Projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail

RAPPORT N° 365 - PROJET DE LOI, ADOPTE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE EN DEUXIEME LECTURE, D'ORIENTATION ET D'INCITATION RELATIF A LA REDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL

M. Louis SOUVET, Sénateur

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - RAPPORT N° 365 - 1997/1998

Table des matières

N° 365

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er avril 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail,

Par M. Louis SOUVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ème législ.) : Première lecture : 512, 652 et T.A. 81.

Deuxième lecture : 765 , 774 et T.A. 114.

Sénat : Première lecture : 286, 306 et T.A. 89 (1997-1998).

Deuxième lecture : 363 (1997-1998).

Travail.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 1 ^er avril 1998 , sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen, en deuxième lecture, du rapport de M. Louis Souvet sur le projet de loi n° 363 (1997-1998), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture , d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail .

M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé que le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail, adopté le 10 février par l'Assemblée nationale en première lecture, avait été profondément remanié par le Sénat qui avait fait prévaloir le dialogue social et une réduction négociée et équilibrée de la durée effective du travail.

Il a considéré que, dans un contexte d'urgence de fait, l'Assemblée nationale avait choisi de revenir pour l'essentiel au texte adopté par elle, en première lecture, y compris s'agissant de la définition du temps de travail, alors que cette dernière comporte, de l'aveu même du Gouvernement et de la commission saisie au fond, bien des incertitudes.

Abordant l'examen des différents articles dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, le rapporteur a observé que le Gouvernement avait insisté sur la portée politique de l'article premier dans sa réponse aux critiques qui avaient pu lui être opposées ; il a constaté que l'abaissement de la durée légale du travail effectif à 35 heures à compter du 1 ^er janvier 2002 et à compter du 1 ^er janvier 2000 pour les entreprises de plus de vingt salariés avait été rétabli par l'Assemblée nationale malgré toutes les réserves qui avaient été avancées par les différents intervenants. Il a constaté également que l'Assemblée nationale avait rétabli quasiment à l'identique les articles 2 et 3.

M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé que l'Assemblée nationale avait décidé de supprimer l'article 3 bis introduit par le Sénat qui posait le principe d'une compensation intégrale par l'Etat à la sécurité sociale des exonérations de charges, conformément à l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994, ainsi que l'article 3 ter, introduit par le Sénat, relatif à l'application de la loi de Robien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics et qu'elle avait rétabli intégralement son texte concernant les dispositions restreignant le recours aux heures supplémentaires (article 5) et au travail à temps partiel (articles 6 et 7).

Il a estimé que, dans ces conditions, le dispositif relatif à l'abaissement de la durée du travail conservait ses principaux défauts et que l'Assemblée nationale n'avait pas voulu saisir l'opportunité de la deuxième lecture pour le rendre plus compatible avec le fonctionnement d'une économie de marché moderne.

Le rapporteur a ensuite considéré que la " chronique " de l'article 4 bis du projet de loi, complétant la définition du temps de travail effectif à l'article L. 212-4 du code du travail, laissait penser que le Gouvernement avait ouvert une " boîte de Pandore ", le projet de loi associant désormais deux démarches : la réduction de la durée légale et l'extension des activités ou des périodes considérées comme temps de travail, c'est-à-dire une réduction supplémentaire de la durée du travail productif.

Le rapporteur a constaté que l'article 4 bis avait été ainsi au coeur du débat de la seconde lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale. Il a estimé que cet article posait un véritable problème car il reprenait une définition très extensive de la durée du travail effectif susceptible d'évoluer étant donné son caractère général.

Il a considéré que cette rédaction était une source d'insécurité juridique qui pouvait constituer une menace pour l'emploi et fragiliser les contrats de travail. Il a déclaré qu'en définitive, l'Assemblée nationale avait décidé, dans la confusion, de revenir au texte qu'elle avait adopté en première lecture, dans l'attente d'éclaircissements et en dépit de l'avis défavorable du Gouvernement.

Le rapporteur a estimé au total que, loin de lever les inquiétudes qui avaient surgi lors de la première lecture, le débat de deuxième lecture à l'Assemblée nationale semblait les avoir confirmées, voire amplifiées. Il a mentionné à ce titre les incertitudes concernant l'impact du projet de loi sur l'emploi, les incertitudes budgétaires concernant le coût global de l'incitation financière et les incertitudes juridiques concernant l'impact d'une baisse du salaire consécutive à une réduction de la durée du travail sur les contrats de travail individuels.

Le rapporteur s'est attaché en particulier à mettre en évidence les incertitudes concernant la multiplicité des salaires minima interprofessionnels de croissance (SMIC), le Gouvernement continuant à déclarer vouloir conjuguer un SMIC horaire en l'état et une rémunération mensuelle minimale correspondant à l'actuel SMIC mensualisé ; il a fait observer que, dans ces conditions, les salariés payés au SMIC qui passeraient à 35 heures seraient payés 39 heures.

Le rapporteur a considéré que les inquiétudes des entreprises sur la compatibilité des 35 heures avec le marché unique et l'euro n'avaient pas été levées par le Gouvernement et que la question d'une extension des 35 heures à la fonction publique n'avait pas reçu de réponse claire.

Le rapporteur a déclaré que toutes ces incertitudes, auxquelles il fallait ajouter les craintes liées à la définition de la durée légale du travail effectif, l'avaient amené à proposer de rétablir globalement le texte adopté par le Sénat en première lecture.

M. Louis Souvet, rapporteur, a ainsi proposé à la commission de supprimer l'article premier qui prévoit l'abaissement de la durée légale hebdomadaire du travail.

Il a proposé d'adopter un article additionnel après l'article premier prévoyant un rapport sur les conséquences de l'abaissement de la durée légale du travail sur le SMIC.

Il a proposé de rétablir l'article 2 qui invite à la négociation et prévoit le principe d'une aide pour les entreprises et certaines associations qui réduiraient la durée du travail calculée en moyenne sur tout ou partie de l'année et procéderaient à des embauches ou préserveraient des emplois, ainsi que l'article 3 qui " reprofile " la loi de Robien. Le rapporteur a déclaré que le dispositif proposé retenait le principe d'une aide non pas forfaitaire mais proportionnelle aux salaires afin de ne pas pénaliser l'emploi qualifié, l'exonération étant ainsi plafonnée, lissée, limitée à cinq ans, plus incitative grâce à l'introduction d'une date limite et plus facilement accessible quant aux conditions posées pour les embauches.

Il a proposé à nouveau de réaffirmer le principe de la compensation intégrale des exonérations de charges sociales et de reprendre également une disposition adoptée par le Sénat à l'initiative de M. Jean Arthuis permettant une application complète de la loi de Robien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics.

Concernant l'important article 4 bis relatif à la durée du travail effectif, il a proposé de revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture, qui reprenait littéralement l'article 2 de la directive du 23 novembre 1993.

Le rapporteur a également proposé d'adopter une disposition identique à l'amendement, fort opportun, adopté par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale mais non appelé en séance publique, qui limitait le champ d'application des articles 4 bis et 4 ter à celui de la directive du 23 novembre 1993.

Il a proposé de supprimer l'article 5 qui contraint le recours aux heures supplémentaires et de revenir sur l'ensemble des dispositions qui limitaient le recours au travail à temps partiel (articles 6 et 7).

Concernant les bilans (articles 9 et 10), il a proposé de tirer à nouveau les conséquences de la suppression de l'article premier et de son refus d'envisager le développement des 35 heures dans la fonction publique.

