Projet de loi de finances pour 1998 : Affaires étrangères

b) L'action internationale du ministère des affaires étrangères

Les quelque 6,63 milliards de francs qui seront consacrés par le ministère des affaires étrangères, en 1998, à son action internationale, sont répartis entre les chapitres ci-après :

- 42-10 : action culturelle et aide au développement,

- 42-29 : coopération de défense,

- 42-31 : contributions obligatoires aux organisations internationales,

- 42-32 : contributions volontaires à des organisations internationales,

- 42-37 : interventions de politique internationale (aides, secours, subventions à divers organismes, fonds d'urgence humanitaire, interventions en matière de presse).

L'ensemble de ces crédits baissera, en 1998, de 3,68 % par rapport à la dotation prévue pour 1997. Notons une diminution lente, mais régulière, de la part des moyens consacrés à l'action internationale au sein du budget du quai d'Orsay, qui passera de 48,6 % du budget du ministère des affaires étrangères en 1996 à 46 % en 1998.

Votre rapporteur s'abstiendra de commenter l'évolution du chapitre 42-10, consacré à l'action culturelle et à l'aide au développement, qui fait l'objet d'un examen spécifique par notre excellent collègue Guy Penne.

Hors crédits de coopération culturelle, scientifique et technique, l'action internationale du quai d'Orsay (coopération de défense, contributions internationales et interventions de politique internationale), représentera, en 1998, un budget de 3 590,6 millions de francs, et baissera de 5,83 % en francs courants par rapport au budget de 1997. Sa part dans la dotation du ministère passera de 26,4 % à 24,9 %.

Chapitre 42-10 (coopération culturelle, scientifique et technique) compris, les crédits consacrés à l'action internationale du quai d'Orsay ont subi l'essentiel des annulations de crédits auxquelles il a été procédé le 9 juillet 1997. Cette proportion peut, le cas échéant, s'expliquer par la moindre rigidité des dépenses concernées, par rapport, entre autres exemples, aux dépenses liées aux personnels.

(1) Une nouvelle baisse des contributions aux organismes internationaux

Contributions obligatoires et volontaires confondues, la participation française au budget des quelque 150 organisations internationales dont la France est membre s'élèvera, en 1998, à 3 408,9 millions de francs, soit une baisse de 5,6 % par rapport aux 3 610,4 millions de francs inscrits au budget de 1997. La part des contributions françaises aux organismes internationaux dans l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères amorcera en 1998 une nouvelle réduction, passant de 25 % du budget à 23,6 %.

(a) Les contributions obligatoires (chapitre 42-31)

Les contributions obligatoires persistent à représenter une proportion importante du budget du ministère des affaires étrangères (22 %), en dépit de l'économie autorisée, sur l'exercice 1998, par le redimensionnement des opérations de maintien de la paix.

Les contributions obligatoires se partageront, en 1998, entre :

- l'ONU et les institutions spécialisées des Nations unies : 1 451 millions de francs (soit 45,6 % du chapitre 42-31) ;

- l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN) : 659,78 millions de francs (20,7 %) ;

- les organisations internationales européennes situées hors de France (sauf Union européenne et organismes à caractère scientifique et technique) : 403,5 millions de francs (12,7 %) ;

- les catégories des " autres organisations " (Conférence de La Haye de droit international privé, Commission de l'Océan indien, Commission du Pacifique Sud, Organisations internationales du cacao, du café, du caoutchouc naturel, des bois tropicaux, du jute, Organisation internationale pour les migrations, Traité d'interdiction complète des essais nucléaires...) : 408 millions de francs (12,8 %) ;

- des organisations à vocation scientifique (Institut international du froid, Organisation hydrographique internationale...) : 10,73 millions de francs (0,33 %) ;

- des organisations à vocation scientifique dans le domaine de la recherche : 187,42 millions de francs (5,9 %) ;

- L'Institut du monde arabe : 60 millions de francs (1,88 %).

Rappelons, à cet égard, que la France et les Etats arabes contribuant au budget de l'Institut du monde arabe assurent respectivement 70 % et 30 % des ressources de fonctionnement de l'IMA.

Il convient d'ajouter à la liste ci-dessus les 400 000 francs qui, inscrits au chapitre 42-31 en 1998, seront destinés au versement du Droit de dépaissance sur les deux versants de la frontière des Pyrénées, rente versée chaque année à l'Espagne depuis le premier Traité des limites de 1856, en contrepartie de la jouissance exclusive et perpétuelle des pâturages du pays de Quint Nord, situé en territoire espagnol, par les habitants de la vallée française de Baïgorry. Notons une augmentation du Droit de dépaissance à hauteur de 9 000 francs entre 1997 et 1998.

