N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
DEUXIEME PARTIE :
MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS
SPECIALES
I.
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNEE 1999
I. OPERATIONS A CARACTERE DEFINITIF
A. Budget général
ARTICLE 44
Budget Général - Services
Votés
Commentaire : le présent article fixe
à
1.844 milliards de francs le montant des crédits ouverts au titre
des services votés du budget général pour 1999.
L'ordonnance organique (article 33) définit les services
votés comme "le minimum de dotations que le gouvernement juge
indispensables pour poursuivre l'exécution des services publics dans les
conditions qui ont été approuvées l'année
précédente par le Parlement". Elle
dispose en outre
(article 41) que les dépenses du budget général font
l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les service votés.
La part des services votés dans le total des crédits bruts
demandés pour 1999 s'établit à 92,6 % au lieu de
94,9 % en 1998, 94,0 % en 1997, 92,8 % en 1996, 94,3 % en
1995, 91,5 % en 1994 et 93,5 % en 1993.
Les services votés sont égaux à la somme des
crédits initiaux votés dans la précédente loi de
finances (les crédits ouverts en collectif budgétaire ne sont
donc pas pris en compte) et des mesures acquises.
Pour 1998, les dépenses du budget général
s'établissent comme suit (en milliards de francs) :
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1.781,39 (services votés) |
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(dépenses du budget général) |
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(remboursements et dégrèvements) |
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(recettes en atté-nuation de dépenses) |
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(crédits votés) |
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98,34 (mesures nouvelles) |
Pour 1999, l'égalité définitionnelle est la suivante (dans le projet de loi) :
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|
1.844,12 (services votés) |
|
(dépenses du budget général) |
|
(remboursements et dégrèvements) |
|
(recettes en atté-nuation de dépenses) |
|
(crédits votés) |
|
147,75 (mesures nouvelles) |
L'accroissement de 82,5 milliards de francs des
dépenses du budget
général résulte donc d'une
augmentation
de 62,7 milliards de francs des services votés
corrigée des variations en mesures nouvelles (+ 49,4), en
remboursements et dégrèvements (- 27,4) et en recettes en
atténuation de dépenses (- 2,2). Il convient ensuite de
tenir compte des mesures acquises (+ 29,3).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 45
Mesures nouvelles - Dépenses
ordinaires des services civils
Commentaire : le présent article, tel que
modifié par l'Assemblée nationale, fixe à
82,1 milliards de francs le montant des mesures nouvelles au titre des
dépenses ordinaires des services civils. Ces crédits sont
répartis par ministère, conformément à
l'état B annexé au présent projet de loi.
Les ouvertures de crédits se présentent ainsi (en francs)
:
|
|
Projet de loi |
Texte adopté par l'Assemblée nationale |
Variation |
|
Titre I |
22.059.275.000 |
22.059.275.000 |
0 |
|
Titre II |
106.472.500 |
106.472.500 |
0 |
|
Titre III |
26.727.211.377 |
26.951.545.323 |
224.333.946 |
|
Titre IV |
32.888.898.109 |
32.959.992.109 |
71.094.000 |
|
Total |
81.781.856.986 |
82.077.284.932 |
295.427.946 |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.
ARTICLE 46
Mesures nouvelles - Dépenses en
capital des services civils
Commentaire : le présent article, tel que
modifié par l'Assemblée nationale ouvre, au titre des mesures
nouvelles, 80,6 milliards de francs en autorisations de programme et
42,6 milliards de francs en crédits de paiement des dépenses
en capital des services civils.
L'Assemblée nationale a modifié les ouvertures ainsi qu'il
suit :
Autorisations de programme
Titre V : + 1.000.000 F
Titre VI : + 487.300.000 F
Crédits de paiement
Titre V : + 1.000.000 F
Titre VI : 487.300.000 F
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article tel qu'il résultera des votes du Sénat.
ARTICLE 47
Mesures nouvelles - Dépenses
ordinaires des services militaires
Le présent article a été rattaché aux
crédits de la Défense (Titre III) et analysé dans l'annexe
n° 44 au rapport Sénat n° 66 (M. François Trucy,
rapporteur spécial).
Décision de la commission : sous le bénéfice des
observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 48
Mesures nouvelles - Dépenses en
capital des services militaires
Le
présent article a été rattaché aux crédits
de la Défense (Titres V et VI) et analysé dans l'annexe
n° 43 au rapport Sénat n° 66 (M. Maurice Blin,
rapporteur spécial).
Décision de la commission : sous le bénéfice des
observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
B. Budgets Annexes
ARTICLE 49
Budgets annexes - Services votés
Commentaire : le présent article
arrête
à 102,9 milliards de francs le montant des crédits ouverts
au titre des services votés des budgets annexes.
Cette somme est ainsi répartie (en millions de francs) :
|
Aviation civile |
7.499,4 |
|
Journaux officiels |
877,6 |
|
Légion d'honneur |
107,3 |
|
Ordre de la Libération |
4,1 |
|
Monnaies et médailles |
1.007,6 |
|
Prestations sociales agricoles |
93,5 |
|
Total |
102.944,2 |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 50
Budgets annexes - Mesures
nouvelles
Commentaire : Le présent article ouvre, au
titre
des mesures nouvelles, 1,66 milliard de francs en autorisations de
programme et 2,70 milliards de francs en crédits.
Ces sommes se répartissent comme suit :
Autorisations de programme :
|
Aviation civile |
1.590.570.000 F |
|
Journaux officiels |
28.087.000 F |
|
Légion d'honneur |
4.930.000 F |
|
Ordre de la Libération |
850.000 F |
|
Monnaies et médailles |
39.720.000 F |
|
Total |
1.664.157.000 F |
Crédits :
|
Aviation civile |
1.214.771.870 F |
|
Journaux officiels |
202.369.414 F |
|
Légion d'honneur |
5.913.892 F |
|
Ordre de la Libération |
866.533 F |
|
Monnaies et médailles |
374.831.735 F |
|
Prestations sociales agricoles |
898.951.443 F |
|
Total |
2.697.704.887 F |
L'Assemblée nationale a modifié le montant des crédits
de prestations sociales agricoles de 500 millions de francs afin de
financer l'augmentation des petites retraites agricoles (le financement en
étant fourni par l'augmentation à due concurrence de la
subvention d'équilibre versée par le ministère de
l'agriculture et de la pêche).
Décision de la commission : sous le bénéfice des
observations de ses rapporteurs spéciaux sur les budgets annexes, votre
commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
C. Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale
Les articles suivants :
ARTICLE 51
Clôture du compte d'affectation
spéciale n° 902-12 "Fonds de soutien aux hydrocarbures ou
assimilés" (FSH)
ARTICLE 52
Modification des recettes du compte d'affectation
spéciale n° 902-22 "Fonds pour l'aménagement de
l'Ile-de-France" (FARIF)
ARTICLE 53
Modification des recettes du compte d'affectation
spéciale n° 902-30 "Fonds pour le financement de l'accession
à la propriété"
et programmation de la clôture du
compte
ARTICLE 54
Comptes d'affectation spéciale.- Opérations
définitives.- Services votés
ARTICLE 55
Comptes d'affectation spéciale.- Opérations
définitives.-
Mesures
nouvelles
ont été examinés par le Sénat lors de sa séance du 28 novembre 1998 sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial (annexe n° 45 au présent rapport général Sénat n° 66).
II. OPÉRATIONS A CARACTÈRE
TEMPORAIRE
Les articles suivants :
ARTICLE 56
Comptes spéciaux du
Trésor. Opérations à caractère
temporaire.
Services votés
ARTICLE 57
Comptes d'affectation spéciale. Opérations
à caractère temporaire. Mesures nouvelles
ARTICLE 58
Comptes de prêts. Mesures
nouvelles
ont été examinés par le Sénat lors de sa séance du 28 novembre 1998 sur le rapport spécial présenté par M. Paul Loridant (annexe n° 45 au rapport général Sénat n° 66).
III. DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE 59
Autorisation de perception des taxes
parafiscales
Commentaire : le présent article a pour objet
d'autoriser la perception des taxes parafiscales en 1999.
La liste de ces taxes figure à l'Etat E joint au projet de loi de
finances. Les lignes 44 et 45 font l'objet d'un examen dans le rapport
spécial de M. Claude Belot (annexe n° 8 au présent
rapport n° 66).
Décision de la commission : sous le bénéfice des
observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 60
Crédits
évaluatifs
Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.
Ordonnance du 2 janvier 1959
Article 9
Les
crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de
l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou
de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent
à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de
justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux
dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses
imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à
un état spécial annexé à la loi de finances.
Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits
évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite
aux chapitres qui les concernent.
La liste des crédits évaluatifs, autres que ceux
énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du
2 janvier 1959 figure à l'état F. Le montant de ces
autres crédits s'établit à 105,7 milliards de francs
(102,7 milliards de francs en 1998).
60 Chapitres des 15 ministères font l'objet de crédits
évaluatifs. Le principal d'entre eux est le chapitre 33-91 des
charges communes, pour 54,4 milliards de francs, relatifs aux prestations
et versements sociaux obligatoires au titre du personnel en activité
(versements à la caisse nationale des allocations familiales, pour
l'assurance-maladie, au fonds national d'aide au logement et à la
compensation inter-régimes de sécurité sociale).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 61
Crédits
provisionnels
Commentaire : le présent article fixe pour 1999, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.
Ordonnance du 2 janvier 1959
Article 10
Les
crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant
ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de
finances parce que les dépenses afférentes à ces
crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement
contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont
les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque
année par la loi de finances.
Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être
ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est
constaté en cours d'année que ces crédits sont
insuffisants, ils peuvent être complétés, par
arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur
le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas
d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants,
des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par
décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la
ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de
finances.
Les crédits provisionnels énumérés à
l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être
complétés en cours d'année par prélèvement
sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre
37-94 "dépenses éventuelles" initialement doté de
600 millions de francs pour 1999 (contre 285 en 1998), puis de
300 millions de francs après le vote de l'Assemblée
nationale (qui l'a donc réduit de 300 millions de francs, comme
votre commission souhaitait d'ailleurs le faire).
Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts
par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat,
ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de
finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 62
Reports de
crédits
Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au projet de loi de finances.
Ordonnance du 2 janvier 1959
Article 17
"Sous
réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les
crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au
titre du budget suivant.
Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en
capital sont reportés par arrêté du ministre des finances
ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de
l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent,
dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et
ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des
opérations en voie d'exécution au 1er janvier de l'année
en cours.
Peuvent également donner lieu à report, par arrêté
du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des
chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que,
dans la limite du sixième de la dotation du chapitre
intéressé, les crédits correspondant aux dépenses
effectivement engagées mais non encore ordonnancées."
Pour 1998, les reports se sont établis à 54,52 milliards de
francs (soit - 5,1 % par rapport aux crédits de 1996
reportés sur 1997).
L'Assemblée nationale a adopté une modification à cet
article : l'inscription du chapitre 34-98, Moyens de fonctionnement
des services centraux (ligne nouvelle) aux crédits du ministère
des anciens combattants.
Votre commission sera attentive à l'évolution des reports de
crédits de 1998 à 1999 par rapport à ceux relatifs aux
deux exercices précédents.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 63
Approbation de la répartition
du produit de la redevance
et approbation du produit attendu des recettes
publicitaires
des organismes du secteur public de la communication
audiovisuelle
Cet article fait l'objet d'un commentaire dans le rapport spécial
établi par M. Claude Belot (annexe n° 8 au présent
rapport n° 66) au titre des crédits de la communication
audiovisuelle.
Décision de la commission : sous le bénéfice des
observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES
A. Mesures fiscales
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 64 A
Allégement du
barème de l'impôt sur le revenu pour les années 1999, 2000,
2001 et 2002
Commentaire
:
le présent article additionnel tend à
programmer un allégement du barème de l'impôt pour les
revenus des années 1999, 2000, 2001 et 2002
.
Votre commission vous propose de donner un tour concret à la conception
de l'impôt sur le revenu développée à la fois dans
le tome I du présent rapport et dans le commentaire de l'article 2
(tome II, fascicule 1).
Le régime de l'impôt sur le revenu doit être
réformé. Le gouvernement en convient, mais il ne le fait pas. Il
s'agit par un amendement de principe de lui montrer la voie en programmant un
allégement progressif du barème, de façon à ce que
le régime de l'impôt sur le revenu cesse de pénaliser
l'effort et l'initiative.
En l'occurrence, ainsi que cela avait été annoncé lors de
la discussion de la première partie de la loi de finances, l'amendement
soumis à l'approbation du Sénat tend à reprendre le
processus de diminution de l'impôt engagé par le gouvernement
précédent en application de l'article 81 de la loi de finances
pour 1997.
Ce plan s'étalait sur cinq ans. La première étape, qui
concernait les revenus de 1996 et les impôts payés en 1997 a
été appliquée. Il reste à mettre en oeuvre les
quatre étapes suivantes.
Pour des raisons d'équilibre budgétaire, il n'a pas
été possible à la commission de proposer la reprise de ce
processus à partir des revenus de 1998. Cette réforme, qui doit
refléter une volonté politique d'abaisser les
prélèvements obligatoires, tend à la fois à
alléger les taux et à relever le seuil de la première
tranche, ce qui permet à la fois d'exonérer une plus large part
de la population et d'avoir un système moins dissuasif, notamment pour
les cadres.
Dès 1999, cela se traduirait par une baisse d'un point pour la
première tranche, et de deux points pour la tranche supérieure.
Cette réforme doit être aussi replacée dans son contexte.
D'une part, l'abaissement des taux relativement plus important pour les
tranches élevées est compensé par l'élimination des
niches fiscales, qui, dans cette optique, est tout à fait
légitime : il est préférable d'avoir des taux nominaux
plus faibles assortis de moins d'exceptions, que d'afficher, comme c'est le cas
actuellement, des taux élevés, mais compensés par de
multiples possibilités d'échapper à l'impôt par
utilisation des mécanismes d'incitation spécifiques.
D'autre part, il faut souligner qu'un tel amendement ne se conçoit que
dans une politique de maîtrise de la dépense publique, une
politique qui constitue le gage véritable d'allégements
d'impôt qui s'élèvent globalement, première tranche
comprise, à 90 milliards de francs environ sur cinq ans.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
l'article additionnel qu'elle vous propose.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE
64 A
Maintien à 20.000 francs du montant de
l'abattement de 10 % dont bénéficient les retraités
et les pensionnés
Commentaire : le présent article additionnel tend à fixer,
à compter des revenus de 1999, à 20.000 francs, le montant de
l'abattement dont bénéficient les retraités et
pensionnés.
Il vous est proposé, comme cela avait été annoncé
lors de la discussion de la première partie du projet de loi de
finances, d'interrompre le processus de diminution de l'abattement de 10 % pour
les pensions et retraites, tel qu'il avait été prévu en
application des articles 6 et 92 de la loi de finances pour 1997, dans le cadre
de la réforme de l'impôt sur le revenu décidée par
le gouvernement de M. Alain Juppé.
En fait, les retraités et pensionnés pâtissent, ainsi que
beaucoup de parlementaires l'ont fait remarquer au cours des débats,
tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, d'une certaine
incohérence de l'attitude du gouvernement qui arrête le processus
d'allégement du barème de l'impôt tout en maintenant celui
de démantèlement de certains avantages fiscaux qui en
étaient la contrepartie.
Pour les retraités, la situation est particulièrement injuste
puisqu'ils ne bénéficient plus du relèvement
programmé du seuil d'imposition, et sont frappés par une
réduction considérable du plafond de l'abattement de 10 % sur le
revenu.
On peut rappeler que cet abattement, égal à 31.900 francs en
1995 devait être réduit progressivement à 12.000 francs
pour les revenus de l'année 2000, ce qui représente presque une
division par trois et presque 20.000 F de revenu imposable
supplémentaire. Un certain nombre de nos collègues se sont
émus de la situation et ont déposé en première
partie de la loi de finances, des amendements tendant à rétablir
les niveaux d'abattement antérieurs.
Votre commission en avait approuvé l'esprit, mais avait
préféré leur proposer de se rallier à un amendement
de deuxième partie, identique à celui adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des
finances, mais supprimé en deuxième délibération
à la demande du gouvernement. Celui-ci a fait valoir que cette mesure
était "prématurée" et a pris l'engagement qu'elle sera
prise en considération ultérieurement à l'issue de
l'examen des perspectives financières des retraites qui a
été confié par le Premier ministre au Commissaire
général au plan.
Considérant qu'il convient de rassurer les intéressés
dès aujourd'hui, il vous est proposé de prévoir le gel de
l'abattement de 10 % sur les retraites et pensions dès le présent
projet de loi de finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
l'article additionnel qu'elle vous propose.
ARTICLE 64 A (nouveau)
Prorogation des
incitations fiscales à l'investissement outre-mer
Commentaire : le présent article tend à
proroger
jusqu'au 31 décembre 2002 les incitations fiscales à
l'investissement outre-mer prévues par la loi dite "loi Pons".
Le présent article, s'il résulte de dispositions introduites en
première lecture du présent projet de loi de finances par
l'Assemblée nationale, ne correspond pas au dispositif que les
députés souhaitaient adopter.
I. LA DEMARCHE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
La commission des finances de l'Assemblée nationale a inscrit les
amendements relatifs à la "loi Pons" qu'elle a déposés
dans le cadre de la discussion de la deuxième partie de la loi de
finances pour 1999 dans la continuité des modifications qu'elle avait
déjà apportées à ce dispositif lors des
débats sur la loi de finances pour 1998.
L'année dernière, les députés avaient
supprimé la possibilité jusqu'alors offerte aux investisseurs
d'outre-mer de déduire de leur revenu global leurs déficits
relevant de bénéfices industriels et commerciaux (BIC) non
professionnels. Depuis la loi de finances pour 1996, le droit commun veut en
effet que les déficits relevant de BIC non professionnels ne peuvent
plus s'imputer que sur des bénéfices de même nature.
L'Assemblée nationale a donc procédé à ce qu'il est
convenu d'appeler la "tunnelisation" des BIC non professionnels.
Cette modification avait pour but, selon les termes employés par le
rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale, d' "
expurger
[le dispositif]
de ses
capacités à développer un certain nombre d'effets
pervers
".
Toutefois, à la suite d'une mission effectuée dans les DOM-TOM,
les membres de la majorité de l'Assemblée nationale ont
été convaincus de l'efficacité des incitations fiscales en
matière d'attraction des investissements outre-mer.
La loi Pons prévoit trois types d'incitation fiscales à
l'investissement :
- la possibilité, prévue par l'article 163
tervicies
du
code général des impôts, pour les
contribuables relevant
de l'impôt sur le revenu de déduire du revenu net global le
montant de certains investissements
productifs réalisés
outre-mer ;
- la possibilité, prévue par les article 217
undecies
et
217
duodecies
, pour les
contribuables soumis à l'impôt
sur les sociétés de déduire du revenu net global le
montant de certains investissements
productifs réalisés
outre-mer ;
- une
réduction d'impôt sur le revenu
pour les personnes
physiques, calculée sur la base de certains investissements outre-mer
dans les conditions fixées par l'article 199
undecies
du code
général des impôts.
Ces trois dispositifs n'ont pas suscité un enthousiasme
d'égale ampleur chez les députés de la majorité de
l'Assemblée nationale
:
- ils se sont déclarés
favorables
aux mécanismes
prévus par les articles 217
undecies
et
duodecies
et par
l'article 199
undecies
. Pour marquer leur attachement à ces
dispositions, ils ont proposé de les proroger jusqu'en
2005
;
- en revanche, constatant que les dispositions de l'article 163
tervicies
aboutissaient à réduire le revenu imposable de
contribuables aisés,
le rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale considère qu'il
faudra, à terme, mettre fin à la possibilité offerte aux
contribuables de l'impôt sur le revenu de déduire de leur revenu
global net le montant des investissements réalisés outre-mer
.
Toutefois, confrontés à la difficulté de proposer une
alternative, les députés proposent de proroger ce dispositif,
mais seulement jusqu'en
2002
.
Le gouvernement a émis un avis défavorable à ces
propositions de la commission des finances de l'Assemblée nationale et,
au cours d'une deuxième délibération de l'article, les
députés ont accepté de ramener
la prorogation des trois
dispositifs au 31 décembre 2002
.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LA LOI PONS EST UN TOUT
Votre rapporteur général ne partage pas l'analyse de son
homologue de l'Assemblée nationale qui distingue entre les "bons" et les
"mauvais" aspects de la loi Pons. Car, s'il n'est pas contestable que les
dispositions de l'article 163
tervicies
permettent à certains
contribuables de pratiquer l'optimisation fiscale (c'est le but de toute
politique de défiscalisation), il n'est pas contestable non plus que
les sommes ainsi investies profitent dans une large mesure à
l'investissement productif dans les départements et territoire
d'outre-mer.
En outre, les investisseurs prennent des risques financiers en
plaçant leurs capitaux outre-mer et, lorsque les investissements
défiscalisés ne sont pas rentables, ils perdent de l'argent.
Par ailleurs,
la suppression programmée du mécanisme qui s'est
révélé le plus efficace
et qui a drainé, entre
1992 et 1996, 16 des 18,26 milliards de francs investis outre-mer dans le cadre
de la loi Pons,
constitue une forme de remise en cause de la loi
elle-même.
C'est pourquoi votre rapporteur général estime
préférable de fixer une
échéance unique
pour
les trois dispositifs d'incitation fiscale et, afin de marquer la confiance du
Sénat en l'efficacité de ces mécanismes, de porter leur
terme à
2005
.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 64 B (nouveau)
Extension de
l'agrément prévu pour la déduction de l'investissement
outre-mer des revenus ou des résultats
imposables
Commentaire : le présent article réduit de 10
à 2 millions de francs le montant total, par programme, des
investissements réalisés dans l'ensemble des secteurs
éligibles au bénéfice de la déduction pour
investissements outre-mer sur les revenus ou résultats imposables, pour
lesquels un agrément préalable est nécessaire.
I. LE DROIT EN VIGUEUR
Le régime de l'agrément applicable aux investissements
réalisés dans le cadre de la loi Pons, c'est-à-dire
ouvrant droit à déduction du montant des investissements des
revenus et résultats imposables, est différent selon que les
investissements réalisés concernent les secteurs
d'activités dits "sensibles" ou les secteurs dits "non sensibles".
A. LE RÉGIME DES SECTEURS SENSIBLES
Les articles 163
tervicies
et 217
undecies
déterminent les
modalités de la déduction du montant de certains investissements
du revenu net global pour le paiement de l'impôt sur le revenu et de
l'impôt sur les sociétés.
Ils conditionnent la possibilité d'une telle déduction
à un "
agrément préalable du ministre chargé du
budget
", au premier franc, pour les secteurs d'activités dits
"sensibles" :
- les transports ;
- la navigation de plaisance ;
- la pêche maritime ;
- la production et la diffusion audiovisuelles et cinématographiques ;
- la construction d'hôtels ou de résidence touristique ou
parahôtelière ;
- les constructions nécessaires à l'exploitation d'une concession
de service public local à caractère industriel et commercial.
L'agrément est accordé, après avis du ministre
chargé de l'outre-mer, aux investissements qui remplissent quatre
critères :
- présenter un intérêt économique pour le
département ;
- favoriser le maintien ou la création d'emploi ;
- s'intégrer dans la politique d'aménagement du territoire et de
l'environnement ;
- garantir la protection des investisseurs et des tiers.
L'octroi de l'agrément est
tacite
à défaut de
réponse de l'administration dans un délai de trois mois à
compter de la réception de la demande d'agrément.
B. LES SECTEURS "NON SENSIBLES"
Les articles 163
tervicies
et 217
undecies
comportent une
deuxième liste de secteurs d'activités, dits "non sensibles",
pour lesquels il n'est pas prévu de régime d'agrément.
Toutefois,
s'agissant d'investissements dépassant
un certain
montant, porté de 30 millions de francs à
10 millions de
francs
en 1998
, un accord préalable du ministre chargé du
budget est nécessaire
. L'accord est tacite si le ministre n'a pas
formulé, selon l'article 217
undecies
, d'"
objections
motivées
" dans un délai de trois mois. L'article 163
tervicies prévoit un accord tacite si le ministre, "
dans un
délai de trois mois, ne s'y est pas opposé
".
La procédure de l'accord préalable est moins lourde que celle
de l'agrément.
Elle n'oblige pas à remplir certains
critères et ne fait pas l'objet d'un document formel, mais d'une simple
lettre d'accord du ministre du budget. Toutefois, pour les investisseurs, les
délais sont les mêmes et l'effet est similaire : il s'agit
d'être autorisé par l'administration à réaliser un
investissement.
Les secteurs considérés comme "non sensibles",
c'est-à-dire ouvrant la possibilité de déduire le montant
des investissements du revenu ou du résultat le montant des
investissements, sont les suivants
1(
*
)
:
L'industrie ; la pêche ; l'hôtellerie ; le tourisme ; les
énergies nouvelles ; l'agriculture ; le bâtiment et travaux
publics ; les transports ; l'artisanat ; la maintenance au profit
d'activités industrielles ; la production et la diffusion audiovisuelles
et cinématographiques ; les investissements nécessaires à
l'exploitation d'une concession de service public local à
caractère industriel et commercial.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le texte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, devenu
le présent article 64 B, tend à
soumettre au contrôle de
l'administration l'ensemble des investissements dont le montant, par programme,
dépasse 2 millions de francs.
Pour ce faire, il modifie 1 du II de l'article 163
tervicies
en
indiquant que les investissements dans les secteurs "non sensibles" dont le
montant est supérieur à 2 millions de francs "
ne peuvent
ouvrir droit à déduction que s'ils ont reçu un
agrément
préalable du ministre chargé du
budget
".
Au passage,
les députés ont donc remplacé le
système de l'accord préalable, applicable jusqu'ici, par celui de
l'agrément
.
Comparaison de l'ancienne et de la nouvelle rédaction du 1 du II de l'article 163 tervicies
|
Rédaction actuelle |
Rédaction proposée |
|
"
Les
investissements mentionnés au I
[dans les secteurs dits "non
sensibles"]
et dont le montant total par programme est supérieur
à
10.000.000 F
ne peuvent ouvrir droit à déduction
que
s'ils ont été portés, préalablement à
leur réalisation, à la connaissance du ministre chargé du
budget
et que ce dernier, dans un délai de trois mois, ne s'y est
pas opposé.
|
" Les investissements mentionnés au I et dont le montant total par programme est supérieur à 2.000.000 F ne peuvent ouvrir droit à déduction que s'ils ont reçu un agrément préalable du ministre chargé du budget ". |
Le texte
de l'article 64 B
étend cette modification aux déductions sur
l'impôt sur les sociétés mentionnées à
l'article 217
undecies
.
Le II de l'article 64 B prévoit que l'abaissement du seuil de 10
à 2millions de francs et le remplacement du système de l'accord
préalable par un système d'agrément s'appliquent pour les
investissements réalisés à compter du 1er janvier 1999.
Par conséquent, pour les opérations lancées avant cette
date, la rédaction actuelle des article 163 tervicies et 217 undecies
continuera de s'appliquer.
Le texte initial de l'amendement présenté par la commission des
finances de l'Assemblée nationale prévoyait un agrément au
premier franc s'agissant de l'ensemble des investissements,
réalisés dans les secteurs dits "sensibles" comme dans les
secteurs dits "non sensibles".
Cette disposition a été modifiée à l'initiative du
gouvernement, lors d'une deuxième délibération de
l'article. Le gouvernement a en effet considéré que la mise en
place d'un agrément au premier franc généralisé
serait source de lourdeurs administratives. Les députés de
l'outre-mer avaient proposé de fixer le seuil pour lequel
l'agrément est nécessaire à 3 millions de francs.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION
A. L'AGRÉMENT CONSTITUE UNE SECURITÉ POUR LES
INVESTISSEURS
Votre rapporteur général est favorable à l'esprit de la
loi Pons et considère que la défiscalisation est un puissant
facteur d'attraction des investissements dans les départements et
territoires d'outre-mer. Pour cette raison, il est
favorable à une
transparence totale du dispositif
.
Il convient donc de ne pas revenir sur l'abaissement du montant des
investissements déclenchant l'obligation de recueillir l'aval
préalable de l'administration
.
En outre,
l'agrément est souhaité par les investisseurs
eux-mêmes
. Il constitue en effet un gage de la solidité de
leur projet, et met fin aux éventuelles suspicions sur la nature des
projets qu'ils financent.
Enfin, l'absence de réponse de l'administration dans un délai de
trois mois "
à compter de la réception de la demande
d'agrément
" vaut
agrément tacite
. Cette disposition
permet
d'éviter tout risque d' "embouteillage" administratif
. Il
a cependant été indiqué à votre rapporteur
général que le délai de trois mois ne s'appliquait
qu'à compter de la remise d'un dossier complet. Les délais de
délivrance de l'agrément dépendent donc en grande partie
de la qualité du dialogue entre l'administration et les investisseurs.
B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION
Votre rapporteur général se propose de présenter
trois
amendements
à cet article :
-
le premier précise que l'agrément ne peut être
refusé à un projet qui remplit tous les critères
requis
. La rédaction du deuxième alinéa du III de
l'article 217
undecies
, qui définit les conditions auxquelles
l'agrément est accordé, est actuellement la suivante :
"
L'agrément
peut être accordé
, après qu'a
été demandé l'avis du ministre des départements et
territoires d'outre-mer, si l'investissement
" remplit les quatre
critères précédemment évoqués.
En raison du caractère particulièrement contraignant des
critères (présenter un intérêt économique
pour le département, favoriser le maintien ou la création
d'emplois, s'intégrer dans la politique d'aménagement du
territoire et de l'environnement et garantir la protection des investisseurs et
des tiers), votre rapporteur considère qu'il n'est pas opportun de
laisser planer un doute sur le caractère automatique de la
délivrance de l'agrément à l'investisseur. Il convient
donc de transformer la compétence du ministre chargé du budget en
compétence liée, et de rédiger ainsi le début de
l'alinéa
:
"
L'agrément
est
accordé,
après ...
".
Un telle rédaction s'inscrirait dans la
continuité
de
celle retenue par l'article 77 de la loi du 2 juillet 1998, portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier. A cette occasion, notre
Assemblée avait déjà proposé une modification de
cette nature, et avait obtenu l'accord du gouvernement.
-
les deux autres amendements sont d'ordre rédactionnel
. La
rédaction actuelle de l'article 217
undecies
n'a pas tiré
les conséquences, s'agissant des secteurs dits "non sensibles", de la
transformation du système de l'accord préalable en système
d'agrément, plus contraignant.
Si l'article était maintenu en l'état, les investissements dont
le montant est supérieur à 10 millions de francs devraient
obtenir à la fois l'agrément, instauré par le
présent article pour les investissements supérieurs à 2
millions de francs, et l'accord préalable, auquel étaient soumis
jusqu'ici les investissements supérieurs à 10 millions de francs.
Il importe donc de supprimer dans l'article 217
undecies
, comme cela a
été fait pour l'article 163
duodecies
, les
références à l'accord préalable.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 64 C (nouveau)
Amélioration des
incitations fiscales à l'investissement outre-mer pour les contribuables
passibles de l'impôt sur les
sociétés
Commentaire : Comme les deux précédents, le
présent article résulte d'un amendement proposé par le
rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale. Il vise à autoriser l'investissement
outre-mer par l'intermédiaire de structures transparentes pour les
contribuables passibles de l'impôt sur les sociétés, et
à interdire le cumul des dispositions de l'article 217
bis
du
code général des impôts - qui prévoient un
abattement d'un tiers sur le résultat imposable - et de celles de
l'article 217
undecies
qui permettent la déduction de leur
résultat imposable des investissements réalisés outre-mer
par les entreprises soumises à l'impôt sur les
sociétés.
Le présent amendement met en application plusieurs des recommandations
du rapport d'information de M. Didier Migaud sur la défiscalisation
des investissements outre-mer
2(
*
)
. Il vise notamment à encourager
les investissements réalisés par les sociétés
passibles de l'impôt sur les sociétés, au motif, selon
M. Migaud, que
" le professionnalisme de ces opérateurs
peut les amener, à la différence des personnes physiques,
à accorder une attention significative au rendement économique de
l'investissement, sans prêter un intérêt exclusif à
la " carotte fiscale " qui constitue l'argument essentiel des
démarcheurs en produits loi Pons ".
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
En vertu des articles 217
undecies
et 217
duodecies
3(
*
)
du code général des
impôts, les entreprises soumises à l'impôt sur les
sociétés peuvent déduire de leurs résultats
imposables le montant des investissements qu'elles réalisent directement
dans certains secteurs d'activité avant le 31 décembre 2001 dans
les départements d'outre-mer, les territoires d'outre-mer et dans les
collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon.
Ces secteurs d'activité sont : l'industrie, la pêche,
l'hôtellerie, le tourisme, les énergies nouvelles, l'agriculture,
le bâtiment et les travaux publics, les transports et l'artisanat. La
déduction s'applique également aux investissements productifs
réalisés dans le secteur de la maintenance au profit
d'activités industrielles, de la production et de la diffusion
audiovisuelles et cinématographiques, aux investissements
nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public
local à caractère industriel et commercial et aux acquisitions ou
constructions de logements neufs à usage locatif
4(
*
)
.
Le montant déductible de l'investissement s'apprécie hors taxes
et est diminué de la fraction du prix de revient financée par une
subvention publique. Votre rapporteur tient à rappeler à cet
égard que
les exonérations fiscales éventuellement
consenties par les organes exécutifs des collectivités
d'outre-mer ne sont pas assimilables à des subventions publiques et ne
doivent donc pas être soustraites du prix de revient des
investissements
.
L'investissement ouvrant droit à la déduction doit être
conservé par l'entreprise pendant un délai de cinq ans à
compter de son acquisition ou de sa création et doit être
affecté à l'exploitation de l'entreprise utilisatrice.
Par ailleurs, en vertu du II de l'article 217
undecies
, les entreprises
qui souscrivent au capital de sociétés de développement
régional des départements d'outre-mer ou de
sociétés qui effectuent des investissements productifs dans les
mêmes secteurs d'activités, peuvent déduire de leur
résultat imposable une somme égale au montant de leur
souscription. La société doit alors s'engager à maintenir
l'affectation des biens à l'activité pendant cinq ans.
Dans ce cas, l'entreprise qui réalise l'investissement ne peut
déduire de son résultat imposable que la fraction du prix de
revient des investissements qui excède le montant des apports en capital
ouvrant droit à la déduction ci-dessus.
Pour ouvrir droit à déduction, les investissements qui
excèdent un montant de 10 millions de francs
5(
*
)
doivent au préalable avoir
été portés à la connaissance du ministre du budget
et n'avoir pas appelé d'objection motivée de sa part dans un
délai de trois mois.
Toutefois, certains investissements doivent être agréés
dès le premier franc : il s'agit des investissements
réalisés dans les secteurs de la pêche maritime, des
transports, de la navigation de plaisance, de la production et de la diffusion
audiovisuelles et cinématographiques, ainsi que les investissements
portant sur la construction d'hôtels ou de résidences à
vocation touristique et les investissements nécessaires à
l'exploitation d'une concession de service public local à
caractère industriel et commercial.
Dans ce cas, et depuis la loi de finances pour 1998, l'agrément peut
être accordé par le ministre du budget, après avis du
ministre des DOM-TOM, si l'investissement répond à quatre
conditions cumulatives :
1. Présenter un intérêt économique pour le
département
6(
*
)
dans
lequel il est réalisé ;
2. Favoriser le maintien ou la création d'emplois dans ce
département ;
3. S'intégrer dans la politique d'aménagement du territoire et de
l'environnement ;
4. Garantir la protection des investisseurs et des tiers.
On peut toutefois s'étonner de la rédaction retenue : le
fait que l'agrément " peut " être accordé laisse
une marge discrétionnaire entre les mains de l'administration qui ne
correspond pas au souhait du législateur dès lors que ce dernier
a fixé quatre conditions pour l'octroi de l'agrément.
Votre
rapporteur vous proposera en conséquence un amendement tendant à
transformer la compétence du ministre du budget en compétence
liée
.
II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES
1. L'extension de l'avantage fiscal aux contribuables soumis à l'IS qui
investissent outre-mer par l'intermédiaire de structures
" translucides "
Pour investir dans les départements et territoires d'outre-mer et
bénéficier des avantages de la loi " Pons ", il est
fréquent que des entreprises passibles de l'impôt sur les
sociétés se " syndiquent " au sein d'une
société de personnes soumise au régime d'imposition
prévu à l'article 8 du code général des
impôts
7(
*
)
ou d'un
groupement d'intérêt économique (GIE), afin de mutualiser
les risques.
Rappelons qu'en vertu de l'article 8 du CGI, une société de
personnes (ou un GIE) n'a pas la qualité de contribuable en ce sens que
ce n'est pas elle qui paiera l'impôt. Les bénéfices sont en
effet taxés au nom des associés à raison de la quote-part
de bénéfices qui leur revient. Ces bénéfices sont
donc soumis à l'impôt dont relèvent les associés
(impôt sur le revenu s'il s'agit d'associés personnes physiques et
impôt sur les sociétés s'il s'agit d'associés
personnes morales). De même, les associés peuvent imputer
directement les déficits réalisés par la
société de personnes sur leur revenu imposable. C'est ce que l'on
appelle le régime de la " translucidité " ou de la
" semi-transparence " qui permet la " remontée " des
déficits.
Or il semblerait que les services fiscaux n'accordent pas aux associés
de telles structures la possibilité de déduire de leurs
résultats imposables le montant de l'investissement outre-mer
effectué par la société lorsqu'ils sont assujettis
à l'impôt sur les sociétés.
Le rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale relève
8(
*
)
ainsi que l'agrément n'est pas
délivré lorsque l'investissement n'est pas opéré
directement par un contribuable passible de l'impôt sur les
sociétés mais par l'entremise d'une société de
personnes ou d'un groupement d'intérêt économique.
M. Didier Migaud considère que la non délivrance de
l'agrément dans le cas d'un investissement réalisé par
l'intermédiaire d'une société translucide n'a pas de base
légale et résulte d'une interprétation abusive par
l'administration du texte de l'article 217
undecies
et de la
volonté exprimée par le législateur et par le gouvernement.
L'administration fiscale raisonne en effet par élimination.
Considérant que tout ce qui n'est pas explicitement permis est interdit,
elle fait valoir que l'article 217
undecies
réserve la
possibilité de déduire le montant de l'investissement aux
entreprises
soumises à l'impôt sur les sociétés
qui réalisent
directement l'investissement, ce qui exclut
effectivement les sociétés dites " translucides " du
bénéfice de la mesure.