Le rapporteur a souligné que ses propositions visaient à nouveau à faire en sorte que le projet de loi ne compromette ni le dialogue social, ni l'équilibre des comptes publics, mais parvienne à la fois à une réduction progressive du temps de travail effectif et à une amélioration durable de l'emploi.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a constaté la difficulté rencontrée pour définir la notion de temps de travail effectif au regard de la multiplicité des situations et observé que le dispositif proposé par le rapporteur à l'article 3 n'était pas favorable aux bas salaires.

M. Guy Fischer a noté que le rapporteur n'avait pas choisi de s'opposer sans débat au projet de loi et a insisté sur le niveau élevé des résultats enregistrés par les entreprises permettant un effort supplémentaire en faveur de l'emploi.

M. Alain Vasselle a rappelé les principales critiques qu'encourait le projet du Gouvernement et s'est félicité des propositions faites par le rapporteur ; rappelant son expérience de rapporteur pour avis sur le projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France, il a fait part de son regret que les propositions du Sénat, même d'ordre technique, soient écartées systématiquement par le Gouvernement et l'Assemblée nationale.

M. André Jourdain a émis de forts doutes quant à l'impact du projet de loi sur l'emploi ; il a estimé que le texte aurait pour effet plus probable d'accroître la mécanisation et l'automatisation.

M. Alain Gournac s'est inquiété de la confusion et de la légèreté qui ont marqué la discussion à deux reprises à l'Assemblée nationale de l'article 4 bis du projet de loi et a estimé que le texte du Gouvernement avait pour premier effet de placer l'ensemble des partenaires sociaux dans une position d'attente.

M. Serge Franchis a déclaré qu'il était favorable au partage du temps de travail mais que le texte du Gouvernement avait pour effet de réduire le nombre d'heures travaillées, ce qui était en contradiction avec l'objectif recherché.

M. Jean Chérioux a souligné la situation spécifique des cadres en matière de temps de travail.

Répondant aux intervenants, M. Louis Souvet, rapporteur, a considéré qu'on ne pouvait entièrement s'en remettre à la négociation collective et qu'il convenait d'adopter une définition législative précise de la durée du travail effectif.

Il a également considéré que l'objectif de ce texte sur la réduction du travail n'était pas de favoriser le développement d'emplois peu qualifiés, cette dernière question relevant à l'évidence d'un autre dispositif. Il a par ailleurs déclaré que la multiplicité des SMIC, l'article 4 bis et les contraintes sur le temps partiel, introduits par le Gouvernement, ne pourraient que pénaliser l'emploi peu qualifié.

A l'issue du débat, M. Jean-Pierre Fourcade, président , a souhaité formuler quatre observations.

Il a tout d'abord considéré que l'expérience du texte " emploi jeunes " démontrait a posteriori que le Gouvernement avait tort de ne pas prendre en compte les propositions du Sénat, puisqu'on observait un blocage de l'application sur le terrain du fait notamment d'une absence de formation et d'encadrement.

Il a estimé que le débat sur la question des seuils était dépassé depuis que M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, s'était référé au seuil de 250 salariés retenu par la recommandation de la commission européenne du 13 avril 1996 pour la définition des petites et moyennes entreprises.

M. Jean-Pierre Fourcade, président , a déclaré que l'ensemble des simulations prenait pour hypothèse une modération salariale alors que, dans le même temps, le Gouvernement accordait aux fonctionnaires des augmentations de salaires significatives. Il a insisté sur cette contradiction en considérant que ce texte était très défavorable aux salariés du secteur privé.

M. Jean-Pierre Fourcade, président , a enfin considéré que la réduction du temps de travail créait un problème spécifique pour les cadres. Il a estimé que cette catégorie de personnel était confrontée à une profonde transformation de l'exercice de son activité, à travers une augmentation de la mobilité et l'introduction de nouvelles méthodes de travail liées aux nouvelles technologies. Il a déclaré qu'on ne pouvait par conséquent leur appliquer le cadre rigide de ce projet de loi.

Abordant l'examen des articles, la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement de suppression de l'article premier et, après l'article premier, un amendement créant un article additionnel prévoyant que le Gouvernement présentera au Parlement un rapport établissant les conséquences de la réduction du temps de travail sur la rémunération mensuelle minimale des salariés.

Toujours sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté respectivement aux articles 2, 3, 3 bis, 3 ter, 4 bis , cinq amendements tendant à revenir au texte voté par le Sénat en première lecture.

Après l'article 4 ter , la commission a adopté, sur proposition de M. Louis Souvet, rapporteur, un amendement créant un article additionnel prévoyant que les dispositions des articles 4 bis et 4 ter ont pour champ d'application celui de la directive européenne du 23 novembre 1993, ce qui revient à exclure le secteur des transports routiers.

Egalement sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 5 .

Aux articles 6, 7, 9 et 10 elle a, sur proposition de son rapporteur, adopté quatre amendements tendant à rétablir le texte voté en première lecture par le Sénat. Puis, elle a adopté le projet de loi ainsi amendé.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail, adopté le 10 février par l'Assemblée nationale, a été profondément remanié par le Sénat en première lecture le 4 mars dernier.

La Haute assemblée a souhaité, en effet, faire prévaloir le dialogue social et une réduction négociée et équilibrée de la durée effective du travail. Ce faisant, elle s'est opposée à une baisse générale et autoritaire de la durée légale du travail.

Cette dernière démarche lui a semblé en effet néfaste pour la compétitivité des entreprises et par conséquent pour l'emploi, dangereuse quant à ses conséquences sur le SMIC, porteuse enfin de dérives coûteuses quant à son extension probable à l'ensemble des fonctions publiques.

Tout en renonçant à demander l'urgence sur le projet de loi, le Gouvernement a souhaité hâter le déroulement du débat puisqu'il a inscrit le texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, en deuxième lecture dès le 24 mars.

Dans ce contexte d'urgence de fait, l'Assemblée nationale a choisi de revenir pour l'essentiel au texte adopté par elle, en première lecture, y compris s'agissant de la définition du temps de travail effectif.

Quand bien même cette dernière disposition, introduite par l'Assemblée nationale en première lecture et maintenue ne varietur en deuxième lecture, comporte, de l'aveu même du Gouvernement et de la commission saisie au fond, bien des incertitudes et, du point de vue de votre rapporteur, des conséquences graves et non maîtrisées.

Désormais, à l'intérieur d'une durée légale du travail que le projet de loi ambitionne d'abaisser, la part du travail productif serait elle-même réduite.

Face à ce constat, votre commission propose de rétablir le texte voté en première lecture par le Sénat à l'issue d'un débat qui a permis d'enrichir et de compléter les propositions qu'elle avait elle-même formulées.

Elle souhaite, ce faisant, donner à l'Assemblée nationale la possibilité de revenir sur les dispositions du projet de loi les plus néfastes au dynamisme de notre économie.

I. LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE MAINTIENT LES INCERTITUDES SUR LES 35 HEURES ET SUR LA DÉFINITION DE LA DURÉE DU TRAVAIL EFFECTIF.

A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE EST REVENUE POUR L'ESSENTIEL AU TEXTE ADOPTÉ PAR ELLE EN PREMIÈRE LECTURE

Les débats qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale ont mis en évidence la cohérence du texte sénatorial et le refus a contrario de se rapprocher d'une logique d'abaissement de la durée du travail fondée sur le volontariat, la souplesse et la progressivité.

