AVIS N° 7 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - DEPARTEMENTS ET TERRITOIRES D'OUTRE-MER
Pierre LAGOURGUE
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - AVIS N° 85 TOME 7 - 1997/1998
Table des matières
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
-
INTRODUCTION
- I. UNE POLITIQUE DE L'EMPLOI DONT LES INSTRUMENTS SONT CONFORTÉS MAIS DONT LES RÉSULTATS NE SONT PAS A LA HAUTEUR DU DÉFI DÉMOGRAPHIQUE
- II. LE LOGEMENT SOCIAL : DES ORIENTATIONS POSITIVES, DES MOYENS ENCORE LIMITÉS
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VII
DÉPARTEMENTS ET TERRITOIRES D'OUTRE-MER
(aspects sociaux)
Par M. Pierre LAGOURGUE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Jean-Pierre Fourcade,
président
; Jacques Bimbenet, Mme
Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier,
Louis Souvet,
vice-présidents
; Jean Chérioux, Charles
Descours, Roland Huguet, Jacques Machet,
secrétaires
;
François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick
Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis
Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M.
Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis,
Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue,
Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain
,
Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès,
Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin,
MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle
Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau,
Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
et
85
(annexe n°
33
)
(1997-1998).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le jeudi 16 octobre 1997, sous la
présidence de M. Claude Huriet, vice-président
, la commission
a procédé à
l'audition de M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer
, sur les
crédits de son département ministériel pour 1998
.
M. Jean-Jacques Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de
l'outre-mer
, a précisé que le projet de loi de finances pour
1998 fixait le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer
à 5,22 milliards de francs en crédits de paiement, soit une
progression de 7,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour
1997, et à 1,9 milliard de francs en autorisations de programme.
Il a indiqué que les moyens de la politique de l'emploi outre-mer
étaient très sensiblement accrus et diversifiés puisque le
fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM),
principale dotation budgétaire du secrétariat d'Etat à
l'outre-mer, augmentait de 14,3 % et que le volume total des
crédits finançant les diverses solutions d'insertion était
ainsi porté à 1,7 milliard de francs.
Il a annoncé que des " solutions d'insertion " dans le
secteur
non marchand étaient stabilisées au même niveau qu'en 1997
et notamment les contrats emploi-solidarité (CES) et qu'en plus de la
dotation de 44,5 millions de francs destinée aux actions de
l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs
d'outre-mer (ANT), une dotation de 27,94 millions de francs de
crédits nouveaux était inscrite au budget de l'outre-mer pour la
formation individualisée - mobilité.
Il a précisé que les dotations pour le logement social incluaient
désormais la résorption de l'habitat insalubre et que les moyens
augmentaient fortement puisque les crédits de paiement de la ligne
budgétaire unique (LBU) dans les départements d'outre-mer,
à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte s'élevaient
à 568 millions de francs en 1998 contre 463 millions de francs en
loi de finances initiale 1997, soit + 23 % par rapport à 1997.
Il a relevé qu'avec les crédits supplémentaires de la
créance de proratisation du RMI et grâce à la
réforme du prêt à taux zéro, désormais
opérationnel, plus de 17.000 constructions neuves et
réhabilitations pourront être financées en 1998 contre
15.400 prévues pour 1997.
Il a considéré que le budget 1998 permettra le respect des
engagements contractuels de l'Etat dans le cadre du XIème plan et des
conventions signées avec les territoires d'outre-mer et Mayotte,
l'objectif de ce plan restant celui du développement des infrastructures
et des réseaux dans le cadre général de l'ouverture de
l'outre-mer français vers leur environnement international.
Il a observé que les moyens de paiement du fonds d'investissements des
départements d'outre-mer (FIDOM) s'établissaient à
232,5 millions de francs contre 218 millions en 1997, soit une
augmentation de 6,7 % et que sur ce fonds seront financés les
contrats de plan avec les départements d'outre-mer et la
collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon
(153,8 millions de francs), ainsi que la convention entre l'Etat et la
collectivité de Mayotte (15,18 millions de francs).
Sur le fonds d'investissements pour le développement économique
et social (FIDES), il a indiqué que seraient financés le contrat
de développement avec la Polynésie (83,73 millions de
francs), la convention de développement et le contrat de plan
(12,55 millions de francs) avec Wallis et Futuna et que compte tenu des
besoins au niveau local, un redéploiement de crédits serait
opéré en faveur du FIDES des territoires, sa dotation passant de
2,95 millions de francs à 6,45 millions de francs.
Il a souligné que le budget de l'outre-mer prenait en compte certaines
priorités spécifiques, notamment l'investissement public en
Guyane avec une dotation prévue pour la mise en place de la garantie de
l'Etat dans le cadre du " plan vert " et des crédits
portés à 18,47 millions de francs pour les infrastructures, soit
une augmentation de 37 % de la dotation, ce qui permettra notamment la
poursuite de la réalisation de la route Régina-Saint-Georges.
Pour la Nouvelle-Calédonie, il a annoncé la prolongation des
dotations au même niveau qu'en 1997, afin de répondre à la
volonté du Gouvernement d'accompagner, dans un partenariat étroit
avec l'Etat, le développement économique de ce territoire, selon
les modalités qu'il aura choisies.
Il a précisé que le chapitre de répartition
spécifique à la Nouvelle-Calédonie était donc
reconduit à hauteur de 390 millions de francs, ce qui permettra de
poursuivre les actions de développement économique en partenariat
avec le territoire et les provinces et de procéder à
l'inauguration du centre " Jean-Marie Tjibaou ".
Il a annoncé que le service militaire adapté (SMA) sera maintenu
dans les DOM-TOM dans le cadre de la réforme du service national, ce qui
représente, en 1998, un effort de 440 millions de francs, soit 8,4 % du
budget de l'outre-mer.
Il a également noté que les règles fiscales en faveur de
l'investissement productif outre-mer faisaient l'objet de nouvelles
adaptations, à savoir que l'effet sur l'emploi sera dorénavant
pris en compte lors de l'agrément des opérations et que le
montant financier considéré sera désormais limité
à la valeur hors taxe et hors subvention des investissements
présentés à l'agrément.
M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis,
a alors interrogé le
ministre sur l'aggravation du chômage, notamment des jeunes, le
financement des emplois-jeunes, les crédits de l'ANT, l'impact du
relèvement du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
destiné au financement des réductions de cotisations sociales
prévues par la loi Perben, l'avenir du revenu minimum d'insertion en
outre-mer, les conséquences de la mise sous condition de ressources des
allocations familiales, la situation des cantines scolaires et le bilan de la
mise en place des agences régionales d'hospitalisation.
Aux questions de M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis
,
le ministre
a apporté les réponses suivantes.
Il a précisé qu'en outre-mer 50 % des jeunes étaient
en situation de non-emploi, pour des raisons essentiellement
démographiques. Prenant l'exemple de la Réunion, il a
indiqué que 10.000 jeunes arrivent chaque année sur le
marché de l'emploi alors que seuls 3.000 emplois sont susceptibles
d'être créés sur la même période.
Il a déclaré que les crédits consacrés aux
emplois-jeunes seront bien individualisés au sein du FEDOM et que la
mise en place des contrats correspondants s'effectuera rapidement puisque le
décret d'application est actuellement soumis à l'avis des
conseils généraux : dès le 1er novembre, les premiers
contrats relevant du ministère de l'éducation pourraient ainsi
être signés.
Il a indiqué que la réduction des crédits de
fonctionnement de l'ANT était liée à la restructuration
entreprise depuis quelques années de cet établissement mais que
ses crédits d'intervention progresseraient de 28 millions de
francs, permettant d'offrir 1.500 places de stages supplémentaires en
1998.
Il a évalué à 130 millions de francs la différence
entre le relèvement de la TVA prévue en 1995 et celui des
exonérations de cotisations sociales, laquelle a été prise
en charge par les régimes de sécurité sociale.
S'agissant du revenu minimum d'insertion (RMI), il a annoncé qu'il avait
demandé un rapport conjoint à l'inspection générale
des finances, à l'inspection générale de l'administration
et à l'inspection générale des affaires sociales (IGAS),
notamment sur les agences départementales d'insertion. Il a
rappelé qu'un amendement parlementaire avait été
déposé sur ce sujet lors de la discussion de la loi sur les
emplois-jeunes et il a souhaité que cette question soit
rediscutée lors du futur projet de loi de lutte contre les exclusions.
Il a déclaré qu'il ne disposait pas d'études sur l'impact
de la mise sous condition de ressources des allocations familiales en outre-mer.
Il a précisé que la fréquentation des cantines scolaires
en outre-mer avait progressé de 16 % entre 1995 et 1996 et a
rappelé les modalités spécifiques de leur financement dans
les départements d'outre-mer.
Enfin, il a indiqué qu'une mission avait été
confiée à M. Pascal Chevitte sur la mise en place des agences
régionales d'hospitalisation afin d'évaluer les conditions de
leur mise en place et les possibilités de coopération au niveau
régional entre les trois agences créées aux
Antilles-Guyane.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la commission des finances
sur les crédits de l'outre-mer,
a constaté que ce budget
prévoyait un effort important en faveur du développement
économique et social. Il s'est félicité de l'abandon d'un
certain nombre de dispositions visant à réformer la loi Pons au
cours du débat budgétaire qui s'est tenu récemment
à l'Assemblée nationale. Il a interrogé le ministre sur la
justification des baisses de crédits décentralisés du
fonds d'investissement et de développement des départements
d'outre-mer. Enfin, il a interrogé le ministre sur le calendrier
prévu pour l'autodétermination en Nouvelle-Calédonie.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de
l'outre-mer,
a confirmé que la loi avait prévu l'organisation
d'un référendum d'autodétermination en
Nouvelle-Calédonie entre le 1er mars et le 31 décembre 1998,
mais que les deux partenaires principaux s'étaient prononcés pour
une solution consensuelle. Il a indiqué que le Gouvernement entendait
favoriser une solution négociée entre les deux communautés
et qu'un rapport serait remis d'ici quinze jours par M. Philippe Essig,
ingénieur général des Ponts-et-Chaussées, sur le
problème central de la situation minière en
Nouvelle-Calédonie.
