemin de fer. Bien qu'elle ne
garantisse pas de façon absolue le redressement de la SNCF, cette
réforme supprime le principal facteur de ses difficultés
financières. En effet, la dette accumulée par l'entreprise
résultait principalement du financement des infrastructures.
Le Gouvernement n'apporte à ce sujet que des aménagements
mineurs : dans l'immédiat, la SNCF se voit allégée de
20 milliards de francs de dette supplémentaires ; à terme,
une structure de coordination entre la SNCF et RFF devrait voir le jour. De son
côté, la SNCF doit procéder à la création de
deux mille emplois, dont mille postes de cheminots et mille
"emplois-jeunes",
ayant vocation à bénéficier à terme du statut de
cheminot. Ces personnes seront affectées prioritairement au contact avec
la clientèle. Le coût pour l'entreprise serait de l'ordre de
300 millions de francs en 1998.
La balle est désormais dans le camp de la SNCF et de son personnel. Avec
une dette allégée de 155 milliards de francs et
l'allégement du fardeau de l'infrastructure, l'entreprise doit
rapidement retrouver l'équilibre. Avec deux mille emplois
supplémentaires, un régime de retraite et de
sécurité sociale sensiblement plus favorable que dans le secteur
privé
33(
*
)
, et la garantie de l'emploi,
les cheminots devraient être motivés pour réussir. L'effort
de la Nation en faveur des chemins de fer exploités par la SNCF
atteindra en 1998 le montant sans précédent de plus de
64 milliards de francs
34(
*
)
. Le pays est en
droit d'attendre de cet effort un véritable renouveau du transport
ferroviaire.
Troisième observation
La
contribution aux transports collectifs d'Ile-de-France
augmente
sensiblement. Mais il ne s'agit pas, malgré les apparences, d'un effort
pour soulager une région congestionnée par la circulation
routière, asphyxiée par la pollution. Il s'agit essentiellement
de combler l'écart entre les charges de fonctionnement et les recettes
d'exploitation d'un service qui souffre de la désaffection de ses
clients.
La situation des transports franciliens est en effet paradoxale. Un sondage
réalisé récemment pour le compte du comité de
promotion des transports publics montre que 64 % des sondés pensent
que la limitation de la circulation automobile en zone urbaine est
inévitable, et que 62 % pensent que les transports publics seront
utilisés de plus en plus. Pourtant, le trafic voyageurs sur le
réseau d'Ile-de-France reste, en 1997, inférieur à celui
de 1989, alors même que la capacité de transport a augmenté
de 7 % dans la période. Depuis 1986, le prix du billet a
augmenté de 33 % de plus que l'inflation, et cette hausse n'est
peut-être pas étrangère à la désaffection du
public. Mais cette augmentation du coût répercuté sur
l'usager n'a pas empêché une sollicitation accrue des
collectivités publiques et des entreprises, via le versement de
transport. Celui-ci devrait rapporter 12 milliards de francs en 1998, soit
850 millions de francs de plus qu'en 1996, et il est affecté pour
l'essentiel au fonctionnement de la RATP et de la SNCF Ile-de-France. Cela
n'empêche pas la contribution de l'Etat à ce titre d'augmenter
fortement.
Peut-on admettre de faire peser sur le contribuable le poids toujours croissant
d'un service rejeté par ceux auxquels il est destiné, et qui
pourtant en ressentent un besoin impérieux ? Il y a là une
inadaptation, et même un profond malaise, que le syndicat des transports
parisiens, la SNCF et la RATP se doivent de résoudre au plus vite.
Quatrième observation
Les
subventions d'investissement aux transports collectifs de province
retrouvent le chemin de la croissance, avec 646 millions de francs
d'autorisations de programme (+ 11 %).
Cette dotation permettra d'apporter une aide financière aux
métros ou VAL de Lille, Lyon et Rennes, aux tramways de Rouen,
Montpellier, Grenoble, Orléans, Strasbourg et Nantes, aux bus de
Saint-Denis-de-La-Réunion et Rennes.
La réussite des travaux déjà réalisés,
notamment le tramway de Strasbourg, qui déplace 68.000 voyageurs
par jour (25 % de plus que l'objectif initial) encourage à
poursuivre dans cette voie.
Cinquième observation
L'action opiniâtre des élus membres du comité de gestion
du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables a
permis d'augmenter sensiblement la
dotation destinée aux voies
fluviales
pour 1998. Toutefois, avec 430 millions de francs, celle-ci
reste très inférieure au produit attendu de la taxe sur les
ouvrages hydroélectriques concédés, dont le tarif est
doublé par l'article 22 du présent projet de loi de
finances, et qui sera d'un montant de 1,69 milliard de francs pesant sur
EDF.
La situation en matière de grands projets est désormais
clarifiée : la mise à grand gabarit du canal
Rhin-Rhône est abandonnée, la priorité est désormais
clairement donnée à la voie fluviale Seine-Nord. Celle-ci, qui
permettra de relier l'Ile-de-France au bassin de l'estuaire du Rhin, a une
pertinence économique incontestable, en reliant, sur une distance
relativement brève, deux zones très denses en population et en
activités.
Néanmoins, il est encore trop tôt pour prétendre que la
liaison Rhin-Rhône est abandonnée pour toujours. Son coût
financier, ses inconvénients environnementaux, paraissent aujourd'hui
supérieurs aux avantages qu'il serait possible d'en retirer. Sera-ce
encore le cas dans trente ou soixante ans ?
Sixième observation
Le montant des
dotations affectées aux transport routier
est
désormais significatif : 144,5 millions de francs, plus du double
de celui de l'exercice 1997.
Cette évolution est essentiellement liée aux accords tripartites
Etat-conducteurs-entreprises de novembre 1996, et qui ont mis fin à une
importante grève des conducteurs. Afin de subventionner la cessation
d'activité à 55 ans des chauffeurs routiers, l'Etat versera
79 millions de francs à la caisse autonome de retraites
complémentaires et de prévoyance des transports en 1998.
2. Routes et sécurité
routière
Rapporteur spécial : M. Gérard
MIQUEL
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
A. LES CRÉDITS AFFECTÉS AUX ROUTES
Pour 1998, les dotations prévues au titre de la section
"Routes" du budget des transports s'élèvent à
7.366 millions de francs en moyens de paiement (dépenses ordinaires
+ crédits de paiement), en légère progression de
0,4 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 1997.
Présentée sous forme de moyens d'engagement (dépenses
ordinaires + autorisations de programme), présentation plus
conforme à la vocation d'investissement de ce budget, l'enveloppe
prévue pour 1998 est de 6.166 millions de francs, soit une
diminution de 4,9 % par rapport aux moyens d'engagement prévus par la
loi de finances initiale pour 1997.
Le tableau suivant précise la répartition des crédits
affectés aux routes entre les différents programmes d'action,
ainsi que leur évolution par rapport à la loi de finances
initiale pour 1997 (il convient de rappeler que le développement du
réseau autoroutier est pour sa part financé sur des ressources
extrabudgétaires).
Répartition des crédits affectés aux routes |
|||
(en millions de francs) |
|||
|
LFI
|
PLF
|
Evolution en % 1998/LFI 1997 |
Développement du
réseau routier
|
4129,6
|
4103,5
|
-0,6%
|
Entretien du réseau
|
3178,3
|
3313,3
|
+4,2%
|
Total des moyens de paiement
|
7337,9 |
7366,5 |
+0,4% |
Total des moyens
d'engagement
|
6481,3 |
6166,3 |
-4,9% |
1. Le développement du réseau routier
Les crédits inscrits à cet effet recouvrent deux
masses d'importance très inégale :
·
Les moyens de fonctionnement (dépenses
ordinaires) des deux services d'études techniques (Service d'Etudes
Techniques des Routes et Autoroutes -SETRA- et Centre d'Etudes des Tunnels
-CETU-) et du centre national des ponts de secours passent de
35,0 millions de francs en 1997 à 34,0 millions en 1998
(- 2,8%).
·
L'enveloppe du programme d'investissement routier
atteint, en 1998, 4.071,7 millions de francs en crédits de paiement
(-0,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997) et
2.857,9 millions en autorisations de programme (-11,4 %).
Comme en 1997, une masse importante de crédits des comptes
spéciaux du Trésor viendra renforcer cet agrégat. Il
s'agit de :
- 1.752 millions de francs provenant du compte d'affectation
spéciale fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables ;
- 466 millions de francs provenant du compte d'affectation
spéciale fonds d'aménagement de la région Ile-de-France.
Le tableau suivant décrit l'évolution de la ventilation des
autorisations de programme entre les différents programmes
d'investissements routiers.
Répartition des investissements routiers (AP) |
|||
(en millions de francs) |
|||
|
LFI 1997 |
PLFI 1998 |
Evolution en % |
Contrats Etat-régions |
3.141,0 |
3.333,0 |
+6,1 % |
RN 7 + A 75 + A 20 |
1.525,0 |
1.392,0 |
-8,7 % |
Programme général et opérations diverses |
641,0 |
351,0 |
-45,2 % |
Total des
investissements routiers
|
5.307,0 70,2% |
5.076,0
|
- 4,2 % |
·
Les contrats de plan
Etat-régions (1994-1998) bénéficient en 1998 d'une
dotation globale de 3.333 millions de francs d'autorisations de programme.
Dans ces conditions, le taux d'exécution des contrats serait de
73,8% à la fin de 1998.
·
Les grands programmes de désenclavement du Massif
central : l'autoroute A 75 Clermont-Ferrand/Béziers,
l'autoroute A 20 Vierzon-Brive, ainsi que le programme
d'aménagement spécial de la RN7 Nevers-Balbigny reçoivent
en 1998 une dotation de 1.392 millions de francs d'autorisations de
programme contre 1.677 millions de francs en 1997, exclusivement
financée par le fonds d'intervention des transports terrestres et des
voies navigables.
·
L'autoroute A 86 (section nord Bobigny-Nanterre et
section ouest Pont Becquet-Pont de Rouen) bénéficiera, hors
contrat de plan, de crédits du FARIF, qui peuvent être
évalués à 170 millions de francs.
·
Enfin 181 millions de francs sont prévus
pour diverses actions, dont le programme général, et les
dessertes d'Eurodisney et Euroméditerranée.
2. L'entretien du réseau routier
Les crédits affectés à l'entretien du
réseau sont augmentés, soit 3.313 millions de francs en
moyens de paiement (+ 4,2 %) et 3.325 millions de francs en
moyens d'engagement (+ 4,2 % également).
Crédits d'entretien du réseau routier |
|||
(en millions de francs) |
|||
|
LFI 1997 |
PLF 1998 |
Evolution en % |
Réhabilitations et
renforcements
|
248,0
|
258,3
|
+4,2
|
Renforcement des ouvrages d'art
|
253,0
|
257,0
|
+1,6
|
Aménagements de
sécurité
|
167,2
|
183,7
|
+9,9
|
Entretien, viabilité
hivernale et moyens des parcs
|
2510,1
|
2531,3
|
+0,8
|
Total des moyens de paiement
|
3178,3 |
3313,3 |
+4,2 |
Total des moyens
d'engagement
|
3191,9 |
3324,6 |
+4,2 |
·
Les crédits destinés aux
actions de renforcement des chaussées (mise hors gel) et de
réhabilitation (notamment des autoroutes urbaines) progressent de
4,2 % en crédits de paiement et de 4,0 % en autorisations de
programme par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 1997.
Ces actions bénéficieront en outre pour la première fois
de crédits du FITTVN pour 83 millions de francs.
·
Les crédits de l'entretien plus courant,
constitués pour l'essentiel des moyens de fonctionnement des directions
départementales de l'équipement, restent stables (+0,8% en CP).
·
Le renforcement des ouvrages d'art voit ses
crédits de paiement progresser de 1,6 %.
·
Les aménagements de sécurité au
niveau local progressent de 9,9 % en crédits de paiement (à
184 millions de francs).
3. Le développement du réseau autoroutier
S'agissant des autoroutes concédées, seule
figure au budget une dotation de 35 millions de francs en autorisations
de programme (+16,7%), destinée aux études de définition
des tracés.
En effet, le développement du réseau autoroutier
concédé est financé par les seules sociétés
concessionnaires, en partie sur leurs ressources propres, mais surtout par
recours à l'emprunt. Depuis la réforme du système
autoroutier intervenue en 1994, leur politique tarifaire et leur
capacité d'emprunt font l'objet de contrats de plans quinquennaux, dont
sept sont signés. Les deux contrats restant à achever concernent
les deux concessionnaires de tunnels alpins, la société du tunnel
sous le Mont-Blanc (ATMB) et celle du tunnel du Fréjus (SFTRF).
Le schéma directeur routier national approuvé par un
décret du 1er avril 1992 prévoyait l'adjonction de
940 kilomètres d'autoroutes supplémentaires par rapport au
schéma de 1988, l'objectif étant d'assurer désormais en 10
ans à partir de 1994 l'engagement de la totalité du programme
(initialement, le délai fixé était de 15 ans à
compter de 1992). Sur les 3.536 kilomètres à réaliser
initialement, 2.208 resteront à mettre en service au 1er janvier
1998.
En 1997, 211 kilomètres de liaisons nouvelles ont été
mis en chantier. 1.029 Kilomètres sont actuellement en travaux,
notamment l'A 20 entre Brive et Montauban (130 km), l'A 16
entre Amiens et Boulogne (116 km) et l'A 39 entre Dôle et
Bourg-en-Bresse (104 km). Neuf sections concédées et
vingt-deux sections non concédées devaient être mises en
service en 1997 parmi lesquelles: A85 Angers-Vivy (38km), A16 Amiens-Boulogne
(40km), A28 Blangy-Neufchatel et A20 (34 km) contournement de Chateauroux (21
km).
En 1998, 373 kilomètres devraient être mis en service, dont
l'A 39 entre Dôle et Bourg-en Bresse (104 km), l'A 16
entre Abbeville et Boulogne(76 km), l'A 20 entre Brive et Souillac
(21 km) et entre Montauban et Cahors Sud (40 km).
En 1998, les mises en chantier (début des travaux en grande masse)
devraient concerner notamment les sections suivantes : l'A 1 entre Amiens
et Saint-Quentin (63 km) et l'A 85 entre Tours et Vierzon (117 km)
B. LES CRÉDITS AFFECTÉS À LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE
Pour 1998, les moyens de paiement destinés aux actions
conduites en matière de sécurité routière sont de
437,5 millions de francs (+ 1,8 %).
Le tableau suivant retrace l'évolution des principales catégories
de dépenses :
(en millions de francs) |
|||
|
Crédits votés pour 1997 |
Crédits demandés pour 1998 |
Evolution en % |
Dépenses ordinaires
(DO)
|
246,36
|
250,20
|
+1,5
|
Dépenses en capital
(CP)
|
179,50 |
182,30 |
+1,5 |
Total des moyens de paiement (DO + CP) |
429,86 |
437,50 |
+1,8 |
Autorisations de programme (titres V et VI) |
175,00 |
187,20 |
+7,0 |
Total des moyens d'engagement (DO + AP) |
422,36 |
438,40 |
+3,8 |
1. Les moyens des services (titre III)
Les crédits du titre III regroupent
250,20 millions de francs pour 1998, en augmentation de 1,5 %.
Le titre III regroupe essentiellement trois postes :
·
les moyens de fonctionnement de l'exploitation de la
route (sécurité et circulation routières), dotés de
165,1 millions de francs ;
·
les dépenses du délégué
interministériel à la sécurité routière
(44,7 millions de francs en 1998 comme en 1997).
·
la formation des conducteurs (40,3 millions de
francs).
2. Les crédits d'incitation (titre IV)
Les crédits d'incitation en matière de sécurité routière sont de 1,0 million de francs en 1998. Ils remplacent les subventions aux associations contribuant à la prévention des accidents.
3. Les crédits d'investissement (titre V)
Les crédits de paiement consacrés aux
investissements, équipements, études et expérimentations
en matière de sécurité routière, atteignent un
montant de 182,3 millions de francs, soit une dotation en hausse de
1,5 % par rapport à celle de 1997.
Les autorisations de programme demandées pour 1998
s'élèvent à 183,2 millions de francs
(+ 7,1 %). Elles se décomposent comme suit :
- actions de sécurité et de circulation :
168,2 millions de francs. Il s'agit des crédits d'investissement
des actions d'exploitation de la route ;
- études et expérimentations : 15 millions de francs.
La plus grande masse des crédits de la direction de la
sécurité et de la circulation routières est
affectée à la mise en oeuvre du schéma directeur
d'exploitation de la route (343 millions de francs, fonctionnement et
investissements confondus). L'effort d'investissement porte plus
particulièrement sur le développement des nouvelles technologies
d'information des usagers en vue de réduire les embarras de circulation,
notamment les programmes "Sirius" (Ile-de-France), "Erato"
(Toulouse),
"Aliénor" (Aquitaine), "Marius" (Marseille),
"Alegro" (Lille) et "Sillon
mosellan" (Lorraine).
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. LE BUDGET DES ROUTES
Première observation
Les moyens d'engagement de
la construction du réseau routier national
sont en diminution : les crédits budgétaires diminuent
de 11,3 %, et l'ensemble des autorisations de programmes, comprenant
les dotations du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables et du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France,
diminuent de 4,2 %. Le total des moyens de paiement augmente toutefois de
1,9%, à 6.321 millions de francs.
La progression des crédits des contrats de plan Etat-régions
(+ 6,1 %) ne permet pas de les rétablir à leur niveau
de 1996. Les contrats continueront de prendre du retard, car les crédits
de fonds de concours provenant des régions seront en forte diminution
(5.410 millions de francs contre 7.457 millions de francs en 1997).
Cette diminution n'est que le contrecoup du surcroît de dépenses
que les régions ont consenties par anticipation lors du gel de la
participation de l'Etat en 1997.
Deuxième observation
En revanche,
les crédits d'entretien du réseau national
sont en progression pour le cinquième exercice consécutif, ce
qui témoigne du rééquilibrage hautement souhaitable entre
le développement et l'entretien du réseau.
Pour la première fois, les actions de réhabilitation et de
renforcement des chaussées bénéficieront de
83 millions de francs de crédits en provenance du FITTVN, ce qui
leur permet une croissance de 37 %.
On peut s'interroger sur cette débudgétisation. Est-il dans la
vocation du FITTVN, fonds d'aménagement du territoire, de financer des
dépenses d'entretien routier ?
Troisième observation
Une pause est également décrétée en matière
d'investissements autoroutiers
, après l'effort exceptionnel
décidé en 1997. Toutefois, l'objectif d'une réalisation en
dix ans à partir de 1994 du schéma directeur routier national de
1992 n'a pas été explicitement abandonné.
Plusieurs liaisons inscrites au schéma directeur sont actuellement
remises en cause, essentiellement en raison de contraintes environnementales,
ou liées à la densité du tissu urbain à traverser.
Il s'agit de trois autoroutes : l'A 58, doublement nord de
l'autoroute A 8 dans le Var et les Alpes-Maritimes ; l'A 52
Gap-Sisteron et le débouché en Seine-Saint-Denis de l'autoroute
A 16.
La révision du schéma directeur routier national, qui
était subordonnée au schéma d'aménagement et de
développement du territoire prévu par la loi d'orientation de
1995, est maintenant également subordonnée à la
modification de cette loi, à laquelle travaille le ministère de
l'environnement et de l'aménagement du territoire.
Quelles que soient les options retenues par le nouveau schéma directeur,
la bonne fin de celui-ci, comme de l'actuel, reposera sur un recours massif aux
sociétés concessionnaires d'autoroutes. Pour conserver des tarifs
de péage acceptables, et assurer leur équilibre financier, tout
en poursuivant un programme de construction lourd, il est indispensable que
l'Etat ne crée pas de nouvelles charges (taxes, fonds de concours pour
des sections non concédées...) aux sociétés
d'autoroutes. Il est en effet paradoxal de remettre en cause des
investissements au motif de la fragilité financière des
sociétés, quand cette fragilité est directement
causée par des actes de l'Etat.
B. LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE
Première observation
Les
crédits de la sécurité routière
connaissent une hausse modérée pour 1998 : 1,8 % en
moyens de paiement et 3,8 % en moyens d'engagement. Il ne faut cependant
pas se cacher que ce budget fait chaque année l'objet d'annulations
massives. Ainsi, les crédits de paiement réellement disponibles
en 1997 n'ont été que de 373 millions de francs pour
430 millions de francs votés ; soit 13 % de moins.
Il convient néanmoins d'ajouter à ces crédits ceux des
aménagements locaux de sécurité (visant à traiter
les zones où les accidents sont particulièrement denses) qui
relèvent de la compétence de la direction des routes et qui
s'élèveront à 183,7 millions de francs en 1998 comme
en 1997.
Deuxième observation
Deux priorités se dégagent de ce budget :
la formation
des conducteurs et l'exploitation de la route
.
Le Gouvernement réfléchit actuellement à une
réforme de la formation des conducteurs, qui passe par une modernisation
de la formation et des moyens des inspecteurs du permis de conduire.
La mise en service du schéma directeur d'exploitation de la route sera
la seconde priorité. Elle consiste à équiper les
réseaux de matériels destinés à
l'amélioration du confort des usagers et de la fluidité du
trafic : centres de surveillance et de gestion de la circulation, panneaux
à messages variables, postes d'appel d'urgence, caméras... Outre
les huit programmes déjà engagés dans les grandes
agglomérations (Ile-de-France, Lille, Toulouse, Bordeaux, Nantes,
Marseille, Metz et Nancy), une nouvelle action doit commencer en vallée
du Rhône afin d'améliorer le trafic lors des pointes liées
aux vacances d'hiver.
Troisième observation
Bien que présentée comme "nouvelle" par le
précédent comme par l'actuel Gouvernement, la politique de
sécurité routière se poursuivra en 1998 selon les
principes et les méthodes qui ont assuré son succès depuis
vingt-cinq ans.
Le résultats de l'année 1996 ont été relativement
bons, avec une diminution de 3,9 % du nombre de tués (à
8.080). Les statistiques des accidents, des tués et des blessés
restent toutefois encore dramatiques et on assiste à un certain
tassement de l'amélioration de la sécurité
routière, qui ne progresse plus désormais que lentement. La
vitesse moyenne se maintient à un niveau excessif, et elle ne diminue
plus depuis plusieurs années : si le nombre des accidents
décroît, leur gravité a tendance à augmenter.
Le Gouvernement doit donc être encouragé à poursuivre dans
la voie tracée depuis 1972.
3. Transport aérien et
météorologie
Rapporteur spécial : M. Yvon COLLIN
PREMIERE PARTIE
LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE
I. PRESENTATION GENERALE : LES GRANDES MASSES BUDGÉTAIRES
A. LES DÉPENSES
Le budget annexe de l'aviation civile , dont les dépenses s'étaient accrues de 4,4 % l'an dernier, connaît une progression de 5,9 % de 1997 à 1998.
Evolution des dépenses du BAAC entre 1997 et 1998
|
|
|
Variations |
|
|
1997 |
1998 |
En niveau |
En % |
Dépenses de fonctionnement |
5.912,8 |
6.231,8 |
+ 319 |
+ 5,4 |
Dépenses en capital |
2.083,7 |
2.237,7 |
+ 154 |
+ 7,4 |
Total |
7.996,5 |
8.469,5 |
+ 473 |
+ 5,9 |
Le total des dépenses s'élève à 8.469,5 millions de francs. L'accroissement des dépenses en capital, qui représentent 26,4 % de l'ensemble des dépenses contre 26,1 % en 1997, est cette année plus rapide que celle des dépenses de fonctionnement.
B. LES RESSOURCES
Le budget annexe de l'aviation civile dispose de ressources
permettant d'en assurer une présentation comptable
équilibrée.
La présentation simplifiée suivante peut en être
donnée :
Recettes d'exploitation 35( * ) |
6.029,2 millions de francs |
Subvention reçue du budget général |
215 millions de francs |
Taxe de sécurité et de sûreté |
1.182,8 millions de francs |
Emprunts |
1.042,5 millions de francs |
Total |
8.469,5 millions de francs |
L'évolution des différentes catégories de ressources par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 1997 est retracée dans le tableau ci-dessous.
Evolution des grandes catégories de ressources
1998/1997
|
|
|
Variations |
|
|
1997 |
1998 |
En niveau |
En % |
Recettes d'exploitation |
5.949,2 |
6.029,2 |
+ 80 |
+ 1,3 |
Subvention reçue du budget général |
215 |
215 |
0 |
0 |
Taxe de sécurité et de sûreté |
848 |
1.182,8 |
+ 334,8 |
+ 39,5 |
Emprunts |
984,3 |
1.042,5 |
+ 58,2 |
+ 5,9 |
Total |
7.996,5 |
8.469,5 |
+ 473 |
+ 5,9 |
L'évolution des différentes ressources du BAAC est donc fort contrastée, ce qui conduit à une déformation de sa structure de financement.
Structure de financement du BAAC
Part dans le total des ressources
(en %)
|
1997 |
1998 |
Ecart en points |
Recettes d'exploitation |
74,4 |
71,2 |
- 3,2 |
Subvention reçue du budget général |
2,7 |
2,5 |
- 0,2 |
Taxe de sécurité et de sûreté |
10,6 |
14 |
+ 3,4 |
Emprunts |
12,3 |
12,3 |
0 |
Total |
100 |
100 |
0 |
C. LES GRANDES ACTIONS
Le BAAC a succédé au budget annexe de la
navigation aérienne. Il retrace désormais
l'intégralité des actions de la direction générale
de l'aviation civile, exception faite des crédits de construction
aéronautique civile qui figurent au budget du ministère des
transports, et non plus seulement l'activité de navigation
aérienne.
La répartition des crédits entre les différents
agrégats serait la suivante en 1998 :
BAAC 1998 - Répartition des actions *
(En millions de francs)
|
|
Crédits de paiement (dépenses en capital) |
|
|
|
Direction générale
|
1.818,6
|
371
|
2.189,6
|
25,85
|
6,8
|
TOTAL |
6.231,6 |
2.237,7 |
8.469,3 |
100,0 |
5,9 |
* aux arrondis près.
En tout état de cause, le tableau ci-dessus fait apparaître
qu'une part majoritaire des crédits budgétaires est
consacrée à la mission de navigation aérienne,
l'agrégat "bases aériennes" étant, si l'on néglige
pour l'instant celui dénommé "direction générale",
le seul autre agrégat disposant de crédits significatifs.
La décroissance des crédits de contrôle technique, d'un
niveau déjà modeste, et de formation aéronautique se
confirme.
Les crédits consacrés à l'action "bases aériennes"
poursuivent sur la voie de la forte augmentation constatée l'an dernier.
Entre 1996 et 1998, ils connaîtraient une progression de plus de
200 millions de francs correspondant à une croissance de 50 %.
Quant aux crédits de navigation aérienne, si leur croissance
apparente est un peu moins rapide que celle de l'ensemble des moyens du BAAC,
ce constat doit être nuancé compte tenu des observations
exposées plus haut sur la discordance entre les crédits
budgétaires et les moyens réellement alloués aux
différentes missions de la DGAC. On y reviendra, mais
on peut
dès ce stade
relever le fort accroissement des crédits
budgétaires de navigation aérienne depuis 1993.
Dépenses de navigation aérienne
(en millions de francs)
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Différence 1998/1993 |
Dépenses d'exploitation |
3.027,2 |
3.292,2 |
3.552,8 |
3.850,6 |
3.881,0 |
4.077,2 |
1.050 |
Dépenses en capital |
1.140,0 |
1.140,0 |
1.139,0 |
1.185,0 |
1.335,0 |
1.370 |
230 |
Total |
4.167,2 |
4.432,2 |
4.691,8 |
5.035,6 |
5.216,0 |
5.447,2 |
1.280 |
C'est ainsi qu'en cinq ans, le niveau des crédits
annuels de navigation aérienne aura été accru de
1.280 millions de francs soit une augmentation de près de
31 %. Celle-ci se décompose elle-même en une croissance de
près de 35 % des crédits d'exploitation et de 20 % des
crédits consacrés aux opérations en capital.
La seule présentation des crédits budgétaires
consacrés à la navigation aérienne fait ainsi
apparaître
une déformation de la structure des moyens
consacrés à cette mission. Déjà très
fortement consommatrice de moyens d'exploitation en 1993
-72,6 % des
crédits sont alors consacrés à l'exploitation du
système-
la mission de navigation aérienne requiert en 1998
une part encore plus élevée de crédits consacrés
à l'exploitation (74,8 %).
Car si la croissance annuelle moyenne des opérations en capital
s'établit sur la période à 3,7 %, celle des
opérations d'exploitation s'élève elle à plus de
5,5 %.
II. LES OBSERVATIONS
A. LE BAAC CONNAÎT UNE PROGRESSION EXCESSIVE DE SES DÉPENSES
1. La poursuite de l'accroissement des charges de personnel
Le BAAC est majoritairement, pour 53,4 % de ses moyens, un budget de rémunérations. Les charges de personnel s'accroîtraient de près de 6 % par rapport à 1997.
Evolution des charges de personnel depuis 1995
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Evolution 1998/1995 |
3.311,6 |
3.632,5 |
3.766 |
3.990,6 |
+ 20,5 % |
Les charges de personnel sont donc supérieures
d'1/5ème au niveau atteint en 1995, première année
d'application du protocole triennal du 3 novembre 1994.
L'évolution du nombre des emplois doit être rappelée :
ceux-ci sont passés de 9.917 en 1995 à 10.371 en 1998 soit une
croissance de 4,6 %.
En s'en tenant aux seuls chapitres de rémunération
c'est-à-dire hors cotisations et prestations sociales, les
évolutions significatives suivantes se dégagent :
|
1995 |
1997 |
1998 |
Ecart
1
|
Ecart
1
|
Rémunérations des titulaires et contractuels |
1.463,9 |
1.644,4 |
1.752,5 |
19,7 |
6,6 |
Rémunérations des personnels ouvriers |
170,7 |
186,3 |
191,9 |
12,4 |
3 |
Vacataires et divers |
12,7 |
19,2 |
18,9 |
48,8 |
- 1,6 |
Primes et indemnités |
886,3 |
1.074,8 |
1.164,6 |
31,4 |
8,3 |
Total |
2.533,6 |
2.924,7 |
3.127,9 |
23,4 |
6,9 |
(1) En pourcentage |
Les éléments de la masse salariale ont donc
crû davantage que l'ensemble des charges de personnel, de 23,4 %
entre 1995 et 1998 contre 20,5 % pour ces dernières.
Rapportée au nombre d'agents, la masse salariale hors cotisations
sociales donnait un coût par agent de 255.000 francs en 1995, de
284.920 francs en 1997 et de 301.000 francs en 1998 soit un niveau de
rémunération individuelle supérieur de 18 % au
montant atteint en 1995.
L'essentiel -près de 77 %- de la progression de la masse
salariale de la DGAC vient donc de la revalorisation des
rémunérations individuelles, le reste provenant de
l'accroissement des effectifs.
Ce n'est donc pas la nécessité
de mettre en place des capacités nouvelles de traitement du trafic qui
explique à titre principal le glissement de la masse salariale. Cette
nécessité reste d'ailleurs à démontrer compte tenu
d'une évaluation réaliste des conditions de travail des agents du
contrôle aérien.
Ces évolutions sont évidemment peu raisonnables au regard des
contraintes financières du moment qui s'imposent tant à la
fonction publique qu'aux salariés des entreprises du transport
aérien
.
Elles sont d'autant moins satisfaisantes que se déroulent actuellement
des négociations sous tension -comme le démontre le
dépôt de plusieurs préavis de grève- visant à
conclure un nouveau protocole catégoriel dont tout laisse à
penser qu'il devrait se traduire par un renchérissement des charges de
personnel supportées par le BAAC.
En l'absence d'informations définitives sur l'issue de ces
négociations, il est impossible de chiffrer ce dernier
phénomène.
Or, de son ampleur dépendront à l'évidence
l'acceptabilité des prochains budgets annexes et la
sincérité de celui-ci qui, s'il comporte des mesures nouvelles au
titre des salaires déjà significatives, pourrait n'être
guère compatible avec l'application d'un nouveau protocole dès
1998.
2. L'accroissement important des dépenses en capital
Le niveau des dépenses en capital s'élève à 2.237,7 millions de francs et marque une hausse de 7,4 %.
a) Les dépenses d'amortissement financier
Elles correspondent au remboursement en capital des dettes du
BAAC. Leur progression est importante : par rapport à 1997, elles
s'accroissent de 17,6 % et s'élèvent à
333,5 millions de francs. Cette tendance au terme de laquelle les
dépenses d'amortissement constituent la catégorie de
dépenses la plus dynamique du budget annexe reflète l'endettement
passé.
Le tableau qui suit retrace la progression du capital restant dû au
31 décembre de chacune des dernières années connues.
(En millions de francs)
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1.852,9 |
1.668,9 |
1.861,3 |
2.439,4 |
3.098,1 |
3.798,8 |
4.507,8 |
De 1992 à 1998, l'endettement net aura
été multiplié par plus de 2,4. En dépit d'une forte
progression des remboursements, l'endettement nouveau qui se situe
désormais autour du milliard de francs par an se traduit par une
situation de dette alarmante.
Toute tension sur les taux d'intérêt exercerait un effet à
la hausse des charges d'intérêt compte tenu de la portée du
stock de dettes contractées à taux variable. Elle se traduirait
en outre par un renchérissement des nouveaux emprunts qui, avec un
décalage, exercerait le même effet.
En outre, à terme, les charges d'amortissement financier annuelles
tendent vers le niveau d'endettement supplémentaire contracté
chaque année, soit 1 milliard de francs.
L'évolution enregistrée de ce point de vue depuis 1992 est
partiellement significative du phénomène d'alourdissement des
charges d'amortissement.
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
174,9 |
183,9 |
187,7 |
261,9 |
252,3 |
283,5 |
333,5 |
De 1992 à 1998, ces charges se sont en effet accrues de 90,7 %. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges de 1 milliard de francs est en cours. Elle se traduira par une progression soutenue du taux des redevances et exercera un fort effet d'éviction sur les investissements physiques de la DGAC.
b) Les dépenses d'investissement
Elles s'élèveraient à 1.904,2 millions de francs, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 1997.
(1) Les investissements de navigation aérienne
Les investissements de navigation aérienne
nécessiteraient des autorisations de programme à hauteur de
1.300 millions de francs et donc stabilisées à leur niveau
de 1997 mais un montant de 1.370 millions de francs de crédits de
paiement qui s'accroîtraient ainsi de 5 %.
Une part importante des investissements de navigation aérienne consiste
à achever le programme "Operator Input and Display System" -ODS-
nouvelle dénomination du programme PHIDIAS. Initié au
début de la décennie, ce programme représente un
coût de 1,025 milliard de francs dont plus de la moitié
-530 millions de francs- pour des achats de matériels.
Les investissements réalisés dans le domaine de la navigation
aérienne sont à l'origine d'interrogations persistantes.
On
peut rappeler ici les principales observations que faisait à leur sujet
notre collègue Ernest Cartigny dans son rapport sur la navigation
aérienne :
Le projet CAUTRA-5
est un projet à très long terme, 2015,
et est l'homologue français du programme EATCHIP d'Eurocontrol.
La définition du stade ultime du schéma est encore, comme pour
l'EATMS d'Eurocontrol, un sujet de recherche.
On comprend mal ce qui justifie la redondance des efforts consentis pour
construire le schéma de navigation aérienne du futur.
Il est impératif de rechercher une meilleure cohérence des
dépenses d'investissement entre les programmes nationaux et les
programmes européens.
Le programme Phidias
a, quant à lui, été lancé
sans étude préalable permettant d'en évaluer les
coûts et avantages. D'une étude menée "a posteriori" on ne
peut au demeurant guère tirer de conclusions établissant
l'intérêt de Phidias. Il faut d'ailleurs observe que :
la mise en oeuvre de Phidias va susciter d'importants besoins de
qualification puisqu'un transfert de qualification sur Phidias sera
nécessaire, ce qui ne manquera pas de poser des problèmes de
personnel ;
les personnels montraient, semble-t-il, quelques réticences
à accepter une technologie qui, pourtant, améliore sensiblement
leurs conditions de travail ;
enfin, Phidias a été engagé sans
considération pour les règles d'harmonisation européenne,
ce qui pourrait avoir pour conséquence une obsolescence
prématurée des investissements et n'est pas de nature à
favoriser l'exploitation d'éventuelles retombées industrielles
hors de nos frontières.
L'argumentaire développé par la DGAC pour justifier ces
investissements dont la variable essentielle, les gains de productivité
qu'ils permettraient, suppose l'acceptation du personnel et dont l'impact
économique dépend des conditions de leur affectation, pourrait
apparaître désuet en cas de renforcement des missions
d'Eurocontrol.
(2) Les investissements du service des bases aériennes
Estimés à 406,6 millions de francs en 1997, les investissements du service des bases aériennes passeraient à 483 millions de francs en 1998, soit une progression de 18,8 % et de 76,4 millions de francs en niveau.
Evolution des investissements des bases aériennes
|
1996 |
1997 |
1998 |
Ecarts en % |
|
|
|
|
|
1998/1996 |
1998/1997 |
Infrastructures
Total |
123
|
140,6
|
163
|
32,5
|
15,9
|
La progression des investissements provient des
évolutions suivantes : un accroissement des dépenses
d'infrastructure de 22,4 millions de francs, des dépenses de
sûreté de 24 millions de francs et des dépenses
liées au siège de la DGAC de 30 millions de francs.
Alors que le coût des équipements de sûreté
jugés nécessaires est considérable du fait des besoins du
contrôle des bagages de soute et alors même que le produit de la
taxe de sécurité et de sûreté s'accroîtrait de
334,8 millions de francs, les moyens consacrés aux investissements
de sûreté ne s'accroissent que fort peu et paraissent
insuffisants.
B. LE SYSTÈME DES REDEVANCES EST COMPLEXE ET DÉBOUCHE SUR UNE IMPASSE DE FINANCEMENT
1. Un système complexe...
Ayant succédé au BANA, le BAAC reste
majoritairement s'il ne l'est plus exclusivement -loin de là- le budget
de la navigation aérienne dont la nature des prestations avait
justifié le recours à la formule du budget annexe.
Les prestations en cause sont en effet financées au moyen de recettes
tirées de la tarification d'un prix aux usagers.
Cette tarification a, de fait, pris la nature de redevances au sujet
desquelles le Conseil d'Etat a, à plusieurs reprises, rappelé que
leur montant devait être proportionnel au service rendu. Sur la base de
ce principe, le Conseil d'Etat avait annulé, le 10 février
1995, l'arrêté du 21 décembre 1992 fixant les
conditions d'établissement et de perception de la redevance pour
services terminaux de la circulation aérienne aux motifs que :
les auteurs de l'arrêté n'avaient pas établi la
liste des aérodromes où les services de circulation
aérienne donnaient lieu à rémunération ;
l'imputation forfaitaire d'une partie des coûts exposés par
la DGAC pour calculer les coûts générés par le
contrôle d'approche n'offrait pas de garantie quant à l'exactitude
des charges résultant de cette activité.
En bref, se posait à l'évidence le problème d'un calcul
des coûts réels de la navigation aérienne. Pour contribuer
à le résoudre, la Commission des finances du Sénat,
à l'instigation de votre rapporteur, a souhaité contraindre la
DGAC à mieux formaliser les coûts de ces différentes
missions. La Haute Assemblée ayant souscrit à ses intentions,
l'article 99 de la loi de finances pour 1996 imposa à la DGAC
l'élaboration d'un état récapitulatif présentant la
répartition des coûts et des dépenses budgétaires en
distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux
usagers par la direction générale et ceux résultant des
missions d'intérêt général public assumées
par elle.
Ce rapport, déposé avec un retard certes regrettable mais
minime, devait contribuer à hâter la construction d'une
comptabilité analytique par les services, à améliorer
l'information du Parlement et à constituer un élément fort
du dialogue entre la DGAC et les usagers. Même s'il ne satisfait pas
pleinement l'ensemble de ces objectifs, il y contribue beaucoup et il faut s'en
satisfaire. Une analyse détaillée de son contenu méritera
sans doute un contrôle spécial de la part de votre rapporteur.
Mais d'ores et déjà, on peut exprimer le souhait que ce rapport
soit largement diffusé auprès des partenaires de la DGAC afin
qu'il joue pleinement son rôle dans le dialogue nécessaire que
doivent entretenir les acteurs du transport aérien.
Un enseignement fort en résulte à l'évidence, celui de
la complexité du système de tarification de la mission de
navigation aérienne.
Cette complexité provient d'abord de la
nécessité
d'identifier les coûts de cette mission, laquelle suppose, en premier
lieu, de disposer d'une comptabilité analytique fiable
permettant
d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission.
Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'identification des
coûts de la navigation aérienne puisse être jugée
convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à
incorporer dans ces coûts soit pertinent.
Deux questions sont à évoquer :
- celle des investissements ;
- celle du calcul des intérêts.
S'agissant des investissements
, on ne peut retenir l'ensemble des
coûts exposés dans l'intérêt du contrôle
aérien pour établir le montant des coûts du contrôle.
En effet, les recommandations de l'organisation de l'administration civile
internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre
droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit
être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que
les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une
fois l'installation mise en service
. Il convient donc de vérifier
que cette condition est toujours remplie avec sincérité.
C'est assez peu douteux s'agissant des investissements directement
financés par le BAAC. Ce l'est davantage s'agissant des investissements
effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le
parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la
totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait
alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation
tiennent compte des recommandations de l'OACI.
S'agissant du calcul des intérêts
, on rappelle que l'OACI
considère que les intérêts doivent être
calculés sur la base de la
valeur nette des immobilisations en
service au cours de l'exercice.
Cette règle est contestable en ce que l'application du taux
d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des
immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur
emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.
Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le
choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois
le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables
des redevances.
Enfin, surgit l'écueil du calcul des coûts dénommés
dans le rapport "
éléments supplétifs d'assiette
" et
dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes
extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le
ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur
prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas
de dépenses à due proportion au profit de ces deux
ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble des
coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif. On doit
cependant observer que, de ce fait, le budget annexe perçoit des
ressources qui excèdent les coûts propres exposés par la
DGAC et qu'ainsi, tout se passe comme si le ministère des transports
bénéficiait, du fait de ce mécanisme, d'une subvention de
la part des ministères de l'équipement et de la défense.
Mais au-delà des problèmes posés par l'identification
des coûts de la mission de navigation aérienne, se pose celui de
l'imputation de ces coûts aux redevables des redevances.
A ce propos, plusieurs difficultés doivent être relevées.
La première concerne le "
mécanisme
correcteur
"
. Les taux des redevances de navigation
aérienne sont établis sur la base de prévision de la
façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des
redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le
niveau des unités de service taxables. Si une erreur survient sur l'un
ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés
soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement
engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le
déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou
déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de
2 ans. Par exemple, en 1996, un surcroît de produits de
131 millions de francs constaté en 1994 a dû être
déduit des coûts de la mission de navigation aérienne.
Sans doute conviendrait-il d'améliorer ce mécanisme en
affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt
représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de
ces montants suppose.
Une deuxième difficulté déjà relevée l'an
dernier concerne le sort des
créances impayées
. En les
intégrant dans la base de calcul des coûts de la navigation
aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des
"
bons
payeurs
" des sommes représentatives, par
définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement
dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas
comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la
conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre
les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de
calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait
constituer, pour l'administration, un élément désincitatif
à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais
payeurs.
Elle devrait être abandonnée.
Avec les difficultés posées par les
exemptions et
exonérations
, on aborde une troisième difficulté, de
taille puisque les montants concernés ont atteint 675 millions de
francs en 1996, qui voit la DGAC renoncer à percevoir les redevances
auprès de certains usagers pour des prestations de contrôle
aérien rendues par elle à ces usagers.
Les exemptions concernent la RSTCA qui n'est perçue que lorsque le
trafic d'un aéroport dépasse le seuil de 5.000 unités de
service par an en moyenne sur les trois dernières années.
Les exonérations s'appliquent à certains types de vol et, en
particulier, aux vols militaires.
Les exonérations de fait concernent l'outremer où les redevances
effectivement perçus ne couvrent que moins de 20 % des coûts
effectifs de la navigation aérienne.
S'il apparaît justifié de réduire les coûts
associés à ces prestations pour calculer les coûts
facturables par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces
coûts n'existent plus "ipso facto". En réalité, ils
subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.
Trois conséquences nocives essentielles résultent de la
complexité du système des redevances :
elle pose d'abord un problème de compréhension aux redevables
qui nuit à l'acceptation des redevances ;
elle suppose des arbitrages parfois contestables qui entretiennent le doute et
la suspicion ;
elle s'accompagne de transferts peu transparents entre administrations.
Mais, surtout, elle soulève un redoutable problème de
financement au budget annexe.
2. ... qui débouche sur une véritable impasse de financement
Le tableau, ci-après, tiré du rapport
déposé au mois d'octobre 1997 en application de l'article 99 de
la loi de finances pour 1996 est à soi seul éloquent.
Coûts |
Crédits budgétaires en 1998 |
Charges incorporables |
4.944 |
Coûts calculés |
1.517 |
Coûts supplétifs |
294 |
Assiette totale |
6.755 |
Recettes accessoires |
- 11 |
Mécanisme correcteur (1) |
- 93 |
Exemption et exonération |
- 707 |
Assiette réduite (facturée) |
5.944 |
(1) En 1998, à l'instar du mécanisme correcteur existant pour la redevance de route, est introduit pour la première fois un mécanisme correcteur sur la RSTCA métropole dont le montant est déterminé au vu de la situation réelle constatée en 1996 : - Mécanisme correcteur route : - 73,5 MF ; - Mécanisme correcteur RSTCA : - 19,6 MF |
On en tirera la leçon que si les coûts de la
navigation aérienne sont estimés à 6.755 millions de
francs, l'assiette servant au calcul des coûts facturés aux
bénéficiaires de ses prestations ne s'élève
qu'à 5.944 millions de francs, soit 811 millions de francs de
moins que les coûts effectivement engagés.
Il est d'ailleurs remarquable que subsiste un écart entre les
coûts facturés aux usagers tels que la comptabilité
analytique permet de les établir et le produit attendu des redevances en
1998. Cet écart s'élève à 64 millions de
francs et semble provenir d'un décalage temporel entre facturation et
enregistrement des recettes au tournant des années budgétaires
dans lesquelles s'inscrit l'exercice retracé en loi de finances.
En tout état de cause, si tous les bénéficiaires de
redevances devaient contribuer également aux coûts de la
navigation aérienne, le BAAC enregistrerait en 1998 un supplément
de recettes de 707 millions de francs ce qui permettrait soit une
modification, à la hausse, du taux d'autofinancement des
investissements, soit d'alléger les autres prélèvements
affectés au budget annexe.
Le produit des redevances avec 5.880 millions de francs attendus ne permet
pas de financer les dépenses budgétées au titre de la
navigation aérienne.
Les recettes dites d'exploitation de navigation aérienne sont la
contrepartie des coûts d'exploitation -fonctionnement plus
investissement- facturables aux usagers. Elles s'élèvent à
5.880 millions de francs et doivent être appréciées
compte tenu de la nécessité de financer un niveau de
crédits budgétaires consacrés à la navigation
aérienne de 6.773,1 millions de francs.
La discordance entre les deux chiffres ne doit pas étonner compte tenu
du système de tarification décrit plus haut qu'impose le recours
au financement de la mission de navigation aérienne par redevances.
Cette discordance, doit-on observer, est une fonction directe du niveau
d'investissement de navigation aérienne une année donnée.
Plus celui-ci est élevé, plus l'écart se creuse entre les
ressources disponibles et les crédits à financer.
Comme les recettes propres sont insuffisantes pour financer les
investissements, le recours à l'emprunt s'impose. Les emprunts
nécessaires à la couverture des investissements de navigation
aérienne absorbent près de 86 % de la capacité
d'emprunt du budget annexe telle qu'elle ressort des choix financiers qui ont
été opérés.
Ce phénomène d'insuffisance d'autofinancement des
opérations en capital de la navigation aérienne contraint
à retenir un niveau d'autofinancement des opérations en capital
résultant des missions régaliennes sensiblement
élevé puisque de l'ordre de 75 % -contre seulement environ
45 % pour les investissements de navigation aérienne.
Compte tenu de l'évolution qui affecte la subvention versée par
le budget général et les autres recettes,
il est alors
nécessaire d'accroître considérablement le taux de la taxe
de sécurité et de sûreté qui devient la ressource
essentielle du budget annexe sans laquelle son équilibre financier
serait menacé.
C. LA FORMULE DU BUDGET ANNEXE APPARAÎT DE PLUS EN PLUS INADAPTÉE
1. Les sérieux problèmes posés par l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe
La formule du budget annexe constitue une exception
à la règle de non-affectation des recettes posée à
l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative
aux lois de finances
. Ce même article dispose en effet que certaines
recettes pouvant être directement affectées à certaines
dépenses, ces affectations spéciales "prennent la forme de
budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de
procédures comptables particulières au sein du budget
général ou d'un budget annexe."
La formule du budget annexe permet donc deux formes d'affectation distinctes :
celle qu'elle réalise par elle-même, soit l'affectation
directe de certaines recettes à certaines dépenses ;
l'affectation par procédure particulière qui ne se
distingue pas des affectations qui peuvent être réalisées
dans le cadre du budget général.
Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée
par voie réglementaire dans les conditions prévues à
l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les
procédures particulières d'affectation sont la procédure
de fonds de concours et la procédure de rétablissement de
crédits.
Des définitions précises de ces procédures sont
données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les
procédures particulières d'affectation et, par conséquent,
l'entorse qu'elles apportent au principe général de
non-affectation des recettes.
Il va de soi que la taxe de
sécurité et de sûreté n'entre pas dans ce cadre
normalement réservé aux ressources non fiscales
.
Il reste à définir précisément quel est le champ
de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses
qu'ouvre la formule du budget annexe. Cette tâche n'est pas aisée
compte tenu du laconisme de l'ordonnance sur ce sujet. Son article 21
précise toutefois que "
les budgets annexes comprennent, d'une part,
les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les
dépenses d'investissement et les ressources spéciales
affectées à ces dépenses".
A la lecture de cet article, deux types de ressources semblent pouvoir
être affectées au BAAC : les ressources d'exploitation, les
ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces
ressources n'est donnée par le texte. Il faut donc tenter une
exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre
ce que peuvent être ces ressources.
L'article 20 dispose que "
les opérations financières de
services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité
morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des
biens ou rendre des services
donnant lieu au paiement de prix, peuvent
faire l'objet de budgets annexes
."
L'article 20 invite donc à considérer que les recettes
d'exploitation sont les recettes perçues en contrepartie de la
tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du
service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC.
Il s'agit donc principalement des redevances de navigation aérienne,
d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC
pouvant y être ajoutées comme les recettes issues des autres
prestations de service.
Une telle assimilation semble en revanche exclue pour la taxe de
sécurité et de sûreté.
Cette taxe constitue,
à l'évidence, un élément de fiscalité et non
une redevance pour services rendus. Au demeurant, si elle devait être
assimilée à une redevance l'ensemble de son régime
juridique devrait être modifié tandis que, sur le fond, son tarif
devrait être invalidé par les juges alors compétents comme
entièrement dépourvu du nécessaire élément
de proportionnalité avec le soi-disant service rendu dont elle
deviendrait la contrepartie.
En tout cas, le produit de la taxe ne pouvant
être considéré comme une recette d'exploitation, il ne
saurait couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC.
Deux questions se posent donc : d'abord celle de savoir si tel est bien
le cas et, dans un deuxième temps, celle de savoir si l'affectation de
la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe
peut être justifiée.
Pour répondre à la première question, le problème
majeur consiste à savoir ce que sont les dépenses d'exploitation
du budget annexe.
Car l'article 21 de l'ordonnance est clair sur ce point lorsqu'il distingue
les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour
indiquer quelles recettes peuvent être affectées à un
budget annexe. Malheureusement, l'ordonnance organique si elle s'y
réfère n'en donne pas de définition.
Elle tend même à brouiller l'intelligence du problème
puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses
d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser
que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des
dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne.
Dans cette hypothèse, elles devraient être financées par
les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.
On sait bien qu'il n'en est rien
. Les crédits budgétaires
d'investissement de navigation aérienne sont bien des dépenses
nécessaires à l'exploitation de cette activité.
D'ailleurs, si les règles qui gouvernent les redevances interdisent de
percevoir des recettes d'exploitation à due concurrence, elles
permettent de financer une partie des investissements par redevances,
c'est-à-dire au moyen des recettes d'exploitation que vise
l'article 21 de l'ordonnance. Or, les recettes d'exploitation paraissent
effectivement permettre de financer les dépenses de fonctionnement et
une partie des dépenses d'investissements liées à
l'exploitation. Le complément est trouvé dans les ressources
d'emprunt qui peuvent être analysées comme des "ressources
spéciales" au sens de l'article 21.
Il apparaît ainsi que le produit de la taxe de sécurité
et de sûreté ne finance pas les dépenses d'exploitation
retracées par le BAAC.
Que finance-t-elle alors et son affectation au BAAC peut-elle être
justifiée ?
Avec cette question, on aborde une difficulté considérable,
sur le plan des principes. On ne peut en effet considérer que les autres
opérations financières actuellement retracées par le
budget annexe correspondent à une quelconque exploitation.
Ce problème lassant avait été perçu lorsque le
BANA avait été transformé en BAAC.
Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute
Assemblée avait considéré que :
"
Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en
ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports,
ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des
services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine
le législateur a créé la taxe définie à
l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces
activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en
personnel que des charges financières,
qu'une part très faible
de l'ensemble de l'activité
de la direction générale
de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ;
il s'ensuit
que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction
générale les conditions définies à
l'article 20 resteraient remplies
; par suite, il est loisible au
législateur de créer un budget annexe pour les opérations
financières de la direction générale de l'aviation civile
correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de
décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de
sûreté sur les aéroports seront affectées à
ce budget".
Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter
complètement la conviction.
Le Conseil se réfère en effet à l'article 20 de
l'ordonnance et laisse de côté l'article 21. Or, si son
interprétation de l'article 20 peut satisfaire, notamment lorsqu'il
confère à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe
"principalement" plutôt que celui, plus philosophique de
"naturellement",
le défaut de référence à l'article 21 pose
problème. Le Conseil s'abstient de dire ce qu'est la taxe de
sécurité et de sûreté -recette d'exploitation ou
ressource spéciale affectée aux dépenses d'investissement-
et fait fi des dispositions qui définissent le contenu des
dépenses qui figurent dans un budget annexe et qui sont les
dépenses d'exploitation
et les
dépenses
d'investissement. Comme aucune des dépenses régaliennes
assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit
à une dépense d'exploitation, soit à une dépense
d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces
dépenses ne peuvent être retracées par le budget annexe que
moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de
l'ordonnance.
Il y a sans doute une contradiction entre cet article et l'article 20
que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant
celui-ci plutôt que celui-là.
Toutefois, dans son avis, le Conseil avait considéré qu'une
telle solution ne pouvait valoir que pour autant que les activités
autres que de prestations de service conservent une place très faible
dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement,
la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes
du budget.
Ce n'est évidemment plus le cas et, par conséquent, l'entorse
au principe de non-affectation des recettes pourrait bien
dégénérer en une fracture du BAAC.
On ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe de la
taxe
de sécurité et de sûreté qu'en considérant
celle-ci comme une de ces ressources spéciales que vise
l'article 21 de l'ordonnance organique.
Mais, il faudrait alors que son produit soit affecté aux seules
dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui
supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des
dépenses d'investissement conséquentes destinées à
autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de
prestations donnant lieu au "paiement de prix".
On l'a compris, l'affectation de la taxe de sécurité et de
sûreté au BAAC soulève un problème constitutionnel
substantiel.
2. La nécessité de créer un compte spécial du Trésor dédié à la sûreté.
Instituée en 1987, au taux de 5 francs par passager de
vols internationaux et de 3 francs par passager de vols commerciaux
domestiques, la taxe de sûreté est devenue, en 1992, ce qu'elle
est aujourd'hui : la taxe de sécurité et de
sûreté.
Entre-temps, son tarif avait été doublé en 1990.
En son temps, la commission des finances avait exprimé les plus grandes
réserves sur la transformation opérée en 1992, craignant
un certain mélange des genres. En effet, la décision alors prise
conduisait à ce que la taxe désormais prélevée
cesse de ne financer que ce pourquoi elle avait été
créée, à savoir la mise en place d'équipements
servant à assurer la sûreté dans les aéroports.
L'évolution ultérieure de la taxe devait confirmer le
bien-fondé de ces alarmes. Le produit de la taxe a
considérablement augmenté. Il est passé, entre 1987 et
1995, de 62 à 652,5 millions de francs, soit plus qu'un
décuplement. Cette tendance s'est poursuivie ces dernières
années à mesure que des relèvements de son taux
étaient proposés.
Produit estimé de la taxe de sécurité et de sûreté
(en millions de francs)
1996 |
1997 |
1998 |
Ecarts |
728,6 |
848 |
1.182,8 |
+ 454,2 |
En deux ans, le produit de la taxe croîtrait de
62,3 %. Peu de prélèvements obligatoires paraissent aussi
dynamiques. Les investissements réalisés en matière de
sûreté n'ont pas évolué parallèlement et sont
très inférieurs au niveau atteint par les recettes issues de la
taxe.
C'est donc l'équilibre financier du budget annexe qui
nécessite principalement l'alourdissement de cet élément
de fiscalité.
Cette situation, outre les problèmes juridiques sérieux qu'elle
entraîne, n'est pas satisfaisante.
Elle se traduit par une dilution des actions destinées à
améliorer la sûreté du transport aérien. Or, ces
actions devraient constituer une priorité.
C'est pourquoi votre rapporteur suggère tous les ans que le
gouvernement, qui en a seul le droit, prenne l'initiative d'isoler les
dépenses devant concourir à la sûreté
aéroportuaire en créant un fonds spécial voué
à cela
. Que tout aussi régulièrement, les ministres
successifs se refusent à satisfaire ce souhait ne l'empêchera pas
de le réitérer cette année.
Ce fonds serait financé partiellement par une taxe de
sûreté et partiellement par une contribution du budget
général qui manifesterait l'engagement financier de la
collectivité nationale au service d'une cause qui la concerne,
puisqu'elle dépasse la seule collectivité des usagers du
transport aérien. Il comporterait un chapitre destiné au
financement des équipements et un chapitre regroupant des moyens servant
au soutien du fonctionnement des systèmes.
Cette solution apporterait une clarification bien nécessaire qui
permettrait à l'Etat d'afficher sans détours sa volonté de
conduire une politique volontaire d'amélioration de la
sûreté aéroportuaire.
Il permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement
constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports
lèvent des redevances destinées à financer des
équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un
contexte de dispersion des initiatives.
Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour
services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des
dépenses qui sont effectuées essentiellement dans
l'intérêt général des usagers du transport
aérien, des populations survolées et, au fond, de la
collectivité nationale toute entière.
Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la
sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence,
une action coordonnée et des solutions financières
réalistes.
DEUXIEME PARTIE
I. LES CRÉDITS DU TRANSPORT AÉRIEN
A. LES CRÉDITS
Crédits de paiement du transport aérien
|
1997 |
1998 |
Ecart en % |
Subvention au BAAC
Total |
215
|
215
|
0
|
Les crédits du transport aérien du
ministère de l'équipement, des transports, du logement et du
tourisme s'élèveraient à 1.664,5 millions de francs,
soit une stabilisation de leur niveau par rapport à 1997.
Le montant de la
subvention versée au BAAC
serait
inchangé, à 215 millions de francs, obligeant à
accroître considérablement la fiscalité affectée
à ce budget annexe dans des conditions périlleuses (voir supra).
Le montant des
soutiens à la recherche-amont
serait
amputé de 230 millions de francs, soit une réduction du
tiers par rapport à leur niveau de 1997.
Les crédits prévus pour payer en 1998 les
échéances des
avances remboursables
augmenteraient,
passant de 719 à 966,5 millions de francs, soit plus
247,5 millions de francs ou encore une augmentation de 34,4 %.
Le montant des
subventions à des organismes tiers
serait
réduit de 10 millions de francs, soit de 23,3 %.
B. OBSERVATIONS
Les crédits de recherche amont
connaîtraient une évolution très défavorable, ce qui
est inexplicable compte tenu de la nécessité pour affronter la
compétition internationale d'un niveau soutenu de recherche.
On ne peut qu'observer que cette diminution est contemporaine du rattachement
de ces crédits au ministère des transports et insister pour que
les programmes financés comportent une valeur ajoutée maximale au
service des appareils commerciaux.
La progression des crédits d'avances remboursables compense la
chute des crédits de recherche amont. Elle s'explique pour l'essentiel
par la constitution de provisions pour soutenir les nouveaux moteurs de la
SNECMA et les programmes Airbus annoncés au salon du Bourget 1997 soit,
principalement, les versions allongées des A 340 et A 330.
Le montant des avances remboursables traduit l'absence de décision de
lancement d'un gros-porteur, seul capable de rivaliser avec le Boeing 747.
Compte tenu des enjeux d'un tel programme, on doit déplorer le report de
cette décision.
En outre, le montant des avances remboursables sera significativement
inférieur à celui des remboursements dus sur les avances
remboursables antérieurement concédées, si bien que le
bilan du mécanisme sera défavorable pour l'industrie
aéronautique en 1998, à hauteur de 1.599,5 millions de
francs.
Il apparaît ainsi que les crédits de construction
aéronautique inscrits au budget 1998 traduisent une politique trop peu
volontariste pour être saluée.
