Projet de loi de finances pour 1998 : Travail, emploi et formation professionnelle

B. DES REDÉPLOIEMENTS CONTESTABLES

La ministre de l'emploi et de la solidarité, lors de son audition devant la commission, avait indiqué que le financement des mesures nouvelles serait assuré par la solidarité gouvernementale, les réductions de crédits imposées à d'autres ministères, et par des redéploiements internes. Votre commission ne pouvait qu'approuver une telle démarche dont on peut penser qu'elle s'inscrit dans la perspective d'un allégement des prélèvements opérés sur le pays.

Malheureusement, la lecture du bleu budgétaire et des articles du projet de loi de finances montre qu'il n'en est rien, puisque le dispositif retenu fait supporter le poids des économies ainsi réalisées aux entreprises.

(En millions de francs)

	LFI 1997	PLF 1998	%
V - ALLEGEMENT DU COUT DU TRAVAIL	42.810,87	43.865,00	2,5
A - 1er/50ème salarié (Chapitre 44-78)	764,54	350,00	- 54,2
B - Zones franches	725,43	350,00	- 51,2
C - Associations	91,04	0,00	- 100,0
D - Autres exonérations	0,00	160,00	0,0
E - Exonération des cotisations familiales (BCC)	175,00	527,00	201,1
F - Ristourne dégressive de cotisations sociales (BCC)	40.349,96	41.773,00	3,5
G - Fonds DOM (BCC)	704,90	705,00	0,0

1. La réduction de l'allégement de charges sociales sur les bas salaires

L'année dernière, votre commission se félicitait de l'orientation structurelle que prenait la politique d'allégement du coût du travail sans contreparties spécifiques. Elle lui paraissait, en effet, seule de nature à favoriser l'emploi. Ainsi, de la ristourne dégressive jusqu'à 1,33 SMIC était attendue la création ou la préservation de 50.000 à 200.000 emplois.

Malheureusement, cette politique est aujourd'hui remise en cause, sous prétexte qu'elle ne suscite pas suffisamment de créations d'emploi, comme si l'emploi se décrétait. Or, l'efficacité de ces mesures d'allégement n'a véritablement d'effet que si ce qui est accordé d'un côté n'est pas repris de l'autre et si un climat de confiance en l'avenir règne. Force est de constater qu'il n'en est rien. Les mesures ne succèdent qui viennent handicaper les entreprises et inquiéter les chefs d'entreprise qui, dès lors, préfèrent reporter leurs décisions d'embauche ou d'investissement : contribution exceptionnelle de 10 % de l'impôt sur les sociétés, transfert massif des cotisations d'assurances maladie sur la CSG avec pour conséquence une taxation de l'épargne pénalisante pour les investissements...

Or, le projet de budget pour 1998 vient accentuer ces dysfonctionnements par un certain illogisme des dispositifs, facteurs de complication, et par un alourdissement des charges des entreprises.

Au titre de l'illogisme, vos rapporteurs citeront l'institution d'un crédit d'impôt pour création d'emploi (l'article 52 du projet de loi de finances). Ce crédit d'impôt, dont le coût est évalué à 3 milliards de francs, vise à favoriser les entreprises qui créent des emplois (10.000 francs par emploi créé en 1998, 1999 et 2000), et sera imputé sur la contribution exceptionnel de 10 % de l'impôt sur les sociétés : on rend ainsi chichement une partie de ce qui a été prélevé quelques mois plus tôt. Pour créer des emplois, n'aurait-il pas été préférable de laisser les entreprises investir et se développer au lieu de les inquiéter et de les stopper dans leurs projets ?

Au titre de l'alourdissement des charges, vos rapporteurs citeront d'abord l'abaissement du seuil d'exonération des bas salaires qui passera de 1,33 SMIC à 1,30 SMIC, ainsi que les mesures qui l'accompagnent : cela se traduira par une charge supplémentaire pour les entreprises de 2,5 milliards de francs. Pour un salaire au SMIC, l'allégement sera de 1.210 francs, soit 12,6 % du coût du travail (13 % en 1997), mais cette somme constituera désormais un plafond et ne sera plus revalorisé avec le SMIC. Autrement dit, chaque hausse du SMIC réduira proportionnellement l'allégement. Le nombre de salariés concernés -environ 6 millions aujourd'hui- pourrait donc diminuer. Ce plafonnement sera mis en oeuvre par décret.

A cette mesure s'ajoute la remise en cause des allégements de charges dont bénéficie le temps partiel, qui sera examinée plus loin.

Ces différentes modifications résultent de l'article 65 ^{14( * )} du projet de loi de finances qui, parallèlement, pérennise le dispositif de ristourne dégressive fusionné avec l'abattement famille qui devait prendre fin au 31 décembre 1997.

Les allégements de charges sociales sont donc recentrés sur les bas salaires.