L'ensemble des intervenants a reconnu que l'abaissement de la durée du travail pouvait permettre dans certains cas la création d'emplois. Toutefois, la majorité en a fait la principale mesure de sa politique de l'emploi en insistant sur les vertus de la contrainte et de l'obligation mais sans afficher d'objectifs chiffrés alors que l'opposition mettait en exergue l'impact limité de ce dispositif, son coût et ses effets pervers s'il devait reposer sur la contrainte.

A cet égard, le rétablissement de l'article premier a concentré les critiques que n'a pas atténué l'introduction d'un report de la date d'application de la nouvelle durée légale aux entreprises qui auront franchi l'effectif de vingt salariés entre le 1 ^er janvier 2000 et le 31 décembre 2001. L'ensemble des amendements d'assouplissement, pourtant très mesurés, déposés par l'opposition, a été repoussé par le Gouvernement et la majorité. C'est donc une attitude intransigeante qui l'a emporté.

Le principe d'un abaissement de la durée légale du travail effectif à 35 heures à compter du 1 ^er janvier 2002 et à compter du 1 ^er janvier 2000 pour les entreprises de plus de vingt salariés est donc maintenu, ceci malgré toutes les réserves qui ont été avancées par les différents intervenants.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a rétabli quasiment à l'identique les articles 2 et 3 en ajoutant simplement quelques précisions ou en réparant des oublis. L'article 3 qui définit le dispositif financier incitatif conserve les défauts que lui a reconnus le Sénat :

- une aide forfaitaire qui pénalise l'emploi qualifié ;

- un dispositif permanent qui institue durablement des distorsions de concurrence ;

- des incertitudes budgétaires sur le coût du dispositif ;

- des incertitudes juridiques sur l'avenir des contrats de travail individuels ;

- une complexité accrue du fait de la multiplicité des majorations.

L'Assemblée nationale a décidé de supprimer l'article 3 bis introduit par le Sénat qui posait le principe d'une compensation intégrale par l'Etat à la sécurité sociale des exonérations de charges, conformément à l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994. Cette suppression, si elle était maintenue, constituerait une grave menace pour l'avenir des finances sociales.

L'Assemblée nationale a également supprimé l'article 3 ter, introduit par le Sénat, relatif à l'application de la loi de Robien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics.

L'Assemblée nationale a rétabli intégralement son texte concernant les dispositions relatives au durcissement des conditions de recours aux heures supplémentaires (art. 5) et au travail à temps partiel (art. 6 et 7). Elle a également rétabli les rapports (art. 9 et 10) dans leur rédaction votée par elle en première lecture.

Dans ces conditions, le dispositif relatif à l'abaissement de la durée du travail conserve ses principaux défauts, l'Assemblée nationale n'ayant pas voulu saisir l'opportunité de la deuxième lecture pour le rendre plus compatible avec le fonctionnement d'une économie de marché moderne.

B. L'ESSENTIEL DU DÉBAT PORTE DÉSORMAIS SUR LA DÉFINITION DE LA DURÉE DU TRAVAIL EFFECTIF

La chronique de l'article 4 bis du projet de loi laisse penser que le Gouvernement a ouvert une " boîte de Pandore " : le projet de loi conjugue désormais deux démarches : la réduction de la durée légale (art. 1 ^er ) et l'extension des activités ou des périodes considérées comme temps de travail, c'est-à-dire une réduction supplémentaire de la durée du travail productif (art. 4 bis).

Le Gouvernement a été désavoué par l'Assemblée nationale sur la définition du travail effectif et sur le champ d'application des dispositions de la directive 93/104/CE du conseil du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail qui sont reprises dans le projet de loi.

L'article 4 bis qui complète la définition de la durée du travail effectif de l'article L. 212-4 du code du travail a été au coeur du débat de la seconde lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale. Cet article est la conséquence de l'adoption d'un amendement de M. Yves Cochet en première lecture qui visait à légaliser les dernières avancées de la jurisprudence de la chambre sociale de la Cour de Cassation sur cette question.

Comme nous le remarquions dans notre rapport de première lecture, cet article pose un véritable problème car il reprend une définition très extensive de la durée du travail effectif et, qui plus est, une définition qui est encore susceptible d'évoluer étant donné son caractère général : " la durée du travail effectif est le temps pendant lequel le salarié est à la disposition de l'employeur ".

Cette rédaction est une source considérable d' insécurité juridique , elle constitue une menace pour l'emploi et pourrait fragiliser les contrats de travail. C'est d'ailleurs, peu ou prou, l'avis du Gouvernement. Lors du débat à l'Assemblée nationale, le ministre, M. Bernard Kouchner, a déclaré :

" Un débat s'est développé à la suite de la rédaction adoptée en première lecture, qui a suscité des contestations et des interprétations diverses. Cette rédaction me semble de ce fait même porteuse de flou et d'incertitudes juridiques susceptibles de perturber les usages et les pratiques conventionnelles, tels qu'ils découlent de la prise en compte, très fine, de la nature de chacune des activités par les partenaires sociaux. Nous ne devons pas laisser se développer de tels facteurs d'insécurité juridique, qui peuvent créer des difficultés aux acteurs de la négociation sur le temps de travail. "

" A l'inverse, la rédaction proposée dans l'amendement n° 7 de votre commission, qui précise que le temps de travail effectif est le temps où le salarié est en permanence à la disposition de l'employeur, me paraît tout à fait satisfaisante. Elle lève cette incertitude tout en traduisant clairement et complètement dans la loi l'ensemble des avancées liées à la jurisprudence. Notre responsabilité nous commande la plus grande clarté sur un sujet de cette importance ; je souhaite que cette clarification soit apportée dès ce soir en retenant la rédaction issue des travaux de votre commission et non celle votée en première lecture. J'en appelle, non à votre " sagesse ", mais à votre clairvoyance (...) pour ne pas aller dans un sens opposé à celui que nous recherchons du fait d'une rédaction qui introduirait le flou et l'absence de clarté. Le Gouvernement est donc défavorable à l'amendement n° 149 de la commission . " ^{1( * )}

Force est de constater que le Gouvernement qui avait donné un avis favorable, en première lecture, à l'amendement de M. Yves Cochet ^{2( * )} s'est déclaré défavorable à son rétablissement en deuxième lecture.

Force est de constater également que l'appel à la clairvoyance de M. Bernard Kouchner n'a pas été entendu puisque la majorité de l'Assemblée nationale a voté, contre l'avis du Gouvernement, l'amendement déposé par M. Jean Le Garrec et les membres du groupe socialiste de préférence à celui de la commission.

Pourtant, certains membres de la majorité ont fait part de leur réserve. M. Gérard Gouzes a fait part de son trouble et a déclaré qu'adopter l'amendement n° 149 porterait atteinte à l'emploi en zone rurale et irait à l'encontre de la politique de la majorité. Il a notamment déclaré ^{3( * )} que " la façon dont on décomptera les trajets, dans le secteur du bâtiment notamment, provoquera tôt ou tard (...) la délocalisation de telle ou telle entreprise vers le lieu de travail, au détriment de l'aménagement du territoire et de la lutte contre la désertification rurale. "

M. Claude Bartolone, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a déclaré quant à lui qu'après avoir entendu les interventions sur chacun des amendements, " il ne savait plus lequel des amendements apportait la meilleure solution ^{4( * )} " et qu'il se demandait si après avoir entendu les différents orateurs, l'Assemblée nationale ne devait pas mettre à profit le temps qui la séparait de la troisième lecture pour obtenir plus de précisions.