Les contributions obligatoires concernent donc principalement la quote-part française au système de l'ONU , qui, toutes institutions confondues, s'élèvera à 1,45 milliard de francs en 1998 (1,48 milliard de francs en 1997). Rappelons que la France est le quatrième contributeur de l'ONU, après les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne. La quote-part française au budget ordinaire de l'ONU est de 6,42 %.

La baisse récente des contributions obligatoires versées par la France s'explique, pour l'essentiel, par les réductions budgétaires conduites par de nombreuses organisations onusiennes. Ainsi le budget de l'Organisation internationale du travail accusera-t-il une baisse de 3,75 % pour la période 1998-1999. L'incidence de ces restrictions sur le montant des crédits inscrits au chapitre 42-31 devrait toutefois être limitée par l'évolution du dollar.

Par ailleurs, la diminution des budgets consacrés aux opérations de maintien de la paix contribue, du fait de l'extinction progressive de certaines interventions, à la baisse des contributions obligatoires françaises. Rappelons que la participation française au financement des opérations de maintien de la paix est assise sur une quote-part de 7,96 %. Cette majoration par rapport à la contribution française au budget ordinaire des Nations unies s'explique par les responsabilités spéciales assumées par la France du fait de sa qualité de membre permanent des Nations unies. Ces contributions sont acquittées par la France indépendamment de la participation militaire de la France à ces opérations, qui fait l'objet de remboursements ultérieurs, dans des conditions sur lesquelles votre rapporteur reviendra ci-après.

Les contributions françaises aux opérations de maintien de la paix représentent, pour les dix premiers mois de l'année 1997, 403,7 millions de francs. Le coût cumulé de la participation française à ces opérations depuis 1991 s'élève à quelque 5 317,3 millions de francs.

Le tableau ci-après retrace, pour chaque opération, les contributions annuelles françaises entre 1991 et 1997. Sur ces sept exercices, la FORPRONU a représenté, à elle seule, quelque 36 % de nos contributions à l'ensemble des opérations de maintien de la paix. La part des opérations conduites au Cambodge s'établit à 11,6 %, et celle de l'ONUSOM (Forces des Nations unies en Somalie) à 12,7 %. C'est en 1995 que le poids des contributions françaises a été le plus lourd (1 541,6 millions de francs), principalement du fait de l'importance prise par la FORPRONU (1 015,5 millions de francs pour la seule contribution française en 1995).

OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

(contributions versées / Evolution)

(en milliers de francs)

Désignation de l'OMP (date de création)	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	Total
FUNU-FNUOD/1974 (Golan)	13 301	13 609	14 797	12 680	8 626	12 112	12 886	88 011
FINUL/1978 (Liban sud)	64 621	57 375	63 065	28 578	76 647	50 190	46 463	386 939
UNAVEM/1989 (Angola	20 463	21 973	16 443	7 334	62 564	162 081	60 534	351 392
ONUCA/1989 (Nicaragua)	6 706	4 828						11 534
MONUIK/1991 (Irak-Koweït)	27 781	23 013	20 110	6 594	4 293	7 800	3 067	92 658
MINURSO/1991 (Sahara occidental	61 635				17 978	22 655	3 857	106 125
ONUSAL/1991 (Salvador)		13 000	11 127	6 361	5 335			35 823
MIPRENUC/1991 (Cambodge)		13 573						13 573
APRONUC/1992 (Cambodge)		444 705	120 079	41 512				606 296
UNMLTIC/1993 (Cambodge)				362				362
FORPRONU/1992 (Yougoslavie)		205 118	328 079	299 254	1 015 572	34 887	49 914	1 932 824
ONUSOM/1992 (Somalie)		43 284	208 196	303 450	124 373			679 303
ONUMOZ/1993 (Mozambique)			80 662	123 390	13 041			217 093
UNFICYP (Chypre) (a)	1 000	1 000	3 762	8 870	8 130	8 832	11 506	43 100
MONUL/1994 (Libéria)				16 422	6 810	8 470	10 254	41 956
MINUHA/1994 (Haïti)				725	65 160	62 428		128 313
MONUG/1994(Géorgie)				2 324	8 157	5 770	6 004	22 255
MONUOR/1994 (Ouganda-Rwanda)				1 477				1 477
MINUAR/1994 (Rwanda)				50 862	121 729	22 095		194 686
MONUT/1995 (Tadjikistan)					3 201	2 896	1 588	7 685
FORDEPRENU/1996 (Macédoine)						18 478	20 448	38 926
ATNUSO/1996 (Slavonie)						92 190	84 088	176 278
MINUBH/1996(Bosnie-Herzégovine)						44 498	70 244	114 742
MANUH/1996 (Haïti)						3 134	21 029	24 163
MINUGUA/1997 (Guatemala)							1 819	1 819
TOTAL	195 507	841 478	866 320	910 195	1 541 616	558 516	403 701	5 317 333

(a) contributions volontaires de 1984 au 16 juin 1993.