II. LES CRÉDITS DE MÉTÉOROLOGIE
Evolution des crédits de
météorologie
|
1997 |
1998 |
Ecart en % |
Subvention de fonctionnement |
|
|
|
Dépenses de personnel |
834,6 |
843 |
1 |
Fonctionnement courant |
91,2 |
84,8 |
- 7 |
Sous-total |
925,8 |
927,8 |
- |
Subvention d'investissement |
|
|
|
Dotations aux investissements hors recherche |
15 |
0 |
- |
Dotations |
219,7 |
234 |
6,5 |
Sous-total recherche |
231,7 |
234 |
- |
Total |
1.160,5 |
1161,8 |
- |
Le montant des crédits de météorologie
resterait inchangé par rapport à l'an dernier. Ils atteignent
cependant un niveau conséquent à peine inférieur à
celui des moyens publics consacrés à l'aéronautique civile.
Votre rapporteur se propose d'effectuer un contrôle de ces crédits
au cours de l'année prochaine.
III. - LOGEMENT
Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DU LOGEMENT POUR 1998
Les crédits demandés pour le ministère du
logement atteignent 39,8 milliards de francs en dépenses ordinaires
et crédits de paiement, soit une réduction de 1,3 % par
rapport au budget voté de 1997.
Nature des crédits
|
Budget voté de 1997 |
Loi de finances initiale 1998 |
LFI 1998/
|
Dépenses ordinaires |
29.938,3 |
33.310,5 |
+ 11,3 %
|
Dépenses en capital
(crédits de paiement)
|
|
|
|
Total
|
40.347,7 |
39.833,9 |
- 1,3 % |
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires, qui représentent
83,6 % des crédits du logement (contre 74,2 % en 1996)
continuent d'augmenter très sensiblement (+ 11,3 %).
Les
interventions
constituent l'essentiel de ces dépenses
(33,3 milliards de francs), les moyens de fonctionnement du budget du
logement étant assurés par la section urbanisme et services
communs du ministère de l'équipement, des transports et du
logement.
2. Les dépenses en capital
Les dépenses en capital (CP) représentent
6,5 milliards de francs, soit une nette régression (-37,3 %)
par rapport à la loi de finances pour 1997. Cependant, il convient de
tenir compte du compte d'affectation spéciale 902-30 qui contribuera
à l'aide en capital à l'accession à la
propriété à hauteur de 6,89 milliards de francs.
La quasi-totalité de ces dépenses est constituée de
subventions d'investissement,
dont l'évolution explique à
elle seule celle des dépenses en capital.
B. LES AGREGATS
Le budget du ministère du logement se divise en quatre
agrégats: "aides à la personne", "logement", "études,
expérimentation, information" et "recherche".
|
Crédits
demandés en 1998
|
|
|
DO + CP |
AP |
Aides à la personne
|
33111,5 |
- |
Logement
|
6486,4 |
6342,3
|
Études,
expérimentation, information
|
76,5 |
29,0 |
Recherche
|
159,5 |
29,0 |
1. Les aides à la personne
-
· La contribution de l'Etat au financement des aides à la
personne, aide personnalisée au logement (APL) et allocation de logement
sociale (ALS), progresse de 2,925 milliards de francs (+ 9,8 %),
à 32,65 milliards de francs. Cette augmentation recouvre quatre
évolutions.
La première est l' évolution tendancielle des prestations qui, à droit constant et à pouvoir d'achat des aides inchangé, impose à l'Etat d'augmenter le montant de sa contribution au fonds national de l'habitation (FNH) et au fonds national d'aide au logement (FNAL) de 3,425 milliards de francs, chiffre à rapprocher des 4,19 milliards de francs de l'exercice 1997.
La deuxième est un nouvel effort de révision des services votés de 0,50 milliard de francs, à rapprocher de l'effort de 2,07 milliards de francs prévu pour l'exercice 1997. Il s'agit d'économies à réaliser grâce à une rigueur accrue sur le contrôle de la délivrance des prestations.
La troisième résulte du transfert de 0,50 milliard de francs d'aides à la personne sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 "fonds pour le financement de l'accession à la propriété".
La quatrième est une provision de 0,50 milliard de francs en vue de la révision des barèmes entrant en vigueur le 1er juillet 1998.
La contribution de l'Etat aux aides à la personne est désormais divisée en trois parties :
· la contribution au FNH, qui verse l'APL, augmente de 9,0 % à 14,6 milliards de francs (chapitre 46-40/10) ;
· la contribution au FNAL, qui verse l'ALS, progresse de 10,5% à 18,1 milliards de francs (chapitre 46-40/30) ;
la contribution aux aides personnelles à l'accession à la propriété versée par le compte d'affectation spéciale n° 902-30 (chapitre 02) s'élève à 0,50 milliards de francs.
· L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se complète de trois contributions aux actions des départements et des associations:
- 0,11 milliard de francs pour l'aide au logement temporaire. Ces deux postes, financés en 1997 par un compte d'affectation spéciale, font l'objet d'une rebudgétisation.
- 6,5 millions de francs pour les fonds d'aide aux accédants en difficulté (ceux qui avaient souscrit des prêts à l'accession à la propiété à taux élevé de 1980 à 1985).
2. Le logement
Cet agrégat regroupe les
aides à la
pierre
, plus particulièrement concentrées sur le chapitre
65-48 (construction et amélioration de l'habitat). Celui-ci
régresse de 35,0 % en crédits de paiement (à 6,46
milliards de francs), mais progresse de 8,8% en autorisations de programmes
(à 6,34 milliards de francs).
Cette réduction sensible provient d'une
nouvelle modification dans la
structure de l'effort de l'Etat en faveur du logement
. D'une part, la
totalité des crédits de paiement du prêt à taux
zéro et du fonds de garantie à l'accession sociale est
désormais prise en charge par le C.A.S n° 902-30, ce qui fait
disparaître 3,5 milliards de CP du chapitre 65-48, et 0,4 du chapitre
65-50. D'autre part, la réhabilitation des logements sociaux
bénéficiera d'une dépense fiscale, par l'application du
taux réduit de la TVA (5,5%), évaluée à 2,2
milliards de francs, mais qui ne se traduit pas par une baisse des
crédits correspondants.
·
En 1998,
l'accession à la
propriété
bénéficiera d'une source unique de
crédits : 6,52 milliards de francs de crédits de paiement
sur le compte d'affectation spéciale 902-30. Ces crédits sont
scindés en 6,26 milliards de francs pour le prêt à taux
zéro et 0,26 milliard de francs pour la garantie des prêts
à l'accession sociale (contre 0,4 en 1997).
Ils seront
financés par un prélèvement sur la collecte de la
participation des employeurs à l'effort de construction
(article 23
du présent projet de loi de finances). Le secrétariat d'Etat au
logement en escompte le financement de 110.000 prêts à taux
zéro, ce qui suppose une subvention moyenne de 59.272 francs.
·
La
ligne fongible
prêts locatifs
aidés - primes à l'amélioration des logements
à usage locatif et à occupation sociale (PLA-PALULOS),
destinée à la construction et à la réhabilitation
des HLM (chapitre 65-48/10) est augmentée en autorisations de programme
(+4,9%), mais diminuée de 10,6% en crédits de paiement. A ces
crédits s'ajoute la
réduction du taux de TVA
sur les
travaux de réhabilitation, qui concernera également les travaux
non subventionnés, et qui représente un avantage de 2,2 milliards
de francs. En Ile de France, le fonds d'aménagement de la région
Ile de France (FARIF) accordera 510 millions de francs d'autorisations de
programme à la construction sociale.
Le gouvernement prévoit ainsi de financer 80.000 prêts
locatifs aidés (PLA), dont 30.000 PLA-très sociaux, soit un
programme identique à celui de 1997. Ce programme de construction doit
être complété par la distribution de 120.000 PALULOS.
·
La ligne destinée au
financement des
opérations les plus sociales
(notamment les logements d'urgence) est
dotée de 349,0 millions de francs de crédits de paiement.
·
La subvention d'investissement (AP) à l'
agence
nationale pour l'amélioration de l'habitat
(ANAH) passe à
2,2 milliards de francs (+ 9,2 %) et à
2,105 milliards de francs en crédits de paiement (+11,2 %).
Les crédits de la
prime à l'amélioration de
l'habitat
(PAH) sont augmentés d'un tiers à 800 millions
de francs en autorisations de programme, mais diminuent
légèrement en crédits de paiement à 690 millions de
francs.
3. Les études, expérimentation, information
Ce poste obtient une augmentation de ses crédits de paiement (+3,9%) à 76,5 millions de francs. Il concerne surtout la subvention aux agences d'information sur le logement (30 millions de francs, l'agence nationale d'information sur le logement bénéficiant également de 21 millions de francs sur l'agrégat n°2), et l'élaboration des programmes locaux de l'habitat (PLH, 20,8 millions de francs).
4. La recherche
Cet agrégat concerne essentiellement les subventions au
Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) :
- une subvention de fonctionnement de 131,3 millions
de francs (+1,7%) ;
- des subventions d'équipement de 6,7 millions de francs (en
AP, +17,5 %).
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
Première observation
Considérés dans le périmètre du
secrétariat d'Etat au logement, les crédits du logement
régressent légèrement (1,3 %) en 1998. Toutefois, cette
réduction est purement optique. En effet, si l'on tient compte de
l'appui des
comptes spéciaux du Trésor
: FARIF (510 MF) et
surtout fonds pour le financement de l'accession à la
propriété (FAP : 7,4 milliards de francs ) ; les crédits
sont en augmentation de 6,4 % à 47,7 milliards de francs .
Au-delà, si l'on tient compte des
dépenses fiscales relatives
au logement social
, attitude justifiée puisqu'il s'agit de
substituts à des aides à la pierre, l'augmentation est même
de 13,6 %, à 52 milliards de francs.
36(
*
)
Un effort considérable est donc réalisé en faveur du
logement dans le budget 1998.
Toutefois, comme lors de la présentation des crédits pour 1997,
votre rapporteur remarque que 7,4 milliards de francs en provenance de la
participation des employeurs à l'effort de construction serviront
à financer le prêt à taux zéro (PTZ), ce qui
neutralisera cette somme qui aurait pu faire l'objet des emplois traditionnels
du "1 % logement", en faveur du logement social et de l'accession à la
propriété des salariés. Tant que cette situation n'est pas
régularisée, votre rapporteur ne peut que relativiser l'effort
accompli par l'Etat.
Deux priorités se dégagent de ce budget : les aides à
la personne et le logement social
.
La première priorité est davantage l'effet d'une contrainte
que d'un choix
. Depuis le début des années 1990, tous les
budgets du logement subissent la pression des aides personnelles, dont la
progression rapide est liée à celle du nombre de ménages
disposant de faibles ressources. En 1996, les aides bénéficiaient
à 6.150.000 d'entre eux.
La seconde priorité
résulte d'une option claire du
nouveau gouvernement
: la préférence pour le logement locatif
social plutôt que pour l'accession à la
propriété
. Le premier bénéficie de moyens
fortement accrus, surtout grâce à la réduction du taux de
T.V.A., qui réduira le coût des réhabilitations
subventionnées comme celles financées sur fonds propres. La
seconde voit ses marges de manoeuvre réduites. Le programme physique de
prêts à taux zéro passe de 120.000 à 110.000, la
subvention est abaissée pour les ménages les plus modestes, de
même que la marge consentie aux établissements distributeurs, et
ce prêt est désormais réservé aux acquéreurs
qui accèdent pour la première fois à la
propriété. (Cette dernière mesure permettrait une
économie de 500 millions de francs ).
37(
*
)
Deuxième observation
Un effort très substantiel est réalisé en faveur du
logement social
, essentiellement géré par les
adhérents de l'union nationale des fédérations d'organisme
d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM), mais aussi par les
collectivités locales et organismes affilés, les charbonnages de
France, la SNCF, la Caisse des dépôts et consignations, et les
associations logeant des personnes défavorisées.
L'effort porte particulièrement sur la réhabilitation
.
L'application du taux réduit de la TVA sur les travaux effectués
sur les logements sociaux s'accompagne d'une réduction
corrélative de la prime PALULOS, dont le taux passe de 20 % à 10
%. Toutefois, comme le taux réduit s'appliquera naturellement aux
travaux financés sur fonds propres, l'avantage fiscal procuré aux
organismes peut être estimé à 1,3 milliards de francs , qui
ne font pas l'objet d'une réduction de crédit correspondante. Le
gouvernement espère ainsi financer 120.000 PALULOS. Il souhaite aussi
obtenir des organismes HLM qu'ils accélèrent les
procédures, et qu'ils créent des emplois, notamment de gardiens
d'immeubles dans les zones urbaines difficiles.
Le gouvernement entend également utiliser ce surcroît de
moyens au financement de la construction sociale
. Il s'agit surtout de
diversifier l'offre de PLA-TS, dont l'expérience montre qu'il est
difficile de réaliser les programmes physiques initialement
décidés. L'attrait de ces logements, destinés à
accueillir des ménages disposant de moins de 60% des ressources d'un
ménage pouvant bénéficier d'un logement PLA, est
insuffisant. Ainsi, en 1996, sur 20.000 PLA-TS projetés, 11.000 ont
été réalisés. Pour tenter de remédier
à ce phénomène, les subventions seront majorées (de
13 % à 20 %) pour 10.000 PLA-TS.
Par ailleurs, un programme de 5.000 PLA "reconstruction-démolition"
sera engagé. Il devrait s'agir de PLA bénéficiant de la
TVA à taux réduit (PLA "fiscaux") et subventionnés
à hauteur de 50.000 francs afin de démolir les logements sociaux
vétustes ou devenus inadaptés à la vie urbaine. Ce
programme sera toutefois subordonné à une aide des
collectivités locales concernées.
L'importance de cet effort devrait permettre la réalisation des
programmes physiques prévus. On peut même s'interroger sur son
éventuel surdimensionnement. Ainsi, la dotation des PLA-TS est quasiment
doublée (elle passe de 855 millions de francs à 1.600 millions de
francs ) pour un programme inchangé. Une difficulté importante
demeure cependant : le niveau des taux d'intérêt réels des
crédits au logement social est trop élevé. Celui des PLA
est de 3,5 %
38(
*
)
. Votre rapporteur se contente
de rappeler à ce sujet que le PLA est financé sur les ressources
du livret A, dont le taux d'intérêt est de 3,5 % auquel s'ajoute
une rémunération de la collecte de 1,2 point pour les Caisses
d'épargne et 1,5 point pour la Poste. Le secrétaire d'Etat au
logement a reconnu lui-même devant la commission qu'une diminution de
l'une ou l'autre de ces rémunérations serait nécessaire
à la réduction du coût de construction des logements
sociaux.
Troisième observation
L'avenir du prêt à taux zéro ne peut que susciter les plus
grandes inquiétudes.
Le projet de loi de finances amplifie le processus de restriction de la
portée de ce prêt réglementé, qui, il faut le
reconnaître, s'était engagé avant l'entrée en
fonction de l'actuel gouvernement. Initialement non contingenté, puis
ouvert aux opérations sous quotité de travaux réduite (20
%) en 1996, le prêt à taux zéro a rapidement fait l'objet
d'un contingentement, par la création d'un compte d'affectation
spéciale exclusivement financé par le "1 % logement"
39(
*
)
, puis a vu la quotité de travaux des
opérations éligibles retrouver le niveau de 35 % dès 1997.
Les modifications réglementaires associées aux crédits
prévus par le présent projet de loi de finances vont dans le
même sens. Le prêt à taux zéro sera désormais
réservé aux primo-accédants, qui forment certes environ 90
% des souscripteurs, mais cette proportion est loin d'être
homogène sur l'ensemble du territoire. Cette restriction entravera
localement la fluidité de certains marchés. La marge
accordée aux établissements de crédit sera réduite
de 1,3 % à 1,0 %. Au-delà de l'économie budgétaire,
minime, réalisée sur cette marge, cette disposition aura surtout
pour conséquence de réduire l'attrait de la distribution du
prêt à taux zéro pour les établissements de
crédit. La subvention en faveur des accédants les plus modestes
sera également réduite, puisque le différé
d'amortissement le plus long, qui concerne les ménages aux revenus les
plus bas, passe de 17 ans à 15,5 ans.
40(
*
)
La convention passée par l'Etat avec la participation des employeurs
à l'effort de construction pour le financement de l'aide est
écornée par deux prélèvements : l'un, de
500 millions de francs en faveur du fonds national d'aide au logement pour
financer l'APL-accession ; l'autre de 260 millions de francs en faveur du FGAS
pour financer la garantie des prêts d'accession sociale.
Par ailleurs, et votre rapporteur le regrette fortement, le dispositif de
sécurisation des accédants initialement prévu en faveur
des emprunteurs les plus modestes, qui complètent leur prêt sans
intérêt avec un prêt d'accession sociale, n'est toujours pas
mis en place. Or ce dispositif était considéré par le
précédent ministre du logement, Pierre-André
Périssol, comme le complément indispensable de sa réforme,
compte tenu de la fragilité financière des ménages
susceptibles de postuler au prêt à taux zéro.
Enfin et surtout, malgré un effort du "1 % logement" très
supérieur en 1997 et 1998 à ce qui était attendu
(respectivement 7,2 et 7,4 milliards de francs au lieu des
7 milliards escomptés chaque année
), le financement du
prêt à taux zéro
n'est pas assuré pour
l'année 1999
. Une des premières "bombes à retardement"
placées sous ce prêt bonifié est ainsi prête à
exploser. Votre commission s'était fermement opposée aux premiers
prélèvements sur le "1 % logement" qui lui paraissaient
porteurs de cette pernicieuse évolution. Elle n'avait accepté les
deux prélèvements de 7 milliards de francs que parce qu'ils
faisaient partie d'une convention garantissant la pérennité de la
participation des employeurs à l'effort de construction.
Or, cette
impasse de financement fait bon marché de la suppression des
dépenses fiscales associées à l'ancien prêt
d'accession à la propriété décidée par la
loi de finances pour 1996
(suppression du taux réduit de TVA sur les
terrains à bâtir ; suppression des réductions
d'impôt pour intérêts d'emprunt ; suppression de
l'exonération de huit ans compensée aux collectivités
locales de la taxe foncière sur les propriétés
bâties), destinée à équilibrer le financement de la
nouvelle avance,
dont le surcroît de recettes semble s'être
volatilisé dans le budget de l'Etat
.
Sécurisation non réalisée, recontingentement, financement
mal assuré, champ d'application de plus en plus étroit,
couverture du risque des établissements de crédit réduite,
solvabilisation moindre des ménages modestes : chacune de ces
modifications de paramètre qui, prise isolément peut
paraître sans conséquence, contribue au retour d'un "syndrome des
PAP". La dénaturation de ce prêt réglementé avait
entraîné sa lente agonie entre 1982 et 1990
41(
*
)
.
Or, qu'on le veuille ou non, le choix résidentiel de la très
grande majorité des Français n'est pas la vie en logement locatif
social, mais l'accession à la propriété d'une maison
individuelle.
Votre commission ne s'est jamais déclarée
favorable à une orientation vers l'accession à la
propriété des ménages qui n'y ont manifestement pas
intérêt, pour des raisons financières, mais aussi en raison
de contraintes de mobilité professionnelle ou familiale. En revanche,
elle considère comme malsain de ne pas mettre à disposition des
aspirants à l'accession un dispositif complet d'aide publique, qui leur
permette d'accéder à la propriété sans risque
excessif, et d'une manière qui préserve les chances de chacun.
Votre rapporteur ne peut qu'accorder foi de la volonté du
secrétaire d'Etat au logement de conserver un dispositif efficace d'aide
à l'accession sociale à la propriété.
Le
problème le plus urgent à résoudre sera celui du
financement du prêt à taux zéro
. Votre rapporteur
préconise de ce point de vue une rebudgétisation au moins
partielle, qui tienne compte des économies réalisées par
la suppression des dépenses fiscales. Il sera probablement
nécessaire de faire à nouveau appel au "1 % logement". Un
retrait immédiat et total de son aide paraît exclu, une sortie
progressive s'imposera probablement. Une contribution de
l'épargne-logement peut également être explorée, par
reconversion de la prime d'épargne non liée à une
acquisition de logement, et par une reconversion au moins partielle de la
dépense fiscale constituée par l'exonération d'impôt
sur le revenu
42(
*
)
. D'autres manières de
solliciter l'épargne administrée peuvent aussi être
envisagées. Chaque solution présentera des inconvénients,
il faudra recourir à plusieurs d'entre elles.
Quatrième observation
Votre rapporteur éprouve une satisfaction teintée d'amertume
au relèvement du barème des aides personnelles au logement
intervenu le 1er juillet dernier. Satisfaction, car votre commission s'est
en effet opposée avec constance au gel des barèmes dès
juillet 1993, considérant que cette voie n'était pas la
bonne pour réaliser des économies
43(
*
)
. Cette
méthode frappe en effet tous les
allocataires sans discernement, augmentant les taux d'effort des plus modestes.
Amertume, car estimant qu'il est hautement souhaitable de comprimer les
dépenses d'aides à la personne, votre commission s'est toujours
prononcée pour une uniformisation de ces aides en fonction des niveaux
de ressources (et non pas en fonction de leur nature), sans favoriser les
ménages les mieux logés, et en évitant de dispenser des
prestations à des ménages qui n'en ont pas besoin. Or aucun
effort de rationalisation n'est entrepris.
Le relèvement des barèmes au 1er juillet 1997 est de
3,4 % en moyenne, ce qui représente 2,1 % de hausse du pouvoir
solvabilisateur des aides sur un an.
Autour de cette moyenne, d'importantes disparités peuvent être
observées, en fonction de la taille du ménage, de la localisation
et de la nature de l'aide perçue (aide personnalisée au logement
ou allocation de logement). Par exemple, une famille de 4 personnes
disposant d'un SMIC et acquittant un loyer de 2.000 francs dans le parc
privé d'une grande agglomération de province voit son aide
majorée de 4,2 %. Une personne seule disposant d'un SMIC et vivant
en HLM en agglomération parisienne voit son aide majorée de
8,5 %. La justification de ces disparités n'apparaît pas
évidente au premier abord. Elles tendent, semble-t-il, à
harmoniser les taux d'effort.
Le gouvernement paraît décidé à actualiser les
barèmes le 1er juillet 1998, vraisemblablement de façon
à maintenir le pouvoir d'achat des aides sans l'augmenter. Il a
prévu 500 millions de francs de provision dans le présent
budget à cette fin.
Au-delà du maintien souhaitable du pouvoir solvabilisateur des aides
à la personne,
votre rapporteur ne peut qu'appeler à la
continuation de l'oeuvre de réforme de ces aides
, que le
précédent gouvernement avait courageusement entreprise avec la
fusion des deux barèmes de l'aide personnalisée au logement (APL1
et APL2). Des aberrations demeurent en effet dans la distribution de ces aides.
Ainsi dans certains cas, le fait de disposer d'un revenu minimum d'insertion
permet de bénéficier d'une aide qui rend le revenu global du
ménage supérieur à ce qu'il serait si ce ménage
disposait d'un emploi.
44(
*
)
De même,
l'allocation de logement sociale continue d'être versée aux
étudiants des familles les plus aisées, qui louent ainsi à
des officines spécialisées des studios minuscules à 150 ou
200 francs le mètre carré ; dans des zones où le
prix du marché est très inférieur.
Cinquième observation
Le parc des logements privés, qu'ils soient loués ou
occupés par leur propriétaire n'est pas trop maltraité par
le présent projet du budget. La prime à l'amélioration de
l'habitat, dont les crédits disponibles se sont élevés
à 900 millions de francs en 1997, reste à un niveau
élevé en 1998 (800 millions de francs) et
bénéficiera aux logements encore inconfortables, majoritairement
en zone rurale. Les crédits de l'agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat (ANAH) sont maintenus à un niveau
satisfaisant : 2,2 milliards de francs.
Toutefois,
on ne peut détacher cette analyse de celle des
prélèvements fiscaux et sociaux qui en constituent
l'environnement
. Et cet environnement est beaucoup plus sombre.
La réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt qui
expire fin 1997 n'est remplacée par rien d'équivalent. Le
crédit d'impôt pour dépenses d'entretien et
revêtement est en effet plutôt symbolique du fait de plafonds
très bas (8.000 francs pour un couple chaque année pendant
trois ans). La taxe additionnelle au droit de bail s'élèvera
à 3,55 milliards de francs en 1998 ; soit un écart de
prélèvement de 1,35 milliard de francs avec les
crédits de l'ANAH.
Le plus préoccupant vient cependant du projet de loi de financement
de la Sécurité sociale
. En effet, l'augmentation de
4,9 % à 10 % des contributions sociales sur les revenus
fonciers constitue un prélèvement supplémentaire de
l'ordre de 8 à 9 milliards de francs ; pour un total de
prélèvements sociaux sur les bailleurs privés d'environ
17 milliards de francs.
Comment ne pas considérer cette pression
comme dissuasive de l'investissement en logements, au moment où le
secrétaire d'Etat explique qu'il est nécessaire de créer
une nouvelle génération de bailleurs privés à
vocation sociale
. En l'occurrence, une bonne intention, que votre
commission ne peut que saluer
45(
*
)
, se heurte
à des faits beaucoup plus brutaux.
IV. MER
1. Marine marchande
Rapporteur spécial : M. René
REGNAULT
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE LA MARINE MARCHANDE POUR 1998
Le budget de la marine marchande correspond au fascicule IV.
-
Mer du budget de l'Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme,
abstraction faite des crédits consacrés aux ports maritimes.
Ainsi définis, les crédits inscrits au budget de la Marine
marchande pour 1998 s'élèvent à 5,619 milliards de
francs, en stabilité (-0,2%) par rapport au budget voté de
1997 (5,629 milliards de francs).
en millions de francs
B. LES PRINCIPAUX AGRÉGATS DU BUDGET DE LA MARINE MARCHANDE POUR 1998
en millions de francs
1. Agrégat 01. Administration générale
Les crédits affectés à l'administration
générale représentent
8 % du budget de la Marine
marchande,
en hausse de 11 % par rapport à 1997.
Cette hausse intervient après une diminution sensible en 1997 de
15,4 % résultant principalement de la
fusion des services
généraux de la Mer avec ceux de ses deux ministères
d'accueil
, celui de l'Equipement et celui de l'Agriculture.
La progression de l'agrégat résulte cependant, pour
26 millions de francs
de:
-
transferts
: 90 emplois de l'Etablissement national des
invalides de la marine sont transférés au titre III pour
12,2 millions de francs
.
-
mesures d'ajustement
de crédits de
rémunération et de transformations d'emplois pour
9,5 millions de francs
.
-
mesures d'extension en année pleine
pour
4,3 millions de francs
.
Les
moyens nouveaux
(19 millions de francs)
comprennent
notamment
:
- la création de 26 emplois en faveur de la
sécurité maritime et de l'enseignement maritime pour
5 millions de francs.
-
l'abondement du chapitre 34-98 - moyens de fonctionnement des
services déconcentrés - pour apurer les
arriérés de paiement à l'égard de France Telecom
pour
9 millions
de francs.
Des mesures d'économie ont pu être réalisées
puisqu'
une révision des services votés pour 6 millions de
francs
porte sur des réductions d'emplois pour 3,7 millions de
francs et une réduction des moyens de fonctionnement des services
déconcentrés des affaires maritimes pour 2,4 millions de
francs.
Les emplois relevant du budget de la Marine marchande diminuent donc de
2.433 emplois en 1997 à 2.426 emplois 1998 soit une
réduction de 7 emplois résultant de 44 suppressions
d'emplois et 37 créations, notamment dans le secteur de la
sécurité maritime.
La suppression des emplois gelés en 1996 (20) et de ceux mis en
réserve au titre de 1997 (24) a été en partie
compensée par la création de 37 emplois dont 4 emplois
d'inspecteurs (sécurité maritime), 4 emplois de professeurs
(enseignement maritime) et 12 emplois pour l'armement des CROSS des
Antilles et de la Réunion.
Les mesures catégorielles, l'intégration d'agents contractuels
dans le corps des inspecteurs des affaires maritimes, le plan
d'intégration des agents administratifs dans le corps des adjoints et
des mesures de reclassement doivent faciliter la constitution en 1998 de deux
corps uniques de catégorie B et de catégorie C regroupant
1.350 agents relevant actuellement de 7 statuts différents.
En outre, la réorganisation des services déconcentrés
vient d'entrer en application au 1er septembre 1997 avec la suppression des
quartiers en tant que services généralistes et la fusion des
directions départementales et régionales qui devrait à
terme être
un facteur d'optimisation de la répartition des
agents
.
Emplois budgétaires des services
déconcentrés
|
effectifs budgétaires catégories |
effectifs autorisés au 01.01.1997 |
créations d'emplois prévues pour 1998 |
suppressions d'emplois prévues pour 1998 |
Effectifs budgétaires 1998 |
|
personnel civil |
1813 |
29 |
44 |
1798 |
|
titulaires |
1732 |
29 |
20 |
1741 |
|
dont A |
160 |
24 |
|
184 |
|
B |
601 |
5 |
|
606 |
|
C |
971 |
|
20 |
951 |
|
non-titulaires |
81 |
|
24 |
57 |
|
dont A |
21 |
|
21 |
0 |
|
vacataires (surveillants de port) |
60 |
|
3 |
57 |
|
personnels militaires |
618 |
19 |
11 |
626 |
|
officiers |
311 |
7 |
5 |
313 |
|
personnels hors budget défense |
307 |
12 |
6 |
313 |
|
total services déconcentrés |
2431 |
48 |
55 |
2424 |
|
emplois centrale |
2 |
0 |
0 |
2 |
|
total mer |
2433 |
48 |
55 |
2426 |
2. Agrégat 02. Gens de mer
Les crédits consacrés aux gens de mer représentent 2,4 % du budget de la Marine marchande, en diminution de 14 % par rapport au budget voté de 1997. Ils atteignent 134,2 millions de francs en crédits de paiement et 7 millions de francs en autorisations de programme. La diminution de cet agrégat s'explique entièrement par la diminution des crédits consacrés aux dépenses d'action sociale, qui est elle-même une opération de vérité budgétaire .
a) Formation professionnelle maritime
Dans le domaine de la formation professionnelle maritime, les
dotations ou subventions de fonctionnement progressent de 5,6 à
7 millions de francs pour les écoles nationales de la marine
marchande et restent stables à 4,3 millions de francs pour
l'enseignement privé agréé et 4 millions de francs
pour les bourses. Les crédits consacrés à la promotion
sociale et à la formation continue baissent de 6,3 % pour
s'établir à 14,7 millions de francs.
Les crédits consacrés à l'apprentissage, via l'AGEMA,
continuent de progresser pour atteindre 76,7 millions de francs soit une
hausse de 3,3 % pour 1998 après celle de 5,7 % en 1997.
Les dépenses d'équipement (chapitre 56-37) progressent en
autorisations de programme pour s'établir à 7 millions de
francs (+16,6 %), mais sont reconduites en crédits de paiement au
niveau de 6,1 millions de francs.
b) Action sociale
Les
dépenses d'allocations compensatrices
(chapitre 46-37), qui assurent un revenu de remplacement aux marins
âgés de plus de 50 ans licenciés pour raison
économique, sont réduites de 45 millions de francs en 1997
à 20 millions de francs pour 1998.
Cette très forte diminution est surprenante, s'agissant de
dépenses obligatoires résultant d'une convention entre l'Etat et
l'UNEDIC. Cependant
la mesure est justifiée par l'existence
prévisible d'un report de 40 millions de francs fin 1997, suffisant
pour faire face aux obligations de l'Etat
.
En 1996, 130 millions de francs de reports de crédits
étaient venus compléter une dotation de 72 millions de
francs en loi de finances initiale pour le chapitre 46-37. En 1997,
152 millions de report de crédits ont complété la
dotation de 45 millions de francs.
L'ouverture traditionnelle en loi de finances rectificative des crédits
de l'article 40 du chapitre 46-37 relatif à la contribution de l'Etat
aux plans sociaux en faveur des dockers explique la hauteur de ces reports.
3. Agrégat 03. Etablissement national des Invalides de la Marine
D'un montant de
4,599 milliards de francs pour
1997
, la subvention d'équilibre de l'Etat à l'ENIM (chapitre
47-37) représente à elle seule
82 % du budget de la
Marine marchande
. Elle est stable après une hausse de 1,5 % en
1997.
Cependant l'année 1998 prévoit un transfert de 90 emplois au
titre III du budget de la marine marchande, ce qui aboutit à une
transformation du contenu des agrégats "administration
générale" et " établissement national des invalides de la
marine".
A structure constante, les crédits consacrés à
l'ENIM s'élèveraient à 4.611 millions de francs, soit
une très légère progression (+0,26 %).
Les prévisions pour l'exercice 1998 traduisent une
stabilité
de la subvention de l'Etat qui représentera 49,7 % du budget de
l'ENIM
, d'un montant de 9,25 milliards de francs pour 1998. La
stabilité de ce budget est consécutive, pour l'essentiel,
à la
stabilité des ressources propres
et à la
restriction des dépenses
(43 % de la diminution des
dépenses provient de la diminution des dépenses de personnel).
Dépenses et ressources de l'ENIM 1990-1998
L'évolution de la situation financière de l'ENIM
sur longue période montre
que diminution des cotisations a
été compensée par un accroissement corrélatif des
compensations et de la subvention de l'Etat
.
L'accroissement des sources extérieures de financement a permis
d'accroître le volume des prestations servies malgré la
diminution du nombre de cotisants
.
De plus, la tendance à
la diminution des cotisations s'est ralentie
depuis 1995
et en 1996, le produit des cotisations et contributions a
augmenté de 2,95 %.
Pour 1998, le budget de l'ENIM atteindra
9,25 milliards de francs
.
- les prévisions de
dépenses de
pensions
s'établissent à 6,8 milliards de francs
pour la caisse de retraite des marins et la Caisse Générale de
Prévoyance,
soit une hausse de 0,7 %.
- les
prestations servies en matière
d'assurance-maladie
s'élèveraient à 2,1 milliards de francs, en baisse de
2,4 %, le nombre de personnes couvertes diminuant.
- les
dépenses d'intervention sociale
augmenteront de 5,4 %
à 49,9 millions de francs.
Dans le cadre de la réforme des services de la Mer, l'ENIM, qui
était jusqu'à présent une direction d'administration
centrale gérant un établissement public administratif, devait
devenir un établissement public administratif de plein exercice, soumis
à la tutelle de l'Etat. Les fonctions de gestion des prestations et de
tutelle de l'établissement se trouveraient ainsi clairement
distinguées.
Une nouvelle phase de concertation a été engagée sur ce
projet afin de préciser le statut du futur établissement
public
.
La situation actuelle des personnels de l'établissement demande à
l'évidence d'être clarifiée: les 569 emplois de l'ENIM
se répartissent en 323 emplois sur le budget général
"mer", 179 emplois sur le chapitre 47-37 (subvention à l'ENIM) et
67 emplois sur le budget de l'ENIM.
4. Agrégat 04. Signalisation et surveillance maritimes
Les crédits consacrés à la signalisation
et la surveillance maritime atteignent 116,2 millions de francs et
représentent
2 % du budget de la Marine marchande
, en
diminution de 6 % par rapport au budget voté de 1997. Toutefois,
les
autorisations de programme sont en hausse de 30 % à
86,2 millions de francs
.
Cette diminution globale des crédits est rendue quelque peu
imprécise du fait des changements de nomenclature budgétaire,
mais deux mouvements contraires sont à l'oeuvre :
-
Une baisse des moyens de fonctionnement
.
Les moyens de
fonctionnement des services déconcentrés
(chapitre 34-98)
regroupent les crédits de l'ancien
chapitre 35-32
(polices
maritimes et signalisation maritime - entretien et exploitation) qui
s'élevaient à 43,3 millions de francs. Seuls les articles 10
(flottille de surveillance), 40 (centre de surveillance et sauvetage) et 60
(signalisation maritime) concernent l'agrégat et représentent
32,2 millions de francs pour 1998.
La diminution des moyens de fonctionnement inscrits à l'agrégat
"signalisation et surveillance maritime" doit toutefois être
comparée à l'accroissement des moyens de fonctionnement des
services déconcentrés des affaires maritimes, inscrits
également au chapitre 34-98 (article 30), mais
comptabilisés
dans l'agrégat "administration générale".
-
Une hausse des crédits d'équipement
(chapitre 53-32), qui s'établissent en crédits de paiement
à 62,8 millions de francs, contre 58,8 millions de francs en
1997 et en autorisations de programme à 76,5 millions de francs
contre 56,5 millions de francs en 1997.
Cette hausse s'explique par
une revalorisation des moyens consacrés
à la signalisation maritime
, alors que les moyens consacrés
à la surveillance et à la recherche sont stables en moyens
d'engagement.
L'année 1998 verra ainsi la modernisation du parc de bouées en
métropole et la modernisation de la flottille dans le cadre d'un plan
sur huit ans rendu possible par l'accroissement des moyens d'investissement
consacrés à la signalisation.
La subvention à la Société Nationale de Secours en Mer
(SNSM) est stable à 4 millions de francs en fonctionnement et
9,6 millions de francs en équipement. En 1998, la S.N.S.M
prévoit de poursuivre son plan de modernisation avec la mise en service
de quatre canots tous temps et de deux vedettes légères. Entre
1995 et 1997, 12 canots et 9 vedettes ont ainsi été mis
en service, permettant le renouvellement de la flotte.
5. Agrégat 05. Protection et aménagement du littoral
Les crédits consacrés à la protection et
à l'aménagement du littoral représentent
seulement
0,3 % du budget de la Marine marchande
,
mais augmentent de
21 % en crédits de paiement
et 39 % en autorisations de
programme.
Les moyens affectés à la
lutte contre la pollution
accidentelle du littoral et de la mer
restent stables en fonctionnement
à 1,8 million de francs (chapitre 35-33), et s'accroissent de
13 % en équipement, pour s'établir à 5 millions
de francs (chapitre 53-30, article 90).
Les moyens affectés aux
schémas de mise en valeur de la
mer
(chapitre 53-30, article 60 ancien) sont transférés
à l'article 20 "aménagement, mise en valeur et protection du
littoral" qui s'élève en autorisations de programme à
3,2 millions de francs et en crédits de paiement à
2,8 millions de francs.
Les moyens consacrés à
la protection des zones littorales
contre l'érosion marine sont renforcés
grâce à
un doublement des autorisations de programme sur le chapitre 63-30 article 30
pour atteindre 6 millions de francs. Cette dotation devrait permettre la
poursuite du contrat de plan concernant la région Picarde
(3 millions de francs) mais également de nouvelles
opérations de confortation sur le littoral.
6. Agrégat 06. Flotte de commerce
Les crédits consacrés à la flotte de
commerce représentent
6 % du budget de la Marine marchande
.
Pour 1998, ils diminuent de 10 % en crédits de paiement, pour
s'établir à 283 millions de francs, et de 4 % en
autorisations de programme, pour s'établir à 190 millions de
francs.
La
contribution de l'Etat aux charges sociales de la Compagnie
générale maritime
(chapitre 45-35) est réduite
pour 1998 de 3 millions de francs
et s'établit à
110 millions de francs, en baisse de 2,6 % par rapport à 1997.
Cette subvention budgétaire,
qui
demeure en dépit de la
privatisation de la CGM
, est destinée à financer le
surcoût du régime de retraite propre à la Compagnie par
rapport au régime général.
Les
subventions à la flotte de commerce
(chapitre 63-35)
diminuent de 14 % en crédits de paiement, pour s'établir
à 173 millions de francs, et de 4 % en autorisations de
programme, pour s'établir à 190 millions de francs.
Il faut de plus noter que
le chapitre 63-35 fait régulièrement
l'objet d'importantes mesures de régulation
: l'arrêté
du 26 septembre 1996 a annulé 27 millions de francs en
autorisations de programme et 11,8 millions de francs en crédits de
paiement. L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé
49,5 millions en autorisations de programme (25 %) et
19,8 millions en crédits de paiement (10 %).
Il faut toutefois rappeler que, comme chaque année, le prochain
collectif budgétaire proposera l'inscription sur le chapitre 45-35 d'une
dotation légèrement supérieure à 100 millions
de francs, correspondant au remboursement par l'Etat de la part maritime de la
taxe professionnelle.
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. L'EFFORT EN FAVEUR DE LA FORMATION MARITIME SE POURSUIT
L'an dernier, les crédits consacrés à la
formation maritime ont augmenté de 5,7 %.
Votre rapporteur se
félicite de constater que pour 1998 l'effort devrait se poursuivre
puisque les crédits s'établiront à 76,7 millions de
francs, en hausse de 3,3 % par rapport à 1997.
Au total, l'ensemble des crédits de paiement consacrés à
la formation maritime passe de 110,3 millions de francs en 1997 à
113,5 millions de francs en 1998, soit une
progression de 2,9 %.
L'augmentation des moyens consacrés à la formation maritime
s'explique à la fois par la modernisation en cours du réseau
scolaire et par la progression continue des effectifs.
En effet, les formations dans les écoles maritimes et aquacoles ainsi
que dans les écoles nationales de la marine marchande sont en cours de
rénovation, car l'année 1998 sera marquée par
l'entrée en vigueur des textes réglementaires transposant la
convention internationale adoptée en 1995 sous l'égide de
l'Organisation Maritime Internationale. Celle-ci impose un nouveau
système de communication et de sécurité en mer.
Par ailleurs, les effectifs des écoles d'enseignement maritime
continueront à croître. Pour 1998, 917 élèves
officiers sont attendus dans les 4 écoles nationales de la marine
marchande, soit une hausse de 10 % par rapport à 1997 et
1.732 élèves dans les 12 écoles maritimes et
aquacoles. Les effectifs des écoles maritimes et aquacoles connaissent
une véritable explosion depuis 3 ans puisqu'ils ont augmenté
de 44 %.
Il importe également de
préparer l'avenir en anticipant la
compensation des nombreux départs à la retraite
qui
interviendront ces prochaines années, concernant 20 % des effectifs
de la pêche et du commerce d'ici à l'an 2000. A
défaut, il serait nécessaire de recourir à des marins et
des officiers formés à l'étranger, au risque de perdre un
savoir-faire précieux.
B. UN EFFORT EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ MARITIME À DÉVELOPPER
Le domaine de la sécurité maritime a connu
des évolutions majeures depuis quelques années.
Suite à l'accident de l'Estonia en 1994, une révision
très importante des règles de sécurité a
été établie en 1995 par l'Organisation Maritime
Internationale (OMI) en particulier pour les navires transbordeurs. Toutes les
mesures nouvelles, qui touchent au domaine de la stabilité, de la
protection de l'incendie, du sauvetage et des radiocommunications, sont
applicables aux navires construits à partir du 1er juillet 1997.
Certaines de ces règles sont applicables rétroactivement aux
navires transbordeurs selon un calendrier s'achevant en 2005.
De nouvelles dispositions en matière de sécurité des
vraquiers devraient être adoptées en novembre prochain lors d'une
conférence internationale de l'O.M.I. Par ailleurs, le Code
international de la gestion de sécurité entrera en vigueur
à compter de 1998.
Depuis juillet 1992, dans le cadre de l'accord européen du Memorandum
de Paris, des contrôle opérationnels sont effectués afin de
vérifier la capacité réelle des équipages à
conduire le navire et à réaliser des opérations
commerciales en toute sécurité pour la vie humaine et
l'environnement.
En regard de normes de sécurité de plus en plus exigeantes,
le contrôle des navires est assuré par les inspecteurs et
contrôleurs des 15 centres de sécurité des navires (CSN)
avec le concours des unités des Affaires Maritimes.
Dans le cadre du Memorandum de Paris, 27 postes supplémentaires
d'inspecteurs des CSN étaient prévus :
si cet objectif n'est
pas encore atteint, le budget 1998 prévoit la création de
5 postes d'inspecteurs et 7 postes de contrôleurs
.
Les crédits d'engagement demandés pour 1998 sont en
augmentation de 20 millions de francs pour le chapitre "police et
signalisation maritime".
Ils permettront de renforcer le contrôle par
l'Etat des navires étrangers et une remise à niveau des moyens
(diffusion des bulletins météorologiques aux navigateurs,
modernisation et extension du réseau de communication des CROSS, des
radars et de la flotte des baliseurs...).
L'année 1998 verra l'équipement de l'ensemble des moyens
nautiques des affaires maritimes en matériels de radiocommunication
conformes au Système Mondial de Détresse et de Sauvetage en mer
(SMDSM) dont la date d'entrée en vigueur est fixée au 1er
février 1999.
Concernant les
unités littorales des affaires maritimes
(ULAM)
mises en place en 1993 et qui apportent leur concours au contrôle des
navires et de la navigation, deux politiques sont menées : la
généralisation de leur implantation
sur le littoral
(5 nouvelles implantations pour 1998) et la
modernisation
de leurs
moyens d'intervention en mer et à terre (7 vedettes
côtières supplémentaires pour 3 millions de francs en
autorisations de programme). La généralisation des ULAM
était prévue dans le cadre de la réforme de l'organisation
des services déconcentrés des affaires maritimes
décidée par décret n°97-156 du 19 février
1997, dont les dispositions entrent en vigueur à partir du 1er septembre
1997.
Votre rapporteur ne peut que se réjouir de l'effort
budgétaire réalisé en direction de la
sécurité maritime, même si ces moyens
supplémentaires restent encore modestes en regard des enjeux.
C. L'AVENIR DE LA FLOTTE DE COMMERCE FRANÇAISE
En matière de flotte de commerce, la France occupe le
8ème rang européen en nombre d'unités (217) et le
7ème rang en capacité, avec une flotte inférieure de plus
de moitié à celle de ses principaux concurrents européens
(l'Allemagne et les Pays-Bas atteignant 590 navires chacun).
Toutefois, l'âge moyen de la flotte s'améliore au 1er janvier
1997 puisqu'il s'établit à 14,8 ans soit un abaissement de
6 mois par rapport à 1996 (15,2 ans), ce qui montre, pour
l'ensemble de la flotte, un certain renouvellement.
L'accroissement des immatriculations sous pavillon des Terres Australes et
Antarctiques Françaises se poursuit puisque ces navires
représentent désormais 42 % de la flotte française en
unités mais 92 % de sa capacité de transport au 1er juillet
1997 (88 % au 1er janvier 1997).
L'année 1998 sera l'occasion d'importantes modifications dans les
régimes de soutien à la flotte de commerce française
.
Le plan pluriannuel de soutien à la marine marchande
s'achevant le 31 décembre 1997, les modalités de
renouvellement de ce dispositif réglementaire devront bientôt
être fixées.
Le plan Marine Marchande 1990-1994 a été reconduit de 1995
à 1997 inclus, il comprenait trois volets essentiels :
-
l'aide à l'investissement
: en 1996, il a
été consacré 79,9 millions de francs
représentant des aides pour 12 navires, dont 3 unités
neuves et 9 d'occasion. En 1997, 120 millions de francs devaient
être consacrés à 5 navires
-
l'aide à la consolidation et à la modernisation (ACOMO)
: 90 millions de francs devaient y être consacrés en 1997
après 107 millions de francs en 1996.
- le
remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle
.
Dans le domaine des aides à l'investissement, la Commission
Européenne a récemment apporté des modifications à
des "orientations communautaires en matière d'aides d'Etat au transport
maritime" (JOCE 5 juillet 1997), demandant que soit abandonnée la
notion de subvention d'investissement assis sur la valeur du navire pour
parvenir à la mise à niveau équivalent des charges pesant
sur les armements (impôts et charges sociales).
Le renouvellement du plan de soutien à la marine marchande devrait
prendre en compte ce nouvel élément.
Votre rapporteur regrette vivement que les orientations de l'Union
Européenne ne prennent pas en compte l'utilité et
l'efficacité des aides directes à la marine marchande.
D'autre part, le projet de loi de finances pour 1998 supprime le
dispositif d'encouragement fiscal en faveur de la souscription de parts de
copropriété de navires de commerce
.
Le
dispositif des quirats
autorise les personnes physiques à
déduire de leur revenu imposable les sommes investies dans la flotte de
commerce française, dans la limite annuel de 500.000 francs pour une
personne seule et 1 million de francs pour un couple marié. Les
sociétés sont autorisées à déduire de leur
bénéfice imposable l'intégralité des sommes
investies.
La loi du 5 juillet 1996 et son décret d'application du
23 septembre 1996 ont été mis en oeuvre à partir du
dernier trimestre 1996. Au titre de 1996, ont été
déposés 14 dossiers pour 15 navires dont 10 ont
finalement reçu un agrément pour un montant investi de 2,7
milliards de francs. Au 31 août 1997, 24 dossiers
représentant 51 navires ont été déposés
et 11 agréments (15 navires) délivrés pour un
montant investi de 2,958 milliards de francs.
Au total, 25 navires ont fait l'objet d'un agrément pour un
investissement de 5,6 milliards de franc
s
, dont 16 navires
neufs sur lesquels 6 ont été construits en France.
Les navires, dont le dossier a été agréé,
construits dans un chantier naval français, représentent un
montant total investi de 2,4 milliards de francs soit 42 % de
l'investissement total. Ce sont des unités spécialisées
dans la construction desquelles les chantiers français peuvent faire
valoir un savoir-faire et des prix compétitifs : il s'agit d'un
paquebot, d'un catamaran de croisière, d'un navire sismique, d'un
sablier, d'une vedette à passagers et d'un ravitailleur de plate-forme
pétrolière.
Votre rapporteur rappelle que le repli de notre flotte de commerce depuis
les années 70 a eu pour conséquence une réduction des
emplois embarqués, notamment pour la navigation internationale au long
cours.
Votre rapporteur considère donc comme essentiel qu'une réflexion
soit rapidement engagée sur les modalités de soutien à la
flotte de commerce, de manière à disposer d'une aide
pérennisée, au service des emplois maritimes.
D. LA PRIVATISATION DE LA CGM
La cession de l'entreprise publique CGM au secteur
privé (CMA) est intervenue le 19 novembre 1996.
Il faut rappeler que, au total, 2,825 milliards de francs ont
été injectés dans la CGM préalablement à sa
privatisation.
Au terme de la première phase de l'appel d'offres, close le
8 août 1996, neufs candidats avaient déposé une lettre
d'intention en vue de la reprise globale de la CGM.
A la suite d'une phase d'examen approfondi, 4 candidats ont remis au
Ministre de l'économie et des finances une offre définitive de
reprise. Après audition des candidats acquéreurs, des dirigeants
de la CGM, et des représentants du Ministre de l'économie et des
finances, la Commission de privatisation a rendu un avis favorable au projet
d'arrêté du Ministre de l'Economie et des Finances
prévoyant
la cession au groupement formé autour de la
Compagnie Maritime d'Affrètement
(SNC Louis Dreyfus Armateurs, MM.
Saade, Tristan Vieljeux et Farid Salem) pour un prix total, et symbolique, de
20 millions de francs.
En application de ce texte, la Compagnie générale maritime et
financière (CGMF) qui détenait pour le compte de l'Etat
100 % des actions de la CGM, les a cédées aux prix et
conditions convenus le 19 novembre 1996, assurant ainsi la privatisation
de l'entreprise.
Depuis la reprise de la CGM par la CMA,
le nouveau groupe se place au
14ème rang mondial
avec une soixantaine de navires et un parc de 170
000 conteneurs. L'activité de la CGM, dont près de 50 % est
représenté par la ligne des Antilles, a progressé de 10%
en 1996 par rapport à l'année précédente. Le
chiffre d'affaires des deux sociétés s'établit à
7 milliards de francs en 1996 dont 4,5 milliards pour la CMA et
3 milliards pour la CGM.
L'effectif du groupe s'élève à 2.443 salariés
dont 334 pour la CMA. Le plan de reprise prévoit toutefois que 18% des
effectifs sédentaires et navigants quittent l'entreprise à court
terme. En effet, dans son offre d'achat, la CMA avait confirmé "son
intention d'adhérer au protocole du 18 septembre 1996", protocole
qui met le plan social à la charge du repreneur.
Il faut rappeler
qu'un plan social avait déjà réduit les effectifs de la
CGM de 3.117 personnes en 1994 à 2.738 en 1995.
Un des engagements de la CMA était le processus de mise sous pavillon
français de sa flotte, avec pour projet l'acquisition de 4 navires
porte-conteneurs armés sous pavillon français. Un agrément
fiscal a été transmis en ce sens en mai 1997 au ministère
de l'Economie, des Finances et de l'Industrie. Deux porte-conteneurs de fort
tonnage ont donc reçu l'agrément du ministère de
l'Economie et des Finances.
Votre rapporteur estime qu'il est encore trop tôt pour porter un
jugement sur la privatisation de la CGM
notamment en ce qui concerne les
conditions d'armement des navires, les aspects sociaux et les exigences de
desserte des départements et territoires d'Outre-mer.
Surtout, les modalités de développement du nouveau groupe restent
encore incertaines : la décision d'augmenter le capital de
80 millions de francs de la CMA, autorisée le 18 septembre par
le tribunal de commerce de Marseille fait l'objet d'un contentieux judiciaire.
2. Ports maritimes
Rapporteur spécial : M. Marc MASSION
I. PRESENTATION DES CREDITS
Le budget des Ports maritimes correspond à
l'essentiel de l'agrégat 05 " Ports maritimes et
littoral "
du fascicule IV - Mer
du budget de l'Équipement, du logement, des
Transports et du Tourisme.
Ainsi définis, les crédits inscrits au budget des Ports
maritimes pour 1998 s'élèvent à
592,7 millions de
francs, en hausse de 1% par rapport au budget voté de 1997.
Cette hausse fait suite à la diminution de 3,1% enregistrée l'an
dernier.
|
|
|
en millions de francs |
|
|
Nature des crédits |
LFI 1997 |
PLF 1998 |
Différence 1997-1998 |
Evolution en % |
|
Titre III Moyens des services |
37,6 |
43 |
5,4 |
14,4 |
|
Titre IV Interventions publiques |
394 |
394 |
0 |
0,0 |
|
Total des dépenses ordinaires |
431,6 |
437 |
5,4 |
1,3 |
|
Titre V Investissements exécutés par l'Etat |
|
|
|
|
|
AP |
157,6 |
180,1 |
22,5 |
14,3 |
|
CP |
152,7 |
153,7 |
1 |
0,7 |
|
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
|
|
|
|
|
AP |
4,5 |
4 |
-0,5 |
-11,1 |
|
CP |
2,5 |
2 |
-0,5 |
-20,0 |
|
Total des dépenses en capital |
|
|
|
|
|
AP |
162,1 |
184,1 |
22 |
13,6 |
|
CP |
155,2 |
155,7 |
0,5 |
0,3 |
|
TOTAL GENERAL (crédits de paiement) |
586,8 |
592,7 |
5,9 |
1,0 |
A. LES DEPENSES ORDINAIRES
1. Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement (Titre III) du budget
des Ports maritimes correspondent au
chapitre 35-34 " Ports
maritimes -
Entretien et exploitation ",
destiné aux ports non-autonomes
directement gérés par l'Etat.
Avec une dotation de
43 millions de francs
, les crédits
destinés à l'entretien des chenaux d'accès, des
avant-ports et des infrastructures de bases des ports d'intérêt
national
augmentent de 14,2%
par rapport au budget voté de 1997
(37,64 millions de francs). Ces crédits seront essentiellement
consacrés à la réalisation d'opérations ponctuelles
de rétablissement de profondeur, indispensables à la
sécurité des accès nautiques.
2. Les dépenses d'intervention
Les dépenses d'intervention (Titre IV) du budget des
Ports maritimes correspondent au
chapitre 44-34 " Ports autonomes
maritimes - Participation aux dépenses ",
destiné
à l'entretien courant des six plus grands ports de Métropole.
Ce chapitre, qui représente à lui seul les deux tiers du
budget des Ports maritimes, est reconduit en 1998 à son niveau de 1997,
soit 394 millions de francs.
Au total, les dépenses ordinaires du budget des Ports maritimes sont en
progression.
Elles s'élèvent à 437 millions de francs
pour 1998, en hausse de 1,3%.
B. LES DEPENSES EN CAPITAL
Les dépenses en capital progressent en moyens
d'engagement (+13,6 %) et sont stables en moyens de paiement
.
Les crédits d'investissements exécutés par l'Etat (Titre
V) correspondent à
trois des six articles du chapitre 53-30
" Ports maritimes et protection du littoral ".
Le détail de ces dépenses en capital est le suivant :
a) les investissements de capacité, les opérations de
modernisation et les grosses réparations effectuées dans les
ports maritimes de Métropole
(article 30). Ces crédits
s'élèvent à
162,45 millions de francs en autorisations
de programme et 139,1 millions de francs en crédits de paiement
,
soit une progression de 13% en autorisations de programme et 0,3% en
crédits de paiement. La revalorisation de la dotation en autorisations
de programme (+ 25 millions de francs) est notamment destinée à
accélérer la mise en oeuvre des opérations inscrites dans
les contrats de plan "Etat-Région".
Les opérations les plus importantes en matière d'investissement
de capacité et de modernisation concerneront :
- Dunkerque : réaménagement du quai à pondéreux
- Le Havre : études d'extension portuaire
- Marseille : poursuite de la modernisation du secteur Joliette (trafic
passagers et roulier)
- La Rochelle : extension du terminal forestier de Chef de Baie
- Nice : extension des capacités portuaires pour l'accueil des trafics
croisières
- Nantes/ Saint-Nazaire : aménagement du terminal marchandises diverses
et conteneurs
- Rouen : approfondissement du chenal.
b) Les grosses réparations d'entretien et de restauration dans les
ports maritimes Outre-Mer
(article 70). Ces crédits
s'élèvent à
17 millions de francs en autorisations de
programme et 13,4 millions de francs en crédits de paiement
, soit
une progression de 31% en autorisations de programme et 3% en crédits de
paiement.
Ces dépenses portent exclusivement, comme en Métropole, sur des
opérations d'infrastructures :
- Guadeloupe : diverses opérations, notamment sur le site de la Pointe
Jarry
- Guyane : aménagements au port de Dégrad des Cannes
- Martinique : nouveau terminal à conteneurs à la Pointe des
Grives.
Concernant ce dernier projet, il s'agit de créer une nouvelle
plate-forme de 16 hectares gagnés sur la mer dans le prolongement de la
zone industrialo-portuaire, de manière à palier la saturation du
terminal actuel et de spécialiser les postes à quai. Le
financement global des infrastructures est évalué à 500
millions de francs dont 49,1 millions de francs de participation de l'Etat et
38,9 millions de francs sur le budget "ports maritimes".
c)
Les études générales liées aux travaux
d'aménagement, d'amélioration et de protection des ports
maritimes
(article 10). Ces crédits s'élèvent à
700 000 francs en autorisations de programme et 1,18 millions de francs
en crédits de paiement
, soit une stabilité des dotations.
Suite à la suppression de l'article 20
du chapitre "63-30 Ports
maritimes et protection du littoral"
, les crédits correspondants ont
été transférés à l'article 10 " ports
maritimes". Il représente
4 millions de francs
en
autorisations de programme et 2 millions de francs en crédits de
paiement
, soit une légère baisse par rapport à 1997.
La subvention de 4 millions de francs en autorisation de programme sera
consacrée à la poursuite des opérations inscrites au
contrat de développement avec le Territoire de Polynésie
Française (construction de postes d'accostage pour ferries à
Vaiare (Moorea) et Bora-Bora et aménagement des installations portuaires
de Uturoa (Raiaeta).
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. UN SOUTIEN AU REDRESSEMENT DES PORTS FRANÇAIS
L'année 1996 a vu un léger redressement de
l'activité des ports maritimes français, du fait de
l'amélioration du commerce mondial.
Le chiffre d'affaire (ou production vendue) des ports autonomes
métropolitains, qui regroupe les prestations des services des ports
(droits de port, taxes d'outillage, recettes des domaines ou concessions,
autres prestations de services) s'est établi à 3,1 milliards de
francs en 1996, en hausse de plus de 3% par rapport à 1995.
Depuis 1995,
les ports se sont engagés dans une réduction
significative de certains de leurs postes de dépenses
, afin de
réduire leur déficit d'exploitation. En 1996, le résultat
net global des ports autonomes est redevenu positif (87,7 millions de francs)
grâce à la progression du chiffre d'affaire du Havre et de
Saint-Nazaire.
La plupart des ports maritimes ont par ailleurs engagé un effort de
désendettement
qui a conduit à l'amélioration de leur
marge nette d'autofinancement en progression de 20 % par rapport à 1995.
En 1996, le niveau de la dette des ports d'intérêt national
s'élevait à 1,277 milliards de francs contre 1,315 milliards de
francs en 1995, soit une diminution de 2,8%.
En regard de ces efforts, le projet de loi de finances 1998 marque
un
arrêt de la diminution des crédits en faveur des ports maritimes
avec une stabilisation des dotations pour les crédits d'entretien et
d'exploitation
(+1,2%) et une hausse de 14,4% des dotations aux ports
d'intérêt national.
Votre rapporteur se félicite de cette stabilisation globale
même s'il déplore que les crédits d'entretien des ports
maritimes aient encore connu une régulation importante en 1996
: 3,6
% des crédits ont été annulés.
Il rappelle qu'en matière de dépenses d'entretien (chapitre
44-34), du fait de la loi du 29 juin 1965 sur l'autonomie, les ports autonomes
interviennent à hauteur de 50% de la dépense alors que dans
d'autres pays de l'Union Européenne, notamment l'Allemagne et les pays
du Bénélux, l'Etat prend en charge directement et
intégralement ces dépenses.
B. UNE RENOVATION ATTENDUE DU PATRIMOINE DES PORTS MARITIMES
La progression des crédits d'équipement
destinés aux ports maritimes pour 1998 se conjugue avec un accroissement
des financements par fonds de concours.
Le projet de loi de finances 1998 prévoit en effet une progression
significative des crédits d'engagement en faveur des ports maritimes.