C'est donc dans la plus grande confusion qu'a été adopté l'amendement n° 149 qui revient à la définition adoptée en première lecture, sans que le Gouvernement n'ait pu précisément expliquer la portée d'une telle rédaction.

Votre commission s'étonne que sur un sujet aussi important, au coeur du code du travail et des garanties que sont en droit d'attendre les salariés comme les employeurs, Assemblée nationale et Gouvernement fassent preuve de tant d'indécision ne cessant de renvoyer, depuis le 10 février, la réflexion à une lecture ultérieure. Il importe sur un sujet aussi grave de faire preuve de prudence. Par ailleurs, l'ajout du terme " en permanence ", proposé par le Gouvernement, ne semble pas une garantie suffisante contre des interprétations jurisprudentielles imprévues. C'est pourquoi votre commission propose de rétablir sa propre rédaction de l'article 4 bis qui reprend littéralement la définition de l'article 2 de la directive européenne du 23 novembre 1993 : " la durée du travail effectif est le temps pendant lequel le salarié est au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions ".

Par ailleurs, M. Jean Le Garrec, rapporteur de l'Assemblée nationale, avait fait adopter en commission un article additionnel après le 4 (4 quater) qui limitait le champ d'application des articles 4 bis et 4 ter à celui de la directive européenne du 23 novembre 1993. Cet excellent amendement avait " simplement pour objet de transposer la directive dans le droit national (...) une négociation sur le temps de travail dans le secteur des transports (étant) actuellement en cours entre les partenaires sociaux au niveau européen " ^{5( * )} .

Force est de constater que cet amendement n'a pas été appelé en séance publique et que l'Assemblée nationale n'a pu se prononcer sur cet apport important. Pour réparer cet " oubli ", votre commission vous proposera un amendement identique à celui fort opportun de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale.

II. AFIN QUE LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL CONSTITUE UNE VÉRITABLE OPPORTUNITÉ POUR L'EMPLOI, LA COMMISSION PROPOSE LE RÉTABLISSEMENT DU TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

A. LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE NE RÉPOND PAS AUX OBJECTIONS MISES EN ÉVIDENCE PAR LE SÉNAT

Loin de lever les inquiétudes qui ont surgi lors de la première lecture, le débat de deuxième lecture à l'Assemblée nationale semble les avoir confirmées, voire amplifiées de telle manière qu'aujourd'hui nombre des acteurs intéressés par cette question, comme les syndicats, semblent prendre leurs distances et attendre une clarification.

Les incertitudes restent importantes concernant l'impact du projet de loi sur l'emploi. Le scénario optimiste de la direction de la prévision du ministère des finances repose ainsi sur la conclusion entre les partenaires sociaux d'un véritable " pacte pour l'emploi ", c'est-à-dire une négociation généralisée et rapide sur la réduction du temps de travail accompagnée d'une " modération salariale prononcée ". Le dispositif du projet de loi, fondé sur la baisse de la durée légale, ne remplit aucune de ces deux conditions : il a bloqué durablement le dialogue social et entraînera quasiment mécaniquement une augmentation du coût du travail et particulièrement du coût des emplois peu qualifiés.

Les incertitudes budgétaires concernant le coût global de l'incitation financière demeurent. Le Gouvernement n'a pas contesté les estimations de la commission des Affaires sociales qui chiffraient le coût brut du dispositif pour les cinq premières années selon les hypothèses retenues entre 183 et 312 milliards de francs.

Les incertitudes juridiques concernant l'impact d'une baisse du salaire consécutive à une réduction de la durée du travail sur les contrats de travail individuels ont fait naître un trouble dans l'esprit des employeurs. Les entrepreneurs sont en train d'intégrer le fait qu'ils pourraient être amenés à devoir licencier des salariés qui n'accepteraient pas une remise en cause de leur salaire, avant de pouvoir embaucher dans le cadre du nouveau dispositif.

Les incertitudes concernant la multiplicité des SMIC se sont transformées en méfiance de la part des entrepreneurs comme le montre le ralentissement des négociations salariales ces derniers mois. Le Gouvernement continue à déclarer vouloir conjuguer un SMIC horaire en l'état et une rémunération mensuelle minimale correspondant à l'actuel SMIC mensualisé. Il résulterait de cette décision que les salariés payés au SMIC qui passeraient à 35 heures seraient payés 39 heures, ce qui veut dire que leur rémunération horaire progresserait de 11,4 %, ceci alors que les salariés qui resteraient à 39 heures percevraient un salaire sur 40 heures. Comme le déclarait M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des Affaires sociales, lors du débat en séance publique, on peut douter " que l'on puisse faire coexister durablement des salariés travaillant 35 heures payées 39 et d'autres travaillant 39 heures qui seraient payés 40 heures ".

Dans ces conditions, le président Fourcade a pu déclarer qu'on pouvait craindre que ce texte " n'engendre inéluctablement, sous une forme ou sous une autre, une forte majoration du SMIC ".

Les incertitudes concernant les modalités de l'application des 35 heures au personnel d'encadrement n'ont pas été levées. Les cadres français travaillent en moyenne 45 heures par semaine, on a du mal à imaginer comment ils pourraient brutalement réduire de 10 heures leur durée du travail. Par ailleurs, la nature même de leur tâche se transforme sous l'effet des nouvelles technologies et des nouvelles formes de travail. Le cadre rigide du projet de loi est ainsi particulièrement inadapté à la situation spécifique du personnel d'encadrement.

Les inquiétudes des entreprises sur la compatibilité des 35 heures avec le marché unique et l'euro n'ont pas été levées par le Gouvernement. Les entreprises françaises pourraient avoir à supporter une détérioration de leur compétitivité qui aurait un impact négatif sur leurs parts de marché et l'emploi.

La question d'une extension des 35 heures à la fonction publique n'a pas reçu de réponse claire. Pourtant, sa réalisation aurait des conséquences budgétaires considérables, ceci d'autant plus que pourrait se poser la question de la nécessité de recrutements complémentaires afin de compenser la baisse de la durée du travail.

Toutes ces incertitudes, auxquelles il faut ajouter les craintes liées à la définition de la durée du travail effectif, ont amené la commission à rétablir son texte.

B. LA COMMISSION PROPOSE DE RÉTABLIR LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Pour que la réduction du temps de travail puisse continuer de constituer une chance pour l'emploi, la commission des Affaires sociales considère qu'il est fondamental qu'elle conserve son caractère volontaire, souple et progressif.

Dans ces conditions, elle propose de rétablir son texte en intégrant les apports importants constitués par les amendements adoptés en première lecture au Sénat ainsi qu'un amendement inspiré par les débats qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale.

La commission vous propose donc à nouveau de supprimer l'article premier qui prévoit l'abaissement de la durée légale hebdomadaire du travail.

Elle vous propose en outre un amendement portant article additionnel après l'article premier qui prévoit le dépôt au Parlement par le Gouvernement d'un rapport sur les conséquences de l'abaissement de la durée légale du travail sur le SMIC. Elle demande ce faisant au Gouvernement de clarifier rapidement la question du SMIC ou du " double SMIC " qui est déterminante quant aux conséquences du projet sur la compétitivité des entreprises et de l'emploi.