On remarque donc une réduction sensible, depuis 1996, du poids des contributions françaises au financement des opérations de maintien de la paix de l'ONU . Cette évolution s'explique, pour l'essentiel, par l'arrêt du mandat de la FORPORNU depuis le début de l'année 1997, et par l'interruption des opérations au Rwanda (MINUAR), en Haïti (MINUHA) et Angola (MONUA). La persistance de contributions affectées aux opérations dont le mandat est expiré s'explique par les coûts de liquidation de ces opérations, qui se prolongent pendant les mois suivant l'interruption de celles-ci.

En ce qui concerne le remboursement, par l'ONU, des dépenses engagées par les Etats contributeurs de troupes au titre de leur participation à des opérations de maintien de la paix, les règles applicables diffèrent selon la nature des contributions engagées.

- Le remboursement des rémunérations des personnels militaires est assis sur un taux de 988 dollars par homme et par mois pour les soldes, auquel s'ajoutent 70 dollars par homme et par mois en ce qui concerne les indemnités d'habillement et d'équipement, et 291 dollars pour les indemnités de " spécialistes ". Notons que ces taux, établis en 1990, n'ont pas été révisés depuis cette date.

- Le remboursement des fournitures de matériel peut relever de deux procédures distinctes. Le système en vigueur jusqu'à juillet 1996 reposait sur la vente à l'ONU, par les Etats participants, de matériels remboursés à ceux-ci chaque année sur la base de coefficients d'amortissements répartis sur quatre ans (30 % les deux premières années, 20 % les deux suivantes). La complexité de ce dispositif, liée aux difficultés rencontrées en vue de la détermination de la valeur des matériels vendus à l'ONU, a conduit l'organisation à envisager un système fondé sur la location des matériels utilisés par les contingents. Deux formules de contrats sont prévues. La formule de la location sans service tend à conférer à l'ONU la responsabilité de l'entretien des matériels. Ceux-ci sont remboursés aux Etats fournisseurs sur la base d'un taux d'amortissement établi selon un barème prédéterminé. Les remboursements reviennent à indemniser les fournisseurs de la non-utilisation des matériels sur le territoire national. La formule de la location avec services s'appuie sur l'entretien des matériels par les pays fournisseurs. Celui-ci est remboursé sur la base d'un taux fixe prenant en compte le coût des pièces détachées, de l'entretien et de l'utilisation du matériel.

La France a choisi de conserver l'ancien système de vente de matériels à l'ONU pour les opérations de maintien de la paix en cours.

Par ailleurs, les biens consommables (alimentation), les équipements (pièces détachées, véhicules...) et les frais de transport sont remboursés par l'ONU sur la base des justificatifs fournis par les Etats, et font l'objet de " lettres d'attributions " (Letters of agreement) établies par le secrétariat des Nations unies.

Enfin, les indemnités pour maladie, invalidité et décès sont remboursées par l'ONU en fonction des prestations susceptibles d'être perçues par les intéressés s'ils avaient été victimes des mêmes sinistres dans leur pays d'origine. En 1998, le mode de calcul de ces indemnités obéira à des règles uniformes, quelle que soit la nationalité des ayants droit.

La France demeure, au titre des opérations de maintien de la paix, le premier créancier de l'ONU. La créance française sur l'ONU à ce titre s'élèverait actuellement à 220 millions de dollars environ. Les délais de remboursement sont généralement compris entre six mois (pour les rémunérations) et un an (pour les matériels). Ces retards de remboursement chroniques sont aujourd'hui aggravés par la crise financière de l'ONU , qui conduit le secrétariat à prélever des crédits sur le budget des opérations de maintien de la paix, pour financer des dépense imputables sur le budget ordinaire, retardant ainsi le remboursement des sommes dues aux Etats contributeurs.

C'est ainsi que le rythme du remboursement de la créance française semble s'être ralenti en 1997 : les 7,7 millions de dollars de remboursements perçus au cours du premier semestre 1997 doivent être rapprochés des 50,3 millions de dollars qui avaient été remboursés au cours des six premiers mois de 1996.