Votre rapporteur observe toutefois que le paragraphe II de l'article 217
undecies
permet aux entreprises assujetties à l'impôt sur
les sociétés qui souscrivent au capital d'une SDR ou d'une
société
effectuant des investissements outre-mer, de
déduire de leur revenu imposable une somme égale au montant total
de leurs souscriptions. Le régime fiscal de la société qui
réalise l'investissement outre-mer n'est pas
précisé
9(
*
)
ce qui
laisse une marge d'interprétation.
Par ailleurs, l'administration fiscale semble ignorer les dispositions de
l'article 163
tervicies
du code général des
impôts
10(
*
)
qui
prévoient explicitement que lorsqu'une société de
personnes ou un GIE réalise des investissements outre-mer, les
associés de cette société ou de ce groupement peuvent
déduire de leurs revenus le montant de l'investissement à
proportion de leurs droits dans la société ou le groupement. Or,
s'il est vrai que l'article 163
tervicies
figure dans le chapitre
premier du code général des impôts relatif à
l'impôt sur le revenu, il ne précise pas le régime fiscal
auquel doivent être assujettis les associés ou membres des
sociétés de personnes ou GIE.
Au total, et compte tenu de ce qui précède, il apparaît
utile d'ajouter une mention identique à celle de l'article 163
tervicies
dans l'article 217
undecies
, afin que les contribuables
passibles de l'impôt sur les sociétés disposent d'une base
légale indiscutable pour déduire de leurs résultats
imposables le montant des investissements qu'ils réalisent outre-mer
à raison de leurs participations :
- dans les sociétés de personnes visées à l'article
8 du code général des impôts : sociétés
en nom collectif, sociétés en commandite simple,
sociétés civiles, sociétés en participation, SARL
qui ont opté pour le régime fiscal des sociétés de
personnes...
- dans les groupements d'intérêt économique
mentionnés à l'article 239
quater
du même code ;
- dans les groupements européens d'intérêt
économique mentionnés à l'article 239
quater
C du
même code.
Dans ce cas, la déduction est pratiquée par les associés
ou membres dans une proportion correspondant à leurs droits dans la
société ou le groupement.
De façon identique à ce qui est prévu à l'article
163
tervicies
pour les associés de structures transparentes, le
bénéfice de l'avantage fiscal serait subordonné à
la détention par les associés de leurs parts dans la
société de personnes ou le GIE qui réalise
l'investissement, pendant un délai de cinq ans à compter de la
réalisation de l'investissement. A défaut, ils devraient ajouter
à leur résultat imposable de l'exercice de cession le montant des
déductions qu'ils ont pratiquées.
Par ailleurs, le II du présent article interdit le cumul de cet avantage
avec la déduction des amortissements autorisée par l'article 39
CA du code général des impôts.
L'article 39 CA du code général des impôts est issu de
l'article 77 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF). Il permet aux
associés d'une structure translucide qui effectue des opérations
de crédit-bail ou de mise à disposition de biens, de
déduire de leurs revenus imposables le montant des amortissements
pratiqués sur ces biens, dans un certain nombre de cas strictement
délimités : les biens doivent notamment être
amortissables selon un mode dégressif sur une durée au moins
égale à huit ans et doivent avoir été
agréés par le ministre chargé du budget.
2. Le problème de l'abattement du tiers
L'article 217
bis
du code général des impôts dispose
que, jusqu'au 31 décembre 2001, les résultats provenant
d'exploitations situées dans les départements d'outre-mer et
appartenant à certains secteurs limitativement
énumérés
11(
*
)
ne sont retenus pour l'assiette de
l'impôt sur les sociétés que pour les deux tiers de leur
montant
12(
*
)
.
Concrètement, les résultats bénéficient donc d'un
abattement d'un tiers.
Le rapport précité de M. Didier Migaud fait valoir que le
cumul de cette mesure avec le régime de déduction des
investissements sur les résultats, en application d'une instruction
administrative de 1992, a eu pour effet de décourager, dans les DOM, les
investissements des contribuables soumis à l'impôt sur les
sociétés dans la mesure où, paradoxalement, l'application
simultanée des deux avantages fiscaux ne s'avère pas
nécessairement favorable aux investisseurs.
En effet, une instruction du 16 juin 1992
13(
*
)
, prise pour l'application de
l'article 238
bis
HA du CGI (devenu l'article 217
undecies
)
précise que
"
lorsque l'immobilisation acquise ou
créée par une entreprise dont les résultats sont soumis
à l'impôt sur les sociétés est louée à
un utilisateur
qui exploite le bien dans l'un des secteurs de
l'agriculture, de l'industrie, de l'hôtellerie, du tourisme, de la
pêche, des énergies nouvelles, du bâtiment et des travaux
publics, des transports ou de l'artisanat,
l'entreprise propriétaire
est soumise aux dispositions de l'article 217
bis
du code
général des impôts. Ces dispositions s'appliquent à
tous les investissements réalisés à compter du
1
er
janvier 1992. "
Or, il semblerait que lorsque le propriétaire de l'investissement
passible de l'impôt sur les sociétés n'est est pas
l'utilisateur
14(
*
)
,
l'application de l'article 217
bis
tel qu'il est
interprété par l'instruction précitée ait pour
effet de réduire d'un tiers
le montant de l'investissement
que
l'entreprise peut déduire de son résultat imposable en
application de l'article 217
undecies,
ce qui atténue donc
l'avantage fiscal dont il bénéficie.
A titre d'exemple, une entreprise dont le résultat imposable global est
de 100, qui réalise un investissement de 60 dans le cadre de la loi
Pons, ne peut déduire que 60 - 20 (33,33 % x 60) = 40 de son
résultat imposable. Il lui reste donc 60 de résultat imposable
passible d'un impôt sur les sociétés de 40 % pour les
exercices clos en 1999. Le montant de son imposition est donc de 24.
Si, en revanche, l'entreprise propriétaire du bien n'appliquait pas les
dispositions de l'article 217
bis
telles qu'elles sont
interprétées par l'administration, elle pourrait déduire
l'intégralité du montant de l'investissement de son
résultat imposable, soit 60. Il lui resterait donc 40 de résultat
imposable et la société acquitterait un impôt de 16.
Le 3° du I du présent article a pour objet d'interdire
l'application des dispositions de l'articles 217
bis
du code
général des impôts pour les sociétés qui
donnent en location les biens qui ont donné lieu à la
défiscalisation prévue par l'article 217
undecies
, ce qui
est, comme le rappelle M. Migaud, conforme au principe fiscal selon lequel
on ne peut cumuler deux avantages fiscaux différents.
La rédaction de cet alinéa reflète l'ambiguïté
du statut fiscal qui s'attache aux investissements réalisés par
une société soumise à l'impôt sur les
sociétés et loués par cette société à
l'utilisateur final du bien.
En effet, en disposant que l'abattement prévu par l'article 217
bis
n'est applicable ni pour le calcul
de la déduction
prévue à l'article 217
undecies
, ni aux résultats
acquis pendant la durée normale d'utilisation des investissements ayant
donné lieu à cette déduction, le 3° du I du
présent article ne se réfère pas à
" l'existant " mais à l'application de l'article 217
bis
telle qu'elle résulte de l'interprétation qui en est
faite par l'instruction fiscale précitée.
Il faut en effet rappeler que l'abattement de l'article 217
bis
s'impute
en principe sur les
résultats
provenant d'exploitations
situées dans les départements d'outre-mer, et non pas sur la
déduction prévue à l'article 217
undecies
comme le
laisse entendre la rédaction que nous propose M. Migaud.
La disposition qui nous est soumise vise ainsi à corriger par la loi
une pratique qui résulte de la doctrine administrative, ce qui semble
à votre rapporteur peu rigoureux.
Il est à craindre, en outre, qu'une interprétation extensive de
cette disposition conduise l'administration fiscale à interdire le cumul
des dispositions des articles 217
bis
et 217
undecies
pour les
contribuables qui exploitent eux-mêmes les investissements qui ont
donné lieu à déduction
fiscale. Or, si une telle interdiction peut être favorable aux
contribuables localisés en métropole qui se servent des
investissements outre-mer pour réduire leur résultat imposable
(voir exemple
infra
),
elle peut s'avérer très
pénalisante pour toutes les entreprises " domiennes "
qui
bénéficiaient jusqu'à présent de la
déduction fiscale de leurs investissements puis de la réfaction
d'un tiers sur le solde ainsi obtenu de leurs résultats imposables.
S'agissant des sociétés implantées en métropole qui
investissent outre-mer, le cumul des dispositions des articles 217
bis
et 217
undecies
a pour conséquence de réduire le montant
du déficit qu'elles peuvent imputer sur leur résultat global.
Le tableau ci-après illustre ainsi le cas d'une société
dont le résultat fiscal global en métropole est de 20 millions de
francs et qui effectue un investissement d'un montant (hors taxes et
subventions publiques) de 10 millions de francs dans l'un des secteurs
éligibles au dispositif de l'article 217
bis
du CGI :
On constate que l'application de l'abattement d'un tiers a pour
conséquence de réduire de 3,5 millions de francs la
première année le montant du résultat fiscal
déficitaire de l'exploitation outre-mer qu'elle peut imputer sur son
revenu global. Si la société n'avait pas fait application de
l'article 217
bis
, elle aurait pu ramener son résultat imposable
à 9,5 millions de francs au lieu de 13 millions de francs, comme
l'illustre le tableau ci-après :
L'interdiction de l'application simultanée de la défiscalisation
et de la réfaction d'un tiers leur sera donc favorable.
En revanche, une telle interdiction est clairement pénalisante pour
les entreprises situées dans les départements d'outre-mer, comme
l'illustre l'exemple suivant :
Une entreprise qui réalise un investissement de 60 dans le cadre de la
loi Pons et dont le résultat imposable est de 100 pouvait jusqu'à
présent déduire l'investissement de ce résultat la
première année (100 - 60 = 40), puis réduire le
résultat ainsi obtenu d'un tiers en application de l'article 217
bis
, ce qui ramenait son résultat imposable à 26,7.
En application des dispositions du présent article, elle ne pourra plus
procéder à l'abattement d'un tiers et devra acquitter
l'impôt sur les sociétés sur un résultat de 40.
En outre, en application de la mesure que proposent nos collègues
députés, si l'entrepreneur choisit de bénéficier
des dispositions de l'article 217
undecies
- c'est-à-dire de la défiscalisation du
montant de son investissement - il renonce à
bénéficier de l'abattement du tiers sur ses résultats
pendant la durée normale d'utilisation des investissements.
Pour ne pas perdre le bénéfice de l'abattement d'un tiers pour
ses autres résultats, il devra constituer une structure fiscale
distincte dans laquelle il individualisera l'investissement ayant donné
lieu à la déduction au titre de l'article 217
undecies
pour l'imposition de ses résultats, contrainte que l'on peut juger
excessive.
La disposition proposée par l'Assemblée nationale risque donc
de produire des effets contraires à l'objectif recherché par
M. Didier Migaud qui est de renforcer l'intérêt de la
défiscalisation pour les investissements des entreprises passibles de
l'impôt sur les sociétés.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
ARTICLE 64
Reconduction du crédit
d'impôt recherche
Commentaire : le présent article propose de :
- reconduire pour cinq ans, jusqu'en 2003, le crédit d'impôt
recherche (CIR) ;
- modifier les possibilités d'option ainsi que la base de calcul du
CIR à raison des dépenses exposées les années
précédentes ;
- supprimer la modulation territoriale de la prise en compte des
dépenses de personnel ;
- et apporter des modifications à la nature juridique du CIR et
à son calcul dans le cadre du régime des groupes de
sociétés.
Le crédit d'impôt recherche a été l'objet, en
1998, de plusieurs études, notamment celle réalisée par M.
Henri Guillaume dans le cadre de son rapport
La technologie et
l'innovation
, remis au Gouvernement en mars dernier, ainsi que celle
établie en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1998.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE
A. UN DISPOSITIF SIMPLE
Le crédit d'impôt recherche a été
créé par l'article 67 de la loi de finances pour 1983. Il est
codifié à l'article 244
quater
B du code
général des impôts.
Le CIR consiste en une réduction de l'impôt sur les
sociétés ou de l'impôt sur le revenu dû par les
entreprises, représentant 50 % de la différence entre, d'une
part, les dépenses de recherche de l'année civile, et, d'autre
part, la moyenne des mêmes dépenses engagées au cours des
deux années précédentes et revalorisées selon
l'indice des prix.
Toutefois, pour les entreprises nouvelles ou qui exposent des dépenses
de recherche pour la première fois, le crédit d'impôt
afférent à l'année de création ou de
première réalisation des dépenses est égal à
50 % des dépenses de recherche éligibles exposées au cours
de l'année ; ce même montant sert de base de
référence pour le calcul du crédit de l'année
suivante.
En cas de diminution des dépenses de recherche d'une année par
rapport à la moyenne de celles exposées les deux années
précédentes, une somme égale à 50 % de cette
différence est imputée, dans la limite des crédits obtenus
antérieurement, sur les crédits d'impôt suivants, sans
limitation de temps. On parle alors de " crédit d'impôt
négatif ".
Cette mesure a été
régulièrement reconduite
depuis 1983
, la dernière fois par le projet de loi de finances pour
1996.
Huit types de dépenses ouvrent droit au crédit d'impôt
recherche :
- les salaires des ingénieurs et des techniciens de recherche ;
- les frais de fonctionnement calculés de façon forfaitaire en
fonction des salaires versés ;
- la sous-traitance de recherche effectuée par des organismes
agréés par le ministère de l'éducation nationale,
de la recherche et de la technologie ;
- les dotations aux amortissements des immobilisations affectées
à la recherche et au développement ;
- les frais de dépôts et de maintenance des brevets ;
- les dotations aux amortissements des brevets acquis en vue de la
recherche ;
- certaines dépenses de normalisation ;
- les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles
collections exposées par les entreprises individuelles du secteur
textile.
Le montant du crédit d'impôt est limité à 40
millions de francs par entreprise et par an.
Le crédit d'impôt recherche est subordonné à une
option irrévocable
du bénéficiaire qui s'engage
à transmettre chaque année une déclaration, sous peine de
ne plus bénéficier du dispositif. Cette option résulte du
dépôt de la déclaration spéciale relative au CIR qui
doit être déposée dans les mêmes délais que la
déclaration annuelle des résultats. Ce dispositif paraît
tout à fait légitime puisqu'il s'agit d'inciter les entreprises
à s'engager dans un effort
durable
de recherche.
Depuis 1997, toute entreprise qui le désire peut consulter
l'administration sur l'éligibilité d'un projet de
recherche-développement, préalablement au démarrage des
travaux. La réponse de l'administration doit intervenir dans un
délai de six mois, au delà duquel un accord est
réputé obtenu et opposable lors de contrôles
ultérieurs. Cette procédure est appelée
rescrit
fiscal
. Cette consultation n'a aucun caractère obligatoire et
n'oblige pas l'entreprise à attendre l'avis pour commencer ses travaux.
Seule la demande de rescrit doit être préalable au
démarrage des travaux. Cette possibilité de rescrit donne une
plus grande sécurité juridique et comptable mais, selon le
rapport établi en application de l'article 99 de la loi de finances pour
1999,
" très peu d'entreprises ont jusqu'à présent
demandé à bénéficier de cette
possibilité ".
B. LE BILAN DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE
Ce bilan a été dressé par le rapport
précité de M. Henri Guillaume.
L'auteur a d'abord insisté sur le fait que la connaissance du CIR et de
ses effets était
" lacunaire "
, en raison de fichiers
statistiques incomplets et d'études sur son impact insuffisantes.
Le rapport note, tout d'abord, que
le nombre de bénéficiaires
du
crédit d'impôt est en forte diminution
- de
moitié - depuis le début des années 1990,
son montant
connaissant la même évolution.
Le rapport des entreprises
bénéficiaires aux entreprises déclarantes est en baisse
sensible (85 % en 1990, 50 % en 1995).
Ces évolutions trouvent leur
origine dans la conjoncture atone qui a caractérisé la
première moitié de la décennie.
Le total des dépenses de recherche-développement des entreprises
déclarantes s'est élevé, en 1995, à
67 milliards
de francs
, celui des entreprises bénéficiaires à 42
milliards.
La moyenne des dépenses de recherche par entreprise
bénéficiaire s'établit à 11,2 millions de francs.
Le crédit d'impôt moyen par entreprise bénéficiaire
est de 790.000 francs. L'effet du plafonnement ne se fait sentir que sur
environ 0,3 % des entreprises bénéficiaires.
Que l'analyse porte sur la taille ou sur le niveau du chiffre d'affaires, elle
montre que
le crédit d'impôt recherche procure un avantage aux
PME-PMI
, notamment aux très petites entreprises (moins de 20
salariés). Les entreprises de moins de 50 millions de chiffre d'affaires
réalisent 7 % des dépenses globales de
recherche-développement et obtiennent 23 % des crédits
d'impôt consentis au niveau national. Les entreprises dont le chiffre
d'affaires est compris entre 50 et 500 millions de francs, représentent
17 % des dépenses et 39 % du CIR. Enfin, les entreprises de plus de 500
millions de francs de chiffre d'affaires totalisent 76 % des frais de
recherche, mais ne bénéficient que de 48 % du crédit
d'impôt.
Les
entreprises nouvelles représentent une part faible, et en diminution
depuis 1991, du total des déclarations enregistrées.
En
revanche, le nombre d'entreprises engageant pour la première fois des
dépenses de recherche éligibles au CIR n'est pas
négligeable (8,5 % des entreprises déclarantes et 5,8 % du CIR en
1995).
En montant, les secteurs concernant le matériel électronique, le
matériel de précision, l'ingénierie, les services des
transports, les études et conseil, l'informatique connaissent une
progression tout à fait significative tandis que les secteurs relatifs
au textile, habillement, chaussures, au bois ameublement, à la
métallurgie ou aux constructions mécaniques et
aéronautiques représentent une part du CIR en nette diminution.
Les dépenses de personnel ont représenté, de 1991
à 1995, en moyenne 40 % des dépenses de recherche
éligibles au titre du CIR, les dépenses de fonctionnement 30 % et
les opérations sous-traitées à des organismes
agréés 17 %. Le secteur textile n'a représenté que
1,5 % des dépenses déclarées.
La
sortie, pour une entreprise, du dispositif du crédit d'impôt
recherche lui interdit d'en bénéficier ultérieurement.
Par conséquent, une grande entreprise préférera souvent y
demeurer même si ses dépenses de recherche se stabilisent ou
diminuent. Dès lors, une entreprise présente au sein du
dispositif ne bénéficiera pas nécessairement du
crédit d'impôt. Au total, entre 1985 et 1992, 21.500 entreprises
ont rempli une déclaration de CIR : la quasi-totalité en a
bénéficié au moins une fois.
La durée de la présence dans la mesure était assez
longue au début de sa mise en place puis n'a cessé de
diminuer.
Depuis 1990, environ 40 % des entreprises réclamant le CIR
ne font leur demande qu'une seule année et quittent, par
conséquent, immédiatement le dispositif. Il s'agit, le plus
souvent, de PME ou d'entreprises nouvelles ayant disparu assez rapidement. M.
Henri Guillaume, tentant d'expliquer ce phénomène, évoque
la possibilité que les entreprises attendent peut-être davantage
une aide ponctuelle et conséquente - pour le démarrage d'une
activité par exemple - qu'un apport régulier et de moindre
amplitude.
M.
Henri Guillaume conclut que le crédit d'impôt recherche est
" un dispositif simple, globalement satisfaisant ".
II
.
LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. LE MÉCANISME DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE
Ce mécanisme est régi par
l'article 244
quater
B
du code général des impôts.
Le A du I du présent article
propose d'apporter
trois
modifications
à l'article 244
quater
B.
En premier lieu
, le régime d'option des entreprises nouvelles
pour le CIR est simplifié, l'option étant réservée
au cas où de telles entreprises effectuent des dépenses de
recherche
éligibles
. Le crédit d'impôt est
actuellement égal à 50 % des dépenses de recherche
exposées par les entreprises nouvelles l'année de leur
création et la première année au cours de laquelle elles
réalisent leurs premières dépenses de recherche
éligibles. Certaines entreprises nouvelles n'exposant aucune
dépense éligible entrent dans le dispositif, alors qu'elles n'en
ont pas besoin, étant incitées à le faire par la
rédaction des dispositions actuelles. C'est pourquoi il est
proposé de la simplifier.
Ensuite
, le présent article apporte une modification
rédactionnelle au troisième alinéa de l'article 244
quater
B, afin de prendre en considération le crédit
d'impôt
" positif ou négatif "
de chaque filiale.
Le dispositif du CIR est en effet modifié (au III du présent
article) dans le cadre du régime de groupe.
Enfin
, le 3° du A du I du présent article propose deux
alinéas relatifs au nouveau dispositif d'option au titre des
années 1999 à 2003, période au cours de laquelle
quatre
catégories d'entreprises
pourraient, sur option,
bénéficier du CIR :
- les entreprises qui en ont fait application au titre de 1998 ;
- celles qui n'ont pas renouvelé leur option au titre des
périodes 1993 à 1995 et 1996 à 1998 ;
- celles qui n'ont jamais opté pour le régime du CIR ;
- celles qui réalisent leurs premières dépenses de
recherche éligibles, l'option devant alors être exercée au
titre de l'année au cours de laquelle de telles dépenses sont
réalisées.
Le présent article précise que le crédit d'impôt
des entreprises n'ayant pas renouvelé leur option au titre des
périodes 1993 à 1995 et 1996 à 1998 est calculé,
à compter de 1999, en prenant en considération
" les
dépenses de recherche exposées depuis la dernière option
valablement exercée ".
Ainsi, les entreprises qui avaient
quitté le dispositif pendant la période considérée
ont la possibilité d'y revenir, une nouvelle faculté d'option
leur étant ouverte.
Le B du I du présent article
propose d'abroger le
deuxième alinéa du c du II de l'article 244
quater
B,
relatif à la modulation territoriale de la prise en compte des autres
dépenses de fonctionnement. En effet, l'article 15 de la loi n°
95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire avait introduit une modulation du taux
applicable à ces dépenses en fonction des zones
d'aménagement du territoire. Ainsi, le taux forfaitaire de prise en
compte des dépenses de fonctionnement dans l'assiette du CIR a
été modifié : antérieurement fixé
à 75 %, il a été modulé en fonction de la
localisation du personnel de recherche. Désormais, les dépenses
de fonctionnement sont calculées aux taux de :
- 100 % pour les dépenses de personnel qui se rapportent aux chercheurs
et techniciens de recherche affectés exclusivement dans les territoires
ruraux de développement prioritaire (TRDP) et les zones
d'aménagement du territoire (ZAT) ;
- 65 % pour les dépenses de personnel qui se rapportent aux chercheurs
et techniciens de recherche qui exercent tout ou partie de leur activité
en région Ile-de-France ;
- 75 % des dépenses de personnels dans les autres cas.
Cette abrogation se traduirait par le retour au dispositif antérieur
à 1995, c'est-à-dire l'application de 75 % pour l'ensemble du
territoire.
Le Gouvernement tire ainsi les conclusions du rapport précité,
établi en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1998,
qui estime que
" cette disposition ne semble pas avoir eu l'effet
incitatif souhaité ".
De même, le rapport Guillaume note
" l'effet incertain des coefficients géographiques "
,
ajoutant que le CIR ne doit pas être considéré comme
" un outil de la politique d'aménagement du
territoire "
mais plutôt comme
" un soutien global
à la compétitivité des entreprises innovantes ".
Le C du I du présent article
, en abrogeant le IV
bis
de
l'article 244
quater
B du CGI, vise à supprimer les
modalités d'application du CIR pour les années 1993 à 1995
et 1996 et 1998 qui n'ont pas lieu de s'appliquer sur la période 1999
à 2003.
B. LES MODALITÉS D'IMPUTATION DU CRÉDIT D'IMPÔT
RECHERCHE
L'article 199
ter
B
du code général des
impôts régit les modalités d'imputation du crédit
d'impôt recherche aussi bien sur l'impôt sur le revenu que sur
l'impôt sur les sociétés.
Le 1° du II du présent article
modifie ces règles
d'imputation sur
deux points.
D'une part
, l'excédent de crédit d'impôt,
c'est-à-dire le crédit d'impôt non imputé, constitue
au profit de l'entreprise une créance mobilisable sur l'Etat
d'égal montant. Cette créance est inaliénable et
incessible, sauf dans les conditions prévues par la loi n° 81-1 du
2 janvier 1981 modifiée dite " loi Dailly " qui facilite le
crédit aux entreprises. Ainsi, la créance est utilisée
pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre des trois
années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée
puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée
à l'expiration de cette période.
D'autre part
, il est prévu que, pour les entreprises
créées à compter du 1
er
janvier 1999 qui
remplissent les conditions mentionnées au II et au III de l'article
44
sexies
du CGI, lequel prévoit une exonération
temporaire d'impôt sur les bénéfices des entreprises
nouvelles, la créance constatée au titre de l'année de
création et des deux années suivantes est
immédiatement
remboursable.
Le 2° du II du présent article
modifie le II de l'article
199
ter
B qui concerne les modalités d'imputation des
écarts à la baisse des dépenses de recherche sur les
crédits d'impôt ultérieurs.
Le dispositif actuel est repris mais simplifié par intégration
du taux de 50 % applicable aux dépenses exposées depuis 1986.
Le crédit d'impôt négatif, désormais
défini par la loi, qui trouve son origine au titre de 1992 ou d'une
année antérieure, est annulé.
Il est enfin précisé que,
en cas de fusion ou
opération assimilée intervenant pendant les trois ans
d'utilisation du CIR, le crédit d'impôt négatif de la
société apporteuse est transféré à la
société bénéficiaire de l'apport.
Il s'agit
d'éviter des opérations de fusion de structures
filialisées uniquement destinées à effacer un
crédit d'impôt négatif.
C. LE CALCUL DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE DANS LE CADRE DU
RÉGIME D'INTÉGRATION
L'article 223 O
du code général des impôts concerne
les modalités d'imputation sur le montant de l'impôt sur les
sociétés dû par la société mère.
Le III du présent article
propose de modifier les règles
de calcul du crédit d'impôt recherche imputable par la
société mère pour l'ensemble des sociétés
membres du groupe, dans le cadre du régime d'intégration.
Actuellement, le crédit d'impôt recherche est pris en compte
au niveau de chaque société d'un groupe.
Les dispositions du
I de l'article 199
ter
B s'appliquent à la somme de ces
crédits d'impôt, conformément au b du 1 de l'article 223 O.
Dès lors, l'apparition d'un crédit d'impôt
négatif au sein d'une filiale est sans effet sur le crédit
d'impôt d'une autre filiale du même groupe.
Il est proposé de mettre un terme à ce dispositif en tenant
compte, pour le calcul du crédit d'impôt imputable
au niveau du
groupe
, des crédits d'impôt positifs
et négatifs
des sociétés membres du groupe.
II. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent article,
modifié par
cinq amendements.
Elle a d'abord adopté un amendement présenté par M.
Thierry Carcenac tendant à
revenir à la modulation
territoriale
, actuellement en vigueur, de la prise en compte des frais de
fonctionnement, dont le dispositif a été exposé ci-dessus.
Elle a ensuite, à l'initiative de M. Michel Destot, adopté un
amendement supprimant la condition d'agrément pour les dépenses
réalisées au titre d'opérations confiées à
des organismes de recherche publics ou des universités. Il s'agit
d'encourager les entreprises à faire effectuer certains de leurs travaux
de recherche par ces organismes et universités.
La troisième modification apportée par l'Assemblée
nationale consiste à ne pas abroger, contrairement à ce que
propose le projet du Gouvernement, le IV
bis
de l'article 244
quater
B du code général des impôts, qui
précise les modalités d'application du CIR pour les années
1993 à 1995 et 1996 à 1998. Cette abrogation aurait pour effet de
supprimer la base légale du crédit d'impôt recherche
utilisable à partir de 1999 au titre des dépenses exposées
en 1998. Enfin, elle a adopté deux amendements d'ordre
rédactionnel présentés par le Rapporteur
général.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission estime que la reconduction du crédit d'impôt
recherche et les modifications apportées à ce dispositif vont
dans le bon sens
. Elle approuve la décision de l'Assemblée
nationale de préserver la modulation géographique du
crédit d'impôt recherche, cette disposition lui apparaissant
contribuer à l'aménagement du territoire. En outre, les
conclusions du rapport Guillaume sur ce point, qui ont motivé le projet
gouvernemental, apparaissent sujettes à caution : les chiffres
avancés pour prouver l'inefficacité du dispositif datent de 1996,
alors que la modulation géographique a seulement été
introduite l'année précédente.
Toutefois, il apparaît qu'une
amélioration
pourrait
être apportée aux dispositions proposées, notamment
au
III du présent article
.
En effet, cette dernière disposition, comme il a été
exposé plus haut, tend à considérer le crédit
d'impôt recherche au niveau d'un groupe fiscalement
intégré ; plus précisément, elle permet de
prendre en compte des crédits d'impôt positifs et négatifs
à l'intérieur du même groupe. Cette mesure contribue
à la clarification du régime juridique et fiscal des groupes.
En revanche, il faudrait éviter que les crédits d'impôts
négatifs apparus, avant le 1
er
janvier 1999, au niveau d'une
société membre d'un groupe, ne soient imputés sur les
crédits d'impôts positifs dans le cadre des nouvelles dispositions
proposées. Un
amendement
sera présenté afin que
l'apurement des crédits d'impôts négatifs apparus
antérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions du
présent article soit réalisé selon le dispositif actuel,
c'est-à-dire au niveau de chaque société d'un groupe.
Un
second amendement
, de coordination, sera proposé de
manière à supprimer le IV du présent article, devenu
inutile suite à l'abrogation, par l'Assemblée nationale, du B du
I.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE
64
Retour au taux d'imposition de droit commun pour les plus-values sur
options de souscription ou d'achat
d'actions
Commentaire : le présent article additionnel tend
à
revenir au taux d'imposition de droit commun de 16% pour les plus-values
réalisées grâce à des options de souscription ou
d'achat d'actions. Ce taux a été porté à 30% par la
loi de finances pour 1996.
I. LE MÉCANISME DES PLANS D'OPTIONS SUR ACTIONS
Directement inspiré du "stock options plan" anglo-saxon, le plan
d'options sur actions a été introduit en droit français
par une loi du 31 décembre 1970, qui a complété la
loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales par les
articles 208-1 à 208-8 relatifs aux options de souscription ou
d'achat d'actions.
Il s'agit d'une forme mixte d'intéressement et de participation au
capital, dans laquelle l'entreprise consent à son personnel le droit
d'acquérir ses propres actions à des conditions
privilégiées, lui offrant ainsi l'opportunité de
réaliser une plus-value spécifique.
Son principe est simple. Le mécanisme s'inscrit dans le temps pour se
décomposer en trois étapes bien distinctes.
1. L'attribution :
la société attribue au
bénéficiaire le droit, pendant une période donnée,
de se porter acquéreur d'un certain nombre de titres à un prix
déterminé. Ce prix, éventuellement inférieur au
prix du marché, reste fixe pendant toute la période durant
laquelle le droit, ou "option", est ouvert au bénéficiaire.
2. La levée :
le bénéficiaire choisit de
"lever" l'option qui lui a été attribuée,
c'est-à-dire d'exercer son droit d'acquisition. Bien entendu, il n'a
intérêt à le faire que si le cours, pour les actions
cotées, ou la valeur, pour les actions non cotées, se sont
maintenus ou ont progressé au-delà du prix invariable
initialement fixé lors de l'attribution de l'option : il
réalise alors une
plus-value dite d'acquisition
. Cette
étape implique pour lui une sortie de fonds, puisqu'il doit payer au
prix convenu les actions sur lesquelles portait son option.
3. La cession
: le bénéficiaire revend les actions
qu'il a acquises sur option
15(
*
)
. Ce n'est qu'à ce stade qu'il
rentre dans ses fonds et que la plus-value d'acquisition, jusque là
virtuelle, se concrétise. Il peut par ailleurs réaliser une
plus-value supplémentaire, dite de cession
, si la valeur des
actions a continué de s'apprécier depuis la levée de
l'option.
Cette troisième et dernière étape constitue le fait
générateur de l'impôt pour l'ensemble du processus.
Ainsi, le gain retiré d'un plan d'options sur actions est
différé, aléatoire et lié à la contribution
des bénéficiaires à la prospérité de
l'entreprise.
Ces trois caractéristiques font du plan d'options sur
actions un instrument remarquablement efficace de motivation et de
fidélisation des cadres supérieurs et dirigeants des
sociétés.
Comme les autres mécanismes d'intéressement et de participation,
le plan d'options sur actions bénéficie d'un régime fiscal
et social avantageux.
II. UN RÉGIME FISCAL ET SOCIAL AVANTAGEUX MAIS MENACÉ
A. POUR LA SOCIÉTÉ
Indépendamment de son pouvoir de motivation du personnel, le plan
d'options sur actions est une forme de rémunération
particulièrement intéressante pour l'entreprise au regard de
l'impôt et des cotisations sociales.
Tout d'abord, l'avantage représenté par la plus-value
d'acquisition (différence entre le prix de souscription ou d'achat et la
valeur réelle de l'action à la date de la levée de
l'option) est
exonérée des cotisations patronales de
sécurité sociale ainsi que de toutes taxes assises sur les
salaires.
Toutefois, cette exonération ne suffirait pas à rendre les
plans d'option plus avantageux pour la société que les formes
classiques de rémunération si les coûts correspondants
n'étaient pas fiscalement considérés comme des charges
déductibles du résultat imposable.
Tel n'était pas le cas dans le régime initial des plans
d'options sur actions, et cette possibilité fondamentale de
déduction a été introduite par la loi du 9 juillet
1984 sur le développement de l'initiative économique. Ainsi,
l'article 217 quinquies du code général des
impôts tel qu'il résulte de cette loi, dispose que
"pour la
détermination de leurs résultats fiscaux,
les
sociétés peuvent déduire les charges exposées du
fait de la levée des options
de souscription ou d'achat d'actions
consenties à leurs salariés"
. C'est-à-dire :
- les frais de rachat des titres destinés à être remis au
personnel, lorsqu'il s'agit d'options d'achat ;
- les frais d'augmentation de capital, lorsqu'il s'agit d'options de
souscription ;
- les frais de gestion des actions rachetées ou émises
jusqu'à la date de levée de l'option ;
- et surtout, les moins-values résultant pour la société
de la différence entre le prix d'achat et la valeur réelle des
actions.
Le coût des plans d'options sur actions se trouve ainsi fiscalement
neutralisé pour la société qui recourt à cet
instrument.
B. POUR LE BÉNÉFICIAIRE
En principe, la plus-value d'acquisition réalisée par le
bénéficiaire d'une option est considérée comme un
complément de salaire et soumise comme tel à l'impôt sur le
revenu (article 80 bis I du code général des
impôts). La taxation de cet avantage n'a pas lieu lors de la levée
de l'option, mais lors de la cession des actions. Il est alors fait application
d'un système de quotient destiné à atténuer les
effets de la progressivité de l'impôt, qui prend en compte le
nombre d'années entières écoulées entre la date
d'attribution de l'option et la date de cession des titres
(article 163 bis C II du code général des
impôts).
Toutefois, l'avantage peut être soumis à un régime
d'imposition plus favorable, sous réserve de deux conditions
(article 163 bis C I du code général des
impôts) :
- les actions acquises doivent revêtir la forme nominative ;
- elles doivent demeurer indisponibles pendant une période de cinq
années à compter de la date d'attribution de l'option (et non de
sa levée).
Si ces deux conditions sont remplies, la plus-value d'acquisition est
taxée, toujours lors de la cession des titres, selon le régime
des plus-values mobilières, au taux de 16 %.
Il est prévu par ailleurs un certain nombre de cas de force majeure
où le possesseur d'actions acquises sur options peut exceptionnellement
disposer de ses titres avant l'expiration du délai
d'indisponibilité de cinq ans, sans perdre pour autant le
bénéfice de ce régime d'imposition conditionné.
Ces hypothèses correspondent à certaines de celles qui
autorisent le déblocage anticipé des fonds issus de la
participation :
- licenciement du titulaire ;
- mise à la retraite du titulaire ;
- invalidité du titulaire ;
- décès du titulaire (au profit de ses héritiers).
Ce régime d'imposition est sensiblement plus avantageux que le
précédent, puisque le taux d'imposition des plus-values
mobilières est très inférieur au taux marginal
d'impôt sur le revenu généralement atteint par les
bénéficiaires d'options.
Cela explique qu'en pratique la
quasi-totalité des bénéficiaires d'options respectent le
délai fiscal d'indisponibilité, pour se placer sous le
régime d'imposition le plus favorable.
Enfin, l'avantage résultant de la levée d'options est
exonéré de toute cotisation salariale de sécurité
sociale. Il est en revanche soumis à la CSG, au titre des revenus
salariaux ou au titre des revenus du patrimoine, selon les cas.
C. UNE ÉVOLUTION RÉCENTE DÉFAVORABLE
Depuis son instauration par la loi n° 70-1322 du
31 décembre 1970, le mécanisme des options de souscription
ou d'achat d'actions a connu un
amoindrissement progressif des avantages
fiscaux
qui lui sont attachés.
Exception notable en sens inverse, l'article 39 de la première loi
de finances rectificative pour 1993 a
supprimé le délai de
portage d'un an
entre la levée de l'option et la cession des titres,
que devait respecter le bénéficiaire pour avoir droit au
traitement fiscal le plus avantageux.
Mais depuis ce dernier assouplissement, toutes les évolutions de la
législation fiscale et sociale applicable aux options de souscription ou
d'achat d'actions se sont faites
dans un sens moins favorable :
-
l'article 49 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social
du 4 février 1995 a
soumis aux cotisations sociales
la part
excédant 5 % du rabais consenti sur le prix de l'option par rapport
au prix du marché ;
- l'article 70 de la loi de finances initiale pour 1996 a
porté
à 30 % le taux d'imposition
applicable à la plus-value
d'acquisition réalisée lors de la levée d'option ;
- l'article 11 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1997 a
soumis aux cotisations sociales
la plus-value
d'acquisition lorsque le délai fiscal d'indisponibilité de cinq
ans entre l'attribution de l'option et la cession des titres n'est pas
respecté.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UN OUTIL D'INTÉRESSEMENT TOUJOURS PERTINENT
Les arguments en faveur du mécanisme des stocks options sont bien
connus et, en dépit des évolutions récentes, restent
toujours valables :
- il s'agit d'un
instrument particulièrement astucieux et efficace
de fidélisation et de motivation des cadres
d'une
société, pour qui les systèmes classiques
d'intéressement et de participation ne sont pas suffisamment
incitatifs ;
- il s'agit d'un
instrument taillé sur mesure pour les
sociétés qui se créent ou innovent
, dont le
succès repose tout entier sur la motivation de leur personnel et qui
recèlent un potentiel de valorisation considérable tout en ne
pouvant pas offrir dans l'immédiat des rémunérations
consistantes.