Elle propose de rétablir l'article 2 tel qu'adopté par le Sénat en première lecture qui invite à la négociation et prévoit le principe d'une aide pour les entreprises et certaines associations qui réduiraient la durée du travail calculée en moyenne sur tout ou partie de l'année et procéderaient à des embauches ou préserveraient des emplois. Les entreprises de moins de cinquante salariés pourront bénéficier de cette aide à condition de signer un accord avant le 1 ^er janvier 2000, celles de moins de cinquante salariés et certaines associations pourront signer cet accord jusqu'au 1 ^er janvier 2002.

S'agissant du seuil, fixé à 20 salariés par le texte du Gouvernement, porté à 50 salariés dans les propositions de votre commission, votre rapporteur observe que la définition des petites et moyennes entreprises adoptée par la Commission européenne ^{6( * )} et " recommandée " aux Etats-membres, à la Banque Européenne d'investissement et au fonds européen d'investissement retient un seuil de 250 salariés et qu'une " petite entreprise " est elle-même définie " comme une entreprise employant moins de 50 personnes ".

La commission propose également le rétablissement de l'article 3 dans la rédaction du Sénat qui " reprofile " la loi de Robien. Le dispositif proposé retient le principe d'une aide non pas forfaitaire mais proportionnelle aux salaires afin de ne pas pénaliser l'emploi qualifié ; il tient compte des principales propositions d'améliorations émises à l'occasion des premiers bilans de la loi (notamment évaluation de la commission des Finances de l'Assemblée nationale en avril 1997).

L'exonération sera ainsi :

- plafonnée dans la limite d'une fois le plafond de la sécurité sociale,

- lissée quant à ses taux afin de faciliter la sortie du dispositif,

- limitée à cinq ans au lieu de sept dans le dispositif offensif,

- plus incitative grâce à l'introduction d'une date limite : les entreprises peuvent signer un accord jusqu'au 1 ^er janvier 2000 (1 ^er janvier 2002 pour les entreprises de moins de cinquante salariés),

- plus facilement accessible quant aux conditions posées pour les embauches.

- majorée pour favoriser le passage aux 32 heures (amendement de MM. Cabanel et Barnier adopté en première lecture)

La commission propose à nouveau de réaffirmer le principe de la compensation intégrale des exonérations de charges sociales. Elle reprend également l'amendement de M. Jean Arthuis qui permet une application complète de la loi de Robien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics.

Concernant l'important article 4 bis relatif à la durée du travail effectif, la commission propose de revenir à l'article 2 de la directive du 23 novembre 1993 qui est beaucoup plus équilibré et précis que les différents textes envisagés à l'Assemblée nationale.

Dans un article additionnel après l'article 4, votre commission vous propose de limiter, comme le proposait la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, le champ d'application des articles 4 bis et 4 ter à celui de la directive.

La commission propose de supprimer l'article 5 qui contraint le recours aux heures supplémentaires. Elle vous propose également de revenir à nouveau sur l'ensemble des dispositions qui limitent le recours au travail à temps partiel (articles 6 et 7).

Concernant les bilans (articles 9 et 10), la commission vous propose de tirer à nouveau les conséquences de la suppression de l'article premier et de son refus d'envisager le développement des 35 heures dans la fonction publique.

*

* *

En résumé, les propositions de la majorité de la commission des Affaires sociales visent à nouveau à faire en sorte que le projet de loi ne compromette ni le dialogue social, ni l'équilibre des comptes publics, mais parvienne à la fois à une réduction progressive du temps de travail effectif et à une amélioration durable de l'emploi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Réduction à trente-cinq heures de la durée légale hebdomadaire
du travail effectif des salariés
(Art. L. 212-1 bis nouveau du code du travail)

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a rétabli son texte voté en première lecture en l'accompagnant d'une modification qui résulte d'une proposition de la commission. C'est ainsi que les entreprises dont l'effectif est de plus de vingt salariés se verront appliquer une durée légale hebdomadaire de 35 heures à compter du 1 ^er janvier 2000, sauf si cet effectif est atteint entre le 1 ^er janvier 2000 et le 31 décembre 2001. Cet assouplissement dans l'application de la durée légale a pour objectif de limiter l'impact de l'effet de seuil qui aurait pu, autrement, amener certaines entreprises à ne pas embaucher au-delà de vingt salariés pour ne pas se voir appliquer la nouvelle durée légale du travail.

En revanche, l'Assemblée nationale a rejeté plusieurs amendements de l'opposition qui avaient tous pour objectif de limiter les effets pervers de cet article en excluant certaines catégories de personnels (travailleurs pluriactifs, salariés payés au forfait, salariés dont la rémunération est indexée sur le chiffre d'affaires...) ou certains établissements (établissements hospitaliers, entreprises de sous-traitance).

II - Les propositions de la commission

Votre commission prend acte de la modification apportée par l'Assemblée nationale pour l'application de la durée légale hebdomadaire du travail aux entreprises de moins de vingt salariés qui franchiraient ce seuil entre le 1 ^er janvier 2000 et le 31 décembre 2001. Elle observe incidemment que cette modification illustre le fait que les seuils peuvent avoir un effet sur la création d'emplois par les entreprises et que l'abaissement de la durée légale hebdomadaire du travail a un effet dissuasif sur l'emploi.

Sur le fond, votre commission considère que le principe d'un abaissement brutal, uniforme et autoritaire de la durée légale du travail est une disposition idéologique dont l'effet sur l'emploi est incertain sinon négatif.

Fidèle à sa préférence pour la négociation entre les partenaires sociaux sur les démarches autoritaires, votre commission vous propose à nouveau de supprimer cet article premier contraire à l'intérêt des salariés, des chômeurs et des entreprises.

Article additionnel après l'article premier
Rapport sur les conséquences de la réduction du temps de travail
sur le SMIC

Le Gouvernement a déclaré à plusieurs reprises qu'il ne souhaitait pas que la réduction du temps de travail donne lieu à une baisse de revenus pour les salariés payés au SMIC. Ceci signifie que ces salariés devraient être payés sur la base de 39 heures alors même que leur durée de travail pourrait être ramenée à 35 heures, soit une augmentation du coût salarial de plus de 11 %.

Tout au long des débats tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, le Gouvernement s'est contenté de réitérer peu ou prou la même déclaration de principe :

" Quant au SMIC, il n'est pas question de définir strictement dans le détail les décisions qui se seront prises, car celles-ci font l'objet d'une concertation approfondie avec les organisations patronales et syndicales.

" Mais, afin d'éclairer pleinement le débat et les négociateurs, je me dois d'exprimer les principes, qui seront les nôtres. Le salarié payé au SMIC, dont l'horaire hebdomadaire passe de 39 à 35 heures, doit bien sûr garder intact son salaire aujourd'hui et pour demain.

" En même temps, il n'apparaît pas non plus opportun que la rémunération d'un salarié restant à 39 heures et payé au SMIC s'accroisse automatiquement de 11,4 %, auxquels il faudrait naturellement ajouter la rémunération des heures supplémentaires.

" Cela nous oriente vers la définition, parallèlement au SMIC horaire qui resterait en l'état, d'une rémunération mensuelle minimale dont le niveau serait fixé de telle sorte que le premier principe que j'ai rappelé, pour les smicards, soit respecté.