S'agissant de la baisse des crédits du FIDOM, il a précisé
qu'elle résultait de la suppression depuis l'an dernier des
autorisations de programme décentralisées au profit des dotations
globales de ce chapitre.
Rappelant les propositions du Gouvernement en matière de
défiscalisation inscrites dans le projet de loi de finances pour 1998,
il a indiqué que celui-ci souhaitait maintenir sa position face aux
nombreuses propositions d'amendements avancées.
M. Paul Vergès
a souligné la complexité de la
situation du logement à la Réunion et a souhaité la mise
en place d'une structure spécifique qui puisse se réunir
mensuellement pour permettre une meilleure utilisation des crédits
affectés au logement. Il a évoqué d'autres
difficultés relatives à la politique du logement en outre-mer,
telles que les coûts de la construction, l'absence d'aide
personnalisée au logement (APL), le poids des impayés de loyers,
les besoins en réhabilitation de logements, l'extension de la baisse de
la TVA aux sociétés d'économie mixte...
Après avoir souligné les problèmes liés à la
mise en oeuvre des emplois-jeunes et du nouveau régime de
défiscalisation, il a appelé l'attention du ministre sur les
conséquences de la mise sous condition de ressources des allocations
familiales, notamment pour les couples d'enseignants, de la fonction publique
d'Etat et de la fonction publique territoriale. Il a souhaité
également le développement du service militaire adapté qui
pourrait être un moyen de développement de la coopération
régionale. Enfin, il a abordé les problèmes
d'environnement résultant du phénomène de
réchauffement des océans et dont les conséquences
pourraient marquer les prochaines décennies.
M. Dominique Larifla
a indiqué que la loi relative aux
emplois-jeunes suscitait de grandes espérances aux Antilles et que son
conseil général allait faire en sorte de donner rapidement l'avis
sollicité par le Gouvernement sur les dispositions d'application. Il a
également souligné les conséquences défavorables du
plafonnement à hauteur de 22.000 francs de ressources pour les
bénéficiaires des allocations familiales, en particulier sur les
fonctionnaires.
En réponse,
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat
chargé de l'outre-mer,
a indiqué qu'il partageait le
diagnostic présenté sur l'insuffisante utilisation des
crédits de logement et sur les difficultés de planification des
opérations immobilières. Il s'est engagé à mener
une réflexion sur l'utilisation des crédits de la LBU et à
développer la programmation pluriannuelle. De même en
matière d'utilisation des crédits consacrés à
l'emploi, il a souhaité éviter les gaspillages en permettant un
redéploiement des crédits entre les CES et les contrats d'aide
à l'emploi (CAE) dont le développement est inférieur aux
prévisions initiales.
Après avoir évoqué le dossier des défiscalisations
et l'intérêt des opérations de coopération
menées avec Madagascar et le continent africain, il a annoncé que
son ministère relaierait les préoccupations des sénateurs
quant aux incidences du plafonnement des ressources à 22.000 francs en
outre-mer. Il a souhaité conduire une réflexion sur le
modèle de développement en outre-mer qui fasse apparaître
les atouts que ces territoires représentent pour la métropole en
matière de recherche, de culture et de francophonie.
Il a indiqué qu'il partageait les préoccupations de
M. Paul
Vergès
quant à la préservation des milieux naturels et
que cette dernière était prise en compte dans les territoires ou
départements concernés, comme par exemple en Polynésie.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le jeudi 16 octobre 1997, sous la
présidence de M. Claude Huriet, vice-président
, au cours
d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi,
M.
Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis,
a procédé à
l'examen des crédits de l'outre-mer pour 1998
.
Après avoir souligné la progression notable des crédits de
l'outre-mer,
M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis,
a estimé
que celle-ci ne devait pas faire illusion : l'essentiel de la hausse des
crédits résulte de l'intégration dans le chapitre
consacré au FEDOM des dotations affectées au financement des
emplois-jeunes.
Il a indiqué que, si on retranchait les 300 millions de francs
consacrés aux emplois jeunes, les crédits du FEDOM étaient
plutôt en régression puisque ses dotations s'élèvent
à 1,400 milliard de francs de crédits hors emplois-jeunes
pour 1998 contre 1,486 milliard de francs en 1997 et qu'à
l'intérieur du FEDOM, certaines mesures enregistraient un recul de leurs
crédits comme les contrats emplois-solidarité (429 millions de
francs contre 665 millions de francs en 1997) et les contrats de retour
à l'emploi (10 millions de francs contre 25 millions de francs
en 1997).
Il a donc constaté que le Gouvernement avait surtout opéré
un redéploiement des crédits entre les différentes mesures
" emploi " et que l'affectation de 300 millions de francs
pour les
emplois-jeunes masquait une réduction des crédits du FEDOM
affectés aux contrats préexistants.
Il a indiqué que ces préoccupations étaient d'autant plus
vives que la situation du chômage en outre-mer s'aggravait d'année
en année : entre le 31 décembre 1994 et le 30 juin
1997, le nombre de demandeurs d'emplois inscrits à l'agence nationale
pour l'emploi (ANPE) a crû de 11,6 %, passant de 179.445 à
200.226, alors que pour la même période ce nombre n'a
augmenté que de 2 % en métropole.
Il a précisé que le chômage avait ainsi augmenté de
38,6 % en Guyane, 18,4 % en Guadeloupe, 11,4 % à la
Réunion, seule, la Martinique enregistrant une stabilité du
nombre de chômeurs, et que le taux de chômage par rapport à
la population active avoisinait ainsi 40 % à la Réunion et
variait entre 25 % et 30 % dans les autres départements.
Il a souligné que les jeunes étaient bien évidemment parmi
les plus touchés avec un fait aggravant pour l'outre-mer : le niveau de
formation y reste beaucoup moins élevé puisque le pourcentage des
jeunes de niveau VI, qui n'est plus que de 10 % en métropole,
représente 20 % -soit le double- en outre-mer.
De plus, il a estimé que le FEDOM qui a été mis en place
par la loi du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion
et les activités économiques dans les départements
d'outre-mer et les collectivités territoriales (dite loi Perben) n'avait
pas rempli tout à fait sa mission ; il a rappelé qu'en 1997, un
crédit de 1,48 milliard de francs avait été inscrit
en loi de finances initiale et qu'une mesure de régulation
budgétaire avait ramené ces dotations à 1,38 milliard
de francs.
Il a relevé par ailleurs que le nombre de CES prévus en 1997
était en recul par rapport à 1996, en méconnaissance des
besoins exprimés notamment par la Réunion et qu'une nouvelle
répartition avait dû être décidée en juillet
dernier (le nombre total de CES a été porté à
31.000 contrats au lieu des 25.000 initialement prévus, mais
parallèlement, le nombre de contrats d'accès à l'emploi a
été ramené de 15.000 à 12.600).
Il a cependant souligné quelques mesures plus satisfaisantes pour
l'emploi comme la forte augmentation des dotations affectées à la
formation et à la promotion des travailleurs d'outre-mer ; les dotations
globales du SMA qui atteignent 440 millions de francs soit 8 % du budget
de l'outre-mer et la prise en compte accrue de l'impact sur l'emploi des aides
fiscales à l'investissement.
Pour conclure cette partie sur l'emploi, il a évoqué les
problèmes de l'insertion en outre-mer rappelant qu'en 1997, les
crédits des agences d'insertion avaient progressé de plus de
8 % et que depuis août 1993, on constatait une reprise de la
croissance du nombre de bénéficiaires du RMI.
Il a souligné qu'au cours des six derniers mois, le nombre
d'allocataires avait augmenté de 2,6 % : on comptait ainsi environ
245.000 Rmistes, soit 16 % de la population des départements
d'outre-mer (DOM).
Par ailleurs, il a estimé à 22.000 le nombre de
bénéficiaires du RMI entrés dans une des mesures pour
l'emploi en 1996 (CES, contrats d'insertion par l'activité (CIA), CAE ou
stage), sur le premier trimestre 1997 ce chiffre étant d'environ 10.000.
S'agissant du logement, il a constaté que l'effort était maintenu
mais sans élan nouveau puisque la LBU qui regroupe les dotations
consacrées au financement du logement social passait de 1,150 milliard
de francs en autorisations de programme et de 463 millions de francs en
crédits de paiement à, respectivement, 1,096 milliard de
francs et 568,54 millions de francs en 1998. Il a résumé la
situation en indiquant que la LBU gagnait en crédits de paiement ce
qu'elle perdait en autorisations de programme.
Il a estimé que les orientations du ministère en matière
de logement vont certes dans le bon sens tout en soulignant les
difficultés à l'amélioration de l'habitat
en
outre-mer, en raison de l'ampleur des besoins : pour le seul département
de la Réunion, les besoins en logements neufs sont évalués
à 12.000 par an sur dix ans, et en réhabilitation ou
amélioration à 5.000 par an.
Il a rappelé les conclusions de la récente étude du
Conseil économique et social de la Réunion sur le logement social
aux termes de laquelle la construction de nouveaux logements sociaux atteint
à peine la moitié des besoins recensés, les logements
construits sont trop chers et ne sont plus accessibles à la population
concernée et les dysfonctionnements et la discontinuité
constatés dans l'éventail des produits offerts paralysent la
mobilité résidentielle des ménages.