En fait, seules certaines dérives bien réelles du
mécanisme des stock-options expliquent l'érosion récente
des avantages fiscaux et sociaux qui lui sont attachés.
En effet, le rapport d'information de votre commission des finances
publié en mai 1995 (n° 274, 1994-1995) a relevé,
au-delà de certaines pratiques frauduleuses marginales - abus de droit
et délits d'initiés - une tendance plus générale
des sociétés à utiliser les options comme des
substituts de rémunération
, souvent en neutralisant le
risque qui leur est inhérent.
Pour autant,
le durcissement récent de la législation fiscale
et sociale est sans doute allé trop loin
.
Avec un taux forfaitaire d'imposition de 40 % hors cotisations sociales
éventuelles, il est désormais à peine plus
intéressant d'être payé en stock options plutôt qu'en
rémunérations, alors qu'il s'agit d'un avantage par
définition aléatoire et différé dans le temps. Le 6
de l'article 200 A du code général des impôts, qui
prévoit le taux d'imposition spécifique de 30 %, laisse au
contribuable la possibilité d'opter pour une imposition suivant les
règles applicables aux traitements et salaires, c'est-à-dire
selon le barème de l'impôt sur le revenu.
B. L'OPPORTUNITE DE REVENIR AU TAUX D'IMPOSITION DE DROIT COMMUN
Votre commission des finances vous propose de revenir sur l'aggravation
récente de la fiscalité des options de souscription ou d'achat
d'actions.
La loi de finances pour 1996 a prévu pour l'imposition des gains
réalisés sur options de souscription ou d'achat d'actions
un
taux spécifique de 30 %,
soit un taux presque double du taux de
16 % applicable aux plus-values sur cession de valeurs mobilières.
Votre commission des finances avait alors admis que ce taux majoré.
Toutefois,
deux éléments nouveaux
sont intervenus depuis :
- d'une part, la loi de financement de la sécurité sociale pour
1997 a
soumis à cotisations sociales
les gains sur options de
souscription ou d'achat d'actions, lorsque le délai
d'indisponibilité de cinq ans n'est pas respecté ;
- d'autre part, la loi de financement de la sécurité sociale
pour 1998 a
porté à 10 % le total des
prélèvements sociaux
sur les revenus de placement (CSG + CRDS
+ prélèvement spécifique de 2 %). Comme pour tous les
revenus soumis à prélèvement libératoire, la CSG
n'est pas déductible.
Le taux d'imposition total des gains sur options de souscription ou d'achat
d'action est ainsi de 40 %, hors cotisations sociales éventuelles.
Le régime fiscal et social des plans d'options de souscription ou
d'achat d'actions apparaît désormais exagérément
restrictif au regard des objectifs de ce mécanisme et de son
intérêt pour les entreprises.
Votre commission des finances
estime donc opportun de revenir, au moins sur le plan fiscal, au régime
antérieur à 1996.
Le coût réel de cette mesure est difficile à estimer,
aucune information exhaustive n'existant sur le volume des plus-values sur
options. Néanmoins, il est nul à moyen terme, dans la mesure
où le nouveau taux de 30 % ne s'applique qu'aux options
nouvellement attribuées, à compter du 20 septembre 1995
(cette rétroactivité de la mesure par rapport à
l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1996 s'explique par le
souci de prévenir tout effet d'aubaine à compter du moment
où le relèvement de taux projeté a été rendu
public).
Compte tenu du délai d'indisponibilité de cinq ans,
ce taux ne s'appliquera effectivement qu'à compter de septembre 2000,
les options levées dans l'intervalle bénéficiant encore du
taux de 16 %.
Au-delà de cette mesure, le
rétablissement d'un meilleur
équilibre entre les contraintes et les avantages du mécanisme
peut seul mettre un terme à la tentation permanente de le remettre
en cause. Cet équilibre justifie que le régime des stock options
puisse être globalement plus favorable que les autres formes de
rémunération et d'intéressement, qui ne comportent pas la
même part d'incertitude et ne supposent pas le même investissement
personnel.
Ce souci d'un régime mieux équilibré devrait conduire
à favoriser le respect d'un code de bonne conduite par les entreprises,
à renforcer la transparence du dispositif, et à réouvrir
la réflexion sur le "délai de portage" supprimé en 1993.
En effet, seul le portage effectif des actions par le
bénéficiaire pendant une certaine durée après la
levée des options peut justifier,
en pure logique fiscale
, le
traitement fiscal favorable du gain ainsi réalisé.
L'investissement personnel concret et le risque afférent de moins-value
ultérieure justifie alors que ce gain soit considéré
comme une plus-value sur valeurs mobilières
, soumise à
l'impôt sur le revenu à un taux proportionnel et
exonérée de cotisations sociales, et
non pas comme une
rémunération
. Or, la suppression du délai de portage
permet aujourd'hui de revendre les actions le jour même où
l'option est levée, sans aucune sortie effective de trésorerie,
ni risque réel en capital pour le bénéficiaire.
De ce point de vue, l'assouplissement accordé en 1993 à
vraisemblablement beaucoup contribué à ce que les gains sur
options de souscription ou d'achat d'actions aient été depuis
traités fiscalement et socialement comme une
quasi-rémunération.
C. L'OPPORTUNITE DE RENFORCER LA TRANSPARENCE
Dans le cadre de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique
et financier du printemps 1996, à l'initiative de votre rapporteur
général, le Sénat avait introduit une disposition qui
précisait le système des options sur deux points (article 10).
1.
D'une part, cet article prévoit ce qu'il est convenu d'appeler
une "consolidation de l'information" sur les plans d'options. En clair,
lorsqu'un plan d'options sur actions est mis en place dans la filiale d'un
groupe, il faut désormais en informer le conseil d'administration de la
société mère, et non pas seulement celle de la filiale
concernée. Cette mesure est d'application directe et ne pose pas de
problème.
2.
D'autre part, cet article prévoit que les options ne peuvent
être attribuées durant une période précédant
et suivant l'arrêté et la publication des comptes sociaux, ainsi
que tout événement de nature à affecter significativement
la situation et les perspectives de la société. Il s'agit
d'empêcher que les options soient attribuées à un prix
artificiellement bas, parce que n'intégrant pas toute l'information
relative à la société. Ces périodes durant
lesquelles il est interdit d'attribuer des options, ou "fenêtres
négatives", devaient être fixées par décret.
Or, le décret prévu n'est jamais paru, car ce dispositif
législatif est apparu difficilement applicable, parce que trop large.
En effet, dans les grandes sociétés, les comptes sont
publiés trimestriellement. En définissant chaque "fenêtre
négative" par une durée raisonnable d'un mois avant et d'un mois
après la date de publication, ce sont huit mois de l'année qui se
trouvent ainsi neutralisés. Si l'on ajoute les "événements
significatifs" qui peuvent intervenir au cours des mois restants, l'attribution
des options devient de fait problématique.
C'est pourquoi votre commission des finances vous avait proposé, dans le
cadre du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique
et financier du printemps 1998, un amendement qui précisait le
dispositif introduit dans le code des sociétés par l'article 10
du DDOEF de 1996, de manière à le rendre applicable.
Les modifications portaient sur deux points :
1.
D'une part, le champ de la mesure était limité aux
seules sociétés cotées, car c'est uniquement pour elles
qu'existe un risque d'utilisation indélicate d'informations
privilégiées. En effet, dans les sociétés non
cotées, la valeur des titres dépend de l'actif net, établi
annuellement par l'arrêté des comptes sous le contrôle des
commissaires aux comptes.
2.
D'autre part, les "fenêtres négatives" étaient
définies en fonction de la date de publication des seuls comptes
annuels, ou consolidés pour les groupes, à l'exclusion des
comptes trimestriels provisoires. Elles restaient par ailleurs définies
en fonction de tout événement de nature à influencer le
cours des titres de la société, notion bien circonscrite par la
jurisprudence sur le délit d'initié.
Il convient enfin de signaler que, dans la nouvelle rédaction que votre
commission des finances vous proposait, l'ampleur des "fenêtres
négatives" était précisée. Elle était d'un
mois précédant et suivant la publication des comptes annuels dans
le premier cas. Dans le second cas, elle courait de la date à laquelle
les organes sociaux de la société ont eu connaissance de
l'information privilégiée, au mois suivant la date à
laquelle cet événement est rendu public.
Ainsi, aucun décret d'application n'était nécessaire, la
disposition législative étant d'application immédiate.
Ce dispositif avait été voté en première lecture au
Sénat,
avec l'avis favorable du gouvernement
. Toutefois, en
seconde lecture, le Gouvernement en a lui-même demandé la
suppression à l'Assemblée nationale, prétextant finalement
que sa propre réflexion n'était pas aboutie. En effet, une
réforme globale du régime des options de souscription ou d'achat
d'action devrait être proposée dans le cadre du prochain projet de
loi sur l'innovation.
Votre rapporteur général déplore le peu de cas fait par
le gouvernement de l'initiative parlementaire, et le temps ainsi inutilement
perdu.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet
article additionnel.
ARTICLE 64 bis (nouveau)
Eligibilité au
crédit d'impôt recherche des opérations confiées aux
stylistes extérieurs à l'entreprise
Commentaire : le présent article propose
d'étendre
le bénéfice du crédit d'impôt recherche aux
dépenses exposées à compter du 1
er
janvier 1999
et liées à l'élaboration de nouvelles collections
confiées par les entreprises industrielles du secteur
textile-habillement-cuir à des stylistes ou bureaux de style
agréés selon des modalités définies par
décret.
L'article 244
quater
B du code général des
impôts concerne le crédit d'impôt recherche.
Il prévoit (au h du II) que les dépenses liées à
l'élaboration de nouvelles collections exposées par les
entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir sont
éligibles au crédit d'impôt recherche.
Le présent article
, issu d'un amendement présenté
à l'Assemblée nationale par M. Maurice Adevah-Poeuf, vise
à ce que les dépenses liées à l'élaboration
de nouvelles collections
confiée
par les entreprises
industrielles du secteur textile-habillement-cuir à des stylistes ou
bureaux de style ouvrent droit au crédit d'impôt recherche.
Ces stylistes ou bureaux de style seraient agréés selon des
modalités définies par décret. L'agrément devrait
être délivré par le ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie.
Le coût d'une telle mesure est estimé à environ
40
millions de francs
par an.
La principale modification
apportée par le présent
article réside dans
l'intégration
, au sein du dispositif
du crédit d'impôt recherche,
de dépenses
réalisées à l'extérieur de l'entreprise
et
rémunérées, sous réserve d'un agrément
ministériel, sous la forme d'honoraires.
En effet, des dispositions similaires avaient été, à
plusieurs reprises, refusées au motif que le crédit d'impôt
recherche ne devait prendre en considération que les dépenses
internes à l'entreprise. Tel est d'ailleurs l'objet du dispositif actuel
du crédit d'impôt recherche concernant le secteur
textile-habillement-cuir.
Or, l'Assemblée nationale a considéré que les
dispositions en vigueur engendraient des
distorsions entre les
entreprises
, le crédit d'impôt recherche
bénéficiant aux salaires et charges sociales des stylistes et
techniciens salariés de l'entreprise, mais non aux dépenses
entraînées par le recours à des stylistes ou bureaux de
style extérieurs.
Le présent article vise à mettre un
terme à cette distorsion entre les entreprises.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 65
Reconduction du crédit
d'impôt pour dépenses de
formation
Commentaire : le présent article vise à
reconduire
pour une période de trois années (1999-2001), le crédit
d'impôt pour dépenses de formation.
Ce dispositif a été initialement mis en place par
l'article 69 de la loi de finances pour 1988. Il a été
depuis modifié et reconduit à plusieurs reprises.
I. LE CRÉDIT D'IMPÔT FORMATION (CIF)
En application de l'article 244 quater C du code
général des impôts, les entreprises imposées selon
un régime réel et les titulaires de bénéfices non
commerciaux soumis au régime de la déclaration
contrôlée peuvent bénéficier d'un crédit
d'impôt pour les dépenses de formation professionnelle
engagées en sus de leurs obligations légales ainsi que pour les
dépenses d'accueil d'élèves en stage.
Afin de bénéficier de ce crédit, les entreprises doivent
de façon irrévocable opter pour ce régime. En sont donc
exclues, les entreprises qui ont renoncé au crédit d'impôt
après avoir initialement opté pour celui-ci.
Dans l'état actuel de la législation, ce crédit
d'impôt formation a été reconduit pour la période
1994-1998 par la loi quinquennale relative au travail du 20 décembre
1993. Il est ouvert aux entreprises qui bénéficiaient
déjà du dispositif en 1993 et ont renouvelé ce choix pour
ladite période, à celles qui n'avaient jamais
bénéficié de ce dispositif et ont opté pour
celui-ci avant le 31 décembre 1994, et enfin à celles
créées entre 1994 et 1998 ou qui ont eu des dépenses de
formation pendant cette période. Dans cette dernière
hypothèse, l'option doit s'effectuer pendant l'année civile au
cours de laquelle intervient le fait générateur, à savoir
la création de l'entreprise ou les premières dépenses de
formation éligibles
16(
*
)
.
Les dépenses ouvrant droit à crédit d'impôt
formation sont les seules dépenses de formation professionnelle
visées au Livre IX du code du travail (" de la formation
professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente "
) qui excèdent la participation obligatoire ainsi que les
dépenses engagées au titre de l'accueil d'élèves en
stage.
Par ailleurs, viennent en diminution de la base de calcul les subventions
publiques reçues à raison des opérations ouvrant droit au
crédit, à l'exception des subventions versées par le Fonds
national de compensation.
Déterminé par année civile, le crédit d'impôt
est égal à 25 % d'une base annuelle constituée de la
somme algébrique de l'excédent (ou du déficit) des
dépenses de formation exposées en sus de l'obligation
légale au cours d'une année par rapport aux dépenses de
même nature réalisées l'année
précédente et du produit de la somme de 3.000 francs par le
nombre de stagiaires. Les sommes sont majorées de 40 % dans le cas
de salariés occupant les emplois les moins qualifiés, de
salariés âgés d'au moins 45 ans, ou d'entreprises de
moins de 50 salariés. Par ailleurs, des dispositions
spécifiques existent pour les entreprises nouvelles ou celles qui
exposent pour la première fois des dépenses les rendant
éligibles à ce crédit d'impôt.
Le montant du crédit est plafonné à un million de francs.
Le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur les
sociétés ou l'impôt sur le revenu dû au titre de
l'année au cours de laquelle les dépenses éligibles se
sont accrues.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le dispositif initial présenté par le gouvernement a
été modifié par l'Assemblée nationale afin de le
rendre similaire, dans sa rédaction, à celui existant
déjà pour la période 1994-1998. Cette nouvelle
rédaction permet de maintenir une base légale au crédit
d'impôt dû au titre des dépenses exposées en 1998.
Par ailleurs, a été supprimé le droit d'option au titre de
l'année de création de l'entreprise qui faisait double emploi
avec le droit d'option au titre de la première année de
réalisation des dépenses exigibles à ce crédit
d'impôt.
Le coût de cette dépense fiscale au profit des entreprises est
estimé à 350 millions de francs par an.
Ce crédit d'impôt vise à aider les entreprises qui
réalisent des dépenses de formation professionnelle en sus de
l'obligation légale. Votre rapporteur estime donc nécessaire de
le reconduire pour la période 1999-2001.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 66
Prorogation de la période
d'application des réductions d'impôt accordées au titre des
souscriptions au capital de sociétés non cotées ou des
souscriptions de parts de fonds communs de placement dans
l'innovation
Commentaire : le présent article propose de proroger
de
trois ans et d'aménager les dispositifs de réduction
d'impôt sur le revenu au titre, d'une part des souscriptions au capital
de sociétés non cotées, et, d'autre part, des
souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l'innovation
(FCPI).
Le présent article tend à prolonger et à aménager
les dispositifs de mobilisation de l'épargne de proximité
institués, à titre temporaire, par le précédent
gouvernement. Il s'agit d'encourager la prise de participation des particuliers
dans le capital de PME, et notamment les plus innovantes d'entre elles, en leur
accordant des réductions d'impôt.
Au regard de la mobilisation relativement faible de l'épargne obtenue
jusqu'ici, on peut cependant se demander s'il ne conviendrait pas
d'accroître " l'incitativité " des deux dispositifs.
I. PROROGATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT POUR SOUSCRIPTIONS AU
CAPITAL DE SOCIÉTÉS NON COTÉES
A. LE DISPOSITIF DE LA LOI MADELIN
La loi " Madelin " du 11 février 1994 relative à
l'initiative et à l'entreprise individuelle a institué un
dispositif d'aide à la mobilisation de l'épargne de
proximité en faveur des petites et moyennes entreprises.
1. La réduction d'impôt sur le revenu au titre des
souscriptions au capital de sociétés non cotées
Le premier volet de ce dispositif, codifié à l'article 199
terdecies
OA du CGI, prévoit une réduction d'impôt
sur le revenu au profit des contribuables souscrivant au capital initial ou aux
augmentations en capital de sociétés non cotées.
Les sociétés concernées doivent satisfaire à quatre
conditions :
- relever de l'impôt sur les sociétés dans les conditions
de droit commun ;
- exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole
ou libérale ;
- en cas d'augmentation du capital, réaliser un chiffre d'affaires hors
taxes inférieur à 140 millions de francs ou présenter
un total de bilan inférieur à 70 millions de francs ;
- disposer d'un capital majoritairement détenu par des personnes
physiques ou des " holdings " familiaux
17(
*
)
.
Dans ce contexte, la réduction d'impôt est alors
égale à 25 % du montant des versements effectués au
titre d'une année, dans la limite d'un plafond de
37 500 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou
divorcés et de 50 000 francs pour les contribuables
mariés
18(
*
)
. En pratique,
la réduction d'impôt ne peut donc excéder 9.375 francs
et 18.750 francs respectivement.
Toutefois, le bénéfice de cette réduction d'impôt
est définitivement acquis si le contribuable conserve ses titres durant
cinq ans. A défaut, il est pratiqué au titre de l'année de
cession, une reprise des réductions dans la limite du prix de cession.
Par ailleurs, le bénéfice de la réduction d'impôt ne
peut se cumuler avec d'autres avantages fiscaux et les actions ou parts qui ont
ouvert droit à la réduction d'impôt ne peuvent figurer dans
un plan d'épargne en actions.
Enfin, par construction, ce dispositif reste réservé aux
souscriptions directes de titres des sociétés concernées
par des personnes physiques. Dans les faits, il s'adresse donc essentiellement
aux personnes qui connaissent le dirigeant de l'entreprise ou qui sont
suffisamment informés des performances de cette dernière.
Ce dispositif doit en principe prendre fin le 31 décembre 1998.
Selon le Rapport remis au Parlement sur le traitement des réductions
d'impôt prévues aux articles 199
quater
B à 200 du
code général des impôts remis en décembre1997 en
application de la loi de finances pour 1997,
55 713 contribuables
auraient bénéficié de la mesure en 1996 au titre des
revenus pour 1995. Le montant total des réductions d'impôt s'est
élevé à 347 millions de francs, ce qui correspond à
une réduction d'impôt de 6 228 francs en moyenne.
Selon le fascicule budgétaire " Voies et moyens "
annexé au projet de loi de finances pour 1999, la dépense fiscale
résultant pour l'Etat d'une telle réduction d'impôt est
estimée à 360 millions de francs pour 1997
19(
*
)
et évaluée à
380 millions de francs pour 1998
.
2. La déduction des pertes en capital subies par les créateurs
d'entreprises
En second lieu, pour " sécuriser " les investisseurs, la loi
Madelin leur a permis de déduire de leurs revenus imposables les pertes
en capital qu'ils supportent en cas d'échec de l'entreprise dans les
cinq ans de sa création, et ceci dans une limite de
100 000 francs pour les célibataires et
200 000 francs pour les couples mariés (article
163
octodecies
A du CGI). La société doit
être soumise à l'impôt sur les sociétés.
Cette possibilité est également ouverte aux personnes physiques
ayant souscrit à une augmentation de capital réalisée par
une société dans le cadre d'un plan de redressement organisant la
continuation de l'entreprise.
L'amélioration de ce dispositif fait l'objet de l'article 67 du
présent projet de loi.
Les deux dispositifs ne sont pas cumulables mais la loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996 a permis
aux investisseurs de choisir
in fine
entre les deux dispositifs, celui
qui est le plus adapté à sa situation.
B. LA PROLONGATION DE LA PÉRIODE DE SOUSCRIPTION
Le présent article propose de prolonger de trois ans la période
pendant laquelle les souscriptions en numéraire au capital initial ou
aux augmentations de capital de sociétés non cotées
ouvrent droit à une réduction d'impôt. La date limite de
prise en compte des versements serait ainsi reportée du 31
décembre 1998 au 31 décembre 2001.
C. L'EXTENSION DU CHAMP DES SOCIÉTÉS
ÉLIGIBLES
A l'heure actuelle, comme il a été vu plus haut, pour que les
contribuables ayant souscrit à une augmentation de capital puissent
bénéficier de la réduction d'impôt, la
société doit avoir rempli l'une des conditions suivantes au
cours de l'exercice précédent l'augmentation de capital :
- son chiffre d'affaires ne doit pas avoir été supérieur
à 140 millions de francs ;
- le total de son bilan ne doit pas avoir excédé 70 millions de
francs.
Le présent article propose de porter ces seuils à 260 millions de
francs et 175 millions de francs respectivement afin qu'ils correspondent
à la définition européenne de la PME telle qu'elle est
fixée dans la recommandation de la Commission européenne du 3
avril 1996
20(
*
)
.
L'entrée en vigueur de ces nouveaux seuils est prévue pour le
1
er
janvier 1999.
Une telle extension ne devrait cependant pas alourdir le coût du
dispositif compte tenu de la condition relative à la détention du
capital qui limite
de facto
le champ de la mesure aux entreprises de
petite taille.
II. PROROGATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT POUR SOUSCRIPTION DE
PARTS DE FCPI
A. LES FONDS COMMUNS DE PLACEMENT DANS L'INNOVATION
Créés par l'article 107 de la loi de finances pour 1997, les
fonds communs de placements dans l'innovation (FCPI) sont une
sous-catégorie de fonds communs de placements à risques (FCPR)
qui viennent eux-mêmes se placer au sein des FCP, eux-mêmes
placés au sein des OPCVM. Ils présentent deux
caractéristiques : des contraintes de gestion et d'investissement
spécifiques par rapport aux FCPR, un régime fiscal plus
avantageux entre les mains des détenteurs de parts.
1. Des contraintes d'allocations d'actifs spécifiques
La spécificité des FCPI au sein des FCPR porte exclusivement sur
leurs contraintes d'allocations d'actifs.
L'actif de ces fonds doit en effet être constitué pour 60 %
au moins
21(
*
)
de valeurs
mobilières, parts de SARL et avances en comptes courants
22(
*
)
émises par des
sociétés remplissant les conditions suivantes :
Être soumises à l'impôt sur les sociétés, ce
qui exclut les sociétés étrangères (mais pas les
filiales établies en France des sociétés
étrangères, dès lors qu'elles sont soumises à
l'impôt sur les sociétés) ;
Compter moins de 500 salariés, ce qui exclut les grandes
entreprises ;
Avoir leur capital majoritairement détenu par des personnes
physiques ou par des personnes morales détenues par des personnes
physiques
23(
*
)
;
Avoir réalisé, au cours des trois exercices
précédents, des dépenses de recherche donnant accès
au régime du crédit d'impôt recherche de l'article 244
quater
B du code général des impôts, d'un montant au
moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé
réalisé au cours de ces trois exercices ; par
conséquent, en moyenne sur trois exercices, ces dépenses se
seront élevées à 10 % du chiffre d'affaires ;
- ou justifier de la création de produits, procédés ou
techniques dont le caractère innovant et les perspectives de
développement économiques sont reconnus, ainsi que le besoin de
financement correspondant. Le décret n° 97-237 du 14 mars 1997
a désigné l'ANVAR comme organisme délivrant
l'agrément pour une durée de trois ans.
Ces deux dernières conditions sont alternatives.
L'intérêt de la seconde est qu'elle peut permettre, le cas
échéant, à des entreprises dont les dépenses
n'entrent pas dans le champ d'application du crédit d'impôt
recherche, en particulier les entreprises nouvelles, d'être reconnues par
l'ANVAR comme ayant vocation à faire entrer un FCPI dans leur capital.
2. Un régime fiscal avantageux
En vertu du VI de l'article 199
terdecies
-0 A du code
général des impôts, les souscriptions de parts de FCPI
effectuées par des particuliers entre le 1
er
janvier 1997 et
le 31 décembre 1998 ouvrent droit à une réduction
d'impôt de 25 % du montant des versements dans une limite de
75 000 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou
divorcés et de 150 000 francs pour les contribuables
mariés soumis à imposition commune.
Les parts dont la souscription a ouvert droit à la réduction
d'impôt ne peuvent pas figurer dans un plan d'épargne en actions
(PEA).
Très classiquement, une reprise d'impôt est prévue lorsque
les conditions pour bénéficier de l'avantage fiscal ne sont plus
remplies. Outre les conditions propres au FCPI, celles-ci sont de deux
ordres :
- l'engagement de conserver les parts pendant au moins cinq ans ;
- l'interdiction de détenir en famille plus de 10 % des parts
du fonds ou plus de 25 % des droits dans les bénéfices des
sociétés figurant dans l'actif du fonds, et ce depuis au moins
cinq ans avant la souscription au fonds ou l'intégration des titres
considérés dans le fonds.
Ces deux conditions sont très proches de celles retenues pour le droit
commun des FCPR. Elles sont destinées à favoriser la
détention de titres à long terme, nécessaire à la
logique du financement en fonds propres, et à éviter le
détournement du dispositif à des fins d'optimisation fiscale.
Enfin, comme pour les FCPR, les revenus et les plus-values à la sortie
sont exonérés d'impôt (hormis le CSG et la CRDS) à
condition que les parts du FCPI aient été conservées
pendant cinq ans.
Étant donné la spécificité des FCPI, les gains
devraient surtout s'observer sur les dernières années de
détention, lorsque les entreprises sélectionnées auront
pleinement tiré profit de leurs marché. S'il l'on se fonde sur
une hypothèse de rendement de 6 %, l'avantage fiscal permet de
porter la rentabilité à près de 10 % l'an.
3. Une diffusion encore confidentielle
Le jugement porté par votre précédent rapporteur
général, Alain Lambert, dans son rapport n° 168 sur le
projet de loi de finances rectificative pour 1997 est toujours
d'actualité.
" Dans un pays où il est universellement admis comme
légitime de s'enrichir par des jeux de loterie tandis que
l'enrichissement par production de valeur ajoutée est suspect et
frappé de prélèvements toujours plus pesants, les jeux de
hasard drainent une cinquantaine de milliards de francs par an, et le
capital-investissement cinq et demi.
Aussi ne peut-on s'émouvoir que les FCPI, produit complexe à
monter et dont les investissements sont soumis à des conditions
multiples, n'aient pas connu un démarrage fulgurant, malgré un
avantage fiscal intéressant. "
Ainsi, seules sept sociétés de gestion
24(
*
)
ont à ce jour obtenu le visa
de la commission des opérations de bourse pour créer un FCPI. Les
10 FCPI actuels ont levé environ
700 millions de francs
.
Avec près de 160 millions de francs collectés et
2 200 clients, le groupe Banque populaire détient 40 % du
marché des FCPI. Il vient de lancer un deuxième Fonds commun de
placement dans l'innovation intitulé Innovation 2. Le tableau
ci-après recense les principaux critères de cinq des FCPI
existant sur le marché :
Les fonds communs de placement dans l'innovation
|
|
Minimum |
Frais en % |
Durée |
||
|
Nom du fond et du distributeur |
d'investissement |
Entrée |
Gestion |
Sortie |
minimale |
|
AXA
Placement Innovation
|
|
|
|
|
|
|
Banque
Populaire Innovation
|
|
|
|
|
|
|
France Innovation 2 (ABN Amro) |
15.000 F |
2,5 |
3 |
0 |
7 ans |
|
Innova
France
|
|
|
|
|
|
|
Innoven 2 (Groupe Pinatton) |
25.000 F |
5 |
3,5 |
0 |
8 ans |
Source : Le Monde du 22 novembre 1998
Enfin,
selon le fascicule budgétaire des " Voies et moyens "
annexé au projet de loi de finances pour 1999, la dépense fiscale
résultant pour l'Etat de la réduction d'impôt sur le revenu
au titre de la souscription de parts de FCPI ne s'élèverait
qu'à
50 millions de francs
en 1998.
B. LA PROROGATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT
Comme pour la réduction d'impôt sur le revenu au titre des
souscriptions en numéraire au capital de sociétés non
cotées, le présent article propose de proroger de trois ans le
bénéfice de la réduction d'impôt pour souscription
au capital d'un FCPI. Ouvriraient ainsi droit à la réduction
d'impôt de 25 % les versements réalisés jusqu'au 31
décembre 2001.
C. L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ DES
SOCIÉTÉS
Ainsi qu'il a été vu, les sociétés non
cotées dans le capital desquelles peuvent investir les FCPI doivent
répondre à quatre conditions cumulatives.
Ces conditions s'apprécient de manière assez stricte ce qui fait
dire aux responsables de la gestion du FCPI " Axa Placement
Innovation " :
" Le risque, c'est de cesser de respecter
à un moment ou à un autre les ratios d'investissement
exigés par la réglementation
25(
*
)
".
En effet, si au cours de
la vie du fonds, certaines des sociétés au capital desquelles il
a souscrit perdent leur éligibilité, le gestionnaire a six mois
pour rétablir la situation, c'est-à-dire pour effectuer les
investissements qui lui permettront de respecter le quota des 60 %. Une
telle contrainte réduit l'horizon des placements à six mois.
Le présent article a pour objet d'assouplir les conditions
d'éligibilité des sociétés dont les titres peuvent
figurer dans le quota de 60 % des FCPI en appréciant au moment de
l'investissement initial les conditions relatives au caractère innovant
et au nombre de salariés de ces sociétés, et non tout au
long de la vie du FCPI.
Un alinéa ainsi rédigé serait à cette fin
inséré dans l'article 22-1 de la loi n° 88-1201 du 23
décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs
mobilières (OPCVM) et portant création des fonds communs de
créances :
" Les conditions relatives au nombre de salariés et à la
reconnaissance, par un établissement public compétent en
matière de valorisation de recherche ou à raison de leurs
dépenses cumulées de recherche, du caractère innovant des
sociétés dont les titres figurent à l'actif d'un FCPI
s'apprécient lors de la première souscription ou acquisition de
ces titres par ce fonds. "
Un tel assouplissement permettra aux sociétés dont le capital
figure à l'actif de FCPI de se développer en toute liberté
sans craindre un désinvestissement de leur part lié au
dépassement du seuil de 500 salariés ou à la diminution
des dépenses de recherche. Ainsi, les liens entre un FCPI et les
sociétés de son actif seront plus durables.
Par la suite, les FCPI ne seront plus obligés de se défaire de
leur participation dans les entreprises en forte croissance avant d'en avoir
perçu tous les fruits.
Il faut noter toutefois que la condition relative à la détention
du capital par 50 % de personnes physiques s'apprécie, elle, tout
au long de la participation du FCPI dans le capital de la société
ce qui peut sembler excessivement contraignant au regard des perspectives de
développement des sociétés innovantes.
III. APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION
A. RENDRE RÉELLEMENT INCITATIFS LES DISPOSITIFS
1. Supprimer la limitation de l'avantage fiscal dans le temps
L'existence d'un délai de souscription donnant droit à la
réduction d'impôt semble à votre rapporteur porteuse de
plus d'inconvénients que d'avantages. En effet, l'argument selon lequel
la fixation d'une échéance constituerait une incitation à
investir ne tient pas au regard du faible nombre de FCPI créés
depuis le 16 mars 1997, date de la publication du décret d'application
de la loi portant création des FCPI.
A l'inverse, les prorogations successives des délais rendent les
dispositifs fiscaux instables aux yeux de investisseurs sans leur accorder la
pérennité qui pourrait leur assurer une visibilité
nécessaire. Votre rapporteur vous proposera donc de pérenniser
les deux dispositifs en supprimant toute date d'échéance.
2. Relever les plafonds de réduction d'impôt
Il apparaît que les mesures fiscales instituées par la loi Madelin
ne sont plus assez dynamiques pour drainer l'épargne de proximité
nécessaire au financement des PME.
Par ailleurs, s'agissant des FCPI, certains spécialistes du
capital-risque
26(
*
)
estiment que
" le produit est mal positionné car il n'est pas assez
intéressant pour les gros portefeuilles pour lesquels l'avantage fiscal
est plafonné chaque année et trop risqué pour les
petits ".
Aussi, eu égard aux risques importants qui sont attachés à
la souscription au capital de sociétés nouvelles non
cotées, et plus encore de sociétés innovantes, il convient
d'accorder aux souscripteurs un régime fiscal réellement
incitatif en doublant les plafonds de versements donnant droit à la
réduction d'impôt. Votre rapporteur vous proposera un amendement
en ce sens.
B. ASSOUPLIR LES CONDITIONS RELATIVES AUX SOCIÉTÉS
ÉLIGIBLES AUX FCPI ET ETABLIR UNE LISTE DE CES
SOCIÉTÉS
Comme l'avait déjà relevé votre précédent
rapporteur général, le régime des FCPI est bâti pour
bénéficier à d'authentiques jeunes PME innovantes, de
façon à éviter son détournement au profit de
filiales créées de toutes pièces à cette fin par de
grands groupes, risque qui existe dans la plupart des dispositifs
réservés aux PME.
Toutefois, à l'expérience, cette condition est jugée
draconienne par les sociétés de gestion tentées de se
lancer dans l'aventure. En effet, la principale difficulté du
capital-investissement est la sélection des entreprises où
investir : celles ayant un fort potentiel sont rares par nature et cette
rareté est accentuée par les conditions législatives et
réglementaires.
C'est pourquoi votre rapporteur général vous proposera d'aller
plus loin dans trois directions :
En premier lieu, comme il a été évoqué plus haut,
il convient d'assouplir la condition relative à la détention du
capital par des personnes physiques. En effet, selon la législation
actuelle sur les FCPI, les entreprises dont le capital n'est pas détenu
majoritairement par des personnes physiques ne peuvent figurer dans le quota de
60 % de sociétés innovantes.
Cette condition constitue un frein au développement des FCPI. En effet,
il est extrêmement rare qu'une entreprise innovante trouve ainsi parmi
les personnes physiques qui la composent le financement nécessaire
à l'élaboration de nouveaux produits ou procédés ou
à la réalisation de dépenses de recherche. Dans la plupart
des sociétés concernées, le premier tour de table
réunit majoritairement des investisseurs personnes morales (ne serait-ce
que les établissements financiers).
De plus, le succès d'une société innovante conduit
nécessairement à une dilution du capital détenu par les
personnes physiques fondateurs d'origine, ce qui oblige les FCPI à se
séparer de leur participation dans les sociétés innovantes
au moment même où leur investissement devient réellement
rentable.
Il serait par conséquent opportun de rendre éligibles les
sociétés innovantes dont les personnes physiques ne sont pas
majoritaires, dès lors qu'aucune personne morale membre d'un groupe ne
détient directement ou indirectement majoritairement le capital
.
Une telle rédaction ferait obstacle à ce qu'une
société innovante membre d'un groupe industriel puisse
accéder au financement consenti par les FCPI.
En deuxième lieu, la législation actuelle sur les FCPI
empêche ceux-ci d'investir dans des sociétés holding dont
l'actif est constitué de titres de sociétés innovantes.
Cette interdiction exclut du financement par les FCPI des
sociétés innovantes pour lesquelles des holdings ont
été mis en place. Or, ce mode de structuration permet notamment
d'assurer que les salariés de la société cible
conserveront le contrôle majoritaire en cas de dilution du capital suite
à l'arrivée d'investisseurs ayant une plus grande surface
financière.
Votre rapporteur vous proposera donc un amendement tendant à
permettre
au FCPI de placer son investissement non pas au niveau de la
société innovante, mais au niveau de la société
mère holding. Cet assouplissement a déjà été
accordé dans le cadre de la réglementation sur les FCPR et les
SCR.
Enfin, il convient de mettre la législation en conformité avec
la doctrine administrative.
En effet, en dépit d'un amendement en ce sens de votre
précédent rapporteur général, ni le gouvernement,
ni l'Assemblée nationale n'avaient voulu, en décembre 1997, que
les participations détenues par des établissements publics
à caractère scientifique et technologique soient
neutralisées au regard des conditions de détention du capital des
sociétés éligibles aux FCPI. Ils avaient
considéré à l'époque
27(
*
)
qu'il n'était pas souhaitable
d'allonger la liste des investisseurs dont les participations sont
neutralisées.
Or, en dépit de l'affirmation de cette volonté par le
législateur, on peut lire dans l'instruction 5B-13-98 du 17 juin
1998 :
" Pour l'appréciation du critère de détention du
capital d'une société dont les titres figurent à l'actif
d'un FCPI et de la même manière que pour les organismes de
capital-risque, il est admis de faire abstraction de la fraction du capital
détenue par :
- les établissements publics à caractère scientifique et
technique régis par la loi n° 82-610 d'orientation et de
programmation pour la recherche et le développement technologique de la
France du 15 juillet 1982 ;
- les établissements publics à caractère scientifique,
culturel et professionnel prévus par la loi n° 84-52 du 26
janvier 1984. "
Votre rapporteur général s'étonne qu'après
s'être opposé à un amendement tendant à faire
figurer cet assouplissement dans la loi, le gouvernement ait finalement admis
une telle interprétation dans une instruction administrative. Il vous
proposera de faire figurer cette disposition, qui est de nature
législative, dans le texte de la loi et non dans une simple instruction
ministérielle.