Une augmentation de 14% des autorisations de programme pour les dépenses
d'investissement de capacité et de modernisation des ports maritimes,
pour un montant total de 162 millions de francs, est prévue pour la loi
de finances 1998.
Votre rapporteur se félicite qu'une rénovation du patrimoine
des ports autonomes et des ports d'intérêt national puisse ainsi
être entreprise même s'il déplore que les crédits
d'équipement des ports maritimes connaissent toujours
une
régulation importante
: 9,7% des autorisations de programme et 4,6 %
des crédits de paiement ont été annulés par
l'arrêté du 9 juillet 1997.
Evolution des dotations budgétaires relatives à l'équipement des ports maritimes de 1995 à 1998
en milliers de francs
Depuis 1995
les crédits d'équipement des
ports maritimes ont connu une diminution constante, renforcée par de
régulières mesures d'annulation
. L'augmentation des
autorisations de programme pour 1998 rompt avec une tendance à la baisse
qui a fait passer de 257 millions de francs en 1992 à 161 millions de
francs en 1997 les moyens d'engagement pour les investissements des ports
maritimes.
La dotation prévue en moyens d'engagement est donc
équivalente à celle de 1995.
Les crédits de paiement
ne connaissent pas une progression aussi importante mais ils sont
également en hausse, pour la première fois depuis 1992.
D'autre part, les estimations de fonds de concours pour 1998 montrent que
les participations des chambres de commerce et d'industrie et des
collectivités locales aux travaux de construction et d'infrastructures
dans les ports d'intérêt national sont en forte progression
:
235 millions de francs pour 1998, soit une hausse de 7,6% par rapport à
1997 et de 46% par rapport à 1996
Votre rapporteur rappelle cependant que ce soutien reste très
limité car les ports concurrents bénéficient de soutiens
publics massifs
. A titre d'exemple, le plan " Rotterdam 2010",
dont
l'investissement total est estimé à 300 milliards de francs,
prévoit la participation de l'Etat pour 30 milliards de francs
d'investissement en infrastructures portuaires, ferroviaires et
routières.
C. LA DESSERTE TERRESTRE, ENJEU ESSENTIEL DE LA COMPETITIVITE DES PORTS FRANCAIS
Votre rapporteur estime que la question de la desserte
terrestre des ports maritimes est aujourd'hui plus que jamais essentielle
car c'est sur le transport terrestre que peuvent être
réalisés les plus importants gains de productivité.
S'agissant de la
desserte routière
, un certain nombre de travaux
ont été entrepris : le désenclavement de la zone
industrielle portuaire de Dunkerque devrait être engagé fin 1997
avec le début des travaux de déviation de la R.D.11. Les liaisons
accompagnant le plan "transmanche" et améliorant la situation des
ports
de la Basse-Seine et leur desserte vers le Nord et l'Est : le tronçon
Abbeville-Boulogne devrait être mis en service au printemps 1998 ainsi
que l'A29 entre Le Havre et l'A28.
Cependant, la liaison complète Abbeville-Rouen-Alençon-Tours ne
devrait pas être mise en service avant l'an 2000.
Concernant la desserte fluviale
, le canal à grand gabarit
Seine-Nord doit relier le bassin de la Seine au canal Dunkerque-Escaut,
améliorant ainsi la desserte des ports du Nord de la France mais aussi
de Belgique et des Pays-Bas. Une concertation sur le tracé
définitif a été engagée et devrait aboutir à
une décision au premier semestre 1998.
En matière de
fret ferroviaire
, depuis 1992 la Compagnie Nouvelle
de Conteneurs (C.N.C) a mis en oeuvre un plan de transport pour l'acheminement
des conteneurs maritimes par des trains d'axe et un système de points
nodaux. En 1996 a été mis en place un service régulier de
navettes ferroviaires directes du port du Havre vers la région
Rhône-Alpes et entre Fos sur mer et le port Edouard-Herriot à Lyon.
Une politique volontariste du nouvel établissement public
Réseau Ferré de France est plus que jamais nécessaire
.
Au cours de la séance plénière du Conseil National des
Communautés Portuaires (C.N.C.P) du 23 septembre 1997 a
été annoncée une réflexion sur la desserte
terrestre des ports maritimes, avec la mise en place de trois groupes
sectoriels, un avis devant être rendu en janvier 1998. Cet avis sera
très attendu, car il devrait fournir les éléments d'une
véritable action en faveur de la desserte des ports.
Votre rapporteur estime que l'engagement en faveur de la desserte
ferroviaire
doit s'inscrire dans un cadre européen
,
afin
de préserver les intérêts des ports français
,
notamment dans les décisions à venir en matière de
"corridors de fret ferroviaire". Ces liaisons rapides et à grande
capacité seront un élément essentiel de
développement des trafics de marchandises.
Les axes qui seront privilégiés au niveau européen
(Nord-Sud ou Ouest-Est), auront des conséquences décisives sur
l'activité et la compétitivité des ports
français.
D. FACILITER LE PASSAGE PORTUAIRE
En dehors des strictes dotations budgétaires,
l'Etat
a un rôle essentiel à jouer pour faciliter les procédures
de passage dans les ports maritimes français.
En matière de
facilités douanières
, un certain
nombre de mesures ont déjà été prises :
l'expérimentation de "guichet unique" menée au Havre depuis
l'été 1996 a permis d'accélérer la
délivrance des titres du commerce extérieur. Depuis mai 1997, une
liaison télématique entre Paris et Le Havre permet l'impression
puis la délivrance de ces titres sur le port.
Des conventions d'application des
plans d'action
"Douanes-Ports"
constituant des chartes de qualité ont été signées
depuis 1995 dans de nombreux ports français, les derniers en date
étant Sète et la Guadeloupe, et prochainement Brest et Dunkerque.
Les gains attendus dans les opérations douanières portent
essentiellement sur la réduction des délais, qui se traduit par
une réduction des coûts pour les clients portuaires.
L'administration des douanes a concentré ses efforts sur les
possibilités de stockage, de groupage et de transformation des
marchandises dans les enceintes portuaires (élargissement du
bénéfice de l'entrepôt franc, personnalisation du
dédouanement, aménagement du cautionnement).
Pour 1998, la mise en oeuvre du programme européen "Douane 2000"
d'harmonisation des procédures douanières devrait être une
priorité de la direction générale des douanes et des
droits indirects.
Une démarche analogue à celle menée avec la direction des
douanes est en cours, avec le concours des services du ministère de
l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, sur deux axes principaux
d'actions : harmoniser au bon niveau de sécurité les conditions
dans lesquelles sont effectués les contrôles
vétérinaires et phytosanitaires dans les ports européens ;
réduire les délais de restitution des compensations
monétaires mises en oeuvre par le Fonds Européens d'orientation
et de garantie agricole.
Votre rapporteur estime qu'à l'instar des avancées
réalisées en matière de simplification et d'harmonisation
douanière, une réforme des contrôles
vétérinaires et phytosanitaires est indispensable.
V - TOURISME
Rapporteur spécial : M. Paul
LORIDANT
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS
Les crédits demandés au titre du Tourisme pour 1998 s'élèvent à 338 millions de francs, soit une baisse sensible de près de 5% par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances initiale pour 1997 (355,7 millions de francs).
en millions de francs
Il convient de noter qu'en 1997, comme lors des deux années
précédentes,
le Parlement avait majoré
les
crédits demandés par la loi de finances initiale pour 1997, de
5,1 millions de francs pour les porter à
355,6 millions de
francs.
Le
gel des crédits intervenu en début d'année 1997
,
à l'initiative du gouvernement d'Alain Juppé, avait eu pour
conséquence de rendre indisponible pour
38, 85 millions de francs de
crédits.
Ce montant avait été déterminé,
en appliquant à la " base taxable " des taux égaux
à 15% des dépenses ordinaires et 25% des dépenses en
capital.
L'arrêté du 9 juillet 1997
pris par le nouveau Gouvernent,
a transformé ces gels en annulations de crédits
,
sauf en
ce qui concerne le chapitre 44-01 " développement de
l'économie touristique ", pour lequel le secrétaire
d'état au tourisme a obtenu le rétablissement de 10 millions de
francs. Si l'on tient compte d'une annulation de 900 000 francs de
crédits supplémentaires au chapitre 34-95 " Dépenses
d'informatique et de télématique ", cet arrêté,
qui
portait sur 20,5 millions de francs de crédits,
a
ramené la
dotation budgétaire du ministère du Tourisme
pour 1997 à 335,175 millions de francs en crédits de
paiement
.
Ainsi, peut-on faire valoir que les
dotations demandées pour
1998
,
soit 338 millions de francs
en termes de crédits de
paiement
, sont légèrement supérieures à celles
effectivement disponibles en 1997
.
Avant de présenter l'évolution des crédits soumis à
l'approbation du Parlement, il est nécessaire de faire état des
modifications de la nomenclature
intervenues, dans le cadre de la
réforme de l'État, dans un souci de simplification ainsi que
d'identification des crédits déconcentrés.
Ces changements, qui ne concernent pas les titres IV et VI, jugés
satisfaisants, se traduisent :
- pour le titre III, par le regroupement des anciens chapitres 34-05
" Études ", 34-15 " moyens d'action de
l'administration
sur le territoire français " et 34-95 " dépenses
d'informatiques et de télématique " qui se
répartissent en deux chapitres nouveaux, 34-97 et 34-98, permettant de
distinguer les crédits affectés aux services d'administration
centrale et les crédits destinés aux services
déconcentrés ;
- pour le titre V, il n'est maintenu qu'un seul chapitre
intitulé " Études diverses et nouveaux
équipements ", tandis que les chapitres 56-02 " Fonds
d'intervention touristique et contrats de plan État /
Régions " et 57-90 " Équipements administratifs ",
sont supprimés.
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES
1. Les moyens des services toujours contraints
Les moyens de fonctionnement du titre III demandés
pour 1998, soit 124 millions de francs, marquent un nouveau repli de
près de 4% par rapport aux crédits votés en 1997, qui
étaient de 129,8 millions de francs.
Cette évolution peu favorable - en fait les crédits stagnent
depuis 1995 - s'accompagne de sérieuses économies de
fonctionnement au niveau de l'administration centrale.
Tandis que les dépenses de personnel des chapitres 31,32 et 33 marquent
une légère baisse de 0,52% - on note la suppression de trois
emplois sur les 326 figurant sur le tableau du fascicule bleu
" Tourisme " - , les moyens de fonctionnement reculent plus
nettement. La régression globale de 10% constatée hors frais de
justice, résulte du maintien au chapitre nouveau 34-98 des
crédits affectés aux services déconcentrés
(Délégations régionales au tourisme) et de la très
nette diminution des crédits affectés aux services centraux
(chapitre nouveau 34-97) qui passent de 37,1 à 32,6 millions de francs.
On remarque que les baisses les plus sensibles concernent, à ce chapitre
34-97, les dépenses de promotion et de communication du paragraphe
§30 et les frais d'études du paragraphe §10, qui, en
pourcentage, atteignent respectivement 47et 12%.
2. Les moyens d'intervention en recul
Le chapitre 44-01 " Développement de
l'économie touristique " n'échappe pas à un effort
d'économie. Celui-ci s'est traduit par l'application d'un taux moyen de
réduction de 9,04% pour tous les articles, sauf pour les contrats de
plan dont les dotations ont été laissées à leur
niveau de 1997.
Avec 180 millions de francs de crédits demandés pour 1998, ce
chapitre, qui représente 53,25 % des crédits du ministère
en moyens de paiement, accuse une baisse importante de 8,28%.
Seuls trois postes voient leurs crédits maintenus :
- la ligne " Promotion en France " de l'article 21§10 ;
- le soutien au secteur associatif de l'article 21 §30 ;
- le développement territorial du tourisme : contrats de plan
État / Régions de l'article 33.
En revanche, tous les autres postes du chapitre 44-01 sont en retrait, parfois
sensible. On remarque essentiellement deux baisses significatives :
- la dotation de l'article 20 §20 " valorisation du produit
touristique français AFIT ", qui concerne l'Agence française
de l'ingénierie touristique, dont le montant diminue de près de
25% par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, même si
les crédits demandés se situent au niveau de ceux effectivement
disponibles en 1997, après les mesures de régulation
budgétaires . Le secrétariat d'État fait savoir que
cette diminution ne porte pas atteinte à la capacité
d'intervention de cet organisme, étant donné les réserves
-inscrites au bilan de 1996 pour 12,793 millions de francs -, que celui-ci a pu
constituer au cours de ses premières années d'activité.
- la dotation de l'article 50 " Promotion à
l'étranger " Maison de la France ", qui régresse de
plus de 9%, pour se situer à près de 10 millions de francs en
dessous du niveau de 1997, qui n'avait pas été touché par
les mesures de restrictions budgétaires. Il est précisé
que les dotations affectées aux actions de promotion conduites en
partenariat ne doivent diminuer que de 3,6%, tandis que la subvention au GIE
dédiée au fonctionnement de la structure subit une baisse de
12,7% de ses moyens, du même ordre que celle touchant l'administration
centrale. D'une façon générale, le développement du
partenariat devrait permettre de compenser la limitation des dotations
budgétaires. On peut rappeler qu'en 1997 le budget total de cet
organisme se monte à 377 millions de francs, dont plus de la
moitié - 51% - est financé par des partenaires extérieurs.
Au total, les variations de ces postes se répercutent au niveau du total
des dépenses ordinaires qui baissent de 7,4% par rapport au budget
voté de 1997.
3. Les dépenses en capital
Les dépenses en capital, regroupées dans le
chapitre 66-03
,
Développement territorial du tourisme
, ont
bénéficié d'un traitement privilégié,
puisque les dotations augmentent de 14,2% en crédits de paiement et de
24,1% en autorisations de programme.
Cette progression sensible doit être replacée dans un contexte de
forte diminution à moyen terme. Les autorisations de programmes sont en
effet passées de 84 millions de francs en 1995 à 72,1 millions de
francs en 1996 pour tomber à 39,4 millions de francs en 1997. La
remontée de ce poste à 45 millions de francs dans le budget pour
1998, certes appréciable, ne le remet toutefois pas au niveau
antérieur.
La même observation peut être faite pour les crédits de
paiement, qui, avec 34 millions de francs, et en dépit de leur forte
augmentation, ne retrouvent pas le niveau de 47,5 millions atteint en 1995.
Les évolutions constatées à l'intérieur du chapitre
traduisent les priorités du ministère :
- Maintien des dotations pour les contrats de plan État /
Régions, dont les crédits se montent à 20,7 millions de
francs en autorisations de programmes et 15,1 millions de francs en
crédits de paiement ;
- Forte augmentation de l'article " Programme de rénovation
des hébergements touristiques à caractère
associatif ", pour lequel on constate des hausses importantes. Les
autorisations de programme demandées à cet article passent de
16,3 à 24,3 millions de francs, soit une croissance de presque 50%. Les
crédits de paiement, de leur côté, passent de 3 à
9,6 millions de francs, soit un triplement de la dotation inscrite à ce
titre en 1997.
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
A. DE BONS RÉSULTATS EN 1996 QUI NÉCESSITENT D'ÊTRE CONFORTÉS.
Avec 62,4 millions d'arrivées touristiques
internationales en 1996,
la France représente près de 10,5 %
du marché mondial du tourisme et 18 % du marché
européen, confirmant sa place de première destination touristique
devant les États-Unis et l'Espagne, qui peuvent faire état
respectivement de 44,8 millions et 41,3 millions d'arrivées
.
En termes de recettes touristiques, la position de la France est un peu moins
favorable puisque notre pays, déjà assez loin derrière les
États-Unis qui arrivent en tête avec 15 % du marché
mondial, vient de se faire dépasser par l'Espagne et presque rattraper
par l'Italie.
Ces données montrent qu'en dépit d'une position forte sur le plan
international, le tourisme français présente des faiblesses.
En effet, si l'on examine la situation en tendance, on peut remarquer deux
phénomènes qui amènent à nuancer cette
appréciation globalement favorable :
d'une part,
la France ne capte qu'une part relativement faible, de
l'ordre de 10 %, de l'accroissement de la demande mondiale
constaté
ces dernières années. Même si cela s'explique par le
développement très rapide du tourisme dans les pays asiatiques, -
en particulier de la Chine dont les recettes provenant du tourisme ont cru de
près de 30 % de 1990 à 1996 - , il y a là le signe d'une
érosion de notre compétitivité ;
d'autre part, il est également significatif que
le solde
très largement positif de notre balance touristique, soit 54,3 milliards
de francs en 1996, ait tendance à régresser depuis quelques
années.
En fait, l'examen du poste " voyages " de la
balance des paiements entre 1992 et 1996 montre que les recettes touristiques
croissent - quand elles ne stagnent pas comme en 1993 et 1995 - moins vite que
les dépenses des Français à l'étranger. On peut
voir dans cette hausse la conséquence des dévaluations de nos
voisins - Italie, Espagne et Grande-Bretagne - mais aussi un
phénomène structurel de rattrapage, d'alignement du comportement
de nos compatriotes sur les habitudes des autres pays d'Europe où la
proportion des voyages à l'étranger est beaucoup plus importante.
Certes, les premières estimations pour 1997 laissent présager une
augmentation du solde touristique qui constitue le premier excédent de
la balance des services, due à une stabilisation des dépenses des
Français à l'étranger. Mais cela n'infirme pas le
diagnostic à moyen terme.
D'ailleurs, d'autres données récentes montrent que notre pays ne
doit pas considérer cette situation comme acquise : en effet, les
premiers résultats de l'enquête aux frontières pour 1996,
fait apparaître, malgré une progression de 4 % des
arrivées, une
diminution de la durée moyenne des
séjours
de presque une journée par rapport à 1994, ce
qui traduit simplement une augmentation substantielle des touristes en transit.
Bref, la France ne doit pas " s'endormir sur ses lauriers "
et c'est
ce qui justifie la nécessité d'une politique dynamique d'aide
à un secteur qui, on ne le rappellera jamais assez, représente
plus de 9 % du produit intérieur
et beaucoup d'emplois : 1
million d'emplois directs, dont 314000 permanents et à peu près
autant d'emplois induits. Il y a là un gisement d'emplois
considérable que la secrétaire d'État entend stimuler en
dépit de moyens financiers, une nouvelle fois restreints.
B. DEUX PRIORITÉS AFFIRMÉES, LE TOURISME SOCIAL ET L'ADAPTATION DE L'OFFRE TOURISTIQUE
Pour la secrétaire d'État, le droit aux vacances dont sont encore exclus près de 40 % de nos concitoyens, doit devenir une réalité. Cela justifie un effort particulier en faveur du tourisme social. Dans cette perspective, il a été décidé d'intensifier l'action gouvernementale à deux niveaux :
- · L'aide à la pierre, au travers du "plan patrimoine" par lequel l'État s'est engagé, depuis 1990, à participer à la rénovation des hébergements gérés par les associations . Une accélération de ce plan est prévue par le présent projet de loi de finances, avec le doublement des crédits de paiement qui lui sont consacrés.
Par ailleurs, la secrétaire d'État entend poursuivre l'adaptation de l'offre touristique dans ce but, il est prévu de procéder à :
l'évaluation , conjointement avec les ministères concernés, de l'efficacité des sources nationales et européennes de financement du développement touristique, qu'il s'agisse des crédits d'intervention du fonds national d'aménagement du territoire (FNADT), des dotations de l'État aux collectivités locales, des crédits consacrés aux contrats de plan ou des crédits d'origine communautaire ;
la modernisation du cadre législatif et réglementaire de l'économie touristique, ce qui est nécessaire si l'on considère, par exemple, que certains textes sur les stations classées datent de 1929, 1942 et 1968.
D'une façon générale, le secrétariat d'État a l'intention de développer la coordination entre les administrations concernées et les collectivités locales. A cet égard, le financement de la structure nationale de promotion, Maison de la France, fera l'objet d'un examen attentif pour toutes les questions ayant trait à la participation du secteur privé et à la contractualisation des rapports avec les régions.
C. UNE STRATÉGIE GLOBALE : DÉVELOPPER LES SYNERGIES ENTRE TOUTES LES ADMINISTRATIONS CONCERNÉES
L'action de l'État en faveur du tourisme ne se limite
pas aux seuls crédits gérés par le secrétariat
d'État.
C'est pourquoi, il faut, au-delà des données budgétaires,
considérer que ce département ministériel doit avoir un
rôle,
si ce n'est de coordonateur, du moins de
catalyseur
de toutes les initiatives collectives, publiques et privées, qui
concourent au développement du tourisme en France.
Un élément essentiel du caractère attractif de notre pays
résulte de la richesse de son patrimoine naturel et urbain. Telle est la
raison pour laquelle le secrétariat au tourisme a annoncé son
intention de renforcer sa coopération avec les ministères de la
culture et de la communication et celui de l'aménagement du territoire
et de l'environnement.
Enfin, l'autre objectif, par nature interministériel, auquel le
secrétariat d'État entend accorder une
place prioritaire
est
l'emploi
.
Dans ce domaine, il est prévu notamment d'améliorer le
professionnalisme des salariés du secteur, en développant les
formations initiale et continue, grâce à une
meilleure
utilisation des fonds de la formation professionnelle continue
.
En outre, le secrétariat d'État souhaite s'appuyer sur le
plan
"emploi-jeunes"
pour stimuler les créations d'emplois par
l'intermédiaire d'accords cadres avec divers partenaires : une
concertation est ainsi en cours avec les offices du Tourisme, les syndicats
d'initiative, la fédération des pays d'accueils et diverses
associations pour
créer rapidement 2.000 emplois
.
L'activité touristique a engendré, ces dernières
années, en moyenne 1.2000 emplois par an. Selon le secrétariat
d'État, il devrait être possible d'en créer 30.000 par an,
salariés et travailleurs indépendants, par l'intermédiaire
des petites et moyennes entreprises. Aussi, sera-t-il accordé une
attention toute particulière, en liaison avec les autres
départements ministériels, aux quelque 200.000 entreprises
exerçant leur activité dans le secteur du tourisme Le
secrétariat d'État entend les inciter
à utiliser
certaines mesures
prévues par le présent projet de loi de
finances
en faveur des PME
et en particulier, le crédit
d'impôt pour création d'emplois et l'exonération des
plus-values en cas de réinvestissement dans la création
d'entreprise.
Telles étaient les grandes lignes d'un budget qui marque, selon votre
rapporteur spécial, un coup d'arrêt dans la dégradation
à laquelle on a assisté ces dernières années,
même si, une fois encore, il n'est pas à la mesure de l'apport du
tourisme à l'économie française.
FONCTION PUBLIQUE ET REFORME DE L'ETAT
Rapporteur spécial : M. Philippe
MARINI
L'examen des crédits
de la fonction
publique recouvre deux exercices distincts :
- l'analyse des charges de personnel de l'Etat, dépenses
transversales à l'ensemble des départements
ministériels : plus de 600 milliards de francs en 1998 ;
-
la présentation des crédits du ministère
chargé de la gestion de la fonction publique, dont les crédits
sont individualisés dans le budget des services généraux
du Premier ministre : 1,4 milliard de francs en 1998.
Les observations
qui se dégagent de l'examen de ces
crédits peuvent s'ordonner autour de deux questions successives :
Comment l'Etat gère-t-il ses charges de personnel ?
Où va la réforme de l'Etat ?
I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
A. LES CHARGES DE PERSONNEL DE L'ETAT
1. Les dépenses de fonction publique "stricto sensu"
a) L'évolution générale
En 1998, les dépenses de fonction publique progressent de 2,9 % -soit deux fois plus vite que l'ensemble des dépenses de l'Etat- et dépassent le seuil de 600 milliards de francs, atteignant la part de 38,4 % du budget général 46( * ) .
Evolution des charges de personnel du budget général
(En milliards de francs)
|
LFI 1997 |
PLF 1998 |
Evolution 1998/1997 en % |
Rémunérations
d'activité
|
294,377
|
301,112
|
2,3 %
|
Pensions
|
98,564
|
103,945
|
5,4 %
|
Cotisations et prestations
sociales
|
68,277
|
69,655
|
2 %
|
Total des charges de
personnel
|
461,218
|
474,212
|
2,9 %
|
Total général |
591,351 |
608,726 |
2,9 % |
b) Les facteurs d'évolution
Cette progression de 17,4 milliards de francs des
charges
de personnel s'explique notamment par :
- les revalorisations salariales opérées en 1997
:
+ 0,5 % au 1er mars et + 0,5 % au 1er octobre,
qui occasionnent une dépense de 3,2 milliards de francs en 1997,
de 4 milliards de francs en 1998
;
- une provision de 3 milliards de francs qui est inscrite au budget des
charges communes, et
de 575 millions
de francs au budget de la
défense au titre des mesures diverses d'
ajustement salarial de 1998
(une négociation salariale venant d'être annoncée pour
les jours à venir) ;
- les mesures catégorielles (dont le plan Jospin et le protocole
Durafour) ont créé une dépense de 2,2 milliards de
francs en 1997, et devraient entraîner une dépense de
2,3 milliards de francs en 1998
(poursuite du "Jospin" et
mesures
ministérielles) ;
- la dérive spontanée des dépenses de pensions est de
+ 5 milliards de francs
en 1998
;
- le glissement vieillissement technicité contribue à une
dépense estimée à près de
4 milliards de
francs pour l'année 1998
.
Le glissement vieillissement technicité
Le "GVT" est issu de deux effets :
- un effet de carrière ou "GVT positif" qui retrace l'incidence
positive
sur la masse salariale des avancements à l'ancienneté, ou aux
choix, et de l'acquisition d'une technicité, estimé à
+ 2,2 % en 1997 ;
- un effet de "noria" qui traduit l'incidence négative sur la masse
salariale des entrées (moins "chères") et sorties (plus
coûteuses) des effectifs, estimé en 1997 à - 1,2 %.
La somme des deux effets constitue l'effet de structure ou "GVT
solde", qui
permet de mesurer l'évolution de la masse salariale due aux variations
de structure de la population des fonctionnaires. Il est estimé en 1997
à 1 %.
Le GVT "positif" est très largement automatique, car il n'est pas
lié à une politique de recrutement mais aux garanties
statutaires. Sa progression très nette entre 1987 et 1997 s'explique
essentiellement par les mesures catégorielles du plan Jospin et du
protocole Durafour.
Evolution du GVT positif (en %)
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1,7 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
1,9 |
1,9 |
2,0 |
2,1 |
2,1 |
2,2 |
2. La dépense "induite" de fonction publique
La fonction publique de l'Etat "induit" des
dépenses
qui vont au-delà des charges liées aux fonctionnaires.
La dépense induite de fonction publique
Certaines dépenses évoluent de manière
directement liée aux charges de personnel de l'Etat.
Il s'agit notamment :
des subventions à l'enseignement privé sous contrat :
rémunération des personnels enseignants pour lesquels les
créations et suppressions de postes évoluent parallèlement
à l'enseignement public, contribution au fonctionnement, bourses...
des pensions et allocations aux anciens combattants, les pensions étant
liées à l'évolution des traitements de la fonction
publique par un "rapport constant".
L'ensemble de ces dépenses s'élève en 1997 à
78 milliards de francs et s'ajoute aux charges de personnel de l'Etat pour
constituer la "dépense induite".
En 1998, cette dépense devrait progresser de 3,1 % et atteindre
692,3 milliards de francs
, soit 43,7 % du budget
général de l'Etat.
Or, la dépense "induite" est indexée à plus de 90 %
sur le point fonction publique.
Ainsi ce sont plus de 39 % des
dépenses du budget général de l'Etat qui sont
indexées sur le point fonction publique.
B. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE CHARGÉ DE LA FONCTION PUBLIQUE
1. Définition
Ces crédits sont regroupés en un seul
"agrégat" au sein des services généraux du Premier
ministre, intitulé "Fonction publique".
Il s'agit des moyens consacrés à :
- la mise en œuvre d'une politique d'ensemble de la fonction publique,
- la modernisation de l'administration et la réforme de l'Etat,
- la tutelle des écoles d'administration.
2. Evolution des crédits de 1997 à 1998
De 1997 à 1998 les crédits évoluent de la façon suivante :
(En millions de francs)
|
1997 |
1998 |
1997/1996 |
Dépenses ordinaires |
|
|
|
Titre III
|
1.133,203
|
1.386,775
|
+ 22,3
|
Titre IV |
2,3 |
2 |
- 13,1 |
Total dépenses ordinaires |
1.135,503 |
1.388,575 |
+ 22 |
Dépenses en capital |
|
|
|
Titre V |
40 |
26 |
- 35 |
Total général |
1.175,503 |
1.414,575 |
+ 20,3 |
1) Les dépenses de personnel
sont exclusivement
constituées de prestations d'action sociale interministérielle.
La progression de 263,67 millions de francs est due principalement
-à hauteur de 230 millions de francs- à l'inscription d'une
provision destinée à accompagner la négociation salariale
dans la fonction publique. Pour le solde, la progression est liée
à des prestations telles que les chèques vacances des
fonctionnaires.
2) Les dépenses de fonctionnement
Les subventions aux écoles représentent
329,27 millions de francs en quasi-stagnation. C'est notamment le cas de
la subvention à l'ENA qui s'élève à
161,2 millions de francs.
Le fonds pour la réforme de l'Etat
s'élève
à 112,5 millions de francs ; cette année aucun
crédit d'investissement ne figure pour ce fonds, contrairement à
1997 où les crédits étaient de 110 millions de francs
en fonctionnement et les crédits en capital à 40 millions de
francs. La dotation pour 1998 est alignée sur la régulation
budgétaire pratiquée au mois de juillet dernier sur ces
crédits.
Les crédits de formation interministérielle
diminuent de
40 à 32 millions de francs, les crédits
de
modernisation
de 20 à 14,3 millions de francs, là encore
par alignement sur les dotations budgétaires issues de la
régulation de juillet 1997.
Une réserve d'emplois
destinée à la
mobilité des administrateurs civils entre ministères, vers les
services déconcentrés, et les organisations internationales,
progresse de 4,6 à 7,4 millions de francs.
3. Les dépenses en capital
Un crédit de 26 millions de francs est inscrit pour des opérations de délocalisations, soit - 35 % par rapport à 1997.
II. LES OBSERVATIONS
A. LE POIDS DE L'EMPLOI PUBLIC
1. Le poids des dépenses de personnel reflète celui des créations d'emplois opérées depuis le début des années 1980
Entre 1980 et 1996
, les effectifs budgétaires de
l'Etat ont progressé, à champ constant, de 11,3 % hors
Défense -et de 6,6 % y compris Défense-, soit de
+ 115.700 emplois
.
Ce n'est qu'
en
1997
qu'a été marqué
l'arrêt souhaitable de cette évolution, avec une diminution de
0,4 % hors Défense -soit
- 5.499 emplois
- et une
quasi stabilité si l'on prend en compte les emplois militaires :
cette diminution a permis une économie de 0,8 milliard de francs en
1997.
En 1998
, cette orientation, pourtant la seule possible pour amorcer une
modernisation de l'Etat et une diminution de la dépense publique, est
abandonnée : le mouvement de créations reprend avec un solde
positif de
490 emplois civils
, et de 6.533 emplois en prenant
en compte la Défense.
2. L'Etat ne parvient pas à maîtriser la dépense de fonction publique
L'abandon de la politique de réduction d'effectifs, qui
avait permis d'économiser 0,8 milliard de francs en 1997, et
1,1 milliard de francs en 1998, renforce la difficulté
évidente pour l'Etat de maîtriser ses coûts de
personnel : au poids des effectifs s'ajoute en effet celui du
"GVT"
positif, reflétant les mesures catégorielles des années
passées
Par ailleurs, cette absence de maîtrise naît également de
l'impossibilité actuelle de scinder la négociation salariale,
dont l'ouverture est aujourd'hui annoncée sous sa forme traditionnelle
avec l'ensemble des syndicats de fonctionnaires. Ses répercussions
touchent non seulement l'ensemble des agents de l'Etat
47(
*
)
mais au total l'ensemble de la dépense induite
de fonction publique, soit plus de 39 % des dépenses du
budget : ainsi, une revalorisation d'1 % du point d'indice
coûte 6,2 milliards de francs au budget de l'Etat.
3. Les contours de l'emploi public sont flous
a) Le champ d'application de la négociation salariale
Au-delà des 2,2 millions d'agents de l'Etat, il
faut comptabiliser dans l'emploi public :
- les 200.000 emplois des établissements publics nationaux (hors
entreprises nationales) ;
- les 165.000 agents de France Télécom et les
280.000 agents de La Poste
48(
*
)
;
- les 1,4 million d'agents de la fonction publique territoriale ;
- les 845.000 agents de la fonction publique hospitalière.
Au total, on recense donc plus de 5 millions d'agents publics pour une
population active de 22,4 millions,
soit plus d'un actif sur cinq
.
C'est la totalité de cette population qui est concernée par la
négociation salariale dans la fonction publique, ce n'est donc qu'une
seule partie de ses effets qui apparaît dans le budget de l'Etat.
b) La vraie nature de l'emploi public
Les agents employés par l'Etat, les
collectivités territoriales et les établissements hospitaliers ne
le sont pas sous le même statut :
- le "noyau dur" de la fonction publique est constitué des
titulaires
, soit à peu près les quatre-cinquièmes
des agents publics ;
- le solde, soit environ un million de personnes, est constitué de
non titulaires
: contractuels, auxiliaires, vacataires... Leur
proportion est beaucoup plus grande dans les établissements publics
(plus de 60 %) et dans la fonction publique territoriale (plus de
30 %) que dans la fonction publique d'Etat où ils
représentent toutefois plus de 13 % des effectifs.
Répartition entre titulaires et non titulaires
|
1990 |
1995 |
||||
|
Total titulaires et non titulaires |
Non titulaires |
|
Total titulaires et non titulaires |
Non titulaires |
|
Ministères (1) |
2.168.900 |
328.100 |
15,1 % |
2.214.400 |
294.000 |
13,3 % |
Etablissements publics (2) |
188.500 |
117.100 |
62,1 % |
208.000 |
126.500 |
60,8 % |
Total Fonction Publique de l'Etat (1) |
2.357.400 |
445.200 |
18,9 % |
2.422.400 |
420.500 |
17,4 % |
FPT (1) (2) (3) |
1.326.400 |
448.900 |
33,8 % |
1.442.700 |
504.900 |
34,7 % |
FPH (personnel non médical) (1) |
667.100 |
35.700 |
5,4 % |
689.900 |
37.500 |
5,4 % |
Total des 3 fonctions publiques (1) |
4.386.900 |
929.900 |
21,2 % |
4.575.000 |
962.900 |
21,0 % |
(*) % de non titulaires par rapport à l'effectif
total
(1) Effectifs non compris les bénéficiaires de contrat emploi
solidarité (CES)
(2) Y compris assistantes maternelles
(3) Les effectifs de 1995 sont une estimation
Source : Direction générale de la Fonction publique
- enfin, un troisième cercle d'agents est constitué de personnes bénéficiaires de contrats emploi solidarité, qui ne sont pas des contrats de droit public, et qui ne peuvent pas être directement conclus par les services de l'Etat : toutefois de nombreux CES sont conclus par les collectivités territoriales et par les établissements publics, ce qui aboutit à les considérer comme des CES "Fonction publique", dont le nombre est supérieur à 200.000 :
Répartition des CES "fonction publique"
|
Total CES fonction publique (1) |
Collectivités territoriales |
EPA et EPIC hors enseignement |
Etablissements publics d'enseignement |
Etablissements de santé |
1993 |
219.073 |
94.175 |
64.611 |
37.426 |
22.861 |
1994 |
254.094 |
107.451 |
70.086 |
47.117 |
29.440 |
1995 |
250.416 |
105.645 |
64.127 |
49.983 |
30.661 |
(1) Le total des bénéficiaires de CES fin
1995 est de plus de 400.000 ; les autres bénéficiaires de
CES, hors fonction publique, sont classés en "associations" et
"mutuelles".
Enfin, les "emplois-jeunes" prévus ans le projet de loi de finances
pour 1998 peuvent être considérés comme des emplois
publics, puisque l'Etat prendre en charge 80 % de leur
rémunération, et même 100 % pour les jeunes
recrutés par l'Intérieur ou par l'Education nationale : il y
aura là encore quelque 100.000 emplois publics (350.000 en 1999)
relevant du droit privé.
L'Etat emploie donc une proposition non négligeable d'agents dans des
conditions non statutaires.
Certes des progrès ont été réalisés
grâce à la loi du 16 décembre 1996 relative à
l'emploi dans la fonction publique qui comporte un plan de résorption de
l'emploi précaire s'adressant à environ 20.000 agents du niveau
de la catégorie C et près de 18.000 agents assurant des
fonctions d'enseignement ou d'éducation (contractuels vacataires,
auxiliaires...).
Les premiers concours ont été organisés au printemps 1997
par les ministères de l'éducation nationale (2.700 postes) et de
l'agriculture (370 postes) : toutefois cette résorption de
l'emploi précaire ne concernera que 38.000 agents sur
1 million ; par ailleurs, le problème demeure -et
s'accroît en 1998- pour les CES "fonction publique" et les emplois
jeunes, dont le total pourrait atteindre 500.000 en période de
croisière.
B. LES LENTEURS DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
1. Des avancées très positives jusqu'au 31 mai 1997
Les investigations conduites par votre rapporteur au cours du
premier semestre 1997 le conduisent aux observations suivantes.
1) L'utilité du fonds pour la réforme de l'Etat
(150 millions de francs en 1997) ne paraît pas
démontrée à 100 % : les améliorations
techniques sont souvent des mesures inhérentes au fonctionnement normal
de l'administration, et la répartition des crédits entre les
départements n'échappe pas aux écueils du saupoudrage.
2) Les mesures prises en matière de déconcentration sont
décisives :
- un décret du 15 janvier 1997 a, enfin, posé le principe du
transfert des décisions administratives individuelles aux
autorités déconcentrées de l'Etat à partir du
1er janvier 1998, sauf texte contraire express, pris sous forme de
décret en Conseil d'Etat ou en conseil des ministres ;
- un conseil interministériel du 29 mai 1996 a défini la notion
de contrat de service : celle-ci permet la négociation d'un budget
global pour un service, qui se verra attribuer la liberté de
réallouer ses moyens (échange de catégories d'emplois,
échange d'emplois contre d'autres dotations...). A l'heure actuelle,
l'équipement, l'éducation nationale, l'industrie,
expérimentent cette démarche tout à fait novatrice avec
plusieurs de leurs services extérieurs ;
- deux décrets du 9 mai 1997 ont créé les services
à compétence nationale, qui sont des services dont le champ
territorial est national mais qui exercent des activités à
caractère opérationnel (exemple : le service des essences
des armées). Ces services, qui représentent 20.000 emplois,
fonctionneront désormais en se fixant des objectifs et en
évaluant leurs résultats ;
- enfin, trois décrets sont intervenus le 31 mai 1997 pour
faciliter la déconcentration de la gestion des personnels et du dialogue
social, en instituant des comités techniques paritaires locaux dans les
services déconcentrés de plus de 50 personnes, en
déconnectant le niveau (local ou central) où siège la
commission administrative paritaire (consultative) du niveau où est
prise la décision individuelle, enfin en donnant au préfet la
compétence d'organiser les mises à disposition de personnel entre
les services extérieurs de l'Etat d'un même échelon
territorial.
Ces décrets vont beaucoup plus loin que de simples mesures
techniques : ils devraient permettre, pour la première fois, de
pouvoir pratiquer une gestion avisée du personnel au plan territorial.
3) Le précédent ministre de l'économie et des finances a
réussi à amorcer un objectif de gestion patrimoniale de
l'Etat : il s'agit de passer d'une logique de budget à une logique
de bilan. Une mission a été confiée à un
trésorier payeur général, qui doit publier un livre blanc
au cours de cet automne, contenant une expertise technique des problèmes.
2. Des interrogations nombreuses en début de législature
Votre rapporteur considère que les avancées opérées par le gouvernement précédent sur la réforme de l'Etat ont été remarquables, même si elles ont suscité peu de publicité. Elles nécessitent incontestablement d'être poursuivies, mais le nouveau gouvernement n'a pas encore donné d'assurances véritables à ce sujet.
a) Il faut aller plus loin
En ce qui concerne la gestion de la fonction publique, trois
chantiers au moins doivent absolument être poursuivis : les fusions
de corps administratifs (il en existe à peu près 1.000),
l'enrichissement de la procédure de notation, l'élargissement de
la mobilité des fonctionnaires qui pourrait conduire à
l'avènement de "métiers" dans la fonction publique.
Une étape supplémentaire vers la modernisation de la fonction
publique pourrait permettre de sortir d'une gestion salariale à la fois
rigide et à courte vue : le Parlement pourrait fixer une enveloppe
salariale maximale pour la fonction publique (sur plusieurs années), la
direction du budget répartirait cette enveloppe entre les
différents ministères selon les modalités actuellement
retenues pour le contrat pluriannuel avec le ministère de
l'équipement, et enfin des contrats de service pourraient être
conclus par les ministères avec leurs services
déconcentrés. Mais cette évolution devrait s'inscrire dans
le contexte plus général de la révision, à
l'évidence indispensable, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant
loi organique sur les finances publiques.
Enfin, le livre blanc annoncé sur la gestion patrimoniale de l'Etat
devrait pouvoir permettre de soumettre au Parlement les bases d'un nouveau plan
comptable.
b) Les intentions du nouveau gouvernement n'apparaissent pas clairement
Une seule option apparaît hélas de
manière incontestée, qui est celle de l'abandon de la
réduction des effectifs : votre rapporteur ne peut que
déplorer ce revirement, car la modernisation de l'Etat va bien
évidemment de pair non seulement avec une redéfinition de ses
missions -sur laquelle aucun débat public n'a pu encore avoir lieu- mais
aussi, à tout le moins, avec une plus grande efficacité de ses
méthodes qui implique un allégement des structures.
Au-delà de ce choix que l'on peut qualifier d'idéologique, les
orientations ne sont pas encore très claires : l'intervention de
M. le ministre de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation devant la Commission de modernisation du conseil
supérieur de la fonction publique de l'Etat le 24 septembre
dernier, définit ainsi ces orientations :
"Ce que recherchera ce
gouvernement c'est un accroissement continu de l'efficacité de l'Etat,
fondée sur une amélioration de la gestion publique, une
mobilisation accrue des agents et une proximité encore plus grande de
l'action des services publics"
. Le ministre évoque ainsi la mise en
place de plans à moyen terme de modernisation des ministères,
d'organisation de la fonction de gestion des ressources humaines dans
l'administration...
Votre rapporteur ne lit pas dans ces déclarations la traduction d'une
véritable volonté politique de réforme, ce que confirme,
malheureusement, le freinage opéré à
l'expérimentation des contrats de service.
Compte tenu de ces incertitudes, votre rapporteur vous propose de rejeter les
crédits de la fonction publique figurant aux Services
généraux du Premier Ministre.
INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION
I. - SÉCURITÉ
Rapporteur spécial : M. Guy CABANEL
Les crédits de la sécurité rassemblent
quatre des cinq agrégats qui composent le budget du ministère de
l'intérieur et de la décentralisation :
- l'agrégat "
Administration générale
" ;
- l'agrégat "
Administration territoriale
" ;
- l'agrégat "
Sécurité civile
" ;
- l'agrégat "
Police nationale
".
Ils s'établissent à 52,394 milliards de francs dans le projet
de loi de finances pour 1998, en progression de 3,58%.
Cependant, en excluant les dépenses relatives à l'organisation
des différentes consultations électorales prévues en 1998,
l'augmentation des crédits de la sécurité n'est plus que
de 1,06%.
Les crédits de la sécurité -
présentation par titres
|
1997 |
1998 |
Evolution
|
Titre III |
|
|
|
- Administration générale |
15.011,901 |
16.780,87 |
+ 11,78 |
- Administration territoriale |
6.100,852 |
6.047,419 |
- 0,87 |
- Sécurité civile |
791,574 |
804,071 |
+ 1,57 |
- Police nationale |
27.063,561 |
27.434,161 |
+ 1,36 |
Total titre III dont :
|
48.967,888
|
51.066,460
|
+ 4,28
|
Titre IV |
|
|
|
- Administration générale |
5,995 |
5,995 |
+ 0 |
- Administration territoriale |
- |
- |
- |
- Sécurité civile |
79,394 |
79,347 |
- 7,61 |
- Police nationale |
- |
- |
- |
Total titre IV |
85,389 |
85,344 |
- 7,07 |
Titre V |
|
|
|
- Administration générale |
76,500 |
66,000 |
- 13,72 |
- Administration territoriale |
230,500 |
115,000 |
- 50,10 |
- Sécurité civile |
316,500 |
218,000 |
- 31,12 |
- Police nationale |
746,500 |
719,730 |
- 3,58 |
Total titre V |
1.370,000 |
1.119,230 |
- 18,30 |
Titre VI |
|
|
|
- Police nationale |
156,00 |
129,00 |
- 17,30 |
|
50.579,277 |
52.394,034 |
+ 3,58 |
TOTAL GENERAL (Hors dépenses d'élections) |
50.544,277 |
51.094,034 |
+ 1,06 |
La présentation par titre des crédits de la
sécurité révèle que :
- le budget de la sécurité reste un
budget de
fonctionnement
(les moyens des services représentent 97,4% des
crédits), et plus particulièrement un budget de personnel (80,4%
des crédits).
- la progression importante des
moyens des services
par rapport
à 1997 (+ 4,28%) est liée aux dépenses d'élections
qui passent de 25 millions de francs dans la loi de finances pour 1997 à
1,3 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998.
- l'effort d'
investissement
du ministère de l'intérieur
(titre V) est en baisse massive de 18,3%. Ce chiffre est trompeur.
La baisse
des crédits de paiement consacrés aux dépenses
d'investissement du ministère est liée, pour les investissements
immobiliers comme pour les dépenses d'équipement lourd, au report
de crédits non consommés en 1997 sur l'exercice 1998
.
S'agissant de l'immobilier, les reports de crédits de paiement pour les
quatre agrégats s'élèvent à 300 millions de francs
et les autorisations de programme, en baisse depuis plusieurs exercices,
connaissent un mouvement de hausse.
I. EVOLUTION GENERALE DES CREDITS.
A. LES CREDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNERALE.
Cet agrégat regroupe les moyens de fonctionnement des
services de l'administration centrale et des services centraux
délocalisés (hors police et sécurité civile), ainsi
que les crédits de fonctionnement consacrés à l'action
sociale et à la formation (hors police), aux cultes, aux contentieux,
aux élections et à la recherche.
Les crédits de l'administration générale
s'établissent à 16,8 milliards de francs dans le projet de loi de
finances pour 1998, en progression de 11,1%.
Leurs principales
caractéristiques sont :
une progression importante qui s'explique par les
dépenses relatives
aux consultations électorales
prévues en 1998. Elles
s'élèvent à 1,3 milliard de francs contre 25 millions de
francs dans la loi de finances pour 1997. Hors élections,
l'agrégat n'augmente que de 3,4%.
Le poids écrasant de la "
Participation aux charges de
pensions
"
(chapitre 32-92) dans le budget de l'administration
générale. Ce chapitre est doté de 13 milliards de francs,
soit 70,7% du montant total.
Les dépenses de personnel
(rémunérations et
indemnités) augmentent de 2,4%, passant de 825,3 à 855,4 millions
de francs.
L'augmentation de 25,1% des
dépenses de fonctionnement
globalisées
(chapitre 34-01), de 281 à 352 millions de
francs, s'explique par un double mouvement :
- une économie de 20 milliards de francs sur l'ensemble des articles ;
- l'inscription d'un nouvel article 93, doté de 90 millions de francs,
destiné à financer la première tranche du remboursement de
la dette du ministère de l'intérieur à l'égard de
France Télécom.
L'augmentation de 21,5% des crédits de "
Prestations et
versements facultatifs
" (chapitre 33-92) s'explique par la mise
en
oeuvre des dispositions relatives au
suivi médical
des
fonctionnaires de police : 25 millions de francs seront consacrés
à l'organisation des visites médicales et 10 millions à la
distribution de repas chauds dans les commissariats. Par ailleurs, dix
psychologues seront recrutés en 1998.
B. LES CREDITS DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE.
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens de
fonctionnement et d'investissement consacrés aux préfectures,
sous préfectures, secrétariats régionaux pour
l'administration régionale (SGAR), états-majors de zones de
sécurité civile (EMZ) et secrétariats
généraux des zones de défenses (SGZD). Ces crédits
sont déconcentrés à 90%.
La dotation de l'administration territoriale s'établit à 6,16
milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de
2,7%.
Cette baisse résulte de la diminution des crédits de deux
chapitres :
- les dépenses de fonctionnement et d'entretien des préfectures
(chapitre 37-10) qui diminuent de 59,6 millions de francs ;
- les dépenses d'équipement immobilier (chapitre 57-40) qui
baissent de 115 millions de francs.
Les
dépenses de personnel
conservent leur position dominante au
sein des crédits de l'administration territoriale avec 67% du total des
dépenses.
Les crédits d'entretien et de fonctionnement
diminuent de
près de 60 millions de francs, soit 3,4% par rapport à la
dotation pour 1997. Cette baisse intervient après une progression
importante en 1997 du fait du transfert sur le chapitre 37-10 d'une enveloppe
de 220 millions de francs destinée à compenser le coût de
la suppression de la franchise postale sur le courrier interadministratif.
Cette enveloppe s'est avérée supérieure aux besoins, ce
qui a permis de réaliser des économies sur ce chapitre en 1998.
Les crédits de ce chapitre s'établissent à 1,67 milliards
de francs, soit 27% des dépenses d'administration territoriale.
C. LES CREDITS DE LA DEFENSE ET DE LA SECURITE CIVILES.
Les crédits de l'agrégat
" Sécurité civile " diminuent de 7,7% dans le projet de
loi de finances pour 1998 et s'élèvent à 1,1 milliard de
francs
. Cette diminution n'affecte pas de la même manière les
différents postes de dépenses :
La diminution de 92 millions de francs du budget de la
sécurité civile s'explique par la réduction de 98 millions
de francs des dépenses en capital, qui passent de 316,5 millions de
francs à 218,5.
L'ampleur de la baisse des dépenses d'investissement doit être
relativisée.
Elle s'explique, d'une part, par l'arrivée
à son terme du renouvellement de la flotte des Canadair. La non
reconduction en 1998 des crédits du marché Canadair
entraîne une baisse de 110 millions de francs des dépenses
d'équipement de la sécurité civile. Les dépenses
d'
équipement
informatique
diminuent quant à elles
de 1,5 million de francs. Par ailleurs, les
dépenses d'immobilier
augmentent de 7,5 millions de francs, ce qui permettra de financer un nouveau
centre de déminage dans le nord, et les dépenses de
maintenance des aéronefs
progressent de 6 millions de francs.
D'autre part, les crédits consacrés au prochain grand programme
d'équipement de la sécurité civile, le renouvellement de
la flotte d'hélicoptères, ont été inscrits dans la
loi de finances rectificative de 1996 à hauteur de 189 millions de
francs. Dans l'attente des résultats de l'appel d'offre, ces
crédits sont reportés.
En conséquence, hors dépenses de renouvellement de la flotte
Canadair, les dépenses d'équipement augmentent de 5,8% et le
budget de la sécurité civile de 1,7%.
Les dépenses de personnel
se stabilisent à 280,22
millions de francs, en progression de 0,9%.
Les dépenses de fonctionnement
de la sécurité
civile augmentent de 0,65%, passant de 593,3 à 597,1 millions de francs.
Cette stabilisation des dépenses recouvre des réalités
différentes :
- les
subventions inéluctables
augmentent de façon
importante et mécanique du fait de la hausse des
rémunérations de la fonction publique qui est appliquée
à la participation de l'Etat aux dépenses de fonctionnement de la
brigade des sapeurs pompiers de Paris, ce qui engendre une dépense
supplémentaire de 11 millions de francs.
- les
moyens de fonctionnement globalisés
de la
sécurité civile (chapitre 34-31) se stabilisent autour de 189
millions de francs. Cependant, la stabilisation, après plusieurs
années de baisse, ne permet pas de réaliser l'ensemble des
renouvellements de matériel nécessaires car la direction de la
sécurité civile a décidé, pour des raisons de
sécurité, de se lancer dans un programme de modernisation des
infrastructures de déminage qu'elle finance par des économies
réalisées sur ce chapitre. Par exemple, la suppression de la
location de deux bombardiers C130 en 1997 a été reconduite en
1998.
D. LES CREDITS DE LA POLICE NATIONALE.
Les crédits de la police nationale
s'établissent à 28,28 milliards de francs dans le projet de loi
de finances pour 1998, en augmentation de 1,12%.
Le projet de budget pour 1998 renforce la prédominance des
dépenses de personnel.
En effet, celles-ci augmentent de 2,1% tandis
que les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital
sont en baisse. Elles représentent 83,5% des crédits de la police
nationale.
Les dépenses de personnel s'élèvent à 23,6
milliards de francs, soit 506 millions de francs de plus qu'en 1997. Cette
augmentation provient notamment
- de la prise en charge par le ministère de l'intérieur de 20% de
la rémunération des adjoints de sécurité (117
millions de francs) ;
- de la réorganisation des régimes indemnitaires qui conduit,
d'une part, au transferts des "
Frais de police
"
(135
millions de francs) du chapitre 34-41 des moyens de fonctionnement vers le
chapitre 31-42 des "
Indemnités et allocations
diverses
" et, d'autre part, à la budgétisation de 65
millions de francs supplémentaires au titre de l'allocation de service
des commissaires de la police nationale ;
- de la progression des rémunérations liée à la
répartition défavorable des effectifs sur les différents
échelons du fait du vieillissement de la pyramide des âges, ainsi
que de la revalorisation de 1% du point de la fonction publique en 1997.
Les moyens de fonctionnement
de la police nationale sont en diminution
de 2,6% et s'établissent à 3,48 milliards de francs.
Votre rapporteur déplore que la répartition des crédits du
chapitre 34-41 des moyens de fonctionnement, telle qu'elle figure dans le
fascicule budgétaire, soit effectuée de manière arbitraire
par le ministère du budget. En effet, depuis 1997, les crédits de
ce chapitre sont globalisés et répartis par le " programme
d'emploi des crédits " décidé par le ministre de
l'intérieur. Votre rapporteur déplore également que ce
programme d'emploi n'intervienne qu'après la discussion
budgétaire, ce qui conduit le Parlement à se prononcer sur une
enveloppe de 3,5 milliards de francs sans savoir comment ces crédits
vont être ventilés.
Le ministère de l'intérieur a néanmoins confirmé
l'inscription au sein de ce chapitre d'un article spécifique
consacré aux secrétariats généraux pour
l'administration de la police (SGAP). Cette novation confirme la politique de
déconcentration de la gestion des crédits de la police nationale.
Les dépenses d'informatique
du chapitre 34-82 diminuent de
14,63% par rapport à la loi de finances pour 1997 et
s'établissent à 244,5 millions de francs. Cette baisse n'est pas
totalement significative. En effet, les crédits de l'informatique du
ministère de l'intérieur font l'objet d'une procédure
budgétaire spécifique, en amont des conférences
budgétaires, qui conduit à ajuster les crédits au niveau
nécessaire au maintien de l'existant et au renouvellement. Une fois les
services votés ainsi révisés, des mesures nouvelles
interviennent.
S'agissant de la police nationale, 50,12 millions de francs de mesures
nouvelles sont prévues en 1998.
Les dépenses en capital
de la police nationale diminuent de 53,7
millions de francs (6%) dans le projet de loi de finances pour 1998 et
s'élèvent à 848,7 millions de francs.
Les crédits de
l'immobilier
du titre V chutent de 25 millions de
francs pour s'établir à 365,7 millions de francs tandis que les
contributions aux dépenses de construction de logements destinés
aux fonctionnaires du ministère (titre VI) perdent 27 millions de francs
et s'élèvent à 129 millions de francs.
Les dépenses d'
équipements lourds
(les achats de
véhicules légers des CRS) sont stables à 75 millions de
francs
Les dépenses d'
équipement informatique,
télématique et des transmissions
passent de 273 à 267
millions de francs. Au sein de cette enveloppe, les crédits du programme
ACROPOL progressent de 208 à 214 millions de francs.
II. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
A. LE RENFORCEMENT DE LA SECURITE DE PROXIMITE.
1. Une mesure à incidence budgétaire : le recrutement des adjoints de sécurité et des agents locaux de médiation.
a) Les agents locaux de médiation.
Ces emplois relèvent de l'article 1 de la loi pour
l'emploi des jeunes et bénéficient donc de contrats de droit
privé. Les jeunes seront recrutés par les collectivités
locales, les unions HLM ou les grandes entreprises publiques comme la SNCF ou
la RATP. Leur rémunération sera assurée à hauteur
de 80% par l'Etat, sur les crédits du budget du ministère de
l'emploi et de la solidarité, les 20% restant étant à la
charge de l'employeur.
Les agents de médiation seront recrutés pour assurer des
tâches de pacification et de dialogue dans les quartiers. 15 000
recrutements sont prévus.
b) Les adjoints de sécurité
Ils font l'objet de l'article 2 de la loi pour l'emploi des
jeunes, qui ajoute un article 36 à la loi du 21 janvier 1995
d'orientation et de programmation relative à la sécurité
(LOPS). Les 20 000 adjoints de sécurité seront recrutés
par contrats de droit public conclus pour cinq ans non renouvelables dans des
conditions fixées par un arrêté du ministre de
l'intérieur du 30 octobre 1997. Les adjoints de sécurité
seront rémunérés au SMIC sur la base de 169 heures
mensuelles.
Les missions des adjoints de sécurité
font l'objet du
décret d'application n°97-1007 du 30 octobre 1997. Les adjoints,
qui devront permettre de faire face aux besoins non satisfaits, seront
affectés à des tâches de surveillance (îlotage), de
développement des relations de la police avec les autres services
publics, d'amélioration de l'accès des populations à la
police, de soutien aux victimes et d'aide à l'intégration.
Ils seront choisis dans leur département d'origine, à l'image des
quartiers, afin de redonner confiance dans l'institution. Ils suivront une
formation de deux mois composée de six semaines dans un
établissement de formation et de deux semaines dans un service actif du
département d'affectation. Ils seront armés.
La direction générale de la police nationale estime que les
adjoints de sécurité ne pourront constituer plus du quart des
effectifs d'un commissariat. En effet, les adjoints n'ont aucune qualification
judiciaire et devront toujours être encadrés par des actifs. Au
delà d'une certaine capacité d'absorption, leur présence
ne constituerait plus un renfort mais un boulet.
Compte tenu de la nécessité d'encadrer les adjoints de
sécurité et de la limitation de leurs attributions, votre
rapporteur souhaite que leur création s'accompagne de la poursuite de la
politique de redéploiement d'effectifs initiée par le pacte de
relance pour la ville.
Le coût pour le ministère de l'intérieur du
recrutement
de 8250 adjoints de sécurité, en cumulé
1997-98, provient de :
- la prise en charge de 20% des
rémunérations
. A cet
effet, 117 millions de francs ont été ouverts au nouveau chapitre
31-96.
- la prise en charge de 100% des dépenses de
fonctionnement
, qui
s'établissent à 113 millions de francs, dont 87,5 sont
financés par une dotation supplémentaire et 25,5 par
économies internes.
- le recrutement des adjoints de sécurité entraîne
indirectement des dépenses d'
immobilier
. Ainsi, un nouveau centre
de formation en Normandie leur sera dévolu. Par ailleurs, les 156,26
millions de francs de mesures nouvelles figurant au chapitre des
investissements immobiliers de la police nationale seront en priorité
consacrés à des constructions en zones sensibles.
En dehors du concours qu'ils pourront apporter dans l'exercice des missions de
proximité, la direction générale de la police nationale
considère le recrutement des adjoints de sécurité comme un
investissement à long terme
. En effet, les jeunes qui auront
acquis l'expérience du travail au sein de la police nationale seront
parfaitement préparés pour passer les concours de recrutement,
qui vont s'intensifier dans les années à venir du fait de la
structure de la pyramide des âges des effectifs de la police nationale.
De plus, ceux qui s'orienteront vers les polices municipales ou les
sociétés de surveillance bénéficieront du bagage
déontologique et méthodologique hérité de leur
passage dans la police nationale, ce qui peut contribuer à éviter
les dérapages.
2. Les évolutions du cadre juridique.
a) Les contrats locaux de sécurité.
Les contrats locaux de sécurité constitueront
l'ossature de la politique de sécurité de proximité.
Conclus entre le préfet et les collectivités locales, ils devront
comporter des mesures concrètes de lutte contre
l'insécurité, en s'inspirant le cas échéant des
travaux des conseils communaux de prévention de la délinquance.
La géographie des contrats doit s'adapter aux réalités
locales. Ils peuvent concerner un quartier, une commune ou plusieurs communes.
b) Les polices municipales et les sociétés de surveillance.
Le ministre de l'intérieur a annoncé le dépôt au Parlement de projets de loi relatifs aux polices municipales et aux sociétés privées de surveillance. Leur discussion devrait intervenir au mieux au mois de mai 1998, sinon à l'automne.
B. LES PERSPECTIVES POUR 1998 DE LA SECURITE ET LA DEFENSE CIVILES.
1. Le déménagement et la fusion avec les services du Haut-Fonctionnaire de la défense.
La fusion de la direction de la sécurité civile
avec les services du Haut Fonctionnaire a été actée par le
décret du 30 août 1996. Elle conduit à une nouvelle
répartition des tâches au sein de la direction de la
sécurité et de la défense civiles, illustrée par la
mise en place de la " mission défense et continuité de la
vie nationale " chargée d'élaborer la doctrine en
matière de défense civile.
Parallèlement à cette fusion, la direction de la
sécurité et de la défense civile déménage
actuellement dans un nouveau centre opérationnel et d'aide à la
décision (COAD), situé à Asnières. La
réalisation de ce centre, d'un coût de 7 à 8 millions de
francs (hors loyer), a été accélérée du fait
de la nécessité de mettre en place un poste de coordination des
opérations de sécurité à l'occasion de la coupe du
monde de football.