Il a estimé que l'amélioration du système de financement,
tant au niveau des aides à la pierre (et des produits) que des
conditions d'intervention de l'aide à la personne, était
impérative pour recréer des parcours résidentiels
cohérents : la réforme des produits permettrait d'offrir un parc
locatif conséquent, de bonne qualité et de recalibrer le mode de
financement de l'accession à la propriété à
destination des catégories moyennes.
En conclusion, il a rappelé le bilan de l'action du
précédent Gouvernement, notamment pour la mise en oeuvre de
l'égalité sociale dans les DOM. De fait, il a confirmé que
depuis le 1er janvier 1996, pratiquement toutes les prestations sociales
des DOM avaient été alignées sur celles de la
métropole à l'exception de trois prestations spécifiques :
l'allocation au premier enfant, le complément familial de 3 à 5
ans, la prestation spécifique de restauration scolaire.
Il a souhaité le maintien de ces spécificités qui sont
adaptées à la structure et aux besoins des familles des DOM et
s'est interrogé sur la portée pour les DOM des mesures de mise
sous condition de ressources des allocations familiales.
En conclusion, il a toutefois donné acte au Gouvernement de la
progression non négligeable des crédits consacrés à
l'outre-mer dans un contexte budgétaire difficile et des objectifs qu'il
s'est fixés en matière d'emplois et de logement.
Il a donc proposé à la commission d'émettre un
avis de
sagesse sur les crédits de l'outre-mer pour 1998 ; la commission a
approuvé cette proposition
.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le budget de l'outre-mer pour 1998 ne constitue pas une rupture par rapport aux
évolutions engagées au cours des dernières années
mais tend à accentuer les efforts conduits précédemment,
en particulier en matière de regroupement des crédits
consacrés à l'outre-mer et en faveur du développement des
moyens consacrés à la politique de l'emploi.
Les moyens prévus pour 1998 passent de 4,86 à 5,22 milliards
de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une
progression de 7,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour
1997. En outre, le secrétaire d'Etat s'est engagé à
poursuivre la politique initiée par M. Jean-Jacques de Peretti visant
à améliorer la couverture des autorisations de programme par les
crédits de paiement.
Deux priorités se détachent clairement : l'emploi et le logement
social.
S'agissant de la première, le Fonds pour l'emploi dans les
départements d'outre-mer (FEDOM) créé par la loi Perben du
27 juillet 1994, reste l'instrument principal de la politique gouvernementale.
Représentant déjà la principale dotation budgétaire
du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le FEDOM se voit doté
de 1,7 milliard de francs de crédits soit une augmentation de
14,3 % par rapport à 1997.
Toutefois, il convient de souligner d'emblée que cette progression
résulte de l'intégration dans le chapitre consacré au
FEDOM des dotations affectées au financement des emplois-jeunes. Or,
votre rapporteur a eu l'occasion à plusieurs reprises d'émettre
de sérieuses réserves sur cette approche qui risque, compte tenu
du principe de fongibilité des crédits du FEDOM,
d'entraîner des transferts de ressources d'un dispositif d'emploi
à l'autre, ce qui pénaliserait le démarrage des
emplois-jeunes.
Quant au logement social, les moyens progressent également de
manière significative puisque les crédits de paiement de la ligne
budgétaire unique d'aide au logement dans les départements
d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte (LBU)
s'établissent à 568 millions de francs en 1998 contre 463
millions de francs en 1997 soit une augmentation de 23 %.
En autorisations de programme, les crédits s'élèvent
à 1.096 millions de francs et recouvrent d'une part une baisse de 150
millions de francs liée à la réduction du taux de la TVA
(de 9,5 à 2,1 %) applicable dans les DOM au logement social et
d'autre part l'intégration des crédits, soit 96 millions de
francs, destinés à la résorption de l'habitat insalubre
dans les DOM.
Au-delà de ces priorités, le budget de l'outre-mer prend en
compte certaines spécificités en particulier en Guyane et en
Nouvelle-Calédonie.
En Guyane, sont notamment prévues :
- une dotation supplémentaire pour les équipements scolaires
;
- une augmentation de 37 % des crédits destinés aux
infrastructures qui sont ainsi portés à 18,47 millions de francs
et qui permettront en particulier la poursuite de la réalisation de la
route Régina-Saint-Georges ;
- une dotation de 10 millions de francs pour la commune de Cayenne, dans
le cadre du redressement des finances communales auxquelles l'Etat participe
par une subvention d'équilibre.
Pour la Nouvelle-Calédonie, le chapitre de répartition
spécifique de cette collectivité est reconduit à hauteur
de 390 millions de francs dans le but de poursuivre les actions de
développement économique en partenariat avec le territoire et les
provinces. Une dotation de 5,35 millions de francs en 1998 est également
prévue pour l'inauguration l'an prochain du centre " Jean-Marie
Djibaou ".
Les autres collectivités sont essentiellement visées par
l'intermédiaire des dotations du FIDOM (fonds d'investissement des
départements d'outre-mer) et du FIDES (fonds d'investissement pour le
développement économique et social) respectivement dotés
de 232,5 millions et de 6,45 millions de francs.
Bien que globalement positives, ces orientations appellent néanmoins de
nombreuses observations qui seront développées ci-après.
I. UNE POLITIQUE DE L'EMPLOI DONT LES INSTRUMENTS SONT CONFORTÉS MAIS DONT LES RÉSULTATS NE SONT PAS A LA HAUTEUR DU DÉFI DÉMOGRAPHIQUE
Le chômage continue à progresser en outre-mer
malgré les mesures prises notamment dans le cadre de la loi Perben.
On peut constater que l'actuel gouvernement maintient les instruments de la
politique de l'emploi mis en place par ses prédécesseurs. La
principale innovation réside dans l'extension aux départements
d'outre-mer du dispositif emplois-jeunes et l'affectation de crédits
spécifiquement consacrés à sa mise en place. Toutefois,
malgré les efforts entrepris, l'exclusion continue à progresser
et conduit à souhaiter qu'un nouvel élan soit donné
à cette politique.
A. L'ÉVOLUTION TOUJOURS TRÈS PRÉOCCUPANTE DU CHÔMAGE
1. Dans les départements d'outre mer
Le nombre de demandeurs d'emploi progresse plus rapidement
dans les départements d'outre-mer qu'en métropole. Entre le 31
décembre 1994 et le 30 juin 1997, le nombre de demandeurs d'emploi
inscrits à l'ANPE a crû de 11,6 % passant de 179.445 à
200.226, alors que, pour la même période, ce nombre n'a
augmenté que de 2 % en métropole. Cette progression a
été particulièrement forte en Guyane (+ 38,6 %) et
à la Guadeloupe (+18,4 %).
Le tableau suivant retrace cette évolution.
Demandes d'emplois en fin de mois
1997 (1) |
96/97 |
94/97 |
|
GUADELOUPE |
49.424 |
5,03 % |
18,40 % |
MARTINIQUE |
43.132 |
- 3,16 % |
- 0,15 % |
GUYANE |
12.314 |
14,21 % |
38,64 % |
REUNION |
95.356 |
1,36 % |
11,37 % |
TOTAL |
200.226 |
1,92 % |
11,58 % |
(1)
Chiffres au 30 juin 1997 (sources
ANPE)
L'évolution des taux de chômage, évaluée par l'INSEE
au cours des enquêtes sur l'emploi effectuées en mars 1993, puis
mars 1995 pour les Antilles et la Guyane et mars 1996 pour la Réunion,
apparaît aussi très contrastée : stable à la
Guadeloupe, le chômage est en baisse en Guyane mais augmente de 5,1
points à la Réunion.
Taux de chômage
1993 |
1995/96 |
|
GUADELOUPE |
26,1 % |
26,1 % |
GUYANE |
24,1 % |
23 % |
MARTINIQUE |
25 % |
26,1 % |
RÉUNION |
31,7 % |
36,8 % |
(sources INSEE, enquêtes emploi)
Concernant les demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE, on observe depuis
quatre ans pour les quatre DOM, les caractéristiques suivantes :
- la part des
femmes
(51,9 %) est maintenant très proche de
celle observée en métropole (50,6 %). La part des
jeunes
de moins de 25 ans dans l'ensemble des demandeurs d'emploi qui avait
décru en 1995 a recommencé à progresser depuis 1996.
Jeunes - 25 ans |
1994 |
1995 |
1996 |
GUADELOUPE |
23,6 % |
22,3 % |
22,5 % |
MARTINIQUE |
19,1 % |
17,0 % |
17,6 % |
GUYANE |
18,6 % |
18,2 % |
21,2 % |
REUNION |
23,4 % |
21,8 % |
24,9 % |
TOTAL DOM |
22,3 % |
20,5 % |
22,6 % |
- la répartition de la demande d'emplois en fin de
mois (DEFM) en
niveaux de formation
au 31 décembre 1996 fait
apparaître des différences significatives entre les
départements d'outre-mer et la métropole. La part du niveau VI
(1er cycle du deuxième degré) est de 41,1 % dans les DOM contre
24,6 % en métropole. Inversement, les demandeurs d'emploi ayant atteint
le niveau baccalauréat (niveau IV et plus) représentent 14,5 % de
la DEFM dans les DOM contre 28,4 % en métropole. La structure de la DEFM
par formation est elle-même bien différenciée d'un
département à l'autre. Le niveau VI représente 31,4 % de
la DEFM en Guadeloupe mais 49,3 % en Guyane et 48,7 % à la
Réunion ;
- le nombre des
chômeurs de longue durée
s'élève en juin 1997 à 92.064 dans les DOM. Après
les années 1994 et 1995 marquées par une très forte
augmentation, les chiffres se sont stabilisés, hormis pour la
Martinique, mais à un niveau très élevé.