Par ailleurs, il serait heureux que la réglementation allonge le
délai dont disposent les FCPI pour atteindre le seuil de 60 %
d'actifs à risques. En effet, le décret d'application
(n° 97-237 du 14 mars 1997) prévoit que le FCPI doit
atteindre ce seuil avant la fin de l'exercice suivant celui au cours duquel il
est constitué
28(
*
)
, soit,
deux ans, au plus. Ce délai est trop bref lorsqu'on connaît les
difficultés de montage, le temps d'expertise, les recherches qui sont
nécessaires à l'investissement de montants toujours relativement
faibles (quelques millions de francs) dans des PME, qui plus est devant
répondre aux multiples conditions d'éligibilité aux FCPI.
Ces délais sont coûteux et pour les financer, il ne serait pas
incohérent que les sociétés de gestion disposent d'un an
supplémentaire de placements à moindre risque au sein du FCPI.
Enfin, il serait utile de disposer d'un catalogue des entreprises innovantes
consultable sur Internet.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 67
Amélioration du dispositif de
déduction du revenu global des pertes au capital de
sociétés en cessation des
paiements
Commentaire : le présent article
propose d'aménager le dispositif de déduction du revenu
global des pertes au capital de sociétés en cessation des
paiements pour :
- étendre son champ d'application aux sociétés
créées par voie d'essaimage ;
- neutraliser la participation des divers organismes de capital-risque au
regard de la condition de détention de 50 % du capital par des
personnes physiques ;
- allonger le délai pouvant s'écouler entre la création ou
le plan de redressement de la société et son état de
cessation des paiements, pour bénéficier de la déduction
des pertes en capital.
Le présent article est le deuxième volet des mesures du
présent projet de loi visant à prolonger et à
aménager les dispositifs de mobilisation de l'épargne de
proximité institués, à titre temporaire, par le
précédent gouvernement (cf. commentaire de l'article
précédent).
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
Comme il a été vu à l'article précédent, la
loi " Madelin " du 11 février 1994 relative à
l'initiative et à l'entreprise individuelle a institué un
dispositif d'aide à la mobilisation de l'épargne de
proximité en faveur des petites et moyennes entreprises constitué
de deux mesures principales :
Le premier volet de ce dispositif, codifié à l'article 199
terdecies
OA du CGI, prévoit une réduction d'impôt
sur le revenu au profit des contribuables qui souscrivent au capital initial ou
aux augmentations en capital de sociétés non cotées (voir
article 66 du présent projet de loi).
Par ailleurs, pour " sécuriser " les investisseurs, la loi
Madelin leur a permis de déduire de leurs revenus imposables les pertes
en capital qu'ils pourraient subir si la société se trouvait en
cessation des paiements dans les cinq ans qui suivent sa constitution ou
l'augmentation de son capital (article 163
octodecies
A du
CGI). Il s'agit en quelque sorte d'une garantie contre l'échec de la
société.
Cette possibilité est ouverte aux particuliers qui ont souscrit en
numéraire au capital d'une société constituée
à compter du 1
er
janvier 1994 ou à une augmentation du
capital réalisée, à compter de la même date, par une
société dans le cadre d'un plan de redressement ordonnant la
continuation de l'entreprise.
Compte tenu de son objectif, ce dispositif est réservé aux
personnes physiques intervenant dans le cadre de la gestion privée de
leur patrimoine et n'étant pas personnellement responsables des pertes
de l'entreprise.
La société elle-même doit répondre à
quatre conditions
:
Avoir été créée à compter du 1
er
janvier 1994 pour exercer une activité réellement nouvelle de
nature industrielle, commerciale
29(
*
)
, artisanale ou agricole ; les
entreprises exerçant une activité non commerciale sont
également admissibles au bénéfice du dispositif, sans
condition d'effectifs, depuis le 1
er
août 1995 ;
Être soumise à l'impôt sur les sociétés ;
Présenter un capital qui ne soit pas détenu, directement ou
indirectement, pour plus de 50 % par d'autres sociétés ;
Ne pas avoir été créée dans le cadre d'une
concentration, d'une restructuration, d'une extension ou de la reprise
d'activités préexistantes.
Les sociétés qui font appel à l'épargne de
proximité pour augmenter leur capital doivent répondre aux
mêmes conditions mais ne sont pas éligibles les
sociétés qui exercent des activités non commerciales.
La déduction est égale au montant de la souscription,
diminuée, s'il y a lieu, des sommes récupérées par
le contribuable. Elle est opérée, dans la
limite annuelle de
100 000 francs pour les célibataires et
200 000 francs pour les couples mariés
, sur le revenu
global de l'année au cours de laquelle intervient :
- soit la réduction du capital de la société, en
exécution d'un plan de redressement visé aux articles 69 et
suivants modifiés de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985
relative au redressement et à la liquidation judiciaire des
entreprises ;
- soit la cession de l'entreprise ordonnée par le tribunal en
application des articles 81 et suivants de la loi précitée ;
- soit le jugement de clôture de la liquidation judiciaire.
En revanche, la déduction n'est pas possible :
- lorsque la responsabilité personnelle du contribuable dans les pertes
sociales a été reconnue par une condamnation prononcée en
application de la loi précitée ;
- lorsque les souscriptions ont été effectuées par des
personnes appartenant à un foyer fiscal qui bénéficie ou a
bénéficié de la déduction du revenu imposable des
sommes versées au titre de l'exécution d'un engagement de caution
souscrit au profit de la société se trouvant en cessation de
paiement ;
- lorsque les souscriptions ont bénéficié des avantages
prévus pour les souscriptions au capital de SOFICA, l'aide versée
aux chômeurs créateurs d'entreprises, les intérêts
d'emprunts visés aux articles 62, 83-2°
quater
et 83
bis
du CGI, les opérations de rachat d'une entreprise par ses
salariés ou les investissements dans les DOM-TOM.
Les deux dispositifs de la réduction d'impôt pour souscription au
capital de sociétés non cotées et de déduction des
pertes en capital ne sont pas cumulables mais la loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996 a permis
aux investisseurs de choisir
in fine
entre les deux dispositifs, celui
qui est le plus adapté à sa situation.
Le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi de
finances pour 1999 évalue la dépense fiscale induite par ce
dispositif à 40 millions de francs pour 1997. Le dispositif aurait
ainsi bénéficié à 4 500 foyers fiscaux pour
l'imposition des revenus de 1996 pour un montant total de déductions
opérées de 173 millions de francs.
La dépense fiscale est estimée à
45 millions de
francs
pour 1998.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
1. L'extension du champ des sociétés éligibles
a) L'inclusion des entreprises créées par essaimage
Le présent article propose d'inclure dans le champ des
sociétés ouvrant droit au bénéfice de la
déduction des pertes en capital les sociétés
créées par essaimage qui en étaient jusqu'à
présent exclues en raison de la quatrième condition.
Pourront donc désormais bénéficier de la " garantie
fiscale " les investisseurs qui souscriraient au capital de
sociétés créées par les salariés d'une
société et financées par cette dernière (cf.
article 39
quinquies
H du CGI).
b) La neutralisation des participations détenues par les divers
organismes de capital-risque
Le présent article propose par ailleurs d'étendre au dispositif
de la déduction en capital un assouplissement qui
bénéficie déjà à la plupart des mesures
visant à faciliter le financement des PME : régime des bons
de souscription de parts de créateurs d'entreprises, report d'imposition
des plus-values mobilières en cas de remploi des fonds dans une PME
nouvelle, fonds communs de placement dans l'innovation.
Il s'agit de ne pas tenir compte, pour l'appréciation du
critère de détention des sociétés éligibles
par les personnes physiques, de l'éventuelle participation de deux types
d'investisseurs
:
- les sociétés de capital-risque, les sociétés
de développement régional (SDR) et les sociétés
financières d'innovation (SFI). Ces trois types de
sociétés ont en effet pour objet de prendre des participations
dans des PME, notamment innovantes. La levée de la condition
n'intervient toutefois que s'il n'y a pas de lien de
" dépendance " entre l'entreprise à financer par le
FCPI et l'une ou l'autre de ces sociétés. Par dépendance
on entend un lien de détention majoritaire du capital, ou un lien de
subordination (majorité des droits de vote, pouvoir de contrôle),
ou l'appartenance à un même groupe de sociétés ;
- les fonds communs de placements à risque (FCPR) et les fonds
communs de placements dans l'innovation (FCPI). Votre rapporteur
général rappelle à ce sujet que les FCP sont des
copropriétés de valeurs, donc dénués de la
personnalité morale. Ils peuvent toutefois être eux-mêmes
détenus majoritairement par des personnes morales (caisses de retraite,
compagnies d'assurance, entreprises...). C'est très souvent le cas des
FCPR.
Ainsi, une entreprise qui serait détenue à 30 % par des
personnes physiques, à 45 % par l'un ou plusieurs des organismes
ci-dessus et à 25 % par une personne morale, resterait
éligible au dispositif de la déduction des pertes en capital. Le
pourcentage de 50 % de détention du capital par les personnes
physiques s'apprécie en effet à l'exclusion des participations
des organismes de capital-risque, c'est-à-dire à hauteur de
55 % du capital social (100 - 45) et s'élève dont à
30 / 55 = 54,5 %.
Cet assouplissement sera de nature à rassurer les personnes physiques
plaçant une fraction de leur épargne dans une PME, car il est
toujours plus confortable de savoir que plusieurs professionnels du capital
investissement ont la même analyse des possibilités d'une
entreprise.
Ces deux dispositions s'appliqueraient à compter du 1
er
septembre 1998.
2. L'allongement du délai pouvant s'écouler entre la
création de la société et son état de cessation des
paiements
Le présent article propose enfin de porter de cinq à huit ans le
délai maximal pouvant s'écouler entre la création ou le
plan de redressement de la société et son état de
cessation des paiements.
Cette mesure offre une plus grande sécurité aux investisseurs
puisqu'elle allonge la période au cours de laquelle leurs
investissements sont couverts par la " garantie " que constitue la
possibilité de déduire les pertes réalisées par la
société de leur revenu global.
Ce nouveau délai s'appliquerait aux souscriptions effectuées
depuis le 1
er
janvier 1994.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 68
Avantages fiscaux en faveur des
bailleurs privés pour les locations de logements de caractère
intermédiaire
Commentaire : le présent article a pour objet de
créer un nouveau dispositif fiscal en faveur du logement locatif
privé, en remplacement du régime d'amortissement autonome pour
les biens locatifs neufs prévu par l'article 29 de la loi
n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier, qui s'achève au 31 août 1999 pour
les immeubles ayant obtenu un permis de construire avant le 31 décembre
1998.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
A. UN RÉGIME D'AMORTISSEMENT AUTONOME
1. Les dispositions de l'article 31 du code général des
impôts
L'article 29 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier a créé un
régime autonome d'amortissement pour les biens locatifs neufs (nouvelles
dispositions du f. du 1° du I de l'article 31 du code
général des impôts, relatif aux charges de la
propriété déductibles pour la détermination du
revenu net)
Il permettait aux contribuables qui, entre le 1er janvier 1996 et le
31 décembre 1998
30(
*
)
font construire un logement, ou
encore un local en vue de sa transformation en logement, de déduire de
leurs revenus fonciers un amortissement égal, les quatre
premières années, à 10 % du prix de revient ou
d'acquisition de l'immeuble et à 2 % les vingt années
suivantes.
L'amortissement est donc égal à 80 % du coût de
l'investissement, étalé dans le temps. Les 20 % restant sont
représentatifs de la charge foncière (terrain viabilisé)
qui n'est pas amortissable.
Le taux de la déduction forfaitaire applicable au montant annuel des
loyers, prévu au e. du 1° du I du code général des
impôts, est parallèlement ramené de 14 % à
6 %. Cette déduction représente les frais de gestion et les
primes d'assurance.
Les dépenses d'amélioration ne sont plus immédiatement
déductibles du revenu foncier comme le prévoit le b. du 1°
du I de l'article 31 du code général des impôts, mais sont
amortissables sur dix ans.
Enfin, pour les opérations entrant dans le champ d'application de ce
régime, le plafond d'imputation du déficit foncier sur le revenu
global est porté à 100.000 F contre 70.000 F dans le droit commun
(neuvième alinéa du 3° du I de l'article 156 du code
général des impôts).
2. Un régime sous conditions
Plusieurs conditions sont posées :
1) Le bénéfice du dispositif est réservé aux
contribuables qui en font
la demande expresse
, à l'occasion de
leur déclaration de revenus.
2)
L'option pour le régime est irrévocable
3) Le propriétaire du logement s'engage à
le louer pour 9
ans
4) Il dispose
d'un délai de 12 mois entre l'achèvement des
travaux et la mise en location.
5) Le régime ne doit
pas se cumuler avec d'autres avantages
fiscaux
6)
Le permis de construire doit avoir été
délivré avant le 1er janvier 1999.
A l'origine, le dispositif devait cesser de s'appliquer au 31 décembre
1998.
Cependant, la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier du 2 juillet 1998 a prorogé, pour une période de six
mois, le régime de la déduction au titre de l'amortissement.
La prorogation du régime de l'amortissement concerne les logements
remplissant cumulativement les conditions suivantes :
- avoir fait l'objet d'un permis de construire avant le 1er janvier 1999 ;
- être acquis neufs ou en l'état futur d'achèvement entre
cette date et le 31 août 1999 ;
- être achevés avant le 1er janvier 2001.
|
|
Avant le 1er janvier 1999 |
Du 1er Janvier au 31 août 1999 |
1er septembre 1999 |
|
31 décembre 2000 |
|
Dispositif Périssol |
Logement
mis en chantier
|
Pas de contrainte d'achèvement |
|||
|
Prorogation |
Obtient le permis de construire |
Logement acquis neuf |
|
|
|
|
|
|
Logement acquis en état futur d'achèvement |
Logement achevé avant le 1er janvier 2001 |
||
B.
LA MISE EN OEUVRE DE L'AMORTISSEMENT PERISSOL : UN DISPOSITIF EFFICACE
Sur 40.000 logements locatifs neufs, dans le secteur libre, construits en 1997,
35.000 ont bénéficié des dispositions de l'amortissement
Périssol, tandis que 5.000 bénéficiaient du dispositif
Quilès-Méhaignerie qui a pris fin le 31 décembre 1997.
Ainsi, 85 % des constructions de logements locatifs neufs s'opèrent sous
le régime de l'amortissement Périssol.
Depuis plus de six mois, la tendance des permis de construire
s'améliore, probablement en partie en raison de l'effet d'annonce de la
fin de ce dispositif. En effet, pour les 9 premiers mois de 1998, le nombre de
permis de construire a progressé de 13%. En 1997, 299.845 permis de
construire avaient été délivrés. Si la tendance se
confirme en fin d'année
31(
*
)
, le nombre total de permis de
construire pourrait donc dépasser les 340.000 unités, et faire de
1998 une année exceptionnelle.
Cependant, cette conjoncture plutôt favorable ne doit pas masquer la
faiblesse persistante du marché de la construction neuve : en 1988, il y
avait 420.000 autorisations de construire, contre environ 300.000 par an
aujourd'hui (hormis l'importante revalorisation en 1998 dont on ne sait pas si
elle se prolongera).
De plus, les besoins en logements locatifs restent très importants.
En 1997, près d'un logement sur trois a été acquis dans le
cadre du régime "Périssol". La production de logements neufs
privés a ainsi été portée de 63.000 unités
en 1995 à 90.000 unités en 1998, dont plus de la moitié
est destinée à la location.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le dispositif Périssol, qui a été prolongé
jusqu'au 31 août 1999, laisse place, dans le présent projet de loi
de finances, à un dispositif sensiblement différent.
Le 3 du I. du présent article met en place un dispositif fiscal
permanent, en direction de l'investissement dans un logement locatif neuf
intermédiaire. Il se traduit par une déduction au titre de
l'amortissement égale à 8% du prix d'acquisition du logement
pendant les cinq premières années et 2,5% les quatre
années suivantes (nouveau g au 1° du I de l'article 31 du code
général des impôts).
Le 2 du I. du présent article met en place un dispositif fiscal
permanent en direction de l'investissement dans un logement locatif ancien
intermédiaire. Il se traduit par une majoration de 14% à 25% de
la déduction forfaitaire prévue au e du 1° du I de l'article
31 du code général des impôts.
A. LE DISPOSITIF APPLICABLE AUX LOGEMENTS NEUFS
1. Les logements concernés
a) Caractéristiques des logements
L'avantage fiscal est applicable
aux logements acquis neufs, en
l'état futur d'achèvement ou que le contribuable fait
construire
. Il s'applique également aux logements loués
après transformation lorsque ces locaux étaient, avant leur
acquisition, affectés à un usage autre que l'habitation, ainsi
qu'aux logements affectés à la location après
réhabilitation dès lors que leur acquisition entre dans le champ
d'application de la TVA, conformément aux dispositions du 7° de
l'article 257 du CGI, pour les logements assimilables à des logements
neufs.
Dans le texte du projet de loi, la déduction n'était pas
applicable lorsque le droit de propriété était
démembré.
L'Assemblée nationale a donc adopté
l'amendement suivant "
Toutefois, lorsque le démembrement
résulte du décès de l'un des époux soumis à
l'imposition commune, le conjoint survivant titulaire de l'usufruit peut
demander la reprise à son profit..."
b) L'affectation des logements
Contrairement au régime Périssol, le bénéfice de
l'avantage fiscal sera réservé aux investissements
réalisés en vue de
la location à usage d'habitation
principale du locataire.
L'habitation principale s'entend de celle où les membres du foyer
fiscal résident habituellement et effectivement et où se situe le
centre de leurs intérêts professionnels et matériels.
Cette condition conduit notamment à exclure de l'avantage fiscal
l'acquisition de logements en vue de les louer :
- à des personnes physiques en tant que résidence secondaire,
- à des personnes morales.
Ainsi est exclue de ce dispositif, l'acquisition de logements situés
dans les résidences hôtelières, médicalisées
ou d'étudiants, suivie de leur location nue à une
société d'exploitation qui les sous-loue en proposant des
prestations de services, quand bien même ces logements constitueraient la
résidence principale de l'occupant.
Par exception à cette règle, la location à un organisme
privé ou public pour le logement à usage d'habitation principale
de son personnel, à l'exclusion du propriétaire du logement, de
son conjoint, des membres de son foyer fiscal ou de ses ascendants et
descendants ne fait pas obstacle au bénéfice de la
déduction.
Votre rapporteur remarque que l'Assemblée nationale avait
adopté un amendement, consistant à faire entrer dans le champ du
nouveau dispositif les résidences de tourisme.
Comme il apparaît clairement que l'introduction des résidences
touristiques a une toute autre logique que l'ensemble de l'article, puisqu'il
ne serait pas possible de prendre en compte les ressources des locataires ou
des plafonds de loyers, le critère social était limité
à des zones géographiques. Tel qu'il était
rédigé, l'amendement de l'Assemblée nationale visait
"
les zones éligibles à la prime d'aménagement du
territoire, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de
développement prioritaire définis au premier alinéa de
l'article 1465 du code général des impôts
".
Cet amendement a été supprimé en deuxième
délibération à la demande du gouvernement. Le gouvernement
n'a donc pas donné son accord à sa majorité sur ce point.
c) Le locataire
Le locataire doit être une personne physique, autre qu'un membre du
foyer fiscal du propriétaire, un ascendant ou un descendant. Si le
logement est la propriété d'une société non soumise
à l'impôt sur les sociétés, et que cette
société loue à l'un des associés ou un membre du
foyer fiscal, un ascendant ou un descendant d'un associé, ce dernier ne
peut bénéficier de la déduction au titre de
l'amortissement.
Ces dispositions, qui sont reprises pour le dispositif en faveur du
logement ancien, paraissent exagérément restrictives.
L'interdiction de louer à un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un
descendant est justifiée, par le gouvernement, par le souci
d'éviter des abus.
Toutefois, considérant que le dispositif fiscal s'accompagne de
nombreuses conditions relatives, en particulier, aux revenus du locataire, les
cas d'abus devraient être réduits.
Votre rapporteur estime qu'il n'y a pas de raison qu'une personne ne puisse
pas bénéficier d'un avantage fiscal si elle loue à une
personne de sa famille dont les ressources ne sont pas élevées,
à condition que la personne ne soit pas membre du foyer fiscal
(afin
de ne pas cumuler les avantages fiscaux)
et que le bailleur ne dispose pas
par ailleurs de la déduction au titre du versement d'une pension
alimentaire
.
Il vous propose donc deux amendements en ce sens
.
2. Un nouvel objectif : la création d'un parc locatif
intermédiaire privé
Outre l'engagement à louer pour 9 ans existant déjà dans
le dispositif "Périssol", une double contrainte sociale sera
imposée à l'acquéreur du logement neuf : des plafonds de
loyers et de ressources.
Ceux-ci seront fixés par décret, et ils ne figurent donc pas
dans le texte du projet de loi de finances. Toutefois, le gouvernement a
indiqué quelles seront ces conditions.
La location du logement devra respecter une sorte de
grille
tarifaire
: le loyer mensuel ne devra pas dépasser 75F du
m² à Paris et dans les communes limitrophes, 65 F dans le reste de
l'agglomération parisienne, 50F dans les agglomérations de plus
de 100.000 habitants et 45F dans les autres communes.
Exemples de loyers pour un logement neuf de 80 m²
"conventionné"
|
ZONE |
PRIX AU M² |
LOYER |
|
PARIS |
75 |
6.000 |
|
Agglomération parisienne |
65 |
5.200 |
|
Agglomération de + de 100.000 habitants |
50 |
4.000 |
|
Autres communes |
45 |
3.600 |
Exemple de loyers pour un logement neuf de 60 m² "conventionné"
|
ZONE |
PRIX AU M² |
LOYER |
|
PARIS |
75 |
4.500 |
|
Agglomération parisienne |
65 |
3.900 |
|
Agglomération de + de 100.000 habitants |
50 |
3.000 |
|
Autres communes |
45 |
2.700 |
Votre rapporteur estime qu'il conviendra d'indexer les plafonds de loyers,
en prenant pour référence, par exemple, l'indice du coût de
la construction.
Ensuite, le locataire devra se situer sous un
plafond de ressources
inférieur au plafond HLM majoré de 40% à l'entrée
dans les lieux (soit environ 75% des ménages français selon le
secrétaire d'Etat au logement).
Il faut noter qu'actuellement, en application de l'article 199 decies B, qui
instaure des avantages fiscaux pour les bailleurs qui respectent des
engagements en matière de niveaux de loyer et de revenu,
l'article 46
AGA de l'annexe III du code général des impôts
prévoit que les montants "sont relevés chaque année dans
la même proportion que la limite supérieure de la première
tranche du barème de l'impôt sur le revenu." Il conviendra que le
décret prévoie cette même indexation.
Votre rapporteur demandera une précision sur ce point en
séance publique.
3. Un dispositif fiscal moins avantageux
a) L'amortissement
L'amortissement Périssol applicable jusqu'en août 1999, permet
à l'acheteur d'un logement neuf de déduire
10 % du prix
d'acquisition
de son revenu foncier pendant
4 ans
et
2 %
pendant
20 ans
, dans la limite de 100.000 francs par an.
Le nouveau dispositif permettra de déduire
8 % du prix
d'acquisition
les
cinq premières années
et
2,5 % les quatre années suivantes
, dans la limite de 70.000
francs par an.
Ainsi, l'ancien régime qui aboutissait à un amortissement de 80%
du bien immobilier est réduit à un amortissement de 50%.
La durée d'amortissement est donc réduite de 24 ans à 9
ans : sur ces neufs premières années, l'amortissement est
identique à l'ancien régime (50% du prix d'acquisition), mais il
s'arrête là, alors que le régime "Périssol"
permettait, au bout de 24 ans, d'amortir 80% du prix d'acquisition de
l'immeuble.
Ainsi, l'ancien régime qui aboutissait à un amortissement de
80% sur 24 ans du bien immobilier est réduit à un amortissement
de 50% sur 9 ans.
Considérant les nouvelles contraintes imposées au bailleur
(plafonds de ressources et de loyer, restriction de l'avantage fiscal pour la
location à usage principal d'habitation...), diminuer de 80% à
50% l'amortissement du logement aurait pour effet de restreindre encore
davantage la rentabilité des opérations.
Il semble à
votre rapporteur que l'on ne peut pas, d'un côté, imposer des
contraintes sociales aux bailleurs et, de l'autre, réduire
considérablement l'incitation fiscale, sauf à vouloir
décourager tout investissement locatif.
Votre rapporteur vous propose donc d'allonger légèrement la
durée d'amortissement pour la porter à 15 ans, soit :
5 * 8% + 10 * 2,5% =
65% du prix d'acquisition sur 15 ans
.
Le prolongement de l'amortissement sur 6 ans s'effectuerait sous la forme de
deux périodes triennales pour lesquelles le bailleur prendrait
l'engagement de respecter les règles du conventionnement.
On remarque qu'il s'agit d'une solution exactement intermédiaire entre
le rétablissement de l'amortissement résultant du Périssol
(qui aurait un coût de un milliard de francs supplémentaire) et la
solution proposée par le gouvernement. Le coût devrait donc
être de l'ordre de 500 millions de francs, étalé sur
plusieurs années.
Au delà des quinze ans, si le propriétaire continue à
louer à une personne sous les conditions du conventionnement, il pourra
bénéficier de la déduction forfaitaire de 25% sur ses
revenus fonciers applicable aux logements anciens.
Cela permettra d'assurer une continuité du dispositif fiscal. En effet,
au bout de neuf ans, un logement n'est pas suffisamment ancien pour subir une
décôte significative. La plupart des propriétaires de
logements neufs conventionnés souhaiteraient donc se replacer dans le
dispositif de secteur libre, avec une déduction forfaitaire de 14%,
plutôt que de poursuivre le conventionnement.
Votre rapporteur estime qu'il s'agit là d'un "lissage" bienvenu
entre le dispositif fiscal pour les logements neufs conventionnés et
celui pour les logements anciens conventionnés.
Si l'objectif est de
créer, comme le souhaite le secrétaire d'Etat au logement, M.
Louis Besson, une nouvelle génération de bailleurs, il convient
d'anticiper le passage du logement neuf au logement ancien.
b) Le plafond de déduction des déficits fonciers
Une autre disposition du présent article paraît à votre
rapporteur trop restrictive.
En effet,
si
un déficit était constaté sur un
logement pour lequel est pratiquée la déduction au titre de
l'amortissement, il pourra s'imputer sur le revenu global dans les conditions
de droit commun
(plafond de 70.000 francs) et non selon le régime
privilégié qui était en vigueur pour l'amortissement
Périssol (plafond de 100.000 francs en vertu des dispositions du
neuvième alinéa du 3° du I de l'article 156 du code
général des impôts).
Votre rapporteur estime que porter la déduction de 70.000 à
100.000 francs permettra d'améliorer l'avantage fiscal pour les grands
logements, pour un coût de 50 millions de francs seulement. Il s'agit
également d'une plus grande sécurité pour le bailleur.
c) Les autres dispositions
Les autres dispositions reprennent celles qui figuraient dans l'ancien
dispositif fiscal, ainsi :
-
le taux de la déduction forfaitaire est ramené de 14%
à 6%
durant l'application de la déduction au titre de
l'amortissement ; au-delà, le taux de 14% sera applicable. Votre
rapporteur tient à ce que cette disposition s'entende,
évidemment, sous réserve que le propriétaire-bailleur
respecte les conditions fixées au e. de l'article pour
bénéficier de la déduction forfaitaire de 25% sur le
logement ancien.
-
les dépenses de reconstruction et d'agrandissement,
du fait
qu'elles ne seraient plus prises en compte par la déduction forfaitaire,
ouvrent droit à une déduction au titre de l'amortissement selon
les mêmes modalités que le logement. Cette déduction serait
toutefois subordonnée à un nouvel engagement de location de neuf
ans (de tels travaux n'interviennent que très rarement sur des logements
de moins de dix ans).
-
les dépenses d'amélioration,
qui ne sont
également
plus prises en compte par la déduction
forfaitaire, ouvrent droit à une déduction au titre de
l'amortissement de 10% pendant 10 ans. Aucun nouvel engagement de location
n'est exigé.
A noter que les mesures concernant les dépenses de reconstruction,
d'agrandissement et d'amélioration ont
un coût
budgétaire négligeable
, s'appliquant à des logements
neufs.
Enfin, comme pour l'amortissement "Périssol", la déduction ne
s'appliquera que sur demande du contribuable, l'option étant
exercée lors du dépôt de la déclaration de revenus
soit de l'année d'acquisition du logement, soit de l'année de son
achèvement si elle est postérieure. Cette option sera
irrévocable.
4. Une sécurité pour le bailleur
L'allocation de logement sociale éventuelle sera versée
directement au bailleur et non plus au locataire. Le bailleur pourrait
également bénéficier d'une garantie de loyer dans le cadre
de la récente convention conclue entre l'Etat et l'Union
d'économie sociale du logement (UESL).
Ces dispositions s'appliquent lorsque la location est conclue avec un
locataire percevant l'allocation de logement prévue à l'article
L. 542-1 du code de la sécurité sociale (allocation de logement
familiale) ou à l'article L. 813-1 du même code (allocation de
logement sociale).
B. LE DISPOSITIF APPLICABLE AUX LOGEMENTS ANCIENS
1. Les logements concernés
Les logements concernés par le dispositif en faveur de l'ancien sont
ceux qui n'entrent pas dans le champ des dispositifs d'amortissement en faveur
des biens locatifs neufs.
Cependant, votre rapporteur estime que, dès lors que la
période d'amortissement est achevée, ces logements pourront
logiquement bénéficier du dispositif fiscal en faveur des
logements anciens, lorsqu'ils respectent les conditions posées au e. du
1° du I de l'article 31 du code général des impôts.
Par ailleurs, les logements devront répondre à des "normes
d'habitabilité fixées par décret".
Or, il existe déjà dans le code général des
impôts une série de dispositions fiscales (articles 15 bis, 15
ter, 35 ter, 92 L) qui font référence à des "
normes
minimales définies par décret en Conseil d'Etat
". Ces normes
minimales sont décrites à l'article 74 T de l'annexe II du code
général des impôts codifiant le décret n°90-782
du 3 septembre 1990. Elles font référence à la surface
habitable, aux installations sanitaires...
Votre rapporteur estime qu'il aurait été souhaitable de
reprendre la formulation existant déjà dans le code
général des impôts.
A défaut, il conviendra que les normes fixées par décret
soient identiques à celles existant déjà.
2. Les contraintes imposées au bailleur
Le b. du 2 du paragraphe I de l'article prévoit l'engagement, par le
propriétaire bailleur, de louer son logement nu pendant six ans.
Cependant, rien n'est indiqué quant aux modalités pratiques de
cet engagement
.
Dans le dispositif "Périssol", l'engagement est pris lors du
dépôt de la déclaration des revenus de l'année
d'achèvement de l'immeuble ou de son acquisition, si elle est
postérieure.
Dans le dispositif prévu à l'article 199 nonies (amortissement
"Quilès-Méhaignerie"), l'obligation de prendre l'engagement de
louer pour 6 ans est satisfaite "
si le bénéficiaire de la
réduction peut produire un bail écrit remplissant les mêmes
conditions de durée
".
A défaut de reprendre dans la loi des dispositions similaires, il
conviendra d'indiquer que des dispositions réglementaires
préciseront que
"l'engagement est pris lors du dépôt de
la déclaration des revenus de la première année pour
laquelle le bénéfice de la disposition fiscale est
demandé
".
L'affectation des logements
doit répondre aux mêmes
critères que ceux évoqués pour le dispositif fiscal en
faveur des logements neufs : l'avantage est réservé aux locations
à usage principal d'habitation, le locataire ne peut être un
membre du foyer fiscal, un ascendant ou descendant.
Une condition supplémentaire est imposée :
le locataire ne
peut être une personne occupant déjà le logement.
Il
s'agit, en effet, de favoriser la mise en location de logements anciens, et non
d'accorder un avantage aux bailleurs louant déjà. Cette
règle ne devra toutefois pas faire obstacle, à l'expiration du
dispositif de conventionnement des logements neufs, à ce que le
contribuable louant dans les conditions fixées au e. du 1° du I de
l'article 31 bénéficie de la déduction forfaitaire
majorée.
3. Le dispositif fiscal
Pour une acquisition dans l'ancien
32(
*
)
, le propriétaire
bénéficiera
d'une déduction forfaitaire sur les revenus
fonciers de 25%
pendant 6 ans, soit un taux majoré par rapport au
droit commun (14%).
La contrainte sera
de louer pendant
6 ans
à un
niveau
de loyer soumis à plafonnement
(65F le m² à Paris, 55 F
en région parisienne, 40F dans les zones de plus de 100.000 habitants et
30F dans les autres communes).
Exemples de loyers pour un logement ancien de 80 m²
"conventionné"
|
ZONE |
PRIX AU M² |
LOYER |
|
PARIS |
65 |
5.200 |
|
Agglomération parisienne |
55 |
4.400 |
|
Agglomération de + de 100.000 habitants |
35 |
2.800 |
|
Autres communes |
30 |
2.400 |
Exemple de loyers pour un logement neuf de 60 m² "conventionné"
|
ZONE |
PRIX AU M² |
LOYER |
|
PARIS |
65 |
3.900 |
|
Agglomération parisienne |
55 |
3.300 |
|
Agglomération de + de 100.000 habitants |
35 |
2.100 |
|
Autres communes |
30 |
1.800 |
Ce
régime sera prorogé par périodes de trois ans, ce qui
apparaît souhaitable, car le bailleur n'est obligé de s'engager,
après une période de 6 ans, que pour une période de 3 ans
renouvelable dans les conditions de droit commun des baux d'habitation.
4. Une sécurité pour le bailleur
L'allocation de logement sociale éventuelle sera versée
directement au bailleur et non plus au locataire. Le bailleur pourrait
également bénéficier d'une garantie de loyer dans le cadre
de la récente convention conclue entre l'Etat et l'Union
d'économie sociale du logement (UESL).
Ces dispositions s'appliquent lorsque la location est conclue avec un
locataire percevant l'allocation de logement prévue à l'article
L. 542-1 du code de la sécurité sociale (allocation de logement
familiale) ou à l'article L. 813-1 du même code (allocation de
logement sociale).
III. APPRÉCIATION GLOBALE DU DISPOSITIF
Avec cet article, il apparaît que le dispositif Périssol, qui
devait certes s'éteindre fin 1998, mais qui aurait très bien pu
être prolongé au-delà d'août 1999, est
"resserré"
: il n'est pas encore possible d'apprécier
exactement l'ampleur de cette restriction, mais
l'incitation fiscale pour
les biens immobiliers neufs sera moindre
, non seulement en raison des
critères d'amortissement mais également des contraintes en
matière de location.
Le nouveau système de conventionnement présente
incontestablement des inconvénients, et notamment le risque de
décourager certains investisseurs
d'entrer dans un mécanisme
dont l'Etat détient tous les paramètres
(notamment par
l'évolution des plafonds de ressources et de loyers, d'où la
nécessité de prévoir une indexation).
De plus,
les critères retenus en termes de loyers pourraient
décourager certains types d'investissements dans les grandes villes et
pour les logements de petite taille.
Il apparaît que les plafonds de
loyer au mètre carré devront prendre en compte l'absolue
nécessité d'assurer la rentabilité des projets
immobiliers, rentabilité sans laquelle aucune opération ne pourra
être menée. Or, les plafonds de loyers pour les centres-villes
sont à un niveau très bas. Il conviendrait donc de les
revaloriser.
Il conviendra également de fixer, par voie réglementaire, un
certain nombre de critères qui respectent les contraintes de la
construction de logements de qualité,
en ne retenant pas seulement
la notion de surface "habitable", qui aurait pour effet de restreindre les
constructions de balcons et autres surfaces indispensables. Il serait
souhaitable de substituer à la notion de surface habitable la notion de
surface utile, car celle-ci intègre pour moitié de leur surface,
des annexes telles que balcons, caves, celliers, loggias...
Votre rapporteur se félicite toutefois qu'en présentant ce
nouveau dispositif, le gouvernement ait pris la mesure de la révolution
fiscale, amorcée par M. Pierre-André Perissol, et consistant
à substituer un amortissement à une réduction
d'impôt pour l'investissement en logement
.
Votre rapporteur regrette qu'avec ce nouveau dispositif,
le gouvernement
abandonne toute forme de soutien à l'investissement locatif en secteur
libre
, soutien qui existait sous différentes formes depuis 1984.
En effet, depuis le 12 septembre 1984, les contribuables peuvent
bénéficier d'un avantage fiscal au titre de l'investissement
locatif. :
- lorsqu'ils acquièrent ou font construire un logement neuf
destiné à la location, dont le produit est imposé dans la
catégorie des revenus fonciers ;
- lorsqu'ils souscrivent au capital de sociétés
immobilières d'investissement (S.I.I) ou de sociétés
immobilières autorisées à faire appel public à
l'épargne (S.C.P.I), à la condition que le produit de la
souscription soit destiné à financer la souscription ou
l'acquisition d'immeubles locatifs neufs situés en France et
affectés, pour les trois quarts au moins de leur surface, à
l'usage d'habitation. Sous cet aspect, le nouveau dispositif s'inscrit
entièrement dans la continuité de l'ancien.
L'abandon d'un soutien au secteur libre repose sur le pari que la bonne tenue
du marché du logement se poursuivra en 1999, grâce à la
demande intérieure, et malgré l'absence de soutien fiscal.
Votre rapporteur se félicite également que, suivant en cela
les remarques formulées depuis plusieurs années par son
prédécesseur, M. Alain Lambert, le gouvernement ait
finalement opté pour l'introduction d'un avantage fiscal en faveur des
logements anciens
. Il s'agit d'une préoccupation que la commission
des finances avait exprimé à de nombreuses reprises.
Enfin, si le reproche d'un dirigisme de l'Etat peut être fait (grille
tarifaire, conditions de ressources), la création d'un "troisième
secteur" en matière de logements, de caractère
intermédiaire, est bénéfique, dans la mesure où il
s'accompagne de dispositifs de garantie de loyers.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 69
Reconduction de mesures
d'amortissement exceptionnel prévues en faveur de matériels
destinés à améliorer la qualité de la vie ou
à économiser
l'énergie
Commentaire : le présent article propose de
prolonger
de quatre ans la durée d'application des différents
régimes d'amortissement exceptionnel de biens destinés à
protéger l'environnement. Il prévoit en outre de reconduire la
majoration de base d'amortissement des biens acquis au moyen d'une subvention
publique.
Plusieurs régimes d'amortissement exceptionnel sur douze mois de biens
destinés à économiser l'énergie ou à lutter
contre certaines pollutions viennent à échéance le 31
décembre 1998.