2. Les problèmes de gestion du personnel.
a) La réforme du statut des sapeurs-pompiers.
La mise en oeuvre de la loi du 3 mai 1996 portant réforme des services d'incendie et de secours butte sur les points concernant les sapeurs pompiers professionnels. Les négociations sur les textes concernant les conditions de travail, le régime indemnitaire et le statut des sapeurs-pompiers professionnels se heurtent à des blocages. La direction de la sécurité civile espère les voir aboutir avant la fin de 1998.
b) Les conséquences de la réforme du service national.
Les personnels militaires de la sécurité civile comportent de nombreux appelés, dont la disparition va entraîner un coût important. La direction de la sécurité et de la défense civile étudie un projet de professionnalisation de 50% des unités militaires et de développement du volontariat ou du recours aux emplois-jeunes s'agissant des 50% restant. Cette solution comporterait l'avantage de résoudre les problèmes de formation, liés aux changements trop fréquents des appelés du contingent, dans des unités qui ont besoin de personnels stables.
3. La priorité au déminage.
L'explosion d'une quinzaine de tonnes de munitions au Crotoy,
en baie de Somme, le 18 décembre 1996, ainsi que les conditions de
sécurité précaires dans lesquelles sont stockées
les munitions, ont conduit la direction de la sécurité et de la
défense civile à engager un processus de modernisation du service
de déminage. Cette démarche conduit à fermer certains
sites (notamment celui de Vimy) et à en ouvrir d'autres en partenariat
avec le ministère de la défense, qui est chargé de la
destruction de la destruction des armes chimiques.
La construction du dépôt d'armes chimiques de Moronvilliers
coûtera 50 millions de francs. Le reste du programme est
évalué à environ 20 millions de francs pour les exercices
1997 et 1998.
C. L'ABANDON DE LA LOI D'ORIENTATION POUR LA SÉCURITÉ (LOPS) COMME NORME DE REFERENCE.
1. Les objectifs budgétaires de la LOPS ne sont pas respectés.
L'essentiel des textes d'application de la loi
d'orientation pour la sécurité (LOPS) sont entrés en
vigueur
. Certaines réformes, comme la réforme des horaires,
fonctionnent bien. D'autres, comme la réforme des corps et des
carrières, sont sur la bonne voie et le processus de repyramidage des
effectifs est en marche.
En revanche, les objectifs budgétaires de la loi ne sont pas
respectés, le ministère des finances n'ayant jamais
considéré les engagements de la LOPS comme impératifs.
Ainsi, la loi prévoyait la création de 5000 emplois
administratifs et techniques. 1200 ont été créés en
1996, et aucun depuis. Selon les informations recueillies par votre rapporteur
auprès de la direction de la programmation, des affaires
financières et immobilières du ministère de
l'intérieur,
le budget pour 1998 se situe en retrait de deux ou trois
années par rapport aux objectifs de la loi
.
2. Le logement social des policiers : une réussite exemplaire.
L'aide au logement des policiers est fondamentale car, compte
tenu de leur métier, ils sont contraints d'habiter à
proximité de leur lieu de travail. A ce sujet, la LOPS prévoyait
la réalisation de 800 logements par an. Les crédits du chapitre
65-51 "
Contribution aux dépenses de construction de logements
destinés aux fonctionnaires du ministère
" ont permis de
réaliser 700 logements en 1995, 430 en 1996 et 550 sont prévus
pour 1997, soit un total de 1680 logements sur trois ans.
Mais, parallèlement, le ministère de l'intérieur a
signé un accord avec l'union nationale des propriétaires
immobiliers (UNPI), qui s'engage à louer des appartements à prix
préférentiels aux policiers, avec la garantie du
ministère. A l'automne 1997, seuls deux incidents de paiement avaient
été signalés. Ce système a permis la signature de
mille baux. La direction de la programmation, des affaires financières
et immobilières étudie des possibilités de
généraliser à l'ensemble de la France ce système
appliqué uniquement en Ile-de-France.
En additionnant les logements réalisés grâce aux
constructions du chapitre 65-51 et ceux réalisés à la
suite de l'accord avec l'UNPI, ce sont 2680 logements nouveaux qui sont
à la disposition des policiers, soit 280 de plus que l'objectif de la
loi.
D. LA POLITIQUE D'INFORMATIQUE ET DE TRANSMISSIONS DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR.
1. Les grands programmes informatiques.
Le ministère de l'intérieur envisage de
progressivement globaliser les crédits d'entretien du parc informatique
figurant au chapitre 34-82 "
Dépenses d'informatique et de
télématique
" en intégrant ces dépenses
dans les chapitres de fonctionnement des différents agrégats.
Cette évolution permettrait de spécialiser le chapitre 34-82 dans
le financement des grands programmes informatiques et du renouvellement des
équipements.
Aujourd'hui, la présentation du fascicule budgétaire ne
sépare pas les dépenses d'entretien et les dépenses de
renouvellement ou de programmes, et par conséquent ne distingue pas
entre les crédits affectés à l'un ou l'autre des grands
programmes (à l'exception des dépenses liées aux accords
de Schengen). Le nouveau schéma directeur pour la période
1999-2003, qui va être établi au cours de l'année 1998,
devrait prendre en compte ces évolutions.
Le ministère de l'intérieur développe principalement trois
grands programmes informatiques :
-
le système de traitement de l'information criminelle (STIC),
qui regroupera l'intégralité des fichiers judiciaires de la
Police nationale. Le coût total de cette opération est
estimé par la direction de la programmation, des affaires
financières et immobilières à 150 millions de francs sur
la période 1994-2001. En 1998, il bénéficiera de 18,39
millions de francs.
-
le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED),
qui est
un outil à la disposition des policiers afin de permettre
l'identification de personnes mises en cause dans le cadre de procédures
judiciaires. Il est commun à la police nationale et à la
gendarmerie nationale. Son coût est estimé à 400 millions
de francs pour la période 1992-2000. En 1998, il sera doté de 23
millions de francs.
-
le système d'information Schengen (SIS)
est le seul grand
programme à faire l'objet d'un article dans le fascicule
budgétaire. Sa dotation pour 1998 s'établit à 23,7
millions de francs et augmente de 65% par rapport à la loi de finances
pour 1998. Les dépenses au titre du SIS résulte d'une quote-part
dont le montant est décidé au niveau européen. Selon les
informations recueillies par votre rapporteur, le ministre de
l'intérieur a décidé d'être attentif à
l'augmentation non maîtrisée des versements au titre de Schengen
ou d'Europol, ainsi qu'à leur utilisation.
2. L'effort en faveur des transmissions
a) L'obsolescence du système actuel de transmissions
La police nationale est actuellement dotée de
systèmes de transmissions analogiques mis en place dans les
années 70. Leur vieillissement pose des problèmes de
fiabilité et, compte tenu du développement des technologie, met
en péril la sécurité des policiers. En effet, les
conversations ne sont pas cryptées et peuvent être
écoutées à l'aide d'un scanner.
Dans le projet de loi de finances pour 1998, l'effort en faveur des
transmissions augmente de 75% au chapitre 34-82 pour s'établir à
34,9 millions de francs, mais baisse de 24% au chapitre 57-60 des
dépenses d'équipement (53 millions de francs).
Le coût croissant de l'entretien de ces équipements
dépassés conduit à la nécessité d'adopter un
système de transmission plus performant, adapté aux besoins
d'aujourd'hui. C'est le but du programme ACROPOL.
b) Le programme ACROPOL
Votre rapporteur spécial a effectué le 29
septembre dernier une mission de contrôle sur pièces et sur place
de la mise en place du système de transmission numérique ACROPOL
dans la région Picardie. Un compte rendu de cette mission, au cours de
laquelle votre rapporteur a pu constater le progrès considérable
que constitue l'utilisation de transmissions numériques, est à la
disposition des commissaires intéressés.
Le développement d'ACROPOL se heurte à des obstacles
budgétaires que la gendarmerie n'a pas rencontré dans le cadre du
programme Rubis. La dotation pour 1998, qui représente pourtant une
augmentation de 2,8% par rapport à 1997, ne remplit pas les conditions
nécessaires à un achèvement du programme en 2009. Pour
être achevé en 2005, il aurait fallut qu'ACROPOL fût
doté de 400 à 600 millions de francs par an dès 1996.
La réalisation trop lente d'ACROPOL comporte des risques :
- les difficultés auxquelles sont confrontés les policiers
aujourd'hui ne seront pas résolues avant une vingtaine d'année et
les nouveaux besoins croissants ne seront pas satisfaits.
- l'entretien du matériel analogique existant coûte de plus en
plus cher. Certaines pièces détachées ne sont même
plus disponibles. Par conséquent, il n'est pas exclu qu'une
accélération de la réalisation du programme ACROPOL ne
constitue pas, à terme, une source d'économie pour le budget de
l'Etat.
- il serait regrettable qu'ACROPOL ne soit déjà une technologie
dépassée lorsque le réseau sera enfin opérationnel.
II - DÉCENTRALISATION
Rapporteur spécial : M. Michel MERCIER
Pour les collectivités locales et leur finances, le
projet de loi de finances initiale pour 1998 s'inscrit, dans un contexte
très particulier. Se présentant,
a priori
, sous les
auspices de la continuité, il constitue en réalité la
dernière étape avant que ne soit abordé un ensemble de
réformes importantes du système financier local.
A cet égard, l'examen de l'ensemble des mesures qui forment
" l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités
locales " traduit le souci du nouveau Gouvernement de ne pas remettre
en
cause, à l'occasion de ce budget, les principes qui ont régi les
relations financières entre l'Etat et les collectivités locales
depuis 1996.
Il convient néanmoins de ne pas se laisser
" anesthésier " par un " budget
somnifère ",
dont le texte initial ne comporte aucun article spécifique aux finances
locales, alors que se profile un horizon non dénué de menaces
pour les budgets locaux.
I. LES PRINCIPES DU PACTE DE STABILITÉ NE SONT PAS REMIS EN CAUSE
Si, pour reprendre le propos du président Christian
Poncelet,
" le pacte n'est pas le pactole
"
, force
est de
constater que le pacte de stabilité a constitué, depuis 1996, un
précieux instrument de lisibilité et de
prévisibilité pour les budgets locaux.
Pour la dernière année de son application, le nouveau
Gouvernement a donc choisi de
ne pas remettre en cause les principes
fondateurs de ce pacte
.
Votre rapporteur
conteste néanmoins l'affirmation du Gouvernement
d'avoir totalement " neutralisé ",
au regard du pacte,
les effets de la régularisation négative de la DGF
pour
1996.
A. LE RESPECT DES PRINCIPES FONDATEURS DU PACTE
Permettant de " contenir " l'évolution
d'ensemble du montant des principales dotations de l'Etat dans la limite du
taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation
des ménages,
le pacte de stabilité est conduit à son
terme
.
Les principes fixés par l'article 32 de la loi de finances pour
1996 ne sont en effet pas remis en cause. A cet égard, il convient de
rappeler que cet article prévoit
l'indexation sur le taux
prévisionnel d'évolution des prix, en 1996, 1997 et 1998, de la
masse constituée par les dotations suivantes
: la dotation
globale de fonctionnement
(DGF),
la dotation spéciale pour le
logement des instituteurs
(DSI),
les dotations de l'Etat au fonds
national de péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP)
et au fonds national de péréquation
(FNP),
la dotation
élu local
, la dotation globale d'équipement
(DGE),
la
dotation générale de décentralisation
(DGD),
la
dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la
dotation générale de décentralisation pour la
Corse
, la dotation départementale d'équipement des
collèges
(DDEC),
la dotation régionale d'équipement
scolaire
(DRES)
et la dotation de compensation de la taxe
professionnelle hors réduction pour embauche et investissement
(DCTP
hors REI).
La base de calcul de cette
enveloppe "normée"
est
constituée des montants inscrits dans la précédente loi de
finances (loi de finances initiale 1997 pour l'enveloppe de 1998), à
l'exception de la dotation globale de fonctionnement qui est, le cas
échéant, " recalée ", c'est à dire
recalculée afin de tenir compte des derniers indices d'évolution
(prix et produit intérieur brut) connus.
L'ensemble des règles d'indexation en vigueur continuent de s'appliquer
aux dotations mentionnées ci-dessus, à l'exception des principes
régissant l'évolution de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle. La DCTP est, en effet, la "
variable
d'ajustement
" dont le montant est déterminé de telle
sorte que
l'enveloppe normée progresse exactement du taux
prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des
ménages
,
ce qui a notamment pour effet " d'absorber "
largement la part de la progression de la DGF liée à la
croissance.
B. UN CONTEXTE PARTICULIER
Cette année se caractérise en effet par la conjonction du traditionnel recalage de la base de calcul de la DGF et de la régularisation négative de la DGF de 1996, imputable sur le montant de la DGF de 1998.
1. Le recalage de la base de calcul de la DGF
Pour le
calcul de la DGF de l'année N+1
, le
montant de la DGF de l'année N est en effet révisé pour
tenir compte des derniers indices connus. Ainsi, en cas de non
vérification des indices envisagés en LFI, la DGF retenue comme
base de calcul pour celle de l'année suivante n'est pas celle inscrite
dans la loi de finances initiale.
Ainsi,
pour calculer le montant de la DGF de 1998
, la base retenue n'est
pas le montant de la DGF figurant dans la LFI pour 1997, soit 104,882 milliards
de francs, mais le
montant révisé de la DGF pour 1997
en
fonction des derniers indices connus, soit
104,574 milliards de francs
(correspondant à une différence de 308 millions de francs).
Or, pour 1997 les derniers indices connus se situent en deçà
des hypothèses retenues en loi de finances initiale pour 1997
.
La DGF de 1997 avait, en effet, été établie en tenant
compte d'un taux d'évolution du
produit intérieur brut
en
volume au titre de 1996 de
+1,3 %, alors qu'il s'établit
à +1,2 %,
ainsi que d'un taux prévisionnel d'évolution
du
prix
de la consommation des ménages hors tabac de
1,3 % pour 1997, révisé à +1,1 %. Il y a donc 0,2
% d'écart sur les prix et 0,1 % d'écart sur le PIB, sachant que
ce dernier n'est retenu que pour moitié (soit 0,05 %).
Au total, l'indice d'actualisation de la DGF pour 1997 s'établit donc
à +1,70 %, au lieu des +1,95 % initialement retenus.
Ce recalage à la baisse de la DGF, issu d'un amendement de la commission
des finances de l'Assemblée nationale, induit,
comme l'an
passé
, une augmentation de l'enveloppe normée
inférieure à l'indice prévisionnel d'évolution des
prix pour 1998. Cet ensemble ne progressera en effet que
de +1,17 %
contre 1,3 % pour les prix
, tandis que la comparaison entre LFI 1997
révisée et PLF 1998 fait ressortir une évolution de
+1,36 %.
2. Le montant prévisionnel de la DGF pour 1998 : l'incidence de la régularisation négative de la DGF pour 1996
a) La détermination du montant prévisionnel de la DGF pour 1998
Conformément au premier alinéa de l'article
L. 1613-1 du code général des collectivités
territoriales, la dotation globale de fonctionnement évolue, depuis
1996, en fonction d'un indice égal à la somme du taux
prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la
consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la
DGF (soit 1998) et de la moitié du taux d'évolution du produit
intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 1997), sous
réserve que celui-ci soit positif.
DGF 1998 = DGF 1997 REVISEE X (INDICE PREVISIONNEL DES PRIX 1998 + LA MOITIE DU TAUX DE CROISSANCE DU PIB 1997) |
L'indice d'évolution de la DGF pour 1998 résulte ainsi de la somme :
-
· du taux d'évolution de la moyenne annuelle du
prix
de la
consommation des ménages hors tabac prévu pour 1998, soit
+ 1,3 %
;
· de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année 1997, soit 2,2 % divisé par 2 : + 1,1 %.L'indice d'évolution de la DGF pour 1998 s'élève donc à + 2,4 %.
Appliqué, conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales, au montant révisé total de la DGF pour 1997, ce taux permet à la DGF pour 1998 d'atteindre un montant de 107,084 milliards de francs, soit une progression de près de 2,01 % par rapport au montant de la DGF pour 1997 effectivement ouvert par la LFI pour 1997 .
b) Une nouveauté lourde de conséquences : la régularisation négative de la DGF pour 1996
(1) Rappel du dispositif
L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales (résultant de l'article 52 de la loi de finances pour 1994) dispose en effet, qu'à compter de 1996 , il est procédé à la régularisation du montant de la DGF de l'exercice précédent lorsque l'application de l'indice de progression définitif (prix + PIB) au montant de la dernière dotation définitive fait ressortir un produit différent du montant prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances. Cette régularisation doit être constatée au plus tard le 31 juillet de l'année N+1. Le montant de cette régularisation devant être :
-
· réparti entre les bénéficiaires de la DGF, si le
produit est supérieur ;
· imputé sur la DGF du plus prochain exercice, si le produit est inférieur ;
Au cours de sa séance du 10 juillet 1997, le comité des finances locales a donc pris acte de ces taux définitifs (inflation 96 et PIB 95) et a constaté qu'il y avait lieu à régularisation négative de la DGF pour 1996 à hauteur de 750,405 millions de francs .(2) L'imputation sur la DGF pour 1998
Le montant initial de la DGF pour 1998, tel qu'il résulte de l'application du premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, est donc diminué du montant de la régularisation négative de la DGF pour 1996, soit :
107,084 milliards de francs - 750,405 millions de francs = 106,333 milliards de francs
La DGF pour 1998 progresse donc de + 1,38 % par rapport au montant ouvert en LFI pour 1997.
C. DES MODALITÉS DE " NEUTRALISATION " DE LA RÉGULARISATION NÉGATIVE DE LA DGF POUR 1996 CONTESTABLES
Si la conjonction du recalage de la base de calcul de la DGF et de la régularisation négative de la DGF pour 1996 est en effet incontestable, les modalités de cette régularisation ne sont, en réalité, pas neutres au regard des règles du pacte. Or, le Gouvernement affirme avoir neutralisé les effets de cette régularisation par rapport aux principes du pacte.
1. L'analyse du Gouvernement
La régularisation négative de la DGF pour 1996, imputée sur la DGF pour 1998, est la conséquence de la surestimation de la DGF 1996 en LFI pour 1996.
Ce qui signifie qu'en 1996 et en application des règles du pacte, la DCTP 1996, jouant son rôle de variable d'ajustement, avait été sous-évaluée d'autant.
DGF 1996 surestimée de 750,4 millions de francs = DCTP 1996 sous évaluée de 750,4 millions de francs
A cet égard, il faut donner acte au Gouvernement d'avoir admis cette conséquence, " mécanique ", de la surestimation de la DGF 1996 sur la DCTP 1996 et se féliciter de la volonté du Gouvernement de " neutraliser " l'incidence de la régularisation négative de 750 millions de francs de la DGF pour 1996, en régularisant, positivement en 1998, la DCTP " perdue " en 1996.
Le Gouvernement fait cependant valoir, dans le même temps, que l'ensemble des dotations incluses dans le périmètre du pacte en 1996 ont été surévaluées , puisque cet ensemble, indexé sur le niveau prévisionnel de l'inflation, a été versé sur la base d'un taux d'inflation prévisionnel supérieur au taux effectivement constaté (taux d'inflation prévu : 2,1 %, taux d'inflation effectif : 1,9 %, soit un écart de 0,2 %).
Par voie de conséquence, , M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a indiqué, le 23 septembre 1997 devant le comité des finances locales, que " l'enveloppe du pacte avait été surestimée de 300 millions de francs , du fait de la prise en compte d'une inflation plus importante que celle finalement constatée " .
La " surestimation " de 300 millions de francs = 0,2 % (écart entre le niveau prévisionnel de l'inflation et son niveau effectif) x 150 milliards de francs (montant total de l'enveloppe du pacte en 1996).
De ce fait, le Gouvernement considère qu'il peut déduire ce " trop perçu " de 300 millions de francs au titre de l'enveloppe du pacte pour 1996 du montant de 750 millions de francs qui devraient être reversés à la DCTP, se contentant ainsi d'abonder la DCTP pour 1998 de seulement 450 millions de francs hors pacte .
Par ailleurs le Gouvernement déclare avoir " confirmé l'abondement complémentaire de 300 millions de francs, issu des amendements parlementaires de 1996 " .
Cette ressource supplémentaire de 300 millions de francs au profit de la DCTP pour les années 1996, 1997 et 1998, qui résulte des amendements de la commission des finances du Sénat, a été confirmée par le II. de l'article 28 de la loi de finances pour 1997 .
Le Gouvernement annonce donc, qu'au total, les 450 millions de francs versés pour 1998 sur la DCTP permettent d'assurer la " neutralité au regard du pacte " de la régularisation négative de la DGF pour 1996, et qu'à cette somme vient s'ajouter, par ailleurs, les 300 millions de francs mentionnés ci-dessus.2. Une méthode contestable
Votre rapporteur considère, qu'à partir du moment où le Gouvernement annonce une " neutralité " complète de la régularisation négative de la DGF de 1996, la méthode qu'il retient ne conduit, en réalité, qu'à une neutralité partielle .
Votre rapporteur tient, en effet, à souligner que les modalités retenues par le Gouvernement pour " neutraliser " les effets de la régularisation négative de la DGF pour 1996 au regard du pacte, conduit, en pratique, à " faire tomber ", pour 1998, une somme équivalente aux 300 millions de francs de majoration de la DCTP obtenus, sur proposition de sa commission des finances, par le Sénat .
Or, Gouvernement, qui s'engage à ce que la régularisation négative soit " neutre au regard du pacte ", ne dispose d'aucune base légale pour remettre en cause le " bénéfice " enregistré par l'enveloppe du pacte en 1996 du fait d'une inflation surestimée dans la LFI 1996 .
En effet, seule la DGF est soumise à un mécanisme légal de régularisation. Il convient à cet égard de rappeler que l'ensemble des concours indexés sur la DGF, et à la différence de celle-ci, font éventuellement l'objet d'un recalage en cours d'année pour le calcul de l'année suivante, mais que leur montant, une fois versé, est définitivement acquis aux collectivités concernées.
Dès lors, le Gouvernement ne saurait se prévaloir d'une surestimation de 300 millions de francs de l'enveloppe du pacte pour 1996, pour limiter à 450 millions de francs le montant des sommes reversées à la DCTP pour 1998.
S'agissant des 300 millions de francs de majoration de la DCTP obtenus par le Sénat pour les années 1996, 1997 et 1998 (il convient de noter la coïncidence de ce montant avec celui de la surestimation de l'enveloppe du pacte pour 1996 dont se prévaut le Gouvernement), votre rapporteur tient à rappeler que cette somme vient abonder la DCTP en sus du jeu normal des règles du pacte . M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances, avait en effet clairement indiqué, à l'occasion de l'adoption de cette disposition que son objectif était "d'affecter 300 millions de francs supplémentaires à la dotation qui aurait résulté de l'application de l'article" 32 de la loi de finances pour 1996.
Ainsi, la neutralisation intégrale pour les collectivités locales des effets de la régularisation négative de la DGF pour 1996, conduirait à majorer le montant, actuellement prévu pour la DCTP de 1998, de 300 millions de francs.
Les explications du Gouvernement sur ce point seront d'autant plus attendues que le recalage de la base de la DGF pour 1997 (- 308 millions de francs) effectué pour calculer la DGF pour 1998 annonce une régularisation négative de la DGF de 1997, dont le montant devra être constaté avant le 31 juillet 1998, avant d'être imputé sur le montant de la DGF prévue pour 1999.
D. LA MISE EN OEUVRE DES RÈGLES D'INDEXATION EN 1998
1. Les concours indexés sur la DGF
Compte tenu de la progression réelle de + 1,38 % de la DGF pour 1998, la dotation forfaitaire évoluera entre + 0,69 % et + 0,75 % par rapport à 1997, en fonction de la décision que prendra le comité des finances locales au début d'année 1998.
Depuis la loi n° 96-241 du 26 mars 1996, le taux de croissance de la dotation forfaitaire peut en effet être porté de 50 % à 55 % du taux de progression des ressources affectées à la DGF, lorsque l'indexation de cette dernière résulte pour 1/3 au moins de la progression du PIB en volume de l'année antérieure. Il en ira ainsi en 1998 comme en 1997, où le taux de croissance de la dotation forfaitaire a été porté, sur décision du comité des finances locales, à 52 % du taux de la progression de la DGF.
S'agissant de la dotation d'aménagement pour 1998, qui regroupe la DGF des groupements de communes, la DSU et la DSR, elle ne peut être déterminée en l'absence d'indication sur le développement des groupements intercommunaux qui détermine fortement l'évolution de la DSU et de la DSR.
A cet égard, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a cependant indiqué au comité des finances locales que " compte tenu des estimations retenues pour la dotation forfaitaire et en prévoyant la progression de l'intercommunalité en 1998 à des niveaux proches de ceux de 1997, le solde à répartir pour la DSU et la DSR devrait permettre une croissance de ces deux dotations, respectivement comprise entre 2 % et 3,5 % pour la DSU et entre 4,5 % et 6 % pour la DSR " en fonction de l'arbitrage du comité des finances locales sur la progression de la dotation forfaitaire.
En 1997, le montant attribué par le comité des finances locales à la DGF des groupements s'élève au total à 5,02 milliards de francs, tandis que les crédits réservés à la DSU ont progressé de 2,09 % pour atteindre 2,165 milliards de francs (y compris la quote-part outre-mer) et que la DSR a atteint 1,64 milliard de francs, dont 1,578 milliard de francs répartis en métropole.
S'agissant de la DGF des départements, le montant de celle-ci pour 1997 s'élève à 17,71 milliards de francs (ce qui inclut 400 millions de francs versés par les départements contributifs à la dotation de fonctionnement minimale et les sommes versées à la DSU et à la DSR au titre de l'extinction progressive de la DGF de la région Ile-de-France depuis 1995). La DGF des départements croîtra en 1998 comme la DGF totale, soit de 1,38 %.
Si la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, DSI, évolue comme la DGF, soit de + 1,38 %, son montant est toutefois chaque année corrigé à la baisse afin de tenir compte de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (catégorie A n'ouvrant plus droit au logement gratuit) et des départs à la retraite.
Ainsi, le montant effectif de la DSI pour 1998 s'élèvera à 2,723 milliards de francs, en diminution de 4,86 % par rapport à la dotation inscrite en LFI pour 1997.
Les différentes parts de la dotation générale de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle) évoluent comme la DGF, soit de + 1,38 % en 1998. S'agissant de la DGD, la progression de 1,55 % s'explique par diverses mesures d'ajustement.
S'agissant de la dotation élu local , la loi du 3 février 1992, qui l'a instituée, n'avait prévu aucune règle d'indexation. En pratique toutefois, cette dotation, incluse dans le périmètre du "pacte de stabilité", suit l'évolution réelle de la DGF depuis 1996, soit +1,38 % pour 1998.2. Les autres concours de l'enveloppe normée (à l'exception de la DCTP)
a) Les concours indexés sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat
Les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle ( FNPTP ) et au fonds national de péréquation ( FNP ) évolueront comme les recettes fiscales nettes de l'Etat, soit en 1998 de + 4,35 %, soit un montant de 1,555 milliard de francs pour le FNPTP et un montant de 638 millions de francs pour le FNP .
En outre, le FNPTP bénéficiera d'un abondement de 1,336 milliards de francs constitué par le retour de fiscalité locale payée par France Télécom et de la Poste, le FNPTP sera ainsi doté, au total, de 2,891 milliards de francs en 1998.
Une partie de ce fonds sera consacré, comme en 1997, à la compensation d'exonérations de la taxe professionnelle prévue dans le cadre du pacte de relance pour la ville . La contribution du FNPTP à cette compensation a été de 468 millions de francs en 1997, soit le maximum autorisé par la loi, qui a prévu de limiter cette contribution à la croissance annuelle du produit de la fiscalité de la Poste et de France Télécom. En 1998, la contribution devrait être limitée à 570 millions de francs . Il faut rappeler à cet égard, que l'Etat avait pris l'engagement de prendre en charge le montant des compensations qui excéderaient cette contribution, et que dans le cas inverse le solde bénéficierait au FNPTP.b) Les concours indexés sur l'évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques
Les dotations d'équipement inscrites dans le pacte de stabilité recouvrent la dotation globale d'équipement et les dotations d'équipement scolaires, elles progressent comme l'évolution prévisionnelle de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, soit + 2,5 % : la dotation globale d'équipement des départements (2.641 millions de francs en autorisations de programme en 1998), la dotation globale d'équipement des communes (2.464 millions de francs en autorisations de programme en 1998), la dotation régionale d'équipement scolaire (3.310 millions de francs) et la dotation départementale d'équipement des collèges (1.637 millions de francs).
Après deux années de baisse consécutive à la suppression de la première part destinée aux villes en 1996, la DGE destinée aux communes et aux départements s'élève donc à 5.105 millions de francs.E. LES CONCOURS HORS ENVELOPPE DU PACTE DE STABILITÉ
Il convient de rappeler que le fonds de compensation de la TVA, le produit des amendes de police ainsi que les subventions des différents ministères ne sont pas intégrés dans le périmètre du pacte de stabilité.
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998 au titre du FCTVA s'élèvent à 20,72 milliards de francs, soit un montant supérieur aux crédits qui seront consommés en 1997 : 20,3 milliards de francs alors que 21,7 milliards de francs étaient inscrits en LFI pour 1997.
Cette estimation ne constitue, à ce stade, qu'une prévision . Le montant des crédits effectivement versés aux collectivités locales en 1998 pourra être différent de cette estimation sans que cela ait d'effet sur les collectivités puisque le FCTVA est un prélèvement sur recettes qui est versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives.
S'agissant du prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation, leur montant sera en progression de 5,4 % pour s'établir à 1,95 milliard de francs, correspond à l'estimation des recettes pour 1998.II. 1998 : ANNÉE DE TOUS LES DANGERS ?
Au risque de paraître alarmiste, votre rapporteur tient à mettre en évidence un certain nombre de risques ou de menaces qui semblent se dessiner à l'horizon pour les budgets locaux.
L'analyse des principaux discours tenus tant par M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, que par M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, au sujet des finances locales confirme en effet la volonté du Gouvernement de " s'attaquer " à un certain nombre de " dossiers " essentiels.A. LE DISCOURS AMBIGU SUR " L'EXCEDENT " DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
1. Un constat comptable non réfutable ...
Dans le cadre de l'audit sur l'état des finances publiques effectué, à la demande du nouveau Gouvernement, par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse et dont les conclusions ont été rendues publiques le 21 juillet 1997, il est constaté que le secteur des administrations publiques locales (secteur de la comptabilité nationale qui regroupe les communes, les départements, les régions ainsi que leurs satellites) est devenu " globalement excédentaire en 1996 et [que] cet excédent devrait s'accroître encore en 1997 ".
A cet égard, s'il ne s'agit pas de contester ce constat, il est en revanche indispensable de réagir contre certaines interprétations " constructives " qui pourraient en découler. Il s'agit en particulier d'indiquer que ce constat ne signifie pas que les collectivités locales puissent être considérées comme des " tiroirs-caisses " sur lesquels l'Etat pourrait exercer un droit de tirage pour venir régulièrement compléter le financement de politiques dont la responsabilité incombe à lui seul.
Il faut rappeler à cet égard les propos du président Christian Poncelet, à l'occasion du débat sur les collectivités locales organisé en avril de cette année au Sénat, et selon lesquels " trop de faux et mauvais procès sont encore instruits, dans certaines sphères de l'Etat, à l'encontre des collectivités locales qui sont accusées, à tort, d'être des ilôts de prospérité et de laxisme dans un océan de pénurie et de rigueur ".2. ... dont la signification doit être précisée
L'analyse de la signification des conclusions de l'audit sur l'excédent des administrations publiques locales doit en conséquence être précisé sur deux points puisque, d'une part, il s'agit d'une moyenne et que, d'autre part, cet excédent résulte notamment d'une réduction des investissements.
En premier lieu il faut mesurer, comme le notent eux-mêmes les rédacteurs du rapport du 21 juillet 1997 sur l'état des finances publiques, que cet excédent " n'est qu'une moyenne " qui recouvre des situations très différentes puisque " de nombreuses collectivités territoriales continuent de connaître des problèmes financiers et restent lourdement endettées ".
En second lieu, il convient de citer à nouveau MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse qui notent du côté des dépenses des collectivités locales l'action de " deux facteurs de modération [puisque] les dépenses courantes évoluent lentement en raison du calme qui prévaut sur leurs deux principales composantes (achats intermédiaires et masse salariale) [et que] les investissements ont fortement baissé ".
Cette analyse, dont les principes sont confirmés par le rapport de notre collègue M. Joël Bourdin sur " L'état des lieux des finances locales en 1997 ", traduit la conjonction d'une saine gestion , et notamment d'une gestion active de la dette permettant la diminution de la proportion des intérêts de la dette dans les dépenses de fonctionnement, et d'un relâchement de l'effort d'investissement . " L'excédent " des administrations publiques locales ne constitue donc en aucun cas une accumulation de " trésoreries dormantes ".
D'ailleurs, si le Gouvernement souhaite créer les conditions nécessaires à une reprise de l'effort d'investissement des collectivités locales, afin que celles-ci puisse soutenir un retour de la croissance économique, il lui appartient d'éviter le recours à des " participations forcées " pour préserver une capacité de financement dans le domaine de l'investissement.
Or, cette voie ne semble pas avoir été retenue pour la mise en oeuvre du premier " projet phare ", relatif au plan pour l'emploi des jeunes.B. PLAN POUR L'EMPLOI DES JEUNES CONTRE CNRACL : UN MARCHÉ DE DUPES ?
Le " contrat moral " qui semble avoir été signé pour la participation des collectivités locales au plan pour l'emploi des jeunes repose sur l'engagement du Gouvernement de ne pas relever le taux de la cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales en 1998.
Sans qu'il soit question de rechercher l'éventuelle existence d'un vice du consentement au sein de ce " contrat ", il est à craindre que celui-ci n'aboutisse, in fine , à un cumul de charges nouvelles pour les collectivités locales.1. Les emplois-jeunes : des emplois publics virtuels
Sans analyser en détail les dispositions d'un texte que notre haute assemblée vient de rejeter en nouvelle lecture en adoptant une question préalable, en raison du refus des députés d'intégrer les apports du Sénat à ce texte, il est nécessaire de mesurer la portée réelle du dispositif retenu par le Gouvernement.
Si, à l'évidence, personne ne conteste l'objectif de lutter contre le chômage des jeunes, il est en revanche du devoir de la commission des finances d'appeler l'attention sur les conséquences des modalités retenues par le Gouvernement pour la mise en oeuvre de ces emplois-jeunes.
Les contrats de droit privé à durée déterminée de cinq ans que les collectivités locales pourront bientôt passer seront en effet au départ pris en charge par l'Etat à hauteur de 80 % du Smic et des cotisations sociales patronales correspondantes, soit une aide forfaitaire de 92.000 francs par an et par poste pendant cinq ans.
Mais, au terme de cette période, la collectivité locale employeuse se trouvera devant la délicate alternative de devoir soit poursuivre la relation de travail, sous une forme ou sous une autre et tout en assumant la totalité du coût des emplois concernés, soit de devoir constater passivement la fin cette relation de travail. Il paraît assez clair qu'à cette date il sera difficile pour les employeurs locaux de résister à l'intégration d'une partie de ces employés dans le cadre de la fonction publique territoriale. Les emplois-jeunes appaissent donc, pour une grande part, comme des emplois publics par destination.2. L'absence de hausse des cotisations à la CNRACL : un gage à court terme
S'il convient de se féliciter du répit qui résultera pour les collectivités locales de l'absence de relèvement du taux de la cotisation employeur à la CNRACL pour 1998, il paraît néanmoins clair que ce statu quo ne peut être que transitoire.
Il faut rappeler que pour 1997, l'équilibre de la CNRACL avait été établi, sans recourir à une augmentation des cotisations, grâce à la mobilisation des réserves structurelles du fonds des allocations temporaires d'invalidité des agents des collectivités locales (ATIACL), alimenté par les cotisations patronales des seules collectivités locales et géré par la Caisse des Dépôts et Consignations. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a en effet permis le transfert de 4,5 milliards de francs du régime des allocations temporaires d'invalidité vers la CNRACL. Cette mesure, par définition non reconductible, permet à la CNRACL d'afficher pour 1997 un excédent de 2,9 milliards de francs. Pour 1998, le déficit technique prévisionnel s'élèverait cependant à environ 2,5 milliards de francs.
Au regard des engagements pris par le Gouvernement d'agir en concertation avec les élus locaux pour trouver des solutions à l'équilibre de la CNRACL, l'inscription inopinée , à l'article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'une faculté pour la CNRACL de recourir à des avances de trésorerie pour un montant de 2,5 milliards de francs (soit le montant du déficit technique prévisionnel pour 1998), semble mal augurer de l'esprit de coopération que le Gouvernement prétend respecter dans ce domaine.
Les collectivités locales devront donc faire preuve d'une grande vigilance pour veiller à rester associées à la définition des modalités de préservation de l'équilibre de la CNRACL.
A cet égard, votre rapporteur ne peut que rappeler une nouvelle fois le caractère excessif de la surcompensation qui représente aujourd'hui plus de la moitié des dépenses de la Caisse et constitue une opération de débudgétisation au détriment des collectivités locales, tandis que dans le même temps le rapport démographique de ce régime (rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités de ce régime) se dégrade chaque année, passant de 3,7 en 1989 à 2,88 en 1996.C. LES GRANDS " CHANTIERS " POUR LES FINANCES LOCALES EN 1998
1. Une volonté de maîtrise du coût pour l'Etat des compensations et dégrèvements confirmée
Le projet de loi de finances pour 1998 ne comporte aucune mesure spécifique nouvelle destinée à limiter le coût pour le budget de l'Etat des compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs.
Cette " abstention ", momentanée, du nouveau Gouvernement dans ce domaine tient en grande partie à la diminution, pour 1998, de la charge liée à la compensation de la réduction de 35 % des droits de mutation à titre onéreux applicables aux acquisitions d'immeubles affectés à l'habitation, en raison de l'arrivée à expiration de ce dispositif au 31 décembre 1996. La non reconduction de cet abattement de 35 % et l'étalement du versement de la régularisation sur trois ans constituent en effet la cause principale de la diminution de 2,81 milliards de francs des compensations d'exonérations relatives à la fiscalité locale en 1998 .
A cet égard, il apparaît très clairement dans les intentions du nouveau Gouvernement de limiter, dans un proche avenir, les effets sur le budget de l'Etat de ce qu'il est convenu d'appeler les dotations passives. Devant le comité des finances locales, M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, a en effet relevé que l'Etat était devenu " le premier contributeur à la fiscalité locale " et qu'il faudrait " remédier " à cette situation " insatisfaisante ".
En 1997, le montant des compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs devrait s'établir à 72 milliards de francs, contre 42,7 milliards en 1990. Dans cet ensemble, le coût de la compensation du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée explique en grande partie cette progression. Le coût de cette dernière est, en effet, passé de 4,5 milliards de francs en 1990 à 34,8 milliards de francs en 1997, soit une multiplication par huit en huit ans. Au total, l'Etat prend aujourd'hui en charge 36 % de la taxe professionnelle contre 16 % de cette taxe en 1984.2. L'inévitable sortie du pacte de stabilité financière
Au terme de trois années passées dans un cadre, certes imparfait, les règles qui ont balisé et encadré une grande partie des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales viennent à échéance.
A cet égard, votre rapporteur souhaite, à ce stade, faire part de certaines recommandations, dont l'ambition est d'orienter l'esprit qui devrait présider à la définition d'un nouveau cadre.
Il s'agit en particulier tenir compte de l'inquiétude des élus locaux due à la multiplication des transferts non compensés de charges et l'imposition d'obligations nouvelles. En conséquence, il faut que l'Etat accepte une extension du concept de pacte de stabilité aux transferts et créations de charges nouvelles afin qu'un véritable code de bonne conduite puisse être mis au point.
Il s'agit aussi de veiller à ce que les collectivités locales puissent bénéficier des fruits de la croissance, en prévoyant le maintien d'un lien partiel entre l'évolution du PIB et celle des dotations en provenance du budget de l'Etat.3. L'annonce d'une conduite à leur terme des " impossibles réformes " de l'intercommunalité et de la révision des bases
Au cours de la séance du 23 septembre 1997 du comité des finances locales, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, que par M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget ont en effet fait part de la volonté du Gouvernement d'engager une réforme destinée à favoriser le développement de l'intercommunalité et " d'examiner très rapidement " le projet de révision des bases cadastrales.
S'agissant de l'intercommunalité, les perspectives annoncées semblent s'inscrire dans la filiation du projet de loi déposé au Sénat par le précédent Gouvernement. Il aurait notamment pour objectifs de favoriser le développement de la taxe professionnelle d'agglomération et de remédier aux inconvénients des modalités actuelles d'attribution de la DGF des groupements.
S'agissant de la révision de bases cadastrales, il convient de rappeler que le précédent Gouvernement avait procédé à une nouvelle rédaction du projet de loi portant incorporation dans les rôles d'imposition des nouvelles évaluations cadastrales issues de la loi du 30 juillet 1990, afin de tenir compte des observations émises par les membres du comité des finances locales.
Les principales observations du comité avaient, à l'époque, recueilli l'assentiment du Gouvernement et concernaient en particulier :-
· la suppression d'un groupe spécifique de tarification pour les
logements à caractère social ;
· l'application d'un taux de revalorisation de 1,61, au lieu de 1,37 initialement proposé par le gouvernement, pour les évaluations cadastrales des locaux industriels et commerciaux ;
· l'allongement de trois à quatre ans de la période d'intégration des nouvelles bases d'imposition ;
· l'abaissement à 15 % et 300 francs d'accroissement des cotisations d'une année sur l'autre (au lieu de 50 % et 500 francs) des seuils d'écrêtement.
Au cours de sa réunion du mercredi 8 octobre 1997, la commission des finances de l'Assemblée nationale a en effet adopté plusieurs amendements important dans le domaine des finances locales.
Il s'agit en premier d'un amendement de M. Augustin Bonrepaux tendant d'une part à relever le taux de la cotisation minimum de taxe professionnelle de 0,35 % à 1,5 % et, d'autre part à abaisser le seuil du chiffre d'affaires à partir duquel cette cotisation est due de 50 millions de francs à 10 millions de francs . Les estimations du service de la législation fiscale indiquent que cette mesure serait susceptible de générer un produit de 750 millions de francs, dont 150 millions de francs seraient le produit de l'abaissement du seuil de chiffre d'affaires à 10 millions de francs.
Il s'agit ensuite d'un amendement du même auteur qui prévoit le dégrèvement d'office de la taxe d'habitation des contribuables qui, au titre de l'année précédente, disposent d'un revenu imposable par part inférieur à 20.000 francs, à concurrence du montant de l'imposition excédant 1.000 francs . Le coût de cette mesure pour le budget de l'Etat, estimé à 300 millions de francs par son auteur, s'élèverait selon le service de la législation fiscale à près d'un milliard de francs.
La commission des finances de l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de son rapporteur général, tendant à relever le seuil de la cotisation d'impôt sur le revenu permettant de bénéficier d'un dégrèvement d'office de la taxe d'habitation, de 13.300 francs à 16.937 francs . Le coût de la mesure, estimé à 350 millions de francs par son auteur, s'élèverait selon le service de la législation fiscale à 500 millions de francs.
Deux amendements déposés par le président et le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale ont enfin été adoptés au sujet du FCTVA.
Le premier constitue une généralisation de la disposition votée l'an passé, à l'initiative de la commission des finances du Sénat , dans le domaine de la voirie communale. Cet amendement a, en effet, pour objet de permettre, de façon générale, aux établissements publics de coopération intercommunale de bénéficier des attributions du FCTVA au titre des travaux effectués sur des biens appartenant à une commune membre .
Le second amendement vise à rendre éligibles au FCTVA les investissements réalisés par les collectivités locales sur des biens appartenant à l'Etat ou à des particuliers, dès lors que l'intervention des collectivités locales est motivée par une menace urgente pour la sécurité publique et qu'elle est rendue nécessaire par l'inaction des propriétaires . Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a indiqué que cet amendement avait pour objet " d'amorcer un dialogue " avec le Gouvernement, afin que les travaux effectués sur les berges des cours d'eau ou sur les terrains de montagne menaçant de s'affaisser donnent lieu à l'attribution du FCTVA.D. LA REVALORISATION DES BASES CADASTRALES : UN OUBLI VOLONTAIRE ?
Il convient en effet de souligner l'absence d'une disposition destinée à la revalorisation des bases cadastrales. Il conviendra de remédier à cette lacune, à défaut de quoi, l'évolution du produit de la fiscalité locale reposera quasi exclusivement sur les taux. Il appartiendra à la commission des finances d'adopter, l'heure venue (au moment de ses travaux sur les articles de la deuxième partie de la loi de finances, un amendement permettant une revalorisation des bases au moins égale à celle adoptée, à l'initiative du Parlement, pour 1997.
JEUNESSE ET SPORTS
Rapporteur spécial : M. Michel SERGENT
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS
Les crédits du budget général de la jeunesse et des sports dans le projet de loi de finances pour 1998 s'élèvent à 2901,7 millions de francs.
Comparé à la loi de finances 1997, ce budget est en recul de 2,1%.
Les moyens globaux attribués à la jeunesse et aux sports comprennent toutefois, hormis les crédits budgétaires, deux comptes spéciaux du Trésor : le Fonds national de développement du sport (FNDS) et le Fonds national de développement de la vie associative (FNDVA).
Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit une stabilisation des crédits de ces deux comptes spéciaux du Trésor.
Les moyens dont disposera le ministère de la Jeunesse et des Sports (crédits budgétaires + comptes spéciaux du Trésor) s'élèveront à 3842 millions de francs en projet de loi de finances pour 1998 contre 3904 millions de francs en loi de finances initiale pour 1997, soit une diminution plus modeste de 1,6 %.
LFI 97
Budget votéPLF 1998
Evolution
en %Titre III
1793
1830
+ 2,1
Titre IV
1.114
960
- 13,8
Total dépenses ordinaires (DO)
2907
2790
- 4,0
Titre V
34
42
23,5
Titre VI
23
70
204,3
Total dépenses en capital (DC)
57
112
96,5
Total budget général (DO +CP)
2.964
2.902
- 2,1
FNDS
916
916
0,0
FNDVA
24
24
0,0
Budget MJS consolidé
3.904
3.842
-1,6
(en millions de francs)
Une présentation du budget de la jeunesse et des sports, hors impact de la coupe du Monde, donne toutefois des résultats très différents: les crédits budgétaires progressent de 3,3% et les moyens globaux de 2,6 %.
En effet, les événements exceptionnels ne pèsent plus sur le budget du ministère que pour 110 millions de francs en 1998 contre 263 millions de francs en 1997.
Abstraction faite de l'impact de la coupe du Monde, il apparaît que les dépenses ordinaires sont en augmentation (+ 2,1 %) et particulièrement les dépenses d'intervention (titre IV), qui progressent de 4,9 %.Présentation du budget hors coupe du monde
LFI 97
Budget votéPLF 1998
Evolution
en %Titre III
1793
1830
+ 2,1
Titre IV
851
895
+4,9
Total dépenses ordinaires (DO)
2646
2725
+2,9
Titre V
34
42
+ 23,5
Titre VI
23
25
+ 8,6
Total dépenses en capital (DC)
57
67
+ 17,5
Total budget général (DO +CP)
2.701
2.792
+ 3,3
FNDS
822
825
0,0
FNDVA
24
24
0,0
Budget MJS consolidé
3.547
3.641
+2,6
(en millions de francs)
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES : UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE
1. Une légère augmentation des moyens des services (titre III)
Le projet de budget "jeunesse et sports" pour 1998 est marqué par une majoration des dépenses de personnel et une stabilisation des crédits de fonctionnement .
Les dépenses de personnel progressent de 2,1%, résultat de la création nette de 84 emplois (34 emplois budgétaires et 50 contrats de cadre technique national), de la remise à niveau de la dotation initiale des crédits de rémunération des contractuels de la préparation olympique et de haut niveau, de diverses mesures de titularisation et de l'incidence sur 1998 des revalorisations des rémunérations décidées en 1997 (+1% soit 12 millions de francs).
Les crédits de fonctionnement sont stables en raison de la compensation entre une économie de 12,8 millions de francs et une majoration des crédits relatifs à la lutte contre le dopage (4 millions de francs),2. une diminution des crédits d'intervention (titre IV)
Les crédits d'intervention diminuent fortement (-13,8%) mais, en retirant l'impact du financement de la coupe du monde, ce titre est en augmentation sensible (+ 4,9%).
Les mesures nouvelles concernent en particulier la création de postes "FONJEP" (15,9 millions de francs), le développement des politiques locales de jeunesse (21 millions de francs), la promotion des sites d'accueil de la Coupe du Monde (15 millions de francs), et le plan "sport-emploi" (60 millions de francs).B. LES DÉPENSES EN CAPITAL : UNE AUGMENTATION SENSIBLE
Le projet de budget "jeunesse et sport" pour 1998 se caractérise par une forte hausse des dépenses en capital (titres V et VI) même si leur montant global reste modeste puisqu'elles ne représentent que 4 % des crédits budgétaires pour 1998 (2% en 1997).
Evolution des dépenses en capital 1996-1998
Chapitre
budget voté 1996
budget voté 1997
PLF 1998
57-01
Administration générale et équipement des établissements publics de l'EtatAP 39,8
CP 36,7AP 35,6
CP 34AP 39,7
CP 4266-50
Subvention d'équipement aux collectivitésAP 54,2
CP 54,2AP 23,7
CP 23AP 70,3
CP 70(en millions de francs)
1. Le titre V (investissements exécutés par l'Etat)
En raison d'un effort particulier pour les travaux de maintenance et de sécurité , le titre V passe de 34 millions de francs en crédits de paiement en 1997 à 42 millions de francs pour 1998, soit une augmentation de 24 %.
Les autorisations de programme s'élèvent à 39,7 millions de francs, en hausse de 10% par rapport à 1997. Elles seront consacrées pour l'essentiel aux travaux de maintenance (25 millions de francs), pour 5,6 millions de francs aux contrats de plan Etat-région et pour 9,1 millions de francs aux services déconcentrés de la jeunesse et des sports d'Amiens .2. Le titre VI (subventions d'équipement)
Une mesure exceptionnelle d'attribution d'une dotation complémentaire aux villes d'accueil de la coupe du monde de football (45 millions de francs) fait progresser le titre VI de 23 millions de francs en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 1997 à 70,3 millions de francs pour 1998. La progression des autorisations de programme est identique.
Les autres mesures financées sur le titre VI concerneront les contrats de plan Etat-région (15,3 millions de francs) et la rénovation du patrimoine associatif des centres de vacances et de loisirs pour 10 millions de francs .
Il faut remarquer que la progression des dépenses en capital pour 1998 est significative , tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, et constitue un changement par rapport à la diminution constatée en 1997.II. PRÉSENTATION PAR AGRÉGATS
La présentation par agrégat montre une progression légère des dépenses d'administration générale, de 1,4%, une progression plus significative des dépenses en faveur de la jeunesse et de la vie associative de 3,4% et une régression des dépenses en faveur du sport, qui diminuent de 3,6%.
La diminution des crédits associés à la coupe du monde de football explique l'évolution de l'agrégat "sport" pour 1998 .
A. LES CRÉDITS DE L'AGRÉGAT "ADMINISTRATION GÉNÉRALE"
Ces crédits atteindront 964 millions de francs en 1998, en augmentation de 1,4 % par rapport à 1997.
Cette augmentation s'explique principalement par la hausse des dépenses de personnel de 8 millions de francs sur le titre III (dont 2,5 millions de mesures nouvelles) et la hausse de 8 millions de francs des investissements de l'Etat au titre de l'équipement de ses établissements publics (24 millions de francs de mesures nouvelles).B. LES CRÉDITS DE L'AGRÉGAT "JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE"
Ils s'élèveront à 730 millions de francs en 1998, en hausse de 3,4% par rapport à 1997 après une diminution de 4,1% en 1997 et 7,3% en 1996 .
L'augmentation des crédits concernera particulièrement le chapitre 43-90, en hausse de 12 millions de francs, et notamment les actions partenariales qui progresseront de 35 millions de francs pour atteindre 277 millions de francs.C. LES CRÉDITS DE L'AGRÉGAT "SPORTS ET ACTIVITÉS SPORTIVES"
Ces crédits s'élèveront à 1,2 milliards de francs, en baisse de 7,7% par rapport à 1997 .
Cette baisse résulte essentiellement de la diminution des crédits consacrés à la coupe du monde pour 212 millions de francs, qui étaient inscrits sur le chapitre 43-91 du titre IV. Cette très forte diminution n'est qu'en partie compensée par la hausse des crédits consacrés à la promotion du sport et de la pratique sportive pour 66 millions de francs .
Les crédits nouveaux permettront d'améliorer l'encadrement sportif (contrats de préparation olympique), de renforcer la lutte contre le dopage et de développer les contrats d'insertion des sportifs de haut-niveau (4 millions de francs de mesures nouvelles sur le titre IV).
De plus, les dépenses en capital inscrites à l'agrégat "sport" augmenteront fortement avec un triplement des autorisations de programme, résultant essentiellement de la dotation exceptionnelle aux stades de province organisateurs de la Coupe du Monde.
Enfin, il faut souligner l'accroissement du financement européen : pour 1998, les crédits du Fonds social européen destinés au chapitre 43-91 représenteront 20,3 millions de francs contre 11,6 millions seulement en 1997. Ces crédits correspondent à 5 % du chapitre.III. LES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR
A. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT
Pour 1998, les crédits du FNDS s'élèvent à 916 millions de francs en projet de loi de finances, soit une reconduction des crédits ouverts pour 1997 .
Il faut cependant noter que l'arrêté du 9 juillet 1997 a procédé à une annulation de 55 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement , dont 27,5 millions sur le chapitre 09 (équipement de l'Etat) et 27,5 millions sur le chapitre 12 (subventions d'équipement), soit 9,8% des crédits globaux.
Il est possible de s'interroger sur cette mesure d'annulation, peu respectueuse de l'initiative parlementaire, qui avait consisté à augmenter le taux de prélèvement en faveur du FNDS de 2,4 à 2,6 % pour 1997, afin d'obtenir un supplément de recettes de 66 millions de francs.
Pour 1998, les subventions pour l'aide au sport de haut-niveau (215 millions de francs) et au sport de masse (517,5 millions de francs) sont stables.
Les crédits accordés pour la rénovation des stades de province dans le cadre de la Coupe du Monde de Football (91,5 millions de francs) font progresser le chapitre 11 consacré aux dépenses liées à la Coupe du Monde . Cette mesure s'ajoute à la dotation exceptionnelle de 45 millions de francs ouverte au chapitre 66-50 du budget du ministère de la Jeunesse et des Sports pour subventionner l'aménagement des centres de communication et les travaux liés à la sécurité dans le cadre de la Coupe du Monde.
Cette augmentation des crédits liés à la Coupe du Monde de football s'accompagne toutefois d'une diminution de 12,3% des crédits destinés aux équipements sportifs des collectivités locales, des associations sportives et de l'Etat (chapitres 09 et 12 : 92 millions de francs pour 1998 contre 105 millions de francs en 1997).B. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE
Comme en 1996 et 1997, le fonds national pour le développement de la vie associative serait doté en 1998 de 24 millions de francs.
La gestion 1996 du FNDVA montre que l'objectif de doublement des crédits du FNDVA a été obtenu indirectement par un appel à des crédits budgétaires pour financer la formation des bénévoles.
En effet, sur 52 millions de francs de crédits, 37,2 millions sont allés à la formation des bénévoles (62%) et 19,8 millions au financement d'études (38%), soit une déformation de l'hypothèse initiale de répartition des crédits. Toutefois, en tenant compte des crédits supplémentaires inscrits sur le chapitre 43-90 (article 20), 75% des crédits sont effectivement allés à la formation des bénévoles et 25 % au financement d'études .
L'analyse de la gestion du FNDVA montre une importante sous-consommation des crédits et invite donc à une réflexion sur l'adaptation de ses objectifs aux besoins concrets visés par ce compte spécial.
L'année 1998 devrait impérativement voir une mise en application des recommandations délivrées par le groupe de travail installé par le ministre de la jeunesse et des sports le 3 juillet 1996, à savoir un meilleur affichage des priorités du FNDVA, une clarification du dispositif institutionnel, une gestion plus lisible et une stabilisation des ressources .
Il faut noter que pour le ministère l'objectif à terme est de relever le taux de prélèvement du FNDVA à 0,14% de manière à doubler sa dotation. Cet accroissement ne devrait se réaliser qu'en parallèle avec un réaménagement du fonctionnement du FNDVA pour l'adapter aux besoins du secteur associatif.IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS
Le budget du ministère de la jeunesse et des sports pour 1998 est un budget maîtrisé , puisqu'il est l'un des rares budgets en diminution de plus de 2%.
Il ne représente que 0,18% du budget général et 0,03% du PIB et se situe donc en dessous des 3 milliards de francs , montant pourtant atteint en 1995.
Il est possible de regretter l'étroitesse de ces moyens mais également le fait que les taux de prélèvement des comptes spéciaux du trésor consacrés au sport et à la vie associative ne soient pas relevés.
Toutefois, hors coupe du monde, ce budget est très favorable et témoigne autant d'un souci de rigueur (il contribue pour 60 millions de francs à la maîtrise des dépenses de l'Etat) que de réorientation des moyens disponibles : la marge de manoeuvre laissée par la fin du financement de la coupe du monde de football a été en grande partie utilisée pour développer de nouvelles actions en faveur de l'emploi et de la jeunesse.A. L' EMPLOI AU COEUR DES PRIORITES DU MINISTERE
L'emploi est au coeur des priorités du ministère de la jeunesse et des sports pour 1998 et se traduira notamment par un renforcement de l'encadrement .
Personnels du ministère de la Jeunesse et des Sports (1995-1998)
Entre 1995 et 1997, les emplois d'encadrement avaient fortement chuté, d'environ 100 unités. Pour 1998, l'accroissement global du nombre d'emplois concerne particulièrement le personnel de catégorie A : le personnel enseignant est le principal concerné.
L'augmentation globale du personnel du ministère de la Jeunesse et des sports pour 1998 témoigne simplement d'un réajustement dans une tendance de long terme à la diminution : 148 emplois ont été perdus entre 1995 et 1998, soit 2 % de l'effectif total.
Il sera donc créé 34 emplois budgétaires nouveaux au profit des établissements et des services déconcentrés et les mesures de suppression de postes qui devaient frapper l'INJEP, le CREPS d'Antibes et le centre de Font-Romeu sont rapportées.
Il faut y ajouter les emplois non budgétaires avec la création de 50 contrats de préparation olympique et de haut niveau (353 emplois prévus au total en 1998).
Le coût budgétaire du personnel progressera de manière plus importante que les seuls effectifs en 1998, du fait de revalorisations indemnitaires et statutaires, progressant ainsi de 74 millions de francs pour atteindre 1,12 milliard de francs.
Mais les principales mesures en faveur de l'emploi concernent les moyens d'intervention auprès des associations et du milieu sportif, en direction des jeunes.
Un renforcement des postes FONJEP
Un poste FONJEP est une aide destinée à la rémunération d'animateurs permanents d'associations nationales ou locales agréées au titre de la jeunesse et de l'éducation populaire.
En 1997, 5 500 postes sont financés dont 2 737 au titre du ministère de la jeunesse et des sports, pour un coût de 124 millions de francs.
En 1998, une mesure nouvelle de 15,9 millions de francs permettra de financer 350 postes FONJEP supplémentaires (+12,7%).
Ces emplois seront pour la majorité d'entre eux déconcentrés aux préfets de département et permettront de renforcer la capacité d'encadrement des associations et de formation des jeunes .
De nouveaux moyens pour le plan sport-emploi
En 1997, la mesure numéro 4 du plan sport-emploi ("un club, un emploi") a bénéficié d'un financement de 44 millions de francs sur le budget général du ministère de la jeunesse et des sports (chapitre 43-91, article 40) et de 53 millions de francs sur la part régionale du FNDS.
Pour 1998, la contribution du FNDS devrait rester stable à 53 millions de francs mais celle du budget devrait s'élever à 105 millions de francs pour le titre IV dont 60 millions de francs de mesures nouvelles, soit plus qu'un doublement des crédits .
La mesure "un club-un emploi" est un mécanisme de cofinancement direct des emplois d'éducateurs sportifs et d'animateurs dans les clubs et associations par le biais de la passation de conventions sport-emploi.
Pour 1998, compte tenu du caractère triennal et dégressif des aides financières et du phénomène cumulatif, l'accroissement des crédits au titre du plan sport-emploi devrait permettre la création de 1500 postes nouveaux.
L'analyse des bénéficiaires du plan sport-emploi (2606 personnes en 1996) montre que 33 % ont moins de 26 ans et seulement 11 % plus de 40 ans. La moitié des contrats sont des contrats à plein temps dont 77 % dans des associations.
Votre rapporteur estime donc qu'une réflexion doit s'engager afin d'instaurer une cohérence entre ce dispositif et celui des "emplois-jeunes" dans la mesure où le public et les associations visés actuellement par ce dispositif pourraient entrer dans le cadre plus favorable du plan d'emploi des jeunes.