La proportion de demandeurs d'emploi inscrits depuis plus d'un an reste
supérieure avec 46 % dans les DOM (en juin 1997) à ce qu'elle est
en métropole (36,9 % à la même date).
Nombre de chômeurs de longue durée |
1994 |
1995 |
1996 |
1997* |
GUADELOUPE |
49,4 % |
51,9 % |
48,9 % |
47,8 % |
MARTINIQUE |
45,9 % |
49,9 % |
54,4 % |
53,7 % |
GUYANE |
39 % |
38,3 % |
35,4 % |
36,5 % |
RÉUNION |
44,4 % |
44,1 % |
40,3 % |
42,8 % |
* Chiffres au 30 juin 1997
2. Les territoires d'outre mer
Nouvelle-Calédonie :
Le dernier recensement (1996) fait apparaître une population totale de
196.836 habitants, soit une progression de 20 % par rapport à 1989.
Le nombre de demandeurs d'emploi était de 7.419 en décembre 1996,
en évolution de - 0,5 % sur décembre 1995.
En 1996, 1.118 demandeurs d'emploi ont bénéficié de
l'indemnisation pour chômage total, représentant 15 % du total des
demandeurs d'emploi contre 28 % en décembre 1993. Cette forte
diminution, pour la troisième année consécutive, est le
résultat de l'introduction de conditions plus rigoureuses à
l'indemnisation du chômage, instituées par
délibération du congrès du Territoire du 3 novembre 1993.
L'accroissement du nombre de salariés de 1989 à 1996 a
été plus ou moins fort selon les secteurs d'activité, sans
que cela ne modifie profondément la part relative qu'ils occupent.
Ainsi, le secteur des services publics et semi-publics reste de loin le premier
employeur du territoire (+ 20 %), suivi par le commerce (17,6 %),
l'industrie et le bâtiment (14 %) et les autres industries (11 %).
L'augmentation la plus forte a été enregistrée par les
secteurs des professions libérales (+ 38 %), des mines (+ 38 %), du
transport (+ 38 %) et des activités de bureau (+ 32 %).
Wallis et Futuna :
La population active salariée recensée par la caisse locale de
retraite et la caisse de compensation des prestations familiales (CLR-CCPF) est
de 1.548 personnes en décembre 1996. Compte tenu des retards de
déclaration, on estime que l'effectif est stable entre 1995 et 1996.
Au 31 décembre 1996, le nombre de demandeurs d'emploi était de
321 personnes, ce qui représente une progression considérable sur
1994 (207 demandeurs d'emploi au 31 décembre 1994). La politique de
création d'emploi apparaît particulièrement difficile dans
sa mise en oeuvre, pour plusieurs raisons dont le poids du secteur public (qui
représente près des deux tiers des emplois), l'absence
d'investissements extérieurs du fait de l'impossibilité pour un
non-autochtone d'acquérir un terrain et la difficulté de
concilier coutume et initiative individuelle.
Polynésie française
Un recensement général de la population de Polynésie
française a été effectué en 1996. Le
décompte par communes est disponible mais les données
socio-économiques ne seront exploitables qu'en fin d'année 1997.
Néanmoins, une enquête menée en 1994 par l'Institut
territorial de la statistique permet de disposer de données plus
récentes sur le marché de l'emploi que celles du recensement de
1988.
Le taux de chômage (BIT) en 1994 s'établissait à 11,8 % sur
l'ensemble du territoire, soit un effectif de 9.320 personnes.
Les statistiques de l'agence pour l'emploi et la formation professionnelle
(AEFP) ne donnent qu'une vision très partielle du marché de
l'emploi car, en l'absence de système d'indemnisation du chômage,
l'inscription comme demandeur d'emploi, bien que recommandée, est
facultative.
Par ailleurs, ces statistiques ne reflètent que la situation de
l'archipel de la Société, le marché de l'emploi dans les
autres archipels restant encore très embryonnaire.
Demandes d'emploi enregistrées
1994 |
1995 (1) |
1996 |
7.416 |
11.448 |
12.598 |
Source AEFP
(1)
chiffre rectifié
Depuis plusieurs années, le territoire tente de mener,
parallèlement à la politique de développement
économique, une action en matière de planification familiale,
compte tenu notamment de l'importance du nombre des maternités chez les
jeunes filles mineures. Outre l'aspect démographique, ce problème
est également à l'origine de risques tant pour les mères
que pour les enfants placés souvent en danger affectif et
éducatif.
Cette action passe notamment par le soutien aux associations familiales et
autres mouvements dans le domaine de l'information de la vie de couple et de la
famille et le développement des centres de planification familiale qui
sont notamment autorisés à délivrer des contraceptifs, y
compris aux mineurs.
B. LA CONSOLIDATION DES INSTRUMENTS SPÉCIFIQUES DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN OUTRE-MER
1. Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer
La mise en place en 1995 du fonds pour l'emploi dans les
départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le FEDOM,
a eu pour principal objectif le regroupement des financements des actions
spécifiques menées par l'Etat en faveur de l'emploi et de
l'insertion.
Les actions financées par le FEDOM sont les suivantes :
- le financement du programme des contrats emploi-solidarité
(CES) ;
- le versement aux agences d'insertion d'une participation
financière aux contrats d'insertion par l'activité (CIA) ;
- l'exonération des charges sociales et les primes des contrats
d'accès à l'emploi (CAE) ;
- l'exonération des charges sociales pour les contrats en cours de
retour à l'emploi ;
- le financement du dispositif instituant une prime à la
création d'emploi ;
- l'abondement de la dotation des agences d'insertion de la part de la
créance de proratisation réservée à l'insertion ;
- le suivi et l'évaluation du fonds.
Pour 1996
, première année complète de son
fonctionnement, le fonds a été doté en loi de finances
initiale de 1.036,10 millions de francs auxquels sont venus s'ajouter
220,96 millions de francs issus de la créance de proratisation
(28,3 millions de francs au titre de 1995 et 192,6 millions de francs
au titre de l'exercice 1996) et 307 millions de francs en loi de finances
rectificative destinés au financement de contrats emploi
solidarité, soit un total de 1.564,06 millions de francs.
Son comité directeur s'est réuni deux fois au cours de l'exercice
1996 et a défini un certain nombre de mesures dont la réalisation
et le financement sont précisés dans le tableau ci-après :
Crédits du FEDOM en 1996
(en millions de francs)
Chapitre 44-03 FEDOM |
|
Crédits consommés |
Solutions d'insertion en LFI |
Solutions d'insertion réalisés |
Art. 10 CES |
434,00 |
1.099,35 |
30.000 |
44.836 |
Art. 20 CIA |
107,44 |
46,85 |
10.370 |
9.094 |
Art. 30 CAE |
440,66 |
183,64 |
17.500 |
12.305 |
Art. 40 Primes |
24,00 |
4,76 |
1.000 |
198 |
Art. 60 CRE |
30,00 |
8,50 |
--- |
--- |
TOTAL |
1.036,10 |
1.343,10 |
58.870 |
66.433 |
La fongibilité des crédits du FEDOM a permis
l'utilisation totale des crédits inscrits sur cette ligne
budgétaire et la réalisation de 66.433 solutions d'insertion.
Pour 1997
, un crédit total de 1.486,7 millions de francs a
été inscrit en loi de finances sur le chapitre 44-03 du
FEDOM. Cependant, une mesure de régulation budgétaire d'un
montant de 100,035 millions de francs a été appliquée
à ce chapitre, ramenant ainsi la dotation globale du FEDOM pour 1997
à 1.386,865 millions de francs. Enfin, au titre de la part
insertion de la créance de proratisation, un crédit de
184,6 millions de francs a été prévu.
Le comité directeur du 16 janvier 1997 a procédé
à la répartition, département par département, des
différentes solutions d'insertion et des crédits
nécessaires à leur mise en oeuvre. 42.727 solutions
d'insertion correspondant à la dotation annuelle pour les CAE (15.000)
et les CIA (15.000) mais à une dotation semestrielle pour les CES
(12.500) avaient ainsi été décidées pour un
coût global de 1.149,49 millions de francs.
Mais, face aux besoins particulièrement pressants des
départements en matière de CES, une nouvelle répartition
des mesures d'insertion a été arrêtée en juillet
1997 :
- le nombre total de CES a été porté à
31.000 contrats au lieu des 25.000 prévus,
- le nombre de CAE a été ramené de
15.000 contrats à 12.600,
- le nombre de CIA a été maintenu à
15.000 contrats.
La dotation de CAE a été ramenée à un niveau
moindre, compte tenu d'une utilisation plus faible au cours du premier semestre
due en partie à une conjoncture économique difficile dans les
départements d'outre-mer.
Par ailleurs et pour répondre aux besoins exprimés par la
Réunion en matière de CES, un redéploiement partiel ne
touchant que ce département a été décidé
pour permettre la mise en place de 2.900 CES supplémentaires. Ceci
a ramené le nombre de CAE pour 1997 à 10.600 et porté le
nombre de conventions de CES à 33.500
Pour 1998
, les prévisions budgétaires font état
d'un crédit global de 1,7 million de francs réparti comme
suit :
- 451,9 millions de francs pour le financement des contrats
emploi-solidarité,
- 180,1 millions de francs pour les contrats d'insertion par
l'activité,
- 721 millions de francs pour les contrats d'accès à
l'emploi,
- 27 millions de francs pour les primes à la création
d'emplois,
- 20 millions de francs pour les contrats de retour à l'emploi,
- 300 millions de francs pour les emplois-jeunes. Cette dotation
non fongible permettra, sur l'année, l'ouverture de 6.000 contrats
emplois-jeunes.