Ces régimes concernent :
- les biens destinés à économiser
l'énergie (article 39 AB du code général des
impôts) ;
- les biens destinés à lutter contre les nuisances sonores
(article 39
quinquies
DA) ;
- les biens destinés à lutter contre la pollution des eaux
industrielles (article 39
quinquies
E) ;
- les biens destinés à lutter contre la pollution de l'air
(article 39
quinquies
F) ;
- les biens destinés à lutter contre la pollution d'origine
agricole (article 39
quinquies
FC).
Enfin, le dispositif de majoration de la base d'amortissement des
immobilisations acquises ou créées au moyen de certaines primes
d'équipement (article 39
quinquies
FA) vient également
à échéance à la fin de 1998.
Il est proposé de reconduire ces dispositifs pour quatre ans. A
l'exception du dispositif l'article 39
quinquies
FA dont le coût
serait de l'ordre de 200 millions de francs pour les finances publiques en
1998, les autres dispositifs ne font pas l'objet d'une estimation
chiffrée dans le fascicule " Voies et moyens " annexé
au projet de loi de finances pour 1999.
1. L'amortissement exceptionnel des matériels destinés
à économiser l'énergie
En vertu de l'article 39 AB du code général des
impôts, les entreprises peuvent amortir sur douze mois deux
catégories de matériels acquis ou fabriqués du
1
er
janvier 1991 au 31 décembre 1998 :
Les matériels destinés à économiser
l'énergie figurant sur une liste établie par arrêté
du 30 juillet 1991 et codifiée à l'article 02
bis
de
l'annexe IV du CGI ;
1. Matériels de récupération de force ou de chaleur
produite par l'emploi d'hydrocarbures liquides ou gazeux de combustibles
minéraux solides ou d'électricité ;
2. Matériels destinés à l'amélioration du
rendement énergétique d'appareils ou d'installations consommant
de l'énergie ;
3. Matériels de captage ou d'utilisation de sources d'énergie
autres que les hydrocarbures liquides ou gazeux, les combustibles
minéraux solides et l'électricité ;
4. Matériels permettant le stockage d'énergie quand la
réutilisation ultérieure de cette énergie permet des
économies globales d'énergie primaire.
Les matériels utilisés dans des opérations permettant des
économies d'énergie et faisant l'objet d'un agrément
préalable du ministre du budget après avis du ministre de
l'industrie.
L'amortissement s'effectue selon le mode linéaire à partir de la
mise en service de l'élément. Pour bénéficier de
l'amortissement exceptionnel, les matériels doivent être autonomes
et donc susceptibles d'être séparés des matériels
auxquels ils ont été adjoints sans être rendus
définitivement inutilisables.
Le coût de cette disposition pour 1998 est considéré comme
nul dans le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de
loi de finances pour 1999.
Le présent article propose de prolonger ce dispositif jusqu'au
1
er
janvier 2003 et de supprimer la possibilité de pratiquer
un amortissement exceptionnel pour la deuxième catégorie de
matériels : seuls trois dossiers ont été
déposés depuis 1991 qui ont donné lieu à deux refus
et à un classement sans suite.
2. L'amortissement exceptionnel des matériels destinés
à réduire le niveau acoustique d'installations
En vertu de l'article 39
quinquies
DA, les matériels acquis par
les entreprises entre le 1
er
janvier 1992 et le 31 décembre
1998 et qui sont destinés à réduire le niveau
acoustique d'installations existant au 31 décembre 1990 peuvent faire
l'objet d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de leur
mise en service.
Cet amortissement s'applique de plein droit aux matériels figurant sur
une liste établie par arrêté du 31 juillet 1992 et
codifiée à l'article 06 de l'annexe IV du CGI.
1. Matériels et dispositifs de protection contre le bruit :
Capotage et système prêt à monter d'insonorisation
destinés à limiter le niveau sonore émis par des machines
et appareils tels que presses, compresseurs, tours automatiques, ventilateurs,
pompes, surpresseurs, fraiseuses, raboteuses...
2. Matériels et dispositifs pour améliorer l'acoustique :
panneaux et baffles acoustiques...
3. Matériels destinés à contrôler ou à
limiter les niveaux sonores : sonomètres intégrateurs,
appareils destinés à mesurer la dose de bruit...
L'amortissement s'effectue selon le mode linéaire à partir de la
mise en service de l'élément. Pour bénéficier de
l'amortissement exceptionnel, les matériels doivent être autonomes
et donc susceptibles d'être séparés des matériels
auxquels ils ont été adjoints sans les rendre
définitivement inutilisables.
L'amortissement peut également être pratiqué sous
réserve d'un agrément préalable du ministre du budget
après avis du ministre de l'environnement aux matériels
permettant de réduire d'au moins 50 % le niveau acoustique
d'installations existant au 31 décembre 1990.
Comme dans le cas de l'article 39 AB, le présent article propose de
prolonger ce dispositif jusqu'au 1
er
janvier 2003 et de supprimer le
dispositif d'agrément exceptionnel sur agrément : seuls
quatre dossiers ont été déposés depuis l'origine
qui ont donné lieu à quatre refus.
3. L'amortissement exceptionnel de certains immeubles destinés
à l'épuration des eaux industrielles
En vertu de l'article 39
quinquies
E, les entreprises qui construisent
ou font construire des immeubles destinés à l'épuration
des eaux industrielles peuvent pratiquer, dès l'achèvement de ces
constructions, un amortissement exceptionnel de leur prix de revient sur douze
mois.
Ce régime s'applique aux constructions achevées entre le
1
er
janvier 1990 et le 31 décembre 1998, qui s'incorporent de
manière fonctionnelle à des installations de production.
Les immeubles s'entendent indépendamment des bâtiments proprement
dits, des matériels scellés dans les conditions définies
à l'article 525 du code civil ou reposant sur des fondations
spéciales faisant corps avec l'immeuble. Les autres matériels
affectés au même usage ouvrent droit à l'amortissement
dégressif dans les conditions ordinaires.
Le présent article propose de prolonger la durée d'application de
ce dispositif jusqu'au 1
er
janvier 2003.
4. L'amortissement exceptionnel de certains immeubles destinés
à la lutte contre la pollution atmosphérique et les odeurs
En vertu de l'article 39
quinquies
F, les entreprises qui construisent
ou font construire des immeubles destinés à satisfaire aux
obligations prévues par la loi n° 61-842 du 2 août 1961
modifiée relative à la lutte contre les pollutions
atmosphériques et les odeurs et par la loi n° 96-1236 du 30
décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de
l'énergie, peuvent pratiquer, dès l'achèvement de ces
constructions, un amortissement exceptionnel de leur prix de revient sur douze
mois.
Ce régime s'applique aux constructions achevées entre le
1
er
janvier 1990 et le 31 décembre 1998, qui s'incorporent de
manière fonctionnelle à des installations de production.
Le présent article propose de prolonger la durée d'application de
ce dispositif jusqu'au 1
er
janvier 2003.
5. L'amortissement exceptionnel de certaines installations de production
agricole
En vertu de l'article 39
quinquies
FC, les constructions
réalisées pour satisfaire aux obligations résultant de la
loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations
classées pour la protection de l'environnement, qui s'incorporent
à des installations de production agricole, peuvent faire l'objet d'un
amortissement accéléré sur douze mois à compter de
leur mise en service.
Ce dispositif est applicable aux constructions achevées à partir
du 1
er
janvier 1996 et au plus tard le 31 décembre 1998.
Il est proposé de le reconduire jusqu'au 1
er
janvier 2003.
6. L'amortissement exceptionnel des immobilisations acquises ou
créées au moyen de subventions
En vertu de l'article 39
quinquies
FA, un amortissement
supplémentaire est accordé aux entreprises pour les
immobilisations financées au moyen de certaines primes
d'équipement accordées au cours des années 1979 à
1998. Ces primes, dont certaines ont cessé d'être
attribuées, sont les suivantes :
- prime d'aménagement du territoire,
- prime d'installation et de développement artisanal,
- prime de développement régional,
- prime d'orientation agricole (y compris le complément de prime en cas
de rejet de l'aide du FEOGA, mais non cette aide elle-même),
- prime d'équipement dans les départements d'outre-mer.
Les immobilisations acquises ou créées au moyen de ces primes
peuvent être amorties sur une base égale au prix de revient
majoré de la moitié du montant de la prime. L'annulation ou la
réduction des primes entraîne l'annulation ou la réduction
des suppléments de base d'amortissement.
Ce système de " suramortissement ", qui permet l'amortissement
d'une immobilisation au delà de son prix de revient, conduit en fait
à l'exonération partielle (échelonnée au rythme de
l'amortissement) des primes d'équipement concernées. Les primes
qui entrent dans la catégorie des subventions d'équipement
ouvrent droit, en outre, dans les conditions ordinaires, au régime
applicable à ces subventions.
Ce dispositif serait reconduit jusqu'au 31 décembre 2002.
Selon le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi
de finances pour 1999, il a engendré une dépense fiscale pour
l'Etat estimée à 150 millions de francs en 1997 et
évaluée à 200 millions de francs pour 1998.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 69 bis (nouveau)
Possibilité pour
les communes (et les groupements de communes à fiscalité propre)
de supprimer l'exonération trentenaire de taxe foncière sur les
propriétés non bâties (TFNB) dont bénéficient
les terrains reboisés
Commentaire : le présent article prévoit la
possibilité pour les communes (et les groupements de communes à
fiscalité propre) de supprimer l'exonération de la taxe
foncière sur le non bâti (TFNB) dont bénéficient les
terrains reboisés.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LE RÉGIME DE L'EXONÉRATION TEMPORAIRE DE TFNB EN FAVEUR DU
REBOISEMENT
1. Le principe
L'article 1395-1°
du code général des impôts
prévoit une
exonération temporaire de TFNB
33(
*
)
pour les terrains ensemencés,
plantés ou replantés en bois, afin d'encourager le reboisement et
plus largement de préserver le patrimoine forestier national. Ainsi, les
terrains ensemencés, plantés ou replantés sont
de plein
droit
exonérés de la TFNB "
pendant les trente
premières années
du semis, de la plantation ou de la
replantation "
34(
*
)
.
Cette exonération s'explique par le fait que la forêt n'apporte
aucun revenu pendant les premières années de la plantation alors
même qu'elle occasionne des frais importants.
La portée réelle de cette exonération est réduite
du fait de l'exonération permanente dont bénéficient
depuis 1993, la part régionale et la part départementale de la
TFNB sur les propriétés agricoles (et en particulier les bois,
aulnaies, saussaies, oseraies, etc.) : l'exonération temporaire ne
concerne donc que la part communale de la TFNB.
2. Les conditions
Pour bénéficier de cette exonération, plusieurs conditions
doivent être réunies :
1- Une déclaration du changement est nécessaire
35(
*
)
;
2- L'exonération ne peut s'appliquer en cas de boisement naturel :
il faut que des travaux aient effectivement été entrepris (semis,
plantation ou replantation) ;
3- Les plantations doivent être exécutées en plein et
constituer la culture principale de la parcelle (les plantations dont
l'écartement représente 10 ou 12 mètres en tous sens sont
exclues) ;
4- Les essences plantées doivent avoir un caractère ligneux
prépondérant (les plantations de vergers en sont donc exclues).
Mais, sous cette réserve, l'exonération est applicable quelles
que soient les essences plantées ;
5- L'exonération ne peut être maintenue si le boisement n'a pas
réussi (sauf s'il reste quand même un nombre suffisant de
plants) ;
6- Enfin, dans certaines zones, les boisements sont interdits ou
réglementés ;
un boisement réalisé en
violation de ce zonage ne pourra pas bénéficier de cette
exonération
36(
*
)
.
B. L'IMPOSITION DES REVENUS FORESTIERS
En outre, les terrains ensemencés, plantés ou replantés
en bois, qui sont concernés par cette exonération de TFNB,
bénéficient d'un
avantage en matière d'impôt sur
le revenu.
L'article 76-3
du code général des impôts
prévoit en effet que le bénéfice agricole afférent
aux semis, plantations ou replantations, qui bénéficient de
l'exonération de la TFNB prévue à l'article 1395 A du code
général des impôts, est constituée par la plus
faible des deux sommes ci-après :
1- le revenu servant de base à la taxe foncière établie
d'après la nature de culture et le classement antérieurs aux
travaux ;
2- la moitié du revenu servant de base à la taxe foncière
qui devrait être retenu à la suite de l'exécution des
travaux.
Ce régime est applicable, à compter de la date
d'exécution des travaux, pendant 10 ans pour les peupleraies, 20
ans pour les bois résineux et 30 ans pour les bois feuillus et les
autres bois.
C. LES PROBLÈMES RENCONTRÉS
Afin de favoriser une meilleure répartition des terres entre
agriculture et sylviculture,
l'article L. 126-1
du code rural
prévoit que les préfets peuvent définir un zonage
déterminant les " zones dans lesquelles des plantations ou des
semis d'essences forestières peuvent être interdits ou
réglementés "
37(
*
)
.
Se posent toutefois deux problèmes :
1- celui du boisement excessif de certaines portions du territoire communal
(éventuellement au détriment de l'agriculture et facteur de
désertification),
2- et celui du choix des essences dans le reboisement (notamment parce que
bien souvent des forêts de feuillus sont remplacées par des
plantations de résineux, et dans le meilleur des cas par des peupliers).
II. LA SOLUTION ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. UN DISPOSITIF DISSUASIF : LA POSSIBILITÉ DE SUPPRIMER
L'EXONÉRATION DE TFNB
1. Le dispositif proposé par le gouvernement
Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par
un amendement du gouvernement, prévoit dans son
paragraphe I
que
les communes (ou les groupements de communes à fiscalité propre)
peuvent, dans certaines conditions
38(
*
)
, supprimer cette exonération
pour les terrains ensemencés, plantés ou replantés
à compter du 1
er
janvier de l'année de la
délibération, afin de lutter contre un boisement excessif sur
leur territoire.
Cette suppression d'exonération sera sans conséquence sur les
finances des communes concernées car elle est actuellement
intégralement compensée par le budget de l'Etat
39(
*
)
.
Le
paragraphe II
du présent article a pour objet de permettre
aux revenus tirés de ces plantations de bénéficier du
régime en matière de bénéfices agricoles de
l'article 76, même s'ils ne bénéficient plus de celui de
l'article 1395. En effet, dans le régime actuel, ce régime
spécifique de bénéfice agricole est réservé
aux boisements faisant l'objet de l'exonération temporaire. Dès
lors que la commune peut décider de supprimer cette exonération,
les règles concernant l'imposition des revenus forestiers doivent
être revues. Il est donc prévu de substituer à la condition
d'exonération de TFNB, celle, incluse dans ce régime
d'exonération, de non-contravention au zonage établi par le
préfet
40(
*
)
.
Le
paragraphe III
prévoit que ce nouveau dispositif sera
applicable pour les impositions établies au titre de 2000 et des
années suivantes.
2. Le problème non résolu de la discrimination entre les
essences
Un amendement de M. Adevah-Poeuf et un sous-amendement de M. de Courson
prévoyaient la modulation de l'exonération en fonction des
essences, afin d'orienter la production forestière vers certains bois,
en fonction de l'intérêt économique, ou écologique,
de chaque territoire.
Ils ont été retirés au profit de l'amendement du
gouvernement en contrepartie d'un engagement de celui-ci d'examiner cette
question d'ici la deuxième lecture.
B. LES CONSÉQUENCES DE CE DISPOSITIF
1. Un frein au boisement
• La
suppression de l'exonération trentenaire
risquerait de
constituer un frein au boisement et à la gestion durable de la
forêt en France
41(
*
)
.
L'abandon de projets de boisement pourra signifier abandon des terres (avec
retour à des friches improductives et à un boisement naturel de
moins bonne qualité) et pertes d'emplois dans le secteur du bois.
• Il faut en outre souligner que la suppression de l'exonération
serait
rétroactive
: un sylviculteur pourra planter le 2
janvier, croyant pouvoir bénéficier de l'exonération ; or,
le 15 mars de cette même année, la commune décidera la
suppression de l'exonération. Il réside donc dans ce dispositif
une véritable
insécurité juridique
préjudiciable à la mise en route de projets de boisement dans
toutes les communes de France.
2. Une réponse inadaptée au boisement excessif
• La suppression de l'exonération vise principalement à
éviter les situations de boisement excessif sur certains territoires.
Mais
le dispositif proposé est aveugle
: il peut concerner
toutes les communes ou groupements de communes (même ceux qui sont
faiblement boisés) et à l'intérieur des communes qui
auront choisi la suppression de l'exonération, il concernera tout leur
territoire sans distinction ; or, bien souvent, le problème du
boisement excessif ne concerne qu'une partie de la commune.
Il aurait été envisageable de n'accorder cette
possibilité de suppression de l'exonération que dans les cantons
fortement boisés
42(
*
)
et
pour les terrains qui jusque là n'étaient pas boisés. Mais
il est à craindre qu'un tel dispositif ne soit trop lourd à
gérer pour les services fiscaux.
• En outre, la fiscalité n'est pas le " bon outil " pour
traiter la question du boisement excessif, qui a trait au droit du sol (code de
l'urbanisme, code rural). En revanche, le
recours à la
réglementation par le zonage
est plus souple et permet une meilleure
adaptation aux réalités du territoire de chaque commune. En
particulier, le problème de la surforestation devrait trouver une
réponse avec la parution prochaine d'un
décret d'application
de la loi n° 95-101 du 2 février 1995
relative au renforcement
de la protection de l'environnement (loi Barnier) qui prévoit
notamment d'autres motifs d'interdiction et de réglementation du
boisement que le motif agricole : assurer un équilibre avec les
espaces de nature ou de loisirs, ou les espaces habités, assurer la
préservation des milieux naturels ou de paysages remarquables. La
parution de ce projet de décret est projetée avant la fin de
l'année
43(
*
)
.
• Enfin, le
prochain projet de loi de modernisation
forestière
, dont le dépôt est prévu au cours de
l'année 1999, devrait constituer un cadre plus approprié à
la réflexion sur le boisement excessif.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 69 ter (nouveau)
Faculté
donnée aux conseils régionaux d'exonérer les
véhicules " propres " de taxe sur les certificats
d'immatriculation des
véhicules
Commentaire : le présent article, adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Didier Migaud donne la
faculté aux conseils régionaux d'exonérer en
totalité ou à concurrence de la moitié de la taxe
proportionnelle sur les certificats d'immatriculation les véhicules qui
fonctionnent, exclusivement ou non, au moyen de l'énergie
électrique, du gaz naturel véhicules (GNV) ou du gaz de
pétrole liquéfié (GPL).
L'article 1599
quindecies
du code général des
impôts institue, au profit des régions, une taxe sur les
certificats d'immatriculation des véhicules, ces derniers étant
plus connus sous le nom de " carte grise ".
L'article 1599
sexdecies
du CGI précise, au paragraphe I, que
les certificats d'immatriculation des véhicules automobiles et de tous
autres véhicules à moteur donnent lieu au paiement d'une taxe
proportionnelle dont le taux unitaire par cheval-vapeur, arrêté
par la région, est déterminé chaque année par
délibération du conseil régional.
Le présent article
, issu d'un amendement présenté
à l'Assemblée nationale par M. Didier Migaud, vise à
insérer dans le code général des impôts un article
1599
novodecies
A qui donnerait
la faculté
au conseil
régional, sur délibération, d'exonérer, en
totalité ou à concurrence de la moitié de la taxe
visée au I de l'article 1599
sexdecies
du CGI, les
véhicules qui fonctionnent, exclusivement ou non, au moyen de
l'énergie électrique, du gaz naturel véhicules (GNV) ou du
gaz de pétrole liquéfié (GPL).
Ainsi, les véhicules dits " propres " pourraient
bénéficier d'une exonération, totale ou partielle, de taxe
sur la carte grise.
Cette disposition est similaire à une mesure introduite dans la loi de
finances pour 1998 permettant aux conseils généraux
d'exonérer de vignette les véhicules " propres "
à partir de 1999.
Le Sénat avait alors supprimé cette disposition au regard de
trois arguments :
- cette mesure d'incitation est inadaptée à son objectif, le
gain procuré à l'acheteur de l'un des véhicules
visés étant sans rapport avec le surcoût qu'un
véhicule électrique présente à l'achat ;
- l'exonération de la vignette constitue pour les départements
une perte de recettes non compensée ;
- la gestion de cette taxe engendrerait un accroissement considérable
de la charge de travail de l'administration fiscale.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale avait rétabli cette
disposition.
Votre commission estime que le présent article propose un dispositif
qui peut être considéré, pour les régions, comme le
pendant de l'exonération de la vignette par les départements. Du
reste, ses dispositions ne visent pas que les véhicules
électriques. En outre, même s'il représente une incitation
sans doute peu efficace à l'achat de véhicules propres, le
présent article s'inscrit dans un ensemble de mesures relatives à
la fiscalité écologique, dont l'évaluation devra
être effectuée de manière globale.
Décision de la commission : votre commission vous propose, sur
cet article, de s'en remettre à la sagesse du
Sénat.
ARTICLE 69 quater (nouveau)
Taxe communale
facultative sur les activités saisonnières
à
caractère commercial
Commentaire : cet article a pour objet de permettre aux
communes
d'instituer une taxe due par toute personne exerçant une activité
saisonnière non salariée, à caractère commercial,
sur le territoire de la commune.
I. LE RETOUR DE LA TAXE SUR LES ACTIVITÉS SAISONNIÈRES
A. L'OBJECTIF : UNE EGALISATION DES CONDITIONS DE LA CONCURRENCE
Les raisons de la création de la taxe sur activités
saisonnières ont été présentées par notre
collègue député Jean-Louis Idiart lors de la
première lecture du présent projet de loi de finances à
l'Assemblée nationale : "
Afin de rétablir des conditions
saines de concurrence sur le territoire, mais aussi pour faire participer ces
personnes à la vie et à l'activité de nos territoires,
dès lors qu'elles en tirent un profit intéressant, il nous
paraît légitime qu'elles contribuent elles aussi au financement
des collectivités territoriales
".
A cet égard, la création de cette taxe peut s'analyser comme un
substitut à la soumission à la taxe professionnelle des
commerces saisonniers
éphémères qui se
révèlent, de façon générale, difficiles
à appréhender sur le plan fiscal.
L'article 1478 du code général des impôts dispose en effet
que "
la taxe professionnelle est due pour l'année entière par
le redevable qui exerce l'activité le 1er janvier
". De ce fait,
comme le relevait l'année dernière le président de la
commission des finances de l'Assemblée nationale, "
dans beaucoup de
communes des commerces ouvrent puis disparaissent l'année suivante sans
avoir acquitté la moindre taxe, ce qui cause une concurrence
déloyale aux commerces permanents
".
B. UNE REDACTION AMELIORÉE
L'Assemblée nationale avait adopté un amendement d'objet
identique à celui de cet article lors de la nouvelle lecture du projet
de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
(DDOEF) du printemps dernier.
Cet article n'a pas survécu à l'examen du texte par le Conseil
constitutionnel, qui a considéré
44(
*
)
qu'il résultait, comme
d'autres, "
d'amendements adoptés après l'échec de la
commission mixte paritaire ; que ces articles ont été
insérés dans le texte de la discussion sous la forme
d'amendements sans relation directe avec aucune des dispositions de ce
texte ; que leur adoption n'est pas davantage justifiée par la
nécessité d'une coordination avec d'autres textes en cours
d'examen au Parlement
".
Cette décision du Conseil constitutionnel constitue un progrès en
matière de procédure législative. Toutefois, le Conseil ne
s'est pas prononcé au fond sur la constitutionnalité de l'article.
L'Assemblée nationale a cependant considéré que la
constitutionnalité du dispositif qu'elle avait adopté
était contestable. En effet, la rédaction adoptée en
première lecture du présent projet de loi de finances
diffère de celle du DDOEF, et s'efforce de prendre en compte une
remarque formulée dans son rapport par votre précédent
rapporteur général.
Alain Lambert constatait en effet que le dispositif proposé par
l'Assemblée nationale ne remplissait pas tous les critères de
compétence qui sont ceux du législateur dans le cadre de
l'élaboration de la loi fiscale.
Il rappelait les termes de la décision du Conseil constitutionnel
relative à la révision générale des bases des
impôts directs locaux
45(
*
)
: "
Considérant
(...)
que l'article 34 de la Constitution
réserve au législateur la détermination des principes
fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de
leurs compétences et de leurs ressources ainsi que la
fixation des
règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toutes natures
; considérant que sur
le fondement de ces dispositions,
il appartient au législateur de
déterminer les limites à l'intérieur desquelles une
collectivité territoriale peut être habilitée à
fixer elle-même le taux d'une imposition
établie en vue de
pourvoir à ses dépenses
."
Le texte adopté par l'Assemblée s'efforce de prendre en compte
ces différents éléments :
- il détermine une
assiette
: "
la taxe est assise sur la
surface du local ou de l'emplacement où est exercée
l'activité commerciale : à défaut de local ou
d'emplacement, elle est établie forfaitairement
."
- il fixe les
tarifs
de la taxe : "
son tarif est fixé par une
délibération du conseil municipal prise avant le 1er mars de
l'année d'imposition. Ce tarif ne peut exéder 1.000 francs par
mètre carré. Lorsque la taxe est établie forfaitairement,
elle ne peut excéder 5.000 francs
."
- il détermine les modalités de
recouvrement
: "
le
recouvrement de la taxe sur les activités à caractère
saisonnier est opéré par les soins de l'administration municipale
; il peut être poursuivi solidairement contre le propriétaire du
local ou du terrain où le redevable exerce son activité
."
II. UN DISPOSITIF CONTESTABLE
Votre rapporteur général partage l'avis exprimé par le
secrétaire d'Etat chargé du budget lors de la première
lecture du texte du présent de loi de finances à
l'Assemblée nationale, selon lequel "
le gouvernement reste un peu
dubitatif sur l'intérêt de multiplier les taxes sur des
activités difficiles à saisir
" et dont "
le
recouvrement sera difficile
".
Par ailleurs, il est manifeste que la création d'une telle taxe ne va
pas dans le sens d'une simplification et d'une amélioration de la
lisibilité du système fiscal français.
Enfin, le dispositif proposé souffre de deux autres défauts : il
est peu opérationnel et constitue une source d'inéquité
fiscale.
A. UN DISPOSITIF PEU OPÉRATIONNEL
Le texte adopté à l'Assemblée nationale prévoit
que la taxe est due "
pour l'année de création de
l'établissement
". Cette formule souffre de nombreuses
ambiguïtés
:
- il conviendrait de préciser en quoi un marchand ambulant constitue un
établissement ;
- s'agissant des commerçants qui reviennent chaque année dans la
même commune, le texte ne permet pas de déterminer s'ils doivent
acquitter la taxe chaque année, ou seulement la première.
S'ils étaient réputés devoir payer chaque année,
cela signifierait qu'ils créent un nouvel établissement chaque
année, et que cet établissement disparaît avec la fin de la
saison touristique.
Une telle interprétation serait à la fois juridiquement fragile,
témoignerait d'une méconnaissance de la situation des
commerçants qui exercent la même activité tout au long de
l'année, mais s'installent, par exemple, l'été dans une
station balnéaire et l'hiver dans une station de montagne. Devraient-ils
alors acquitter la taxe dans les deux communes ?
Le texte de l'article 69 quater prévoit également que la taxe
est assise soit sur la surface du local ou de l'emplacement où est
exercée l'activité commerciale, soit, à défaut de
local ou d'emplacement, forfaitairement.
Cette disposition ignore la nature de l'activité de nombreux commerces
saisonniers, qui les conduit parfois à changer d'emplacement
quotidiennement, voire à alterner entre la vente ambulante et la station
immobile.
A cet égard, il serait précieux que le gouvernement
précise les critères qui devront présider au choix
entre l'imposition en fonction de la surface et l'imposition forfaitaire.
La détermination de ces critères est délicate. Comme le
faisaient remarquer nos collègues auteurs de la saisine du Conseil
constitutionnel relative au projet de loi portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier du printemps dernier, en date du 5 juin 1998,
l'article ne définit pas "
les cas où la taxe est forfaitaire.
Cette dernière omission est issue directement de l'imprécision de
la définition de l'assiette.
(...)
Compte tenu des
spécificités des activités saisonnières
visées (nomadisme, fourniture de sièges, vendeurs
itinérants...), cette assiette apparaît imprécise et
inopérante
".
Le texte adopté par l'Assemblée nationale précise que le
recouvrement de la taxe est opéré par les soins de
l'administration municipale et qu' "
il peut être poursuivi
solidairement contre le propriétaire du local ou du terrain où le
redevable exerce son activité
".
Cette disposition appelle deux remarques. En premier lieu, il n'est pas exclu
que le
coût pour la commune du recouvrement
de la taxe
n'excède son produit. En second lieu, la possibilité de
poursuivre solidairement les propriétaires du terrain vise à
prévenir l'éventualité d'une disparition du redevable
avant qu'il n'ait acquitté son impôt
.
Mais qu'en sera-t-il lorsque les saisonniers seront installés sur le
domaine public de l'Etat ou de la commune ? Faudra-t-il affecter des agents
publics à la surveillance de la présence effective des
saisonniers, qui sont par ailleurs souvent ambulants ?
B. UNE TAXE INÉQUITABLE
Les sénateurs auteurs de la saisine du 5 juin dernier formulaient
à l'endroit de la taxe sur les activités saisonnières une
critique de fond, qui rappelle les réserves exprimées par
notre Assemblée au sujet de l'article 26 du présent projet de loi
de finances, relatif à l'élargissement de l'assiette de la taxe
sur les bureaux en Ile-de-France aux locaux commerciaux et de stockage.
Selon nos collègues, la taxe sur les activités
saisonnières "
est susceptible de contrarier le principe
d'égalité devant l'impôt : il n'existe aucune
corrélation a priori entre la surface d'un emplacement et soit le
chiffre d'affaires, soit le résultat dégagé, soit un
quelconque critère objectif lié à l'activité
exercée
".
La taxe sur les activités saisonnières apparaît donc
inopérante quant à sa forme et contestable sur le fond. Elle est
toutefois facultative
46(
*
)
.
Aucune commune ne sera obligée de la créer, et chaque pourra
peser le pour et le contre d'une telle mesure.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 69 quinquies (nouveau)
Rapport au
Parlement sur les fonds départementaux
de péréquation
de la taxe professionnelle
Commentaire : le présent article, adopté
à
l'initiative du rapporteur général de la commission des finances
de l'Assemblée nationale, prévoit que le gouvernement remettra au
Parlement, avant le 1er octobre 1999, un rapport sur la fiscalité locale
des établissements exceptionnels, sur l'écrêtement de la
taxe professionnelle au profit des fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle et sur la
répartition des moyens de ces fonds.
I. COMMENT FONCTIONNENT LES FONDS DÉPARTEMENTAUX DE
PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE ?
Les fonds départementaux de la taxe professionnelle, qui figurent
à l'article 1648 A du code général des impôts, ont
été institués en 1975 afin de
redistribuer en direction
d'autres communes du département une partie de la richesse
financière engendrée par la présence d'une entreprise de
taille exceptionnelle, une centrale nucléaire par exemple, sur le
territoire d'une commune.
La richesse est appréciée relativement à l'importance de
la population de la commune par rapport aux bases de taxe professionnelle de
l'établissement. Il y a prélèvement au profit du fonds
départemental chaque fois que les bases de taxe professionnelle de
l'établissement, divisées par la population de la commune
d'implantation, sont supérieures à un seuil égal à
deux fois la moyenne nationale des bases de taxe professionnelle par habitant.
Les ressources sont réparties entre, d'une part, les communes subissant
des charges ou des préjudices en raison de l'établissement
exceptionnel et, d'autre part, les collectivités
défavorisées.
C'est le département qui répartit
les crédits
entre les bénéficiaires, le préfet
n'intervenant qu'exceptionnellement.
II. L'ORIGINE DE LA MESURE
A. L'OBJECTIF : FAIRE LE BILAN DE LA PEREQUATION DES RESSOURCES
ECRÉTÉES
Les débats à l'Assemblée nationale, qui ont abouti au vote
de l'amendement devenu le présent article 69
quinquies
, ont
dégagé deux pistes de réflexion pour le futur rapport :
- évaluer la possibilité de
modifier les critères de
répartition en faveur des communes défavorisées
,
dès lors que les communes d'implantation des établissements
exceptionnels auraient réalisé l'ensemble des travaux
d'équipement nécessaires ;
- envisager l'éventuelle mise en place d'un mécanisme de
péréquation similaire s'agissant de la taxe sur le foncier
bâti
.
B. VERS UNE REMISE EN CAUSE DE LA COMPÉTENCE DÉPARTEMENTALE
?
Lors des débats relatifs à cet article à
l'Assemblée nationale, notre collègue député Michel
Bouvard a craint que "
l'on aboutisse progressivement à
déposséder les conseils généraux qui gèrent
les fonds départementaux de taxe professionnelle de la
possibilité d'utiliser ces sommes dans le cadre d'une politique de
péréquation et de soutien à l'aménagement du
territoire
".
Les travaux du groupe de travail sur la péréquation, mis en place
par la direction générale des collectivités locales,
accréditent l'existence d'un
courant défavorable à la
gestion de ces fonds par les conseils généraux
. Ainsi, la
note de synthèse des travaux du groupe relève que la gestion par
le département "
peut constituer un paradoxe dès lors qu'il
s'agit à l'origine de ressources communales et non
départementales
".
Dans le compte rendu de la réunion du groupe tenue le 3 juillet 1998, un
représentant du gouvernement pose la question d'un "
encadrement de la
distribution des fonds départementaux de péréquation de la
taxe professionnelle qui incombe aujourd'hui aux conseils
généraux
", en soulignant que "
les communes d'implantation
des établissements exceptionnels et les communes voisines dites
concernées semblent en effet bénéficier d'une situation
favorable par rapport aux autres communes
".
Le rapport demandé par cet article apportera un éclairage utile
sur la répartition du produit des fonds entre les différentes
communes d'un même département, et complétera les travaux
sur le sujet du comité des finances locales. S'agissant de la pertinence
de la compétence départementale, elle n'entre pas dans le champ
du rapport tel qu'il résulte du texte adopté par
l'Assemblée nationale. Mais les travaux du groupe de travail sur la
péréquation laissent entendre qu'il pourrait exister un lien de
causalité entre les deux questions.
III. LA REFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE, L'ECRÊTEMENT ET LES FONDS
DÉPARTEMENTAUX
Le présent article est motivé par la volonté de montrer
que les communes dans lesquelles les établissements exceptionnels sont
implantés, ainsi que les communes limitrophes qui en subissent les
conséquences, seraient excessivement favorisées.
Les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur
le seuil d'écrêtement des communes dans lesquelles est
installé un établissement exceptionnel fortement capitalistique
viennent à la fois renforcer l'utilité du rapport demandé
au gouvernement, et abonder dans un sens différent de celui des auteurs
de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.
En effet, la suppression de la part salaire va entraîner une
réduction des ressources des communes écrêtées dans
lesquelles les établissements exceptionnels ont une assiette de taxe
professionnelle fortement capitalistique.
Après la réforme, les bases par tête des entreprises
fortement capitalistiques vont rester pratiquement inchangées, alors que
la moyenne nationale va baisser en raison de la réduction de l'assiette.
Par conséquent,
le seuil d'écrêtement va baisser : les
communes seront donc écrêtées plus tôt
47(
*
)
.
Les montant écrêtés, qui seront plus élevés,
iront alimenter les fonds départementaux de la taxe professionnelle. Ces
derniers bénéficieront par ailleurs de la compensation de la
suppression de la part salaire dans les mêmes conditions que les
collectivités locales et les groupements.
En somme,
paradoxalement, les communes connaîtront une perte de
recettes non compensée et les fonds départementaux, qui sont
compensés, bénéficieront de recettes accrues.
Les conséquences de cet effet pervers de la réforme vont
s'accentuer année après année, puisque la suppression de
la part salaire sera progressive jusqu'en 2003. A partir de 2003, le seuil
d'écrêtement va arrêter de baisser, et les ressources des
communes concernées vont se stabiliser à un niveau plus faible
que celui de 1999.
Votre rapporteur général rappelle que
le système de
dégrèvement, substitué par le Sénat à la
compensation prévue par le gouvernement, permet d'éviter cette
baisse des ressources des communes
d'implantation des établissements
exceptionnels : dans le système du dégrèvement, les bases
salaires ne disparaissent pas. Par conséquent, le seuil
d'écrêtement ne baisse pas, préservant ainsi les
ressources des communes écrêtées.
A la lumière de ces éléments, le rapport qui sera
présenté par le gouvernement devra s'interroger sur les points
suivants :
- la répartition du produit des fonds par les départements
est-elle biaisée en faveur des communes "concernées" ?
- si oui, l'impact de la réforme de la taxe professionnelle ne
permettra-t-il pas de compenser ce déséquilibre, les ressources
des fonds étant plus abondantes et celles des communes d'implantations
réduites ?
- enfin, est-il judicieux de contraindre les départements à
modifier leurs critères de répartition ?
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 69
quinquies
Taxe professionnelle de France
Télécom
Commentaire : le présent article additionnel tend
à
faire bénéficier les collectivités locales du produit de
la taxe professionnelle acquittée par l'entreprise France
télécom.
"
La Poste et France Télécom sont assujettis, à
partir du 1er janvier 1994 et au lieu de leur principal établissement,
aux impositions directes locales perçues au profit des
collectivités locales et des établissements et organismes
divers
".
Ce principe posé par l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 relative
à l'organisation du service public de la poste et des
télécommunications est assorti de
deux réserves
qui
le rendent inopérant :
- le taux applicable n'est pas celui de la collectivité où les
deux exploitants détiennent une installation mais "
le taux
moyen pondéré national qui résulte des taux
appliqués l'année précédente par l'ensemble des
collectivités locales
" ;
- le produit de cette fiscalité "
est perçu par
l'Etat
".
La fiscalité locale de La Poste et de France Télécom
n'en a donc que le nom
, puisque les collectivités locales ne la
perçoivent pas, pas plus qu'elles n'en votent le montant.
La question du bénéficiaire légitime du produit de la
fiscalité locale des deux entreprises n'est pas qu'un problème
juridique
, compte tenu des montants en jeu : en 1997, l'Etat a perçu
6,219 milliards de francs, dont 5,65 au titre de la seule taxe
professionnelle de France Télécom.
I. LES LIMITES DU SYSTÈME ACTUEL
Un système choquant
Sur le principe, il est choquant qu'un impôt qualifié d'
"
imposition directe locale
" par la loi l'instituant soit
perçu par l'Etat et ne profite pas aux collectivités dans
lesquelles La Poste et France Télécom détiennent des
installations.