" Il nous faudra, bien sûr, débattre, des modalités d'indexation de ce nouvel indice de même que des effets de celui-ci sur les salaires de ceux qui travaillent à temps partiel. C'est l'objet d'un travail approfondi qui se poursuivra dans les jours qui viennent dans le cadre naturel de la commission nationale de la négociation collective " ^{7( * )}

Les débats ont montré que le dispositif ainsi esquissé d'un SMIC horaire inchangé, doublé de la mise en place d'une rémunération mensuelle minimum sur la base de ce SMIC horaire inchangé calculé sur 39 heures, posait un nombre considérable de questions notamment quant à la rémunération des salariés effectuant des heures supplémentaires ou quant à la situation des salariés dont la rémunération est proche du SMIC.

Tout en comportant une échéance non négociable -l'abaissement de la durée légale du travail en 2000 ou 2002- le projet de loi prétend faire preuve de souplesse en renvoyant à un projet de loi ultérieur le soin de fixer les conséquences concrètes de la réduction de la durée légale du travail.

Il en résulte, sur le SMIC, comme sur le taux de majoration ou le contingent autorisé des heures supplémentaires, que ni les salariés, ni les entreprises ne connaissent le régime qui leur sera applicable en 2000 et 2002.

Jusqu'à preuve du contraire, les négociations portant sur l'anticipation de la réduction du temps de travail restent une faculté : les partenaires y sont " appelés " par l'article 2 du projet de loi.

Mais pour opter pour la négociation, encore faut-il que les partenaires sociaux puissent connaître le régime qui leur sera de toute façon applicable lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle durée légale du travail.

Il n'est pas acceptable que pendant deux ans ils vivent, travaillent et entreprennent sous une " menace législative " dont ils ignorent la teneur.

Dans ces conditions, votre commission vous propose d'adopter un article additionnel qui prévoit que le Gouvernement présentera au Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de la loi un rapport sur les conséquences d'un abaissement de la durée légale du travail sur la rémunération mensuelle minimale des salariés. Le rapport devra, en particulier, envisager les conséquences d'un abaissement de la durée hebdomadaire légale du travail sur la rémunération des salariés payés au SMIC, les grilles salariales et la rémunération des heures supplémentaires.

La commission vous propose d'adopter cet amendement portant article additionnel après l'article premier.

Art. 2
Incitation des partenaires sociaux à négocier la réduction du temps de travail avant la mise en oeuvre de la nouvelle durée légale

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a rétabli son texte adopté en première lecture en adoptant une modification sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales. Les partenaires se voient ainsi à nouveau appelés à négocier la réduction effective de la durée du travail, au besoin, au sein des commissions paritaires locales professionnelles ou interprofessionnelles créées par des entreprises de moins de cinquante salariés. L'article L. 132-30 du code du travail prévoit que ces commissions paritaires concourent à l'élaboration et à l'application des conventions ou accords collectifs de travail ainsi qu'à l'examen des réclamations individuelles ou collectives et de toute autre question relative aux conditions d'emploi et de travail des salariés intéressés. Ces accords peuvent également prévoir des modalités particulières de représentation du personnel des entreprises concernées.

Selon le rapporteur, M. Jean Le Garrec, cette disposition a pour objet de faciliter la négociation sur la réduction du temps de travail dans le cadre de regroupements d'entreprises ou de réseaux d'entreprises.

II - Les propositions de la commission

Prenant acte du rétablissement de son texte à l'identique, à l'exception de la mention des commissions paritaires professionnelles ou interprofessionnelles, et considérant que l'article 2 incitant à la négociation est privé en grande partie de sa portée, du fait de l'article premier, votre commission propose de rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture et vous demande d'adopter en conséquence un amendement portant nouvelle rédaction de cet article.

Art. 3
Aide financière à la réduction de la durée du travail à 35 heures au plus et abrogation de la loi de Robien

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a rétabli son texte en l'accompagnant d'un certain nombre de modifications. Le rapporteur, M. Jean Le Garrec a estimé à cette occasion que " l'aide de la loi de Robien " reprofilée " par le Sénat se rapprochait désormais beaucoup du dispositif d'incitation prévu par le projet de loi dans sa rédaction initiale " ^{8( * )} .

Votre rapporteur se félicite de cette ébauche de convergence mais fait observer que le contexte des deux dispositifs est très différent : le texte adopté par l'Assemblée nationale s'inscrit dans une démarche contraignante bien que différée : celle d'un passage obligatoire aux 35 heures à l'échéance du 1 ^er janvier 2000 ou 2002.

Les modifications portent sur quatre points :

- l'intégration dans le champ de l'aide des entreprises d'armement maritime ; les entreprises d'armement maritime étaient exclues du champ d'application du texte de loi dans sa version adoptée en première lecture ;

- l'ouverture aux partenaires sociaux de la possibilité de négocier la réduction du temps de travail dans le cadre d'accords de regroupement d'entreprises de moins de cinquante salariés au niveau local ou départemental, professionnel ou interprofessionnel. Cette précision coordonne la modification déjà apportée précédemment à l'article 2 ;

- l'obligation du dépôt des accords de réduction du temps de travail dans les professions agricoles auprès des services de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricoles ; cette disposition vise à appliquer une disposition de droit commun au secteur agricole ;

- la possibilité pour les petites et moyennes entreprises comptant jusqu'à 300 salariés, de réaliser la contrepartie en embauches de la réduction du temps de travail dans le cadre de groupements d'employeurs. Cette disposition va dans le bon sens puisqu'elle permet une certaine souplesse dans l'application du texte et favorise la coopération entre PME.

Toutefois, ces quatre modifications apportées par la commission sur proposition du rapporteur, ont une portée très limitée. Elles ont pour but de coordonner l'article 3 avec les autres articles ou de réparer des oublis. Elles ne modifient en rien la logique du texte et ne répondent pas en particulier aux objections soulevées par le Sénat.

Par ailleurs, deux sous-amendements ont été adoptés.

Un sous-amendement de M. Maxime Gremetz ajoute le qualificatif " collective " à la convention mentionnée dans la deuxième phrase du deuxième paragraphe. Ce sous-amendement semble être de nature rédactionnelle.

Un sous-amendement du Gouvernement a inséré après les mots " accords de branche étendus " dans la même phrase que précédemment les mots " ou agréé en application de l'article 16 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales ". A l'appui de son sous-amendement, le ministre a précisé que " dans le secteur sanitaire et social, les accords de branche ne donnent pas lieu, du fait de la présence de plusieurs conventions collectives sur des champs voisins, à une procédure d'extension mais à une procédure d'agrément par le ministère des affaires sociales ".

II - Les propositions de la commission

Votre commission souligne à nouveau les logiques différentes auxquelles obéissent, d'une part, le texte de l'Assemblée nationale rétabli par elle en deuxième lecture et le texte adopté par le Sénat, d'autre part. Le dispositif proposé par le Gouvernement et approuvé par l'Assemblée nationale s'inscrit en effet dans le cadre de la baisse de la durée légale du travail. L'aide prévue a pour objet d'inciter les entreprises à anticiper un passage aux 35 heures qui s'imposera à elles de toute façon en 2000 ou 2002.

Conscient de l'alourdissement du coût du travail qu'entraîne le projet de loi s'agissant notamment des emplois peu qualifiés, à travers le principe des " 35 heures payées 39 heures " applicable aux salariés rémunérés au SMIC, le Gouvernement tente de compenser cet effet par une aide accrue en faveur des bas salaires.

Favorable à un dispositif pérenne d'allégement des charges sur les bas salaires, votre commission observe la contradiction existant entre la volonté de réduire de façon générale et autoritaire la durée du travail et le souci d'abaisser le coût du travail peu qualifié.