En effet, le plan pour le développement de l'emploi des jeunes
s'appliquera également dans les départements d'outre-mer. Un tel
plan revêt une nécessité particulière pour
l'outre-mer puisque 50 % de la population active de moins de 25 ans y
est sans emploi. Il a été décidé que ce serait le
FEDOM qui assurerait le financement du plan. Un projet de décret
attribuant au FEDOM cette gestion est en cours d'élaboration.
Par ailleurs, des dispositions réglementaires spécifiques
permettront d'adapter le dispositif général à la situation
des DOM.
La part de la créance de proratisation à verser aux agences
d'insertion au titre de l'insertion viendra compléter cette dotation en
cours d'exercice budgétaire.
2. L'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer
En 1998, en plus de la dotation de 44,5 millions de
francs destinée aux actions de l'Agence nationale pour l'insertion et la
formation des travailleurs d'outre-mer (ANT), une dotation de 28 millions
de francs de crédits nouveaux est inscrite au budget de l'outre-mer pour
la formation individualisée et la mobilité des jeunes.
La baisse des crédits de fonctionnement, par rapport à 1997, de
5,5 millions de francs doit être compensée par des recettes
en provenance de l'Union Européenne et par le développement de la
politique contractuelle avec les collectivités locales d'outre-mer.
On rappellera qu'après les mesures de restructuration engagées en
1993, le volume d'activité de l'ANT a doublé en 1996 par rapport
à 1993. Sur le plan qualitatif, plusieurs améliorations sont
à constater :
- une meilleure utilisation des capacités d'accueil des centres de
l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), pour les
candidats domiens à une formation qualifiante
(530 bénéficiaires en 1995 contre 140 en 1993),
- la stabilisation du dispositif FIM " Formation
individualisée mobilité " : 574 stagiaires en 1996,
- un fort développement de l'insertion par l'alternance puisque
568 stagiaires ont bénéficié de cette action en 1995
contre 45 en 1993,
- un accroissement des stages pratiques.
En 1997, l'ouverture vers les TOM s'est confirmée. En effet, l'ANT a
signé avec la Province des Iles Loyauté du territoire de la
Nouvelle-Calédonie une convention de partenariat visant à
favoriser l'accompagnement des candidats à la formation qualifiante
et/ou diplomante et à la mobilité professionnelle entre le
territoire de la Nouvelle-Calédonie, la Métropole et l'Europe.
Enfin, le suivi des stagiaires de la mobilité est aujourd'hui une
priorité de l'ANT. Il est d'ailleurs un élément essentiel
des conventions de partenariat que l'ANT a négociées avec l'AFPA
et l'AGEFOS-PME (Fonds d'assurance formation des salariés des petites et
moyennes entreprises).
Ainsi, la convention ANT - AGEFOS-PME garantit à l'ANT l'accompagnement
du jeune en formation en alternance par la mise en place d'un dispositif
tutoral.
Comme toute entreprise publique ou privée, l'ANT prend davantage en
considération la notion de " retour sur investissement " et
a
engagé un effort tout particulier pour que le taux de placement des
stagiaires de la mobilité soit le meilleur possible.
Le tableau ci-après met en évidence l'évolution de la
mobilité professionnelle développée par l'ANT.
La mobilité professionnelle par DOM 1993-1996
ANNÉES DOM |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1996/1993en % |
RÉUNION |
1.259 |
1.486 |
1.956 |
2.265 |
+ 80 % |
GUADELOUPE |
80 |
249 |
432 |
584 |
+ 630 % |
MARTINIQUE |
274 |
320 |
324 |
521 |
+ 90 % |
GUYANE |
79 |
103 |
146 |
219 |
+ 200 % |
TOTAL |
1.692 |
2.158 |
2.858 |
3.589 |
+ 110 % |
Ainsi, la mobilité professionnelle, depuis 1993, a plus que doublé puisqu'elle a concerné 3.589 stagiaires en 1996 contre 1.692 en 1993, tous départements d'outre-mer confondus. La progression est générale, mais elle est particulièrement marquée pour la Guadeloupe dans la mesure où elle est passée de 80 à 584.
3. Le service militaire adapté
Le service militaire adapté (SMA) devrait être
maintenu dans les DOM-TOM, dans le cadre de la réforme du service
national, ce qui représentera, en 1998, une dotation de
440 millions de francs, soit 8,4 % du budget de l'outre-mer.
En 1996, le SMA a permis la formation de 3.351 jeunes. Les
chantiers-écoles, notamment réalisés par les unités
du SMA, permettent, d'une part, la concrétisation et l'application des
enseignements théoriques reçus durant les premiers mois de
service militaire, d'autre part, la participation au développement
économique des départements et territoires d'outre-mer.
Ces chantiers-écoles sont nombreux et représentent un volume de
travaux annuel d'une vingtaine de millions de francs. Parmi les plus importants
réalisés ces deux dernières années (1996-1997), on
relève la construction de nombreuses routes bétonnées, le
désenclavement d'habitations et de terres agricoles, la
réalisation d'installations sportives (terrains de foot et de plateaux
sportifs), des travaux de curage de rivières, et d'aménagement
d'aires de stationnement sur le littoral, la réalisation de pistes
d'éducation routière, d'héliports et de pistes d'aviation,
la construction de kiosques, d'abris-bus, la rénovation d'écoles,
d'églises et de bâtiments divers.
En ce qui concerne l'évolution du service national, le SMA va devenir
une forme particulière du volontariat spécifique aux
départements et territoires d'outre-mer ainsi qu'à la
collectivité territoriale de Mayotte.
Le service volontaire ne devrait entraîner que peu de changements dans la
forme actuelle du SMA, les jeunes effectuant un service national obligatoire
étant remplacés par des volontaires. La capacité d'accueil
du SMA restera d'environ 3.000 volontaires, encadrés par
600 cadres d'active et 200 jeunes engagés moniteurs.
Certes, le succès du volontariat dans chacun des départements,
territoires ou collectivité territoriale dépendra largement de la
situation économique et sociale locale. Il sera également le
résultat des mesures incitatives mises en place (indemnités,
transports, conditions de travail et de vie, possibilités de
formation...) et donc des moyens financiers alloués.
C. UNE EXCLUSION QUI PROGRESSE NÉANMOINS
Après la mise en place du RMI en 1989, les effectifs d'allocataires ont connu une forte croissance puis une période de stabilisation, voire de baisse, entre fin 1991 et le second semestre 1993. Cette évolution était liée à l'effet conjugué de l'alignement des allocations familiales sur les montants métropolitains et de l'accès de nombreux bénéficiaires du RMI aux contrats emploi-solidarité (CES).
1. L'évolution du nombre des allocataires du RMI
Depuis août 1993, on constate une reprise de la
croissance du nombre de bénéficiaires du RMI du fait de la
situation économique, de la fin de l'impact de l'alignement des
allocations familiales et de la forte baisse des entrées dans le
dispositif des CES (52,5 % de moins en 1996 par rapport à 1993).
Fin juin 1996, on comptait 108.903 foyers d'allocataires, soit une
augmentation de 3 % par rapport à juin 1995. Fin juin 1997, ce
chiffre atteignait 109.503.
Le RMI concerne ainsi (personnes à la charge des allocataires incluses)
environ 245.000 personnes, soit 16% de la population des
départements d'outre-mer.
Seules la Guadeloupe et la Guyane enregistrent une légère
amélioration. La Guadeloupe qui avait jusqu'en 1992 obtenu des
résultats en matière d'insertion professionnelle
inférieurs à ceux des autres DOM, a amélioré ses
performances dans ce domaine ainsi que pour les procédures de
contrôle. La Guyane connaît également une
légère baisse, mais qui fait suite à une progression
très forte au cours des années précédentes.
2. Des moyens financiers toujours plus importants
Les moyens financiers affectés au dispositif du RMI
recouvrent les dépenses d'allocations, la créance de
proratisation et les crédits d'insertion départementaux.
Les dépenses
d'allocations
du RMI qui sont prises en charge par
l'Etat ont recommencé à progresser depuis 1994. En 1996, elles
s'élevaient à 2,075 milliards de francs
1(
*
)
et se répartissaient ainsi :
- Guadeloupe 486,7 millions de francs pour 23.852 allocataires
- Guyane 149,6 millions de francs pour 7.674 allocataires
- Martinique 448,4 millions de francs pour 24.226 allocataires
- Réunion 990,2 millions de francs pour 50.876 allocataires
Par ailleurs, en compensation du taux inférieur du RMI dans les DOM,
l'Etat participe dans ces départements au financement d'actions
d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI, en plus de celles
de droit commun déjà financées. Ces crédits
appelés
créance de proratisation
du RMI
représentent la différence entre les allocations versées
dans les DOM chaque année et le montant qu'elles auraient atteint, en
prenant en compte le nombre de personnes qu'elles auraient concernées,
si le barème métropolitain avait été
appliqué.
Le montant de cette créance s'est élevé à :
1993 : 702,0 millions de francs
1994 : 750,0 millions de francs
1995 : 771,1 millions de francs
1996 : 812,6 millions de francs
1997 : 820,1 millions de francs
Un crédit de 790 millions de francs est prévu dans le projet
de loi de finances pour 1998. La créance sera répartie,
après avis des conseils d'administration des agences d'insertion et du
comité directeur du FEDOM, entre une part insertion et une part logement
social. En 1997, la part insertion était de 184,6 millions de
francs et la part logement de 635,5 millions de francs.