Compte tenu de l'importance de la dette de l'ONU à l'égard de la France, le caractère exemplaire de l'attitude de la France ressort d'autant plus clairement que notre pays a une nouvelle fois été, en 1997, le premier membre permanent du Conseil de sécurité à acquitter ses obligations au titre du budget ordinaire de l'organisation. On peut donc s'interroger sur la pertinence de notre calendrier de paiement. Pourquoi ne pas décaler l'acquittement de nos contributions, en conséquence de ces délais de remboursement ?

(b) L'étiage atteint par les contributions volontaires (chapitre 42-32)

Les contributions volontaires aux organismes internationaux regroupées au sein du chapitre 42-32 financent, pour l'essentiel, des activités d'aide au développement, des actions humanitaires et des aides d'urgence conduites par les institutions spécialisées de l'ONU. Citons, entre autres destinataires de nos contributions volontaires, la CNUCED (Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement), le Haut Commissariat de l'ONU pour les réfugiés, l'Organisation mondiale de la santé, l'Organisation maritime internationale, l'UNICEF, le Fonds pour les populations autochtones, le Fonds des Nations unies pour la recherche en matière de développement, le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), certaines actions spécifiques de l'UNESCO (sauvetage d'Angkor, bibliothèque de Sarajevo...).

Les contributions volontaires peuvent également être affectées à des organismes ou à des programmes spécifiques à vocation scientifique (Programme mondial de recherches climatiques, Programme géosphère-biosphère...).

Les crédits inscrits au chapitre 42-32 connaissent une baisse régulière depuis 1993, comme le montre le tableau ci-après :

Evolution des contributions volontaires depuis 1991

	Contributions volontaires (en millions de francs)
1991	545,92
1992	645,54
1993	697,18
1994	600,06
1995	551,99
1996	405,06
1997	345,52 (266,9 après la régulation du 9 juillet 1997)
PLF 1998	228,06

Entre 1993 et 1998, la baisse des contributions volontaires sera donc de 67 %. Notons que la régulation du 9 juillet 1997 a porté sur quelque 80 millions de francs. Pour modique qu'elle soit en apparence, cette réduction n'en est pas moins susceptible d'affecter considérablement la participation française à l'action des organismes concernés par nos contributions volontaires. En effet, les données ci-après rappellent dans quel ordre de grandeur s'inscrivent les contributions volontaires françaises pour l'année 1997 :

- la France versera environ 5 millions de francs à l'Organisation mondiale de la santé (OMS) imputés sur le chapitre 42-32 ;

- la totalité de nos contributions au Haut commissariat de l'ONU pour les réfugiés (HCR) sera approximativement de 47,5 millions de francs ;

- le Programme alimentaire mondial (PAM) recevra environ 20 millions de francs ;

- la contribution volontaire française au Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) représentera quelque 4 millions de francs ;

- la France acquittera une contribution de 3 millions de francs à la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (CNUCED).

En d'autres termes, la régulation de 80 millions de francs effectuée sur le chapitre 42-32 en juillet 1997 revient à supprimer l'ensemble des contributions versées par la France, à titre volontaire, à la CNUCED (Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement) , au PNUE (Programme des Nations unies pour l'environnement) , au HCR (Haut commissariat pour les réfugiés) , à l'OMS (Organisation mondiale de la santé) et au PAM (Programme alimentaire mondial) .

On peut, par ailleurs, souligner l'extrême dispersion de nos contributions volontaires et, partant, la modicité de certaines contributions :

- 0,5 million de francs en 1997 au Fonds des Nations unies pour les victimes de la torture,

- 0,7 million de francs à l'Institut international de droit du développement,

-0,5 million de francs à l'Université maritime internationale,

- 0,2 million de francs à la Commission océanographique intergouvernementale de l'UNESCO,

-0,6 million de francs au Progamme intergouvernemental de l'informatique,

- 0,1 million de francs à la Fédération mondiale des associations des Nations unies,

- 6 100 francs à l'Organisation internationale des transports à câbles.

L'idée de procéder à une concentration de nos contributions volontaires sur quelques actions choisies , exprimée par le ministre des affaires étrangères lors de son audition par votre commission des affaires étrangères et de la défense, s'inscrit dans la volonté d'éviter le " saupoudrage " de nos moyens, et de permettre un effet de levier plus satisfaisant de nos contributions. Une telle démarche est bienvenue dans le contexte budgétaire et financier actuel.

Il convient néanmoins de s'interroger sur les conséquences de la diminution régulière des crédits inscrits au chapitre 42-32 sur le rayonnement international de la France .