Elle constate en revanche que son propre dispositif de réduction du temps de travail, dans un cadre librement négocié, ne comporte pas les mêmes conséquences et n'appelle donc pas les mêmes remèdes que le texte du Gouvernement.

Votre commission vous propose dans ces conditions de rétablir le dispositif qu'elle avait proposé en première lecture tel que complété par les amendements adoptés lors du débat en séance publique.

Elle vous demande en conséquence d'adopter un amendement portant nouvelle rédaction de cet article.

Art. 3 bis
Compensation par l'Etat des exonérations de charges sociales

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a supprimé cet article additionnel introduit par le Sénat en première lecture qui prévoyait que les exonérations de charges sociales seraient compensées intégralement. Ni le rapporteur, ni le ministre n'ont apporté d'explication satisfaisante à cette suppression, ce qui laisse mal augurer des conséquences effectives de la non-compensation sur les finances sociales. Dans son rapport, M. Jean Le Garrec a toutefois précisé que les modalités de la compensation seraient précisées une fois connus les premiers résultats de la mise en oeuvre de la loi.

II - Les propositions de la commission

Votre commission prend acte que, pour la commission des Affaires culturelles ^{9( * )} , le principe général de compensation de toute mesure nouvelle d'exonération de cotisations de sécurité sociale prévu par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale n'est pas d'application automatique en ce qui concerne le projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail. Il faut comprendre que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 sera, pour le Gouvernement, l'occasion de fixer un taux de compensation.

Mais elle réitère sa volonté de voir se réaliser une compensation intégrale des exonérations de charges sociales conformément à l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994.

Certes, une comptabilité " administrative " des emplois créés dans le cadre de l'aide prévue à l'article 3 pourra être effectuée, de même que le calcul du " retour " de cotisations en résultant.

Mais amputer la compensation des exonérations de charges de ce " retour administratif " de cotisations fait peu de cas de l'économie générale du projet de loi. De l'effet d'aubaine d'abord, c'est-à-dire des emplois qui auraient été de toute façon créés. De l'évolution de la masse salariale ensuite, car si le Gouvernement prône le maintien de la rémunération des salariés payés au SMIC (environ 2 millions de salariés), il est attendu, semble-t-il, des 10 autres millions de salariés qu'ils acceptent un effort de modération salariale conduisant à un manque à gagner en termes de cotisations sociales.

Dans ces conditions, la commission vous propose un amendement tendant à rétablir le texte de cet article voté en première lecture au Sénat.

Art. 3 ter
Application de la loi de Robien aux entreprises du bâtiment et des travaux publics
(Art. 39 et 39-1 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle)

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a supprimé cet article qui avait pour objet de permettre, dans le cadre de la loi de Robien, aux entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics de bénéficier de l'allégement de charges sociales lié à la réduction de la durée collective du travail sur les indemnités de congés payés. Dans les conditions actuelles, ces entreprises ne pouvaient bénéficier de l'allégement prévu par la loi, les indemnités de congés payés étant versées par des caisses particulières financées par les cotisations des entreprises.

II - Les propositions de la commission

Votre commission proposant de rétablir en l'état son dispositif financier de l'article 3 qui reprofile la loi de Robien, cet article apparaît comme un complément utile et bienvenu, elle vous demande par conséquent de bien vouloir adopter un amendement de rétablissement de cet article tel que voté par le Sénat en première lecture.

Art. 4 bis
Définition de la durée du travail effectif
(Art. L. 212-4 du code du travail)

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a rétabli à l'identique son texte pour cet article qui complète la définition de la durée du travail effectif en s'inspirant plus ou moins de la jurisprudence de la Chambre sociale de la Cour de cassation et de la directive 93/104/CE du conseil du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

L'Assemblée nationale a par conséquent rejeté la définition proposée par le Sénat qui reprenait à l'identique la rédaction de l'article 2 de la directive : " la durée du travail effectif est le temps pendant lequel le salarié est au travail à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de ses fonctions ". Cette définition a pourtant été considérée par la doctrine comme étant " considérablement affinée " par rapport à la définition adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale.

La plupart des juristes ^{10( * )} considèrent que la définition de l'Assemblée nationale, a pour défaut majeur de rendre impossible toute pratique d'astreinte, y compris celle admise par la jurisprudence de la Cour de cassation, qui tient compte de la disposition " permanente " ou non du salarié pour apprécier l'effectivité du temps de travail. Il est par ailleurs à craindre qu'en se focalisant sur la mise à disposition de l'employeur, l'Assemblée nationale ne légalise et généralise un cas particulier. On constate en effet que les arrêts de la Cour de cassation qui comprennent cette notion de simple mise à disposition concernaient tous des salariés dont la présence sur place faisait partie intégrante des fonctions (gardiens d'usine, infirmiers de garde...). Comme le précise Camille Goasguen dans Semaine sociale Lamy : " être à la disposition ne signifie pas " être là ". C'est faire acte d'une présence vigilante, active. " C'est précisément cette nécessité de présence sur place qu'a pris en compte la Cour de cassation dans un arrêt récent ( Cass., soc. 10 mars 1998, EPA des Aéroports de Paris c/ Pellegrini et autres ) en considérant que le temps des repas devait être compris dans la durée effective du travail lorsque les salariés, en raison de la spécificité de leurs fonctions, travaillent en cycle continu, ne peuvent s'éloigner de leur poste de travail et restent à la disposition de l'employeur, même pendant le temps des repas. Il est à noter que la définition adoptée par le Sénat le 4 mars dernier répondait précisément au souci d'inclure ces catégories de sujétion dans la définition de la durée du travail effectif.

Par ailleurs, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en séance publique se distingue nettement de la rédaction proposée initialement par sa commission. Celle-ci, en effet, proposait, par la voix de son rapporteur, de définir le temps de travail effectif comme celui pendant lequel le salarié était, en permanence, à la disposition de l'employeur. L'ajout du terme " en permanence " visait à s'inspirer de la jurisprudence de la Chambre sociale de la Cour de cassation qui a jugé que " constituait un travail effectif le fait pour le salarié de rester en permanence à la disposition de l'employeur " (Cass, soc, 28 octobre 1997, Bazie c/ Comité d'établissement des avions Marcel Dassault).

M. Maxime Gremetz s'est opposé à cet ajout en considérant qu' " il modifiait profondément la définition du temps de travail effectif, celui-ci ne comprenant plus, de fait, le temps de pause " .

C'est donc en définitive l'amendement déposé par M. Jean Le Garrec et les membres du groupe socialiste revenant au texte de l'Assemblée nationale en première lecture qui a été adopté, par scrutin public, contre l'avis du Gouvernement et de préférence à l'amendement de la commission.

Le souci qui a animé l'Assemblée nationale a été, selon M. Claude Bartolone, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, " de savoir quelle définition serait la plus favorable aux salariés et empêcherait le juge d'établir une jurisprudence contraire à leurs intérêts ".

Le Gouvernement se trouve par conséquent dans une position délicate. Mme Martine Aubry a en effet déclaré lors des débats au Sénat ^{11( * )} qu'elle était perplexe s'agissant des débats ouverts par l'introduction à l'Assemblée nationale de l'article 4 bis et qu'elle s'en remettait à la sagesse du Sénat " considérant que la transposition de la directive, par définition, ne (pouvait) être qu'une bonne chose. Chacun (ayant) d'ailleurs considéré qu'elle constituait une avancée par rapport au texte antérieur ".