La créance de proratisation, hors la part consacrée au logement,
est désormais versée par le fonds pour l'emploi dans les DOM
(FEDOM) au budget des agences d'insertion créées pour
élaborer et mettre en oeuvre la politique d'insertion en faveur des
bénéficiaires du RMI.
La répartition entre les quatre départements d'outre-mer devait
s'établir ainsi :
Réunion : 406,85 millions de francs
Guadeloupe : 165,11 millions de francs
Martinique : 161,16 millions de francs
Guyane : 56,88 millions de francs
Enfin, dans les DOM, comme en métropole, les conseils
généraux sont tenus d'inscrire annuellement, dans leur budget, un
crédit au moins égal à 20 % des sommes versées
l'année précédente par l'Etat au titre de l'allocation de
RMI. Ces
crédits départementaux
destinés à
financer des actions favorisant l'insertion des bénéficiaires du
RMI ont représenté :
1992 : 355,8 millions de francs
1993 : 372,8 millions de francs
1994 : 374,3 millions de francs
1995 : 408,9 millions de francs
1996 : 413,6 millions de francs
1997 : 449,5 millions de francs
Les crédits d'insertion départementaux sont dorénavant
versés au budget des agences d'insertion, hormis ceux nécessaires
à la prise en charge de la couverture complémentaire de
sécurité sociale des bénéficiaires du RMI, dans la
limite de 3,75 % sur les 20 %. Les reports de crédits
d'insertion antérieurement non consommés ou mal imputés,
qui en 1995 s'élevaient à 621,6 millions de francs, dont
243,2 millions de francs de cotisations d'assurance personnelle
affectées à tort à ce compte, sont versés sur trois
ans aux agences d'insertion.
3. Les résultats encore limités des agences d'insertion
Pour enrayer l'évolution du RMI dans les DOM, la loi
n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser
l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les
départements d'outre-mer, à St-Pierre-et-Miquelon et à
Mayotte, s'était fixé pour objectifs principaux :
- de favoriser la reprise d'activité des
bénéficiaires du RMI en développant les
possibilités d'insertion professionnelle, notamment par la
création des contrats d'insertion par l'activité (CIA),
- d'améliorer la définition et la mise en oeuvre d'une
politique d'insertion couvrant les différents domaines de l'emploi, de
la formation professionnelle, du logement, de la santé, de l'action
sociale et de la lutte contre l'illettrisme,
- d'optimiser le fonctionnement du dispositif d'insertion du RMI et la
gestion de ses moyens humains et financiers.
Dans chaque DOM a été créée une agence
départementale d'insertion (ADI), établissement public national
à caractère administratif, placée sous tutelle du ministre
chargé de l'outre-mer, et se substituant au conseil départemental
d'insertion. Administrée par un conseil d'administration
coprésidé par le préfet et le président du conseil
général, dirigée par un directeur auprès de qui est
placé un comité d'orientation, l'ADI est chargée
d'élaborer le programme départemental d'insertion (PDI) et le
programme annuel de tâches d'utilité sociale (PATUS), d'en animer
et piloter la réalisation, de coordonner l'activité des
commissions locales d'insertion, de développer le partenariat, d'assurer
la gestion des personnels intervenant dans le dispositif d'insertion du RMI.
L'ADI est par ailleurs l'employeur unique des bénéficiaires du
RMI recrutés en CIA.
Le budget des ADI s'est élevé à 811,6 millions de
francs en 1997, regroupant les crédits suivants :
- la créance de proratisation du RMI, hors la part consacrée
au logement qui vient directement abonder la ligne budgétaire unique
(LBU) déléguée aux directions de l'équipement :
184,6 millions de francs ;
- les 20 % obligatoires des départements, hors les 3,75 %
consacrés à la couverture complémentaire de
sécurité sociale : 449,5 millions de francs ;
- la participation du FEDOM au financement des CIA : 169,4 millions
de francs ;
- la contribution financière des utilisateurs auprès
desquels l'ADI place des personnes en CIA : 8,100 millions de francs.
Ces crédits ont été répartis de la manière
suivante :
Guadeloupe : 200.752.680 F
Martinique : 164.255.781 F
Guyane : 75.920.044 F
Réunion : 370.706.164 F
Les agences d'insertion ont été officiellement mises en place au
1er octobre 1995. L'année 1996 a été une
période d'installation et de démarrage, et il est encore
prématuré d'établir leur impact réel sur
l'évolution du RMI. Toutefois, on peut constater que les programmes
d'activité (PDI et PATUS) ont été élaborés,
adoptés et mis en oeuvre et que les crédits ont été
mieux utilisés.
Les bilans-étapes relatifs à l'activité des agences pour
1997 confirment les tendances de l'année 1996 : les contrats d'insertion
conclus en 1997 à la Réunion et à la Guadeloupe seront
plus nombreux qu'en 1996, améliorant ainsi le taux de couverture de
l'insertion qui, au 30 août 1997, atteignait plus de 53 %
à la Réunion et plus de 50 % à la Guadeloupe alors
que la moyenne nationale est estimée à 48 %.
Trois grandes priorités se dégagent :
-
l'insertion par l'activité,
qui donne la priorité
au retour ou à l'accès à l'emploi en articulation avec les
mesures pour l'emploi (CIA notamment) dans le cadre d'un parcours d'insertion
où la formation tient une place privilégiée.
Elle prend des formes différentes selon les agences. C'est ainsi qu'en
Guyane, des actions en faveur de l'insertion en milieu rural ont permis
d'installer 30 bénéficiaires du RMI sur des parcelles agricoles,
de soutenir des associations et des groupements à vocation agricole ;
- l'insertion par l'action sociale
qui recouvre à la fois
des aspects sanitaires (lutte contre l'alcoolisme et la toxicomanie) et des
aspects sociaux (alphabétisation, aide aux familles) ;
- l'insertion par le logement et l'amélioration du cadre de vie
avec :
. la mise en place d'outils de connaissance et d'analyse des besoins des
publics défavorisés : fichier centralisé de la demande de
logements sociaux ; création d'un observatoire du logement
cogéré par l'Etat et le département en Guadeloupe ;
enquête logement menée par les secrétariats des commissions
locales d'insertion ;
. des actions individuelles ou collectives visant à
améliorer ou réhabiliter l'habitat des ménages
défavorisés (ADI de la Réunion) ;
. des actions d'accompagnement au relogement (Réunion) ;
. le renforcement des structures d'accueil de type centre
d'hébergement et de réadaptation sociale en faveur des plus
démunis (Martinique et Guyane).
Le programme annuel de tâches d'utilité sociale (PATUS)
représente en masse financière plus de 365 millions de francs,
soit 45 % des dépenses.
Le tableau ci-après montre la part du PATUS et des autres actions
d'insertion du PDI dans les budgets primitifs 1997 des ADI
(en millions de francs)
Département |
PATUS |
Autres actions d'insertion |
Fonctionnement et équipement |
TOTAL |
Réunion |
163,10 |
147,30 |
60,30 |
370,70 |
Guadeloupe |
93,90 |
84,80 |
22,05 |
200,75 |
Martinique |
83,10 |
63,90 |
17,25 |
164,25 |
Guyane |
25,30 |
32,00 |
18,65 |
75,95 |
TOTAL |
365,40 |
328,00 |
118,25 |
811,65 |
A ce jour, ont pu ainsi être conclus 13.872 contrats
d'insertion par l'activité répartis comme suit :
- Réunion : 7.952 contrats sur 7.350 attendus
- Guadeloupe : 2.841 contrats sur 3.450 attendus
- Martinique : 2.096 contrats sur 3.150 attendus
- Guyane : 983 contrats sur 1.050 attendus
L'examen de ces programmes d'actions fait apparaître quatre secteurs
principaux d'intervention :
- dans le domaine de l'environnement :
en complément des
dispositifs déjà existants, les actions sont menées sur
l'entretien et l'accueil des sites touristiques, ainsi que l'aménagement
des espaces publics et la réhabilitation des quartiers ;
- dans le domaine de l'éducation :
les projets
intéressent aussi bien la sécurité des enfants dans les
établissements, leur accompagnement dans les transports scolaires, que
le soutien scolaire et l'animation sportive ;
- dans le domaine social :
ce sont des services proposés aux
personnes âgées dépendantes (animation 3ème
âge), aux familles et aux personnes en difficulté ;
- dans le domaine culturel et touristique :
les projets concernent
aussi bien l'animation de quartier que des actions de formation menées
par les offices du tourisme.
Ces programmes répondent tous à une double préoccupation :
la formation des salariés en CIA et l'aide à l'encadrement qui
doit accompagner le salarié dans la réalisation des travaux qui
lui sont confiés. Ils ont été conçus en
articulation étroite avec les autres actions du programme
départemental d'insertion dont ils sont une composante.
Au total, le bilan de 1996 indique globalement un redressement, lié
essentiellement à la réalisation de 9.094 CIA. Au total, sur
l'année, 22.097 bénéficiaires du RMI sont
entrés dans une des mesures pour l'emploi.