Un système qui ne marche pas
La loi du 2 juillet 1990, prenant des libertés avec le principe de non
affectation des recettes figurant à l'article 18 de l'ordonnance
organique du 2 janvier 1959, prévoit que le produit de la
fiscalité locale de La Poste et de France Télécom est
perçu par l'Etat "
qui l'utilise afin de contribuer au
financement des pertes de recettes résultant de l'application de
l'article 6 de la loi de finances pour 1987
", c'est à dire
l'abattement général de 16% des bases de taxes professionnelle.
Ce mécanisme consiste donc à faire financer par une ressource qui
aurait du revenir aux collectivités locales des abattements sur un
impôt local consentis par l'Etat, qui s'engage à les compenser.
En réalité, la compensation de cet abattement s'opère par
le biais de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui
est un concours de l'Etat compris dans l' " enveloppe normée "
des concours aux collectivités locales. Par ailleurs, au sein de
l'enveloppe normée, la DCTP joue le rôle de variable d'ajustement,
si bien que son montant, depuis 1996, est déconnecté de
l'évolution des bases de taxe professionnelle.
Aussi, la fraction de cette dotation résultant de l'abattement
décidé par la loi de finances pour 1987 est impossible à
individualiser. En pratique, aucun gouvernement n'a d'ailleurs mis en
parallèle le produit de la fiscalité locale de La Poste et de
France Télécom et le montant de la DCTP. Le montant de l'une ne
saurait donc être liée au montant de l'autre.
Les collectivités locales bénéficient cependant,
partiellement, du produit de la fiscalité locale des deux
opérateurs par le biais du Fonds national de péréquation
de la taxe professionnelle
(FNPTP). L'article 21 de la loi du 2 juillet
1990 prévoyait que, à partir de 1995, la différence entre
le produit total de la fiscalité locale de La Poste et de France
Télécom et le montant de l'abattement de taxe professionnelle
qu'il était censé compenser était versée au FNPTP.
En réalité, le produit pour 1994 a été versé
au budget général. Depuis 1995, le produit de la fiscalité
locale des deux opérateurs est réparti entre :
- le budget général, pour un montant équivalent à
celui de 1994 indexé sur l'inflation ;
- le FNPTP qui perçoit la différence entre le produit total et
les montant de 1994 indexé. En 1999, la recette supplémentaire du
FNPTP s'établira à 1.733 millions de francs.
Dans l'esprit de la loi du 2 juillet, le produit de la fiscalité locale
de La Poste et de France Télécom était censé
financer, par une ressource théoriquement locale, un abattement sur une
taxe locale accordée aux entreprises par l'Etat. Ce dispositif, à
la logique contestable, n'est même pas appliqué et les sommes
perçues par l'Etat alimentent le budget général.
Un système contesté par ses redevables
La Poste et France Télécom contestent le dispositif de la loi de
1990, et plus particulièrement le régime de taxe professionnelle
qui leur est imposé, en développant des arguments similaires.
Dans un avis adopté le 18 septembre 1998, la commission
supérieure du service public des postes et
télécommunications affirme qu' "
il convient, dès
à présent, de prendre en compte tant le renforcement de la
situation concurrentielle de La Poste que les besoins des collectivités
locales, et d'engager une réflexion sur l'intérêt d'une
modification des règles de perception de la taxe professionnelle
acquittée par l'opérateur
et des modalités
d'affectation du produit de celle-ci aux collectivités locales
,
par un assujettissement progressif de La Poste au
droit commun
de la
fiscalité locale
".
France Télécom, dont la taxe professionnelle représente
environ un sixième du montant total de la fiscalité
acquittée à l'Etat, demande également à être
assujettie au droit commun de la fiscalité.
Versements de France Télécom à l'Etat en 1997
(en millions de francs)
|
1.
Fiscalité
|
30.285
|
L'argument principal de France Télécom est
celui de
l'ouverture à la concurrence dans le secteur des
télécommunications
, qui justifierait qu'elle soit soumise au
même régime fiscal que ses concurrents privés. L'entreprise
craint que, dans le cadre d'appels d'offre, les collectivités locales ne
penchent pour les opérateurs privés, dont elles perçoivent
l'intégralité de la taxe professionnelle, au détriment de
France Télécom.
En outre, France Télécom considère que le passage au droit
commun de son régime de taxe professionnelle ne serait pas un facteur
d'accroissement des inégalités de richesse entre
collectivités locales puisqu'elle dispose d'installations dans 15.000
communes. Selon l'opérateur, en cas de développement rapide de
l'intercommunalité, le nombre de communes bénéficiant du
produit de la taxe professionnelle de France Télécom
s'accroîtrait encore.
II. SORTIR DE L'IMPASSE
Un premier pas : la réforme de la taxe professionnelle de France
Télécom
Une
proposition de loi a été déposée au
Sénat
au mois de novembre 1997
48(
*
)
. Selon son exposé des motifs,
elle est inspirée par "
la conviction que La Poste et France
Télécom n'ont pas à obéir à un dispositif
particulier. Toutefois, La Poste a été exclue de cette
proposition de loi, pour tenir compte de son statut particulier et du
rôle que cet établissement doit continuer de jouer, par ailleurs,
en matière d'aménagement du territoire. D'ailleurs, le produit
est faible puisqu'elle bénéficie d'un abattement de 85 % de
ses bases imposables
".
Le débat qui s'est tenu au Sénat le 25 novembre 1997 sur un
amendement reprenant le texte de la proposition de loi a permis de confirmer
que le transfert aux collectivités locales du bénéfice du
produit de la taxe professionnelle de France Télécom était
un projet qui recueillait l'assentiment d'élus siégeant sur tous
les bancs de notre Assemblée.
Promouvoir un système mixte alliant péréquation et
efficacité économique
La réforme de la taxe professionnelle de France Télécom
devra s'efforcer de
prendre en compte trois paramètres difficilement
conciliables
:
- transférer aux collectivité locales le bénéfice
du produit de l'impôt ;
- maintenir un mécanisme de péréquation, France
Télécom ne disposant d'installations imposables que dans 15.000
communes sur 36.000 ;
- remédier autant que possible à la distorsion de concurrence
entre France Télécom et les opérateurs privés.
A cet effet,
votre rapporteur général préconise la mise
en oeuvre d'une réforme dont les grandes lignes seraient les
suivantes
:
- afin de faire jouer la péréquation entre collectivités,
50 % (et non plus seulement " l'excédent ") du produit de la
taxe professionnelle de France Télécom serait versé au
FNPTP, l'instrument de droit commun ;
- le solde de 50 % bénéficierait directement aux
collectivités d'implantation. En effet, il apparaît
également fondamental de rapprocher les collectivités locales et
leur tissu économique. Ainsi, celles-ci auraient un intérêt
à mettre en oeuvre des stratégies d'attraction des
investissements, et notamment ceux de France Télécom. En outre,
l'implantation des établissements de France Télécom
obéit à la même logique que celle des entreprises. La
réalisation des infrastructures nécessaires à la venue des
entreprises entraîne pour les collectivités des coûts, dont
il est logique qu'ils soient partiellement financés par la
fiscalité payée par ces entreprises ;
- les établissement de France Télécom acquitteraient
l'impôt au taux en vigueur dans la collectivité d'implantation, de
manière à ce que les paramètres pris en comptes par
l'opérateur public dans le choix du lieu d'implantation de ses
installations soient les mêmes que ceux de ses concurrents.
Le système décrit ci-dessus présente une faiblesse
notable
: il ne résout pas le problème de distorsion de
concurrence entre France Télécom et ses concurrents puisque les
collectivités locales continueront de percevoir
l'intégralité de la taxe professionnelle des opérateurs
privés, mais seulement la moitié de celle de France
Télécom.
Néanmoins, ce dispositif est meilleur que le système
actuel
. Et si, du fait de la mise en oeuvre de la loi sur
l'intercommunalité et du développement de la taxe professionnelle
d'agglomération, le nombre de communes n'appartenant pas à une
structure intercommunale bénéficiant de la taxe professionnelle
de France Télécom devait se réduire
considérablement, alors le passage au droit commun intégral
deviendrait non seulement envisageable, mais souhaitable.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article additionnel.
ARTICLE 70
Gestion d'actifs hors de France dans
des structures soumises à un régime fiscal
privilégié constituées par des personnes
physiques
Commentaire : le présent article propose, afin de
lutter
contre l'évasion fiscale internationale, d'imposer les personnes
physiques ayant leur domicile fiscal en France, au titre des revenus
procurés par des actifs monétaires ou financiers détenus
par l'intermédiaire de structures implantées à
l'étranger et bénéficiant d'un régime fiscal
privilégié, même lorsque les revenus ne sont pas
distribués.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LE PRINCIPE DE L'IMPOSITION DE TOUS LES REVENUS DES PERSONNES
DOMICILIÉES FISCALEMENT EN FRANCE
L'article 4 A du code général des impôts prévoit
que " les personnes qui ont en France leur domicile fiscal sont passibles
de l'impôt sur le revenu en raison de l'ensemble de leurs
revenus " ; il s'agit donc, sauf convention fiscale contraire, du
revenu mondial
, de source française comme de source
étrangère. Cet article 4 A instaure le principe dit de
l'obligation fiscale illimitée
.
En vertu de l'article 170 du code général des impôts,
tous ces revenus, encaissés et perçus, même s'ils n'ont
pas été rapatriés, doivent être
déclarés
49(
*
)
. En cas de non déclaration de
ses revenus de source étrangère, le contribuable est passible des
sanctions habituelles en matière d'infraction fiscale.
B. L'IMPOSITION EN FRANCE DES REVENUS PERÇUS PAR
L'INTERMÉDIAIRE DE SOCIÉTÉS ÉCRANS À
L'ÉTRANGER
Il existe déjà dans notre droit fiscal, un dispositif permettant
de lutter contre un détournement classique qui consiste à faire
percevoir par une personne domiciliée fiscalement hors de France les
sommes versées en rémunération de services rendus en
France, le véritable prestataire de services prenant la qualité
fictive de salarié de cette personne non-résidente.
Ce dispositif "anti-abus" de l'article
155 A du code général
des impôts
prévoit donc l'imposition en France des sommes
perçues par les salariés de personnes physiques ou morales non
résidentes au titre de la rémunération de services rendus
en France par une ou plusieurs personnes (dans certains
hypothèses) : l'impôt est alors établi au nom des
personnes bénéficiaires du paiement et non à celui de la
société - " écran ".
C. UNE ÉVASION FISCALE FACILITÉE PAR LE PRINCIPE
DÉCLARATIF
Le respect de l'obligation fiscale illimitée est difficilement
assuré dans les faits,
car il repose sur un système
déclaratif
et donc,
in fine
, sur la seule crainte de la
sanction en cas de contrôle.
1. Les sanctions encourues
1- Tout d'abord, le fait de ne pas produire la déclaration des revenus
encaissés à l'étranger constitue une
infraction
fiscale
sanctionnée, au delà de la tolérance
légale de 5 % de la base imposable à l'impôt sur le revenu,
d'un
intérêt de retard de 0,75 % par mois
ainsi que d'une
majoration de 40 %
des droits simples rappelés en cas de mauvaise
foi prouvée par l'administration (et
de 80 %
en cas de manoeuvres
frauduleuses ou d'abus de droit)
50(
*
)
.
2- Par ailleurs, le fait d'omettre volontairement de faire une
déclaration dans les délais prescrits ou de dissimuler
volontairement les sommes sujettes à l'impôt constituent un
délit de fraude fiscale
, infraction pénale
passible d'une
amende de 250.000 francs
et d'un
emprisonnement de cinq ans
51(
*
)
.
2. Il demeure aujourd'hui relativement aisé d'échapper au
contrôle de l'administration fiscale
• Aujourd'hui des
montages financiers
permettent d'échapper
facilement, et en relative sécurité, à l'obligation
fiscale illimitée. En effet, cette obligation ne s'applique qu'aux
revenus encaissés :
les revenus du capital qui resteraient
capitalisés
52(
*
)
dans
des structures de gestion du patrimoine situées hors de France, ne sont
donc pas imposés en France
. Le contribuable français qui a
recours à de telles structures pourra donc choisir la date optimale de
rapatriement de ces revenus ou les céder en bénéficiant de
l'imposition sur les plus-values (26 % à comparer au taux marginal
de l'impôt sur le revenu de 54 %).
• Ces mécanismes sont intéressants dans la mesure où
les structures auxquelles recourent les personnes physiques
bénéficient d'un
régime fiscal
privilégié
par rapport la législation fiscale
applicable en France. Ces structures sont situées à
l'étranger,
1- soit dans un " paradis fiscal ", c'est à dire un
territoire à statut fiscal dérogatoire
53(
*
)
,
2- soit dans un Etat ou un territoire dans lequel un type de
société bénéficie d'un statut juridique et fiscal
particulièrement favorable et discret, réservé aux
non-résidents
54(
*
)
.
• Or, les
procédures de coopération administrative
internationales
ne sont guère efficaces. Elles sont même
délibérément ignorées par les paradis fiscaux. Le
principe déclaratif sur lequel repose l'obligation fiscale
illimitée est donc inopérant dans de telles situations.
Cette situation, qui permet une accumulation de capital en franchise
d'impôt, est donc
source d'une évasion fiscale légale
et a motivé l'actuel projet du Gouvernement.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article est l'un des quatre articles du présent
projet de loi de finances destinés à lutter contre la
délocalisation fiscale des revenus et des patrimoines les plus
importants.
Dans cet objectif, il propose, par un
nouveau dispositif anti-abus,
d'imposer les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France, au
titre des revenus procurés par des actifs monétaires ou
financiers détenus par l'intermédiaire de structures
implantées à l'étranger et bénéficiant d'un
régime fiscal privilégié,
même lorsque les
revenus ne sont pas distribués
.
L'objectif du Gouvernement est ici de dissuader les très grosses
fortunes privées de se délocaliser dans des Etats ou territoires
qui leur réserveraient des conditions fiscales très
privilégiées.
Ce nouveau dispositif devrait s'appliquer "
à compter de
l'imposition des revenus de 1999
", sur lesquels l'impôt sur le
revenu sera acquitté en 2000. C'est à ce titre que cet article
fait partie des articles dits de " deuxième partie ".
Aucune évaluation des conséquences d'un tel dispositif sur le
budget de l'Etat ne peut être faite : le
phénomène de la délocalisation fiscale demeure très
difficile à apprécier. La mise en place, au début de
l'année 1999, au sein du ministère de l'Economie et des finances,
d'un "
Observatoire de la délocalisation fiscale
"
devrait permettre, à partir de l'année prochaine, de mieux
connaître ce phénomène et notamment les contribuables
concernés et les recettes fiscales en jeu.
A. DES PRÉCÉDENTS
•
D'autres pays
connaissent des dispositifs proches, au moins dans
leurs objectifs, de celui du présent article : notamment
l'Allemagne, le Canada, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis, la Finlande, le
Portugal et le Royaume-Uni. Toutefois, il convient de remarquer que, le plus
souvent, leurs dispositifs sont moins sévères que celui
proposé par le Gouvernement dans le présent article.
• Par ailleurs,
un dispositif globalement comparable existe
déjà en France
: celui de l'article 209 B du code
général des impôts
55(
*
)
qui prévoit un dispositif
anti-abus similaire à l'encontre des personnes morales passibles de
l'impôt sur les sociétés, afin de les dissuader de
délocaliser leurs bénéfices à l'étranger.
• M. Jean-Pierre Brard
, député, dans son rapport
" Fraude et évasion fiscales : Une intolérable atteinte
à l'impôt citoyen "
56(
*
)
s'est félicité de cette
extension du dispositif de l'article 209 B du code général des
impôts aux personnes physiques.
B. LE CHAMP DU DISPOSITIF
Ce dispositif concerne les personnes physiques fiscalement domiciliées
en France qui détiennent, directement ou indirectement, une
participation d'au moins 10 % dans une structure établie à
l'étranger, bénéficiant d'un régime fiscal
privilégié et dont le patrimoine est principalement
constitué d'actifs monétaires et financiers. Ces personnes seront
imposées en France au titre de leurs droits sur les
bénéfices ou résultats positifs afférents aux
participations qu'elles détiennent.
1. Les personnes visées
• Il s'agit
des personnes physiques ayant leur domicile fiscal en
France
au sens de l'article 4 B du code général des
impôts
57(
*
)
.
2. Les structures visées
• Il doit tout d'abord s'agir de structures
établies ou
constituées hors de France.
• Ensuite, l'article 123 bis est extrêmement large sur le type de
structures visées, en mentionnant "
une personne morale, un
organisme, une fiducie ou une institution comparable
". Il s'agit donc
de prendre en compte
toutes
les structures fiscalement autonomes par
rapport aux personnes physiques qui les détiennent, pouvant abriter des
opérations d'évasion fiscale.
• Les structures visées doivent bénéficier d'un
régime fiscal privilégié
dans l'Etat ou le
territoire où elles sont implantées.
L'appréciation du caractère privilégié du
régime fiscal se fait non pas de façon globale, par Etat ou
territoire, mais
au cas par cas,
en fonction de la situation
particulière de la structure concernée. Ce dispositif vise
à comprendre dans le champ d'application de l'article des structures
établies dans des pays qui ne seraient pas des paradis fiscaux mais qui
offriraient une législation fiscale privilégiée à
certains types de structures, leurs autres règles fiscales étant
globalement comparables à la législation fiscale en France.
En vertu de l'article 238 A du code général des impôts qui
sert de référence, le caractère privilégié
est acquis lorsque
le niveau d'imposition est " notablement moins
élevé qu'en France "
. En pratique, ce critère se
traduit par un niveau d'imposition inférieur de plus d'un tiers à
l'impôt sur les bénéfices qui serait applicable en France
58(
*
)
, soit un taux de
l'impôt sur les sociétés compris entre 0 et 25 % .
•
Les actifs ou biens détenus par la structure en question
doivent être " principalement constitués de valeurs
mobilières, de créances, de dépôts ou de comptes
courants "
, c'est à dire composés à plus de 50 %
par des actifs financiers ou monétaires. Il s'agit en effet de viser une
évasion principalement
financière
, réalisée
par l'intermédiaire de structures de gestion du patrimoine financier
59(
*
)
.
C. LE MÉCANISME
1. La participation visée
•
La notion de participation est entendue au sens large
dans les
différentes formes qu'elle peut prendre : il peut s'agir d'une
détention d'actions, de parts, de droits financiers ou de droits de vote
dans la structure en question.
• Il peut ensuite s'agir d'une
détention directe ou
indirecte
. Le 2 du nouvel article 123 bis précise la notion de
détention indirecte qui permet :
1- de
neutraliser les chaînes
de participation
60(
*
)
qui feraient obstacle à
l'établissement de cet impôt personnel ;
2- et de
prendre en compte les communautés d'intérêt
à caractère familial
61(
*
)
.
• Un
seuil de participation significative de 10 %
est
déterminé. Le choix de ce seuil a été
déterminé par analogie avec celui de l'article 209 B du code
général des impôts et afin de permettre au contribuable
concerné d'être à même de remplir ses obligations
déclaratives (notamment connaissance des bénéfices de la
structure). Au-delà de ce seuil, il y aura imposition des
bénéfices ou revenus positifs, même non encore
distribués, et en-deçà seule l'imposition des
bénéfices distribués pourra être
réalisée, comme c'est le cas actuellement.
2. L'imposition prévue
• Le nouvel article 123 bis crée une
nouvelle qualification
fiscale :
les bénéfices ou revenus positifs
non
distribués
(de la structure)
sont réputés
constituer un revenu de capitaux mobiliers
(de la personne physique). Ces
bénéfices relèveront donc de la catégorie des
revenus de capitaux mobiliers et seront imposés en conséquence.
• En vertu du 1 du nouvel article 123 bis, le
revenu taxable
est
déterminé par les
bénéfices ou revenus
positifs
de la structure " dans la proportion des actions, parts ou
droits financiers " détenus directement ou indirectement par la
personne physique visée. Ainsi, les déficits et pertes ne
seraient pas pris en compte, afin d'éviter des compensations abusives.
• Le 3 du nouvel article 123 bis précise que les
bénéfices mentionnés sont
réputés acquis
le 1
er
jour du mois qui suit la clôture de l'exercice
, ou
à défaut de clôture pendant l'année, le 31
décembre.
• Ils sont déterminés selon les règles du droit
fiscal français applicables en matière d'impôt sur les
sociétés.
• Dans le cas d'une structure qui ne serait pas établie ou
constituée dans un Etat ou un territoire ayant conclu avec la France une
convention d'assistance administrative permettant des échanges
d'informations entre administrations fiscales, le deuxième aliéna
du 3 prévoit
un montant forfaitaire minimal de revenus
. En effet,
il fixe une limite minimale pour les revenus tirés de ces structures, en
prévoyant l'application d'un taux minimal de rendement égal
actuellement à la " moyenne des taux de rendement brut à
l'émission des obligations des sociétés
privées "
62(
*
)
. En
pratique, si le contribuable déclare un revenu inférieur à
ce montant minimal calculé forfaitairement par l'administration, il sera
imposé sur ce montant forfaitaire, sans possibilité de prouver la
réalité de sa déclaration. Il s'agit là d'un
dispositif
très dissuasif.
• Le revenu taxable ainsi déterminé sera imposé
à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des revenus de
capitaux mobiliers.
• Le dispositif fonctionnera sur une base déclarative,
avec
une déclaration spéciale du résultat de la structure
étrangère annexée à la déclaration de revenu
annuelle, qui devra mentionner la participation concernée ainsi que les
bénéfices de la structure. Le 5 du nouvel article 123 bis
prévoit que les obligations déclaratives des personnes physiques
seront précisées par décret en Conseil d'Etat.
D. LA NEUTRALISATION DES DOUBLES IMPOSITIONS
Le dispositif proposé est si exorbitant du droit commun qu'il risque
d'entraîner
sept cas de cumul d'imposition différents
:
1. Cumul d'imposition, pour la personne physique, entre les
bénéfices non distribués ainsi définis et les
revenus effectivement distribués
63(
*
)
. Votre rapporteur
général, rejoignant sur ce point les conclusions du rapport de
l'Assemblée nationale
64(
*
)
, se montre
dubitatif sur
l'application pratique
du dispositif proposé par le 4 pour
neutraliser cette double imposition
65(
*
)
.
2. Cumul d'imposition entre les participations de la personne physique dans
des structures interposées et les
bénéfices de ces
structures
66(
*
)
.
3. Cumul d'imposition entre les bénéfices non distribués
et les
bénéfices distribués lors de leur
remontée le long de la chaîne de participations
.
4. Cumul d'imposition, pour la personne physique, entre l'impôt
payé en France et
l'impôt déjà acquitté
à l'étranger
.
5. Cumul d'imposition entre l'impôt payé en France par la
personne physique et
l'impôt payé localement par la
structure
. L'Assemblée nationale a éliminé cette
double imposition par un amendement prévoyant l'imputation des
impôts acquittés à l'étranger par la structure de la
base taxable en France.
6. Dans certain cas, l'administration fiscale pourra avoir le choix entre
l'application de l'article 123 bis et celle de l'article 209 B.
ð Les cas de double imposition non réglés par la loi
devraient l'être par le décret en Conseil d'Etat prévu dans
le texte de l'article.
7. En revanche, il ne semble pas prévu de mesure pour éviter le
cumul d'imposition entre celle établie au titre de l'article 123 bis et
celle au titre des plus-values de cession qui pourront résulter de la
cession des actions, parts ou droits de la structure. En effet,
les
plus-values de cession
seront imposées en vertu de l'article 92 K du
code général des impôts, soit une taxation à 26 %
sur le montant résultant de la différence entre le prix de
cession et le prix d'acquisition. Or, dans le cas de revenus capitalisés
sans distribution, le prix de cession se trouvera artificiellement
gonflé et donc l'imposition au titre des plus-values de cession sera
redondante avec l'imposition des revenus non distribués.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a
remédié, sur quelques points, aux insuffisances de ce texte.
1- L'Assemblée nationale a précisé que les
participations détenues personnellement
et directement ou
indirectement
dans le cadre de structures interposées sont prises en
compte pour le calcul de la part du bénéfice ou du
résultat positif revenant au contribuable.
2- Elle a ensuite apporté une précision en indiquant que
la
notion de détention indirecte par de proches parents
n'est prise en
compte que pour la détermination du seuil de participation de 10 % qui
déclenche l'imposition, mais pas pour l'établissement de
l'impôt, qui doit rester un impôt personnel, payé par le
détenteur direct, ou indirect par l'intermédiaire de structures
interposées, des droits.
3- Le texte proposé par le Gouvernement ne réglait pas la
question du
cumul d'imposition entre l'impôt payé en France par
la personne physique et l'impôt payé localement par la
structure
. L'Assemblée nationale a éliminé cette
double imposition par un amendement prévoyant l'imputation des
impôts acquittés à l'étranger par la structure sur
la base taxable en France.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UN DISPOSITIF CONTESTABLE DANS SON PRINCIPE
1. L'imposition de revenus non effectivement perçus
a) Le dispositif proposé
L'imposition de revenus non effectivement perçus est en soi une
novation éminemment contestable
. Il s'agit en effet d'imposer des
revenus non encore perçus, simplement latents
67(
*
)
. Un bénéfice
distribuable n'est pas assimilable à des dividendes distribués
qui, eux, sont déjà normalement imposés. Ce dispositif,
qui ne permet aucun report ou suspension d'imposition, peut donc aboutir
à contraindre le contribuable à vendre sa base taxable pour
pouvoir payer son impôt.
Ces revenus peuvent même, dans certaines hypothèses, être
évalués par l'administration de manière forfaitaire
68(
*
)
et donc imposés
à ce niveau alors qu'ils sont en réalité inférieurs.
Le dispositif obéit en fait plus à une logique patrimoniale
qu'à une logique de revenu.
La simple détention d'une
participation à l'étranger est assimilée à une
évasion fiscale et imposée. La question de la charge de la preuve
ne se pose même plus : dans le dispositif proposé, il y a
présomption irréfragable d'évasion fiscale
69(
*
)
.
Enfin, le Gouvernement ne démontre pas de façon convaincante la
plus grande efficacité de ce nouveau dispositif par rapport au
régime actuel d'imposition des revenus distribués qui permet de
taxer les revenus capitalisés lorsqu'ils rejoignent le patrimoine de la
personne physique.
b) Un dispositif sans équivalent
Certes,
l'OCDE
recommande aux Etats de prendre certains dispositifs
anti-abus, mais il convient de remarquer que le modèle de convention
fiscale proposé par cette organisation
ne prend pas en compte les
revenus non distribués
.
Il reste également à démontrer que les dispositifs
prétendument analogues adoptés par un certain nombre de pays sont
réellement comparables. En effet, si l'objectif poursuivi est
globalement le même, les critères choisis sont sensiblement
différents et en pratique,
la France a les critères les plus
rigoureux.
2. Un dispositif contraire au droit international et communautaire
a) L'article 123 bis et le droit international
L'article 123 bis a toutes chances d'être
contraire aux conventions
fiscales internationales
.
En effet, une controverse jurisprudentielle récente sur l'article 209 B
du code général des impôts a montré que la question
de la compatibilité de cet article avec les conventions fiscales
internationales était loin d'être éclaircie et elle se
reposera vraisemblablement pour l'article 123 bis dans les mêmes termes.
En outre, il convient de s'interroger sur la compatibilité avec le
droit fiscal international de la
notion extensive des
" revenus "
telle que proposée dans cet article, qui
comprend des revenus fictifs, ne correspondant à aucune entrée de
fonds dans le patrimoine du contribuable considéré.
b) L'article 123 bis et le droit communautaire
En outre, le dispositif est vraisemblablement
incompatible avec le droit
communautaire.
Le débat sur l'article 209 du code général des
impôts en témoigne. En effet, dans son rapport sur la loi n°
98-474 du 17 juin 1998
70(
*
)
, M.
Jacques Chaumont, sénateur, avait estimé que ce dispositif
était
incompatible avec le principe de la liberté
d'établissement
et rappelé que la Cour de justice des
Communautés européennes (CJCE)
71(
*
)
considérait que la lutte
menée par un Etat contre la fraude et l'évasion fiscale ne
pouvait faire obstacle à cette liberté.
Le Gouvernement, pour prouver la compatibilité du dispositif avec le
droit communautaire s'appuie sur d'autres arrêts de la CJCE
72(
*
)
et certains articles des
traités fondateurs.
Il demeure que la conformité de ce dispositif avec le droit
communautaire est douteuse.
B. UN DISPOSITIF CONTESTABLE DANS SES MODALITES
1. Un dispositif inéquitable
a) La non-imputation des pertes est peu justifiée
Tout d'abord, la
limitation aux "bénéfices ou revenus
positifs
", avec cantonnement des déficits ne semble pas
équitable. En effet, ces pertes ou déficits peuvent être
réels, et non pas suscités dans un but d'optimisation fiscale.
Il conviendrait peut-être de substituer à la notion de
"bénéfices ou revenus positifs" celle de "bénéfices
distribuables", afin de permettre l'imputation des pertes éventuelles.
b) La neutralisation des doubles impositions est imparfaite
En second lieu, la neutralisation des doubles impositions n'est pas parfaite,
et dépend largement des mesures d'application annoncées
,
ce qui pose un problème de principe au regard de la compétence du
législateur. En effet, sur sept cas de cumul d'imposition
recensés, deux seulement sont traités dans le texte
législatif, dont un à l'initiative de l'Assemblée
nationale. Il est permis de douter de l'efficacité pratique de la
solution proposée par le second.
Il conviendrait que le Gouvernement s'engage explicitement devant la
représentation parlementaire à prévoir
l'élimination de tous ces cas de double imposition.
En particulier,
le traitement des plus-values de cession est
ignoré,
alors qu'il entraîne un cumul d'imposition flagrant.
Il conviendrait de prévoir la déductibilité de
l'impôt acquitté au titre de l'article 123
bis
du code
général des impôts, des plus-values de cession.
c) Un dispositif rétroactif
En troisième lieu, ce dispositif pose un problème de
"rétroactivité" économique
. Certes, son
entrée en vigueur est prévue pour l'imposition de 1999,
acquittée en 2000, ce qui devrait notamment permettre au décret
en Conseil d'Etat et aux instructions fiscales d'être publiées
avant la mise en oeuvre effective du dispositif. Mais le bénéfice
est réputé acquis au premier jour du mois suivant la
clôture de l'exercice, donc le 1er janvier 1999 pour tous les exercices
clos entre le 1
er
et le 31 décembre 1998.
Il conviendrait donc de repousser d'un an l'entrée en vigueur du
dispositif, afin qu'il ne s'applique pas à l'exercice 1998.
2. Un dispositif inopérant
Enfin, le contrôle par l'administration fiscale restera en pratique
toujours aussi difficile. Ce dispositif d'affichage n'apporte
aucune
réponse au problème concret de la connaissance des revenus
perçus à l'étranger
, mais se contente d'aggraver la
situation actuelle par des innovations juridiques douteuses.
L'efficacité de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales
internationales repose aujourd'hui plus sur la signature de conventions
fiscales contenant une clause d'assistance administrative que sur les
dispositifs juridiques et fiscaux internes.
Décision de la commission :
votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 70 bis (nouveau)
Réduction de
150.000 à 50.000 francs du seuil d'application de l'obligation de
paiement par chèque pour les particuliers non
commerçants
Commentaire : le présent article vise à
réduire le seuil d'application de l'obligation de paiement par
chèque pour les particuliers non commerçants de 150.000 francs
à 50.000 francs.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 1649
quater
B du code général des impôts
dispose que :
"
Tout règlement d'un montant supérieur à
150.000 francs effectué par un particulier non commerçant,
en paiement d'un bien ou d'un service, doit être opéré soit
par chèque répondant aux caractéristiques de barrement
d'avance et de non-transmissibilité par voie d'endossement
mentionné à l'article L. 96 du livre des procédures
fiscales, soit par virement bancaire ou postal, soit par carte de paiement ou
de crédit.
" Toutefois, les particuliers non commerçants n'ayant pas leur
domicile fiscal en France peuvent continuer d'effectuer le règlement de
tout bien ou service d'un montant supérieur à 150.000 francs
en chèque de voyage ou en espèces, après relevé,
par le vendeur du bien ou le prestataire de services, de leurs identité
et domicile justifiés. ".
L'article 1749 du code général des impôts prévoit en
outre une amende de 100.000 francs en cas d'infraction à l'article
précité.
Dans son rapport d'information "
Fraude et évasion
fiscales : une intolérable atteinte à l'impôt
citoyen
", notre collègue député Jean-Pierre
Brard estimait que "
les transactions portant sur des montants
situés au-delà de ce seuil de 150.000 francs sont
extrêmement rares. Il convient donc d'abaisser le seuil relatif à
l'obligation de paiement par chèque ou carte bancaire, pour les
particuliers, et de prévoir également un seuil pour
l'acquisition, par une même personne, d'objets mobiliers à
l'occasion d'une vente aux enchères, afin de limiter le risque de
recyclage de capitaux frauduleux dans ce cadre
. "
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article rend ces deux remarques exécutoires.
Ainsi, le paragraphe I abaisse le seuil d'application de l'obligation de
paiement par chèque pour les particuliers non commerçants de
150.000 francs à 50.000 francs.
Le paragraphe II impose le paiement par chèque, par virement bancaire
ou postal, par carte de paiement ou de crédit pour tout règlement
d'un montant supérieur à 50.000 francs, d'un ou de
plusieurs biens vendus aux enchères, à l'occasion d'une
même vente.
En revanche, l'exception prévue pour les non-résidents est
maintenue, mais le seuil du montant du règlement à partir duquel
l'identité de l'acheteur est relevée est également
abaissé à 50.000 francs.
Le maintien de cette exception s'explique par l'existence de traditions de
paiement très hétérogènes, notamment au sein des
pays membres de l'Union européenne. Ainsi, le règlement par
chèque et par carte de paiement est relativement peu répandu en
Allemagne, même pour des sommes élevées. En témoigne
l'existence de billets de 1.000 DM (soit 3.500 francs). Votre
rapporteur tient en outre à rappeler que ce pays a insisté pour
que des billets de 1.000 euros, soit près de 7.000 francs
soient imprimés.
Votre rapporteur estime que la dématérialisation des paiements
doit être encouragée pour éviter les risques de fraude
à la TVA ou le blanchiment. A cet égard, il estime que l'article
1649
quater
B pourrait être modernisé en incluant
expressément des modes de paiement de plus en plus utilisés et
encouragés par l'administration fiscale tels que le titre interbancaire
de paiement (TIP).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 70 ter (nouveau)
Renforcement des
contrôles en matière de TVA
intracommunautaire
Commentaire : le présent article vise à
autoriser
les agents des douanes, lorsqu'ils contrôlent les moyens de transport
à usage professionnel et leur chargement, à prendre copie des
documents d'accompagnement des marchandises transportées et à les
communiquer aux services compétents de la direction
générale des impôts.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
la mise en place du marché unique à partir du 1
er
janvier 1993 impliquait la libre circulation des marchandises, des
personnes, des services et des capitaux à l'intérieur de
territoire communautaire ainsi que la suppression des barrières fiscales
et douanières. Toutefois, le régime transitoire instauré
favorise le développement de la fraude en matière de TVA
intracommunautaire. En effet, le opérateurs communautaires
s'échangeant les biens hors taxes, il n'y a pas d'incitation à
déclarer les acquisitions puisqu'aucune taxe n'a été
versée au vendeur. En outre, il n'y a plus d'intervention administrative
lors de la transaction conformément au principe de la libre circulation.
Ce régime fiscal spécifique ouvre donc des possibilités de
fraudes unilatérales.
Afin de lutter contre les risques de fraude, les Etats membres de l'Union
européenne ont mis en place un système d'échange
d'informations sur leurs transactions commerciales.
Toutefois, les contrôles restent indispensables, pour rechercher et
prévenir les manquements aux règles de facturation auxquelles
sont soumis les assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée.
Alors que l'assiette, le recouvrement et le contrôle de la TVA
intracommunautaire sont de la responsabilité des services fiscaux, la
recherche des fraudes aux règles de facturation fait l'objet d'une
coopération entre la direction générale des impôts
et la direction générale des douanes et droits indirects.
Le contrôle sur pièces
permet d'examiner la
cohérence de la situation de l'entreprise et de vérifier
certaines anomalies qui peuvent avoir été détectées
en examinant les déclarations fiscales (CA3) ou en rapprochant les
informations portées sur les déclarations de celles transmises
par les autres Etats membres.
Le droit d'enquête
répond au souci d'améliorer les
capacités de détection de la fraude. Il constitue une
procédure d'intervention inopinée dans les entreprises permettant
de rechercher les manquements aux règles de facturation et qui est mise
en oeuvre de manière coordonnée entre la direction
générale des impôts et la direction générale
des douanes et droits indirects. Les enquêteurs peuvent se faire
présenter l'ensemble des livres et registres, ainsi que tout document
professionnel ayant trait à des opérations qui ont donné
lieu (ou auraient dû donner lieu) à facturation. La mise en oeuvre
de ce droit ne donne pas lieu à des sanctions, sauf le cas
échéant l'amende fiscale prévue en cas de défaut de
présentation ou de tenue du registre des ventes ou du registre des
façonniers.
La vérification de comptabilité
intervient après
l'utilisation du droit d'enquête et permet de tirer les
conséquences fiscales des manquements aux règles de facturation
relevés lors du droit d'enquête.
Le contrôle à la circulation
prévu à
l'article L.80 J du livre des procédures fiscales autorise les agents
des douanes à procéder au contrôle des moyens de transport
à usage professionnel et de leur chargement et à se faire
présenter les documents professionnels de toute nature en la possession
du conducteur.
Ce contrôle ne relève pas de la procédure
de contrôle de l'impôt proprement dite. Il permet
d'appréhender les mouvements physiques de biens dans les échanges
intracommunautaires. Son objectif est de prévenir, en collectant des
informations de toute nature, le développement des circuits occultes
d'achats et de ventes intracommunautaires éludant le paiement de la TVA.
Il est exercé exclusivement par les douaniers.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de rendre les contrôles à la
circulation plus efficaces en complétant l'article L.80 J.
D'une part, les agents des douanes seraient désormais autorisés
à prendre copie des documents qu'ils contrôlent. En effet,
jusqu'à présent, ces derniers pouvaient se faire présenter
les documents en la possession du conducteur, mais ils ne pouvaient en
conserver une copie, le contrôle effectué. L'efficacité du
contrôle s'en trouve réduite puisque cette situation empêche
le stockage et le traitement des informations collectées pourtant
indispensables en matière de suivi des circuits d'échanges et de
recoupements des informations.