Suite à une évaluation menée par M.Yves Lair, l'estimation selon laquelle 8 000 emplois-jeunes pour 1998 et 25 000 à terme pourraient concerner le secteur de la jeunesse et des sports plaide pour une réflexion sur la coordination des différents dispositifs.B. UNE POLITIQUE DE LA JEUNESSE RENOUVELEE
1. Une nouvelle impulsion pour 1998
Pour 1998, la politique de la jeunesse recevra une nouvelle impulsion : bénéficiant de la diminution des crédits consacrés à la préparation de la Coupe du Monde, elle voit ses crédits augmenter de 3,4% après une diminution de 4,1% en 1997 et 7,3% en 1996 .
Pour 1998, le ministère poursuivra les programmes d'animation locale : l'évaluation réalisée après quatre années de fonctionnement des projets locaux d'animation de jeunesse et de sport (PLAJ et PLAS) indique que la méthodologie du projet local correspond bien aux attentes des partenaires des services déconcentrés et des jeunes eux-mêmes .
Les actions partenariales progresseront donc de 35 millions de francs pour atteindre 277 millions de francs.
Les politiques locales de la jeunesse, menées dans le cadre de conventions d'objectifs globales associant les collectivités locales, les services déconcentrés de l'Etat, les associations et les caisses d'allocations familiales disposeront d'une mesure nouvelle de 21 millions de francs.
Par ailleurs, des crédits nouveaux permettront d'accroître le conventionnement avec les associations nationales de jeunesse et une rénovation du patrimoine associatif (10 millions de francs pour chacune de ces deux actions).2. Une période de transition en matière d'aménagement des rythmes scolaires
Depuis 1995, les crédits consacrés à l'aménagement des rythmes scolaires ont connu une montée en puissance : 207,5 millions de francs en 1995, 227,5 millions de francs en 1996 et 268 millions de francs en 1997. Environ 2 millions d'enfants en bénéficient aujourd'hui.
Le financement de ces actions montre une prédominance de la part des communes (53,35%) et du budget de la jeunesse et des sports (28,25%), les autres ministères (Education Nationale, Culture...) contribuant au total à moins de 5% du coût du dispositif.
Le ministère de la Jeunesse et des Sports estime donc que l'année 1998 devrait être une année de transition et d'évaluation du dispositif ARVEJ.
Les crédits consacrés à l'aménagement des rythmes scolaires diminueront de 15% en 1998 pour s'élever à 229 millions de francs, cependant, l'arrêté du 9 juillet 1997 avait déjà annulé 32,5 millions de crédits -consacrés au dispositif ARVEJ sur les chapitres 43-90 et 43-91, ramenant la dotation pour 1997 à 235 millions de francs.
Pour 1998, les opérations seront donc davantage ciblées et un effort particulier sera réalisé en direction des zones particulièrement défavorisées (zones franches notamment) pour faciliter l'accès de tous les enfants aux pratiques sportives et culturelles organisées par les associations de jeunesse et d'éducation populaire.
Les sites pilotes seront développés, de 165 en 1996-1997, ils passeront à 237 pour 1997-1998 et concerneront 125 000 enfants.
Le groupe de travail interministériel (Education Nationale, Jeunesse et Sports, Culture) qui s'est mis en place en septembre 1997 afin de déterminer rapidement le cadre d'une mise en oeuvre concertée et partenariale de ce dispositif devrait fournir de nouvelles orientations pour poursuivre le développement de l'aménagement des rythmes scolaires.
L'objectif consiste à assurer une meilleure coordination du dispositif entre les différents ministères concernés et à permettre ainsi d'envisager la généralisation de cette expérience.C. POUR LA PRÉPARATION DE LA COUPE DU MONDE ENTRE DANS SA PHASE FINALE
Si les crédits consacrés à la Coupe du Monde sont globalement en très forte diminution pour 1998, en raison de l'achèvement du Stade de France, un certain nombre d'actions devraient encore être financées pour parachever la préparation de cette très importante manifestation.
Pour 1998, suite à la fin des travaux du Stade de France et à sa mise en service en janvier prochain, 50 millions de francs sont inscrits au titre IV pour la construction du stade annexe , la dépollution des terrains et la subvention à la SANEM.Financement du Stade de France : 1995-1998
Le coût global de l'ouvrage s'élève à 2,6 milliards de francs dont près de la moitié a bénéficié d'un financement public.
(en millions de francs)
La subvention publique s'est décomposée comme suit :
(en millions de francs)
Pour 1998, les travaux de mise en service du stade sont achevés.
Toutefois, la question à venir est celle de l'implantation d'un club résident . Le contrat de concession confie au concessionnaire l'exploitation du Stade de France pendant une durée de 30 ans. Si le consortium Stade de France ne trouve pas de club résident, l'Etat devra compenser le manque à gagner à hauteur de 50 millions de francs pour la saison 1998-1999. Si le club résident utilisant le stade ne peut garantir au concessionnaire une recette minimale de 73 millions de francs, l'Etat devra fournir le complément.
Il sera donc essentiel, dans les mois à venir, de suivre l'évolution de ces négociations, afin que l'Etat n'ait pas à prendre en charge le coût du fonctionnement de l'ouvrage pour les années à venir.
D'autre part, d'importants crédits sont débloqués en 1998 en faveur des stades de province.
Huit villes de province (Bordeaux, Lens, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Saint-Etienne, Toulouse) doivent rénover et souvent agrandir leurs stades pour accueillir les matches de la Coupe du Monde.
Des conventions entre l'Etat et ces villes ont été signées le 6 juin 1997, ce qui a permis le versement d'une première tranche de subventions. Les travaux seront achevés au premier trimestre 1998.
Afin d'aider l'ensemble des stades de province à réaliser les travaux nécessaires à la communication et la sécurité, il a par ailleurs été décidé d'attribuer une subvention complémentaire de 5 millions de francs par site pour 1998. Une mesure nouvelle de 45 millions de francs est inscrite à ce titre au chapitre 66-50 et un avenant à la convention initiale sera conclu avec chacune des villes site. Le FNDS contribuera également à la dernière tranche des travaux de rénovation des stades de province pour 91,5 millions de francs (75,5 millions de francs en 1995 et en 1996, 78,5 millions de francs en 1997).
D'autre part, une aide financière de 1 million de francs sera accordée à chaque site de manière à favoriser l'animation et la promotion des sites d'accueil.
Le projet "cités foot" consistant en des tournois inter-quartiers, des fêtes de quartiers et des forums de jeunes sera élargi aux villes issues des zones urbaines sensibles et le nombre de villes appelées à être sélectionnées sera doublé.
Les crédits destinés à cette opération seront considérablement renforcés puisqu'ils s'élèveront à 3,7 millions de francs, contre 640 000 francs prévus.
Au total, une mesure nouvelle inscrite au chapitre 43-91 pour 15 millions de francs sera destinée à ces projets d'animation, permettant de parachever la préparation de la Coupe du monde.D. MIEUX IDENTIFIER LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA JEUNESSE ET AU SPORT
Votre rapporteur estime important de mieux identifier les modalités du financement public du sport et des actions en faveur de la jeunesse.
Plusieurs éléments méritent en effet une réflexion approfondie.
La montée en puissance des comptes spéciaux du trésor et particulièrement du Fonds national de développement du sport aboutit aujourd'hui à un financement global du sport lié pour un tiers de son montant aux deux comptes spéciaux alors qu'en 1993, les comptes spéciaux ne représentaient qu'un quart du financement global .
Votre rapporteur se félicite de l'accroissement des moyens des comptes spéciaux, qui ont permis de développer l'action en faveur de la jeunesse et du sport.
Toutefois, il observe que les ressources disponibles hors prise en compte des événements exceptionnels s'élevaient à 3,7 milliards de francs contre 3,6 milliards de francs pour 1998, soit une baisse de 100 millions de francs, ce qui traduit une diminution sensible des crédits destinés au sport et à la jeunesse depuis 5 ans.
Votre rapporteur estime important de souligner que la montée en puissance des comptes spéciaux du trésor ne doit pas avoir pour corollaire un désengagement du budget général de l'Etat mais être complémentaire. Depuis quelques années, l'augmentation des crédits des comptes spéciaux est le seul moyen d'élever la dotation du ministère de la jeunesse et des sports alors qu'il devrait s'agir d'une mesure complémentaire à une dotation déjà substantielle.
Votre rapporteur se félicite de constater qu'en 1996, le montant des recettes des comptes spéciaux a été supérieur aux évaluations de la loi de finances , contrairement aux années précédentes où les recettes n'atteignaient pas les objectifs fixés, malgré une sensible amélioration de l'adéquation entre recettes prévues et recettes constatées ces dernières années.Evolution des recettes prévues et des recettes constatées
du FNDS 1992-1996
1992
1993
1994
1995
1996
LFI
830constaté
595,4%
71,7LFI
850constaté
707,8%
83,3LFI
850constaté
768,6%
90,4LFI
884constaté
817%
92,4LFI 820
constaté 845
% 103
Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cette évolution mais il tient à souligner que l'hypothèse d'un renversement de tendance ne doit jamais être exclue .
Les ressources mobilisées par les comptes spéciaux sont importantes mais ont comme caractéristique une certaine imprévisibilité et par conséquent une certaine fragilité .
Ainsi, le rendement du loto sportif a été divisé par trois entre 1988 et 1993. La baisse constante des rendements du loto sportif de 1986 à 1993 a créé un écart entre recettes prévisionnelles et recettes effectives et imposé une modification importante du fonds en vue de stabiliser les ressources.
De plus, votre rapporteur tient à souligner la nécessité de préciser les critères de répartition entre les actions financées sur crédits budgétaires et celles des comptes spéciaux du trésor.
A titre d'exemple, le choix de ne pas augmenter le prélèvement au titre du FNDVA a été compensé par un accroissement de crédits budgétaires sur le budget général pour aboutir à un doublement effectif des crédits consacrés aux actions de formation et d'études du secteur associatif.
Les crédits destinés aux stades de province pour 1998 proviennent pour partie du budget général (article 66-50, 45 millions de francs) et pour partie du FNDS (91,5 millions de francs).
Le financement de la Coupe du Monde montre que le budget général et le compte spécial ont été alternativement ou simultanément utilisés.
Votre rapporteur estime donc que la réflexion mise en oeuvre au titre du FNDVA doit se prolonger et englober une appréciation générale de l'évolution et de la répartition souhaitable des crédits provenant des comptes spéciaux et du budget général.
Avant de conclure, votre rapporteur ne peut passer sous silence les problèmes liés au dopage . Certes, les crédits allant à la lutte contre le dopage ont pratiquement doublé passant de 7 millions à 13,5 millions de francs mais ils peuvent s'avérer insuffisants face à la volonté affirmée de combattre ce fléau. Une ligne budgétaire de l'ordre de 20 millions de francs correspondrait sans doute mieux aux moyens à mettre en oeuvre.
Ce budget de la Jeunesse et des Sports rompt avec la baisse depuis trois ans des moyens affectés aux missions essentielles du ministère . La priorité accordée aux jeunes et à l'emploi est un gage pour l'avenir. Votre rapporteur souhaite également que la coupe du monde soit une véritable fête populaire, que l'effort soit mis sur la formation notamment dans le cadre du plan emploi-jeunes. Il demande enfin que des moyens soient attribués pour renforcer l'organisation des rythmes de vie en concertation avec l'Education Nationale.*
En conclusion, et compte tenu des observations qui viennent d'être données, votre rapporteur propose l'adoption du budget "jeunesse et sports".
JUSTICE
Rapporteur spécial : M. Hubert HAENELI. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
1. Un budget en augmentation
Les crédits demandés pour la justice en 1998 progressent de 4,03 % et atteignent 24,867 milliards de francs . Cette hausse est d'autant plus remarquable qu'elle intervient après une inflexion sensible du budget de la justice en 1997 par rapport aux objectifs de la loi de programme : ce dernier se caractérisait par une augmentation de seulement 1,77 %. En outre, un gel de 194 millions de francs en dépenses ordinaires, de 3 millions de francs en dépenses en capital et de 600 emplois avait été arrêté au printemps 1997. Ce dispositif de régulation a cependant été totalement levé, dès juillet, pour les crédits et, en septembre, pour les emplois.
Votre rapporteur tient cependant à faire remarquer que cette progression des crédits ne permet pas de rattraper le retard provoqué par la loi de finances pour 1997 dans l'exécution de la loi de programme relative à la justice.
La part du budget de la justice dans le budget de l'Etat poursuit ainsi sa très lente progression en passant de 1,51 % en 1997 à 1,56 % en 1998.2. Un budget concentré sur trois priorités
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits de 1997 à 1998 :
En 1995, première année d'application de la loi de programme sur la justice, l'accent fut mis sur les juridictions administratives. En 1996, la progression la plus nette fut celle des crédits de l'administration pénitentiaire. En 1997, priorité fut donnée aux services judiciaires.
Cette année, trois priorités se dégagent :
- l'amélioration de la justice au quotidien en diminuant les délais de contentieux excessifs dans les cours d'appel et en renforçant la justice de la famille et des enfants . Ainsi, le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la création de 70 magistrats et de 230 fonctionnaires qui seront principalement affectés dans les cours d'appel, les tribunaux pour les enfants, les parquets des mineurs, les affaires familiales, les services des tutelles et les services de l'application des peines ;
- la modernisation des établissements pénitentiaires et la réforme des comités de probation en vue d'une meilleure insertion . La répartition des 300 créations d'emplois pénitentiaires reflète la priorité accordée à la réforme du milieu ouvert et à la détention des mineurs, puisque 200 emplois concernent des emplois de conseillers et de chefs de service d'insertion et de probation. Toutefois, la loi de finances pour 1998 prévoit par ailleurs le lancement de la première tranche du programme de construction de nouvelles places de prison ;
- le renforcement de la protection judiciaire de la jeunesse . La loi de finances pour 1998 prévoit la création de 100 emplois afin d'accélérer les réponses judiciaires concernant les jeunes suivis par la Justice en milieu ouvert, de développer la prévention des atteintes sexuelles, de renforcer la pluridisciplinarité des équipes en y associant des psychologues et des infirmiers et de renforcer les capacités d'hébergement.II. L'EXÉCUTION DU PROGRAMME PLURIANNUEL POUR LA JUSTICE
Le 6 janvier 1995, la loi de programme n 95-9 relative à la justice a été promulguée, qui vise à augmenter les moyens des juridictions de 8,1 milliards de francs sur cinq ans, répartis de la manière suivante :
- services judiciaires 4,5 milliards de francs
- administration judiciaire 3 milliards de francs
- protection judiciaire de la jeunesse 0,4 milliard de francs
- juridictions administratives 0,2 milliard de francs
Cette loi a également prévu la création de 5.760 emplois budgétaires pendant la période 1995-1999 et devrait permettre d'augmenter de 6.100 les effectifs disponibles :
- services judiciaires 1.400
dont :
· magistrats 300
· fonctionnaires 1.020
· magistrats exerçant à titre
temporaire (en équivalent temps plein) 80
- Conseil d'Etat et juridictions administratives 380
dont :
· magistrats 180
· fonctionnaires 200
- Administration pénitentiaire 3.920
- Protection judiciaire de la jeunesse 400
En 1997, le Gouvernement a décidé d'étaler sur une année supplémentaire l'exécution de cette loi de programme.
Dans ce contexte, l'exécution de la loi de programme se présente de la manière suivante, s'agissant, d'une part, des créations d'emplois, et, d'autre part, des équipements.1. Les créations d'emplois
De fait, en dépit de l'étalement, les quatre grands secteurs Justice auront connu, à la fin de l'année 1998 au titre du programme, 2.993 créations d'emplois nets, soit 49,1 % de l'ensemble.
Cette moyenne cache cependant de fortes disparités par secteur.
- En ce qui concerne les services judiciaires, 952 emplois ont été créés au titre de la loi de programme sur les 1.400 prévues au total, soit un taux de réalisation de 68 % ;
- L'administration pénitentiaire est celle qui a connu le taux de réalisation le plus bas, puisque seulement 1.458 emplois sur 3.920 ont été créés, soit 47,9 %. Ce résultat doit toutefois être relativisé dans la mesure où 1.750 emplois ont été réservées pour les budgets 1998 et 1999 : il s'agit des emplois pénitentiaires liés à l'ouverture du programme de construction "4.000" et des 1.200 places nouvelles en centres de semi-liberté ;
- La protection judiciaire de la jeunesse a bénéficié de la création de 298 emplois sur les 400 prévues au total, soit un taux de réalisation de 74,5 % ;
- Quant aux juridictions administratives, 285 emplois sur les 380 prévus ont été créés, ce qui amène le taux de réalisation à 75 %.2. Les équipements
S'agissant des équipements, la loi de programme a prévu une enveloppe de 8.100 millions de francs en autorisations de programme.
Entre 1995 et 1998, 6.236 millions de francs ont été inscrits dans les lois de finances successives, soit 77 % de l'ensemble.
Les services ont été dotés de la manière suivante :
- services judiciaires : 3.822 millions de francs sur 4.500 millions prévus (84,9 %) ;
- services pénitentiaires : 1.936 millions de francs sur 3.000 millions prévus (64,5 %) ;
- protection judiciaire de la jeunesse : 316 millions de francs sur 400 millions prévus (79 %) ;
- juridictions administratives : 162 millions de francs sur 200 millions prévus (77 %).III. LES GRANDS SECTEURS
A. LES SERVICES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE
Cet agrégat regroupe les moyens :
- de l'administration centrale du ministère, y compris les unités délocalisées à Nantes (Casier judiciaire national, bureau des pensions, centre d'exploitation statistique) ;
- des services communs destinés à soutenir, au plan local, l'action des services déconcentrés dans des domaines tels que l'informatique (centres de prestations régionaux), l'équipement (antennes régionales d'équipement) et les services sociaux ;
- de la commission nationale de l'informatique et des libertés ;
- de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ;
- pour les subventions des ordres de la Légion d'Honneur et de la Libération ainsi que la recherche dans le domaine de la justice (budget civil de recherche et de développement technologique).
En 1997, la part relative dans le budget de la justice des crédits de paiement alloués à l'administration générale était de 14,2 %. En 1998, ces crédits progressent de 2,2 % pour atteindre 3,5 milliards de francs . Toutefois, cette augmentation est proportionnellement plus faible que la hausse générale des crédits du budget de la justice. C'est pourquoi leur part relative diminue pour s'élever à 14 % de l'ensemble.1. La stagnation des effectifs
L'effectif de l'administration centrale et des services communs reste stable et bénéficie de 4 pyramidages d'emplois et de 12 transformations. En revanche, un emploi est créé à la commission nationale de l'informatique et des libertés.
Une revalorisation des indemnités (+ 0,7 million de francs) est par ailleurs prévue .2. Les moyens matériels en légère diminution
Les moyens de fonctionnement sont en diminution de 1,3 % par rapport à 1997 et s'élèvent à 454,03 millions de francs. Toutefois, cette diminution cache des évolutions contrastées.
Certains crédits sont en hausse.
- c'est le cas des crédits "informatique" de l'administration centrale (chapitre 34-05 article 10) qui enregistrent une augmentation de près de 20 % et s'élèvent à 24,1 millions de francs. Ils visent à renouveler les équipements et à remplacer plusieurs applications. De plus, le développement d'une messagerie informatique complémentaire au Minitel sera entreprise au profit du casier judiciaire national.
- de même, les crédits du chapitre 34-98 (Moyens de fonctionnement et de formation) augmentent de 1,7 % et s'élèvent à 185,8 millions de francs.
En revanche, certains crédits sont en baisse .
- il s'agit d'abord des crédits "informatique" des services communs (-4,4 %) et de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ;
- en outre, les subventions de fonctionnement diminuent de -3,2 % pour l'Ordre de la Libération, de -8,9 % pour la Légion d'Honneur et de -0,16 % pour le centre national de recherche scientifique.
Enfin, il convient de noter la création d'une mission de réforme de la carte judiciaire : 5 autorisations d'emplois temporaires sont proposés pour la durée de la mission et gagés sur des emplois vacants des juridictions. La mission est dotée d'une enveloppe de fonctionnement de 0,5 millions de francs.B. LES SERVICES JUDICIAIRES
Cet agrégat regroupe les moyens des juridictions de l'ordre judiciaire, du conseil supérieur de la magistrature, de l'école nationale de la magistrature et de l'école des greffes.
Les crédits des services judiciaires progressent de 4,7 % et s'élèvent à 11,04 milliards de francs. Leur part relative dans le budget de la justice passe ainsi de 44,1 % en 1997 à 44,4 % en 1998.1. Une forte hausse des effectifs
Le projet de budget prévoit, au titre de la loi de programme, la création de 300 emplois répartis de la manière suivante :
- 70 emplois de magistrats affectés dans les secteurs les plus encombrés : cours d'appel, tribunaux pour enfants, parquets des mineurs, affaires familiales, service des tutelles, application des peines ;
- 230 emplois de fonctionnaires de justice (dont 10 greffiers en chef, 90 greffiers et 130 agents de catégorie C) destinés à renforcer l'assistance des magistrats, accroître les capacités de traitement de l'information pour les greffes de la cour de cassation, des cours d'appel, des juridictions du premier degré et prendre en compte les responsabilités nouvelles confiées aux greffiers en chef.
Il convient toutefois de rappeler le décalage de quatre ans, lié aux modalités de recrutement et de formation du corps judiciaire, entre l'annonce de créations d'emplois et l'augmentation concrète du nombre de fonctionnaires.
C'est pourquoi le projet de loi de finances pour 1998 permet par ailleurs le recrutement de 16 magistrats à titre temporaire (9,91 millions de francs) et de 220 assistants de justice (8,44 millions de francs) au titre du renforcement des moyens humains de la justice. Un crédit de 1,76 million de francs doit également indemniser de leurs frais 400 conciliateurs de justice supplémentaires.
Sur le plan indemnitaire, 22 millions de francs doivent financer le relèvement d'un point des indemnités de toutes les catégories de fonctionnaires des greffes.2. Des moyens de fonctionnement en forte progression
Le chapitre 37-92, Moyens de fonctionnement et de formation regroupe les moyens de fonctionnement de l'ensemble des catégories de juridictions ainsi que des crédits affectés à des dépenses de nature diverse (fonctionnement, travaux courants d'entretien immobilier, véhicules, modernisation, informatique déconcentrée, frais de déplacement).
Pour 1998, ces crédits augmentent de 13,4 % par rapport à ceux pour 1997 et s'élèvent à 1,24 milliard de francs.
Cette hausse des crédits est destinée à améliorer les conditions matérielles de travail et d'accueil dans les juridictions :
- 18, 4 millions de francs doivent financer les dépenses de structure et d'accompagnement matériel des créations d'emploi (équipement mobilier, télécopieurs, téléphones portables...) ;
- 7 millions de francs sont affectés à la modernisation de l'accueil dans les juridictions ;
- 21 millions de francs sont prévus pour la mise en service des nouveaux bâtiments judiciaires .
L'informatique judiciaire traitée au plan central (chapitre 34-05, Dépenses d'informatique et de télématique) et l'informatique déconcentrée (chapitre 37-92) bénéficient respectivement d'une enveloppe de 74,16 et 70,5 millions de francs. La poursuite et la mise à niveau des applications pénales, le déploiement des logiciels civils et l'informatisation des services administratifs régionaux sont les principales actions programmées.
La subvention de fonctionnement à l'école nationale de la magistrature augmente de 9,7 % pour s'élever à 156,6 millions de francs.
Par ailleurs, 25 millions de francs sont prévus pour financer la réforme de la profession des commissaires-priseurs.
Les frais de justice recouvrent principalement, au profit du traitement individuel de chaque affaire, les prestations matérielles et de services demandées par les magistrats ou requises par les procédures. Ils représenteront en 1998 1.605,1 millions de francs, soit une progression de + 8,4 % après une augmentation de 7,8 % en 1997 et de 7,6 % en 1996. Les frais de justice pénale représente 65 % de la dépense, les frais de justice civile 19 % et les frais de justice commerciale 13 %.
La dotation d'aide juridique atteindra 1.228 millions de francs, en très légère augmentation ( + 1,15 %) par rapport à l'année dernière.3. Le renforcement des moyens en faveur de l'équipement
Les crédits de paiement pour l'équipement (chapitre 57-60) progressent de 8,3 % et s'élèvent à 976 millions de francs.
Les autorisations de programme atteignent 567 millions de francs et se répartissent en deux grandes enveloppes :
- 242 millions de francs affectés à la poursuite du programme pluriannuel d'équipement des services judiciaires (Grenoble, Dijon, Fort-de-France) ;
- 325 millions de francs gérés de manière déconcentrée pour les opérations de sécurité urgentes, les petites opérations de construction et de restructuration et le palais de justice de Paris.C. LES SERVICES PÉNITENTIAIRES
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens permettant à l'administration pénitentiaire d'assurer l'exécution des décisions pénales, à savoir :
- la prise en charge, au sein des établissements pénitentiaires, des personnes en détention provisoire ou condamnées à une peine privative de liberté ;
- la prise ne charge, par les comités de probation et d'assistance aux libérés, des personnes relevant des actions de surveillance et d'assistance en milieu ouvert.
Les crédits des services pénitentiaires devraient atteindre 7 milliards de francs, en progression de 4,7 % par rapport à l'année dernière.1. Une augmentation des crédits de personnel
Les crédits de personnel progressent de 2,7 % pour atteindre 4,146 milliards de francs.
Au titre de la loi de programme, 300 nouveaux emplois sont créés dont 200 destinés au développement des mesures alternatives à l'incarcération. 12 emplois de directeurs des services pénitentiaires permettront de former l'encadrement des trois premiers établissements du programme "4.000", fin 1998 (Lille, Toulouse et Le Pontet). Enfin, 88 emplois en personnel de surveillance sont créés, dont 50 pour les quartiers de mineurs détenus.
L'autorisation depuis 1994 de recrutement en surnombre de 150 emplois de personnels de surveillance est également maintenue.
Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit également des mesures en faveur du personnel de l'administration pénitentiaire :
-5,1 millions de francs sont affectés à la réforme statutaire du personnel de direction avec la création d'un statut d'emploi de directeur régional et la transformation de 307 emplois de directeur de l'ancien en nouveau grade ;
- une provision de 5 millions de francs pour la réforme des personnels techniques et de l'enseignement professionnel ;
- une provision de 0,5 million de francs pour la création de l'emploi fonctionnel de chef de service d'insertion et de probation ;
- 7,5 millions de francs pour la revalorisation indemnitaire du personnel administratif soumis au statut spécial.2. Une progression des moyens matériels qui reste insuffisante
Les crédits de fonctionnement augmentent de 5,7 % et s'élèvent à 2,566 milliards de francs . Ils sont répartis sur deux chapitres :
- le chapitre 34-23 (Services pénitentiaires, dépenses de santé des détenus), qui dispose de 470,9 millions de francs de crédits pour 1998 ;
- le chapitre 37-98 (Services pénitentiaires, moyens de fonctionnement et de formation) qui a à sa disposition 2,045 milliards de francs.
Toutefois, votre rapporteur tient à souligner l'insuffisance des crédits de fonctionnement mis à la disposition des établissements pénitentiaires. Faute de dotations suffisantes, les travaux de maintenance et de modernisation du parc ne sont pas effectués (renforcement de la sécurité, amélioration des conditions de détention et de travail du personnel), ce qui oblige à effectuer de manière beaucoup trop fréquente de gros travaux de réparation financés sur le titre V.3. La relance du programme immobilier pénitentiaire
Pour 1998, les autorisations de programme atteignent 1.032 millions de francs, contre 337 en 1997 et les crédits de paiement s'élèvent à 284 millions de francs, contre 147 l'année précédente.
810 millions de francs seront consacrés à la réalisation de trois établissements (Toulouse, Lille et Le Pontet), qui correspondent à la première tranche du programme de construction de 4.000 nouvelles places de prison.
20 millions de francs sont destinés au lancement du programme de construction de 1.200 places de centres de semi-liberté.
32 millions sont affectés aux opérations de renforcement de la sécurité.
117 millions de francs sont prévus pour la poursuite des travaux de rénovation dans les établissements du parc classique.D. LES SERVICES DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Les crédits des services de la protection judiciaire de la jeunesse dans le projet de budget 1998 enregistrent une augmentation de 4,1 % pour atteindre 2,6 milliards en crédits de paiement .
1. Des moyens en personnel renforcés
Les crédits affectés aux dépenses en personnel progressent de 3,5 % et s'élèvent à 1,06 milliard de francs.
Au titre de la loi de programme, 100 emplois sont créés , dont 56 sont des emplois de directeurs et d'éducateurs, les autres permettant d'assurer le fonctionnement matériel des établissements d'accueil, de développer les prises en charges spécialisées (psychologues, infirmiers) et de renforcer la qualité de la gestion administrative des crédits et des emplois.
En outre, les personnels bénéficieront de mesures de revalorisation :
- 2,82 millions de francs sont prévus pour la réforme du statut des directeurs ;
- 44 emplois sont repyramidés ;
- 2,3 millions de francs seront consacrés à la revalorisation des indemnités pour travail des dimanches et jours fériés et pour surveillance de nuit.2. La hausse des dépenses de fonctionnement
Les crédits affectés aux dépenses de fonctionnement s'élèvent à 1,45 milliards de francs, en progression de 3,2 %.
Ces crédits recouvrent l'entretien et la rééducation des mineurs (chapitre 34-33, 1,17 milliards de francs), les moyens de fonctionnement des services du secteur public (chapitre 34-34, 278 millions de francs) ainsi que les réparations civiles (chapitre 37-91, 1,6 millions de francs).
Toutefois, pour mieux appréhender concrètement les dépenses de fonctionnement du service public de la protection judiciaire de la jeunesse, il faudrait inclure les crédits du chapitre 46-01 (soit 28,9 millions de francs) qui regroupe les subventions et interventions diverses.3. Les mesures en faveur de l'équipement
Le projet de loi de finances prévoit 76 millions de francs d'autorisations de programme (contre 80 en 1997) et 71 millions de francs de crédits de paiement (contre 33 l'année dernière).
Les autorisations de programme permettront notamment de financer :
- la création de foyers d'hébergement (14 millions de francs) ;
- l'adaptation d'hébergements existants (28 millions de francs) ;
- l'entretien du patrimoine (10 millions de francs) ;
- des opérations de sécurité et de mise aux normes (8 millions de francs).E. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Le budget des juridictions administratives (le Conseil d'Etat, cinq cours administratives d'appel et trente-cinq tribunaux administratifs) devrait atteindre, en 1998, 734,1 millions de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement, soit une progression de 7,6 % par rapport à l'année dernière.
1. Une augmentation importante des moyens de fonctionnement
Les dépenses en personnel sont en hausse de 9 % et atteignent 539,3 millions de francs.
61 emplois supplémentaires , dont 21 magistrats, sont inscrits au projet de budget 1998 en application de la loi de programme pour la justice. A ces créations d'emplois s'ajoute une autorisation de recrutement en surnombre temporaire de 15 nouveaux magistrats.
En outre, la réforme statutaire des magistrats des tribunaux administratifs et des cours d'appel adoptée en 1997 améliore le déroulement de carrière des magistrats administratifs. Son coût s'élève à 21,48 millions de francs.
Les crédits de fonctionnement sont en hausse de 5,5 %. Ainsi, le chapitre 34-51, dépenses de fonctionnement, voient ses crédits augmenter de 1,5 millions de francs tandis que les crédits finançant les frais de justice en matière administrative (chapitre 37-11 article 40) augmentent de 7 millions de francs.
En revanche, les crédits informatique (chapitre 34-05) diminuent de 869.000 francs.2. Des crédits d'équipement également en augmentation
Les crédits du titre V s'élèvent à 40 millions de francs en autorisations de programme et 44 millions de francs en crédits de paiement.
Ces crédits d'équipement permettront de restaurer et de moderniser le Palais royal, d'acquérir et d'aménager le bâtiment du tribunal administratif de Rennes, de procéder aux derniers travaux de la cour administrative d'appel de Lyon et de reloger le tribunal administratif de Clermont-Ferrand.IV. PRESENTATION DE L'ARTICLE 67 RATTACHE AU PROJET DE LA LOI DE FINANCES
Cet article tend à revaloriser le montant de l'unité de valeur servant à déterminer la dotation affectée au barreau au titre de l'aide juridique.
Conformément à la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 modifiée à l'aide juridique, l'Etat affecte chaque année, à chacun des barreaux, une dotation représentant sa part contributive à la rétribution des avocats accomplissant des missions d'aide juridictionnelle, calculée en fonction d'une unité de valeur de référence.
L'article 67 du projet de loi de finances pour 1998 propose de revaloriser l'unité de valeur de 1,54 % en faisant passer son montant de 130 à 132 francs.V. PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Un effort budgétaire réel mais qui ne sera efficace que dans la durée
Le projet de budget 1998 constitue un effort budgétaire réel en faveur du ministère de la justice. Ce dernier voit ses crédits augmenter de 4,03 % par rapport à l'année dernière et atteindre 23,9 milliards de francs. Toutefois, votre rapporteur voudrait replacer cette hausse dans son contexte. En 1995, une loi de programme relative à la justice a été adoptée, qui fixait des objectifs précis à réaliser sur cinq ans en matière d'emplois et de crédits. Le projet de loi de finances pour 1998 ne fait que s'y conformer, même s'il comble également partiellement le retard pris l'année dernière.
En outre, ce budget ne se révélera à la hauteur des compliments qu'il suscite que si aucun gel de crédit n'intervient durant l'année 1998. Certes, la levée de tous les gels intervenus en 1997 par le nouveau gouvernement constitue un signe fort. Votre rapporteur restera cependant attentif aux modalités d'exécution de ce budget.
Par ailleurs, cette hausse des crédits ne sera efficace que si elle s'inscrit dans la durée. Votre rapporteur estime que le service public de la justice ne pourra fonctionner correctement que s'il dispose d'un budget d'environ 35 milliards de francs, ce qui nécessiterait, au-delà de la loi de programme, une augmentation annuelle de 2 milliards du budget de la justice pendant 5 ans.2. L'urgence de la réforme de la carte judiciaire
Votre rapporteur tient à rappeler que même si des moyens supplémentaires sont indispensables pour assurer un fonctionnement normal de la Justice, cette dernière ne répondra aux défis auxquels elle est confrontée que par la mise en oeuvre de réformes structurelles. La réforme de la carte judiciaire constitue peut-être la plus urgente et la plus importante.
En effet, depuis 1958, la carte judiciaire n'a été modifiée qu'à la marge, par la création des cours d'appel de Metz, de Reims et de Versailles ou encore par la construction de tribunaux autour de Paris à Créteil, Bobigny, et Nanterre. Or, la carte judiciaire n'est plus adaptées aux évolutions économiques, sociales et contentieuses et doit en conséquence être réformée impérativement.
En outre, depuis de nombreuses années, votre rapporteur plaide pour que le réseau des juridictions soit calqué sur celui des administrations. Dans cette optique, le cadre naturel de la cour d'appel serait la région et celui du tribunal de grande instance le département. Cette réforme permettrait de prendre en compte l'attachement légitime des contribuables à la notion de proximité de la Justice tout en garantissant la mise en place d'un échelon départemental fort. Les cours d'appel et les tribunaux de grande instance actuels ne seraient pas pour autant supprimés mais transformés en chambres détachées.3. Pour une plus grande indépendance de la Justice
Le 29 octobre, Mme Elisabeth Guigou a présenté en conseil des ministres un projet de réforme de la Justice qui vise, notamment, à renforcer l'indépendance du Parquet vis-à-vis du garde des Sceaux. Désormais, le Parquet ne pourra plus recevoir d'instruction du minstre de la justice dans les affaires individuelles et dans les conditions actuelles. Ce dernier continuera cependant de fixer la politique pénale à travers des directives générales adressées aux parquets, qui seront plus précises et plus fréquentes que dans le passé. En outre, il disposera, au nom de l'Etat, d'un droit d'action quand il souhaitera engager des poursuites ou exercer des voies de recours.
Votre rapporteur est favorable à cette réforme, sous réserve d'en connaître les modalités exactes. Toutefois, il tient à rappeler que la subordination du Parquet au garde des Sceaux ne constitue qu'un aspect du débat sur l'indépendance de la justice. D'autres atteintes existent, certes moins connues du public mais tout aussi inquiétantes.
La première consiste dans l'interférence du ministère de l'intérieur et du ministère de la défense dans les rapports entre le corps judiciaire et les services de police ou de gendarmerie habilités à exercer des fonctions de police judiciaire. Certes, la loi confie aux magistrats la direction, la surveillance et le contrôle de la police judiciaire. Mais dans la mesure où les fonctionnaires de police sont soumis à la hiérarchie administrative du ministère de l'intérieur (et du ministère de la défense pour les gendarmes), ce sont ces deux ministères qui assurent en fait la direction de la police judiciaire. C'est pourquoi votre rapporteur attend avec intérêt la réforme annoncée par le garde des Sceaux, qui vise à redonner aux magistrats le contrôle du travail de la police judiciaires par la signature de protocoles d'accord entre le Parquet d'une part et les ministères de l'intérieur et de la défense d'autre part, qui préciseraient le nombre et la qualité des officiers et des agents de police judiciaire affectés à une enquête.
Par ailleurs, il faudrait s'interroger sur l'indépendance des magistrats vis-à-vis de la presse, vis-à-vis des organisations professionnelles qui structurent cette profession, voire vis-à-vis d'eux-mêmes, de leur milieu social, de leurs préjugés. Or, votre rapporteur redoute que les dérives constatées portent atteinte à la crédibilité de l'ensemble du corps judiciaire. C'est pourquoi il estime indispensable que la plus grande indépendance accordée aux magistrats s'accompagne d'une responsabilité effective de ces derniers.4. Les réformes "en panne"
Votre rapporteur voudrait évoquer un certain nombre de réformes "en panne" alors même qu'elles sont indispensables. Il s'agit par exemple de la réforme des tribunaux de commerce, des tribunaux de prud'hommes ou encore des cours d'assise. Certes, votre rapporteur défend le principe qu'aucune réforme ne doit être engagée si elle ne dispose pas des moyens financiers, matériels et humains pour sa mise en oeuvre. Toutefois, cet argument ne doit pas servir de prétexte à l'immobilisme. En outre, votre rapporteur tient une nouvelle fois à rappeler que ces réformes ne pourront aboutir qu'à condition de mettre fin aux surenchères sur la justice et de dépolitiser les débats.
5. La croissance inquiétante des frais de justice
Après avoir connu une forte croissance jusqu'en 1993, le rythme de progression des frais de justice s'est infléchi pendant trois ans. Toutefois, leur hausse semble de nouveau s'accélérer depuis 1996, avec un taux annuel supérieur à 10 %. Ainsi, le montant des frais de justice a doublé au cours des cinq dernières années, passant de 800 à 1.600 millions de francs. Certes, la complexité et la technicité croissante des affaires dont est saisie la justice nécessite un recours accru aux expertises. Toutefois, votre rapporteur a eu écho de gaspillages, reconnus par ailleurs par les magistrats, c'est pourquoi il tient à souligner la nécessité de développer un contrôle plus strict des dpenses relatives aux frais de justice. En effet, il serait fâcheux que la progression des crédits du ministère de la justice soit abosrbée par une croissance incontrôlée et excessive des frais de justice.
6. La distinction entre accès au droit et accès à la justice
Enfin, votre rapporteur souhaite réaffirmer avec solennité qu'aucune réforme de l'institution judiciaire de pourra échapper à la question fondamentale de la redéfinition des missions de la Justice. En effet, la juridiciarisation croissante des questions de société conduit la Justice à élargir à l'infini le champ de ses interventions. Or, non seulement le manque de moyens l'empêche de faire face à cet afflux de contentieux, mais son image est brouillée, la Justice se transformant en réceptacle de tous les dysfonctionnements sociaux. Cette tendance est également favorisée par la multiplication des textes législatifs assortis de dispositions pénales.
C'est pourquoi votre rapporteur estime urgent de rappeler que l'accès au droit ne signifie pas l'accès à la justice. Au contraire, le recours au juge dans certaines affaires doit être subsidiaire, lorsque toutes les autres voies de médiation et de conciliation ont été épuisées et doit servir uniquement à trancher un conflit en disant le droit. Parallèlement, il faut mieux informer nos concitoyens de leurs droits et de leurs devoirs et permettre aux plus défavorisés d'avoir accès au droit.
En outre, il faut encourager le développement des modes alternatifs de résolution des conflits. A cet égard, votre rapporteur, même s'il défend l'aide juridirique dans son principe, regrette que l'aide juridictionnelle absorbe la quasi-totalité des crédits mis à sa disposition au détriment de l'aide à l'accès au droit qui devrait être encouragée danvantage.
Il faut également poser le problème de la gratuité de la justice et de la responsabilité des auxiliaires de justice dans la juridiciarisation de la société.OUTRE-MER
Rapporteur spécial : M. Roland du LUARTI. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
A. ÉVOLUTION D'ENSEMBLE : UNE FORTE PROGRESSION
Les crédits demandés au titre de l'outre-mer atteignent pour 1998 (en dépenses ordinaires et crédits de paiement) 5,22 milliards de francs traduisant une importante progression de +7,27 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997 .
Le total des autorisations de programme poursuit en revanche la baisse enregistrée en 1997 en diminuant de 3,28 % (- 8,7 % en 1997) pour s'établir à 1,89 milliard de francs.Budget de l'outre-mer
Présentation des crédits par nature(en millions de francs)
Nature des dépensesBudget voté
de 1997Loi de finances pour 1998
Progression LFI97/LFI98 en %
Dépenses ordinaires et crédits de paiement
Titre III - Moyens des services
Titre IV - Interventions publiques
Total des dépenses ordinaires
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat
Titre V -Subventions d'investissement accordées par l'Etat
Total des crédits de paiement
Total DO + CP1.002,32
2.578,19
3.580,51
32,14
1.253,26
1.285,79
4.865,921.031,67
2.805,62
3.837,29
33,54
1.348,91
1.382,45
5.219,74+ 2,93 %
+ 8,82 %
+ 7,17 %
+ 4,35 %
+ 7,63 %
+ 7,55 %
+ 7,27 %Autorisations de programmes
Titre V - AP
Titre VI - AP
Total des autorisations de programme31,47
1.953,48
1.984,9536,47
1.891,34
1.927,81+ 15,89 %
- 3,18 %
- 2,88 %Comme l'analyse par action le révèle ci-après, la forte progression du budget de l'outre-mer traduit un effort accru dans le domaine de l'emploi avec l'ouverture de crédits pour la mise en oeuvre du plan pour l'emploi des jeunes et le renforcement de l'effort dans le domaine du logement.
B. LES AGRÉGATS : LA PART PRÉPONDÉRANTE DES DÉPENSES SOCIALES
Les graphiques ci-dessous présentent, d'une part, les montants en dépenses ordinaires et crédits de paiement de ce budget pour 1997 et 1998 et, d'autre part, la proportion de chacun des agrégats au sein du projet de loi de finances pour 1998.
Source : Commission des finances1. Administration générale du ministère de l'outre-mer
Les dotations regroupées sous la rubrique "Administration générale", qui s'élèvent 1,035 milliard de francs , recouvrent :
les crédits de l'administration centrale et des services extérieurs de l'outre-mer, soit :
- les frais de personnel : rémunérations et indemnités du ministre, des membres de son cabinet, des personnels de l'administration centrale et des services déconcentrés de l'outre-mer ;
- les crédits de fonctionnement de l'administration centrale et des services déconcentrés de l'outre-mer ;
- les crédits d'équipement et de gros entretien du patrimoine immobilier en administration centrale et dans les services déconcentrés de l'Etat dans les territoires d'outre-mer ;
les pensions et allocations diverses, soit :
- la participation aux charges de pensions pour tous les personnels relevant du ministère de l'outre-mer ainsi que le fonds des ouvriers de l'Etat ;
- les prestations et versements facultatifs à caractère social.
les frais de contentieux et de réparations civiles , inscrits sur le chapitre évaluatif "37-91" ;
la participation à l'assistance et à la solidarité vis à vis des victimes de calamités publiques.
Cet ensemble qui regroupe 19,83 % des moyens de paiement de ce budget recouvre ainsi la quasi-totalité des crédits du titre III (Moyens des services) ainsi qu'une part importante (autour de 55 %) des dotations du titre V (Investissements exécutés par l'Etat).
Leur montant s'établit à 1,03 milliard de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en progression de 2,93 % par rapport à celui inscrit dans la loi de finances pour 1997.
L'effectif total du ministère de l'outre-mer diminue de 0,3 % (0,6 % hors appelés du contingent) avec réduction de 19 emplois.2. Subventions aux collectivités locales d'outre-mer
Les dépenses de cet agrégat, qui représente 3,5 % de ce budget, soit 182,87 millions de francs , regroupent :
a) Le fonctionnement
Il s'agit principalement des subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales des départements d'outre-mer et des subventions de caractère obligatoire et facultatif en faveur des collectivités locales des départements d'outre-mer et des budgets locaux des territoires d'outre-mer.
En premier lieu, le chapitre 41-51 Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales des départements d'outre-mer bénéficie d'une progression de ses crédits près de 3 millions de francs pour atteindre un total 32 millions de francs, essentiellement afin de compenser les pertes liées aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.
En second lieu, le chapitre des subventions de fonctionnement, de loin le plus important, celui contenant les apports aux budgets locaux des territoires d'outre-mer (chapitre 41-91) , est en progression de 7,25 millions de francs pour atteindre un montant de crédits demandés de 124,41 millions de francs en 1998.b) L'investissement
Il s'agit ici des subventions aux sections décentralisées du FIDOM (Fonds d'investissement des départements d'outre-mer) qui poursuivent leur déclin avec des crédits de paiement en baisse de 50 % pour s'établir à 15 millions de francs en 1998 et du FIDES (Fonds d'investissement pour le développement économique et social) dont les dotations connaissent une évolution contrastée. La section générale du FIDES connaît en effet une diminution de ses crédits de 8,5 millions de francs pour s'établir à 131,4 millions de francs, tandis que la section des territoires connaît une progression de ses moyens de 3,5 millions de francs pour s'élever à 6,45 millions de francs.
La diminution des crédits de cet agrégat résulte donc très largement de la mise en extinction, engagée il y a deux ans, de la section décentralisée du FIDOM (chapitre 68-03 Subvention au fonds d'investissement des départements d'outre-mer - Sections régionale et départementale ).
Le chapitre 67-51 Travaux divers d'intérêt local , traditionnellement faiblement doté à l'étape de la confection du budget (5 millions de francs d'autorisations de programme demandées contre 7,11 millions de francs en 1997), a vocation à "s'étoffer" après le passage du budget devant le Parlement.
Enfin, il faut indiquer que le chapitre 41-52 Subventions de caractère facultatif en faveur des collectivités locales et de divers organismes des départements d'outre-mer n'est plus doté dans le présent projet de loi de finances. Ce chapitre a toutefois vocation, lui aussi, à être alimenté, en fonction des besoins, soit au terme de la discussion budgétaire, soit en cours d'exercice.3. Subventions au développement social et économique de l'outre-mer
Les subventions au développement social et économique de l'outre-mer regroupent l'ensemble des moyens d'intervention et les crédits d'investissement du ministère de l'outre-mer destinés à la mise en oeuvre de la politique de l'emploi, du logement social, de lutte contre l'exclusion et de développement économique de l'outre-mer dans le cadre des contrats de plan et des conventions de développement, soit :
le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon (FEDOM), dont la progression des crédits explique, pour l'essentiel la progression de ce budget avec l'inscription de 300 millions de francs supplémentaires au titre de la mise en oeuvre du plan pour l'emploi des jeunes,
les crédits d'action sociale et culturelle,
la créance de proratisation du RMI dans les DOM,
la ligne budgétaire unique (LBU) destinée au logement dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte,
les sections générales du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES),
les subventions aux établissements publics de Nouvelle-Calédonie et les actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie,
les subventions aux compagnies de transport,
les crédits destinés aux infrastructures de Guyane.
Les crédits du ministère de l'outre-mer afférents au développement social et économique sont essentiellement répartis entre les titres IV et VI dont ils représentent 95 % des dépenses.II. LE DISCERNEMENT ET LE COURAGE POLITIQUE AU CœUR D'UNE DÉMARCHE CONSTRUCTIVE POUR L'OUTRE-MER
L'année 1998 sera marquée, pour l'outre-mer, par trois grands dossiers : l'un est en cours de discussion et concerne le régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer, l'autre est un rendez-vous avec l'histoire et concerne la Nouvelle-Calédonie, le dernier est de réagir pendant qu'il en est encore temps à la dégradation de la situation en Guyane.
A. LA "LOI PONS" : UN DANGEREUX PROCÈS EN SORCELLERIE
1. Les grandes règles du régime d'aide fiscale à l'outre-mer
Le mécanisme institué par la loi Pons prévoit un régime d'aide fiscale en faveur des investissements productifs réalisé dans les départements et les territoires d'outre-mer. Ce dispositif a été institué par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986. Il a depuis lors, été modifié à plusieurs reprises par les textes suivants :
la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991 qui a notamment instauré la procédure d'agrément dans certains secteurs économiques ;
la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993
la loi de finances pour 1994 du 30 décembre 1993
la loi de finances pour 1996 du 30 décembre 1995
Comme on le voit, ce dispositif qui a pour objet d'accorder une aide fiscale aux investissements réalisés dans des secteurs considérés comme prioritaires pour le développement économique et social de l'outre-mer a donc été régulièrement modifié afin d'adapter ce dispositif à ces objectifs.
Ce régime fiscal comporte deux aspects selon que l'investissement est effectué par une entreprise ou par une personne physique .
Le principe pour les entreprises est une déductibilité de leurs résultats imposables du montant des investissements qu'elle réalisent de façon directe ou par voie d'apports au capital de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés et qui exercent une activité dans les secteurs éligibles à l'aide.
Les personnes physiques bénéficient quant à elle d'une réduction d'impôt pour les souscriptions au capital de sociétés qui réalisent des investissements dans ces mêmes secteurs. Dès l'origine, ce dispositif prévoyait que cette réduction d'impôt était égale à 50 % du montant de l'investissement effectué pour les années 1986 à 1989, Cette réduction revenant à 25 % pour les revenus des années 1990 à 2005 . Le montant de cette économie d'impôt s'imputant par cinquième sur l'impôt dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement et les quatre années suivantes (article 199 undecies du code général des impôts). A cet ensemble, s'ajoute la possibilité de déduire les déficits industriels et commerciaux non professionnels du revenu global . La combinaison de ces deux avantages constitue un puissant "levier fiscal" d'incitation à l'investissement outre-mer.2. Un " levier fiscal " déterminant pour attirer les investissements outre-mer
La décision d'investir en outre-mer ne relève pas, en général, d'une véritable rationalité économique, dans la mesure où il s'agit en général d'un contexte très risqué pour l'investissement. Investir en outre-mer, du point de vue de l'investisseur, relève en effet fondamentalement d'une logique de capital-risque . Les " marchés " que constituent ces territoires comporte en effet des caractéristiques difficiles dues, en particulier, à leur faible dimension et à l'environnement très concurrentiel dans lequel il se trouvent.
C'est pourquoi les Gouvernements successifs ont voulu tenter de remédier au très faible flux d'investissement productif qui caractérisait ces territoires avant l'institution de ce régime d'aide fiscale.
Votre rapporteur tient ici à citer une partie des conclusions du rapport d'information de M. Alain Richard alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la fiscalité dans les départements d'outre-mer (n° 2215 du 11 juillet 1991). Les conclusions de ce rapport sont d'autant plus marquantes qu'elles ont été rédigées par une personnalité qu'on ne peut guère suspecter de complaisance et à une époque où le système d'incitation fiscale n'avait pas encore été redéfini.
" Ces critiques ne sont pas infondées, mais doivent être maniées avec précaution. Somme toute, elles s'appliquent à l'ensemble des aides fiscales et de plus elles restent difficiles à évaluer concrètement, surtout si l'on admet que l'abaissement du seuil de rentabilité est la condition sine qua non de la réalisation effective de l'investissement ." (p. 32)
"Des jugements contradictoires peuvent être portés sur ces pratiques qui conduisent à conférer à des particuliers des avantages très importants. On peut les condamner par principe ou les admettre dans la mesure où l'investissement réalisé est utile à l'économie domienne ." (p. 34)
"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces départements. Mais même dans cette optique, la défiscalisation a tout de même un mérite inestimable comparée à la subvention. Elle ne correspond pas à une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations . S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut le contester, il n'en reste pas moins qu'elle soutient un développement économique plus sain que celui qui résulte des simples transferts sociaux." (p. 36)
"Quoiqu'il en soit, le légitime souci d'éviter quelques dérapages réels ne doit pas conduire à remettre en cause un dispositif qui, globalement, fonctionne correctement." (p. 36)
Or, depuis cette date, un système d'agrément a été mis en place pour contrôler la mise en œuvre de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Le tableau ci-dessous présente l'économie de ce dispositif :
3. Un enjeu essentiel : l'équilibre économique et social de l'outre-mer
Quel que soit le jugement que l'on puisse porter sur la "puissance" de l'incitation fiscale, force est de constater que celui-ci est à l'origine d'un flux d'investissements qui a atteint en 1996 5,6 milliards de francs, soit un montant supérieur à celui du budget de l'outre-mer lui-même, dont le montant ne s'élève qu'à 5,2 milliards de francs en 1998.
Le tableau suivant, extrait du dernier rapport annuel de la direction générale des impôts sur la mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissement dans certains secteurs économiques outre-mer, met en évidence la répartition sectorielle et géographique de ces investissements.
Au regard de ces données, votre rapporteur considère qu'il serait politiquement irresponsable de prendre le risque d'une forte diminution de ce flux d'investissement sans avoir mesuré, au préalable et avec précision l'impact de ce dispositif et, surtout, les modalités de "sortie du système". En effet, il serait inadmissible d'envisager une diminution de ce flux d'investissement sans avoir défini auparavant les éléments d'un mécanisme de remplacement.B. LA NOUVELLE-CALÉDONIE : UN RENDEZ-VOUS AVEC L'HISTOIRE
L'année 1998 constitue pour ce territoire et pour la France une année charnière. La loi référendaire du 9 novembre 1988 prévoyait en effet, en son article 2, qu'entre le 1er mars et le 31 décembre 1998, les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie seront appelées à se prononcer par un scrutin d'autodétermination, conformément aux dispositions de l'article 53 de la Constitution, sur le maintien du territoire dans la République ou sur son accession à l'indépendance.
Or, jusqu'à une date très récente, l'absence d'accord sur le " partage de la ressource minière ", c'est à dire sur le nickel, a constitué un obstacle à la reprise des négociations entre les différents partenaires de l'accord de Matignon . La reprise des discussions sur l'avenir institutionnel du territoire était en effet subordonnée à la satisfaction d'une condition préalable posée par le FLNKS. Il s'agissait de l'accès aux ressources minières nécessaires à l'alimentation du projet d'usine métallurgique de transformation du nickel implanté dans la province Nord (dirigée par les indépendantistes), présenté par la société minière du Sud Pacifique (SMSP), société d'extraction minière appartenant à la province Nord, et le groupe canadien Falconbridge, deuxième producteur mondial de nickel.
Il faut à cet égard, rappeler, que l'économie calédonienne est largement dominée par l'exploitation et la commercialisation du nickel dont le territoire est le troisième producteur mondial. La Nouvelle-Calédonie fournit en effet 12,3 % de la production mondiale et possède environ 20 % des réserves mondiales. La production de minerai s'est établie à près de 7,3 millions de tonnes en 1996 (+ 47 % depuis 1990), dont 60 % ont été exportées vers le Japon, l'Australie et les Etats-Unis. De ce fait, le nickel représente environ 10 % du PIB de la Nouvelle-Calédonie et, surtout, 90 % de ses exportations.
Ce préalable est maintenant levé puisqu'un accord est intervenu, au terme de la mission d'évaluation menée par M. Philippe Essig à la demande du Gouvernement. Au cours de la première semaine de novembre les modalités de la répartition des gisements de nickel entre l'ensemble SMSP-Falconbridge et Eramet-Société le Nickel (SLN) ont en effet été " ratifiés ". Ainsi, les pourparlers en vue de la préparation de la consultation prévue pour l'année prochaine peuvent enfin reprendre.
A ce stade, les informations dont dispose votre rapporteur permettent de penser que cette consultation ne consisterais pas à organiser un référendum sur l'indépendance du territoire, mais plus probablement en une ratification d'un statut fondé sur une large autonomie, voire sur une formule d'indépendance-association.C. LA GUYANE : UNE ACTION À CONDUIRE D'URGENCE
A l'instant où se dessine une perspective constructive en Nouvelle-Calédonie, il convient cependant d'être attentif aux indices de fragilité qui se multiplient en Guyane. A cet égard, il convient de se féliciter de l'envoi par le Gouvernement de M. Jean-François Merle comme émissaire chargé d'une " mission d'écoute et de propositions " dans ce département d'outre-mer qui connaît depuis une année une série de troubles, qu'il serait grave de négliger.
La Guyane est en effet très souvent perçue à travers le prisme déformant de la vitrine de haute technologie que constitue le centre spatial guyanais de Kourou. Or, avec un taux de chômage d'environ 30 %, après une augmentation de 20 % en un an, la Guyane se trouve dans une situation économique et sociale très délicate.
Il suffit pour s'en persuader de rappeler les deux principales périodes de " troubles " traversées par ce département depuis l'automne dernier.
Il s'agit, en premier lieu, de la grave crise étudiante du mois de novembre 1996, suscitée par les défaillances du système éducatif, sur un territoire dont 54 % de la population à moins de 25 ans. Pendant ce conflit, Cayenne a en effet été le théâtre de violences particulièrement graves, le mois de novembre ayant été marqué par quatre nuits d'émeutes et de pillage pendant lesquelles des armureries ont été pillées, un manifestant tué, plusieurs personnes blessées par balles, et des dizaines de millions de francs de dégâts causés.
Il s'agit, en second lieu, des violentes manifestations d'avril 1997, lancées par le principal syndicat de Guyane, l'union des travailleurs guyanais (UTG), à la suite de l'incarcération en Martinique de dix personnes -dont plusieurs dirigeants syndicaux ou politiques soupçonnées d'avoir participé à l'incendie du domicile du procureur de la République de Guyane.
A cet égard votre rapporteur se félicite de la visite qu'effectuera le président de la République dans ce département du 23 au 25 novembre prochain.PRESSE
Rapporteur spécial : M. Jean CLUZELI. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
A. DES AIDES BUDGÉTAIRES DE L'ÉTAT EN VOIE DE STABILISATION
1. Le redressement des aides spécifiques
Elles augmentent de 66,9 % : 137,5 millions de francs contre 82,4 millions de francs dans le précédent budget. On note que cette augmentation fait suite à une diminution de 23% en 1997.
Les deux fonds d'aides aux quotidiens à faibles ressources publicitaires , dotés de 23,5 millions de francs en 1997, disposeront de 26,8 millions de francs en 1998, ce qui ne les remet pas au niveau de 1996 alors qu'ils bénéficiaient de 27,3 millions de francs.-
·
Le fonds d'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et
générale à faibles ressources publicitaires
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998 sont en croissance de 21 %, après une diminution de 25% en 1997 et une progression de 50 % en 1996 ; les crédits atteignent 19 millions de francs et retrouvent ainsi leur niveau de 1996 .
La Croix, L'Humanité ont continué de bénéficier de l'aide en 1997. En revanche, ce n'est plus le cas de Présent. Ce journal, dépasse, en effet, la limite supérieure de prix qui est de 130 % du prix de vente moyen du quotien.
· Le fonds d'aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces
Le fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger
Ce fonds voit ses crédits maintenus au niveau de 1997, soit 21,5 millions de francs. On rappelle que ce poste avait subi en 1997 une importante réduction, par rapport à 1996 où les crédits s'étaient montés à 37 millions de francs.
Les nouvelles aides apparues, en 1996-1997, connaissent des évolutions contrastées :
le fonds d'aide à la presse régionale d'information générale et politique , créé à l'occasion de la loi de finances pour 1996 et doté de 5 millions de francs. Ses modalités ont été précisées par le décret du 10 mai 1996. Le fonds qui disposait de 7 millions de francs dans la loi de finances pour 1997 - mais seulement 4.25 millions de francs dans le projet initial - reçoit, en 1998, 8 millions de francs.
L'aide au portage est répartie en deux chapitres (au total : 53 millions de francs) :
Un article du chapitre budgétaire 46-04 ( art 20) des crédits des services généraux du Premier ministre, Aide au portage , créé par la loi de finances rectificative de 1995 et doté de 2,4 millions de francs en 1996 et 1997, augmenté dans le projet de loi de finances pour 1998, pour atteindre 8 millions de francs . Ces crédits visent à compenser intégralement pendant cinq ans (1995-1999) le coût des charges liées au portage des quotidiens nationaux.
Par ailleurs, a été créé, en 1997, un fonds d'aide au portage . Doté de 15 millions de francs, ce fonds voit ses crédits augmentés en 1998, puisque ceux-ci passent à 45 millions de francs.
Enfin, le fonds d'aide au multimédia annoncé en 1996 avait été créé en 1997 mais non doté car son financement devait provenir d'un transfert. S'il avait été financé, il aurait permis d'octroyer, par l'intermédiaire de l'Institut pour le Financement du Cinéma et des Industries Culturelles (IFCIC), aux entreprises de la presse écrite une avance partiellement remboursable, à hauteur de 30 %, afin de permettre de développer des projets offrant au public des accès aux contenus des journaux, magazines et revues sur les nouveaux supports numériques. A fin 1997, il n'a donc pu être utilisé.
Pour 1998, il est prévu de le doter de 15 millions de francs.2. Une nette baisse des aides générales de l'État
Dotées de 108,8 millions de francs en 1998, ces aides reculent de 57,6 % par rapport à 1997, année où elles ont atteint 166,4 millions de francs. Le recul est encore plus net par rapport aux 171 millions de francs de 1996.
Le remboursement à la SNCF des réductions de tarif accordées à la presse.