Année |
Nombre de bénéficiaires du RMI entrés dans les mesures pour l'emploi |
1991 |
16.721 |
1992 |
31.138 |
1993 |
16.964 |
1994 |
13.717 |
1995 |
15.556 |
1996 |
22.097 |
1 er semestre 1997 |
10.183 |
En 1996, les 22.097 entrées dans les différentes
mesures pour l'emploi se répartissent de la façon suivante :
Mesures pour l'emploi |
Nombre d'entrées de bénéficiaires RMI en 1996 |
Evolution sur un an 1996/1995 |
Nombre d'entrées de bénéficiaires du RMI au cours du 1er semestre 1997 |
Contrat emploi-solidarité |
8.864 |
- 20,7 % |
2.541 |
Contrat emploi-consolidé |
530 |
16,7 % |
312 |
Contrat d'insertion par l'activité |
9.094 |
--- |
6.370 |
Contrat d'accès à l'emploi |
1.527 |
6,7 % |
568 |
Stage d'insertion et de formation à l'emploi |
2.082 |
- 16,7 % |
392 |
TOTAL |
22.097 |
42,0 % |
10.183 |
Malgré les progrès enregistrés, ces chiffres montrent la faiblesse des résultats enregistrés rapportés au nombre d'allocataires, puisqu'un cinquième seulement d'entre eux sont touchés par les mesures pour l'emploi.
*
En dépit de cette réserve, votre commission
tient à souligner l'importance des mesures concernant la formation des
travailleurs d'outre-mer, le maintien du service militaire adapté ainsi
que la prise en compte accrue de l'impact sur l'emploi, des aides fiscales
à l'investissement.
Sur ce dernier point, figurant dans la première partie du présent
projet de loi de finances, votre commission approuve que la création ou
le maintien d'emplois figure désormais parmi les critères de
délivrance de l'agrément à l'investissement mais elle
s'inquiète des conséquences, en termes de postes de travail, de
la modification apportée par l'Assemblée nationale au dispositif
de défiscalisation.
En effet, selon les chiffres fournis par la direction générale
des impôts, l'ensemble des investissements agréés en 1996,
représentant un montant total de 5,6 milliards de francs, a permis
la création de près de 1.850 emplois directs ; or, la
quasi-totalité des projets, soit 5,2 milliards, a été
réalisée par des personnes physiques investissant à titre
non professionnel, grâce à la possibilité de déduire
de leur revenu net global, les déficits relevant de la catégorie
des bénéfices industriels et commerciaux non professionnels. La
remise en cause de cette disposition revient à supprimer l'un des
leviers les plus efficaces pour attirer les fonds privés et ne pourra
donc qu'avoir des effets gravement dommageables sur l'emploi.
II. LE LOGEMENT SOCIAL : DES ORIENTATIONS POSITIVES, DES MOYENS ENCORE LIMITÉS
Le logement social constitue un des axes
privilégiés de la politique en faveur de l'outre-mer qui
mérite d'être souligné.
M. Jean-Jack Queyranne a précisé que son ministère
poursuivrait dans ce domaine un double objectif : soutenir l'activité
économique à travers la commande publique et répondre aux
réels besoins des populations.
Le financement du logement social outre-mer est assuré par la
ligne
budgétaire unique
(LBU). A ces crédits s'ajoutent une
fraction importante de la créance de proratisation du RMI, ainsi qu'un
crédit de 1,875 million de francs inscrits à partir de 1998
sur le FIDES et destinés à Wallis-et-Futuna.
Entre 1997 et 1998, la LBU va gagner en crédits de paiement, ce qu'elle
perdra en autorisations de programme. Elle passera en effet de
1.150 millions de francs en autorisations de programme et
463 millions de francs en crédits de paiement à
respectivement 1.096 millions de francs et 568,54 millions de francs.
Deux facteurs principaux justifient cette évolution :
- la réduction du taux de TVA applicable dans les DOM au logement
social (de 9,5 % à 2,1 %) qui permet de réaliser, avec
des crédits moindres, un nombre équivalent d'opérations ;
- l'inscription de 96 millions de francs en autorisations de
programme au titre de la résorption de l'habitat insalubre.
A. DES ORIENTATIONS POSITIVES
Lors de son audition, le secrétaire d'Etat a
annoncé que la politique de logement social sera guidée par les
besoins des populations concernées :
- disposer d'un logement dans un contexte de croissance
démographique forte ;
- disposer d'un logement non insalubre ;
- disposer d'un logement répondant à des normes de confort
convenables et d'une taille adaptée à celle du ménage.
1. Des objectifs ambitieux
Les mesures engagées seront fonction des besoins de la
population.
Le premier besoin
, quantitatif, est lié au niveau de la LBU et
à l'efficacité de son utilisation.
M. Jean-Jack Queyranne a indiqué que l'attention de son
secrétariat d'Etat sera particulièrement ciblée sur la
pleine utilisation de ces crédits, et le déblocage des verrous
administratifs ou techniques qui compromettraient son efficacité.
Le second besoin
correspond à une situation inacceptable,
à savoir l'existence de bidonvilles en territoire français.
La poursuite de l'effort prioritaire en faveur de la résorption de
l'habitat insalubre (RHI) devrait être facilitée par le
basculement des crédits RHI dans le budget du secrétariat d'Etat
à l'outre-mer.
Enfin,
le troisième besoin
correspond à un
nécessaire développement de l'amélioration de l'habitat,
ainsi qu'au réajustement du dispositif d'aides. L'amélioration de
l'habitat a l'avantage d'être moins traumatisante pour l'occupant quant
à son mode de vie et moins onéreuse qu'une construction neuve.
Afin d'assurer la pertinence du dispositif d'aides quant à la
solvabilité de la population à loger, le secrétaire d'Etat
a annoncé que des évaluations régulières et
systématiques seraient programmées.
2. Des moyens encore insuffisants
On a rappelé que pour 1998, il est prévu une LBU
de 1.096 millions de francs, dont 96 millions de francs au titre de
la résorption de l'habitat insalubre (RHI). Environ 560 millions de
francs en provenance de la créance de proratisation du RMI devraient
venir abonder cette somme.
Le tableau ci-après permet de constater que globalement et par rapport
aux années précédentes les moyens financiers progressent
donc faiblement.
Evolution de la ligne budgétaire unique
Guadeloupe |
Martinique |
Guyane |
Réunion |
St. P.&M. |
Mayotte |
SPIOM (1) |
Total |
|
1994 LBU |
260,00 |
255,00 |
87,00 |
400,00 |
6,50 |
55,00 |
9,72 |
1.073,22 |
Créance |
116,72 |
92,60 |
14,15 |
224,30 |
0,00 |
0,00 |
448,07 |
|
Plan ville |
10,00 |
5,00 |
5,00 |
10,00 |
0,00 |
10,00 |
40,00 |
|
Total |
386,72 |
352,60 |
106,45 |
634,30 |
6,50 |
65,00 |
9,72 |
1.561,29 |
1995 LBU |
302,80 |
260,00 |
89,00 |
433,00 |
6,00 |
79,20 |
10,42 |
1.180,42 |
Créance |
138,58 |
88,80 |
23,37 |
225,00 |
0,00 |
0,00 |
475,75 |
|
Total |
441,38 |
348,80 |
112,37 |
658,00 |
6,00 |
79,20 |
10,42 |
1.656,17 |
1996 LBU |
285,80 |
221,70 |
81,00 |
395,75 |
4,80 |
79,10 |
6,50 |
1.074,60 |
Créance |
138,00 |
115,00 |
38,98 |
283,71 |
0,00 |
0,00 |
575,70 |
|
Total |
423,80 |
336,70 |
119,98 |
679,4 |
4,80 |
79,10 |
6,50 |
1.650,30 |
1997 LBU (2) |
250,00 |
161,00 |
114,00 |
383,24 |
9,00 |
91,00 |
9,00 |
1.017,24 |
Créance |
126,50 |
116,70 |
43,70 |
269,10 |
556,00 |
|||
Total |
376,50 |
277,70 |
157,70 |
652,34 |
9,00 |
91,00 |
9,00 |
1.573,24 |
(1) Secteur pilote innovation outre-mer
(2) Prévisions d'engagement
Toutefois, il faut souligner que l'essentiel de l'effort portera sur le
logement insalubre.
Les crédits sont abondés par deux sources : la ligne RHI du
ministère chargé du logement (jusqu'en 1997) et des
crédits provenant de la créance de proratisation du RMI.
Au rythme enregistré jusqu'à présent, on pouvait estimer
qu'il faudrait au moins 30 ans pour résorber l'habitat insalubre
dans les DOM.
Evolution des moyens consacrés à la RHI (engagements locaux)
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 (1) |
|||||||
RHI (2) |
Créance |
RHI |
Créance |
RHI |
Créance |
RHI |
Créance |
RHI |
Créance |
||
Guadeloupe |
14,60 |
29 |
21,83 |
12 |
18,6 |
16,8 |
32,2 |
10,88 |
31,3 |
7,3 |
|
Martinique |
26,30 |
2 |
22,27 |
19,1 |
12,5 |
4 |
9,2 |
4 |
|||
Guyane |
3,85 |
15,99 |
10 |
3,09 |
0 |
4,2 |
0 |
||||
Réunion |
24,83 |
55 |
31,97 |
26 |
8,2 |
52,3 |
9,2 |
58 |
55 |
||
Mayotte |
9,07 |
17,32 |
21,19 |
17,5 |
5,8 |
||||||
Total |
78,65 |
86 |
109,38 |
48 |
67,09 |
72,19 |
71,40 |
72,88 |
50,5 |
66,3 |
(1) Pour 1997, 29,5 millions n'ont pas encore
été affectés.
(2) RHI ligne 65.48 du ministère chargé du logement.