40 milliards de francs sont inscrits en 1998 au budget des charges communes au titre de la ristourne dégressive, contre 40,3 milliards de francs en 1997. Si la mesure avait été reconduite à législation inchangée, les crédits nécessaires auraient été de près de 47 milliards de francs.

Trois autres actions, inscrites au chapitre 44-78 du budget emploi, voient leurs crédits d'exonération réduits ou supprimés. Elles concernent des allégements de charges sociales dans certaines zones prioritaires.

Il s'agit de l'exonération à l'embauche du 2e au 50e salarié dans les zones de revitalisation rurale et de redynamisation urbaine, instituée par la loi du 4 février 1995 modifiée par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (- 54,2 % à 350 millions de francs) et de l'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale au titre des cinquante premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches urbaines du pacte de relance pour la ville (- 51,8 % à 350 millions de francs). D'après la ministre, ces diminutions de crédits ne sont que des ajustements aux besoins constatés : 4.200 entrées au 1er semestre 1997 pour la première mesure, 8.900 salariés concernés pour la seconde.

La suppression de crédits concerne la compensation par l'Etat de l'exonération des associations pour l'embauche d'un premier salarié, au titre de l'article 9 de la loi du 24 juin 1996 portant diverses mesures en faveur des associations. Cette mesure, comme pour le cas général de l'embauche d'un premier salarié, n'a pas à être compensée (suppression d'un crédit de 91 millions de francs non utilisé en 1997).

Exonérations de cotisations sociales liées aux mesures emploi

(En milliards de francs)

	1994	1995	1996	LFI 1997	PLF 1998
Exonérations compensées	18,9	29,0	52,7	62,1	59,5
Exonérations non compensées	12,8	14,6	15,0	15,7	16,0
Total	31,7	43,6	67,7	77,8	75,5

Les exonérations non compensées pour 1997 et 1998 sont prévisionnelles.

Exonérations de cotisations sociales compensées

(En milliards de francs)

	LFI 97	PJLF 98
Réduction de charges sociales sur les bas salaires	40,3	41,8
Contrat initiative-emploi	10,79	6,0
Apprentissage	4,2	4,9
Contrat de qualification	2,8	2,1

Exonérations de cotisations sociales non compensées

(En milliards de francs)

	1994	1995	1996	1997 (prév.)
Contrats emploi solidarité (CES)	4,4	4,8	4,5	3,9
Contrats emploi consolidé	0,1	0,4	0,8	1,3
Embauche 1er, 2ème et 3ème salariés	2,8	2,9	2,8	2,8
Temps partiel	1,3	0,9	1,1	2,5
Divers*	0,8	1,2	1,2	1,2
Sous-total	9,4	10,2	10,4	11,7
Emplois familiaux	3,4	4,1	4,4	4,0
Total	12,8	14,3	14,8	15,7

Source : ACOSS et Direction de la sécurité sociale

* contrat local d'orientation, contrat d'insertion, Rmistes, cumul temps partiel-allégement allocations familiales, exo jeunes.

En revanche, une mesure d'exonération voit sa dotation augmenter : 527 millions de francs au lieu de 175 millions de francs sont inscrits au titre de l'abattement famille dans les zones de revitalisation rurale, et une autre reste au même niveau : 705 millions de francs pour l'exonération de cotisations sociales dans les départements d'outre mer (application de la loi Perben) : 30.000 personnes sont concernées par ce dernier dispositif.

Figure également un crédit de 160 millions de francs (chapitre 44-78 art. 85) intitulé " autres exonérations " dont on ne sait rien et qui n'apparaît pas dans la nomenclature ^{15( * )} .

Il convient également de citer une autre disposition adoptée par l'Assemblée nationale sur un amendement du Gouvernement (art. 65 ter). Elle vise à pallier l'abandon du plan textile, jugé contraire au droit européen par la commission de Bruxelles. Elle prévoit que les petites entreprises du secteur du textile-habillement-cuir-chaussure, continueront à bénéficier d'allégements de charges sociales " dans la limite d'un plafond de 650.000 francs s'appliquant, pour chaque entreprise et sur une période de trois ans s'achevant le 31 décembre 1998 au plus tard, au cumul de l'avantage qu'il procure et des autres aides publiques reçues pendant cette même période ".

Le coût de cette mesure, 500 millions de francs, sera supporté une nouvelle fois par l'AGEFAL, à hauteur de 100 millions de francs, et par les jeunes apprentis à hauteur de 400 millions de francs ; l'Etat, en effet n'a plus à compenser l'exonération de charges sociales salariales prévue par l'article 18 de la loi du 23 juillet 1987, puisque ces cotisations sont basculées sur la CSG, dont les apprentis ne sont pas exonérés. L'alternance est donc une nouvelle fois appelée à contribuer...