Le chapitre 41-01, article 10 , Réduction de tarif SNCF pour le transport de presse , des crédits des Services généraux du Premier ministre, est doté de 95 millions de francs contre 140,42 millions de francs pour 1996 ; la baisse est considérable par rapport aux crédits inscrits en 1995, qui s'étaient élevés à 178,25 millions de francs.
l Les allégements de charges de télécommunication
Le chapitre 41-02, article 10 , Communications téléphoniques des correspondants de presse , des crédits des Services généraux du Premier ministre, diminue de 47 %, avec 13,8 millions de francs de crédits ; les quelque 15,3 millions de francs de crédits prévus dans le projet de loi initial de 1997 avaient été porté à l'issue du débat à 26 millions de façon à le remettre à un niveau comparable aux dotations inscrites à ce chapitre , soit 30,67 millions de francs, en 1995 et 1996.
Cet ajustement à la baisse est justifié par la baisse des tarifs de France Télécom, qui permet l'adaptation d'une aide instituée en 1951, lorsque les prix des abonnements et les communications téléphoniques étaient plus élevés.3. Les aides indirectes de l'État
Du fait de la légère régression de l'aide de l'État au transport de la presse , elles diminuent de 1,64 %, et peuvent être estimées, pour 1998, à 2 438 millions de francs , contre 2 478,6 millions de francs en 1997. La baisse est atténuée par la reprise des abonnements de l'État à l'AFP.
a) Le transport postal
L'aide au transport postal de la presse représente près des trois cinquièmes de l'aide publique totale de l'État à la presse.
Le tarif préférentiel pour le transport postal de la presse constitue une diminution de recettes pour la Poste. Afin d'en assurer la compensation, le contrat de Plan entre l'État et la Poste prévoit que la contribution annuelle de l'État est fixée à 1,9 milliard de francs. Le crédit inscrit au chapitre 41-10, article 20, de la section industrie du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie , est inférieur de 50 millions à celle de 1997, à cette somme.
I- AIDES DIRECTES DE L'ETAT
LFI 1997
PLF 1998
1998-1997
1998 /1997 %
1- Aides spécifiques (crédits SGPM)
- Fonds d'aide aux quotidiens nationaux d'information générale et politique à faibles ressources publicitaires (chap. 43-03, article 20)
15,7
19
3,3
+ 21,02%
- Fonds d'aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux à faibles ressources de petites annonces (Chap. 43-03, article 30)
7,8
7,8
0
0 %
- Fonds d'aide à la diffusion de la presse hebdomadaire régionale (Chap. 43-03, article 50)
7
8
1
+ 14,29%
- Fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger (Chap. 43-03, article 10)
21,5
21,5
0
0 %
- Contribution au plan social de la presse parisienne(Chap. 46-04, article 10)
13
13,2
0,2
+ 1,54%
- Fonds d'aide au portage de la presse (Chap. 43-03, article 60 nouveau)
15
45
30
+ 200 %
- Aide au portage (Chap. 46-04, article 20)
2,4
8
5,6
+ 233,33%
- Fonds d'aide au multimédia
-
15
15
-
SOUS-TOTAL
82,4
137,5
55,1
+ 66,87%
2- Aides générales traditionnelles
- Réduction de tarif SNCF pour le transport de presse(Chap. 46-04, article 10)
140,4
95
-45,4
-32,34%
- Allégement des charges supportées en raison des communications téléphoniques des correspondants de presse (Chap. 41-02, article 10)
26
13,8
-12,2
-46,92%
SOUS-TOTAL
166,4
108,8
-57,6
-34,62%
3- Fonds de compensation
100
100
ns
TOTAL aides directes (hors fonds de compensation)
248,8
246,3
-2,5
-1,00%
TOTAL (y compris fonds de compensation)
248,8
346,3
97,5
+39,19%
II- AIDES INDIRECTES DE L'ETAT
1- Abonnements à l'AFP (Chap. 34-95- crédits SGPM)
578,6
588
9,4
+ 1,62%
2- Aide au transport de la presse (Chap.41-10, art.20)
1900
1850
-50
-2,63%
TOTAL des aides indirectes de l'État
2478,6
2438
-40,6
-1,64%
TOTAL DES AIDES BUDGÉTAIRES DE L'ETAT
2727,4
2684,3
-43,1
-1,58%
TOTAL (y compris fonds de compensation)
2727,4
2784,3
+56,9
+2,09%
b) Les abonnements à l'Agence France Presse
Le chapitre 34-95, abonnements souscrits par les administrations au service d'informations générales de l'AFP , des crédits des services généraux du Premier ministre, est doté, en 1998, de 588 millions de francs, soit une augmentation de 9,4 millions de francs , contre 578, millions en 1997 (et en 1996) . Cette inscription budgétaire présente un caractère conservatoire dans l'attente du plan de réorganisation et de modernisation décidé par le nouveau président de l'AFP.
En définitive, dans la présentation traditionnelle du tableau ci-dessous, on constate qu'il s'agit d'un budget en voie de stabilisation :-
· les aides spécifiques s'accroissent sensiblement mais cette
évolution est plus que compensée par la régression des
aides générales traditionnelles, puisque
l'ensemble des aides
directes de l'État diminue de 1%
, après le fort recul
de 1997 ( -14%) ;
· les aides indirectes sont elles aussi en légère régression : -1,64%. Elles comprennent les crédits destinés aux abonnements de l'État à l'AFP, inscrits au fascicule Services généraux du Premier ministre. Si l'on additionne tous les crédits consacrés à la presse dans ce fascicule, - c'est à dire les aides directes et les abonnements AFP - on obtient la hausse de 1% annoncé pour le budget de la presse par le ministère de la culture et de la communication.
· le total des aides budgétaires de l'État , qui résulte de ces évolutions divergentes, diminue de 1,58 %. Si l'on y adjoint les 100 millions de francs du fonds de compensation pour les journalistes, rétabli en première lecture à l'Assemblé Nationale, la progression est de +2,09%.
Les aides indirectes, évaluées à près de 6 milliards de francs en 1996 , sont à la charge :
- de deux entreprises publiques , à hauteur des trois cinquièmes, et surtout de La Poste, qui en supporte 62,5 % à elle seule,
- des collectivités locales , pour 17,1 %, en raison de l'exonération de la taxe professionnelle,
- de l'État , pour le solde, soit 20,4 %, en raison d'une fiscalité adaptée à la presse.
Les aides publiques à la presse en 1997
(en millions de francs)
1996
1997
I- Dépense fiscale de l'Etat en faveur de la presse
1- Taux super réduit de TVA (1)
(art. 298 septies du CGI)1020
1000
2- Régime spécial de provisions pour investissement
(art. 39 bis du CGI)210 (e)
210
II- Dépense fiscale des collectivités locales
exonération de taxe professionnelle (article 1458 du CGI)1 009 (e)
1 009 (e)
III- Aides indirectes des entreprises publiques
1- Coût du transport postal supporté par La Poste
3 593 (2)
3341
2- Coût des réductions de tarif accordées à la presse
supportées par la SNCF140,4 (3)
140,4 (3)
TOTAL
5 972,4 (e)
5 700.4
(1) Dépense fiscale calculée par rapport au taux réduit de TVA de 5,5 %.
(2) Coût réajusté sur les bases du rapport de l'Inspection générale des finances de janvier 1996.
(3) Estimation du manque à gagner par la SNCF, compte non tenu d'une dette de l'État pour les années 1991-1995 non réglée et estimée à 101,8 millions de francs.
(e) Estimations 1996.
Les chiffres 1997 sont semblables à ceux fournis pour 1996. La différence par rapport aux chiffres fournis l'an dernier résulte d'un léger ajustement à la baisse du coût du transport postal après la forte réévaluation à laquelle avait abouti une mission conjointe de l'Inspection générale des finances et de celle de la poste décidée en décembre 1995.
Alors que les chiffres, fournis par votre rapporteur, du coût du transport postal supporté par La Poste avaient été estimés, pour 1994 et 1995, à, respectivement, 2 431 et 2 613 millions de francs, le nouveau chiffrage 49( * ) est, pour ces deux années, de 3 007 et 3 341 millions de francs. Évalué, pour 1996, à 3 593 millions de francs, il serait seulement de 3 341 millions de francs en 1997.1. Les aides fiscales à la presse
La dépense fiscale en faveur de la presse peut être estimée, en 1997, à 2,219 milliards de francs , dont :
- 1 000 millions de francs pour le taux super réduit de TVA , ;
- 210 millions de francs pour le régime spécial de provision sur investissement , (article 39 bis du code général des impôts). Ce dispositif a été prorogé par l'article 80 du projet de loi de finances pour 1997 jusqu'en 2001.
- 1 009 millions de francs pour l'exonération de la taxe professionnelle (sur la base de l'article 1458 du code général des impôts).
Après avoir augmenté sensiblement de 1978 à 1994, cette exonération a, depuis lors, tendance à fluctuer autour du milliard de francs. Ceci montre que les collectivités locales participent fortement, aux côtés de l'Etat, à l'effort commun en faveur de la presse .2. Les aides des entreprises publiques
a) L'aide apportée par la SNCF
Depuis 1948, la SNCF accorde aux éditeurs de presse des réductions de tarifs pour transporter les publications inscrites à la commission paritaire. L'État verse à l'entreprise publique une indemnité pour compenser ces réductions. Mais cette indemnisation n'est pas intégrale. Le montant de l'indemnité a été renégocié en 1995 : il est de 70 % du tarif public pour les quotidiens et de 35 % pour les périodiques.
La contribution moyenne de l'État serait, avec le nouveau mode de calcul, de 37 %, alors qu'il était de 50 % auparavant.
Pour un coût total du transport de la presse par la SNCF de 409,2 millions de francs, la contribution de l'État aux transports de presse était, en 1996, de 136,9 millions de francs. Sur cette somme, 17,6 millions de francs n'étaient toujours pas réglés. Pour 1997, la contribution de l'État était prévue, comme pour 1996, de 140 millions de francs.
En outre, l'État n'a pas intégralement versé à la SNCF les sommes qu'il devait à cette société. Le montant cumulé de l'arriéré , pour les années 1991 à 1997, est de 116 millions de francs .
Pour 1998, il est prévu que l'indemnité versée à la SNCF soit encore réduite et passe à 95 millions de francs.b) L'aide apportée par La Poste
Elle a été réévaluée -comptablement- par le rapport déjà mentionné, de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des postes et télécommunications, en janvier 1996. Elle s'élèverait ainsi à 3 341 millions de francs en 1995 et 3 593 millions de francs en 1996 mais 3341 seulement en 1997.
Ainsi, selon ces estimations, la presse prendrait en charge, en 1997, 29,5 % du coût du transport, l'État 25,5 % et La Poste, 45 %.
Les prévisions tiennent compte de la revalorisation tarifaire et de l'effort de productivité mentionné dans les accords État/presse/poste du 4 juillet 1996 et du 10 janvier 1997.
On peut rappeler que les principes d'une nouvelle grille tarifaire ont été définis dans les modalités d'application des accords État/presse/poste signés le 10 janvier 1997 . La grille précédente, outre les subventions croisées qu'elle générait, était considérée par la poste et la presse comme peu incitative, notamment dans la mesure où elle ne tenait pas suffisamment compte du niveau de préparation des dépôts et du degré d'urgence.
Il faut également souligner, que conformément aux accords de la table ronde, un observatoire des tarifs postaux a été mis en place en juin 1997. Il pourrait permettre aux publications les plus fragilisées par l'application du nouveau dispositif tarifaire de bénéficier de mesures particulières . Le financement du dispositif sera assuré par la poste à hauteur de 10 millions de francs et 5 millions de francs en 1999 et 2000 .*
Au total, si, pour récapituler l'ensemble des aides de l'État, l'on additionne, d'un côté, les crédits budgétaires et, de l'autre, les aides indirectes (qui résultent en partie d'estimations), on aboutit, pour 1997, au montant de 8 427,8 millions de francs .
II. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
Si votre rapporteur approuve les orientations générales qui se dégagent du présent budget et s'il est favorable au principe de la taxe sur certaines formes de publicité, adopté par l'Assemblée Nationale à l'initiative de M. Le Guen, il réserve son jugement définitif en attendant de connaître le détail des mesures que Madame la Ministre de la culture et de la communication entend mettre dans le plan de modernisation annoncé.
Les dotations sont en légère diminution. Votre rapporteur considère normal que l'évolution des aides de l'État à la presse participe à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État , même s'il s'agit de dépenses budgétaires d'une nature un peu particulière puisqu'elles concourent à la liberté de la presse, au pluralisme, et donc à la vitalité du débat démocratique.
Ce qui importe, c'est moins le montant de la dépense que son efficacité ; c'est sur ce plan que doit être jugé le présent budget.A. LES ORIENTATIONS DU BUDGET
1. une priorité claire en faveur de la presse d'information
En présentant les crédits d'aide à la presse Madame la ministre de la culture et de la communication a affirmé : " pour la presse écrite, nous faisons clairement le choix d'un plan de développement de la presse quotidienne. ". Votre rapporteur est favorable à cette orientation. Toutes les formes de presse ont leur importance mais, s'il faut faire des choix, s'il faut se donner des priorités, celle de la presse d'information s'impose eu égard à son importance pour la démocratie.
Ainsi, l'année dernière votre rapporteur avait au sujet de l'aide aux transports postaux estimé que celle-ci devrait bénéficier en priorité aux publications pour lesquelles l'actualité constitue la "matière première", c'est-à-dire les quotidiens ou hebdomadaires d'information politique et générale.2. Un effort très " ciblé " en faveur du portage
Le fonds consacré au développement du portage, qui constitue l'une des voies possibles pour relancer la vente de la presse quotidienne d'information politique et générale est doté de 45 millions de francs, soit le triplement de la dotation pour 1996 . Dans le même but, le fonds permettant le remboursement des cotisations sociales acquittées par la presse quotidienne nationale distribuée par portage voit sa dotation fortement augmentée.
3. Des conséquences à tirer sans délais
L'aide au transport SNCF est maintenue mais modulée en faveur des quotidiens d'information politique et générale. Cette option permet à la fois de réduire les crédits inscrits à ce titre tout en préservant à son niveau actuel le soutien de la presse quotidienne.
La mise à jour des numéros de commission mixte paritaire est urgente, si l'on veut mettre en œuvre les résultats de la négociation Etat-Presse-Poste qui se sont déroulées au premier semestre 1996 50( * )B. L'ANNONCE D'UN PLAN DE MODERNISATION
Les aides à la presse sont importantes. D'aucuns pensent qu'elles sont trop importantes. Votre rapporteur estime en tous cas qu'elles sont considérables au regard du chiffre d'affaires de la profession (12% du chiffre d'affaires total). Ce qui est important, c'est d'agir sur les causes et pas simplement de compenser les effets
1. De bonnes intentions, de sains principes
" Ce secteur, dont le rôle est essentiel pour le pluralisme et la démocratie, supporte aujourd'hui des charges particulières. Il doit absolument réussir la modernisation de ses structures " a précisé Madame la ministre de la culture et de la communication. Elle a ajouté " la perspective des réformes [ des aides à la presse] donneront lieu à une large concertation avec la profession dès l'automne 1997 dans le cadre d'un plan d'aide au développement de la presse quotidienne qui devrait se poursuivre sur une période de trois à cinq ans ". Madame la ministre a annoncé qu'il fallait rompre avec la logique de compensation des charges au profit d'une logique d'incitation à la modernisation . La formule est juste, il faut voir comment elle se traduira en actes. Il en est de même des déclarations du ministre devant la commission des finances : " il nous faut dans ce domaine retrouver une économie plus saine basée sur des coûts de production plus faible, une offre d'information de qualité adaptée aux attentes du lecteur, des formes de diffusion et de commercialisation diversifiées et adaptées aux modes de vie et au pouvoir d'achat des Français. La presse d'information politique et générale a davantage besoin de restaurer son esprit entrepreneurial , ses performances éditoriales et économiques, plutôt que de se voir appliquer toujours les mêmes remèdes pour compenser ses déficits. "
Votre rapporteur attend les propositions des groupes de travail constitués par le ministère de la culture et de la communication pour le plan de soutien à la presse annoncé en 1998. Mais il souhaite que le Parlement puisse faire connaître son avis avant la prise de décisions par le Gouvernement.2. Le système des aides à la presse pose un problème d'efficacité
Pour être efficaces, les aides à la presse ne doivent pas être dispersées . Or la tendance à la création de nouvelles lignes budgétaires à laquelle on assiste depuis quelques années, persiste et va même en s'accentuant.
Dans le même temps, d'autres mesures très importantes, en l'occurrence, ce qu'il est convenu d'appeler les aides générales, voient leurs crédits diminuer.
Certes, on peut appeler cela du " redéploiement de crédits " mais, globalement, l'accent mis sur les aides spécifiques " ciblées " ne doit pas faire oublier que les taux de croissance affichés à deux et même trois chiffres ne portent que sur des sommes limitées.
Cet éparpillement est particulièrement manifeste pour le fonds d'aide à la presse hebdomadaire régionale d'information générale et politique . Dotée d'un faible montant en 1996 (5 millions) et en 1997 (4,25 millions), l'aide voit ses crédits portés à 8 millions de francs pour 158 publications.
Il est difficile de présenter en l'état actuel des choses la politique supportée par le présent budget comme " le renforcement des actions stratégiques " quand les masses en jeu ne sont que de quelques millions de francs.3. Un exemple à poursuivre : le plan de modernisation des Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne (NMPP)
Le plan de modernisation 1994-1997 a ramené le coût moyen de l'intervention des NMPP à 9 %, contre 14 % auparavant, ce qui représente une économie annuelle et renouvelable de plus de 800 millions de francs pour l'ensemble des éditeurs usagers des NMPP. Le coût budgétaire pour l'État de ce plan de modernisation a représenté une somme de 105 millions de francs sur huit ans.
Ce plan est un modèle d'intervention de l'État. Celui-ci accompagne les mutations sociales et permet une modernisation des structures, qui a bénéficié à tout le secteur.
Son succès justifie, aux yeux de votre rapporteur, la prolongation de ce plan au delà de 1997. Une réunion interministérielle tenue le 23 avril dernier a abouti à prolonger ce plan temporairement pour 1998. Il conviendrait d'étudier sa prolongation pour au moins trois ans en essayant d'aller plus vite et d'aller plus loin que la simple reconduction des dotations prévues par le présent budget .
Votre rapporteur la suggérera donc au Gouvernement, car il est indispensable de poursuivre l'effort de diminution des coûts des entreprises de presse. Il y va du pluralisme et de la bonne santé de la démocratie en France.C. LA TAXE SUR CERTAINES FORMES DE PUBLICITÉ (LE 1 % SUR CERTAINS ENTREPRISES DU " HORS MÉDIA ") : UNE BONNE IDÉE MAIS QUI DOIT ÊTRE PRECISÉE
1. Les problèmes posés
L'auteur de l'amendement qui prévoit cette nouvelle taxe, le député. Jean-Marie Le Guen, a fait valoir que " l'une des difficultés, non la seule, certes, que rencontre la presse quotidienne, est due au transfert massif des dépenses de publicité, recettes traditionnelles des médias vers un autre secteur, le hors média, qui consiste notamment en la distribution de ces imprimés publicitaires que nous trouvons plus souvent qu'il ne le faudrait dans nos boîtes à lettres ".
Il faut reconnaître que la presse a besoin de recettes publicitaires pour vivre. Or un certain nombre de supports publicitaires se sont développés au détriment de la presse, profitant de ce qu'ils ne sont pas soumis aux contraintes de la loi dite " Evin "de 1991, en matière de publicité pour l'alcool et le tabac.
Il y a là une concurrence anormale, ce qui légitime le rétablissement d'une certaine égalité de traitement entre supports publicitaires.
Si le principe de cette taxe peut être accepté, sa mise en oeuvre soulève un certain nombre de difficultés.
C'est pourquoi le champ d'application de cet impôt doit être défini avec précision . Le " hors média " correspond essentiellement à des activités de marketing direct : mailing, édition publicitaire, prospectus, marketing téléphonique. Mais dans les dépenses des annonceurs, il est d'autres dépenses qui à certains égards se rapprochent de celles relevant du marketing direct : annonces dans des annuaires ou des guides, relations publiques, publicité par l'événement.
Votre rapporteur a organisé plusieurs rencontres consacrées à l'assiette de la taxe. Il a demandé communication, le plus tôt possible, du texte que le Gouvernement prépare pour " recadrer " le dispositif (A.N. lundi 17 novembre) .
Mais en sa qualité de rapporteur spécial il est de son devoir d'attirer l'attention sur le fait qu'il ne suffit pas de lever un impôt nouveau. Encore faut-il savoir ce que l'on va faire de son produit . Il faut reconnaître que le Parlement a - jusqu'à la date de rédaction de cette note - reçu peu d'informations à ce sujet.2. des risques de dilution
Les premiers éléments de réponse apportés par le Gouvernement à ces interrogations ne clarifient pas le débat et n'apaisent pas les inquiétudes de votre rapporteur.
L'amendement déposé par le Gouvernement pour prévoir l'affectation de la taxe confirme les doutes que l'on pouvait avoir sur l'objet réel du dispositif. On ne savait pas bien qui ont veut taxer ; on découvre que l'on se sait pas bien qui l'on veut aider , alors que votre rapporteur était d'accord sur le principe.
L'intitulé du compte témoigne de la volonté du Gouvernement d'élargir la vocation du fonds puisqu'il est nommé : " Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale ".
L'exposé des motifs précise que les bénéficiaires des aides seront les agences de presse et les entreprises de presse dont l'activité s'inscrit dans le cadre d'une information politique et générale. Cette notion définie par l'article D19-2 du code des postes et télécommunication concerne les journaux et périodiques qui :-
· apportent de façon permanente sur l'actualité politique
générale, locale, nationale et internationale, des informations
et des commentaires tendant à éclairer le jugement des
citoyens ;
· consacrent la majorité de leur surface rédactionnelle à cet objet ;
· présentent un intérêt dépassant de façon manifeste les préoccupations d'une catégorie de lecteur.
L'assiette de la taxe aurait dû être définie comme étant les entreprises qui ont contribué à l'assèchement des recettes publicitaires de la presse. Réciproquement, il est illogique de prélever sur ce secteur un impôt pour financer des organes comme les agences de presse, dont les difficultés n'ont rien à voir avec le hors média.
Votre rapporteur est d'ores et déjà en mesure de souligner , sur le plan des principes, les risques encourus.
La taxe doit éviter deux écueils : la contre-productivité et l'évaporation.
· NE PAS CONSTRUIRE UN MIROIR AUX ALOUETTES
Elle ne doit pas être contre-productive et ne pas constituer un marché de dupes pour la presse. Elle ne doit pas déstabiliser le marché publicitaire, ni pénaliser injustement des secteurs économiques dont la production n'est commercialisée que grâce à la publicité hors-média , il en est ainsi de la vente par correspondance.
De plus, la taxe ne doit pas devenir un miroir aux alouettes. On évoque, en effet, la possibilité, en contrepartie d'ouvrir la publicité télévisée à la grande distribution. Ce que celle-ci perdrait avec la taxe sur le hors média, elle le gagnerait - au centuple - en accédant à la télévision, au nom du financement des télévisions locales. La presse régionale pourrait alors être le dindon de la farce !
Il existe de surcroît un deuxième dindon potentiel: La Poste. Dès lors en effet que le publipostage est inclus dans l'assiette de la taxe, l'exploitant public pourrait être fortement pénalisée par ce nouvel impôt. Or, il subventionne déjà la distribution de la presse à hauteur de 2 734 milliards. On ne doit pas remettre en cause le fragile équilibre des accords Etat-Presse-Poste de 1996 dont la mise en oeuvre n'est pas encore achevée !
· PREVENIR LE RISQUE D'EVAPORATION
Mais il est d'autres risques d'évaporation.
Tout d'abord, la taxe pourrait ne pas atteindre son but. Elle ne doit pas conduire la presse à se reposer entièrement sur l'État en attendant que celui-ci prenne en charge la modernisation si souhaitable du secteur. Une redistribution de la taxe au prorata du nombre de lecteurs ou d'exemplaires vendus pénaliserait les entreprises de presse les plus dynamiques, celles qui recherchent une diversification de leurs supports. La taxe doit constituer un instrument au service de la modernisation de la presse et ne pas être un dispositif de péréquation destiné à garantir l'équilibre financier des quotidiens. La taxe viendra à point nommé pour alimenter ce plan.
L'autre risque serait que l'aide de l'État ne vienne simplement compenser et donc entretenir des structures de production parfois héritées d'un autre âge alors que cette aide doit au contraire accompagner la modernisation de l'outil et les mutations indispensables. Bref, il ne s'agit pas de conforter et de perpétuer les excès de tous les corporatismes, qui sont en grande partie à l'origine des difficultés actuelles du secteur. La grève de cinq semaines, déclenchée fin juin pour empêcher la sortie de la nouvelle formule du Midi Libre témoigne de l'importance des résistances à la nécessaire modernisation de l'outil de production. Le fonds représente un bon médicament, mais la perfusion ne saurait être éternelle.
Pour régler les problèmes d'application de la taxe, il paraît nécessaire à votre rapporteur que le législateur se fonde sur des principes solidement reconnus :-
1.
L'assiette
doit comporter toutes les activités en
concurrence. Il faut donc y inclure la presse gratuite, qui, en dépit de
son utilité économique et sociale, ne contribue pas au
débat démocratique, mais en fixant un seuil d'imposition.
2. Du point de vue des entreprises, car il faut aussi penser à elles, le taux de 1% doit être considéré comme élevé. Des seuils - 5 millions de francs de chiffres d'affaires - ont été prévus. Il s'agit d'un minimum, si l'on veut éviter d'entraver l'activité du petit commerce et, plus généralement, des petites entreprises. S'agissant d'un impôt nouveau, s'ajoutant à beaucoup d'autres, il faut être particulièrement prudent.
3. Le mode de gestion du fonds ne doit pas s'apparenter à une simple redistribution automatique mais doit contribuer au financement de projets bien identifiés ; il faut respecter un principe clair : à fonds nouveau, idées nouvelles .
4. Il est essentiel, alors que les aides à la presse sont déjà considérables (12% du chiffre d'affaires), de ne pas créer une subvention supplémentaire, qui viendrait accroître l'éparpillement actuel et qui serait vite absorbée par les appétits corporatistes.
-
1. Que cette taxe soit créée pour une période probatoire
de cinq ans. En effet, si des résultats satisfaisants ne pouvaient
être acquis dans ce laps de temps, ce serait reconnaître notre
incapacité à assurer la vitalité de la presse quotidienne
d'information générale.
2. Que les aides soient affectées à des opérations de nature à moderniser la presse et à lui rendre sa compétitivité :
· développer le portage et, pourquoi pas, la criée ;
· Améliorer la distribution : les NMPP ont déjà commencé ; il faut aller plus vite et plus loin ;
· Aider à l'amélioration du contenu de façon à mieux répondre à l'attente des citoyens et, donc aider à la formation des futurs journalistes.
-
·
indétermination des dépenses et des activités
soumises à la taxe.
Votre rapporteur n'est pas en mesure de
répondre aux légitimes questions qui lui sont posées au
sujet de la nature des dépenses taxables ou de la situation de certaines
activités associatives ou d'intérêt général
au regard de la nouvelle imposition ;
· indétermination des bénéficiaires du fonds de modernisation et des modes d'intervention de celui-ci. Votre rapporteur se doit d'appeler l'attention de la commission des finances sur un dispositif qui pourrait manquer son objet, aider la presse quotidienne, tout en entravant des activités, dont l'utilité est incontestable et à laquelle il n'est pas normal de demander de supporter le poids financier de la modernisation de l'ensemble du secteur. A quoi seront destinées les aides ainsi financées ? Sur quels critères seront-elles attribuées, telles sont les questions fondamentales sur lesquelles le Sénat devra être éclairé.
D. AFFECTER (ET SIMPLIFIER) LES TAXES PERÇUES EN FAVEUR DE LA PRESSE
On pourrait ajouter à ce nouveau fonds, dans un souci de simplification et d'efficacité, les deux autres fonds existants d'aide aux quotidiens nationaux et locaux à faibles ressources publicitaires. La dotation de ces fonds a été erratique ; de plus, elle est aléatoire puisque ceux-ci sont alimentés par le budget de l'État et non par la taxe spéciale sur la publicité télévisée de l'article 302 bis KA du code général des impôts, pourtant créée en 1982 pour alimenter le fonds de soutien aux quotidiens à faibles ressources publicitaires.
Pour réduire l'écart, qui va croissant entre son rendement et l'aide de l'État aux entreprises de presse cette taxe devrait être affectée par le Gouvernement (puisque l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 interdit l'affectation d'initiative parlementaire)E. LA SUPPRESSION DE L'ABATTEMENT DE 30% POUR LES JOURNALISTES DOIT ÊTRE REPLACÉE DANS LE CONTEXTE DE LA RÉFORME FISCALE GÉNÉRALE
La loi de finances pour 1997 avait tout à la fois prévu l'allégement du barème de l'impôt sur le revenu et la suppression de toutes les déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels . En effet, ces déductions, instituées à l'origine pour prendre en compte la situation des membres de professions supportant des frais plus élevés sont aujourd'hui sans rapport avec la réalité des frais professionnels supportés par les intéressés ; ils ont donc perdu leur justification légale.
La suppression de ces déductions - par abaissement progressif du plafond de déduction jusqu'en 2000 - était une mesure de simplification et d'équité, qui n'est aucunement propre aux journalistes 51( * ) . Elle visait à appliquer le droit commun à l'ensemble des salariés, quelle que soit leur profession. Les journalistes gardaient en effet leur droit à déduction des frais réels.
L'abandon de cette réforme avait logiquement conduit le Gouvernement de M. Lionel Jospin à rétablir les abattements dans l'attente d'une réforme d'ensemble, car la suppression de l'avantage fiscal était en effet liée à la réduction générale de l'impôt sur le revenu.
La suppression des dispositions de l'article 9 du projet de loi de finances pour 1998, rétablissant les abattements pour les 109 professions en dépit du maintien du barème actuel par l'Assemblée nationale, déséquilibre le dispositif résultant de la loi de finances pour 1997 et qui devait s'appliquer à partir du 1er janvier 1998.
Cohérente avec la position prise en octobre et novembre 1996, la commission des finances du Sénat rétablit les allégements du barème. Il est logique qu'elle propose, corrélativement, la suppression des abattements exceptionnels .
Toutefois, une analyse globale de la situation a conduit votre rapporteur à s'interroger sur la réalité des choses. Deux logiques sont possibles :-
·
une logique fiscale
, qui s'inspire - de façon
différente, il est vrai - des positions actuelles de
l'Assemblée nationale et de la commission des finances du
Sénat ; elle se fonde sur la nécessité de rendre
à notre système fiscal sa cohérence en éliminant
des avantages fiscaux aujourd'hui injustifiés ;
· une logique sociale , qui consiste à prendre en considération pour certaines catégories - en l'occurrence pour les journalistes - le fait que cet avantage est si ancien qu'il fait partie intégrante de la rémunération des uns et des coûts des autres. Dans cette perpective, on cherche à compenser la perte de rémunération.
Ces deux logiques aboutissent en fait au même résultat :
- Dans un premier temps, on supprime l'abattement ;
- Dans un second temps, on le compense au franc le franc, mais au risque d'une surcharge de travail administratif.
Supprimer un abattement et le rétablir par un autre moyen, c'est, d'une certaine façon, reconnaître que l'on avait tort de le supprimer. De cette volonté contradictoire, résultent des complications administratives importantes .
Il faut, pour les mesurer, se reporter à la note signée par MM. Alain Badré, inspecteur des finances, et Jacques Bonnet, président de chambre à la cour des comptes, adressée fin décembre 1996 à l'intersyndicale des journalistes, qui avait précisé la procédure.
Parmi les trois solutions étudiées 52( * ) , seule la compensation au franc le franc a été considérée comme techniquement possible : " à réception de son avis d'imposition, [le journaliste] adresserait celui-ci accompagné d'une copie de sa déclaration de revenus à l'organisme instructeur chargé de calculer la perte . Cet organisme qui pourrait être le SJTI, ressaisirait la déclaration de l'année N en utilisant le barème de la loi de finances ajusté ( revenus 1995) dernière année avant la réforme ".
Sur 28000 journalistes, 19000 sont imposables . Dans le système prévu par le projet de loi de finances pour 1997, on ne comptait que 8 à 9000 " perdants ", soit essentiellement des célibataires, étant donné la baisse du barème. A l'heure actuelle, dès lors que l'on renonce à l'allégement du barème, le problème change de dimension . Il ne s'agit plus de compenser l'effet de la mesure pour une minorité mais pour l'ensemble de la profession. La perte globale à compenser pourrait être donc supérieure au 50 millions de francs et excéder les 100 millions inscrits à l'initiative du secrétaire d'état au budget, le 23 octobre dernier à l'Assemblé nationale .
Ce n'est plus 8 à 9000 dossiers qu'il faudra faire traiter par le SJTI mais plutôt 20 000 ! Combien de fonctionnaires ce service va-t-il devoir engager pour traiter et vérifier les dossiers - en a-t-il les pouvoirs d'ailleurs ?. On doit donc se demander s'il ne vaudrait pas mieux, dans ces conditions, conserver la ligne dans le formulaire de la déclaration d'impôt et maintenir, sans hypocrisie, la déduction supplémentaire des journalistes.
En rétablissant l'abattement de 30% - plafonné à 50 000 F.-, votre rapporteur vous propose de suivre ce qu'il appelle la logique du bon sens , simple et économe des deniers publics. On éviterait bien des discussions, des contestations, bien des erreurs, aussi, bref, toute une bureaucratie, au moment où l'on souhaite, au contraire, simplifier notre système fiscal.
Cette solution aurait, en outre, l'avantage d'assurer la pérennité de l'abattement dont bénéficie actuellement les entreprises de presse pour le calcul de l'assiette des cotisations sociales . L'arrêté du 30 décembre 1996 a figé la situation jusqu'en l'an 2000 ; mais il est clair qu'au delà, cet avantage de cotisations dont bénéficiaient les entreprises de presse, va disparaître alourdissant du même coup les charges sociales pesant sur elles.*
* *En définitive, votre rapporteur conclut pour l'adoption de ce budget par cohérence avec les votes favorables émis par votre commission de finances en novembre 1996 et en novembre 1997 sur des budgets à peu près identiques.
SERVICES DU PREMIER MINISTRE
I. - SERVICES GÉNÉRAUX
Rapporteur spécial : M. Henri TORREComme les années précédentes, le budget des services généraux du Premier ministre pour 1998 regroupe des crédits aux destinations diverses.
Ainsi, il comprend les dotations de trois cabinets ministériels. (Premier ministre, ministre des relations avec le Parlement et ministre de la fonction publique).
Sont également inscrits à ce budget les crédits destinés au Secrétariat général du Gouvernement ainsi qu'aux directions, services, commissariats, délégations, conseils et missions dont la gestion administrative et budgétaire est assurée par la direction des services administratifs et financiers du Secrétariat général du Gouvernement.
Enfin, y figurent les crédits alloués au Médiateur de la République, au Conseil supérieur de l'audiovisuel et à la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité.
Bien que les crédits présentés dans cette note représentent l'ensemble des dotations affectées aux services généraux du Premier ministre, on rappellera que les moyens destinés respectivement au Conseil supérieur de l'audiovisuel et à l'exonération des redevances de télévision ainsi qu'aux diverses aides à la presse font l'objet d'études plus détaillées dans les notes de présentation des crédits de la communication et de la presse. En outre, les observations relatives à la fonction publique font l'objet d'un rapport séparé.I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Les crédits demandés pour 1998 (dépenses ordinaires et crédits de paiement) s'élèvent à 4,07 milliards de francs, en très légère augmentation de 0,47 % par rapport aux crédits votés pour 1997.
Toutefois, cette quasi-stagnation est trompeuse car la structure du budget connaît des modifications notables.
Sont ainsi transférés au ministère de l'emploi et de la solidarité l'ensemble des moyens budgétaires de la délégation aux rapatriés (soit 150,7 millions de francs) et les moyens d'intervention de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (230,5 millions de francs).
Le tableau ci-après retrace le détail de ces transferts.
Objet des crédits transférés
Montant des crédits transférés et incidence sur le budget des services généraux
Budget de provenance ou de destination
Crédits de fonctionnement et d'intervention de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie
-230,5
Emploi et solidarité
Crédits de la délégation aux rapatriés
-150,7
Emploi et solidarité
Subventions de fonctionnement de l'Institut des hautes études de la défense nationale
+10,6
Secrétariat général de la défense nationale et ministère de la défense
Par conséquent, si l'on compare le budget des services généraux du Premier ministre, à structure constante en 1997 et 1998, on constate en réalité une augmentation de 9,63 %. Deux facteurs expliquent cette augmentation :
- la hausse sensible de la contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de redevances de télévision (174,2 millions de francs au chapitre 46-01) ;
- l'augmentation de l'aide sociale interministérielle de 263 millions de francs (chapitre 33-94).
Les autorisations de programme demandées atteignent 17 millions de francs, au lieu de 92,6 millions de francs en 1997, soit une diminution de 81,6 %.
Le tableau ci-après fournit le détail de ces évolutions.
(en millions de francs)
Crédits votés pour 1997
Crédits demandés
pour 1998Évolution
en %Dépenses ordinaires
Titre III - Moyens des services
Titre IV - Interventions publiquesTotal dépenses ordinaires
Dépenses en capital
(crédits de paiement)Titre V - Investissements exécutés par l'Etat
Titre VI - Subventions d'investissementTotal dépenses en capital
3.208,0
758,3
3.966,6
82,4
82,43.473,8
749,4
4.023,0
45,2
45,2+8,3
- 1,2
+1,4
-45,1
-45,1Total DO + CP
4.049
4.068,2
+0,47
Autorisations de programme
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat
Titre VI - Subventions d'investissementTotal autorisations de programme
92,6
-
92,6
17,0
-
17,0
-81,6
-
-81,61. Des dépenses ordinaires en nette diminution
Globalement, les dépenses ordinaires augmentent de 1,4 % en 1998 . Toutefois, cette évolution recouvre deux mouvements contrastés : une forte hausse des moyens de service et une baisse des dépenses d'intervention.
a) Une augmentation des moyens des services
Le présent projet de loi de finances prévoit une progression des crédits du titre III de 8,3 % par rapport aux dotations votées en 1997.
Les principales augmentations de crédits concernent :
- l'action sociale interministérielle avec l'inscription d'un crédit de 263,7 millions de francs ;
- les abonnements souscrits au service d'informations générales de l'Agence France-Presse (+10,1 millions de francs) ;
- l'accroissement des moyens de fonctionnement des services (chapitre 34-98 article 21) de 32,5 millions de francs. En fait, cette augmentation est liée à l'intégration, dans ce chapitre, des crédits informatique (chapitre 34-04 ancien) et des crédits d'études (chapitre 34-06 ancien) ;
- l'augmentation des crédits du Fonds pour la réforme de l'Etat . En 1997, les crédits mis à la disposition du Fonds s'élevaient à 150 millions de francs, mais la régulation budgétaire les avait réduits à 110 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 1998 affecte 112,5 millions de francs au Fonds ;
- le transfert des crédits de l'Institut des hautes études de défense nationale (10,6 millions de francs) du secrétariat général de la défense et du ministère de la défense vers les services généraux du Premier ministre ;
- les dépenses de rémunération qui progressent en raison de l'augmentation de 1 % de la valeur du point auquel viennent s'ajouter diverses mesures de revalorisation de certaines prestations (indemnités, relèvement du plafond de la sécurité sociale, taxe pour les transports, ajustement de crédits pour vacation) pour un montant de 5 millions de francs.
En contrepartie, d'importantes économies sont réalisées. Elles comprennent :
- la réduction de 8 millions de francs des crédits finançant les actions de formation, de perfectionnement et de modernisation dans l'administration ;
- la diminution de 5,2 millions de francs des crédits du chapitre 37-04, modernisation de l'administration ;
- la suppression nette de 12 emplois qui dégage une économie de 1,6 millions de francs .b) La baisse des dépenses d'intervention
Après une réduction des crédits du titre IV de 10,1 % dans le budget pour 1997, la tendance à la baisse se poursuit pour 1998 même si elle est beaucoup moins accentuée (- 1,2 %).
En effet, alors que les crédits affectés à la contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de redevances de télévision avaient fortement diminué en 1997, passant de 804,7 à 117,9 millions de francs, ils augmentent de nouveau en 1998 pour s'élever à 292,1 millions de francs.
Les autres économies affectent le dispositif des aides à la presse (- 37,6 %) et le Centre des études européennes de Strasbourg (-500.000 francs).
En outre, les crédits finançant d'une part les prestations sociales et les actions culturelles en faveur des rapatriés (150 millions de francs) et, d'autre part, l'action interministérielle de lutte contre la toxicomanie (230,5 millions de francs) sont transférés vers le ministère de l'emploi et de la solidarité, ce qui conduit à une baisse de 380.5 millions de francs des crédits du titre IV.2. Des dépenses en capital en forte baisse
Les crédits de paiement inscrits au titre V s'élèvent à 45,2 millions de francs au lieu de 82,4 millions de francs dans la loi de finances pour 1997. Les autorisations de programme correspondantes atteignent 17 millions de francs au lieu de 92,6 millions de francs.
Plusieurs facteurs expliquent cette diminution importante des crédits :
- le chapitre 57-04 Fonds pour la réforme de l'Etat n'a pas été doté cette année (alors qu'il disposait de 40 millions de francs en 1997), l'ensemble de ses moyens ayant été concentrés sur le titre III ;
- le chapitre 57-05 Préservation et développement du patrimoine culturel des Français rapatriés d'outre-mer (25 millions de francs en crédits de paiement en 1997) a été transféré au ministère de l'emploi et de la solidarité.
- les crédits en faveur de la Documentation française baissent de 50 % en autorisations de programme et de 10,7 % en crédits de paiement et sont ramenés respectivement à 1,5 et 2,5 millions de francs.
En revanche, les crédits pour l'entretien des hôtels ministériels augmentent de 38,1 % en autorisations de programme et de 14,4 % en crédits de paiement pour s'élever respectivement à 10,5 et 10,7 millions de francs.II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Un budget rendu peu lisible par les transferts successifs de crédits
Depuis plusieurs années, votre rapporteur regrette que la lecture du budget soit rendue malaisée par les multiples transferts de crédits en provenance ou en direction des services généraux du Premier ministre, alors même qu'ils n'obéissent à aucune nécessité. Ainsi, l'année passée, la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie avait été transférée du ministère des affaires sociales vers les services généraux du Premier ministre. Cette année, c'est un mouvement inverse qui est constaté puisque cette mission est de nouveau transférée au ministère de l'emploi et de la solidarité. De même, votre rapporteur s'étonne du transfert de l'Institut des hautes études de défense nationale du secrétariat général de la défense nationale aux services généraux du Premier ministre. C'est pourquoi il espère que le transfert vers le ministère de l'emploi et de la solidarité de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, d'une part, et de l'ensemble des moyens budgétaires de la délégation aux rapatriés, d'autre part, doit être analysé comme un recentrage durable des services généraux du Premier ministre sur leurs fonctions traditionnelles.
2. La nécessité d'une plus grande rigueur dans la construction de maisons de service public
Pour répondre aux attentes de citoyens qui souhaitent bénéficier d'une présence plus proche et d'une plus grande polyvalence des services publics, notamment dans les zones de revitalisation rurale et dans les zones urbaines sensibles, le Fonds pour la réforme de l'Etat encourage la création de services publics de proximité, sous l'appellation de "maisons des services publics" par une aide financière. 80 projets ont ainsi été financés en 1996 et 1997, soit pour la réalisation d'une étude préalable, soit pour la création d'une maison de service public.
Dans le cadre de sa mission d'information sur les activités du commissariat à la réforme de l'Etat, votre rapporteur s'est rendu dans deux maisons de service public, l'une à Annonay et l'autre à la Côte-Saint-André.
Or, le bilan de ces deux visites est très contrasté. En effet, alors que la maison des services publics d'Annonay constitue une réussite saluée unanimement par l'ensemble des acteurs en présence, la survie de celle de la Côte-Saint-André paraît compromise en l'absence de consensus sur la légitimité de sa création.
Il semble donc que la création de maison des services publics, pour être efficace, doit répondre à un véritable besoin. Elle doit donc être une décision prise sur le terrain en accord avec l'ensemble des acteurs en présence et non satisfaire une ambition politique. Par ailleurs, les maisons de service public ne peuvent en aucun cas être imposées arbitrairement aux préfets par Paris, sous prétexte que le fonds à la réforme de l'Etat dispose de crédits destinés à financer ce genre d'initiative et que ces derniers doivent être utilisés.3. Un conseil d'analyse économique redondant et peu justifié
Le nombre d'organismes rattachés autour du Premier ministre a tendance à augmenter : en 1997, le conseil supérieur du cheval a certes été supprimé, mais deux organismes ont été créés : la mission d'étude sur la spoliation durant l'occupation des biens appartenant aux juifs résidant en France et le conseil d'analyse économique.
Pourtant, la création de ce dernier organisme par le nouveau gouvernement laisse votre rapporteur assez sceptique. En effet, les missions qui ont été attribuées au conseil d'analyse économique, à savoir éclairer, par la confrontation des points de vue et des analyses, les choix du gouvernement en matière économique, sont déjà remplies par d'autres organismes existants comme le commissariat général au plan ou le conseil économique et social. Cette dernière création semble donc redondante et ne fait qu'aggraver la complexité du dispositif existant.4. Le lancement d'une mission de contrôle sur les organismes gravitant autour du Premier ministre
Chaque année, votre rapporteur exhorte le gouvernement à rationaliser la nébuleuse d'organismes rattachés au Premier ministre. Il y a deux ans, le Parlement avait voté un article additionnel qui obligeait le gouvernement à présenter chaque année la liste de toutes les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre ou des ministres. L'année dernière, ce document a bien été publié et votre rapporteur a débuté une mission de contrôle visant à examiner attentivement chaque organisme ainsi que ses activités pour vérifier leur réelle utilité, déceler les doubles emplois et favoriser une rationalisation de ces instances. Il a pu alors constaté que le document d'information transmis par le gouvernement au Parlement contenait 17 erreurs sur les 52 organismes recensés auprès du Premier ministre : soit l'organisme en question avait été abrogé, soit la référence du décret de création était incorrecte, soit encore l'organisme répertorié est en fait rattaché à un autre ministère... Ces informations erronées ont certes irritées votre rapporteur, mais elles l'ont conforté dans la nécessité de rationaliser cette nébuleuse que même les services du Premier ministre semblent ne plus contrôler.
5. Une stabilisation des fonds spéciaux
Les crédits demandés au titre des fonds spéciaux (chapitre 37-91) pour 1998 sont strictement maintenus au même niveau qu'en 1997 et s'élèvent à 394,7 millions de francs. Les fonds spéciaux pour le gouvernement se montent à 48 millions de francs et ceux à destination particulière à 346,7 millions de francs.
II. SECRETARIAT GENERAL DE LA DEFENSE NATIONALE
Rapporteur spécial : M. Michel MOREIGNEI. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS
A. EVOLUTION D'ENSEMBLE
Les crédits demandés pour 1998, inscrits à hauteur de 119 millions de francs, subissent une baisse de 14,08 % par rapport aux crédits votés pour 1997 qui s'élevaient à 138,502 millions de francs.
Le secrétariat général de la défense nationale (SGDN) est ainsi confirmé dans sa position de plus modeste fascicule budgétaire, après avoir déjà subi en 1996 une diminution de 11,8 % et surtout en 1997 une baisse de 31,15 % par rapport à une dotation en crédits votés de 201,17 millions de francs en 1996.
Toutefois, ces diminutions ne correspondent, pour l'essentiel, qu'à la continuité de la restructuration et du recentrage du SGDN, entreprise en 1995 sous l'impulsion de M. Jean Picq, précédent secrétaire général, concrétisée durant l'exercice 1996 et dont la mise en œuvre se fera sentir jusqu'en 1999. En effet, cette réforme a entraîné une forte réduction des effectifs ainsi qu'une diminution sensible des besoins de fonctionnement. Il convient d' y ajouter pour 1998 le transfert, en raison de sa transformation en établissement public administratif (EPA), des crédits destinés à l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN), sur ceux des services généraux du Premier ministre. En outre, l'augmentation, à hauteur de 10 millions de francs des crédits alloués à l'IHEDN, s'est effectuée au détriment de ceux demandés pour le SGDN.
Ce prélèvement affecte principalement les autorisations de programme dont les crédits sont réduits à 23 millions de francs en 1998, soit une baisse de 19,58 % . Cette dotation qui bénéficiait de 68,79 millions de francs en 1995 avait été successivement ramenée à 41 millions de francs en 1996, puis à 28,6 millions de francs en 1995.
Le tableau ci-dessous présente, classés par titre, les crédits demandés pour le SGDN pour 1998, en indiquant leur évolution par rapport au budget voté pour 1997.Cette présentation sommaire met en évidence une nette diminution tant des crédits de dépenses ordinaires que des dépenses d'investissement.
B. DETAIL DES CRÉDITS
1. Les dépenses ordinaires
a) Les crédits de fonctionnement
Le champ d'action du SGDN ne recouvre pas de dépenses d'interventions (titre IV). Les dépenses ordinaires se limitent donc aux moyens des services (titre III).
Inscrites à hauteur de 94,9 millions de francs dans le projet de budget pour 1998, ces dépenses diminuent de 13,63 % par rapport aux crédits votés pour 1997. Cette évolution résulte pour l'essentiel, d'une part, de la poursuite du recentrage des activités du SGDN et de la réduction de ses effectifs et, d'autre part, du transfert de crédits de personnel et de matériel et fonctionnement de l'IHEDN.
Les crédits de rémunération évoluent de 49,2 à 41,7 millions de francs, en réduction de 15,1 %, et les charges sociales diminuent de 6,2 millions de francs à 5,5 millions de francs, soit une baisse de 11,6 %. Toutefois, cette diminution doit être pondérée du transfert de 1,2 million de francs de crédits de l'IHEDN.
Si les moyens destinés au matériel et fonctionnement des services sont eux aussi en régression avec 47,7 millions de francs, après 54,5 millions de francs en 1997, soit une baisse de 12,5 %, celle-ci est liée principalement au transfert des crédits de l'IHEDN, pour un montant de 5,9 millions de francs, auxquels ont cependant été ajoutés 0,42 million de francs prélevés sur ce chapitre en conférence budgétaire. Toutefois, même si l'on tient compte du transfert les crédits restent en diminution de 1,8 % .
Cette quatrième partie du titre III fait d'ailleurs l'objet d'un recentrage puisque le chapitre 34-95 a été supprimé, de même que le chapitre 37-02, ces crédits étant regroupés sur le seul chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement des services) présentés dans le tableau ci-après :
CHAPITRES -ARTICLES
L F I 1997
PLF 1998
Variation 1998/1997
34-98 - Moyens de fonctionnement des services
54.502 405
47.699 630
- 12,48 %
Article 10 - S.G.D.N. 40.560 485
39.628.014
- 2,64 %
Article 20 - I.H.E.D.N. 5. 920 304
0
- 100 %
Article 30 - Centre de transmissions et centre de déchiffrement (CTG) 6 326 778
6.376.778
+ 0,79%
Article 40 - Organisation gouvernementale de défense 50 838
50.838
0
Article 50 - Transmissions spécialisées 234 000
234.000
0
Article 60 - Programme civil de défense 1 410 000
1.410.000
0
En raison de la réduction des personnels, cette évolution ne traduit pas, globalement, une détérioration des moyens de fonctionnement. Cependant ces crédits ne permettront que l'entretien de l'existant, l'absence de mesures nouvelles retardant tout travaux d'amélioration pourtant parfois nécessaires, à l'instar de ceux destinés à la sécurité incendie du Centre de transmissions gouvernemental (CTG).
b) Les effectifs
Le recentrage des activités du SGDN s'est accompagné d'une importante réduction de ses emplois budgétaires dont le nombre est passé de 503 en 1996 à 236 en 1997.
Ce recentrage a entraîné 87 suppressions nettes d'emplois : 28 militaires, 39 contractuels et 20 appelés du service national.
Les transferts au ministère de la défense, des effectifs assurant le fonctionnement du CTG, se sont soldés par une diminution de 180 emplois : 163 militaires et 17 civils.
La diminution d'effectifs, appliquée en 1998, traduit parfaitement le recentrage du SGDN puisque sur les 18 emplois supprimés 16 concernent du personnel déjà mis à la disposition d'autres administrations, quant aux 2 autres ils étaient affectés à l'IHEDN auprès duquel ils sont transférés.
Le tableau ci-après présente cette évolution :
2. Les dépenses en capital
Les crédits demandés pour 1998 atteignent 24,08 millions de francs, en crédits de paiement , en diminution de 15,8 % par rapport au budget voté de 1997, et 23 millions de francs en autorisations de programme , en réduction de 19,6 %.
Cette baisse des crédits concerne uniquement le programme civil de défense (PCD) avec 16,3 millions de francs de crédits de paiement et 15 millions de francs en autorisations de programme pour 1998 contre 21,6 millions de francs en 1997, en diminutions respectives de 24,5 % et de 30,5 % après déjà une réduction de 36,5 % en 1997.
Ces dépenses recouvrent trois domaines d'intervention :
- protection des populations ;
- continuité de l'action gouvernementale et sécurité générale ;
- action économique de défense.
Les annulations de crédits en cours d'exercice succédant à ces réductions ont eu pour conséquences :
- l'arrêt du programme DEMETER, système de gestion de base de données à dominante économique ;
- l'arrêt du programme concernant les postes sanitaires mobiles ;
- le report de l'extension du réseau téléphonique sécurisé RIMBAUD en mode automatique;
- un retard dans la mise en oeuvre du programme interministériel relatif à la lutte contre le terrorisme NBC, comme l'a montré l'exercice PIRATOX d'avril 1997.
Pour 1998 seuls pourront être financés :
- la poursuite de l'installation du réseau téléphonique protégé RIMBAUD ;
- des moyens d'intervention contre les actes terroristes ;
- la contribution au système de messagerie NATO-WIDE (OTAN) dont le paiement a pris deux années de retard.
Les crédits du CTG sont, dans le même temps, légèrement réévalués, passant de 7 millions de francs en 1997 à 7,8 millions de francs en crédits de paiement et à 8 millions de francs en autorisations de programme en 1998. Ils restent cependant insuffisants pour assurer le renouvellement des matériels du Centre. La priorité sera donnée à la réalisation de la liaison Elysée-Kremlin (la partie russe de la réalisation est opérationnelle depuis le 1 er septembre 1995), puis à la modernisation des transmissions avec les attachés de défense à l'étranger.II. L'INSTITUT DES HAUTES ÉTUDES DE LA DÉFENSE NATIONALE (IHEDN)
L'IHEDN a été érigé en établissement public administratif par un décret du 5 septembre 1997. Si l'objectif de cette transformation était de doter l'Institut d'une autonomie de gestion et de permettre une clarification de son financement, il convient de souligner que les 10,6 millions de francs moyens de fonctionnement qui lui seront attribués pour 1998 (10 millions de francs en provenance du SGDN et 0,6 million de francs du ministère de la défense) ne couvrent qu'une part modeste des dépenses de l'Institut. En effet, s'il est prévu que des postes budgétaires seront créés en propre dès 1998, le ministère de la Défense continuera de mettre à la disposition de l'IHEDN 40 militaires et 23 fonctionnaires civils et d'assurer sur ses crédits un grand nombre de déplacements. Le coût budgétaire réel de l'Institut est ainsi estimé à 35 millions de francs.
Le rattachement de l'Institut au Premier ministre est confirmé, afin de marquer l'intérêt des plus hautes autorités de l'Etat pour un organisme dont le rôle et le rayonnement sont appelés à s'accroître dans le cadre du futur dispositif de défense français. C'est à ce titre que le Secrétariat général de la défense nationale exercera la tutelle de l'IHEDN et siégera parmi les 17 membres constituant le futur conseil d'administration comprenant également un député et un sénateur.
Dans la perspective de sa transformation en EPA, l'Institut s'est d'ores et déjà réorganisé et dispose désormais, d'une direction générale et de trois directions spécialisées.
Enfin, pour répondre à l'ambition d'excellence et d'ouverture, formulée dans les propositions de réforme du SGDN, l'Institut a depuis 1995 développé ses activités tout en recevant de nouveaux auditeurs venant d'horizons très variés. Ainsi les sessions 1996-1997, et les séminaires spécifiques, ont permis d'accueillir 571 auditeurs supplémentaires, soit un accroissement très significatif de l'ordre de 32 %. Au total, l'activité de l'IHEDN a représenté 16.931 journées-auditeurs (+35%).III. L'ENSEMBLE DES CRÉDITS AFFECTÉS A LA DÉFENSE NON MILITAIRE DE LA NATION
L'effort budgétaire, destiné en 1998 à la défense civile de la Nation, comprend non seulement les crédits affectés au SGDN mais également ceux que les ministères civils lui consacrent. Ces montants, qui concernent les dépenses permettant d'assurer la continuité de l'action gouvernementale et le maintien de l'ordre public et celles concourant à la protection des populations et à la défense économique, sont récapitulés dans un " Jaune budgétaire " qui paraît depuis 1988.
Le tableau, ci-après, retrace les crédits des différents ministères concourant à la défense de la Nation et leur évolution par rapport à 1996 et 1997.Dépenses concourant à la défense de la Nation
MINISTERES
1996
1997
1998
A.P.
C.P.
A.P.
C.P.
A.P.
C.P.
- Affaires étrangères et coopération
14,750
383,212
14,000
356,841
14,332
369,014
- Agriculture et pêche
2,400
6,361
0,550
4,608
0,070
6,364
- Aménagement du territoire et environnement
47,250
96,360
36,750
83,625
37,750
95,225
- Economie, finances et industrie
66,380
651,590
40,520
621,104
49,360
485,055
- Education nationale, recherche et technologie
4,339
4,542
4,764
- Emploi et solidarité
1,800
73,963
1,200
57,486
1,200
50,476
- Equipement, transports et logement
31,767
185,520
20,518
171,980
26,050
183,334
- Intérieur et décentralisation
130,500
6.217,500
141,300
6.299,000
236,000
6.394,600
- Jeunesse et sports
0,176
0,094
0,089
- Outre-mer
13,000
426,558
11,000
425,245
9,000
462,443
- Services du Premier ministre
56,000
233,390
37,600
165,676
28,000
151,934
- BUDGETS ANNEXES
navigation aérienne1,975
1,975
TOTAL
363,847
8.280,944
303,438
8.190,201
401,762
8.203,298
L'ensemble des crédits consacrés par les divers ministères civils à la défense de la nation s'élève, en 1998, à 8.203,3 millions de francs. Cette dotation est donc, en francs courants, en légère augmentation de 0,16 % par rapport à celle de 1997.
Quant aux autorisations de programme correspondantes, elles sont en nette augmentation, de 32,40 %, par rapport à 1997.IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. LA NOUVELLE ORGANISATION DU SGDN
La réforme du SGDN avait pour objectif de recentrer ses missions, dégageant ainsi une économie budgétaire tout en maintenant l'efficacité nécessaire à leur accomplissement.
Cette réforme comportait comme objectif majeur le recentrage de la mission d'assistance du Premier ministre dans ses responsabilités de direction générale de la défense et de son rôle de secrétariat interministériel.
Pour remplir ce rôle, le SGDN doit être en mesure d'exercer trois fonctions:
- synthèse et arbitrage, pour que soit mieux assurée la cohérence de l'action gouvernementale,
- veille, afin d'apporter une vision prospective très large,
- sécurité, pour contribuer à la protection des intérêts nationaux fondamentaux.
L'organisation du SGDN s'articule désormais autour de cinq grands " pôles " de compétence, issus de sa restructuration, dont l'un à vocation transversale, qui ont remplacés 14 directions et sous-directions. Il dispose désormais d'une organisation plus légère et plus souple, il travaille en équipes moins hiérarchisées et très décloisonnées, composées de personnels de cultures plus différentes.B. L'EVOLUTION DES CREDITS EN COURS D'EXERCICE
Les mouvements de crédits, consécutifs à la poursuite de l'application de la réforme, rendant déjà toute comparaison des évolutions de crédits difficile, il était préférable de ne pas venir y ajouter au fil de leur présentation des commentaires sur les annulations pratiquées depuis ces dernières années.
Pour une analyse réaliste des crédits, il convient néanmoins de préciser qu'après des annulations de l'ordre de 8,8 % en crédits de paiement et près de 36 % en autorisations de programme en 1995, l'exercice 1996 a été frappé d'annulations de 8,5 % en crédits de paiement et de 30 % d'autorisations de programme. En 1997, les crédits votés ont été réduits par l'arrêté d'annulations du 9 juillet 1997 de 6 % en crédits de paiement et de 25 % en autorisations de programme.C. LA POSITION DU RAPPORTEUR
Le SGDN, à l'occasion de sa réforme, s'est engagé dans un programme d'économies drastiques auxquelles l'ensemble des personnels a loyalement consenti. Mais, pour un budget ainsi resserré, la pleine exécution de ses missions, même recentrées, ne pourra être maintenue sans un minimum de crédits. Il serait donc raisonnable que cette baisse générale des crédits du SGDN, depuis plusieurs années, soit enrayée à ce niveau et que de nouvelles mesures générales d'annulation de crédits n'interviennent pas en cours d'exercice.
Votre rapporteur se doit ainsi, à l'instar de son prédécesseur Michel SERGENT, de rappeler qu'il serait regrettable que le SGDN, après avoir innové en matière de réforme de l'Etat, soit en fin de compte victime de son " angélisme ".