II - Les propositions de la commission

Comme le déclarait le ministre lors du débat de deuxième lecture à l'Assemblée nationale, " la durée du travail effectif est une notion centrale dans le droit du travail ", " ainsi donc, il faut éviter de créer la moindre incertitude ". Force est de constater que la définition adoptée par l'Assemblée nationale est très peu satisfaisante. Elle légalise la jurisprudence de la Cour de cassation qui étend régulièrement les frontières de la définition et permet de nouvelles dérives. Cette instabilité renforcée par une définition lâche ne peut que renforcer l'insécurité juridique. Or, cette insécurité juridique est autant préjudiciable aux salariés qu'aux entreprises, car la valeur des contrats repose en grande partie sur la stabilité des concepts juridiques.

En permettant, à terme, de nouvelles dérives, l'Assemblée nationale prend le risque que les entreprises, déjà inquiètes à l'idée d'un abaissement de la durée légale du travail hebdomadaire, considèrent que la durée du travail productif pourrait être ramenée à 32 heures, 30 heures ou moins, ce qui ne pourrait que constituer une menace considérable pour l'emploi.

Par ailleurs, la définition retenue par l'Assemblée nationale s'éloigne sensiblement de la définition européenne. Ceci est contradictoire avec le souhait de favoriser une politique sociale européenne en parallèle au grand marché et à la monnaie unique. Ne vaudrait-il pas mieux adopter cette définition standardisée et, le cas échéant, argumenter à Bruxelles pour la faire évoluer si le besoin s'en faisait sentir ?

En tout cas, votre commission considère qu'une définition précise de la durée du travail effectif est nécessaire et que la définition proposée par la directive européenne présente toutes les garanties propres à rassurer les salariés comme les entreprises, elle comprend les pauses, certains trajets mais pas tous. Par ailleurs, elle n'exclut pas des dispositions conventionnelles plus favorables lorsque cela est possible, bien au contraire.

Votre commission vous propose donc de rétablir à l'identique le texte voté par le Sénat en première lecture en adoptant l'amendement portant nouvelle rédaction de cet article.

Article additionnel après l'article 4 ter
Champ d'application des articles 4 bis et 4 ter

La commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement tendant à aligner le champ d'application des articles 4 bis, relatif à la définition de la durée du travail effectif, et 4 ter, relatif au repos quotidien et aux temps de pause, sur le champ d'application de la directive n° 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

Cet amendement avait en particulier pour objet d'exclure le secteur des transports du champ d'application de la transposition dans le code du travail de la directive européenne. Cet amendement tout à fait justifié au regard des spécificités de ce secteur et notamment la forte concurrence européenne n'a pourtant pas été appelé en séance publique et n'a pu être examiné.

Votre commission a décidé de reprendre un amendement identique à celui adopté par la commission des Affaires culturelles de l'Assemblée nationale, qui vise à aligner le champ d'application des articles 4 bis et 4 ter sur celui de la directive européenne du 23 novembre 1993, ceci en particulier dans l'attente des résultats de la négociation sur le temps de travail dans le secteur des transports entre les partenaires sociaux au niveau européen.

Elle vous propose d'adopter cet amendement portant article additionnel après l'article 4 ter.

Art. 5
Seuil de déclenchement du repos compensateur

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a rétabli sa rédaction de l'article 5 qui vise à rigidifier les règles d'organisation du travail en abaissant le seuil de déclenchement du repos compensateur.

II - Les propositions de la commission

La commission ne souhaitant pas, pour autant que faire se peut, se substituer aux partenaires sociaux dans la définition de l'organisation du travail, elle vous propose à nouveau de supprimer cet article 6 qui constitue une entrave à la bonne marche de l'économie.

Votre commission vous propose en conséquence un amendement de suppression de cet article.

Art. 6
Modification du régime de l'abattement de cotisations sociales patronales applicable au travail à temps partiel
(Art. L. 322-12 du code du travail)

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a rétabli intégralement son texte pour l'article 6 et notamment les dispositions supprimées par le Sénat du fait qu'elles constituent des obstacles au développement du travail à temps partiel.

II - Les propositions de la commission

La commission vous propose à nouveau de supprimer les dispositions de l'article 6 qui constituent un obstacle au développement du travail à temps partiel.

Elle vous propose par conséquent d'adopter un amendement de suppression des paragraphes IA, I, II, III bis et V de cet article.

Art. 7
Limitation des possibilités pour l'entrepreneur
de recourir au temps partiel
(Art. L. 212-4-3 du code du travail)

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a rétabli intégralement son texte adopté en première lecture.

II - Les propositions de la commission

Considérant que les paragraphes rétablis par l'Assemblée nationale rendent plus contraignant le régime du travail à temps partiel alors qu'il convient de continuer à développer cette forme de travail qui a permis d'enrichir notre croissance en emplois, votre commission vous propose d'adopter comme en première lecture un amendement de suppression des paragraphes I, I bis, I ter et IV et de modification du paragraphe III de l'article 7.

Art. 9
Bilan remis au Parlement au plus tard le 30 septembre 1999

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée a rétabli son texte de première lecture modifié par un sous-amendement de M. Gérard Lindeperg, adopté en commission, qui précise que le bilan des négociations portera également sur la place de la formation dans ces mêmes négociations.

II - Les propositions de la commission

Votre commission vous propose, par coordination avec la suppression de l'article premier et la réécriture de l'article 2 qu'elle vous a proposées, de revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture, qui prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement, au plus tard le 31 décembre 2000 sur l'application de la loi et le déroulement des négociations.

Votre commission vous propose d'adopter en conséquence un amendement portant nouvelle rédaction de cet article.

Art. 10
Rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique

I - Le dispositif voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

L'Assemblée nationale a rétabli son texte demandant au Gouvernement un rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique, suite à l'accord signé le 10 février 1998 par le ministre de la fonction publique avec les partenaires sociaux.

II - Les propositions de la commission

Souhaitant ne pas entériner la perspective d'une extension à la fonction publique des dispositions du projet de loi, votre commission vous propose de rétablir le texte voté par le Sénat en première lecture, texte qui demande au Gouvernement un rapport établissant un bilan du temps de travail effectif dans l'ensemble de la fonction publique.

*

* *

Sous réserve de ses observations et des amendements qu'elle vous propose d'adopter, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi.

¹ JO Débats parlementaires AN, séance du mercredi 25 mars 1998, p. 2184. L'amendement déposé en réalité par M. Le Garrec et les membres du groupe socialiste proposait le retour au texte adopté par l'Assemblée national en première lecture.

² JO Débats parlementaires AN, 3ème séance du 5 février 1998, p. 1221.

³ Idem p. 2185.

⁴ JO débats AN p. 2186.

⁵ Rapport n° 774 AN. M. Jean Le Garrec, rapporteur, p. 23.

⁶ Recommandations de la commission du 13 avril 1996 concernant la définition des petites et moyennes entreprises (JO CE (L) 107 30 avril 1996 p 0004)

⁷ Mme Martine Aubry, JO débat AN 2ème séance du 27 janvier 1998 p. 581

⁸ Rapport n° 774 AN au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur le projet de loi, modifié par le Sénat, d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail, M. Jean Le Garrec, rapporteur, p. 15.

⁹ Rapport n° 774, p. 19

¹⁰ Voir par exemple Liaisons sociales quotidien n° 12625 du lundi 16 mars 1998 et Semaine sociale Lamy n° 879 du même jour.

¹¹ JO; débats Sénat, jeudi 5 mars 1998, p. 1173.