Il a été décidé de contractualiser, dans le cadre
des contrats de ville et des conventions de développement social
liées au XIème plan,
400 millions de francs
de
crédits en faveur de la RHI (dont
100 millions de francs
sur
la créance de proratisation), selon la répartition suivante (sur
cinq ans) :
RHI budgétaire |
Créance |
Total |
|
Guadeloupe |
55 |
21 |
76 |
Martinique |
54 |
20 |
74 |
Guyane |
43 |
15 |
58 |
Réunion |
108 |
44 |
152 |
Mayotte |
40 |
0 |
40 |
Total |
300 |
100 |
400 |
Enfin, les crédits consacrés à la RHI qui seront environ de 96 millions de francs abondés d'une part de la créance de proratisation du RMI de l'ordre de 70 millions de francs seront gérés dès le 1er janvier 1998 par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Ce transfert sera l'occasion d'une relance de la RHI dans les DOM et à Mayotte ce qui permettra d'accélérer le rythme de résorption de l'insalubrité dans ces départements.
B. DES ÉVOLUTIONS INDISPENSABLES
En mai 1997, le Conseil économique et social de la Réunion a élaboré une étude très intéressante sur le logement social, valable pour l'ensemble des DOM et qui dresse un constat critique de la politique menée dans ce domaine. Elle contient des propositions concrètes auxquelles votre rapporteur adhère pleinement et souhaiterait qu'elles inspirent le nouveau Gouvernement.
1. Le constat
La situation actuelle en outre-mer se caractérise par une inadaptation de l'offre aux besoins, la mise en place de dispositifs aux effets pervers, l'inadéquation des produits aux demandes des ménages et une solvabilité insuffisante de ces derniers.
a) Une réponse inadaptée aux besoins
Les besoins en matière de logement social dans les DOM
sont considérables : 30 % des logements sont précaires ou
dépourvus d'éléments de confort (environ 120.000 logements
sur 400.000) et 15 % sont insalubres (soit 60.000 logements). La demande
en logements sociaux est évaluée à 17.000 environ par an
alors que ces crédits permettent d'en financer environ 12.000 par an.
A la Réunion, l'évolution démographique et sociale
amène chaque année de nombreux nouveaux ménages à
rechercher un logement. Or, actuellement la construction de nouveaux logements
sociaux atteint à peine la moitié des besoins recensés.
b) Des dispositifs aux effets pervers
Trois facteurs expliqueraient une grande partie des blocages
actuels rencontrés en matière de logement social.
Premièrement, le fort endettement des communes a des conséquences
importantes.
De 1978 à 1986, la politique de l'Etat en faveur de l'accession à
la propriété très sociale s'est appuyée sur les
communes et a contribué à la détérioration des
finances de ces collectivités. Cette période a vu le
développement des logements très sociaux (LTS), maisons
individuelles à coût très réduit, en accession
à la propriété dont les terrains continuent à
appartenir à la commune. Les communes ont été souvent
maîtres d'ouvrage de ces opérations et ont pris en charge les
prêts complémentaires, nécessaires pour la viabilisation
des parcelles et la construction des logements.
Les municipalités ont alors contracté des emprunts à long
terme sur trente ans (horizon 2005-2010). Malgré les subventions de
l'Etat, les charges d'emprunts mobilisées notamment à une
période d'inflation soutenue, sont demeurées fortes et continuent
à peser sur les finances des communes qui ne peuvent plus concourir
aussi fortement à l'aide à l'habitat.
Deuxièmement, la situation financière délicate de
nombreuses communes a déclenché un " durcissement " des
mécanismes de garantie dont l'incidence a été directement
ressentie sur le coût des logements et des loyers.
Enfin, on a constaté un renchérissement du coût du foncier
lié à la conjonction de plusieurs facteurs comme les mesures de
défiscalisation des investissements (développement de la
construction de résidences et spéculations sur un foncier de plus
en plus rare) ou l'attitude des communes tentées d'adopter une attitude
plus spéculative dans un souci d'équilibre budgétaire.
c) Des produits inadaptés
La gamme des produits proposés a fait apparaître
des dysfonctionnements.
Ainsi, par exemple, pour le logement évolutif social (LES), les
accédants sont souvent insatisfaits des prestations rudimentaires
proposées alors que l'obtention d'un logement est fréquemment
considérée comme un dû. Cette catégorie de logement
de type " maison individuelle " est fortement consommatrice
de
foncier, déjà rare, et apparaît davantage adaptée
aux zones rurales.
Pour le logement locatif social (LLS), les loyers proposés restent trop
élevés pour y loger les familles les plus démunies et les
" opérateurs " privilégient les familles moyennes
solvables qui à leur tour refusent de libérer ce type de logement
pour un logement ILM qui leur revient plus cher à prestations
pratiquement identiques.
d) Une solvabilité insuffisante des ménages
En outre-mer, l'aide personnalisée au logement n'existe
pas. Quant à l'allocation logement, de nombreuses conditions limitent
l'extension de son bénéfice.
Ainsi pour percevoir une allocation logement, le logement concerné doit
répondre à certaines normes d'hygiène, de salubrité
et d'occupation. Or la mauvaise qualité du parc et la cohabitation de
plusieurs ménages dans un même lieu écartent beaucoup de
familles du bénéfice de cette allocation.
2. Les propositions
L'amélioration du système de financement du
logement social, tant au niveau des aides à la pierre et des produits
que des conditions d'intervention de l'aide à la personne est une
priorité.
Trois objectifs doivent être recherchés :
- recréer des parcours résidentiels cohérents : la
réforme des produits doit permettre d'offrir un parc locatif
conséquent, de bonne qualité et de recalibrer le mode de
financement de l'accession à la propriété à
destination des catégories moyennes ;
- maîtriser les coûts des constructions et les loyers de
sortie : cette maîtrise devrait être facilitée par la
création d'un établissement public foncier. Des prescriptions
techniques devraient être prises pour tenir compte
d'éléments qualitatifs dans l'octroi de l'aide à la pierre
;
- mieux solvabiliser les ménages en locatif et en accession
intermédiaire.
a) Recréer des parcours résidentiels cohérents
Ceci suppose que le parc de logements soit suffisamment diversifié et ceux-ci se distinguent davantage en termes de caractéristiques physiques et de niveau de prestations. Ainsi, pour justifier un loyer plus important, le logement social doit-il se distinguer du logement très social (logements locatifs très sociaux -LLTS-/logements locatifs sociaux -LLS-). De même, il serait souhaitable que la politique du logement social privilégie les produits locatifs pour permettre l'accès à des ménages à très faibles revenus et l'amélioration du locatif intermédiaire (immeuble à loyer moyen -ILM-) en termes de qualité. Parallèlement, une réforme des produits pourrait s'articuler autour de la redéfinition de l'attribution des loyers évolutifs sociaux (LES), la maîtrise des coûts des LLS, la relance de l'accession intermédiaire et la refonte du produit ILM qui pourrait être rendu plus attractif en jouant sur divers paramètres (la durée du prêt, le taux d'intérêt et le niveau des plafonds de ressources).
b) Maîtriser les coûts de construction
La création d'un établissement public foncier
entre l'Etat, la région, le département et les communes
constituerait un outil privilégié d'une politique foncière
à moyen ou long terme. Cette structure aurait la charge de
l'acquisition, de la conservation et de la rétrocession des terrains.
L'établissement public foncier aurait donc au moins deux missions :
1) une mission à court terme : par sa puissance, son savoir-faire
et sa capacité à mettre un certain nombre d'acteurs du foncier
face à leurs responsabilités, il devrait avoir un effet
modérateur sur les prix ;
2) une mission à long terme : constituer des réserves
foncières pour le moyen et le long terme, avec comme objectifs de
compléter les actions communales et de structurer les zones urbaines.
c) Mieux solvabiliser les ménages
Une plus grande équité pourrait être
recherchée entre les ménages percevant le RMI et ceux ayant de
faibles revenus d'activité, souvent pénalisés dans
l'attribution de l'allocation logement.
Une réforme de cette allocation pourrait être également
envisagée pour l'accession intermédiaire avec une modification du
barème pour l'accès aux prêts sociaux immédiats
(PSI). Cette mesure permettrait de relancer l'accession sociale, en faisant
bénéficier, comme en métropole, les ménages
à revenus intermédiaires d'une aide à la personne pour
l'accès au logement en accession.
*
Compte tenu de l'ampleur des réformes à entreprendre, votre commission des Affaires sociales, sur la proposition de son rapporteur, suggère que soit organisée rapidement une mission sur le thème du logement social en outre-mer, afin d'étudier en profondeur les modalités d'une telle réforme.
*
En conclusion, votre commission se félicite des
éléments de
continuité
contenus dans le
présent projet de budget.
Elle rappelle en particulier qu'il faut mettre à l'actif du
précédent gouvernement la mise en oeuvre de
l'égalité sociale dans les départements d'outre-mer. Cette
politique a conduit à l'alignement de la quasi-totalité des
prestations sociales sur celles de la métropole, sous réserve de
trois allocations spécifiques (l'allocation au premier enfant, le
complément familial, la prestation spécifique de restauration
scolaire).
Toutefois, si le Gouvernement actuel n'a pas manifesté l'intention de
remettre en cause ces spécificités, aucune précision n'a
été donnée quant à l'impact qu'auront les mesures
prévues en métropole, notamment en matière de plafonnement
des allocations familiales. D'une manière générale, votre
commission souhaite que le Gouvernement expose clairement, lors des
débats au Sénat, la politique qu'il entend mener en
matière de protection sociale en outre-mer.
En tout état de cause, votre commission donne acte au Gouvernement de la
progression non négligeable des crédits consacrés à
l'outre-mer et des objectifs qu'il s'est fixés en matière
d'emploi et de logement.
Elle vous propose, dans ces conditions, d'émettre un avis de sagesse
sur les crédits consacrés à l'outre-mer pour 1998.
1 Pour 1997, le montant des allocations versées n'est pas encore connu.