Ainsi, par exemple, sur les 2 millions de francs demandés pour 1998, au titre des investissements en matière de transmission, seuls 0,8 million de francs ont pu être obtenus lors de l'arbitrage budgétaire et encore ceux-ci ne sont destinés qu'à couvrir la mise en chantier de la partie française de la ligne rouge avec Moscou. Cette stagnation des crédits nécessaires à la fiabilité du CTG pourrait être lourde de conséquences en cas d'incident majeur. Par ailleurs, l'inscription dans les dépenses du PCD pour 1998 de la contribution à Nato-wide pour 2,9 millions de francs correspond à la part du SGDN à la contribution française au réseau de liaison avec l'OTAN, dont le paiement avait été différé ces dernières années en raison des diminutions successives des crédits affectés aux dépenses en capital.
A l'évidence de tels retards de paiement ou de réalisation ne peuvent qu'être préjudiciables.
La diminution des crédits de paiement, destinés à l'investissement en faveur du PCD, a entraîné l'annulation ou le retard d'exécution de certaines des opérations projetés. Or si l'intervention du SGDN a été limitée à ces actions c'est, d'une part, qu'elles relevaient bien de la Défense civile, et d'autre part, que ce moyen avait été jugé plus efficace qu'une attribution de crédits aux départements ministériels concernés, en ce sens qu'ils finissent par être dilués dans leurs masses budgétaires sans que les investissements nécessaires soient mis en oeuvre. Il conviendrait donc de trancher sur la nécessité de ces programmes et, si la réponse est positive, soit de maintenir leurs dotations à un seuil suffisant soit d'imposer leur réalisation aux ministères dont ils relèvent.
Si la transformation du statut de l'IHEDN en EPA est plus compatible avec la vocation très générale de cet Institut il reste qu'il continuera, pour la majeure partie de ses moyens de fonctionnement, de dépendre de la bonne volonté d'autres départements ministériels, en particulier de celui de la défense.
Enfin, et en réponse aux diverses interventions de parlementaires, lors du débat sur la loi de finances pour 1997, qui s'interrogeaient sur la coordination du renseignement en France, si le SGDN est bien impliqué dans la coordination des divers services de renseignement, sa mission ne recouvre ni celle de la recherche du renseignement ni celle de l'action quotidienne des services.
Malgré les réserves évoquées, votre rapporteur propose à la commission d'adopter les crédits du secrétariat général de la défense nationale .III. CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL
Rapporteur spécial : M. Claude LISE
Assumant sa mission avec des moyens limités, le Conseil économique et social apporte, cette année encore, sa contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat. Cette modération n'entame pas le dynamisme de l'institution puisque, depuis son cinquantenaire, le CES a connu un fort regain d'activité.
I. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS
A. EVOLUTION D'ENSEMBLE
Les crédits demandés pour 1998 au titre du Conseil économique et social s'élèvent à 176.480.860 francs, soit une baisse de 1,36 % par rapport au budget voté de 1997 (178,89 millions de francs).
B. PRINCIPALES EVOLUTIONS
1. Indemnités des membres du CES et des sections (chapitre 31-01)
Représentant plus des deux tiers du budget du CES, les crédits demandés en 1998 pour ce chapitre s'élèvent à 111,97 millions de francs, soit une augmentation de 0,90 % par rapport aux crédits inscrits à ce chapitre en 1997. Cette augmentation s'élève à 1.018.757 francs.
Cet accroissement résulte des deux augmentations générales des traitements de la fonction publique intervenues en mars et octobre 1997.2. Dépenses en personnel (chapitre 31-11)
Les crédits de ce chapitre sont en hausse de 693.819 francs (soit + 1,55 %). Cette évolution s'explique par les mouvements suivants :
- au titre des mesures acquises : une hausse de 526.437 francs correspondant à l'incidence en année pleine de la 7e tranche d'application du protocole Durafour ainsi que les augmentations générales de la fonction publique ;
- au titre des mesures nouvelles : un ensemble de mesures d'ajustement d'un montant global de 97.382 francs, lié pour l'essentiel à des transformations d'emplois et à des revalorisations indiciaires. Par ailleurs, 70.000 francs ont été consacrés à la mise en oeuvre du dispositif relatif au congé de fin d'activité prévu par la loi 96-1093.3. Dépenses de matériel (chapitre 34-01)
Les crédits consacrés au matériel et fonctionnement des services augmentent de 4,78 %, soit 480.000 francs. Au titre des mesures nouvelles, un crédit de 1.150.000 francs est inscrit, diminué d'un crédit non renouvelable de 670.000 francs inscrit l'an passé. Ces nouveaux moyens seront consacrés au remplacement d'équipements informatiques. Le Conseil économique et social souhaite homogénéiser ses moyens dans ce domaine.
4. Equipement administratif (chapitre 57-01 nouveau)
La création, l'an dernier, d'un titre V au sein du budget du Conseil économique et social a constitué une novation dans un budget qui ne comportait traditionnellement que des dépenses de fonctionnement.
La dotation inscrite au chapitre 57-01 nouveau , provenait des crédits inscrits au titre V du budget du ministère de la culture en 1996 pour un montant de 15,1 millions de francs en autorisations de programme et de 3,5 millions de francs en crédits de paiement.
Le solde de ces crédits, soit 11,6 millions de francs, figurait au budget du Conseil pour 1997. Il était destiné à permettre l'achèvement d'un programme triennal de travaux d'entretien et de rénovation du Palais d'Iéna.
Pour 1998, la demande de crédits s'élève à 7 millions de francs (en autorisations de programme comme en crédits de paiement, soit une baisse de 39,66 %. Cette régression de 4,6 millions de francs doit être tempérée par le fait que le chapitre 57-01 a fait l'objet d'une annulation de crédits en juillet dernier pour un montant de 3,6 millions de francs. La baisse réelle des moyens du CES, dans ce domaine, s'élève donc à 1 million de francs, soit 12,5 %.II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. UN BUDGET MODÉRÉ
Le Conseil économique et social, fort de ses 303 membres, disposera en 1998 d'un budget en légère régression par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. Cette baisse de 1,36 % n'est qu'apparente.
En réalité, les crédits disponibles augmentent de 1,19 %. Cet état de fait trouve son explication dans l'arrêté d'annulation du 10 juillet dernier qui a entraîné la diminution de 3,6 millions de francs des crédits affectés au chapitre 57-01 nouveau. Malgré cette légère hausse, votre rapporteur tient à souligner que la progression enregistrée est inférieure aux prévisions d'inflation retenues par le ministère des finances, soit 1,49 % dans le projet de loi de finances pour 1998. Le Conseil économique et social contribue donc à l'effort national de maîtrise des dépenses publiques.B. DES BESOINS RÉELS
Au cours de sa visite au Palais d'Iéna il y a quelques jours, votre rapporteur a constaté l'avancement des travaux. Au chapitre 57-01, 80 % des crédits avaient été engagés à la fin du mois de septembre et 50 % des opérations réalisées. Les dépenses se sont concentrées sur la mise en conformité du réseau électrique du bâtiment, qui était très défectueux. Cette politique de renforcement de la sécurité se poursuivra en 1998 avec la création d'un escalier de secours desservant les salles de réunion des sections auxquelles l'accès ne peut actuellement s'effectuer que par un ascenseur. Les travaux réalisés au Palais d'Iéna sont particulièrement coûteux étant donné la vétusté du bâtiment , classé monument historique. Plusieurs années d'efforts budgétaires seront encore nécessaires pour assurer la remise à niveau totale des infrastructures.
Par ailleurs, le Conseil économique et social s'apprête à participer à la future chaîne de télévision civique mise en place par le Parlement. Il souhaiterait diffuser deux séquences mensuelles, d'une demi-heure environ chacune. Tout en se félicitant de cette initiative, votre rapporteur s'inquiète des moyens qui seront mis à la disposition du Conseil dans ce but. Il remarque qu'aucun crédit n'est inscrit, à cet effet, dans le projet de budget pour 1998.
Il a, en outre, ouvert en juillet 1997 un serveur minitel et s'apprête, le 1er janvier 1998, à ouvrir un site internet grâce auquel il diffusera ses travaux en français et en anglais.C. LES PERSPECTIVES D'ACTIVITE
Les travaux du Conseil économique et social ont été très nombreux depuis son cinquantenaire. Il a adopté 19 avis et 4 études en 1996, déjà 13 avis et une étude l'ont été cette année.
Malheureusement son manque de moyens, en expertise essentiellement, nuit au dynamisme des travaux. Votre rapporteur suggère que soit étudié, un éventuel rapprochement des moyens du Conseil économique et social et du Commissariat général au Plan.
En cette période de pénurie financière, le regroupement des compétences et des moyens des organes consultatifs me semble tout à fait indiqué. Il contribuerait à l'efficacité de l'ensemble du système.
Malgré cela, votre rapporteur tient à souligner la qualité des travaux publiés tels que ceux consacrés à la SNCF, aux contrats plan-Etat-régions, à la pêche. Deux études sont en cours de réalisation, l'une traite de la prévention des conflits collectifs du travail et l'autre du système bancaire français.IV. PLAN
Rapporteur spécial : M. Claude HAUTI. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS
Les crédits demandés pour 1998, en dépenses ordinaires et crédits de paiement, s'élèvent à 152,2 millions de francs. Ils sont en légère progression de 0,02 % par rapport aux crédits votés de 1997.
En raison de l'important gel de crédits intervenu sur l'exercice 1997, qui a été transformé en annulation de 4,19 millions de francs en juillet 1997, dans le cadre de la contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat, ce budget enregistre, en réalité, une progression de 1,37 %.
Les autorisations de programme prévues pour 1998 baissent de 20 % mais, comme elles avaient été également touchées par des annulations, pour 1.250 millions, elles progressent en réalité de 6,67 %.
Le tableau ci-dessous présente, par titre, les principales évolutions :
(en millions de francs)
Nature des crédits
1997
LFI1998
PLFEvolution
en %Dépenses ordinaires
Titre III - Moyens des services
Titre IV - Interventions publiques
Total95,64
52,29
147,9392,99
54,72
147,71-2,77
+ 4,64
-0,15Dépenses en capital
Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat
Total4,25
4,254,50
4,505,88
5,88Total DO + CP
152,1
152,2
0,02
Autorisations de programme
Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat
Total
Total5,0
5,04,0
4,0
- 20
- 20A. LES DEPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires, qui constituent plus de 97 % du budget du plan, passent de 147,9 millions de francs en 1997 à 147,7 millions de francs en 1998, soit une légère régression de 0,15 %.
Les crédits du titre III, qui représentent 63 % des dépenses ordinaires, s'élèvent pour 1998 à 92,9 millions de francs, en diminution cette année encore de 2,77 %. Toutefois, cette réduction s'élève seulement à 0,67 % lorsqu'on prend en compte les crédits véritablement disponibles au titre III après annulation de crédits de 2,025 millions de francs en juillet 1997.
Ces crédits des moyens et services concernent le Commissariat général au Plan, les organismes rattachés (CEPII et CSERC) 53( * ) , l'évaluation des politiques publiques et, enfin, l'évaluation des contrats de plan Etat-régions.
Les charges de personnel sont en diminution pour s'établir à moins de 65 millions de francs. Quant aux crédits de matériel et de fonctionnement des services, ils accusent une baisse de 7 % et s'élèvent à 28,55 millions de francs.
Les crédits du titre IV, principalement consacrés aux subventions à divers organismes (CEPREMAP, CREDOC, IRES et OFCE) 54( * ) , constituent la deuxième masse de ce budget avec 35,95 % du total. En 1998, ils atteignent 54,7 millions de francs, soit un accroissement de 4,64 %. Cette hausse est amplifiée par la prise en compte de l'annulation du 10 juillet 1997 portant sur 1.666.649 F, les crédits progressent donc en réalité de 8,08 %.B. LES DEPENSES EN CAPITAL
Les seules dépenses en capital inscrites au budget du Plan sont les crédits du titre VI, destinés à la recherche en socio-économie.
Pour 1998, les dépenses pour les autorisations de programme s'élèvent à 4 millions de francs et sont en diminution par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. En revanche, les dépenses pour les crédits de paiement sont en progression de 20 % pour s'établir à 4,5 millions de francs. Toutefois, si l'on prend pour base les crédits disponibles après le décret d'annulation du 10 juillet 1997 portant sur 1,25 millions francs au titre VI, les crédits pour 1998 sont en progression de 6,67 %.C. LA NOUVELLE PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS
Le budget du Plan, qui était présenté jusqu'en 1995 sous la forme de quatre actions (le plan, le CSERC, la recherche et l'évaluation des politiques publiques), est désormais regroupé en deux agrégats : le plan et la recherche.
Le tableau ci-après récapitule cette nouvelle présentation des dépenses ordinaires par agrégat:II. REPARTITION DES CREDITS PAR ACTIONS
La présentation en deux agrégats des crédits du Plan apparaissant réductrice, le tableau ci-après présente une analyse plus détaillée de la répartition des dépenses ordinaires.
Les crédits du Commissariat général au Plan, stricto sensu, s'élèvent à 77,1 millions de francs, en légère progression.
Les mesures d'économie portent sur le chapitre 34-05 (dépenses informatiques, bureautiques et télématiques) qui est supprimé, soit 2,4 millions de francs. Certaines dépenses sont toutefois reportées à l'article 34-98. Par ailleurs, quatre postes ont aussi été supprimés ( deux emplois de secrétaires et deux chargés de mission).
Quant au chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement des services), les crédits progressent de 961.000 francs, soit 11,28 %. Il reçoit, en effet, les crédits informatiques du précédent chapitre.
Le Centre supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC) dispose pour 1998 de 6,5 millions de francs, soit une diminution de 6,77 % par rapport à la loi de finances initiale de 1997. Mais par rapport aux crédits réellement disponibles après l'annulation de plus de 250.000 francs, cette baisse n'est plus que de 3,16 %.
Ici encore les dépenses informatiques font l'objet d'un transfert du chapitre 34-05 au chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement des services).
La recherche en socio-économie, qui regroupe les crédits aux organismes subventionnés du titre IV affectés exclusivement à la recherche, dispose pour 1998 de 31,5 millions de francs, soit une légère progression de 0,67 %. Compte tenu de l'annulation de 1,4 million, dont ces crédits ont fait l'objet en juillet, on observe une hausse proche de 5,5 %.On observe le même transfert des dépenses informatiques que dans les autres organismes.
Les crédits du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) s'élèvent à 21,4 millions de francs. Le budget est en très légère baisse de 0,71 % par rapport à la loi de finances initiale de 1997 et un emploi a été transformé. Le CEPII a dû aussi faire face à une annulation de crédits de 480.000 francs en 1997.Les dépenses informatiques sont également transférées.
L'évaluation des politiques publiques est réalisée par le Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE), après avis du Conseil scientifique de l'évaluation (CSE). Les crédits du FNDE ont été légèrement diminués pour s'établir à 799.026 francs . A cette somme s'ajouteront les crédits non consommés en 1997, soit environ 4 ,5 millions de francs.
L'évaluation des contrats de plan Etat-régions (CPER) voit ses crédits diminuer de 160.000 francs, soit une baisse de 1,93 % après une forte baisse en 1997 liée au prolongement d'un an de leur durée.III. OBSERVATIONS
A. LES ANNULATIONS DE CREDIT EN COURS D'ANNEE
Les difficultés du Commissariat Général du Plan sont partiellement liées à des obstacles financiers. Depuis de nombreuses années, et 1997 n'a pas failli à cette triste tradition, le Commissariat est victime d'annulations de crédits qui mettent en péril son action , et à long terme son existence. Pour 1997, près de 2 % des crédits d'un budget déjà en baisse de plus de 6 % , ont été ainsi supprimés. Il faudrait veiller à ce que cette pratique cesse.
Les organismes rattachés au Plan souffrent naturellement aussi de ce manque de sécurité financière ; leur gestion, en particulier celle du personnel, devient fort délicate. Les organismes subventionnés sont également touchés par l'incertitude budgétaire, à l'exemple de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) qui en est réduit à financer sur son fonds de roulement le renouvellement de ses équipes de chercheurs.
A titre d'illustration le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits du CEPII :(en millions de francs)
Budget initial
Budget réel
1994
20,5
20,0
1995
21,2
20,5
1996
21,6
20,5
1997
21,5
21,0
Votre précèdent rapporteur spécial Michel Moreigne a déjà par le passé souligné les inconvénients d'une telle situation, sans être, de toute évidence entendu .
B. UN DEFAUT D'ORGANISATION DOMMAGEABLE
La dotation budgétaire accordée au Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE) atteint pour 1998, près de 800 000 francs. Le reliquat des exercices précédents s'élève à environ 4 millions, sur lesquels le FNDE sera financé en sus. Cette large différence entre dotation budgétaire et moyens réels ne semble pas conforme à la rigueur de gestion nécessaire à l'heure actuelle dans notre pays.
Par ailleurs certaines difficultés de gestion existent.
Le Comité interministériel de l'évaluation (CIME) n'a pas été réuni depuis mars 1993. Des évaluations ont depuis été lancées avec l'accord du Premier Ministre. Toutefois cette vacance n'encourage pas la poursuite des travaux, les ministères ne les sollicitent plus. Il convient de prendre des décisions définitives sur ce sujet.
Le Conseil supérieur de l'évaluation (CSE), chargé de la promotion des méthodes et de la déontologie de l'évaluation, n'est plus réellement constitué. Le mandat de six de ses onze membres est arrivé à son terme en juin dernier, mais le Président de la République n'a pas effectué les nominations nécessaires.
Enfin l'ancien directeur du CEPII, M. Jean Pisani-Ferry, appelé à d'autres fonctions, n'a pas été remplacé depuis son départ au printemps dernier.
Votre rapporteur déplore l'ensemble de ces dysfonctionnements.C. LES CONTRATS DE PLAN
Les contrats Etat-Entreprise publique ont dans l'ensemble eu des résultats positifs. Les contrats de plan les plus remarquables ont été signés avec les Sociétés d'autoroutes. Le contrat conclu avec France Telecom en 1995 visait à amener l'entreprise à la concurrence. EDF a également signé un contrat en 1997 qui s'achèvera en l'an 2000. Ce contrat porte sur une baisse des tarifs, une poursuite du désendettement de l'entreprise et une intensification de ses activités à l'étranger. Un nouveau contrat liant l'Etat à La Poste est en cours de négociation.
Comme votre précédent rapporteur spécial l'avait pressenti l'an dernier, l'évaluation des Contrats de plan Etat Régions est une activité du Commissariat qui connaît une forte progression.
Les résultats sont décevants. En effet les évaluateurs rencontrent des difficultés liées à la dispersion des informations. Pourtant, leur collecte est faite par les préfets et les trésoriers payeurs généraux. La principale difficulté réside - semble t il - dans la différenciation des crédits engagés de ceux consommés. Cette réserve faite , les crédits des CPER sont sous- consommés, l'évaluation porte sur la fin 1996 - à mi-parcours - et révèle que rarement les taux de consommation sont proches de ce qu'ils devraient être, c'est-à-dire 50 %. C'est toutefois le cas, le plus souvent pour les dépenses liées à l'enseignement supérieur. Par exemple, en Champagne Ardennes, 72 ,4 % des crédits affectés à ces dépenses ont été consommés. En revanche le développement urbain, la recherche et la formation professionnelle ne sont pas favorisés. Le secteur routier, pourtant important, est difficilement chiffrable en raison des multiples financements qui interviennent. Toutefois il semblerait que la proportion de crédits consommés soit proche de 50%.B. BUDGETS ANNEXES
AVIATION CIVILE
Rapporteur spécial : M. Yvon COLLINI. PRESENTATION GENERALE : LES GRANDES MASSES BUDGÉTAIRES
A. LES DÉPENSES
Le budget annexe de l'aviation civile , dont les dépenses s'étaient accrues de 4,4 % l'an dernier, connaît une progression de 5,9 % de 1997 à 1998.
Evolution des dépenses du BAAC entre 1997 et 1998
Variations
1997
1998
En niveau
En %
Dépenses de fonctionnement
5.912,8
6.231,8
+ 319
+ 5,4
Dépenses en capital
2.083,7
2.237,7
+ 154
+ 7,4
Total
7.996,5
8.469,5
+ 473
+ 5,9
Le total des dépenses s'élève à 8.469,5 millions de francs. L'accroissement des dépenses en capital, qui représentent 26,4 % de l'ensemble des dépenses contre 26,1 % en 1997, est cette année plus rapide que celle des dépenses de fonctionnement.
B. LES RESSOURCES
Le budget annexe de l'aviation civile dispose de ressources permettant d'en assurer une présentation comptable équilibrée.
La présentation simplifiée suivante peut en être donnée :
Recettes d'exploitation 55( * )
6.029,2 millions de francs
Subvention reçue du budget général
215 millions de francs
Taxe de sécurité et de sûreté
1.182,8 millions de francs
Emprunts
1.042,5 millions de francs
Total
8.469,5 millions de francs
L'évolution des différentes catégories de ressources par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 1997 est retracée dans le tableau ci-dessous.
Evolution des grandes catégories de ressources 1998/1997
Variations
1997
1998
En niveau
En %
Recettes d'exploitation
5.949,2
6.029,2
+ 80
+ 1,3
Subvention reçue du budget général
215
215
0
0
Taxe de sécurité et de sûreté
848
1.182,8
+ 334,8
+ 39,5
Emprunts
984,3
1.042,5
+ 58,2
+ 5,9
Total
7.996,5
8.469,5
+ 473
+ 5,9
L'évolution des différentes ressources du BAAC est donc fort contrastée, ce qui conduit à une déformation de sa structure de financement.
Structure de financement du BAAC
Part dans le total des ressources(en %)
1997
1998
Ecart en points
Recettes d'exploitation
74,4
71,2
- 3,2
Subvention reçue du budget général
2,7
2,5
- 0,2
Taxe de sécurité et de sûreté
10,6
14
+ 3,4
Emprunts
12,3
12,3
0
Total
100
100
0
C. LES GRANDES ACTIONS
Le BAAC a succédé au budget annexe de la navigation aérienne. Il retrace désormais l'intégralité des actions de la direction générale de l'aviation civile, exception faite des crédits de construction aéronautique civile qui figurent au budget du ministère des transports, et non plus seulement l'activité de navigation aérienne.
La répartition des crédits entre les différents agrégats serait la suivante en 1998 :BAAC 1998 - Répartition des actions *
(En millions de francs)
Actions
Dépenses ordinaires (exploitation)Crédits de paiement (dépenses en capital)
Total
Part dans le total
en %
Evolution 1998/1997
en %Direction générale
Navigation aérienne
Contrôle technique
Formation aéronautique
Bases aériennes1.818,6
4.077,2
14,7
201,9
119,2371
1.370
2,7
11
4832.189,6
5.447,2
17,4
212,9
602,225,85
64,31
0,2
2,51
7,136,8
4,4
- 1,7
- 2,2
21,7TOTAL
6.231,6
2.237,7
8.469,3
100,0
5,9
* aux arrondis près.
En tout état de cause, le tableau ci-dessus fait apparaître qu'une part majoritaire des crédits budgétaires est consacrée à la mission de navigation aérienne, l'agrégat "bases aériennes" étant, si l'on néglige pour l'instant celui dénommé "direction générale", le seul autre agrégat disposant de crédits significatifs.
La décroissance des crédits de contrôle technique, d'un niveau déjà modeste, et de formation aéronautique se confirme.
Les crédits consacrés à l'action "bases aériennes" poursuivent sur la voie de la forte augmentation constatée l'an dernier. Entre 1996 et 1998, ils connaîtraient une progression de plus de 200 millions de francs correspondant à une croissance de 50 %.
Quant aux crédits de navigation aérienne, si leur croissance apparente est un peu moins rapide que celle de l'ensemble des moyens du BAAC, ce constat doit être nuancé compte tenu des observations exposées plus haut sur la discordance entre les crédits budgétaires et les moyens réellement alloués aux différentes missions de la DGAC. On y reviendra, mais on peut dès ce stade relever le fort accroissement des crédits budgétaires de navigation aérienne depuis 1993.Dépenses de navigation aérienne
(en millions de francs)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Différence 1998/1993
Dépenses d'exploitation
3.027,2
3.292,2
3.552,8
3.850,6
3.881,0
4.077,2
1.050
Dépenses en capital
1.140,0
1.140,0
1.139,0
1.185,0
1.335,0
1.370
230
Total
4.167,2
4.432,2
4.691,8
5.035,6
5.216,0
5.447,2
1.280
C'est ainsi qu'en cinq ans, le niveau des crédits annuels de navigation aérienne aura été accru de 1.280 millions de francs soit une augmentation de près de 31 %. Celle-ci se décompose elle-même en une croissance de près de 35 % des crédits d'exploitation et de 20 % des crédits consacrés aux opérations en capital.
La seule présentation des crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne fait ainsi apparaître une déformation de la structure des moyens consacrés à cette mission. Déjà très fortement consommatrice de moyens d'exploitation en 1993 -72,6 % des crédits sont alors consacrés à l'exploitation du système- la mission de navigation aérienne requiert en 1998 une part encore plus élevée de crédits consacrés à l'exploitation (74,8 %).
Car si la croissance annuelle moyenne des opérations en capital s'établit sur la période à 3,7 %, celle des opérations d'exploitation s'élève elle à plus de 5,5 %.II. LES OBSERVATIONS
A. LE BAAC CONNAÎT UNE PROGRESSION EXCESSIVE DE SES DÉPENSES
1. La poursuite de l'accroissement des charges de personnel
Le BAAC est majoritairement, pour 53,4 % de ses moyens, un budget de rémunérations. Les charges de personnel s'accroîtraient de près de 6 % par rapport à 1997.
Evolution des charges de personnel depuis 1995
1995
1996
1997
1998
Evolution 1998/1995
3.311,6
3.632,5
3.766
3.990,6
+ 20,5 %
Les charges de personnel sont donc supérieures d'1/5ème au niveau atteint en 1995, première année d'application du protocole triennal du 3 novembre 1994.
L'évolution du nombre des emplois doit être rappelée : ceux-ci sont passés de 9.917 en 1995 à 10.371 en 1998 soit une croissance de 4,6 %.
En s'en tenant aux seuls chapitres de rémunération c'est-à-dire hors cotisations et prestations sociales, les évolutions significatives suivantes se dégagent :
1995
1997
1998
Ecart 1
1998/1995Ecart 1
1998/1997Rémunérations des titulaires et contractuels
1.463,9
1.644,4
1.752,5
19,7
6,6
Rémunérations des personnels ouvriers
170,7
186,3
191,9
12,4
3
Vacataires et divers
12,7
19,2
18,9
48,8
- 1,6
Primes et indemnités
886,3
1.074,8
1.164,6
31,4
8,3
Total
2.533,6
2.924,7
3.127,9
23,4
6,9
(1) En pourcentage
Les éléments de la masse salariale ont donc crû davantage que l'ensemble des charges de personnel, de 23,4 % entre 1995 et 1998 contre 20,5 % pour ces dernières.
Rapportée au nombre d'agents, la masse salariale hors cotisations sociales donnait un coût par agent de 255.000 francs en 1995, de 284.920 francs en 1997 et de 301.000 francs en 1998 soit un niveau de rémunération individuelle supérieur de 18 % au montant atteint en 1995.
L'essentiel -près de 77 %- de la progression de la masse salariale de la DGAC vient donc de la revalorisation des rémunérations individuelles, le reste provenant de l'accroissement des effectifs. Ce n'est donc pas la nécessité de mettre en place des capacités nouvelles de traitement du trafic qui explique à titre principal le glissement de la masse salariale. Cette nécessité reste d'ailleurs à démontrer compte tenu d'une évaluation réaliste des conditions de travail des agents du contrôle aérien.
Ces évolutions sont évidemment peu raisonnables au regard des contraintes financières du moment qui s'imposent tant à la fonction publique qu'aux salariés des entreprises du transport aérien .
Elles sont d'autant moins satisfaisantes que se déroulent actuellement des négociations sous tension -comme le démontre le dépôt de plusieurs préavis de grève- visant à conclure un nouveau protocole catégoriel dont tout laisse à penser qu'il devrait se traduire par un renchérissement des charges de personnel supportées par le BAAC.
En l'absence d'informations définitives sur l'issue de ces négociations, il est impossible de chiffrer ce dernier phénomène.
Or, de son ampleur dépendront à l'évidence l'acceptabilité des prochains budgets annexes et la sincérité de celui-ci qui, s'il comporte des mesures nouvelles au titre des salaires déjà significatives, pourrait n'être guère compatible avec l'application d'un nouveau protocole dès 1998.2. L'accroissement important des dépenses en capital
Le niveau des dépenses en capital s'élève à 2.237,7 millions de francs et marque une hausse de 7,4 %.
a) Les dépenses d'amortissement financier
Elles correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC. Leur progression est importante : par rapport à 1997, elles s'accroissent de 17,6 % et s'élèvent à 333,5 millions de francs. Cette tendance au terme de laquelle les dépenses d'amortissement constituent la catégorie de dépenses la plus dynamique du budget annexe reflète l'endettement passé.
Le tableau qui suit retrace la progression du capital restant dû au 31 décembre de chacune des dernières années connues.(En millions de francs)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1.852,9
1.668,9
1.861,3
2.439,4
3.098,1
3.798,8
4.507,8
De 1992 à 1998, l'endettement net aura été multiplié par plus de 2,4. En dépit d'une forte progression des remboursements, l'endettement nouveau qui se situe désormais autour du milliard de francs par an se traduit par une situation de dette alarmante.
Toute tension sur les taux d'intérêt exercerait un effet à la hausse des charges d'intérêt compte tenu de la portée du stock de dettes contractées à taux variable. Elle se traduirait en outre par un renchérissement des nouveaux emprunts qui, avec un décalage, exercerait le même effet.
En outre, à terme, les charges d'amortissement financier annuelles tendent vers le niveau d'endettement supplémentaire contracté chaque année, soit 1 milliard de francs.
L'évolution enregistrée de ce point de vue depuis 1992 est partiellement significative du phénomène d'alourdissement des charges d'amortissement.
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
174,9
183,9
187,7
261,9
252,3
283,5
333,5
De 1992 à 1998, ces charges se sont en effet accrues de 90,7 %. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges de 1 milliard de francs est en cours. Elle se traduira par une progression soutenue du taux des redevances et exercera un fort effet d'éviction sur les investissements physiques de la DGAC.
b) Les dépenses d'investissement
Elles s'élèveraient à 1.904,2 millions de francs, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 1997.
(1) Les investissements de navigation aérienne
Les investissements de navigation aérienne nécessiteraient des autorisations de programme à hauteur de 1.300 millions de francs et donc stabilisées à leur niveau de 1997 mais un montant de 1.370 millions de francs de crédits de paiement qui s'accroîtraient ainsi de 5 %.
Une part importante des investissements de navigation aérienne consiste à achever le programme "Operator Input and Display System" -ODS- nouvelle dénomination du programme PHIDIAS. Initié au début de la décennie, ce programme représente un coût de 1,025 milliard de francs dont plus de la moitié -530 millions de francs- pour des achats de matériels.
Les investissements réalisés dans le domaine de la navigation aérienne sont à l'origine d'interrogations persistantes. On peut rappeler ici les principales observations que faisait à leur sujet notre collègue Ernest Cartigny dans son rapport sur la navigation aérienne :
Le projet CAUTRA-5 est un projet à très long terme, 2015, et est l'homologue français du programme EATCHIP d'Eurocontrol.
La définition du stade ultime du schéma est encore, comme pour l'EATMS d'Eurocontrol, un sujet de recherche.
On comprend mal ce qui justifie la redondance des efforts consentis pour construire le schéma de navigation aérienne du futur.
Il est impératif de rechercher une meilleure cohérence des dépenses d'investissement entre les programmes nationaux et les programmes européens.
Le programme Phidias a, quant à lui, été lancé sans étude préalable permettant d'en évaluer les coûts et avantages. D'une étude menée "a posteriori" on ne peut au demeurant guère tirer de conclusions établissant l'intérêt de Phidias. Il faut d'ailleurs observe que :
la mise en oeuvre de Phidias va susciter d'importants besoins de qualification puisqu'un transfert de qualification sur Phidias sera nécessaire, ce qui ne manquera pas de poser des problèmes de personnel ;
les personnels montraient, semble-t-il, quelques réticences à accepter une technologie qui, pourtant, améliore sensiblement leurs conditions de travail ;
enfin, Phidias a été engagé sans considération pour les règles d'harmonisation européenne, ce qui pourrait avoir pour conséquence une obsolescence prématurée des investissements et n'est pas de nature à favoriser l'exploitation d'éventuelles retombées industrielles hors de nos frontières.
L'argumentaire développé par la DGAC pour justifier ces investissements dont la variable essentielle, les gains de productivité qu'ils permettraient, suppose l'acceptation du personnel et dont l'impact économique dépend des conditions de leur affectation, pourrait apparaître désuet en cas de renforcement des missions d'Eurocontrol.(2) Les investissements du service des bases aériennes
Estimés à 406,6 millions de francs en 1997, les investissements du service des bases aériennes passeraient à 483 millions de francs en 1998, soit une progression de 18,8 % et de 76,4 millions de francs en niveau.
Evolution des investissements des bases aériennes
1996
1997
1998
Ecarts en %
1998/1996
1998/1997
Infrastructures
Siège de la DGAC
SûretéTotal
123
24,7
166
313,7140,6
100
166
406,6163
130
190
48332,5
30
14,4
53,915,9
526
14,4
18,8La progression des investissements provient des évolutions suivantes : un accroissement des dépenses d'infrastructure de 22,4 millions de francs, des dépenses de sûreté de 24 millions de francs et des dépenses liées au siège de la DGAC de 30 millions de francs.
Alors que le coût des équipements de sûreté jugés nécessaires est considérable du fait des besoins du contrôle des bagages de soute et alors même que le produit de la taxe de sécurité et de sûreté s'accroîtrait de 334,8 millions de francs, les moyens consacrés aux investissements de sûreté ne s'accroissent que fort peu et paraissent insuffisants.B. LE SYSTÈME DES REDEVANCES EST COMPLEXE ET DÉBOUCHE SUR UNE IMPASSE DE FINANCEMENT
1. Un système complexe...
Ayant succédé au BANA, le BAAC reste majoritairement s'il ne l'est plus exclusivement -loin de là- le budget de la navigation aérienne dont la nature des prestations avait justifié le recours à la formule du budget annexe.
Les prestations en cause sont en effet financées au moyen de recettes tirées de la tarification d'un prix aux usagers.
Cette tarification a, de fait, pris la nature de redevances au sujet desquelles le Conseil d'Etat a, à plusieurs reprises, rappelé que leur montant devait être proportionnel au service rendu. Sur la base de ce principe, le Conseil d'Etat avait annulé, le 10 février 1995, l'arrêté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne aux motifs que :
les auteurs de l'arrêté n'avaient pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne donnaient lieu à rémunération ;
l'imputation forfaitaire d'une partie des coûts exposés par la DGAC pour calculer les coûts générés par le contrôle d'approche n'offrait pas de garantie quant à l'exactitude des charges résultant de cette activité.
En bref, se posait à l'évidence le problème d'un calcul des coûts réels de la navigation aérienne. Pour contribuer à le résoudre, la Commission des finances du Sénat, à l'instigation de votre rapporteur, a souhaité contraindre la DGAC à mieux formaliser les coûts de ces différentes missions. La Haute Assemblée ayant souscrit à ses intentions, l'article 99 de la loi de finances pour 1996 imposa à la DGAC l'élaboration d'un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers par la direction générale et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumées par elle.
Ce rapport, déposé avec un retard certes regrettable mais minime, devait contribuer à hâter la construction d'une comptabilité analytique par les services, à améliorer l'information du Parlement et à constituer un élément fort du dialogue entre la DGAC et les usagers. Même s'il ne satisfait pas pleinement l'ensemble de ces objectifs, il y contribue beaucoup et il faut s'en satisfaire. Une analyse détaillée de son contenu méritera sans doute un contrôle spécial de la part de votre rapporteur. Mais d'ores et déjà, on peut exprimer le souhait que ce rapport soit largement diffusé auprès des partenaires de la DGAC afin qu'il joue pleinement son rôle dans le dialogue nécessaire que doivent entretenir les acteurs du transport aérien.
Un enseignement fort en résulte à l'évidence, celui de la complexité du système de tarification de la mission de navigation aérienne.
Cette complexité provient d'abord de la nécessité d'identifier les coûts de cette mission, laquelle suppose, en premier lieu, de disposer d'une comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission.
Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'identification des coûts de la navigation aérienne puisse être jugée convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à incorporer dans ces coûts soit pertinent.
Deux questions sont à évoquer :
- celle des investissements ;
- celle du calcul des intérêts.
S'agissant des investissements , on ne peut retenir l'ensemble des coûts exposés dans l'intérêt du contrôle aérien pour établir le montant des coûts du contrôle. En effet, les recommandations de l'organisation de l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service . Il convient donc de vérifier que cette condition est toujours remplie avec sincérité.
C'est assez peu douteux s'agissant des investissements directement financés par le BAAC. Ce l'est davantage s'agissant des investissements effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation tiennent compte des recommandations de l'OACI.
S'agissant du calcul des intérêts , on rappelle que l'OACI considère que les intérêts doivent être calculés sur la base de la valeur nette des immobilisations en service au cours de l'exercice.
Cette règle est contestable en ce que l'application du taux d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.
Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables des redevances.
Enfin, surgit l'écueil du calcul des coûts dénommés dans le rapport " éléments supplétifs d'assiette " et dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de ces deux ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif. On doit cependant observer que, de ce fait, le budget annexe perçoit des ressources qui excèdent les coûts propres exposés par la DGAC et qu'ainsi, tout se passe comme si le ministère des transports bénéficiait, du fait de ce mécanisme, d'une subvention de la part des ministères de l'équipement et de la défense.
Mais au-delà des problèmes posés par l'identification des coûts de la mission de navigation aérienne, se pose celui de l'imputation de ces coûts aux redevables des redevances.
A ce propos, plusieurs difficultés doivent être relevées. La première concerne le " mécanisme correcteur " . Les taux des redevances de navigation aérienne sont établis sur la base de prévision de la façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le niveau des unités de service taxables. Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple, en 1996, un surcroît de produits de 131 millions de francs constaté en 1994 a dû être déduit des coûts de la mission de navigation aérienne.
Sans doute conviendrait-il d'améliorer ce mécanisme en affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.
Une deuxième difficulté déjà relevée l'an dernier concerne le sort des créances impayées . En les intégrant dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des " bons payeurs " des sommes représentatives, par définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer, pour l'administration, un élément désincitatif à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs. Elle devrait être abandonnée.
Avec les difficultés posées par les exemptions et exonérations , on aborde une troisième difficulté, de taille puisque les montants concernés ont atteint 675 millions de francs en 1996, qui voit la DGAC renoncer à percevoir les redevances auprès de certains usagers pour des prestations de contrôle aérien rendues par elle à ces usagers.
Les exemptions concernent la RSTCA qui n'est perçue que lorsque le trafic d'un aéroport dépasse le seuil de 5.000 unités de service par an en moyenne sur les trois dernières années.
Les exonérations s'appliquent à certains types de vol et, en particulier, aux vols militaires.
Les exonérations de fait concernent l'outremer où les redevances effectivement perçus ne couvrent que moins de 20 % des coûts effectifs de la navigation aérienne.
S'il apparaît justifié de réduire les coûts associés à ces prestations pour calculer les coûts facturables par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces coûts n'existent plus "ipso facto". En réalité, ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.
Trois conséquences nocives essentielles résultent de la complexité du système des redevances :
elle pose d'abord un problème de compréhension aux redevables qui nuit à l'acceptation des redevances ;
elle suppose des arbitrages parfois contestables qui entretiennent le doute et la suspicion ;
elle s'accompagne de transferts peu transparents entre administrations.
Mais, surtout, elle soulève un redoutable problème de financement au budget annexe.2. ... qui débouche sur une véritable impasse de financement
Le tableau, ci-après, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1997 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est à soi seul éloquent.
Coûts
Crédits budgétaires en 1998
Charges incorporables
4.944
Coûts calculés
1.517
Coûts supplétifs
294
Assiette totale
6.755
Recettes accessoires
- 11
Mécanisme correcteur (1)
- 93
Exemption et exonération
- 707
Assiette réduite (facturée)
5.944
(1) En 1998, à l'instar du mécanisme correcteur existant pour la redevance de route, est introduit pour la première fois un mécanisme correcteur sur la RSTCA métropole dont le montant est déterminé au vu de la situation réelle constatée en 1996 : - Mécanisme correcteur route : - 73,5 MF ; - Mécanisme correcteur RSTCA : - 19,6 MF
On en tirera la leçon que si les coûts de la navigation aérienne sont estimés à 6.755 millions de francs, l'assiette servant au calcul des coûts facturés aux bénéficiaires de ses prestations ne s'élève qu'à 5.944 millions de francs, soit 811 millions de francs de moins que les coûts effectivement engagés.
Il est d'ailleurs remarquable que subsiste un écart entre les coûts facturés aux usagers tels que la comptabilité analytique permet de les établir et le produit attendu des redevances en 1998. Cet écart s'élève à 64 millions de francs et semble provenir d'un décalage temporel entre facturation et enregistrement des recettes au tournant des années budgétaires dans lesquelles s'inscrit l'exercice retracé en loi de finances.
En tout état de cause, si tous les bénéficiaires de redevances devaient contribuer également aux coûts de la navigation aérienne, le BAAC enregistrerait en 1998 un supplément de recettes de 707 millions de francs ce qui permettrait soit une modification, à la hausse, du taux d'autofinancement des investissements, soit d'alléger les autres prélèvements affectés au budget annexe.
Le produit des redevances avec 5.880 millions de francs attendus ne permet pas de financer les dépenses budgétées au titre de la navigation aérienne.
Les recettes dites d'exploitation de navigation aérienne sont la contrepartie des coûts d'exploitation -fonctionnement plus investissement- facturables aux usagers. Elles s'élèvent à 5.880 millions de francs et doivent être appréciées compte tenu de la nécessité de financer un niveau de crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne de 6.773,1 millions de francs.
La discordance entre les deux chiffres ne doit pas étonner compte tenu du système de tarification décrit plus haut qu'impose le recours au financement de la mission de navigation aérienne par redevances. Cette discordance, doit-on observer, est une fonction directe du niveau d'investissement de navigation aérienne une année donnée. Plus celui-ci est élevé, plus l'écart se creuse entre les ressources disponibles et les crédits à financer.
Comme les recettes propres sont insuffisantes pour financer les investissements, le recours à l'emprunt s'impose. Les emprunts nécessaires à la couverture des investissements de navigation aérienne absorbent près de 86 % de la capacité d'emprunt du budget annexe telle qu'elle ressort des choix financiers qui ont été opérés.
Ce phénomène d'insuffisance d'autofinancement des opérations en capital de la navigation aérienne contraint à retenir un niveau d'autofinancement des opérations en capital résultant des missions régaliennes sensiblement élevé puisque de l'ordre de 75 % -contre seulement environ 45 % pour les investissements de navigation aérienne.
Compte tenu de l'évolution qui affecte la subvention versée par le budget général et les autres recettes, il est alors nécessaire d'accroître considérablement le taux de la taxe de sécurité et de sûreté qui devient la ressource essentielle du budget annexe sans laquelle son équilibre financier serait menacé.C. LA FORMULE DU BUDGET ANNEXE APPARAÎT DE PLUS EN PLUS INADAPTÉE
1. Les sérieux problèmes posés par l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe
La formule du budget annexe constitue une exception à la règle de non-affectation des recettes posée à l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances . Ce même article dispose en effet que certaines recettes pouvant être directement affectées à certaines dépenses, ces affectations spéciales "prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe."
La formule du budget annexe permet donc deux formes d'affectation distinctes :
celle qu'elle réalise par elle-même, soit l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;
l'affectation par procédure particulière qui ne se distingue pas des affectations qui peuvent être réalisées dans le cadre du budget général.
Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.
Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que la taxe de sécurité et de sûreté n'entre pas dans ce cadre normalement réservé aux ressources non fiscales .
Il reste à définir précisément quel est le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses qu'ouvre la formule du budget annexe. Cette tâche n'est pas aisée compte tenu du laconisme de l'ordonnance sur ce sujet. Son article 21 précise toutefois que " les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".
A la lecture de cet article, deux types de ressources semblent pouvoir être affectées au BAAC : les ressources d'exploitation, les ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'est donnée par le texte. Il faut donc tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources.
L'article 20 dispose que " les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes ."
L'article 20 invite donc à considérer que les recettes d'exploitation sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC.
Il s'agit donc principalement des redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme les recettes issues des autres prestations de service.
Une telle assimilation semble en revanche exclue pour la taxe de sécurité et de sûreté. Cette taxe constitue, à l'évidence, un élément de fiscalité et non une redevance pour services rendus. Au demeurant, si elle devait être assimilée à une redevance l'ensemble de son régime juridique devrait être modifié tandis que, sur le fond, son tarif devrait être invalidé par les juges alors compétents comme entièrement dépourvu du nécessaire élément de proportionnalité avec le soi-disant service rendu dont elle deviendrait la contrepartie. En tout cas, le produit de la taxe ne pouvant être considéré comme une recette d'exploitation, il ne saurait couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC.
Deux questions se posent donc : d'abord celle de savoir si tel est bien le cas et, dans un deuxième temps, celle de savoir si l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe peut être justifiée.
Pour répondre à la première question, le problème majeur consiste à savoir ce que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe.
Car l'article 21 de l'ordonnance est clair sur ce point lorsqu'il distingue les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles recettes peuvent être affectées à un budget annexe. Malheureusement, l'ordonnance organique si elle s'y réfère n'en donne pas de définition.
Elle tend même à brouiller l'intelligence du problème puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, elles devraient être financées par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.
On sait bien qu'il n'en est rien . Les crédits budgétaires d'investissement de navigation aérienne sont bien des dépenses nécessaires à l'exploitation de cette activité. D'ailleurs, si les règles qui gouvernent les redevances interdisent de percevoir des recettes d'exploitation à due concurrence, elles permettent de financer une partie des investissements par redevances, c'est-à-dire au moyen des recettes d'exploitation que vise l'article 21 de l'ordonnance. Or, les recettes d'exploitation paraissent effectivement permettre de financer les dépenses de fonctionnement et une partie des dépenses d'investissements liées à l'exploitation. Le complément est trouvé dans les ressources d'emprunt qui peuvent être analysées comme des "ressources spéciales" au sens de l'article 21.
Il apparaît ainsi que le produit de la taxe de sécurité et de sûreté ne finance pas les dépenses d'exploitation retracées par le BAAC.
Que finance-t-elle alors et son affectation au BAAC peut-elle être justifiée ?
Avec cette question, on aborde une difficulté considérable, sur le plan des principes. On ne peut en effet considérer que les autres opérations financières actuellement retracées par le budget annexe correspondent à une quelconque exploitation.
Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA avait été transformé en BAAC.
Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :
" Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".
Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.
Le Conseil se réfère en effet à l'article 20 de l'ordonnance et laisse de côté l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, notamment lorsqu'il confère à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement", le défaut de référence à l'article 21 pose problème. Le Conseil s'abstient de dire ce qu'est la taxe de sécurité et de sûreté -recette d'exploitation ou ressource spéciale affectée aux dépenses d'investissement- et fait fi des dispositions qui définissent le contenu des dépenses qui figurent dans un budget annexe et qui sont les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement. Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.
Il y a sans doute une contradiction entre cet article et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là.
Toutefois, dans son avis, le Conseil avait considéré qu'une telle solution ne pouvait valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.
Ce n'est évidemment plus le cas et, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.
On ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe de la taxe de sécurité et de sûreté qu'en considérant celle-ci comme une de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.
Mais, il faudrait alors que son produit soit affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".
On l'a compris, l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au BAAC soulève un problème constitutionnel substantiel.2. La nécessité de créer un compte spécial du Trésor dédié à la sûreté.
Instituée en 1987, au taux de 5 francs par passager de vols internationaux et de 3 francs par passager de vols commerciaux domestiques, la taxe de sûreté est devenue, en 1992, ce qu'elle est aujourd'hui : la taxe de sécurité et de sûreté.
Entre-temps, son tarif avait été doublé en 1990.
En son temps, la commission des finances avait exprimé les plus grandes réserves sur la transformation opérée en 1992, craignant un certain mélange des genres. En effet, la décision alors prise conduisait à ce que la taxe désormais prélevée cesse de ne financer que ce pourquoi elle avait été créée, à savoir la mise en place d'équipements servant à assurer la sûreté dans les aéroports.
L'évolution ultérieure de la taxe devait confirmer le bien-fondé de ces alarmes. Le produit de la taxe a considérablement augmenté. Il est passé, entre 1987 et 1995, de 62 à 652,5 millions de francs, soit plus qu'un décuplement. Cette tendance s'est poursuivie ces dernières années à mesure que des relèvements de son taux étaient proposés.Produit estimé de la taxe de sécurité et de sûreté
(en millions de francs)
1996
1997
1998
Ecarts
728,6
848
1.182,8
+ 454,2
En deux ans, le produit de la taxe croîtrait de 62,3 %. Peu de prélèvements obligatoires paraissent aussi dynamiques. Les investissements réalisés en matière de sûreté n'ont pas évolué parallèlement et sont très inférieurs au niveau atteint par les recettes issues de la taxe. C'est donc l'équilibre financier du budget annexe qui nécessite principalement l'alourdissement de cet élément de fiscalité.
Cette situation, outre les problèmes juridiques sérieux qu'elle entraîne, n'est pas satisfaisante.
Elle se traduit par une dilution des actions destinées à améliorer la sûreté du transport aérien. Or, ces actions devraient constituer une priorité.
C'est pourquoi votre rapporteur suggère tous les ans que le gouvernement, qui en a seul le droit, prenne l'initiative d'isoler les dépenses devant concourir à la sûreté aéroportuaire en créant un fonds spécial voué à cela . Que tout aussi régulièrement, les ministres successifs se refusent à satisfaire ce souhait ne l'empêchera pas de le réitérer cette année.
Ce fonds serait financé partiellement par une taxe de sûreté et partiellement par une contribution du budget général qui manifesterait l'engagement financier de la collectivité nationale au service d'une cause qui la concerne, puisqu'elle dépasse la seule collectivité des usagers du transport aérien. Il comporterait un chapitre destiné au financement des équipements et un chapitre regroupant des moyens servant au soutien du fonctionnement des systèmes.
Cette solution apporterait une clarification bien nécessaire qui permettrait à l'Etat d'afficher sans détours sa volonté de conduire une politique volontaire d'amélioration de la sûreté aéroportuaire.
Il permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.
Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.
Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes.JOURNAUX OFFICIELS
Rapporteur spécial : Mme Marie-Claude BEAUDEAUI. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS
A. EVOLUTION GLOBALE
Le projet de budget annexe des Journaux officiels atteint, en recettes et en dépenses nettes, 970 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998. Il est en progression de 7 % par rapport au budget voté en 1997 (906 millions de francs).
Il s'agit, cette année encore, d'un budget équilibré puisque l'excédent d'exploitation prévisionnel devrait atteindre 45 millions de francs, soit une augmentation de 17 % par rapport à 1997.
Globalement, les crédits destinés aux dépenses d'exploitation des "Journaux officiels" atteindront 925 millions de francs. Elles connaissent une progression sensible de 6,6 %, par rapport à 1997, qui s'explique principalement par des dépenses exceptionnelles imposées à la direction des Journaux officiels.
Les recettes, qui atteignent 970 millions de francs, sont en augmentation de 7 % par rapport à 1997. Le reversement au Trésor équivaudra à la totalité de l'excédent d'exploitation, soit 45 millions de francs (contre 38,5 millions de francs en 1997). L'augmentation du fonds de roulement sera de 6,3 millions de francs l'an prochain (8,4 en 1997).B. LES ORIENTATIONS DU PROJET DE BUDGET POUR 1998
1. Les recettes prévisionnelles
Loi de finances pour 1998 : Journaux officiels
LES RECETTES D'EXPLOITATION(millions de francs)
Budget voté
1997Projet Budget
1998Evolution en %
VENTES au numéro
38,00
38,0
--
ABONNEMENTS
51,50
52,50
+ 1,94
ANNONCES
727,80
784,30
+ 7,76
Travaux
23,80
25,00
+ 5,04
Bases de données
20,00
21,00
+ 5,00
Autres
36,40
40,35
+ 10,85
Autres produits de gestion courante
3,50
4,00
+ 14,29
Produits exceptionnels
5,00
5,00
--
TOTAL
906,00
970,15
+ 7,08
Les recettes des Journaux officiels pour 1998 connaîtront une progression significative avec une augmentation de 7 % par rapport aux recettes prévues en 1997 et de 5,4 % par rapport aux recettes effectivement constatées en 1996.
Cette augmentation s'appuie principalement sur la progression des recettes liées aux annonces légales et obligatoires au BODACC (Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales) et au BOAMP (Bulletin officiel des annonces des marchés publics). Celles-ci augmentent, en effet, d'environ 7,8 % et représentent, à elles seules, plus de 80 % de l'ensemble des ressources du budget annexe.
Cette augmentation repose cependant sur une hypothèse prudente car le niveau des recettes attendu pour 1998 pourrait quasiment être atteint en 1997, mais des incertitudes pèsent sur l'évolution à venir des annonces, compte tenu de l'impact possible des mesures qui seront mises en œuvre dans le nouveau code des marchés publics en matière de publicité.
Les annonces légales permettent de compenser la stagnation des recettes constatées sur les ventes au numéro.
En effet, les ventes au numéro resteront stables et les abonnements ne connaîtront qu'une légère progression d'environ 2 %.
L'augmentation prévisionnelle des recettes tient compte d'un relèvement des tarifs des annonces et des publications, à hauteur de 1,8 % au 1er janvier 1998.2. Les dépenses prévisionnelles
Loi de finances pour 1998 : Journaux officiels
DÉPENSES D'EXPLOITATION(millions de francs)
Budget voté
1997Projet Budget
1998Evolution en
%Chap. 60 : ACHATS
129,83
139,93
+ 7,78
Chap. 61 et 62 : Services extérieurs
149,33
154,65
+ 3,56
Chap. 63 : Impôts et taxes
4,84
4,91
+ 1,45
Chap. 63 : CHARGES DE PERSONNEL
dont SACI-JO552,55
309,87594,65
342,96+ 7,62
+ 10,68Autres dépenses
2,70
2,70
--
Charges exceptionnelles
1,23
1,23
--
Amortissements
27,00
27,00
--
TOTAL
867,48
925,07
+ 6,64
EXCEDENT
38,52
45,08
+ 17,03
Les dépenses d'exploitation progresseront de 6,6 % par rapport à la loi de finances pour 1997. Cette augmentation de 57 millions de francs est plus sensible que à celle de l'année dernière (43 millions de francs) :
Il faut cependant souligner que plus de la moitié de cet accroissement résulte de dépenses exceptionnelles imposées aux Journaux officiels et principalement liées :
à un redressement fiscal, au titre de la taxe professionnelle, due par la SACI-JO, d'un montant de 25 millions de francs (pour les années 1994-1998) :
à la mise en œuvre du congé de fin d'activité, au titre des départs intervenus en 1997, qui s'élève à 5,6 millions de francs ;
à un supplément de cotisations sociales de 4 millions, dû pour les personnels de la direction des Journaux officiels et de la SACI-JO, à la suite d'un nouvel accord signé dans le cadre des conventions collectives de la presse parisienne.
Les charges courantes de fonctionnement et principalement celles liées aux achats (papier) et à des prestations (sous-traitance, frais d'acheminement postal) n'augmenteraient que de 2,6 % (soit 22,3 millions).3. Les opérations en capital
RECETTES EN CAPITAL
(millions de francs)
Budget voté
1996Projet Budget
1997Evolution
en %Amortissements
27,00
27,00
--
Excédent d'exploitation
38,52
45,00
+ 16,82
TOTAL
65,52
72,00
+ 9,89
Fonds de roulement
Prélèvement (-) ou
augmentation (+)
+ 8,40
+ 6,39
- 23,93DEPENSES EN CAPITAL
(millions de francs)
Budget voté
1996Projet Budget
1997Evolution
en %Immobilisations
18,60
20,68
+ 11,18
Versement Trésor
38,52
45,08
+ 17,03
TOTAL
57,12
65,68
+ 14,99
Autorisations de programme
16,88
19,70
+ 16,71
Les dépenses en capital s'élèveront à 20,7 millions de francs, en augmentation de 11,2 %. Elles se décomposent de la façon suivante :
- 19,5 millions de francs sont demandés au titre des immobilisations, essentiellement pour poursuivre le programme de rénovation des bâtiments, pour procéder à l'amélioration de la sécurité et des conditions de travail et, enfin, pour compléter la chaîne de fabrication et de façonnage des publications ;
- 1,2 millions de francs sont demandés au titre des investissements informatiques, en vue de développer un projet de transmission informatisée des annonces de marchés publics aux niveaux français et européen.
Loi de finances 1998 : Journaux officiels
EXCEDENT D'EXPLOITATION(millions de francs
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Excédent d'exploitation
Excédent versé au Trésor70
4366,6
4363,6
58,535,2
1438,5
38,545
45En pourcentage
61 %
64 %
92 %
39 %
100 %
100 %
L'excédent d'exploitation prévu en 1998 devrait progresser notablement, passant de 38,5 en 1997 à 45 millions de francs, soit une augmentation de 17 %. Il sera comme l'année dernière intégralement reversé au Trésor.
Les dotations aux amortissements et provisions restent stables à 27 millions de francs, après avoir connu une forte hausse (+ de 50 %) l'année dernière. Elles couvrent intégralement les dépenses d'investissement (20,6 millions) permettant ainsi de dégager un excédent de 6,3 millions de francs qui viendra augmenter le fonds de roulement. Celui-ci s'élève à 250 millions de francs au 31 décembre 1996.II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
1 - Le projet de budget 1998 est sous-tendu par quelques objectifs s'inscrivant dans la ligne des orientations fixées par le plan des Journaux Officiels "Horizon 2000" :
- renforcer l'efficacité des structures d'édition, de fabrication et de diffusion en améliorant les conditions de travail et en développant le contrôle de gestion ;
- développer de nouveaux processus de production, en favorisant la saisie à la source et l'échange de données informatisées et rénover le processus d'alimentation des banques de données juridiques ;
- accroître la capacité d'adaptation de la direction des Journaux Officiels, afin d'anticiper les effets des évolutions technologiques sur ses modes de production et de gestion et de répondre notamment au défi récemment lancé par le Premier ministre, dans son discours d'Hourtin, sur le lancement du "Web citoyen" ; il est envisagè, dans cette optique, d'adopter, à l'avenir, un cadre pluriannuel de prévisions des dépenses d'investissement ;
- élargir l'audience de l'information éditée ou diffusée par les Journaux Officiels en améliorant la présentation et la convivialité des produits.
2 - Par ailleurs, s'agissant du régime spécifique de la caisse des pensions du personnel, la direction du budget a été sollicitée pour engager une pré-étude afin de proposer des solutions dans la ligne retenue par le rapport de l'inspection générale des finances .
3 - Enfin, 1998 marquera le démarrage de la nouvelle concession qui lie les Journaux Officiels au serveur commerçant OR-Télématique et de l'obligation faite au concessionnaire de céder, sous licence, et sur support numérisé, les données figurant dans les banques de données juridiques à tout tiers qui se propose de les rediffuser.LÉGION D'HONNEUR
ET ORDRE DE LA LIBÉRATION
Rapporteur spécial : M. René REGNAULTI. LE BUDGET ANNEXE DE LA LÉGION D'HONNEUR
Le budget annexe de la Légion d'Honneur retrace les moyens affectés à la Grande Chancellerie et aux maisons d'éducation recevant les filles des légionnaires de l'Ordre.
En 1998, le montant des recettes et des dépenses du budget annexe de la Légion d'Honneur s'élèvera à 110.135.357 francs , en diminution de 9.772.243 francs soit 8,15 % par rapport à 1997 (119,907 millions de francs).A. LE PROFIL DU BUDGET ANNEXE
Conformément à l'article 21 de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le budget annexe de la Légion d'Honneur comprend, d'une part, les recettes et dépenses d'exploitation et, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses.
Ces deux sections séparées sont présentées en équilibre.
En 1998, l'équilibre du budget annexe s'établit comme suit :B. LES RECETTES DU BUDGET ANNEXE
1. Les ressources propres
Elle sont liées à l'activité de la Grande Chancellerie et des maisons d'éducation. En 1998, ces recettes progressent de 256.927 francs par rapport à 1997 (soit 3,5 % ), pour atteindre 7,592 millions de francs .
Les ressources propres comprennent trois éléments : les droits de Chancellerie, les pensions et trousseaux des élèves des maisons d'éducation et les produits accessoires.a) Les droits de Chancellerie
Ils sont perçus lors de la remise de la Légion d'Honneur, de l'Ordre national du mérite, et de l'autorisation de port de décorations étrangères : ils représentent 1,466 millions de francs , soit une augmentation de 100.000 francs par rapport à 1997 ; ces droits sont en effet majorés de 10 % à compter du 1er janvier 1998.
b) Les pensions et trousseaux des élèves des maisons d'éducation
Fixés chaque année par arrêté, ils augmentent de 3 % en 1998 et atteignent un montant de 5,514 millions de francs (4,845 millions de francs pour les pensions et 669.059 francs pour les trousseaux), soit 151.927 francs de plus qu'en 1997.
c) Les produits accessoires
Ils représentent 612.270 francs en 1998, soit une augmentation de 5.000 francs par rapport à l'année précédente, du fait d'une augmentation de 2 % des remboursements de frais de nourriture.
2. La subvention de l'Etat
En 1998, la subvention de l'Etat, versée par le budget de la Justice, diminue très sensiblement, de 10,029 millions de francs ( - 8,91 % ), et s'établit à 102,542 millions de francs , au lieu de 112,572 millions de francs en 1997.
