II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
Le projet de loi comporte cinq articles et une annexe.
L'article premier donne force de loi aux dispositions constituant la partie législative du livre VII (nouveau) du code rural, annexé à la loi.
L'article 2 prévoit la substitution des nouvelles références contenues dans le livre VII (nouveau) aux références abrogées par l'article 3.
L'article 3 abroge les dispositions législatives auxquelles se substitue le livre VII (nouveau) du code rural.
L'article 4 procède au déclassement des dispositions de forme législative mais de nature réglementaire : ces dispositions seront codifiées dans la partie réglementaire et ne seront donc abrogées que lors de la publication du décret relatif à la partie réglementaire du livre VII (nouveau) du code rural.
L'article 5 abroge les articles L. 353-1 et L. 353-2 du livre III (nouveau) du code rural qui sont désormais intégrés dans le livre VII (nouveau) du même code.
L'ancien livre VII du code rural, institué « Dispositions sociales », comprenait huit titres :
• le titre Ier « Régime du travail » ;
• le titre II « Mutualité sociale agricole » ;
• le titre III « Accidents du travail et risques agricoles » ;
• le titre « Dispositions diverses », comportant des dispositions communes aux organismes de mutualité agricole, relatives à l'inspection, au contrôle et à la prévention en matière d'assurance maladie ;
• le titre V « Dispositions spéciales concernant les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle » ;
• le titre VI « Français résidant à l'étranger » ;
• le titre VII « Exploitants agricoles exerçant leur activité professionnelle à l'étranger » ;
• le titre VIII « Pensionnés des régimes agricoles de retraite résidant à l'étranger ».
Conservant l'intitulé précédent « Dispositions sociales », le livre VII (nouveau) est néanmoins très profondément remanié. Il s'organise désormais en sept titres :
• le titre Ier relatif à la « Réglementation du travail salarié » ;
• le titre II relatif à « L'organisation générale des régimes de protection sociale des professions agricoles » ;
• le titre III relatif à la « Protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles » ;
• le titre IV relatif à la « Protection sociale des personnes salariées des professions agricoles » ;
• le titre V relatif aux « Accidents du travail, maladies professionnelles et accidents de la vie privée » ;
• le titre VI « Dispositions spéciales » comportant des dispositions relatives aux départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, à la protection sociale des salariés et non salariés des professions agricoles dans les départements d'outre-mer et aux salariés et non salariés des professions agricoles résidant à l'étranger ;
• le titre VII relatif aux « Organismes d'assurance et de réassurance mutuelles agricoles », c'est-à-dire les assurances mutuelles agricoles (AMA).
La nouvelle organisation distingue donc systématiquement les dispositions applicables aux salariés et les dispositions applicables aux non salariés des professions agricoles.
La numérotation obéit au principe habituel des codes issus des travaux récents de la codification : le premier chiffre du numéro de l'article correspond au numéro du livre où celui-ci figure, le deuxième au numéro du titre et le troisième au numéro du chapitre. L'article L. 732-1 figure donc dans le chapitre II du titre III du livre VII.
On notera qu'un certain nombre d'articles de l'ancien livre VII ne sont ni codifiés dans le nouveau livre VII ni abrogés : il s'agit là de dispositions anciennes qui ne sont plus d'actualité mais dont les effets ne sont pas épuisés, certaines personnes continuant par exemple à en bénéficier.
Le livre VII (nouveau) intègre un certain nombre de dispositions du code du travail applicables au travail agricole. L'article 48 de la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social et les articles 38 et 42 de la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle prévoyaient que ces dispositions seraient insérées dans le livre VII du code rural par décrets en Conseil d'Etat. La Commission supérieure de codification a jugé préférable de procéder à l'intégration de ces dispositions du code du travail dans le code rural par voie législative, à l'occasion de la refonte du livre VII.
Cette codification s'effectue, rappelons-le, à droit constant. Toutefois, comme le souligne l'exposé du projet de loi, « la pratique de la codification à droit constant n'interdit pas de procéder à des modifications tendant à rendre plus cohérentes les dispositions codifiées ».
Le nouveau livre VII du code rural comporte donc quelques modifications de fond, de portée généralement très limitée, par rapport au droit prévu par l'ancien livre VII.
Les modifications les plus importantes méritent d'être examinées.
Le projet de loi procède ainsi à l'abrogation des dispositions législatives concernant l'assiette des cotisations d'assurance vieillesse des aides familiaux prévue à l'article 1125 de l'ancien livre VII du code rural. Ces dispositions, qui prévoyaient une assiette proportionnelle aux revenus de l'exploitation agricole, n'avaient jamais été appliquées au profit d'une assiette forfaitaire fixée par décret.