D'autre part, les agents des douanes seraient désormais autorisés
à communiquer aux services compétents de la direction
générale des impôts les documents contrôlés.
Cette mesure vise à renforcer la coopération entre la direction
générale des impôts et la direction générale
des douanes et droits indirects. Or, celle-ci est indispensable puisque ces
deux entités ont la charge de la lutte contre les fraudes aux
règles de facturation de la TVA intracommunautaires.
On peut simplement s'étonner de la nécessité d'un texte
législatif pour officialiser cette coopération. D'après
les informations obtenues par votre rapporteur général, ce
formalisme doit éviter toute contestation de la part des assujettis
à la TVA intracommunautaire sur la régularité de la
procédure en cas de contentieux.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 70 quater (nouveau)
Possibilité
pour les agents de la direction générale des douanes et droits
indirects de se faire assister par des agents de la direction
générale des impôts lors des contrôles à la
circulation
Commentaire : le présent article autorise les agents
de la
direction générale des douanes et droits indirects à se
faire assister par des agents de la direction générale des
impôts dans leurs missions de contrôle à la circulation
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
La lutte contre la fraude en matière de TVA intracommunautaire implique
une étroite coopération entre la direction générale
des impôts et la direction générale des douanes et des
droits indirects.
Le 27 février 1997, un plan d'action commun a été conclu
entre ces deux directions, qui définit 27 actions prioritaires en
matière d'échanges d'information, de créations de nouveaux
instruments et d'amélioration du fonctionnement de l'observatoire des
échanges intracommunautaires.
Les objectifs de ce plan sont triple :
- le renforcement des moyens de contrôle des livraisons
intracommunautaires par la mise à la disposition des services de
nouveaux outils informatiques permettant de mieux exploiter les données
disponibles ;
- l'intensification des échanges d'information entre les deux
directions ;
- la rationalisation de l'activité du service commun (à savoir
l'observatoire des échanges intracommunautaires et la cellule
d'assistance administrative) créé en 1993, afin d'accroître
son efficacité.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à renforcer la coopération entre
les services en autorisant les agents de la direction générale
des douanes et des droits indirects à se faire assister par des agents
de la direction générale des impôts dans leurs missions de
contrôle à la circulation.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, les
agents des douanes connaîtraient mal les conséquences fiscales des
éléments qu'ils peuvent découvrir lors du contrôle
des documents professionnels en possession du conducteur. La présence
d'un agent de la direction générale des impôts permettrait
d'orienter les recherches des agents des douanes et de renforcer
l'utilité de ces contrôles pour la direction
générale des impôts.
En outre, la nécessité de formaliser cette assistance dans un
texte de loi devrait éviter toute contestation sur la
régularité de la procédure en cas de contentieux.
Votre rapporteur général estime utile de renforcer la
coopération entre la direction générale des douanes et
droits indirects et la direction générale des impôts
indispensable. Toutefois, il reste dubitatif sur l'efficacité de la
méthode employée.
En effet, les trois articles votés par l'Assemblée nationale et
relatifs à la coopération entre ces deux directions donnent
l'impression de vouloir résoudre par la loi les dysfonctionnements
existants. Le secrétaire d'Etat au budget a d'ailleurs reconnu ces
dysfonctionnements en séance publique à l'Assemblée
nationale lorsqu'il a fait remarquer : "
cela fait maintenant
dix-huit mois que Dominique Strauss-Kahn et moi-même faisons pression
pour que les grands services du ministère des finances travaillent de
plus en plus en réseau, c'est-à-dire conjuguent leurs efforts
face à la même menace, à savoir la fraude
fiscale
. "
Faute d'informations sur lesdits dysfonctionnements, votre rapporteur
général ne peut dresser de constat précis. Toutefois, il
estime que les réticences rencontrées çà et
là résultent du rapport de force existant entre les deux
directions et de la volonté, de la part de la direction
générale des douanes et droits indirects, de ne pas voir ses
prérogatives réduites au profit de la direction
générale des impôts. En effet, celle-ci a perdu son
monopole en matière de recherche des fraudes dans le domaine de la TVA
intracommunautaire et semble tentée de vouloir le
récupérer de manière détournée.
Ce constat dressé, votre rapporteur craint que le fait d'autoriser la
direction générale des impôts à assister les agents
des douanes dans leurs missions de contrôle à la circulation
(même si le texte proposé est très diplomatique puisqu'il
dispose qu'"
ils peuvent se faire assister lors de ces contrôles
par des agents de la direction générale des
impôts
") risque d'envenimer les relations entre les deux
directions.
Votre rapporteur général se demande s'il ne serait pas
préférable de sensibiliser les agents des douanes, aussi bien
dans leur formation initiale que dans leur formation continue, à
l'utilisation faite par les agents de l'administration fiscale des documents
qu'ils se font présenter.
Par ailleurs, votre rapporteur général n'a pas pu obtenir de
renseignements sur les modalités concrètes de cette assistance.
Or, la mise en pratique de celle-ci peut s'avérer difficile dans la
mesure où les contrôles à la circulation sont
inopinés. Il faudrait donc mettre en place des programmes d'action afin
qu'un agent de la direction générale des impôts puisse
être disponible pour accompagner les agents des douanes.
Le présent article doit donc être analysé avec beaucoup de
prudence et votre rapporteur demandera lors de la discussion en séance
publique des éclaircissements au ministre afin de s'assurer d'une part,
que cette " assistance " ne soit pas rejetée par les agents
des douanes et, d'autre part, qu'elle aura une réelle utilité et
qu'il n'existe pas de solution alternative permettant d'arriver au même
résultat. A cet égard, l'introduction d'une disposition
symétrique qui autoriserait les agents de la direction
générale des impôts à se faire assister par des
agents de la direction générale des douanes et des droits
indirects ne serait peut-être pas inutile.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 70 quinquies (nouveau)
Renforcement des
échanges de renseignements entre les agents de la direction
générale des impôts et de la direction
générale des douanes et droits
indirects
Commentaire : le présent article vise à
autoriser
les agents de la direction générale des impôts et de la
direction générale des douanes et droits indirects à se
communiquer spontanément tous les renseignements et documents recueillis
dans le cadre de leurs missions respectives.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
Lorsque l'administration fiscale exerce un contrôle, elle peut ne pas
disposer de toutes les informations nécessaires ou encore vouloir faire
des recoupements afin de vérifier la sincérité des
déclarations qui lui ont été transmises par le
contribuable. Pour éviter que l'action de l'administration fiscale ne
soit freinée ou empêchée par le refus d'un tiers de lui
communiquer les éléments d'information qu'elle réclame,
l'article L. 81 du livre des procédures fiscales instaure un droit
de communication.
Le droit de communication est le droit reconnu à l'administration
fiscale de prendre connaissance et, au besoin, copie des documents
détenus par des tiers (entreprises privées, administrations,
établissements et organismes divers...). Les renseignements recueillis
à cette occasion peuvent être utilisés pour l'assiette et
le contrôle de tous impôts et taxes à la charge soit de la
personne physique ou morale auprès de laquelle il est exercé,
soit de tiers à cette personne.
Le livre des procédures fiscales prévoit également les
conditions d'exercice du droit de communication.
Ainsi, l'article L. 83 dispose que "
les administrations de
l'Etat, des départements et des communes, les entreprises
concédées ou contrôlées par l'Etat, les
départements et les communes, ainsi que les établissements ou
organismes de toute nature soumis au contrôle de l'autorité
administrative, doivent communiquer à l'administration, sur sa demande,
les documents de service qu'ils détiennent sans pouvoir opposer le
secret professionnel
".
De même, l'article L. 117 du livre des procédures fiscales
dispose que "
les agents de l'administration des impôts et de
l'administration des douanes et droits indirects sont tenus de communiquer les
documents de service qu'ils détiennent, sans pouvoir opposer le secret
professionnel, aux agents ayant au moins le grade d'inspecteur qui
appartiennent à d'autres administrations
des finances et qui sont
chargés d'établir des impôts et des droits
. "
Il résulte donc de ces articles que l'administration fiscale peut
exercer un droit de communication auprès de la direction
générale des douanes et droits indirects, et
réciproquement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article insère dans le livre des procédures
fiscales un article L.83 A qui autorise les agents de la direction
générale des impôts et de la direction
générale des douanes et droits indirects à se communiquer
spontanément tous les renseignements et documents recueillis dans le
cadre de leurs missions respectives.
Le but de cet article est de favoriser la coopération entre les services
entre les deux directions en autorisant un échange spontané des
informations. Cette disposition éviterait en outre une
déperdition d'informations puisque chaque direction n'est pas
susceptible de savoir que l'autre direction dispose d'informations qui
pourraient lui être utiles.
En outre, cet article vise à supprimer le formalisme lié à
la demande de communication reconnu par la Cour de cassation. En effet, le
Conseil d'Etat, dans l'arrêt du 30 octobre 1989 SARL restaurant chez
Bébert, a estimé que la demande de communication pouvait
être verbale.
Or, dans l'arrêt Declercq du 7 décembre 1993, la Cour de
cassation a estimé que si le droit de communication prévu par
l'article L. 83 du livre des procédures fiscales au profit de
l'administration des impôts n'est pas soumis à une forme
particulière, il appartient à l'administration, lorsque le
contribuable, contestant la régularité de la procédure de
communication, invoque l'absence de demande de la part de cette administration,
de démontrer qu'une telle demande a été
présentée. Il en résulte que toute demande de
communication doit intervenir par écrit.
Le présent article supprime cette obligation puisque la communication de
tous renseignements et documents recueillis dans le cadre des missions
respectives de la direction générale des douanes et droits
indirects s'effectuera de manière spontanée. Désormais,
l'administration fiscale ne sera plus obligée de faire la demande de
communication par écrit.
Cette mesure doit éviter qu'en cas de contentieux, la
régularité du redressement soit contesté sous
prétexte de vice de procédure.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 70 sexies (nouveau)
Communication
à l'administration fiscale de tous les résultats des
contrôles opérés en matière de cotisations
sociales
Commentaire : le présent article vise à
obliger les
organismes chargés du contrôle de la bonne application des lois et
règlements relatifs au régime de sécurité sociale
à communiquer à l'administration fiscale tous les
résultats des contrôles opérés en matière de
cotisations sociales.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'article L. 99 du livre des procédures fiscales dispose que
" les organismes ou caisses de sécurité sociale ainsi que
les caisses de mutualité sociale agricole doivent communiquer à
l'administration des impôts les infractions qu'ils relèvent en ce
qui concerne l'application des lois et règlements relatifs aux
impôts et taxes en vigueur.
"
La connaissance de ces infractions permet à l'administration fiscale
d'engager un contrôle fiscal et de lutter contre la fraude.
Cette coopération entre l'administration fiscale et les organismes et
caisses de sécurité sociale est d'autant plus utile que les
contrôles menés par les URSSAF sont plus nombreux et plus
fréquents que les contrôles réalisés par
l'administration fiscale. Ainsi, la direction générale des
impôts a effectué environ 52.000 vérifications en
1997, contre 150.000 par les URSSAF. Par ailleurs, alors que les
entreprises sont contrôlées à peu près tous les
5 ans par les URSSAF, la fréquence des contrôles
réalisés par la direction générale des impôts
est beaucoup plus faible et varie selon les professions et la taille de
l'entreprise. L'administration fiscale peut donc être alertée de
fraudes qu'elle n'aurait sinon, pas détectées.
L'Assemblée nationale a estimé que ce dispositif n'était
pas suffisant et a adopté l'amendement du député
Jean-Pierre Brard qui oblige les organismes ou caisses de
sécurité sociale ainsi que les caisses de mutualité
sociale agricole à communiquer tous les résultats des
opérations de contrôle relatif aux versements des cotisations
sociales à l'administration fiscale, même lorsque ces derniers
constatent l'absence d'infractions.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION
Votre rapporteur général estime que l'élargissement de
l'obligation de communication aux infractions en matière d'application
des lois et règlements relatifs au régime général
ou au régime agricole de sécurité sociale est pleinement
justifié
car il permettra à l'administration fiscale
d'orienter ses contrôles et de mieux sélectionner les dossiers
à soumettre à des procédures de contrôle sur
pièces ou de contrôle sur place.
En effet, lorsqu'une entreprise ou un particulier commet des infractions en
matière de versements des cotisations sociales, les risques de fraude
fiscale augmentent et il est alors dans l'intérêt de
l'administration fiscale de contrôler les déclarations qu'elle a
reçues afin de vérifier qu'elles ne contiennent pas des anomalies.
En revanche, la communication de tous les résultats est non seulement
inutile, mais impraticable.
La communication de tous les résultats ne peut être que d'un
intérêt limité au regard de la masse d'informations
transmises. En effet, l'approche de l'administration fiscale, fondée sur
l'analyse des risques, permet d'identifier, à partir de critères
simples, les dossiers susceptibles de comporter des anomalies. Or, l'absence
d'infraction constatée aux règles de sécurité
sociale ne signifie pas que l'entreprise en question ne commet aucune fraude
fiscale dans la mesure où l'assiette fiscale est totalement
différente de l'assiette sociale pour l'impôt sur les
sociétés, la taxe sur la valeur ajoutée etc.
Au contraire, la communication de ces informations pourrait s'avérer
contreproductive car elle mobilisera des effectifs pour son traitement qui
pourraient être utilisés de manière plus efficace au regard
de la faible valeur ajoutée des informations communiquées.
Par ailleurs, cette disposition apparaît inapplicable. En effet,
150.000 contrôles étant réalisés par les URSAFF
par an, la communication systématique des résultats pose un
énorme problème de routage.
D'une part, il faudra identifier les destinataires de ces informations, alors
que les circonscriptions des services déconcentrés de
l'administration fiscale ne coïncident pas avec celles des organismes de
sécurité sociale.
D'autre part, la mise en application de cette disposition suppose au
préalable un énorme investissement dans le domaine informatique
afin de créer les logiciels permettant ces interconnexions tout en
garantissant la confidentialité des informations transmises. A cet
égard, votre rapporteur général souhaiterait savoir s'il
existe une étude d'impact évaluant le coût de cette mesure.
Enfin, il est fort douteux que ces informations soient exploitées du
fait de leur volume et de leur intérêt très relatif au
regard du personnel nécessaire pour les traiter.
C'est pourquoi votre rapporteur général vous propose
un
amendement visant à limiter l'obligation de communication par les
organismes et caisses de sécurité sociale à
l'administration fiscale aux infractions qu'ils constatent en ce qui concerne
l'application des lois et règlements relatifs au régime
général ou au régime agricole de sécurité
sociale.
Votre rapporteur général tient en outre à rappeler que
l'article L.243-13 du code de la sécurité sociale dispose que
"
par dérogation aux dispositions qui les assujettissent au
secret professionnel, les agents des administrations fiscales sont
habilités à signaler aux directeurs régionaux des affaires
sanitaires et sociales et aux chefs des services régionaux de
l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricoles les
infractions qu'ils constatent en ce qui concerne l'application des lois et
règlements relatifs au régime général ou au
régime agricole de sécurité sociale.
"
Toutefois, la communication de ces informations devrait être
étendue aux organismes et caisses de sécurité sociale
ainsi qu'aux caisses de mutualité sociale agricole afin de les aider
dans leur mission de contrôle de l'application de la législation
de sécurité sociale.
C'est pourquoi votre rapporteur général vous propose un
amendement visant à instaurer cette communication d'informations sur
les faits susceptibles de constituer des infractions à la
réglementation de la sécurité sociale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article ainsi amendé.
ARTICLE 70 septies (nouveau)
Utilisation par les
administrations fiscales du numéro d'inscription au répertoire
national d'identification des personnes
physiques
Commentaire : le présent article vise à
autoriser
les administrations fiscales à utiliser le numéro d'inscription
au répertoire national d'identification des personnes physiques et
à faciliter l'interconnexion entre les fichiers sociaux et fiscaux.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
Le débat sur les rapports entre l'informatique et les libertés
fut porté devant l'opinion publique en 1974 lorsque la presse
révéla qu'un projet dénommé SAFARI visait à
utiliser un identifiant unique, le numéro d'inscription au
répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR), pour
l'ensemble des répertoires et fichiers publics, et cela afin de
favoriser leur interconnexion. L'émoi soulevé par ce projet a
conduit le gouvernement à l'abandonner.
En outre, la loi n °78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés a posé les grands
principes régissant les relations entre l'informatique et les
libertés.
Ainsi, l'article premier de cette loi précise que l'informatique ne
doit porter atteinte ni à l'identité humaine, ni aux droits de
l'homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles
ou publiques.
En outre, l'article 6 crée une commission nationale de l'informatique
et des libertés (CNIL). Celle-ci est chargée d'informer les
personnes concernées de leurs droits et obligations mais aussi de
contrôler les applications de l'informatique aux traitements des
informations nominatives.
Malgré cela, la question de l'utilisation du numéro
d'identification au répertoire national a continué à
être évoquée à plusieurs reprises dans la
période récente.
Ainsi, dans leur rapport remis en 1996 au Premier ministre sur les fraudes et
les pratiques abusives, les députés Charles de Courson et
Gérard Léonard regrettaient l'interdiction de l'interconnexion
des fichiers qui, selon eux, permettrait de réduire la fraude fiscale.
Suite à ce rapport, le précédent gouvernement avait
inclus, dans le projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1997, deux articles qui visaient à faciliter les
interconnexions entre fichiers sociaux et fichiers fiscaux.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés avait alors
émis des réserves. Elle avait ainsi fait remarquer que
"
le principe de proportionnalité et la crainte de
l'irréversibilité de l'organisation informatique qui
résulterait de l'adoption de la disposition proposée inspirent de
sérieuses réserves sur le choix du NIR comme
élément de rapprochement des fichiers fiscaux et
sociaux.
"
Elle ajoutait que "
la généralisation d'un identifiant
commun à des organismes de nature très différente fait
courir le risque qu'en des périodes dans lesquelles les principes
démocratiques ne seraient plus respectés ou garantis, un
même critère d'interrogation des fichiers administratifs
pourraient, sur cette seule information, les révéler
toutes
. "
Elle précisait que "
si cette extension du NIR aux fichiers
fiscaux n'a pas pour objet de permettre à l'administration
concernée d'utiliser cet identifiant à des fins fiscales, le fait
même de son intégration dans ces fichiers pourrait conduire,
malgré les précautions prises, à une extension de son
utilisation à des fins fiscales, voire même, par
capillarité, à son recueil par d'autres organismes et
administrations, ce qui conduirait à faire du NIR l'identifiant national
unique
".
Par la suite, le Conseil d'Etat, consulté sur le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1997, avait estimé
que lesdits articles devaient être disjoints du texte dans la mesure
où le dispositif qu'ils instituaient était sans incidence directe
et immédiate sur l'équilibre financier des régimes
obligatoires de la sécurité sociale.
En 1997, la CNIL a, une nouvelle fois, été saisie d'une
disposition appelée à figurer dans un projet de loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier, posant le
principe d'échanges automatisés d'informations entre les
organismes de la sécurité sociale et l'administration fiscale et
autorisant celle-ci à disposer du NIR. La dissolution de
l'Assemblée nationale a rendu ce texte caduc.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Dans son rapport " fraude et évasion fiscales : une
intolérable atteinte à l'impôt citoyen ", le
député Jean-Pierre Brard est revenu sur ce sujet et a
plaidé en faveur de l'utilisation par l'administration fiscale du
numéro d'identification au répertoire des personnes.
C'est dans ce contexte que l'Assemblée nationale a adopté, sur sa
proposition et celle du Gouvernement, le présent article.
Le
paragraphe I
de cet article crée un article L. 287 du
livre des procédures fiscales qui autorise la direction
générale des impôts, la direction générale de
la comptabilité publique et la direction générale des
douanes et droits indirects à collecter, à conserver et à
échanger entre elles le numéro d'inscription au répertoire
nationale d'identification des personnes physiques (NIR).
Il est toutefois prévu que ce numéro ne pourra être
utilisé qu'"
exclusivement dans les traitements des
données relatives à l'assiette, au contrôle et au
recouvrement de tous impôts, droits, taxes, redevances ou
amendes
".
En réalité, cette liste se veut la plus large possible afin de
viser toutes les missions fiscales des trois directions concernées par
cette autorisation. En revanche, l'utilisation du NIR par ces dernières
reste interdite pour les missions de nature autre fiscale dont elles ont
également la charge.
Le
paragraphe II
oblige les personnes et les organismes autorisés
à utiliser le numéro d'inscription au répertoire national
d'identification des personnes physiques, à mentionner ce numéro
lorsqu'ils communiquent des informations nominatives concernant des personnes
physiques à la direction générale des impôts,
à la direction générale de la comptabilité publique
ou à la direction générale des douanes ou droits indirects.
Cette disposition constitue une rupture par rapport à la
procédure en vigueur. En effet, si les employeurs connaissent le NIR de
leurs salariés et sont tenus de communiquer à l'administration
fiscale le montant annuel des salaires et revenus assimilés qu'ils
versent à ces derniers, ces informations sont au préalable
rassemblées au centre national des données sociales
géré par la branche retraite avant d'être envoyées
à l'administration fiscale sans le NIR. Désormais, ce dernier est
également communiqué.
Le
paragraphe III
modifie l'article L.152 du livre des procédures
fiscales qui imposait à l'administration des impôts de communiquer
aux organismes de sécurité sociale les renseignements
nécessaires à l'assiette des cotisations et au calcul des
prestations ainsi qu'à l'assiette et au calcul de la contribution
sociale généralisée.
La rédaction proposée par le présent article est plus
précise dans la mesure où sont énumérés les
objectifs que les organismes de sécurité sociale peuvent
poursuivre lorsqu'elles sont en possession d'informations nominatives
communiquées par les agents des administrations fiscales. Ainsi, ces
dernières doivent leur servir :
- à l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des
droits aux prestations ;
- au calcul des prestations ;
- à l'appréciation des conditions d'assujettissement aux
cotisations et contributions ;
- à la détermination de l'assiette et du montant des cotisations
et contributions ainsi qu'à leur recouvrement.
Par ailleurs, il est précisé que le numéro d'inscription
au répertoire national d'identification des personnes physiques est
utilisé pour les demandes, échanges et traitements
nécessaires à la communication des informations
mentionnées au premier alinéa, lorsqu'elles concernent des
personnes physiques.
Le
paragraphe IV
prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat
pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des
libertés fixe les modalités d'application du présent
article.
Le
paragraphe V
constitue une disposition de coordination. Les articles
L. 154 à L. 157, L. 159, L. 160 et L. 162 du
livre des procédures fiscales définissaient les modalités
de communication de renseignement par les agents des administrations fiscales
à divers régimes de sécurité sociale. L'article
L. 152 du même code nouvellement rédigé harmonise les
règles de communication. Ces articles peuvent donc être
abrogés.
III. LES RÉACTIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances est opposée au texte adopté par
l'Assemblée nationale, dont la portée dépasse largement
toutes les propositions précédentes visant à autoriser
l'administration fiscale à utiliser le NIR. Au demeurant, votre
rapporteur général a été spontanément saisi
par le président de la commission nationale informatique et
libertés.
Tout d'abord, votre commission estime que le présent article ne
permettra que partiellement d'atteindre l'objectif poursuivi, à savoir
la réduction du nombre des déclarations dites
" orphelines ",
c'est-à-dire des déclarations
envoyées par un tiers déclarant à l'administration fiscale
qui ne peuvent pas être exploitées parce que cette dernière
est dans l'incapacité d'identifier les individus concernés.
En effet, le texte proposé étend l'utilisation du NIR uniquement
aux administrations fiscales et seules les interconnexions entre les
administrations fiscale et sociale sont autorisées. Or, l'administration
fiscale rencontre également des difficultés dans le traitement
des informations provenant des employeurs ou encore des établissements
bancaires et des compagnies d'assurance. Le NIR ne pourra faciliter
l'exploitation des bulletins de recoupement que si ces organismes tiers
déclarants sont eux-mêmes en possession de cet identifiant.
Aussi peut-on redouter que le NIR ne soit à terme utilisé par
l'ensemble des organismes appelés à transmettre des
déclarations obligatoires à l'administration se rapportant
à des tiers, au titre des revenus imposables qu'elles versent ou de
certaines opérations qu'ils accomplissent pour leur compte (ouvertures
de comptes bancaires, transferts de capitaux, signature d'un contrat...).
Votre commission tient en outre à relativiser le nombre des
déclarations dites " orphelines ". Dans son intervention en
séance publique, le député Jean-Pierre Brard a
chiffré à un million de bulletins dits " orphelins ".
Toutefois, comparés à l'ensemble des documents adressés
à l'administration fiscale, ces derniers représentent seulement
1,4 % du total.
En outre, tous ces documents ne sont pas définitivement inexploitables,
ils nécessitent simplement certaines recherches complémentaires.
Ainsi, comme l'avaient fait remarquer les députés Charles de
Courson et Gérard Léonard dans leur rapport
précité, le très faible taux d'exploitation s'explique par
le fait que l'administration fiscale n'exploite les bulletins que s'ils
dépassent un certain seuil. En 1994, celui-ci s'élevait à
60.000 francs pour les salaires et les pensions, 10.000 francs pour
les revenus des capitaux mobiliers et 342.000 francs pour les cessions de
valeurs mobilières.
Par ailleurs, la commission souhaite attirer votre attention sur la
diversité des causes expliquant les difficultés de recoupements.
Certes, le problème des homonymes peut se poser, mais
l'hétérogénéité des règles
régissant l'enregistrement des données, contribue pour une part
non négligeable auxdites difficultés du fait du très grand
formalisme de l'informatique. Ainsi, lors d'un rapprochement des fichiers
gérés par la Caisse d'allocations familiales et les fichiers
fiscaux, il est apparu que ces deux organismes n'utilisaient pas le même
mode d'enregistrement des adresses, entraînant ainsi de sérieux
problèmes de compatibilité des fichiers.
Votre commission estime également que la solution
préconisée par le présent article peut s'avérer
inquiétante car elle remet en cause l'équilibre de la loi du 6
janvier 1978 relative à l'informatique, les fichiers et les
libertés.
Pour expliquer son amendement, le député Jean-Pierre Brard a
déclaré qu'il s'agissait de protéger les libertés
individuelles et de rendre plus transparente la relation entre les services
fiscaux et les citoyens en réduisant le nombre d'erreurs et en
supprimant les déclarations dites " orphelines ".
Or, votre commission estime qu'au contraire, le présent article ne
fait que renforcer la dérive déjà constatée vers
une plus grande automatisation de la prise de décision fiscale et vers
un recul de la politique de transparence de l'administration vis-à-vis
des contribuables.
Le caractère exorbitant des prérogatives des administrations
fiscales risque d'être accentué.
La logique du NIR, au lieu de développer la transparence dans les
relations entre les contribuables et l'administration fiscale, accentue la
surveillance systématique de cette dernière sur les citoyens en
banalisant l'exploitation d'informations collectées à leur insu.
Or, aujourd'hui, l'existence de nombreux bulletins orphelins ou d'erreurs sur
la personne est aussi liée à l'absence de coopération
entre l'administration fiscale et le contribuable.
Ainsi, votre rapporteur général a appris que pour recenser les
données nominatives nécessaires à l'accomplissement de ses
missions, la direction générale des impôts dispose d'un
identifiant SPI (Simplification des Procédures d'Imposition). Le
contribuable est identifié par un numéro constitué par dix
caractères non significatifs qu'il garde toute sa vie.
L'administration fiscale se plaint du manque de fiabilité de cet
identifiant, qui ne permettrait pas par exemple de discriminer les homonymes.
Pourtant, si l'administration des impôts transmettait à chaque
contribuable son identifiant lors de sa première imposition, le risque
serait alors levé puisque le contribuable pourrait aussitôt
signaler à l'administration son erreur si elle lui adressait un avis
portant son nom et son prénom, mais pas son identifiant.
Par ailleurs, votre commission craint que l'utilisation du NIR n'incite
l'administration fiscale à exploiter et à opposer au contribuable
concerné des informations collectées auprès des tiers sans
avoir au préalable vérifié leur pertinence. Ainsi, lorsque
le député Jean-Pierre Brard cite l'exemple d'un contribuable
ayant été frappé d'un avis à tiers détenteur
alors qu'il y avait eu confusion entre deux personnes portant le même nom
et le même prénom, seule l'adresse étant différente,
il devrait rappeler que cette erreur est due au fait que les services du
Trésor n'ont procédé à aucune vérification
avant d'émettre cet avis à tiers détenteur. En
conséquence, plutôt que d'autoriser l'utilisation du NIR par
l'administration fiscale, il serait dans ce cas précis plus opportun de
développer des mécanismes améliorant les droits des
contribuables faisant l'objet d'un recouvrement forcé.
A cet égard, votre commission se demande si les risques que
soulève l'extension de l'utilisation du NIR ne plaident pas en faveur de
solutions alternatives d'ailleurs largement encouragées par la CNIL.
Votre commission tient également à signaler les risques
sérieux d'inconstitutionnalité du présent article.
Dans sa décision n ° 92-316 DC du 20 janvier 1993, le
Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions de la loi
relative à l'informatique, les fichiers et les libertés du
6 janvier 1978 participaient, en tant que telles, directement et
complètement, au dispositif de protection de la liberté
individuelle.
En conséquence, si le législateur entend déroger à
la loi du 6 janvier 1978 comme c'est le cas dans le présent
article, afin de concilier la liberté individuelle et la lutte contre la
fraude fiscale, eu égard au caractère constitutionnel de la
liberté en cause, le législateur doit prévoir un
régime juridique assurant un degré suffisant de protection. Les
restrictions ou aménagements doivent être justifiés et
précis afin de ne pas être considérés comme
inconstitutionnels.
Par ailleurs, l'article 34 de la constitution dispose que la loi fixe "
les règles concernant les garanties fondamentales accordées
aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques
" Or, dans
le cas présent, le présent article renvoie à un
décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission
nationale de l'informatique et des libertés pour fixer les
modalités d'application.
Votre commission estime que le renvoi à un décret ne permet pas
de prévoir un régime juridique assurant un degré suffisant
de protection et qu'il incombe en effet à la loi de fixer les
modalités d'application du présent article.
Enfin, votre commission s'interroge sur l'opportunité du vote du
présent article dans le cadre de l'examen des articles de
deuxième partie au projet de la loi de finances pour 1999.
En effet, l'utilisation du NIR par l'administration fiscale et le
développement des interconnexions entre les administrations fiscale et
sociale constituent des enjeux de société qui ne peuvent
être décidés qu'après mûre réflexion et
en s'étant assuré de disposer de tous les éléments
d'informations nécessaires.
Or, les délais constitutionnels qui encadrent l'examen de la loi de
finances ne permettent pas d'engager cette réflexion. En outre, le
traitement par voie d'amendement à la loi de finances de la question
générale de l'équilibre à trouver entre le respect
des libertés individuelles et le renforcement des moyens à la
disposition des administrations fiscales pour accomplir ses missions ne semble
pas la solution la plus appropriée. A cet égard, votre commission
tient à rappeler que la nécessaire transposition de la directive
du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques
à l'égard du traitement des données à
caractère personnel et à la libre circulation de ces
données nécessitera une révision d'ensemble de la loi du
6 janvier 1978.
C'est pourquoi votre commission souhaite que le gouvernement inscrive dans les
meilleurs délais le projet de loi correspondant à l'ordre du jour
des travaux du Parlement afin d'éviter la condamnation de la France pour
non transposition de cette directive.
Elle vous propose également de supprimer cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 70 octies (nouveau)
Renforcement de
l'information du Parlement
sur les résultats du contrôle
fiscal
Commentaire : le présent article vise à
étendre la liste des informations fournies chaque année au
Parlement sur les résultats du contrôle fiscal.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 66 de la loi de finances pour 1976 dispose :
" Le Gouvernement publiera chaque année, dans le fascicule
" voies et moyens " annexé au projet de loi de finances, les
résultats du contrôle fiscal obtenu l'année
précédente. Cette publication fournira les éléments
permettant d'apprécier les résultats obtenus au regard de
l'assiette de l'impôt et de son recouvrement :
1° Concernant l'assiette, cette publication portera pour les grandes
catégories d'impôts sur le montant des redressements des bases
d'imposition et comportera en outre pour la TVA le total des omissions ou
dissimulations de recettes ;
2° Concernant le recouvrement, cette publication portera par grande
catégorie d'impôts sur les points suivants :
- montant mis en recouvrement ;
- montants recouvrés au cours de l'année. "
En conséquence, depuis 1976, le Parlement est informé sur les
résultats des opérations de contrôle, sur le recouvrement
des impositions émises et sur les poursuites pénales à
travers le tome II du fascicule " voies et moyens ".
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Les informations fournies chaque année au Parlement sont de
qualité mais elles apparaissent aujourd'hui insuffisantes. C'est
pourquoi, sur proposition du député Jean-Pierre Brard,
l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui
oblige le Gouvernement à détailler les résultats du
contrôle fiscal externe par région à partir de la loi de
finances pour 2000, et par région et par département de plus d'un
million d'habitants à partir de la loi de finances pour 2001.
En outre, doivent être distingués les droits simples et les
pénalités, ainsi que le recouvrement des droits rappelés
et les conséquences de la juridiction gracieuse sur le non-recouvrement
de ces droits.
Votre commission est favorable à cette mesure qui renforce l'information
du Parlement.
En effet, les statistiques sont fournies au niveau national. Or, comme le
constataient les députés Charles de Courson et Gérard
Léonard dans leur rapport au Premier ministre sur " les fraudes et
les pratiques abusives ", le dispositif de contrôle est très
inégalitaire dans sa répartition géographique.
Ils constataient par exemple que le contrôle externe des
sociétés à l'impôt sur les sociétés et
à la TVA était beaucoup plus marqué en Province qu'en
Ile-de-France, là où se trouvent pourtant le plus grand nombre de
sièges sociaux.
Par ailleurs, le Parlement ne dispose d'aucune information sur les
pénalités, notamment sur leur montant pour chaque grand
impôt.
Enfin, les remises à titre gracieux prévues par l'article
L. 247 du livre des procédures fiscales font l'objet de la plus
grande discrétion de la part de l'administration des impôts.
Cette attitude peut se justifier par le souci d'éviter qu'une trop
grande transparence sur lesdites remises n'incite les contribuables à en
demander systématiquement le bénéfice. Toutefois, cette
opacité peut s'avérer contreproductive car elle renforce la
méfiance des citoyens vis-à-vis de l'administration fiscale
soupçonnée d'être trop sévère dans l'octroi
de remises d'impôts ou de pénalités.
La discussion, à l'Assemblée nationale, sur l'article 48 de la
loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions en est une
preuve flagrante.
Estimant que les modalités de remises à titre gracieux
étaient trop opaques et conduisaient en réalité à
un refus, de la part de l'administration fiscale, d'accorder des remises, les
députés avaient décidé d'autoriser les commissions
de surendettement à supprimer tout ou partie des créances
fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité
sociale.
Le Sénat avait réussi à éviter la banalisation des
dettes fiscales, notamment en rappelant qu'en 1997, les
dégrèvements gracieux accordés en matière
d'impôt sur le revenu et de taxe d'habitation s'étaient
élevés à 1,1 milliard de francs.
Toutefois, une plus grande transparence sur les remises à titre gracieux
et leur répartition géographique est très souhaitable.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 70 nonies (nouveau)
Modalités
d'exercice du contrôle fiscal en matière d'impôts
locaux
Commentaire : le présent article prévoit le
dépôt par le Gouvernement, avant le 31 juillet 1999, d'un rapport
sur les modalités d'exercice du contrôle fiscal en matière
de taxe professionnelle, de taxe d'habitation et de taxe foncière sur
les propriétés bâties.
L'article L. 56 du livre des procédures fiscales dispose que
"
la procédure de redressement contradictoire n'est pas
applicable en matière d'impositions directes perçues au profit
des collectivités locales ou d'organismes divers
".
Les impôts locaux sont donc soumis à des procédures
spécifiques.
Ainsi, en ce qui concerne la taxe professionnelle, l'article L. 174 du
livre des procédures fiscales dispose que "
les omissions ou les
erreurs [...] peuvent être réparées par l'administration
jusqu'à l'expiration de la troisième année suivant celle
au titre de laquelle l'imposition est due
".
En ce qui concerne la taxe d'habitation et la taxe foncière sur les
propriétés bâties, l'article L. 175 du livre des
procédures fiscales dispose que "
les omissions ou les
insuffisances d'imposition peuvent être réparées à
toute époque lorsqu'elles résultent du défaut ou de
l'inexactitude des déclarations des propriétés
bâties aux articles 1406 et 1502 du code général des
impôts.
"
Dans son rapport d'information " fraude et évasion fiscale :
une intolérable atteinte à l'impôt citoyen ", le
député Jean-Pierre Brard avait constaté que "
les
rectifications opérées à ce titre étaient peu
élevées
. "
En outre, après avoir constaté que les opérations de
vérification de comptabilité se sont élevées
à 2,9 milliards de francs en 1996 pour les impôts locaux et
concernent essentiellement la taxe professionnelle, ce dernier ajoutait :
"
en termes de produit, le résultat n'est pas si faible.
Néanmoins, il résulte clairement des entretiens auxquels a
procédé votre rapporteur que le rehaussement des impositions
locales n'apparaît pas suffisamment prioritaire lors des
opérations de contrôle fiscal. Il importe donc que la même
ardeur soit déployée dans la lutte contre la fraude aux
impôts locaux que pour les impositions d'Etat. L'identité dans
l'efficacité du contrôle fiscal reste un objectif à
atteindre
. "
Afin de connaître la réalité du contrôle fiscal en
matière d'impôts locaux, l'Assemblée nationale a donc
adopté le présent article qui prévoit le
dépôt d'un rapport par le Gouvernement, avant le 31 juillet 1999,
sur les modalités d'exercice du contrôle fiscal en matière
de taxe professionnelle, de taxe d'habitation et de taxe foncière sur
les propriétés bâties.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 71
Indexation
du taux de l'intérêt de
retard
Commentaire : le présent article vise à
indexer le
taux de l'intérêt de retard sur le taux de l'intérêt
légal.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'article 1727 du code général des impôts dispose que :
"
le défaut ou l'insuffisance dans le paiement ou le versement
tardif de l'un des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes
établis ou recouvrés par la direction générale des
impôts donnent lieu au versement d'un intérêt de retard qui
est dû indépendamment de toutes sanctions.
Le taux de l'intérêt de retard est fixé à
0,75 % par mois et s'applique sur le montant des sommes mises à la
charge du contribuable ou dont le versement a été
différé
. "
Lorsque la loi du 8 juillet 1987 a instauré ce dispositif, elle
poursuivait deux objectifs.