- Selon les informations transmises à votre rapporteur, la réduction de nos contributions volontaires se traduirait par des revers électoraux subis par la France lors de la désignation de responsables de certaines organisations internationales . Notre pays serait menacé d'exclusion des conseils d'administration de certains programmes que nous ne finançons plus que très modestement. Dans le même esprit, le déclin de la langue française serait, pour une part, imputable à l'insuffisance des moyens consacrés à la traduction et à l'interprétation, dans les Programmes et Fonds financés sur une base volontaire.

- Par ailleurs, la baisse des contributions volontaires pourrait affecter la capacité de la France de répondre aux appels de l'ONU en matière d'aide humanitaire et d'aide d'urgence.

Ainsi la France n'a-t-elle pas pu participer au dernier appel de fonds effectué par le Haut commissariat pour les réfugiés en faveur de l'Afrique des Grands Lacs. De même n'avons-nous pas été en mesure de contribuer au Fonds d'affectation volontaire au déminage des Nations unies, géré par le Département des affaires humanitaires de l'ONU, en dépit de l'engagement de la France dans la lutte contre les mines antipersonnel.

- L'érosion du chapitre 42-32 pourrait-elle aussi se traduire par une dégradation de l'influence française au sein des organisations internationales financées par des contributions volontaires ?

Si l'on se réfère aux effectifs français employés par ces organismes, la situation paraît très contrastée.

En 1996 (dernières statistiques à jour), les quelque 5 500 Français qui travaillaient au sein du système des Nations unies représentaient 40 % de l'effectif total de nos compatriotes (14 890) employés par des organisations internationales. Sur ces 5 500 fonctionnaires internationaux de nationalité française, 1 900 (soit 34,5 %) occupaient des postes de cadres.

La France serait, au secrétariat de l'ONU, relativement surreprésentée (des Français y occupent, en effet, 8 % des postes). Cette situation paraît due à la forte concentration de fonctionnaires internationaux français à Genève (27 % du personnel des Nations unies y est d'origine française), aux dépens de New York (6 %), où nos positions paraissent s'éroder, et de Vienne (5 %).

De manière générale, la France détient, à l'ONU, 6 % des emplois d'administrateurs et 5 % des postes de haut niveau. La présence française à la Cour internationale de Justice demeure très satisfaisante (22 % des effectifs et 30 % des postes d'administrateur).

C'est au sein des Fonds et des Programmes des Nations unies que la situation est moins favorable à nos compatriotes, qui représentent 3,6 % des effectifs globaux, en légère baisse par rapport à 1995 (3,8 %). Notons que l'influence anglo-saxonne est traditionnellement forte dans cette famille d'organisations. On remarque toutefois une présence française importante au HCR, où les personnels français occupent le deuxième rang derrière les Américains. En revanche, la situation reste peu satisfaisante au PAM (deux postes de haut niveau sur 46) et à l'UNICEF.

En ce qui concerne les institutions spécialisées de l'ONU, la présence française est traditionnellement satisfaisante (9 % des effectifs), en dépit d'une légère baisse récente, imputable aux difficultés financières de ces organismes.

Les perspectives d'évolution de la présence française dans les organismes internationaux financés par des contributions volontaires imposent trois remarques, qui relativisent les anticipations alarmistes faites par certains sur le déclin de l'influence française dans les organisations internationales et, plus particulièrement, au sein des Nations unies.

D'une part, si les nouvelles candidatures se heurtent désormais à certains obstacles, c'est du fait de la bonne représentation française dans de nombreux organismes et structures onusiens.

D'autre part, le remplacement de nos compatriotes qui partent à la retraite est compromis par la faible attraction exercée sur nos compatriotes par les rémunérations désormais offertes par l'ONU . A cet égard, il convient de souligner que le Royaume Uni et l'Allemagne, confrontés à la même difficulté, ont mis en place des mesures d'incitation .

Enfin, et de manière générale, les difficultés rencontrées par nos compatriotes en matière de recrutement paraissent résulter principalement des difficultés financières rencontrées aujourd'hui par les organismes internationaux , qui tendent de ce fait à réduire les dépenses de personnels, en raccourcissant la durée des contrats proposés, et en généralisant le recours à des statuts précaires.

La baisse des contributions volontaires françaises, qui s'inscrit dans une tendance mondiale, ne semble pas jouer le premier rôle dans cette évolution. L'érosion du chapitre 42-32 n'affecte pas, en effet, le rang mondial de la France parmi les contributeurs bénévoles (12e contributeur aux budgets de l'UNICEF et du Haut commissariat aux réfugiés, 13e contributeur au budget du Programme des Nations unies pour le développement, et 17e contributeur au budget du Programme alimentaire mondial). Cette situation s'explique par la réduction des versements des autres contributeurs que la France, confrontés eux aussi à la nécessité de réduire leurs déficits publics.