L'actuel code rural ne comportait en outre pas de dispositions relatives à la définition des éléments de l'assiette des cotisations d'assurances sociales des salariés agricoles. Le nouveau livre VII comble cette lacune en faisant désormais référence dans l'article L. 741-4 aux dispositions du code de la sécurité sociale.
De même, l'article 1122-7 du code rural relatif au régime complémentaire d'assurance vieillesse facultatif des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole n'a pas été intégré dans le nouveau code du fait de son abrogation projetée . Cette abrogation est désormais chose faite puisque le VIII de l'article 55 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines prévoit que les dispositions de cet article sont abrogées à compter du 30 juin 1998.
En outre, le livre VII (nouveau) confère aux dispositions relatives au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) un statut particulier. Ces dispositions sont dans leur quasi-totalité issues de lois de finances. Les articles codifiés (articles L. 731-1 à L. 731-9) font dès lors apparaître très distinctement que ces dispositions relèvent de la compétence exclusive des lois de finances en faisant débuter chacun de ces articles par un membre de phrase du type : « Ainsi qu'il est dit au I de l'article 58 de la loi de finances pour 1960... ».
Enfin, la suppression de la référence aujourd'hui en vigueur à la notion d'organismes de mutualité agricole englobant à la fois la MSA et les assurances mutuelles agricoles entraîne la disparition des dispositions communes concernant les incompatibilités de fonctions qui se trouvent dès lors dans des articles séparés et opposés. Le texte initial du nouveau livre VII crée donc une incompatibilité entre les fonctions d'administrateur, de directeur et d'agent comptable des caisses de MSA et les mêmes fonctions au sein des caisses d'assurances mutuelles agricoles. Un administrateur de caisse de MSA ne peut donc plus être administrateur d'une caisse d'assurances mutuelles agricoles.
B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur approuve le plan clair et nettement structuré retenu pour le livre VII (nouveau) du code rural.
Il se félicite du choix retenu de distinguer désormais clairement, dans des titres différents, les organismes de mutualité sociale agricole (MSA) et les assurances mutuelles agricoles (AMA). Il approuve également la volonté de séparer, pour tenir compte des particularités des régimes agricoles, d'une part, les dispositions propres aux non salariés et, d'autre part, les dispositions propres aux salariés.
Votre rapporteur considère qu'il y a là un progrès significatif en terme de lisibilité et de clarification des compétences respectives des deux branches de la mutualité agricole.
Sur ce projet de loi d'un type un peu particulier, les travaux de votre rapporteur ont consisté en :
- une vérification de l'application du principe de codification à droit constant, et notamment du champ des abrogations ;
- un contrôle de la pertinence des déclassements des dispositions de forme législative mais de nature réglementaire ;
- une vérification de la cohérence interne des dispositions contenues dans le livre VII (nouveau) et de leur cohérence avec le reste de la législation en vigueur.
Votre rapporteur vous propose donc 72 amendements qui portent pour l'essentiel sur la forme. Ces amendements corrigent des erreurs matérielles, des erreurs de renvoi ou de référence, rectifient des appellations ou des intitulés et, d'une manière générale, améliorent, clarifient et précisent la rédaction.
Un certain nombre d'amendements procèdent à des renumérotations de décomptes d'alinéas selon la pratique parlementaire, qui diffère sensiblement de la pratique du Conseil d'Etat.
Votre commission vous propose également cinq amendements qui, d'une part, abrogent certains articles de l'ancien livre VII du code rural désormais intégrés dans le nouveau livre VII et, d'autre part, restaurent certains articles de lois abrogés par erreur.
Votre rapporteur comprend les raisons qui ont poussé le Gouvernement, sur l'avis du Conseil d'Etat, à ne pas souhaiter banaliser les articles issus de lois de finances à l'occasion d'un projet de loi de codification et à faire par conséquent référence de manière explicite aux lois de finances originelles dans les articles relatifs au BAPSA. Les lois de finances ont en effet un champ d'application et une procédure d'élaboration et d'adoption propres.
Toutefois, cette position a conduit le Gouvernement à considérer, d'une part, qu'il convenait de faire figurer les dispositions relatives au BAPSA dans le nouveau livre VII et, d'autre part, qu'il était impossible d'abroger par le projet de loi de codification ces dispositions dans l'ancien livre VII. Le choix effectué conduit dès lors à faire figurer dans deux endroits différents - dans l'ancien et dans le nouveau livre VII du code rural - des dispositions identiques relatives au BAPSA, ce qui n'apparaît pas souhaitable.