C. LES DÉPENSES DU BUDGET ANNEXE
1. Les dépenses de fonctionnement
Elles sont de trois ordres :
a) Le fonctionnement de l'administration centrale de la Grande Chancellerie de la Légion d'Honneur et des maisons d'éducation
Ces crédits s'élèvent à 95,712 millions de francs , soit une augmentation de 548.757 francs . Ils représentent la quasi totalité des dépenses de fonctionnement (91,84 %).
Le nombre d'emplois reste stable : 413, soit 94 emplois à la Grande Chancellerie (suppression d'un poste de catégorie A, mais création d'un autre de catégorie B) et 319 emplois dans les maisons d'éducation. Les crédits des traitements des personnels sont revalorisés en services votés (+ 800.000 francs) ; ces mesures acquises concernent la revalorisation des rémunérations publiques intervenues en 1997.
Les dépenses d'alimentation des maisons d'éducation s'élèvent à 5,127 millions de francs , comme en 1997, malgré une augmentation des effectifs, de 912 à 968 élèves. La dotation de chauffage, d'énergie et d'eau reste identique à celle de 1997, soit 3,901 millions de francs ; en effet, des économies ne peuvent plus être réalisées sur ce chapitre pour l'avenir.b) Le paiement des traitements des membres de l'ordre de la Légion d'Honneur et des médaillés militaires.
Le montant annuel des traitements reste inchangé en 1998, tant pour les légionnaires que pour les médaillés militaires. Du reste, il n'est pas envisagé d'accroître le traitement de la Légion d'Honneur ni celui de la Médaille militaire dans les années à venir.
En 1998, la dotation budgétaire s'élève à 8,155 millions de francs , soit 220.000 francs supplémentaires par rapport à 1997 (200.000 francs pour la mise à jour annuelle des membres des ordres nationaux et des médaillés militaires, et 20.000 francs pour l'augmentation des contingents annuels de nominations et promotions dans la Légion d'Honneur).c) Les secours accordés par la Grande Chancellerie.
Ces secours sont accordés aux membres de la Légion d'Honneur et de l'Ordre national du mérite et aux médaillés militaires, ainsi qu'à leurs conjoints et enfants, en cas de situation difficile.
En 1998, la dotation est maintenue à son niveau de l'année précédente, à savoir 345.884 francs. Cette dotation est stable depuis plusieurs années. La valeur moyenne d'un secours est de 3.060 francs.2. Les opérations en capital
Les crédits de paiement ont subi une très forte baisse par rapport à 1997 : en s'établissant à 5,922 millions de francs , ils ont chuté de plus de moitié (16,463 millions de francs en 1997, soit - 64 %) :
- 1,250 millions de francs au titre des services votés ,
- 4,672 millions de francs au titre des mesures nouvelles au lieu de 14,463 millions de francs : 2,022 millions francs pour la Grande Chancellerie, dont un million pour réaliser des travaux de sécurité et d'aménagement, et 265.000 francs pour les maisons d'éducation de Saint-Denis et des Loges (deux millions sont consacrés à des travaux de sécurité et d'aménagement).
Lors de la conférence budgétaire de première phase pour le projet de loi de finances 1998, le budget annexe de la Légion d'Honneur a présenté une demande d'ouverture de crédits d'équipement (30 millions de francs en A.P. et 10 millions de francs en C.P) afin de procéder à la restauration du cloître de l'abbaye de Saint-Denis. Compte tenu de la nature des travaux, la Légion d'Honneur et la Direction du Budget ont convenu d'examiner le principe de cette mesure avant la préparation du prochain collectif.*
* *PRINCIPALES OBSERVATIONS
Votre rapporteur relève la poursuite de l'effort d'économies qui est consenti par le budget annexe de la Légion d'Honneur, du fait notamment de la diminution sensible de la subvention provenant du budget du ministère de la justice.
De même, il note avec satisfaction la progression de la part des recettes propres,qui confère au budget annexe davantage d'autonomie.
En revanche, votre rapporteur regrette que les économies réalisées le soient bien davantage au titre des dépenses en capital qu'à celui des dépenses de fonctionnement, qui augmentent d'ailleurs légèrement, alors même que les emplois à la Grande Chancellerie comme les emplois d'enseignants dans les maisons d'éducation restent inchangés, ce qui n'empêche certes pas les élèves d'obtenir d'excellents résultats, largement supérieurs à la moyenne nationale.
Comme par le passé, votre rapporteur déplore l'absence de revalorisation du traitement, dont le montant est modique, voire symbolique.
Toutefois, il est sensible à l'augmentation des contingents annuels de nominations et promotions dans la Légion d'Honneur.
Enfin, votre rapporteur s'inquiète de ce que la dotation pour les secours aux légionnaires et aux médaillés militaires soit stable depuis plusieurs années, eu égard à une conjoncture économique et sociale difficile.II. LE BUDGET ANNEXE DE L'ORDRE DE LA LIBÉRATION
La Chancellerie de l'Ordre de la Libération est chargée d'assurer la gestion de l'Ordre et d'apporter éventuellement des secours aux Compagnons et à leurs familles.
Au 17 septembre 1997, l'Ordre comptait 191 Compagnons de la Libération encore en vie, ainsi que 6.800 médaillés de la Résistance.A. L'ÉQUILIBRE DU BUDGET ANNEXE
En 1998, cet équilibre s'établit comme suit :
B. LES RECETTES
La subvention du budget général, seule ressource du budget annexe, s'établit en 1998 à 4,113 millions de francs , soit une diminution de 136.385 francs (-3,20 %) par rapport à celle de 1997.
C. LES DEPENSES
Les dépenses de fonctionnement sont pratiquement stables par rapport à 1997 (- 0,252 %), avec une baisse de 10.385 francs : la revalorisation des rémunérations publiques et celle des prestations familiales, au titre des mesures acquises, ainsi qu'une provision destinée à couvrir la revalorisation de l'indemnité pour charges militaires, au titre des mesures nouvelles, se traduisent par un accroissement de 24.615 francs , tandis que la même section exploitation de ce budget annexe comportait, en 1997, des crédits non reconductibles d'une valeur de 35.000 francs .
Quant aux crédits immobiliers, après avoir été de 126.000 francs en 1997 afin de réaliser des travaux de restauration dans le bureau du Chancelier, ils sont nuls en 1998, des travaux n'étant pas prévus.*
* *PRINCIPALES OBSERVATIONS
Votre rapporteur apprécie les économies, même minimes, réalisées sur le budget annexe de l'Ordre de la Libération, ainsi que le maintien de ses structures administratives (13 personnes).
Il s'interroge toutefois sur la modicité des dépenses en capital, ainsi que sur la stagnation des crédits de secours.MONNAIES ET MÉDAILLES
Rapporteur spécial : M. Claude HAUTI. PRESENTATION DES CREDITS
Le budget annexe présente un caractère mixte, qui justifie pleinement sa spécificité budgétaire : d'une part, le service est un prestataire direct de l'Etat à qui il fournit la monnaie métallique dont l'émission est décidée par les pouvoirs publics ; et, d'autre part, le savoir-faire très apprécié de la Monnaie de Paris s'exprime dans une gamme de fabrication à caractère commercial procurant des recettes dont le montant représente près de la moitié de son financement total.
Le budget annexe connaît une forte augmentation (+ 20,9 %). Cette très forte progression des crédits succède à un mouvement identique constaté en 1997 (12,9 %) mais d'une ampleur encore plus considérable.
Les recettes, y compris la subvention au budget annexe, passent de 863,7 millions de francs pour 1997 à 1044,8 millions de francs pour 1998, soit une augmentation de 181,1 millions de francs. Les dépenses d'exploitation progressent également, passant de 814,8 millions de francs à 997,1 millions de francs (+ 22,3 %).
Comme en 1997, et ce depuis 1993, le budget annexe ne sera équilibré que grâce à une subvention de l'Etat fixée à 49,7 millions de francs contre 107,9 millions de francs en 1997, soit une baisse de - 53,90 %. La subvention prévue pour 1998 retrouve un niveau comparable à celle de 1982 (63 millions de francs prévus et 20 millions de francs effectivement versés) ; la progression du programme de frappe, des recettes commerciales et les efforts de rationalisation et de modernisation de l'outil de production sont les principales causes de ce net redressement des comptes de la Monnaie de Paris. Ainsi l'un des principaux objectifs du plan d'entreprise "Monnaie 2000" approuvé en novembre 1996 - assurer durablement l'équilibre budgétaire - a de bonnes chances de se réaliser pour l'ensemble des établissements de la Monnaie à l'horizon 2000.1. Les recettes : le début de la frappe de l'euro
Pour la deuxième année consécutive, les prévisions de recettes - hors subvention - sont en forte progression (+ 33 %) puisqu'elles s'accroissent de 740,7 millions de francs à 985,4 millions de francs. Cette hausse est due au produit prévisionnel de ventes des monnaies françaises.
a) Pour 1997, les recettes tirées de la cession au Trésor des monnaies françaises qui représentent 63 % du budget annexe enregistrent une hausse de 34 % passant de 409,7 millions de francs en 1997 à 622,52 millions de francs en 1998.
Cette forte hausse, quoique moins importante qu'en 1997 (+ 53 %), est due à l'augmentation du programme de frappe. Celui-ci s'élèvera à 2.300,99 millions de pièces (+ 76,9 %) contre 1.300,5 millions de pièces en 1997. Comme en 1997, cette rupture du rythme de programme de frappe par rapport aux années précédentes (500 à 600 millions de pièces l'an) s'inscrit dans le cadre de la frappe de l'euro.
Toutefois, contrairement à 1997, le programme de frappe pour 1998 connaît une novation ; pour la première fois, sera frappé un contingent d'euro à face française. Sur le programme de frappe prévu il y aura 700,99 millions de pièces françaises et 1.600 millions d'euro à face française.
Le groupe des directeurs des monnaies européennes a estimé qu'au jour de la mise en circulation de l'euro fiduciaire, soit le 1er janvier 2002, il conviendrait que les autorités monétaires disposent d'un stock immédiatement disponible représentant 65 % du volume des besoins. Leur satisfaction complète pourra être établie au cours des mois ou années suivant le changement de système monétaire.
Dans le cas de la France, il a été établi qu'il sera nécessaire de frapper 7,6 milliards de pièces au cours des années 1998-2001, dès que la décision de passer à la monnaie unique sera comme définitivement acquise ; le programme de frappe prévu pour 1998 (1.600 millions de pièces) respecte donc cet objectif.
L'ampleur de ce programme de frappe, qui se compare à une frappe moyenne de 500 à 530 millions de pièces par an au cours des dernières années, exige d'y affecter l'intégralité des moyens de l'établissement de Pessac pendant cette période.
C'est pourquoi l'essentiel de la production des monnaies françaises qui seront par ailleurs nécessaires pour la circulation courante, pendant toute cette période, devra avoir été frappée auparavant.
Ce double impératif explique l'importante augmentation du programme de frappe en 1997 (1.300,9 millions de pièces) et 1998 (700,9 millions de pièces), soit 2001,8 millions de pièces pour la période 1998 et 2001. 1998 sera donc la dernière année de frappe de pièces françaises et permettra ensuite à la Monnaie de Paris de se consacrer à la frappe de l'euro jusqu'au 1er janvier 2002.Millions de pièces
1997
1998
1999*
2000*
2001*
Pièces françaises
1 300,5
700,9
0
0
0
Euro à face française
0
1 600,0
2 500
2 500
1 000
TOTAL
1 300,5
2 300,9
2 500
2 500
1 000
*prévision
Au détail le programme de frappe se présentera de la façon suivante pour 1998.
Le produit de la cession des monnaies françaises diminue de 409,7 millions de francs à 173,0 millions de francs entre 1997 et 1998 ; cette diminution s'explique par la baisse de moitié du programme de frappe entre 1997 (1.300 million de pièces) et 1998 (700,9 millions de pièces). A l'effet volume, s'ajoute un effet prix puisque l'essentiel du programme de frappe se concentre en 1998 sur les "pièces jaunes" (0,10 F et 5 c) à faible prix de cession. S'ajoute à cela et pour la quatrième année consécutive une baisse des prix de cession au Trésor des monnaies courantes qui frappe surtout les pièces à faible valeur faciale : 2 F - 13 %, 0,10 - 4,85 %, 0,05 - 18,36 %.
Le produit de la cession des euros à face française s'élève à 449,48 millions de francs. Comme pour les pièces métropolitaines, les prix de cession sont calculés sur la base d'un prix de revient prévisionnel, de la valeur du métal intrinsèque à chaque coupure et d'une partie de la marge bénéficiaire dégagée par l'établissement monétaire.
Les prix de cession sont les suivants :
1 euro
0,850 F
0,50
0,432
0,20
0,421
0,10
0,319
0,05
0,199
0,02
0,168
0,01
0,141
Il faut noter, enfin, que cette progression du programme de frappe permet à la part des recettes de ce poste de progresser encore dans le total des recettes du budget annexe.
Part des recettes de la frappe dans le budget annexe
(hors subvention)1991
62,29 %
1992
60,97 %
1993
81,00 %
1994
55,00 %
1995
47,00 %
1996
42,80 %
1997
55,30 %
1998
63,17 %
B. Pièces Euro
b) La vente des monnaies de collection françaises connaît cette année une forte progression ; les recettes passent de 129,3 millions de francs à 150,5 millions de francs, soit une augmentation de + 16,3 %. L'essentiel des ventes se fait à l'étranger (78 %).
La progression des recettes depuis 1996 tient à trois causes : le lancement de nouveaux produits tels que les monnaies libellées en francs et en euros, une politique de tirages plus limités, un " marketing " direct et très ciblé. Pour la première fois, plusieurs monnaies de collection ont été épuisées l'année même de leur tirage.
Les principaux thèmes retenus pour 1998 sont : la coupe du monde de football, le bicentenaire de l'Egyptologie ; par ailleurs sera complétée la collection Grands Hommes du Panthéon commencée en 1997. Le programme retenu dans le cadre de la coupe du monde de football 1998 constitue l'essentiel des recettes attendues (99,87 millions de francs). Pour la première fois, la Monnaie a mis en place un système de vente à crédit.
c) S'agissant de la vente de médailles, fontes et décorations , les recettes progresseront de 5,31 % passant de 131,02 millions de francs en 1997 à 147,50 millions de francs pour 1998. Les bons résultats de ce secteur en 1996 et 1997 autorisent une telle prévision. La création d'une médaille commémorative pour les personnes ayant participé à des missions en ex-Yougoslavie et de la "médaille d'Afrique du Nord" compensera la quasi-disparition de la décoration "Défense nationale" due à la suppression prochaine du service national.
Enfin, ce secteur a été dynamisé par la forte progression des éditions particulières avec, en particulier, les jetons euros temporaires, touristiques et les fontes d'art.
d) Les recettes des monnaies étrangères s'établiront à 75 millions de francs pour 1997, en progression de 87,5 % par rapport aux prévisions (40 millions de francs). Pour 1998, la recette prévisionnelle est fixée à 45 millions de francs . Grâce à une politique commerciale active, la Monnaie de Paris a signé de nouveaux contrats (Saint Domingue, Albanie) et est en passe de le faire avec des clients traditionnels, notamment en Afrique. Une politique active de prospection est menée au Moyen-Orient, illustrée par le contrat avec la Syrie. Nos principaux concurrents sont les Britanniques, les Canadiens, les Allemands, les Coréens et, pour la première fois, les Mexicains et les Polonais.2. Les dépenses : une maîtrise constante
Les dépenses d'exploitation, à hauteur de 997,17 millions de francs, augmentent de 182,3 millions de francs (+ 22,3 %). Pour l'essentiel, cette forte hausse est due à celle du poste "Achats" consécutive à la hausse prévue du volume de frappe. Pour le reste, l'effort de maîtrise des dépenses engagé en 1997 est poursuivi cette année.
a) Le poste Achats augmente de 48,4 % à 568,05 millions de francs et ce, à cause de l'augmentation du volume de frappe (+ 76,9 %) des pièces françaises et à la frappe pour la première fois de pièces d'euros à face française.
Comme en 1997, ce poste est le premier poste des dépenses d'exploitation dont il représente 54,8 %.
b) Le poste Impôts et taxes connaît une baisse de 1,5 % à 34,67 millions de francs, qui correspond à une très légère diminution sur le montant de la taxe professionnelle de l'établissement de Pessac.
c) Le poste Personnel connaît également une très légère baisse (-0,4 %) à 305,4 millions de francs. Pour 1998, il reste, comme en 1997, le deuxième poste des dépenses d'exploitation (29,5 %).
L'évolution modérée de ce poste s'explique par une gestion rigoureuse des effectifs. Au 1er janvier 1998, les effectifs devraient être de 935 postes contre 948 en 1997. Les effectifs réels en 1997 ont donc continué à décroître par le biais des départs naturels (retraites, démissions, décès) non compensés par des recrutements. Cette diminution concerne le personnel ouvrier puisque les effectifs des fonctionnaires techniques et d'administration centrale restent stables.
Toutefois, l'augmentation du plan de charge due à la frappe de l'euro se traduira sur la période 1997-1999 par l'embauche, pour compenser des départs naturels, d'ouvriers professionnels et non professionnels, soit au moins une trentaine.
d) Pour les investissements, le volume d'investissement baisse de 2,4 % ; cela indique que le processus de modernisation de l'outil de production est en bonne voie. Cette baisse intervient après plusieurs années de hausse.
Les dotations inscrites pour 1998 doivent permettre la poursuite de la modernisation des ateliers, le respect des objectifs liés à la frappe de l'euro et la poursuite du schéma directeur informatique.II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
1998 est la première année de frappe de l'euro (1.600 millions de pièces). Ceci explique la croissance exceptionnelle du budget annexe et permettra, pour la première fois depuis longtemps, de compenser les départs indirects (décès, retraites, démissions) du personnel ouvrier professionnel et non professionnel.
Hors cette opération exceptionnelle, la Monnaie de Paris poursuit ses efforts de maîtrise des dépenses et de consolidation des recettes. Sont notamment concernées, d'une part les dépenses de personnel, d'autre part les recettes tirées des ventes des monnaies de collection, des médailles et des monnaies étrangères qui se maintiennent à un niveau élevé dans un marché très concurrentiel.
Pour la troisième année consécutive, la subvention d'exploitation baisse (-53,90 %). Ceci exprime la poursuite de la rénovation de l'outil de production et l'effort de productivité engagé depuis plusieurs années.
En 1996 a été approuvé un plan d'entreprise "Monnaie 2000", dont les principaux objectifs sont le retour à l'équilibre budgétaire, la réalisation de l'euro et la mise en oeuvre d'une politique de qualité exemplaire. La diminution de la subvention d'exploitation, la mise en oeuvre effective de la frappe d'un premier contingent d'euros en 1998 et l'attribution de la certification ISO 9002 démontrent la bonne exécution du plan d'entreprise.PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES (BAPSA)
Rapporteur spécial : M. Joël BOURDINI. L'EXÉCUTION DU BAPSA EN 1996 ET 1997
A. L'EXÉCUTION 1996
Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 1996, la Cour des Comptes note que les recettes brutes du BAPSA se sont élevées à 90,81 milliards de francs, en augmentation de 1 % par rapport à celles de l'exercice précédent. Après déduction des reversements et restitutions de droits indûment perçus (4,50 milliards de francs), le montant net des recettes s'est établi à 86,32 milliards de francs, légèrement supérieur à celui de l'exercice précédent (85,86 milliards de francs).
Les recettes en provenance des cotisations de la profession, 15,33 milliards de francs, ont enregistré une augmentation de 7,5 %: elles représentent 16,9 % du financement des dépenses du BAPSA.
Les recettes générées par les taxes diverses ont connu un recul important (- 18,5 %), en raison de la mise en œuvre définitive de la réforme de l'assiette des cotisations sociales.
Les recettes issues de la Caisse nationale d'allocations familiales (2,08 milliards), du Fonds de solidarité vieillesse (3,95 milliards) et du Fonds spécial d'invalidité (126 millions) ont diminué de 14 %. Le versement à intervenir au titre de la compensation démographique entre régimes de sécurité sociale s'est élevé à 33,08 milliards de francs en 1996 (+ 6 %).
La cotisation incluse dans la TVA a rapporté 27,36 milliards de francs en 1996.
Les dépenses du BAPSA ont atteint 90,30 milliards de francs en 1996, soit 1,35 % de moins que prévu.
Les prestations versées se sont élevées à 85,45 milliards de francs, soit 94,6 % du total. La différence, soit 4,75 milliards, est constituée, à hauteur de 4,50 milliards, par les reversements et restitutions de droits indûment perçus, très majoritairement au titre de la TVA.
Le poste de dépenses le plus important est constitué par les prestations vieillesse versées aux non salariés du régime agricole : elles se sont élevées à 47,09 milliards de francs (- 1,14 %).
L'exécution du budget annexe présente un excédent de 511,9 millions de francs en 1996. Cet excédent a permis de reconstituer partiellement le fonds de roulement. Le solde cumulé des exercices antérieurs a ainsi été porté à 2,17 milliards de francs au 31 décembre 1996.B. L'EXÉCUTION 1997
S'agissant des taux des cotisations qui avaient subi, en 1996, des remises en ordre, la seule modification observée en 1997 consiste dans la compensation, à hauteur de 917 millions de francs, de la création par la loi de financement de la Sécurité sociale d'un point de CSG sur les actifs et les retraités pour financer les régimes d'assurance maladie.
Ainsi le taux des cotisations techniques d'assurance maladie des actifs diminue de 1,3 point par rapport à celui de 1996, soit pour les exploitants à titre principal 13,63 % au lieu de 14,93 % en 1996.
Par ailleurs, le taux des cotisations techniques d'assurance maladie des retraités avait été diminué de 1 point par le décret du 13 février 1997. Cette substitution de 1 point de CSG à 1 point de cotisations maladie entraînera, pour les retraités agricoles, une baisse du prélèvement global d'environ 160 millions de francs.
Le produit des cotisations, y compris la compensation due au transfert de cotisations sur la CSG, devrait atteindre 15,9 milliards. L'effet base 1996, ainsi que la bonne tenue des revenus 1994-1995 et le bon niveau de 1996 expliquent un surcroît de recettes de 300 millions par rapport à la loi de finances initiale.
S'agissant des taxes, dont celle assise sur l'assiette TVA, leur produit net des restitutions devrait s'établir à 25,6 milliards de francs, en recul de 2 points par rapport à la loi de finances initiale. Cette baisse prévisible provient principalement de l'effet base 1996 où l'exécution ressort en retrait sensible par rapport aux dernières prévisions, conséquence de l'évolution très modérée des emplois taxables.
Les versements au titre de la compensation démographique s'élèveraient à 32,606 milliards de francs, dont 32,593 au titre des acomptes 1997 (25,197 milliards de francs pour la vieillesse et 7,396 milliards de francs pour la maladie) et 13 millions de francs de régularisations.
Les versements en provenance de la CNAF (hors DOM) correspondent aux sommes inscrites en loi de finances, diminuées des régularisations au titre des années précédentes (-24,1 millions de francs).
Il en est de même des versements du fonds de solidarité vieillesse qui atteindraient 3,51 milliards de francs, dont 3,58 milliards pour les acomptes et -71 millions pour les apurements.
Le BAPSA percevra, enfin, 123 millions de francs pour financer les prestations invalidité.
En ce qui concerne les dépenses, en 1997, la nouvelle prévision de réalisation des dépenses d'assurance maladie s'établit à un montant -stable- de 32,6 milliards de francs.
Les dépenses hors hospitalisation publique sous dotation globale atteignent 19 milliards de francs et restent stables par rapport à la loi de finances initiale pour 1997.
Le poste honoraires, comprenant l'ensemble des actes des médecins, diminuerait en valeur de 1,3 %, dont :
- + 0,6 % pour les omnipraticiens,
- - 2,4 % pour les visites,
- + 1,4 % pour les actes radiologiques.
Le poste prescriptions progresse à un rythme de 2,5 %.
S'agissant des dépenses relatives aux établissements hospitaliers, trois points sont à noter :
- le ralentissement de la hausse du poste personnes âgées : + 4,1 % contre + 8 % en 1995,
- la légère baisse (-0,7 %) des dépenses d'hospitalisation privée,
- la baisse (-2 %) des dépenses de budget global imputées au régime des exploitants agricoles en raison du cumul de la faible augmentation de l'hospitalisation publique, tous risques tous régimes et de la diminution de la part du BAPSA, estimée à 5,79 %.
En prestations familiales, les révisions à la baisse hors majoration de rentrée scolaire sont dues essentiellement à l'effet base de l'année 1996 et à la poursuite du recul des versements au titre du logement.
En matière de retraites, les révisions à la hausse (+ 360 millions de francs) des retraites constitutives sont dues :
- pour moitié à l'effet base 1996,
- pour partie au redressement des coefficients volume de la retraite forfaitaire (+ 0,25) et de la retraite proportionnelle (+ 0,28) provenant, dans ce dernier cas, de l'attribution de plus en plus fréquente de points à des conjoints qui reprennent l'entreprise du chef d'exploitation parti à la retraite.
Enfin, les montants versés au titre de l'allocation supplémentaire de solidarité sont revus à la hausse pour une somme de 97 millions de francs, dont 69 millions au titre de l'effet base. Malgré ce réajustement, les versements de l'allocation non contributive diminueraient de près de 15 %.II. LE PROJET DE BAPSA POUR 1998
Le BAPSA s'élèvera, en 1998, hors restitutions de TVA, à 87,7 milliards de francs, en progression de 0,6 % par rapport à 1997. En incluant ces restitutions, il représente 92,543 milliards (+ 1,28 %).
A. LES DÉPENSES
1. Les retraites
Les prestations concernant le risque vieillesse constituent, avec un montant de 48,4 milliards de francs, le principal poste de dépenses.
Les retraites proprement dites (retraites forfaitaires et proportionnelles, pensions de réversion) progressent de 2,2 %, malgré la légère diminution du nombre de retraités.
Cette augmentation s'explique notamment par la deuxième étape du relèvement des pensions que la loi de finances pour 1997 a prévue en faveur des retraités les plus modestes. Ces majorations, qui interviennent d'une manière progressive, bénéficieront à plus de 208.000 anciens chefs d'exploitation et à 280.000 autres retraités (conjoints, anciens aides familiaux...) et représenteront, en 1998, des dépenses supplémentaires de retraite de près de 300 millions par rapport à 1997.2. L'assurance maladie, maternité et invalidité
Ces dépenses sont évaluées, pour 1998, à près de 34 milliards de francs, soit un montant voisin de celui prévu au BAPSA de 1997. Cette quasi-stabilité s'explique principalement par les mesures générales de régulation des dépenses de santé qui s'appliquent au régime agricole comme aux autres régimes.
3. Les prestations familiales
Evaluées à 4,1 milliards de francs, elles diminuent sensiblement (-6,5 % par rapport à 1997), en raison de la baisse du nombre des bénéficiaires.
Enfin, des crédits de 110 millions sont prévus, comme l'année précédente, pour financer les étalements et les prises en charge partielles de cotisations pour les exploitants en difficulté.B. LES RECETTES
1. Les contributions professionnelles : cotisations et CSG
Les cotisations des agriculteurs sont, depuis 1996, calculées intégralement sur leurs revenus professionnels. Elle évoluent donc comme les revenus.
La loi de financement de la Sécurité sociale prévoit le transfert d'une partie des cotisations maladie sur la CSG.
S'agissant des cotisations qui ne sont pas concernées par ce transfert, c'est-à-dire les cotisations familiales, vieillesse et maladie qui subsistent, elles progressent d'environ 2 % par rapport à celles qui sont effectivement attendues en 1997. Cette évolution s'explique principalement par la bonne tenue des revenus agricoles en 1995 et 1996.
Quant à la CSG, sa majoration en 1998 aura des conséquences différentes pour les exploitants en activité et pour les retraités agricoles :
- pour les exploitants en activité, la CSG sera majorée, comme pour les actifs des autres catégories sociales, de 4,1 points en 1998 ; en contrepartie, le taux de leurs cotisations maladie sera diminué de5,5 points ; cette substitution sera globalement neutre pour eux
- pour les retraités agricoles, ceux qui sont imposables, acquitteront la CSG au taux de 2,8 %, mais les plus modestes verront leurs actuelles cotisations maladie supprimées sans devoir payer la CSG, de telle sorte que 700.000 petits retraités agricoles devraient voir leur pouvoir d'achat augmenter.2. Les transferts de compensation démographique
Ces transferts, fournis par les autres régimes sociaux, principalement le régime général, sont évalués, en 1998, à 32,5 milliards de francs, en progression d'environ 1 % par rapport à 1997.
3. Les recettes de taxes
La TVA fournit l'essentiel de ces recettes, qui sont évaluées, hors restitutions, à 26,1 milliards de francs, compte tenu de la révision à la baisse des recettes attendues en 1997 par rapport aux évaluations initiales.
4. Les remboursements des fonds de solidarité vieillesse et invalidité
Evalués à 3,4 milliards de francs pour 1998, ces remboursements continuent à baisser, du fait de l'amélioration des retraites.
5. La subvention du budget de l'Etat
Cette subvention s'élèvera à 7,306 milliards de francs en 1998, contre 7,225 milliards de francs en 1997 (+ 1,12 %).
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. LA GESTION DE LA CAISSE CENTRALE DE MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE
Un rapport de la Cour des Comptes a fait apparaître diverses irrégularités dans la gestion de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).
La Cour des Comptes a formulé des critiques sur deux points essentiels :
- l'organisation de la Caisse centrale : les contrôles internes et externes doivent être renforcés ; il est également souhaitable de réintégrer au sein de la Caisse centrale les activités sociales gérées par des structures annexes ; de même, le code des marchés publics devrait être mieux respecté
- la manière dont la Caisse centrale s'est diversifiée : ainsi, par exemple, en 1993, la Caisse centrale a repris le Cefras, un ensemble d'institutions sociales en dépôt de bilan, mais cette décision, selon la Cour, a été prise sans concertation ni études juridiques et financières sérieuses.
Votre rapporteur spécial exprime son inquiétude face à cette situation, mais voudrait relativiser l'ampleur de ces irrégularités au regard des masses budgétaires en jeu.
Il rappelle du reste que, de manière générale, le développement d'activités concurrentielles par des organismes par ailleurs chargés d'une mission de service public, est toujours problématique.
En outre, il ne peut que se réjouir du renforcement des contrôles que va réaliser la Caisse centrale.B. LE BAPSA ET LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. L'appréciation de la Cour des Comptes
Dans son rapport 1996 sur la sécurité sociale, la Cour des Comptes avait longuement traité de la protection sociale agricole. Elle avait notamment souligné la double singularité du régime des exploitants agricoles, à savoir un financement entièrement budgétisé et un équilibre garanti par la solidarité nationale.
Votre rapporteur spécial renouvelle pourtant, une fois encore, son souhait de voir cette double singularité perpétuée, et s'élève contre toute idée de "banalisation" du BAPSA, c'est-à-dire de disparition.2. Une difficile articulation
En revanche, votre rapporteur spécial est conscient des risques de contradiction résultant de l'examen concomitant du budget annexe et de la loi de financement.
D'une part, le fascicule budgétaire BAPSA et le projet de loi de financement de la sécurité sociale comportent une différence de présentation : celle du BAPSA est plus détaillée, notamment en ce qui concerne les recettes.
D'autre part, le BAPSA ayant été arrêté bien avant que le projet de loi de financement ne fût déposé par le Gouvernement, il en résulte que le projet de BAPSA ne tient pas compte d'éléments de la loi de financement qui se répercuteront pourtant directement sur le budget annexe, comme le basculement d'une partie des cotisations maladie sur la CSG, ou la mise sous condition de ressources des allocations familiales.
Il observe également que le Gouvernement a décidé de baisser de 5,5 % les cotisations maladie des exploitants agricoles, alors qu'une diminution de 6,5 % serait nécessaire pour assurer la parité de gain de pouvoir d'achat entre les salariés du régime général et les affiliés du régime agricole, compte tenu des différences existantes entre leurs assiettes respectives de CSG.
Il souhaite, de même, des mesures d'harmonisation et de simplification de l'assiette de la CSG des agriculteurs et des retraités agricoles, mesures qui sont les seules à même d'éviter les effets pervers du basculement sur la CSG.C. LA QUESTION DES CONTRATS COREVA
Le Conseil d'Etat, par un arrêt du 8 novembre 1996, a annulé la majeure partie du décret du 26 novembre 1990, relatif aux contrats de retraite complémentaire facultative par capitalisation, dits contrats COREVA. Le Conseil d'Etat a suivi l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) qu'il avait saisie d'une question préjudicielle, et a jugé que la réservation à la mutualité sociale agricole de l'exclusivité de la gestion de ce régime complémentaire bénéficiant seul de la déductibilité fiscale des cotisations versées, était contraire aux dispositions du Traité de Rome relatives à la libre-concurrence. L'arrêt du Conseil d'Etat oblige à revoir les dispositions législatives, elles-mêmes incompatibles avec le Traité.
Des dispositions, issues d'un amendement gouvernemental dans le projet de loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, prévoient pour l'avenir un nouveau système de retraite complémentaire des agriculteurs. Ce système devra respecter intégralement les droits acquis et les avantages dont bénéficiaient déjà les agriculteurs dans ce domaine. Ils pourront dorénavant souscrire, pour leur retraite complémentaire, dans le cadre de contrats de groupe, un contrat auprès de l'assureur de leur choix, en bénéficiant des mêmes déductions fiscales et de cotisations sociales que dans le cadre de "COREVA". Est prévue une procédure de transfert du portefeuille de "COREVA" à un ou plusieurs assureurs, qui auront l'obligation de respecter le niveau des droits acquis dans l'ancien régime.
Votre rapporteur spécial sera très attentif à la mise en place de ce dispositif, eu égard à son caractère d'urgence : en effet, 110.000 agriculteurs avaient souscrit un contrat COREVA, et ne doivent donc pas subir de rupture dans la constitution de leur retraite complémentaire.D. LE PROBLÈME RÉCURRENT DE LA REVALORISATION DES RETRAITES AGRICOLES
Le tableau ci-dessous rappelle la faiblesse des retraites agricoles.
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
Votre rapporteur spécial rappelle que, depuis 1993, des mesures significatives ont été prises en faveur de la revalorisation des retraites agricoles.
Il ne peut, en revanche, que regretter le fait que le rapport de M. Daniel Garrigue, qui avait été chargé en novembre 1996 d'une mission temporaire de six mois sur les retraites agricoles, n'ait pas été transmis à la Haute-Assemblée. Cette mission consistait à réaliser un bilan des mesures prises au cours des dernières années en faveur des retraités agricoles percevant les plus petites pensions, et à examiner les mesures nouvelles envisagées ainsi que leur incidence sociale et financière.
Votre rapporteur spécial note cependant l'effort consenti en faveur des retraites agricoles à hauteur de 680 millions de francs, 500 millions étant inscrits à l'article d'équilibre, les 180 millions restants provenant d'une régularisation de la dotation globale hospitalière.
II - DÉFENSE
1. Exposé d'ensemble et dépenses en capital
Rapporteur spécial : M. Maurice BLIN
A. I - PRÉSENTATION GÉNÉRALE
Le budget s'élève à 238,2 milliards de francs dont 53,5 milliards de francs de pensions soit un montant hors pensions de 184,7 milliards de francs.
L'évolution des crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale de 1996, est la suivante :
( En milliards de francs courants )
1997
1998
Evolution LFI 1998/LFI 1997
LFI
LFI
Francs courants
Francs constants
Titre III ...................
102,2
103,7
+ 1,5 %
+ 0,3 %
Titres V et VI ...........
88,7
81
- 8,7 %
- 9,9 %
TOTAL
190,9
184,7
- 3,3 %
- 4,5 %
La diminution, par rapport à la loi de finances initiale de 1997 se confond avec la diminution par rapport à l'annuité de programmation (1997-2002).
Les autorisations de programme s'élèvent à 81 milliards de francs sur les titres V et VI et à 1,8 milliard de francs sur le titre III.
L'évolution prévue des prix du PIB est de + 1,2 %.1. Répartition des crédits par titres
(En milliards de francs courants)
1997
1998
Evolution
Montant des crédits
Pourcen-tage
Montant des crédits
Pourcen-tage
en % du montant des crédits
Crédits de paiement
Titre III................................
102,2
53,5
103,7
56,1
+ 1,5
Titres V et VI.......................
88,7
46,5
81
43,9
- 8,7
Total..........................
190,9
100
184,7
100
- 3,3
Autorisations de programme
Titre III................................
2,2
2,4
1,8
2,2
- 18,2
Titres V et VI.......................
88,7
97,6
81
97,8
- 8,7
Total .........................
90,9
100
82,8
100
- 8,9
2. Répartition par armées et services communs (en pourcentage)
1997
1998
Services communs..............
26,1
28,2
Terre..................................
21,9
21,4
Marine...............................
25,2
24,1
Air.....................................
24,4
23,7
Gendarmerie.......................
2,4
2,6
Total ........................
100
100
3. Part relative du budget de la Défense
Années
Défense
Milliards de francs courantsDéfense/Etat
en pourcentageDéfense/PIB
en pourcentage1996
195
12,30 %
2,41 %
1997
191
12,28 %
2,36 %
1998
184,7
11,65 %
2,19 %
4. Comparaison internationale
(En pourcentage du PIB après recomposition en structure OTAN)
Années
France
Allemagne
Grande-Bretagne
États-Unis
1995
3,11 %
1,71 %
3,03 %
3,99 %
1996
3,01 %
1,67 %
2,93 %
3,74 %
1997
2,91 %
1,59 %
2,84 %
3,50 %
B. II - ANALYSE DES CRÉDITS DU TITRE V
Répartition par armées et services
(En millions de francs courants)
1997
1998
Evolution en %
Air.................................
21 623
19 162
- 11,4
Terre..............................
19 450
17 355
- 10,8
Marine............................
22 319
19 555
- 12,4
Gendarmerie...................
2 165
2 099
- 3
Services communs...........
23 148
22 829
- 1,4
Total ......................
88 705
81 000
- 8,7
Répartition par catégories de coût
( En millions de francs courants)
1997
1998
Evolution en %
Développements .............................
16 083
14 316
- 10,9
Etudes amont ..................................
6 235
5 267
- 15,5
Fabrications ..................................
33 633
30 743
- 8,6
Entretien programmé des matériels ...
16 314
15 563
- 4,6
Entretien programmé des personnels
2 276
1 884
- 17,2
Munitions .......................................
3 776
3 080
- 18,4
Infrastructures ................................
9 742
9 375
- 3,8
Restructurations .............................
646
771
+ 19,4
Total ....................................
88 705
81 000
- 8,7
1. Le nucléaire
Dans un titre V, en retrait de 8,7 %, le secteur nucléaire subit une amputation de ses crédits de plus de 13 % , supérieure à celle de l'ensemble du titre V.
Ramenée désormais à deux composantes, notre force de dissuasion verra l'essentiel des crédits aller en 1998 à la composante sous-marine.
Le deuxième SNLE/NG doit être admis au service actif en 1999 mais l'admission au service actif du troisième sera reporté d'un an.
Une dotation d'un milliard de francs est prévue pour le développement du nouveau missile M 51 qui doit remplacer le M 45.
Pour la composante aéroportée , le nouveau missile air-sol moyenne portée - ASMP amélioré - doit être développé à partir de l'an 2000.
Les crédits alloués au CEA d'un montant de 6,6 milliards de francs diminuent de 4,5 % par rapport à 1997. Le quart de ces crédits financera le programme de simulation.
2. L'espace
Ces crédits d'un montant de 3,1 milliards de francs sont en repli de 5,6 % par rapport à 1997.
Les objectifs : système complet d'observation spatiale (optique et radar) par satellites HELIOS II et HORUS, renforcement des télécommunications par satellites (SYRACUSE III) restent inchangés. Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre d'une coopération internationale affirmée dans son principe, se reflètent dans les modalités de mise en œuvre des programmes spatiaux :-
· engagement par la France seule, du développement d'HELIOS II,
tout en ménageant à l'Allemagne la possibilité de
rejoindre le programme ;
· moratoire sur le programme HORUS compte tenu de la position d'attente de l'Allemagne ;
· ralentissement des études du programme SYRACUSE III dans l'attente de l'harmonisation des calendriers entre partenaires.
3. Le renseignement et les moyens de commandement et de communication
3.1. S'ajoutent aux renseignements d'origine spatiale (cf. § 2 ci-dessus), les programmes mis en œuvre par chaque armée renforçant les capacités de renseignement ;
· commande de deux exemplaires du radar de contrebatterie COBRA et poursuite de la réalisation d'un second système héliporté de survol du champ de bataille ;
· poursuite du programme SARIGUE-NG (système aéroporté d'écoute électromagnétique).
Par ailleurs les moyens techniques de la Direction du Renseignement Militaire seront accrus.
3.2. Les fonctions de commandement et de communication verront leur intégration interarmées poursuivie mais connaîtront un certain ralentissement dans leur réalisation :
· Retard d'un an dans l'automatisation des mesures d'accès aux stations SOCRATE (réseau interarmées de transmission) ;
· Le SICA (système d'information et de commandement des armées), moyen de commandement et de contrôle de l'état-major des Armées, connaîtra un certain décalage dans son financement.
· Préservation du programme d'amélioration des liaisons interthéâtres (faisceau aérien troposphérique).
4. Les forces classiques
La diminution des crédits de fabrication se répercutera sur des commandes et des livraisons, diminuées dans leur montant ou retardées dans leur réalisation. Le renouvellement des équipements se trouvera freiné par une diminution sensible des crédits de développement (- 11 %) et d'études (-15,5 %).
a) L'armée de Terre
· Blindés
Les livraisons du char LECLERC seront réduites de 33 à 30, les commandes se maintiendront à 88 jusqu'à l'an 2000. La cible de 406 chars reste, pour le moment, inchangée.
· Capacités antichars
Livraison de 2 000 missiles ERYX, de 12 000 roquettes antiblindé léger. Poursuite du développement des missiles antichar de 3 ème génération de longue portée (AC 3G-LP) et de l'industrialisation des missiles antichars de 3 ème génération de moyenne portée (AC 3G-MP).
· Aéromobilité
Huit cent millions de francs financeront l'industrialisation de l'hélicoptère de combat TIGRE (dans ses deux versions : appui protection et antichar), programme conduit en coopération avec l'Allemagne. Quatre cent soixante millions de francs iront au développement de l'hélicoptère de transport NH 90, programme auquel quatre pays (France, Italie, Allemagne et Pays-Bas) sont associés.
b) La Marine
Les deux programmes majeurs concernent le SNLE/NG (cf. supra § 1) et le porte-avions nucléaire (PAN).
· Groupe aéronaval
Armé pour essais, au début de l'année 1997, le PAN Charles-de-Gaulle verra son admission au service actif prévu pour 1999 retardé de 3 mois. Dans l'attente de la constitution en 2002 d'une première flottille de RAFALE Marine, dont deux exemplaires seront commandés en 1998, dix avions SUPER-ETENDARD seront modernisés. Les deux premiers avions de guet HAWKEYE seront livrés en 1998 (980 MF).
· Autres capacités
* Mobilité : mise en service en 1998 du transport de chaland de débarquement SIROCO ;
* Lutte anti-sous-marine et antiaérienne : poursuite du développement de l'hélicoptère NH 90 (version Marine), poursuite du programme de torpille MU 90 mené en coopération avec l'Italie ;
* Gestion des crises : la livraison de la 4 ème frégate de type LA FAYETTE aura lieu en 1999 ; un peu plus d'un milliard de francs est prévu, en 1998, pour le lancement du programme de frégate HORIZON mené en coopération avec l'Italie et la Grande-Bretagne.
c) L'armée de l'Air
· Avions de combat : aucune commande de RAFALE n'est prévue pour l'armée de l'Air ; le programme sera doté de près de 5 milliards de francs et un effort de réduction des coûts de développement est entrepris. Ce n'est qu'en 2005 que l'armée de l'Air mettra en service le premier escadron opérationnel. Dans l'immédiat, l'armée de l'Air se verra livrer 6 MIRAGE 2000 D (avion d'attaque au sol) et 11 MIRAGE 2000-5 (avion de défense aérienne).
· Avions spécialisés : livraison de 14 avions de transport TRANSALL (rénovés) ; aucun financement budgétaire n'est prévu pour l'avion de transport futur (ATF).
· Missiles : les missiles APACHE (antipiste) et SCALP (système de croisière à longue portée) devraient bénéficier de commandes globales pluriannuelles, dans une perspective de réduction des coûts.
La poursuite de la réalisation du programme RUBIS (réseau de transmission) permettra d'équiper la totalité des groupements d'ici à la fin de l'année 2000. Cinquante fourgons-cars de maintien de l'ordre et 84 véhicules polyvalents seront livrés en 1998. La livraison de 833 et la commande de 875 unités-logements contribuera au renouvellement du parc de logements.
6. Le soutien des forces : les " dépenses de flux "
Ces activités, pour être peu spectaculaires, n'en sont pas moins indispensables au soutien des forces ; elles subiront une amputation de leur financement, particulièrement sensible pour les munitions.
( En millions de francs courants)
L.F.I. 1997
L.F.I. 1998
Evolution en %
Infrastructures ..................................
9 742
9 375
- 3,8
Entretien programmé des matériels ....
16 314
15 563
- 4,6
Entretien programmé des personnels ..
2 276
1 884
- 17,2
Munitions ........................................
3 776
3 080
- 18,4
Total ......................................
32 108
29 902
- 6,9
III - COMMENTAIRES
1°/ Cinq constatations s'imposent :- 1. La loi de programmation marque déjà une réduction sensible des ressources consacrées à la défense : les crédits d'équipement sont en retrait de 18 % par rapport à la précédente programmation (1995-2000).
-
2. Le
déséquilibre entre le titre III et le titre V
s'accroît :
1997
1998
Titre III ...............
54 %
56 %
Titre V ................
46 %
44 %
3. Au sein du titre V, c'est le nucléaire , plus particulièrement, qui supporte la régression la plus forte.
L.F.I. 1997
P.L.F. 1998
Evolution en %
Classique .................
65 931
60 793
- 7,8
Espace .....................
3 298
3 112
- 5,6
Nucléaire .................
18 830
16 323
- 13,3
Restructurations ........
646
771
+ 19,39
Total ..................
88 705
81 000
- 8,7
4. Par catégorie de coûts, les crédits du court terme sont relativement mieux traités que ceux qui conditionnent l'avenir :
Fabrications : - 8,6 %
Développements : - 10,9 %
Etudes amont : - 15,5 %
5. Globalement toutefois, les programmes en coopération déjà lancés sont préservés (hélicoptères TIGRE et NH 90, missile AC3G, frégate antiaérienne HORIZON, notamment)
2°/ Ce constat inspire interrogations et inquiétudes- 1. On peut dire, schématiquement, que toutes ces dernières années, le budget de la Défense a été considéré comme la " variable d'ajustement " du budget de l'Etat. Au sein du budget de la Défense, la variable d'ajustement s'est trouvée dans le secteur nucléaire ; les crédits nucléaires sont ainsi passés de 37 milliards de francs en 1989 à 18 milliards de francs (francs constants 1996).
Comment supporter cette diminution alors que, parallèlement, le coût du démantèlement du système HADES et du missile S 3 et de la fermeture des Usines de Marcoule et de Pierrelatte est évalué à plusieurs milliards de francs ?
Qui supportera ce coût ? Quelle en est l'évaluation exacte ?
En outre, quel sera le sort du 4 ème SNLE/NG inscrit en programmation mais que le recul d'un an du 3 ème risque de pousser hors de la programmation ?- 2. S'agissant du ciseau entre le titre III et le titre V, qui continue à s'ouvrir, la question est celle de la préservation du titre V.
- 3. Dans quelle mesure la diminution des crédits du titre V peut-elle encore être couverte par une diminution du coût des programmes et du coût d'intervention de la Délégation générale pour l'armement ?
En outre, la coopération dans le domaine des armements n'est pas nécessairement génératrice d'économies ; elle ne peut l'être que si la conduite de ces programmes, dans leurs objectifs et leurs méthodes, continue à être améliorée.
Quant aux exportations, elles se heurtent à une compétition de plus en plus vive sur des marchés où les Etats-Unis tentent de s'imposer notamment sous couvert de l'OTAN et d'exigences d'interopérabilité.-
4. La rétraction du titre V complique encore le problème,
déjà aigu, de la restructuration des industries de défense.
· Le budget en projet, en distorsion par rapport à la programmation, opacifie les perspectives des industries de défense, alors que le but de la programmation était de l'éclaircir ; la " revue des programmes ", annoncée pour la fin de l'année, risque encore d'accroître l'incertitude.
· Au sein des industries de défense, la situation la plus délicate est celle des industries qui n'ont pratiquement pas de marché civil, tel GIAT-Industries.
- · Dans le domaine de l'industrie aéronautique y a-t-il place pour plusieurs avionneurs civils et militaires, en Europe ?
Qu'en est-il de l'ATF pour lequel aucun financement n'est prévu dans le budget en projet ?- · En matière d'électronique de défense, après l'entrée prochaine d'ALCATEL dans le capital de THOMSON, quels seront les prochaines étapes de la restructuration ?
Si, passé le cap de l'année 1998, la réduction des crédits ne se révèle que passagère, cette loi peut survivre mais elle impliquera un " rattrapage ".
Si la réduction des crédits s'avère durable ce n'est plus seulement la cohérence entre l'annuité budgétaire et la programmation qui se trouvera rompue, ce sont les perspectives tracées par le Livre blanc jusqu'aux années 2010, aussi bien en termes de stratégies que de capacités, qui se trouveront remises en cause.PROJET DE BUDGET POUR 1998
TITRES V et VI
Crédits d'équipement par catégories de coût
TOTAL : 81 000 MF
1 Lorsqu'une différence est constatée à ce titre, une compensation est opérée au 1er décembre de l'année suivante.
2 Les réponses au questionnaire budgétaire ne nous étant pas encore parvenues à la date de rédaction de la présente note, nous présentons ici les chiffres relatifs à la loi de finances pour 1997.
3 Dans cette nouvelle présentation des dépenses bénéficiant à l'agriculture, on note la substitution, d'une "estimation des dépenses agricoles de l'Union européenne bénéficiant à la France" (c'est-à-dire les "retours" communautaires à notre agriculture) à "estimation des versements de ressources propres à l'Union européenne affectés à des dépenses agricoles" (c'est-à-dire la part de la contribution française à l'Union européenne qui serait affectée à des dépenses agricoles) jusque là proposée.
4 Compte tenu d'une économie de constatation de 180 millions de francs, les sommes supplémentaires affectées à la revalorisation des retraites s'établissent à 680 millions de francs en net des moindres retours du FSV (soit 772 millions de francs en brut).
5 Le FNADT est né de la fusion du fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire ( FIAT ), du groupe interministériel pour la restructuration des zones minières ( GIRZOM ), du fonds d'aide à la décentralisation des entreprises privées ( FAD ), du fonds régionalisé d'aide aux initiatives locales pour l'emploi ( FRILE ), du fonds d'intervention pour l'autodéveloppement de la montagne ( FIAM ) et du fonds interministériel de développement et d'aménagement rural ( FIDAR ).
6 La loi d'orientation limite le champs d'action du FNDE aux les zones d'aménagement du territoire (ZAT), territoires ruraux d'aménagement prioritaires (TRDP) et zones urbaines sensibles (ZUS).
7 Ces corrections concernent, d'une part, l'activité de production exécutive de France 3, désormais introduite dans le budget initial de la société (pour 20 millions de francs) et, d'autre part, les recettes publicitaires de France 2, France 3 et La Cinquième, qui sont dorénavant indiquées avant versements au Compte de soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels (l'ensemble du budget s'accroît de 229,7 millions de francs). En procédant de cette manière, la présentation des recettes publicitaires est alignée sur celle appliquée à la redevance, qui contient depuis l'origine les montants versés au Compte de soutien. Ainsi, le projet loi de finances 1998, d'un montant de 18 001,2 millions de francs doit s'apprécier au regard d'une base 1997 corrigée de 17 429,7 millions de francs et non 17 000 millions de francs.
8 Le chapitre budgétaire 46/01 Services généraux du Premier Ministre sur lequel 115,5 millions de francs hors taxes (117,593 millions de francs toutes taxes comprises) de crédits de remboursement des exonérations de redevance étaient ouverts en loi de finances 1997, a bénéficié d'un report anticipé de crédits de 11 millions de francs hors taxes (11,231 millions de francs toutes taxes comprises), octroyés à RFO par le collectif 1996 mais qui n'avaient pu être ordonnancées sur la gestion 1996.
Ce montant a fait l'objet d'un engagement complémentaire dès la parution au J.O. de l'arrêté portant report de crédit (J.O. du 21 février 1997) et ordonnancé le 19 mars 1997.
9 Ce calcul suppose toutefois que les chaînes du service public et les chaînes privées consentent globalement aux annonceurs un même pourcentage de remise. Selon les Indicateurs statistiques de l'audiovisuel 1995 (p.191), la part du marché publicitaire des chaînes publiques s'élèverait à 30,4 % en 1995, contre 28,9 % dans l'estimation ci-dessus.
10 Le pourcentage d'exonérations est trois fois inférieur en Allemagne (7 % en moyenne, la proportion variant selon les Länder), en Belgique (7,9 %) ; il n'est que de 0,6 % aux Pays-Bas. Les exonérations totales sont inconnues au Royaume-Uni (2 % des foyers bénéficient toutefois de tarifs réduits), alors que le PIB est, Outre-Manche, inférieur à celui de la France.
11 Y compris remboursements et dégrèvements d'impôts.
12 Dans les deux cas, des provisions de 500 millions de francs et de 575 millions de francs ont été inscrites respectivement de manière symétrique au budget de la défense.
13 Toutefois, à l'inverse des conséquences de certaines imputations budgétaires retenues pour d'autres fonds de concours, on ne peut relever en l'espèce d'impact sur la sincérité du solde budgétaire prévisionnel. Celui-ci n'est pas affecté puisque les recettes éludées ont pour corollaires des dépenses qui ne sont elles-mêmes pas évaluées à ce stade.
14 A cet égard, en cas de difficultés, il pourrait être tentant pour certains ordonnateurs de s'exonérer de leur responsabilité en imputant aux comptables la responsabilité réelle des choix effectués.
15 Soit un montant de 8,6 milliards de francs.
16 et même de 2,5 % (soit - 5 % en francs constants) si l'on exclut les crédits du FIBM qui étaient inscrits dans un compte d'affectation spéciale en 1997.
17 les comparaisons sont effectuées à structure constante
18 A travers la procédure EUREKA pour les grands programmes européens, et à travers la procédure des grands projets innovants (GPI) relayée par l'appel à propositions " Technologies-clés " pour les grands projets nationaux.
19 Cette procédure a pour but d'aider les PMI à maîtriser et à intégrer des technologies permettant d'améliorer leur compétitivité durablement par la réalisation d'un saut technologique significatif.
20 L'ART est une autorité administrative indépendante créée par la loi du 26 juillet 1996 sur la réglementation des télécommunications pour réguler et contrôler le respect des lois et règlements applicables au secteur ainsi que le respect des exigences du service public.
21 L'ANF est un établissement public à caractère administratif créé par la loi précitée du 26 juillet 1996 et chargé, entre autres, d'assurer la planification et la gestion du domaine public des fréquences et le contrôle de leur utilisation.
22 Le site de La Mure dans le Dauphiné a cessé toute extraction fin mars 1997 ainsi que le site de Carmaux dans le Tarn, en juin 1997. Le site de Forbach, en Lorraine cessera son activité d'ici à la fin de l'année.
23 Le Pacte charbonnier national signé le 20 octobre 1994, s'inscrit dans une démarche générale de reconversion charbonnière. Il a pour objet de garantir l'emploi des agents des charbonnages de France et des Houillères de Bassin jusqu'à la fin de l'extraction charbonnière française fixée au plus tard en 2005.
24 Cette loi a transféré à EDF la propriété des ouvrages de transport d'électricité du réseau d'alimentation générale d'électricité (RAG).
25 Le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) a été créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire pour financer les investissements routiers, ferroviaires et fluviaux.
26 Ce surcoût n'est que partiellement compensé par l'abattement de 85 % sur les bases de la taxe professionnelle et des taxes foncières sur les locaux professionnels.
27 Malgré la franchise de 60 millions de francs dans la réintégration de cette provision dans les bénéfices.
28 Cette loi fixe à 36 semaines la durée de l'année scolaire.
29 Ce type de prélèvement pose un problème vis-à-vis du principe de la non affectation des recettes.
30 Ce type d'opérations pose un véritable problème vis-à-vis des principes d'unité du budget de l'Etat, et de non affectation des recettes : voir page 8.
31 Par ailleurs, 300 millions de francs sont inscrits au budget de l'outre-mer pour les emplois jeunes.
32 200 millions de francs sont inscrits au budget de l'intérieur pour les "adjoints de sécurité".
33 La Cour des Comptes a enquêté sur le régime spécial des cheminots à l'occasion de son rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale.
34 Concours au transport ferroviaire (37,4 milliards de francs) + SNCF Ile-de-France (1,0 milliard de francs) + compensation interrégimes sociaux (9,0 milliards de francs) + dotation en capital RFF (10,0 milliards de francs) + réductions tarifaires autres ministères (1,5 milliard de francs) + contributions des collectivités locales (6,0 milliards de francs).
35 Y compris les produits financiers.
36 La dépense fiscale associée à la T.V.A. à taux réduit pour la construction sociale était de 1,3 milliard de francs dans le budget 1997. Elle passe à 2,02 milliards de francs en 1998. S'y ajoute la dépense fiscale associée à la T.V.A. à taux réduit pour la réhabilitation sociale, évaluée à 2,2 milliards de francs en 1998. On ne tient pas compte ici de l'évolution des autres dépenses fiscales (régime micro-foncier, expiration de la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt, réduction de la taxe d'habitation des ménages modestes...) qui ne se substituent pas à des dépenses budgétaires. Elles ne modifient pas les ordres de grandeur.
37 Décret n° 97-1000 du 30 octobre 1997. Ce texte restreint l'accès du PTZ aux accédants non propriétaires depuis au moins deux ans, avec une exception en cas de mobilité professionnelle et avec la possibilité de conserver son prêt en cas d'acquisition d'une nouvelle résidence principale. L'arrêté du même jour réduit les durées de remboursement les plus longues d'un an et demi et les durées les plus courtes d'un an. Entrée en vigueur dès le 1er novembre. J.O du 31 octobre pp.15853 à 15855.
38 Compte tenu d'un taux d'inflation d'1,3 % et d'un taux nominal du PLA de 4,8 %.
39 Le prêt à taux zéro reste distribué à guichet ouvert, mais un compte d'affectation spéciale ne peut dépenser davantage que ce que lui procure la recette qui lui est affectée.
40 La durée d'emprunt des ménages est d'autant plus longue que leurs ressources sont plus faibles. Plus la durée du prêt est longue, plus la bonification versée au prêteur est élevée.
41 Acte doit d'ailleurs être donné au secrétaire d'Etat au logement d'avoir tenté de lutter contre le phénomène lorsqu'il s'occupait de ce dossier à l'époque .
42 L'exonération des revenus de l'épargne-logement représente 11,8 milliards de francs de manque à gagner d'impôt sur le revenu. Le coût de la prime est de 8,1 milliards de francs. A partir de 1998 toutefois, intérêts et prime d'épargne-logement seront frappés de 10 % de prélèvements sociaux.
43 Les barèmes des aides personnelles font en principe l'objet d'une réévaluation annuelle le 1er juillet en fonction de l'évolution des ressources des occupants et des loyers des logements sociaux. Ils ont été gelés en 1993, 1995 et 1996.
44 Voir à ce sujet la question édifiante de notre collègue Yann Gaillard du 26 juin 1997. J.O. Questions Sénat du 26 juin 1997, page 1719.
45 Notre rapporteur général a établi un rapport consacré à cette problématique : "Pour une évaluation des politiques fiscales du logement" - Sénat n° 456 - 1995-1996.
46 C'est-à-dire hors budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor.
47 et aussi des autres fonctions publiques, hors budget de l'Etat
48 dont plus de 10 % d'agents contractuels inclus dans des conventions collectives spécifiques.
49 Ce nouveau chiffrage a été, et reste, très contesté par les organisations professionnelles de la presse.
50 L'ensemble des participants ont estimé qu'une réévaluation sur la base d'une augmentation en 5 ans de 50 % en francs constants du coût du service obligatoire du transport et la distribution de la presse en 1996 - soit un effort pour la presse de l'ordre de 8,7 % par an - demeurait acceptable. Cependant chacun des organismes de presse a subordonné son acceptation sur ce point à la prise en compte de ses propositions en matière de différenciation tarifaire.
51 Les journalistes, comme 109 autres professions, bénéficient, en sus de la déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels, d' une déduction supplémentaire pour frais professionnels, également forfaitaire . Le taux de cette déduction est de 30 % pour les journalistes dans la limite d'un plafond de 50 000 francs.
52 Deux autres solutions avaient été écartées :-
·
l'ajustement salarial avec l'aide d'un fonds de modernisation
,
opérant la compensation par l'intermédiaire des entreprises, qui
a fait l'unanimité contre elle, notamment pour des
raisons de
confidentialité
· la compensation par l'abaissement des cotisations sociales , car celle-ci exigeait des variations de taux considérables avec des surcompensations et des sous compensations et, d'une façon générale, accroissait une niche sociale pour faire disparaître une niche fiscale.
CSERC : Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts
54 CEPREMAP : Centre d'études prospectives d'économie mathématiques appliquées à la planification
CREDOC : Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie
IRES : Institut de recherches économiques et sociales
OFCE : Observatoire français des conjonctures économiques
55 Y compris les produits financiers.