En suivant la position juridique du Gouvernement, l'abrogation des dispositions relatives au BAPSA figurant dans l'ancien livre VII du code rural n'aurait pu être accomplie qu'à l'occasion d'une loi de finances.
Considérant que le projet de loi de codification ne modifie pas les dispositions en question - qui sont uniquement transférées d'un support juridique à un autre - votre commission vous propose, dans un souci de simplification et de rationalisation, d'abroger les articles de l'ancien livre VII du code rural relatifs au BAPSA dans la mesure où ils figurent désormais dans le nouveau livre VII.
Certains amendements proposés par votre commission comportent cependant des dispositions de fond.
Il a ainsi d'abord fallu intégrer dans le nouveau livre VII du code rural les dispositions intervenues depuis le dépôt du projet de loi, en juillet 1997.
Deux amendements tirent par exemple les conséquences de l'entrée des pêcheurs maritimes à pied professionnel dans le champ d'application du régime agricole et de l'autorisation donnée aux caisses de MSA de conclure des conventions avec des entreprises d'assurance sur la vie et des caisses autonomes mutualistes pour la gestion de contrats d'assurance de groupe, dispositions toutes deux prévues par la loi du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines.
Les dispositions issues de la loi de finances pour 1998 et applicables au monde agricole ont également été codifiées sous forme d'articles additionnels prévoyant ainsi la pérennisation du système de la ristourne dégressive sur les cotisations sociales des bas salaires et la revalorisation des retraites forfaitaires les plus modestes des personnes non salariées de l'agriculture.
Votre commission vous propose en outre un amendement précisant que l'assiette de la cotisation d'assurance vieillesse due par le chef d'exploitation pour son aide familial est « déterminée forfaitairement dans des conditions fixées par décret ». Cet amendement permet de donner une base législative à l'assiette actuellement en vigueur - le décret n° 97-771 du 30 juillet 1997 relatif au financement du régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles pour 1997 ainsi qu'à certaines dispositions d'ordre permanent.
Enfin, votre rapporteur souhaite s'attarder sur la question des incompatibilités de fonctions au sein des caisses de MSA et des caisses d'assurances mutuelles agricoles, qui a suscité une inquiétude légitime au sein du monde agricole.
Dans l'état du droit en vigueur, il n'existait aucune incompatibilité entre les fonctions remplies au sein des caisses de MSA et les fonctions exercées dans au sein des caisses d'AMA. Il était juridiquement possible d'être directeur de l'une et directeur de l'autre, administrateur de l'une et de l'autre. Cette situation venait du regroupement sous le terme d'organismes de mutualité agricole des caisses de MSA et des caisses d'AMA. Ces deux types d'organismes étant assimilés, il n'existait dès lors aucune incompatibilité entre eux.
La disjonction par « scissiparité » des dispositions relatives aux caisses de MSA d'une part et des dispositions relatives aux caisses d'AMA d'autre part a créé dans le nouveau livre VII une incompatibilité entre les fonctions d'administrateur, de directeur et d'agent comptable des caisses de MSA et les mêmes fonctions au sein des caisses d'assurances mutuelles agricoles. Un administrateur de caisse de MSA ne pouvait donc plus être administrateur d'une caisse d'assurances mutuelles agricoles.
Une telle rédaction, d'ailleurs contraire au principe de la codification à droit constant, eût été dangereuse pour l'avenir du monde agricole. Au niveau local, faute de candidats, ce sont souvent les mêmes personnes qui remplissent les fonctions d'administrateur au sein des caisses de MSA et des caisses d'AMA. Une incompatibilité aussi absolue aurait également risqué de porter atteinte à l'unité de la mutualité agricole.
Après concertation avec les différentes parties intéressées, votre rapporteur vous proposera, sous la forme de deux amendements aux articles L. 723-42 et L. 771-4, une solution de compromis qui recueille l'assentiment général : le cumul des fonctions d'administrateur de caisse de MSA et de caisse d'assurance mutuelle agricole resterait possible, tout comme le cumul de fonctions exécutives (directeur, agent comptable) dans les caisses de MSA et de fonctions d'administrateur dans les caisses d'AMA, et inversement.
En revanche, le cumul de fonctions exécutives dans les deux organisations serait quant à lui prohibé, sauf dérogation expresse accordée par le ministre chargé de l'agriculture.
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Sous réserve de l'adoption de ces amendements, votre commission vous propose d'adopter ce projet de loi.