D'une part, il s'agissait de compenser le préjudice financier subi par
l'Etat du fait de l'encaissement tardif de sa créance puisque ce dernier
doit emprunter un montant équivalent aux recettes dont la perception est
différée. La doctrine administrative précise à ce
sujet que l'intérêt de retard constitue le prix du temps et n'a
pas le caractère d'une sanction.
D'autre part, ce dispositif permettait d'unifier le taux de
l'intérêt de retard quelle que soit la nature de l'impôt
concerné. En effet, antérieurement à l'entrée en
vigueur de cette loi, le préjudice financier subi par le Trésor
était réparé de façon différente selon la
nature des impôts :
- pour les impôts directs, les intérêts de retard
s'élevaient à 0,75 % par mois ;
- pour les taxes sur le chiffre d'affaires et les droits d'enregistrement,
l'indemnité de retard s'élevait à 3 % pour le premier
mois et à 1 % pour chacun des mois suivants.
Dans un souci de simplification des pénalités, le système
a été modifié pour aboutir à un
intérêt de retard à taux faible. En effet, ce taux (soit
9 % par an) était à l'époque proche du taux de
l'intérêt légal (9,5 % par an) qui sert de base au
versement des intérêts moratoires dus aux contribuables qui
obtiennent un dégrèvement d'impôt.
Il était également proche des taux de base bancaires
pratiqués sur la place à la même date.
Or, aujourd'hui, le taux de l'intérêt de retard ne correspond
plus à l'objectif recherché par le législateur, à
savoir la compensation du préjudice financier subi par le Trésor.
En effet, avec un taux d'inflation de 1,2 % pour 1998 et un taux
légal de 3,85 %, le taux de l'intérêt de retard s'est
beaucoup éloigné de l'évolution du loyer de l'argent et
apparaît disproportionné par rapport à l'objectif
poursuivi. Il est même supérieur à certains taux
considérés comme usuraires par le code de la consommation
(8,67 % pour les prêts immobiliers à taux fixe, 8,19 %
pour les prêts immobiliers à taux variable).
En outre, le montant de l'intérêt de retard est largement
supérieur au montant des intérêts moratoires dont le taux
est celui de l'intérêt légal que doit payer l'Etat
lorsqu'il doit reverser définitivement un impôt dont le
contribuable s'est acquitté, conformément à l'article
L. 208 du livre des procédures fiscales. Dans la mesure où,
dans les deux cas, il s'agit d'indemniser le préjudice financier et non
pas d'infliger une sanction, l'harmonisation des règles de computation
des intérêts, qu'ils soient dus par le contribuable ou par l'Etat,
apparaît nécessaire et justifiée.
En 1997, le montant des intérêts de retard est estimé
à 9 milliards de francs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article additionnel propose de modifier la règle de
calcul du taux d'intérêt de retard en l'indexant sur le taux du
marché afin d'éviter que le taux d'intérêt de retard
puisse apparaître comme une sanction.
Votre rapporteur propose de choisir comme indice le taux de
l'intérêt légal, défini ainsi par l'article
1
er
de la loi n° 75-619 du 11 juillet 1975
relative au taux de l'intérêt légal : "
le
taux de l'intérêt légal est, en toute matière,
fixé par décret pour la durée de l'année civile. Il
est égal, pour l'année considérée, à la
moyenne arithmétique des douze dernières moyennes mensuelles des
taux de rendement actuariel des adjudications de bons du Trésor à
taux fixe à treize semaines.
"
Toutefois, il n'a pas souhaité rétablir une symétrie
parfaite entre le taux des intérêts moratoires et le taux de
l'intérêt légal. En effet, il a estimé qu'il fallait
choisir un taux suffisamment élevé pour éviter que la
recherche d'optimisation fiscale n'incite les contribuables et les entreprises
à ne pas payer leurs impôts et à placer les sommes
correspondantes.
C'est pourquoi votre rapporteur a choisi de fixer le taux de
l'intérêt de retard à un taux égal à celui de
l'intérêt légal majoré de 50 %, ce qui
représenterait à l'heure actuelle 5,78 %, à comparer
avec les 9 % par an en vigueur actuellement.
Pour le décompte des intérêts de retard, il sera fait
application des taux successifs de l'intérêt légal
applicable entre le point de départ des intérêts et leur
date d'arrêt.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article additionnel.
ARTICLE 71
Extension du champ d'application de la
formalité fusionnée
aux actes dits
mixtes
Commentaire : le présent article vise à
étendre le champ d'application de la formalité fusionnée
aux actes dits mixtes, qui comportent à la fois des dispositions
soumises à la publicité et d'autres qui ne le sont pas.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
Le paragraphe I de l'article 647 du code général des
impôts dispose que :
"
Les formalités de l'enregistrement et de la publicité
foncière sont fusionnées pour les actes publiés au fichier
immobilier. La nouvelle formalité prend le nom de
" formalité fusionnée ".
Sont exclus de ce régime : les décisions judiciaires, les
mutations à titre gratuit, les baux de plus de douze ans à
durée limitée, les actes qui contiennent à la fois des
dispositions soumises à la publicité et d'autres qui ne le sont
pas ainsi que ceux pour lesquels il est impossible de procéder à
la formalité fusionnée
".
Ainsi, les actes qui contiennent à la fois des dispositions soumises
à la publicité et d'autres qui ne le sont pas, qualifiés
de " mixtes ", sont exclus du champ d'application de la
formalité fusionnée.
Il s'agit des ventes d'immeubles et de biens meubles, ou encore d'actes
donnant lieu à la perception d'un droit proportionnel d'enregistrement
sur des biens autres que des immeubles, comme dans le cas de mutation à
titre onéreux d'un immeuble à usage commercial cédé
avec le fonds de commerce.
Ils sont soumis séparément à la formalité :
de l'enregistrement : dans un délai d'un mois à
compter de la date de l'acte, celui-ci est enregistré à la
recette des impôts du lieu de résidence du notaire ;
de la publicité foncière : dans le délai de
trois mois à compter de la date de l'acte, celui-ci fait l'objet d'une
publicité foncière à la conservation des
hypothèques du lieu de situation de l'immeuble.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de modifier l'article 647 du code
général des impôts afin d'étendre la
formalité fusionnée aux actes " mixtes ".
Cette mesure permettrait de regrouper les formalités à accomplir
dans un lieu unique et de les soumettre à un seul délai.
En effet, l'article 657 du code général des impôts dispose
que "
la formalité fusionnée a lieu au bureau des
hypothèques de la situation de l'immeuble
".
En outre, le paragraphe III de l'article 647 du même code dispose que
"
la formalité fusionnée doit être requise dans les
deux mois de la date de l'acte
. "
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 72
Composition de la commission
départementale des impôts et des taxes sur le chiffre d'affaires
pour les associations
Commentaire : le présent article propose que le
secteur associatif dispose de représentants au sein des commissions
départementales des impôts et des taxes sur le chiffre d'affaires,
qui peuvent être appelées à émettre un avis sur la
remise en cause, par les services fiscaux, du caractère non lucratif
d'une association ou d'une fondation.
Le présent article s'insère dans un ensemble de dispositions
annoncées par le premier ministre dans une circulaire du 14 septembre
1998 relative au développement de la vie associative, pour clarifier le
régime fiscal des associations. Ces mesures mettent en application
certaines des propositions exprimées par M. Guillaume Goulard dans
un rapport sur le régime fiscal des associations
73(
*
)
qu'il a remis au premier ministre le
10 mars 1998.
Le gouvernement a ainsi publié une nouvelle instruction fiscale
(4 H-5-98, BOI n° 170 du 15 septembre 1998) tendant notamment
à clarifier la frontière entre les activités lucratives et
non lucratives. Cette instruction confirme que la règle
générale est le non-assujettissement des associations aux
impôts commerciaux mais établit un certain nombre de
critères permettant de déterminer si l'activité d'une
association peut-être qualifiée de lucrative, ce qui
entraîne l'assujettissement aux impôts commerciaux (impôt sur
les bénéfices, taxe professionnelle, TVA). C'est notamment le cas
lorsque l'association est gérée avec des objectifs et des
méthodes qui l'assimilent à une entreprise commerciale.
Le gouvernement a par ailleurs annoncé l'abandon des redressements en
cours relatifs aux associations de bonne foi. Les associations auront jusqu'au
31 mars 1999 pour se conformer aux nouvelles dispositions de l'instruction.
Elles pourront interroger l'administration pour connaître leur statut
fiscal au regard du nouveau texte sans encourir de redressement pour la
période antérieure au 1
er
avril 1999. Enfin, pour les
associations créées après le 1
er
avril 1999 qui
interrogeront l'administration, l'assujettissement aux impôts commerciaux
ne prendra effet qu'à la date de réponse de l'administration.
Le présent article a pour objet de permettre aux associations qui
seraient amenées, en cas de litige avec l'administration fiscale,
à faire valoir leurs droits devant une commission départementale
des impôts et des taxes sur le chiffre d'affaires, d'être
représentées au sein de cette commission, comme c'est
déjà le cas pour les autres contribuables dont la
détermination des bénéfices relève de ces
commissions.
Le gouvernement a enfin annoncé la tenue au début de 1999 des
assises nationales de la vie associative qui devraient permettre de dresser un
état des lieux de la vie associative et de ses principaux enjeux pour
l'avenir.
I. L'INSÉCURITÉ FISCALE DES ASSOCIATIONS
Compte tenu de leur but non lucratif, les associations sont placées par
la loi hors du champ d'application de l'impôt sur les
sociétés, de la taxe professionnelle et bénéficient
de larges exonérations de TVA. Elles sont pour l'essentiel assujetties
à la taxe sur les salaires.
•
Impôt sur les sociétés
L'impôt sur les sociétés s'applique à toutes les
" personnes morales se livrant à une exploitation ou à des
opérations de caractère lucratif " (article 206-1 du CGI).
Les associations sont donc passibles de cet impôt si et seulement si
elles se livrent à une exploitation ou à des opérations de
caractère lucratif.
Deux exonérations spécifiques sont prévues à
l'article 207 du CGI en faveur :
- des associations organisant avec le concours des collectivités
territoriales des manifestations telles que foires, expositions et
réunions sportives ;
- de toutes associations à raison des opérations
exonérées de TVA par le 1° du 7 de l'article 261 du CGI.
Cette dernière exonération est toutefois d'un effet pratique
limité, les associations ainsi exonérées de TVA
n'étant le pus souvent pas passibles de l'impôt sur les
sociétés.
Les associations sans caractère lucratif sont toutefois soumises
à l'impôt sur les sociétés à hauteur des
revenus de leur patrimoine (location d'immeubles bâtis et non
bâtis, exploitation des propriétés agricoles ou
forestières, revenus de capitaux mobiliers hors actions de
sociétés françaises et obligations) mais ces revenus sont
taxés au taux de 24 % et même de 10 % pour les
dividendes émanant de certaines sociétés
immobilières et sociétés agréées.
Les associations qui ne se livrent à aucune opération lucrative
sont exonérées de l'imposition forfaitaire annuelle des
sociétés prévue à l'article 223
septies
du
CGI.
Enfin, les associations qui ne sont pas passibles de l'IS ne le sont pas
davantage de la taxe d'apprentissage qui représente 0,5 % des
salaires versés par l'entreprise.
•
Taxe professionnelle
L'article 1447 du CGI dispose que " la taxe professionnelle est due chaque
année par les personnes physiques ou morales qui exercent à titre
habituel une activité professionnelle non salariée ". Il a
constamment été interprété comme plaçant les
associations à but non lucratif hors du champ d'application de la taxe
professionnelle.
Le CGI prévoit en outre certaines exonérations au profit,
notamment :
- des établissements d'enseignement du second degré qui ont
passé avec l'Etat un contrat et des établissements d'enseignement
supérieur qui ont passé une convention ou qui font l'objet d'une
reconnaissance d'utilité publique (article 1460) ;
- des entreprises de spectacle (article 1464 A) : cette exonération
relève des collectivités territoriales ou de leurs
groupements ; elle est plafonnée à 50 %.
•
La Taxe sur la valeur ajoutée
Le champ d'application de la TVA n'exclut pas les associations à but non
lucratif. En effet, l'article 256 A du CGI dispose ainsi que " sont
assujetties à la TVA les personnes qui effectuent de manière
indépendante une activité de producteur, de commerçant ou
de prestataire de services, quels que soient le statut juridique de ces
personne, leur situation au regard des autres impôts et la forme ou la
nature de leurs interventions ".
Toutefois, les associations font l'objet de plusieurs exonérations qui
leur sont propres, le point commun de ces exonérations étant de
viser les organismes agissant sans but lucratif et dont la gestion est
désintéressée (mouvements d'opinion, associations
fermées, associations ouvertes, manifestations de bienfaisance).
Source : Rapport de M. Guillaume Goulard, fiches n° 1 et
2
Toutefois, le bénéfice de ce régime fiscal
privilégié est subordonné au caractère non lucratif
de leur activité qui s'apprécie à l'aune de deux
critères :
- une gestion désintéressée ;
- une gestion dont les objectifs et les méthodes ne peut les assimiler
à des entreprises commerciales.
Le caractère non lucratif d'une association est subordonné
d'abord au caractère désintéressé de sa
gestion
. Cela signifie que l'association ne doit concourir, ni directement
ni indirectement, à l'enrichissement de ses membres.
Selon l'article 261 du CGI qui concerne les exonérations de TVA, le
caractère désintéressé de la gestion peut
être évalué au regard de trois critères :
- l'organisme doit être géré et administré à
titre bénévole par des personnes n'ayant aucun
intérêt direct ou indirect dans les résultats de
l'exploitation ;
- l'organisme ne doit pas procéder à aucune distribution directe
ou indirecte des bénéfices, sous quelque forme que ce soit ;
- les membres de l'organisme et leurs ayants droit ne doivent pas pouvoir
être déclarés attributaires d'une part quelconque de
l'actif, sous réserve du droit de reprise des apports.
Toutefois, même gérée de façon
désintéressée, une association peut être
considérée comme un organisme à but lucratif pour
l'application des impôts commerciaux dès lors qu'elle exerce une
activité similaire à celles des entreprises commerciales et
qu'elle l'exerce dans les mêmes conditions que celles-ci.
Pour ne pas créer de distorsion de concurrence avec les entreprises, les
associations perdent alors le bénéfice de l'exonération
des impôts commerciaux. Bien que non contestable, ce principe est celui
qui donne lieu à la plus grande partie des difficultés sur le
terrain, à la fois parce que les services fiscaux en retiennent une
interprétation trop large et parce qu'il est très
inégalement appliqué sur l'ensemble du territoire.
En effet, le secteur associatif a considérablement évolué
au cours de ces dernières années. Les associations se sont
développées dans de nombreux secteurs (santé, action
sociale, culture, environnement, ville, éducation, loisirs, sport...) et
ont adopté des modes de gestion plus performants. Pour moins
dépendre des subventions publiques, elles ont cherché des
recettes nouvelles en développant des activités annexes.
Les critères fixés il y a plus de vingt ans pour
bénéficier du régime d'exonération se sont donc
révélés inadaptés et les élus se sont fait
l'écho des inquiétudes émanant du milieu associatif
à la suite de la croissance des redressements fiscaux et de
l'insécurité fiscale qu'une telle situation engendre.
En effet, comme le relève le rapport Goulard
74(
*
)
, à la différence des
sociétés commerciales pour lesquelles les impositions
supplémentaires résultant de redressements fiscaux sont
" économiquement supportables ", une association qui subit un
contrôle et un redressement se voit contrainte de supporter d'un seul
coup la totalité de l'impôt dû au titre des trois
années précédentes. Les redressements notifiés aux
associations sont en conséquence presque toujours
démesurés par rapport à leurs possibilités
financières.
En outre, M. Goulard observe que
" les règles usuelles des
procédures fiscales ont pour les associations des conséquences
invariablement sévères ".
Il écrit :
" Les associations sont le plus souvent en situation de taxation
d'office parce qu'elles n'ont pas une comptabilité
régulière et ne sont pas à jour de leurs obligations
déclaratives, pour la bonne raison qu'elles pensaient de bonne foi ne
pas être imposables. Elles ont en conséquence la charge de prouver
que les bases d'imposition retenues par l'administration ne sont pas
exagérées. Le plus souvent, elles n'y parviennent pas pour des
raisons techniques. Lorsqu'elles sollicitent un sursis de paiement, il est rare
qu'elles l'obtiennent parce qu'elles ne peuvent obtenir une caution
bancaire. "
M. Goulard observe en conclusion que les associations
" se
trouvent dans une situation objectivement moins favorable qu'une
société commerciale faisant l'objet d'un redressement
fiscal. "
Le maître des requêtes au Conseil d'Etat préconise en
conséquence plusieurs mesures :
- la publication d'une instruction clarifiant le régime fiscal des
associations en déterminant de façon objective la
frontière entre les activités lucratives et les activités
non lucratives ;
- l'institution d'une procédure de " garantie " ou de
" rescrit " permettant aux associations d'interroger l'administration
sur leur statut fiscal sans encourir de contrôle et de redressement ;
- l'institution de voies de recours adaptées, qui supposent une
extension de la compétence de la commission départementale des
impôts et un aménagement de sa composition.
II. LES DISPOSITIONS DE L'INSTRUCTION DU 15 SEPTEMBRE 1998
L'instruction 4 H-5-98 du 15 septembre 1998 remédie à ces
incertitudes.
Cette instruction prévoit qu'une association ne peut se trouver
assujettie aux impôts commerciaux que si :
- sa gestion est intéressée, c'est-à-dire que des
rémunérations ou des avantages significatifs sont consentis aux
dirigeants
75(
*
)
ou à des
tiers ;
- ou si elle développe une activité exercée par une
entreprise lucrative, en visant le même public, en pratiquant des prix
comparables et en ayant recours à des méthodes
commerciales
76(
*
)
.
Pour apprécier si une association relève effectivement du secteur
lucratif ou non, il convient désormais de procéder à
l'analyse suivante :
Un préalable consiste à examiner si l'association n'exerce pas
son activité principalement
au profit d'entreprises
. Dans ce cas,
l'association est nécessairement soumise aux impôts commerciaux. A
défaut, le principe d'égalité devant l'impôt ne
serait pas respecté.
Il convient ensuite de vérifier le
caractère
désintéressé
de la gestion de l'organisme. Si la
gestion est intéressée (rémunération significative
des dirigeants, avantages en nature consentis à ces derniers et à
leurs proches,
etc
...), l'association est soumise aux impôts
commerciaux.
L'interrogation suivante en cas de gestion désintéressée
consiste à déterminer si les
activités
exercées
par l'organisme
ne concurrencent pas une entreprise.
Si la gestion est désintéressée et si l'activité
n'est pas concurrentielle, il n'est pas nécessaire de poursuivre
l'analyse, l'organisme n'est pas soumis aux impôts commerciaux.
Dans le cas contraire, dès lors que l'activité est
concurrentielle, l'analyse doit être poursuivie.
La dernière interrogation porte alors sur les
modalités
d'exercice
de chaque activité de l'organisme. Les modalités
à examiner sont au nombre de quatre, classées par ordre
d'importance décroissante :
le "
produit
" : l'activité (prestation, vente)
tend-elle à satisfaire des besoins déjà pris en compte
par le marché, ou pas ?
le "
public
" concerné : l'activité
est-elle réalisée au profit de catégories de personnes en
situation difficile sur le plan moral, physique ou financier ?
les "
prix
" pratiqués : les tarifs sont-ils
nettement inférieurs à ceux des organismes lucratifs ?
la "
publicité
" utilisée : l'organisme
a-t-il recours aux mêmes méthodes et procédés
commerciaux que les entreprises pour se créer une clientèle
(recours à la publicité, etc...) ?
L'examen de ces quatre critères doit permettre de vérifier que
l'organisme ne cherche pas à se placer sur le marché, comme
n'importe quelle autre entreprise.
III. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Lorsque les associations se voient notifier des redressements selon la
procédure de redressement contradictoire
77(
*
)
, elles peuvent, comme tout
contribuable, saisir la commission départementale des impôts
directs et des taxes sur le chiffre d'affaires du différend qui les
oppose à l'administration fiscale, notamment sur leur caractère
lucratif.
Ainsi, en vertu de l'article L. 59 du livre des procédures
fiscales, lorsque le désaccord persiste sur les redressements
notifiés, l'administration soumet le litige à l'avis, soit de la
commission départementale des impôts directs et des taxes sur le
chiffre d'affaires, soit de la commission départementale de
conciliation, à la demande du contribuable.
La commission départementale des impôts directs est
compétente pour se prononcer sur les questions de fait qui sont en
litige et notamment, dans le cadre de la procédure de redressement
contradictoire, sur le montant du bénéfice industriel et
commercial (article L. 59 A du Livre des procédures fiscales).
Elle est présidée par le président du Tribunal
administratif ou par un membre de ce tribunal désigné par lui, ou
par un membre de la cour administrative d'appel désigné à
la demande du président du tribunal, par celui de la cour. Elle comprend
en outre trois représentants des contribuables et deux
représentants de l'administration ayant au moins le grade d'inspecteur
divisionnaire (article 1651 du CGI). Le président a voix
prépondérante.
Or, contrairement aux autres contribuables, les associations ne sont pas
représentées au sein de cette commission puisque les
représentants des contribuables imposables dans la catégorie des
bénéfices industriels et commerciaux (BIC) sont un
expert-comptable et deux représentants désignés par les
chambres de commerce ou les chambres de métiers.
Une telle absence est d'autant plus préjudiciable que la commission
départementale est compétente pour se prononcer sur les deux
questions de fait commandant la qualification juridique d'activité non
lucrative, à savoir le caractère
désintéressé de la gestion et le fait que les conditions
d'exploitation soient différentes de celles des entreprises commerciales
exerçant des opérations analogues.
Le présent article propose donc d'adapter la composition des commissions
départementales afin de permettre la représentation du monde
associatif, sans pour autant exclure la participation des représentants
des professionnels.
Ainsi, pour les associations régies par la loi du 1
er
juillet
1901 ou la loi locale maintenue en vigueur dans les départements de la
Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et pour les fondations, les
représentants des associations seraient :
-
deux personnes désignées par les organismes
représentatifs de ces associations
et fondations
78(
*
)
,
- et une personne désignée par les chambres de commerce ou les
chambres des métiers.
Le mode de désignation de cette dernière répond à
un souci d'impartialité et de transparence vis-à-vis des
entreprises du secteur concurrentiel.
La présence d'un expert-comptable ne serait donc plus obligatoire mais
l'association concernée pourrait demander à ce que l'un des
représentants du monde associatif soit remplacé par un
expert-comptable.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Il convient de se féliciter de la représentation désormais
possible des associations et fondations au sein des commission
départementales des impôts directs. Une telle disposition prend
acte de l'importance de la vie associative dans notre société.
Cette importance peut être illustrée par quelques chiffres :
il y a aujourd'hui plus de 700 000 associations qui regroupent 20
millions d'adhérents, soit près d'un Français sur trois.
En 1997, 62 646 créations d'associations ont été
déclarées contre 20 000 par exemple en 1975. Les
associations emploient 1,3 million de salariés et
bénéficient du dévouement de 7 millions de
bénévoles.
La présente mesure permettra aux acteurs associatifs de mieux faire
valoir leurs intérêts et la réalité de la vie
associative dans le cadre des procédures fiscales.
Il faut cependant rappeler que
la commission départementale n'est pas
saisie en cas de mise en oeuvre de la procédure de taxation d'office
prévue à l'article L. 66 du livre des procédures
fiscales. Cette procédure est déclenchée lorsque les
contribuables n'ont pas rempli leurs obligations déclaratives dans le
délai légal et n'ont pas régularisé leur situation
dans les trente jours de la notification d'une première mise en demeure.
L'article L.68 du LPF subordonne sa mise en oeuvre à la notification
d'une mise en demeure préalable, mais seulement pour l'impôt sur
les sociétés et pour les personnes qui se sont fait
préalablement connaître d'un centre de formalité des
entreprises ou du greffe du tribunal du commerce. Les associations ne
répondant pas à ces dernières conditions encourent presque
toujours la taxation d'office.
Or, dans la procédure de taxation d'office, l'administration
détermine elle-même les bases imposables et n'est pas tenue de
suivre une procédure contradictoire de redressement. En cas de
contentieux, le contribuable a la charge de prouver le caractère
exagéré des impositions mises à sa charge.
Comme l'écrit M. Goulard,
" il est clair qu'une telle
procédure, conçue pour les entreprises commerciales qui se
maintiennent dans la clandestinité, est totalement inadapté au
cas particulier des associations qui pensaient de bonne foi ne pas être
imposables
79(
*
)
".
Une association
qui croit pouvoir prétendre au
bénéfice de l'exonération d'impôts commerciaux
peut en effet s'être abstenue de procéder aux
déclarations légales en toute bonne foi
. Dans ce cas, elle
n'aura pas accès à la voie de recours que constitue la commission
départementale des droits directs.
Or, les redressements peuvent s'avérer sans commune mesure avec les
possibilités financières des associations et conduire certaines
d'entre elles à la mise en liquidation judiciaire.
On peut se demander en conséquence s'il ne serait pas
souhaitable de
prévoir la compétence de la commission départementale en
cas de taxation d'office
, comme le préconise M. Goulard.
Enfin,
le rapport Goulard souhaitait que la commission départementale
ainsi composée puisse intervenir dans le cadre de la nouvelle
procédure légale de réponse à la question
posée par une association sur la nature de son activité
.
Votre commission soutient une telle préconisation. La commission
interviendrait dans cette hypothèse à titre consultatif, avant
que l'administration ne prenne sa décision.
Décision de la commission : sous le bénéfice de
ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE 72 bis (nouveau)
Paiement de la TVA pour
les acquisitions
intracommunautaires de véhicules
neufs
Commentaire : le présent article aménage les
modalités du règlement de la TVA due au titre des acquisitions
intra-communautaires de véhicules neufs effectuées par des
mandataires dits " transparents "
.
S'agissant des particuliers, la TVA fait, en principe, l'objet d'une taxation
dans le pays d'origine.
Par dérogation cependant, les acquisitions intra-communautaires de
véhicules neufs sont soumises à la TVA du pays de destination.
Par ailleurs, lorsque l'acquisition est effectuée par
l'intermédiaire d'un mandataire qualifié de
" transparent " au sens de la réglementation fiscale
80(
*
)
, l'acquéreur est redevable de
la TVA lors de la livraison du véhicule en France.
Or souvent, le mandataire détient le montant de la TVA devant être
versé au Trésor public, soit 20,6 % du prix d'achat du
véhicule, sans en être le débiteur ou le redevable
légal.
Il apparaît ainsi, que par le passé des indélicatesses
aient été commises par des mandataires " transparents "
qui, après s'être approprié le montant de la TVA, ont
disparu. En cette hypothèse, l'acquéreur du véhicule se
trouve placé dans une situation inique. Il doit payer un impôt
qu'il a déjà effectivement versé et son véhicule ne
peut être immatriculé puisque l'acquéreur ne peut justifier
du paiement de cette taxe auprès des services fiscaux compétents.
Aussi, afin de mettre fin à ce genre de situation, tout en ne privant
pas l'Etat d'une recette fiscale, le présent article prévoit que
l'utilisateur final doit régler lui-même le montant de la TVA due
au titre de l'achat du véhicule neuf. Afin de rendre cette obligation
effectivement applicable, il est prévu dans le contrat conclu avec le
mandataire une clause spécifique informant l'acheteur de cette
obligation, à peine de nullité dudit contrat.
Le dispositif proposé permet de concilier le souci de
préserver les recettes fiscales de l'Etat, la sécurité du
consommateur et le bon développement des échanges
intra-communautaires.
Il rejoint, en cela, les conclusions qui figuraient dans le rapport fait par
notre collègue Jean-Jacques Robert au nom de la commission des affaires
économiques, sur la proposition de loi relative à
l'activité de mandataire en recherche ou achat de véhicules
automobiles neufs
81(
*
)
. Celui-ci
préconisait, en effet, un système similaire. Ces conclusions
n'ont pas été encore inscrites à l'ordre du jour des
travaux du Sénat.
Votre rapporteur tient à rappeler que des difficultés similaires
tenant à l'absence de règlement de la TVA due, avaient
également existé s'agissant des mandataires
" opaques ". En cette hypothèse, seul l'Etat cependant
subissait un préjudice financier. L'article 82 de la loi de finances
pour 1998, auquel votre commission avait donné un avis favorable avait
réglé cette question en mettant en place un système de
caution financière destiné à garantir le paiement de la
TVA.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 72
bis
Application du taux réduit de TVA au
chocolat
présenté en tablettes ou en
bâtons
Commentaire : le présent article additionnel vise
à
soumettre, à compter du 1
er
janvier 2000, au taux de
5,5 % la TVA sur le chocolat en tablettes ou en bâtons.
La présente disposition constitue le prolongement des travaux
antérieurs de la commission des finances sur le taux de TVA
appliqué notamment aux produits de chocolaterie
82(
*
)
.
En vertu des dispositions de l'article 278
bis
du code
général des impôts, l'ensemble des produits destinés
à l'alimentation humaine est soumis au taux réduit de TVA,
à l'exception du caviar, des margarines et graisses
végétales, des boissons alcooliques ainsi que des chocolats et
des produits composés contenant du chocolat.
Néanmoins par exception à cette exception,
" le
chocolat, le chocolat de ménage au lait, les fèves de cacao et le
beurre de cacao sont admis au taux réduit ".
Cette liste tend donc à assimiler, pour l'essentiel, le chocolat
à un produit de luxe ou dangereux pour la santé en le
pénalisant fiscalement, alors qu'il constitue un produit de grande
consommation aux vertus par ailleurs reconnues.
En outre, cette situation est aggravée par des distinctions
résultant notamment d'instructions fiscales, que notre regretté
collègue Bernard Barbier avait fort justement qualifiées de
" byzantines ", tendant dans certains cas à faire
dépendre le taux de la TVA applicable de la forme
géométrique du produit chocolaté.
Il importe donc de commencer à mettre fin à cette
véritable " casuistique fiscale " en soumettant à
compter du 1
er
janvier 2000 l'ensemble du chocolat en tablettes ou
en bâtons au taux réduit de TVA. Il s'agit en effet de produits de
grande consommation de sorte que cette baisse, répercutée sur les
prix de vente, bénéficiera, de façon égale,
à toutes les couches de la population.
Une telle baisse est par ailleurs conforme au droit communautaire qui autorise
les Etats membres à appliquer des taux réduits de TVA
" aux denrées alimentaires destinées à la
consommation humaine et animale "
sans autre restriction que les
boissons alcooliques.
Son coût budgétaire serait limité. Il peut être
évalué à 500 millions de francs. Il n'inclut pas, par
ailleurs l'impact positif de cette mesure sur la consommation de ce produit,
impact qui contribuera ainsi à élargir l'assiette de cette taxe.
A ce titre, la présente proposition est gagée afin de garantir sa
neutralité budgétaire pour l'Etat.
La proposition faite par votre commission dans le cadre du présent
projet de loi de finances trouvera à s'appliquer à compter du
1
er
janvier 2000. Elle constitue la première phase d'un
mouvement visant à abaisser le taux de la TVA sur l'ensemble des
produits de chocolaterie et de confiserie. A ce titre, votre commission vous
proposera d'étendre progressivement au cours des prochains exercices
budgétaires le bénéfice de ce taux réduit, en
respectant pour cela le calendrier qui avait été défini
dans le rapport sur la proposition de loi précitée
83(
*
)
.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article additionnel.
ARTICLE 73
Exonération facultative de taxe professionnelle des
entreprises de spectacles
Commentaire : le présent article tend à
donner
la possibilité aux collectivités locales d'exonérer
totalement de la taxe professionnelle les entreprises de spectacles qui,
actuellement, ne peuvent, en application du 1° de
l'article 1464 A du code général des impôts,
bénéficier que d'une exonération égale au maximum
à 50 %.
Cet article a pour objet de donner suite à des initiatives
parlementaires et à une proposition faite dans le rapport de
M. Guillaume Goulard sur le régime fiscal des associations. La
mesure toutefois dépasse le cadre associatif et intéresse
également les entreprises de spectacles à caractère
commercial.
Le rapport de M. Guillaume Goulard expose très clairement les
avantages et les inconvénients de la mesure :
"La limite de
50 % pourrait être éventuellement supprimée, si l'on
souhaitait permettre aux collectivités locales d'exonérer
totalement les associations oeuvrant dans le domaine du spectacle et qui ne
remplissent pas les critères de non lucrativité. Une telle
exonération aurait les mêmes effets qu'un octroi plus
généreux de subventions, en privant toutefois les
collectivités de la possibilité de moduler leur aide en fonction
de l'organisme qui la sollicite. A l'inverse, elle constituerait un dispositif
plus sûr pour les associations concernées. Une modification
législative en ce sens n'est donc pas à exclure, mais il s'agit
là d'un choix politique".
Le choix politique a donc
été fait.
On note que la mesure s'applique à toutes les entreprises de
spectacles, qu'elles soient à but lucratif ou non, à condition
toutefois qu'elles fassent partie des cinq premières catégories
mentionnées par l'ordonnance du 13 octobre 1945 relative aux
spectacles.
84(
*
)
Compte tenu de la définition donnée par l'ordonnance, un certain
nombre d'activités ne bénéficient pas de
l'exonération. Il s'agit :
- des entreprises de cinquième catégorie (cabarets
artistiques, cafés concerts, music-halls et cirques) où il est
d'usage de consommer pendant les séances ;
- des entreprises de spectacles à caractère
pornographique ;
- des entreprises de spectacles classées dans la sixième
catégorie, c'est-à-dire les spectacles forains, les exhibitions
de chants et de danses dans les lieux publics et tous les spectacles de
curiosités et de variétés ;
- des entreprises qui ne font pas partie de la catégorie de la
famille des spectacles vivants concernés par l'ordonnance, en
l'occurrence les discothèques et les cinémas. On rappelle qu'en
vertu du 3° de l'article 1464 A ces derniers peuvent
obtenir un exonération dans la limite de 66 % -à condition
d'être situés dans une commune de moins de 100.000 habitants
et de réaliser moins de 2.000 entrées- et dans la limite de
33 % dans le cas général.
Enfin, sur le plan de la procédure on peut préciser que
l'exonération totale ou partielle de la taxe professionnelle doit
résulter d'une décision des organes délibérant des
collectivités concernées et que cette délibération
doit être prise avant le 1
er
juillet d'une année
pour être applicable l'année suivante. La mesure peut
différencier l'exonération selon les catégories, mais pas
effectuer de discrimination entre les entreprises de spectacles d'une
même catégorie.
En 1998, 736 établissements avaient obtenu une exonération
accordée par 151 communes, 537 établissements
bénéficiaient d'un avantage accordé par
14 départements, tandis que 702 s'étaient vu conférer
cet avantage par 10 régions.
En première lecture l'Assemblée nationale n'a apporté
aucune modification à ce texte.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 74
Prorogation de la majoration
exceptionnelle des cotisations additionnelles aux contrats d'assurance
prélevées au profit du Fonds national de garantie des
calamités agricoles
Commentaire : le présent article propose, pour la
troisième année consécutive, de proroger d'un an les
majorations des taux des contributions additionnelles établies au profit
du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) sur les
conventions d'assurance du secteur agricole.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LE FONDS NATIONAL DE GARANTIE DES CALAMITÉS AGRICOLES
Le FNGCA est issu de la loi n° 64-706 du 10 juillet 1964 qui met en place
un véritable régime de garantie contre les calamités
agricoles.
Aux termes de l'article L. 361-1 du Code rural, il est chargé de
prévenir et d'indemniser les dommages matériels causés aux
exploitations agricoles par les calamités agricoles. Ce fonds est en
outre chargé de favoriser le développement de l'assurance contre
les risques agricoles.
Pour se prémunir contre les aléas, notamment climatiques, les
agriculteurs peuvent souscrire, à titre préventif, une assurance.
Faute d'assurance, les victimes d'un sinistre pourront solliciter l'octroi de
prêts spéciaux auprès des caisses de crédit agricole
mutuel et le versement d'indemnités servies par le FNGCA.
Le FNGCA indemnise "
les
dommages causés aux exploitants par
les calamités agricoles
telles qu'elle sont définies à
l'article L. 361-2
"
85(
*
)
.
Aux termes de cet article, "
sont considérés comme
calamités agricoles (...) les dommages non assurables d'importance
exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un
agent naturel, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou
curative employés habituellement dans l'agriculture n'ont pu être
utilisés ou se sont révélés insuffisants ou
inopérants
".
La
constatation du caractère de calamités agricoles fait
l'objet d'un arrêté
conjoint du ministre de l'agriculture et
du ministre chargé de l'économie et des finances, sur proposition
du préfet et après consultation de la Commission nationale des
calamités agricoles.
L'indemnité allouée ne peut dépasser 75 % des dommages
subis ni le montant de la valeur de ces biens convenue au contrat d'assurance
qui les couvre. En moyenne, les niveaux d'indemnisation sont relativement
faibles (de l'ordre de 30 %).
B. LE FINANCEMENT DU FNGCA ET SES ENJEUX
Aux termes de l'article L. 361-5 du code rural, les ressources du FNGCA
affectées aux indemnisations des calamités agricoles sont les
suivantes :
" Une
contribution additionnelle
aux primes ou cotisations
afférentes aux conventions d'assurance couvrant, à titre exclusif
ou principal, les dommages aux cultures, aux récoltes, aux
bâtiments et au cheptel, mort ou vif, affectés aux exploitations
agricoles.
Cette contribution comporte 2 taux applicables : l'un de 10 %
pour les conventions d'assurance contre l'incendie, l'autre de 5 % sur les
autres conventions d'assurance.
Cependant, depuis 1992 pour cinq ans, puis pour les années 1997 et
1998, ces taux ont été portés respectivement à
15 % et 7 %
86(
*
)
.
Une contribution additionnelle particulière applicable aux
exploitations conchylicoles.
Une
subvention inscrite au budget de l'Etat
et dont le montant
doit être au moins égal au produit des contributions
mentionnées en 1- et 2-.
C'est donc l'affirmation d'un
principe de parité
dans le
financement du FNGCA entre l'Etat et les agriculteurs.
U
ne contribution additionnelle complémentaire
de 7 %
sur toutes les primes ou cotisations afférentes aux conventions
d'assurance couvrant les risques de responsabilité civile et de dommages
relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations
agricoles.
Elle a été instituée
à titre exceptionnel
à partir du 1
er
janvier 1987 et en principe pour 10 ans.
Elle devait disparaître au 31 décembre 1996 mais sa perception a
été prorogée en 1997 puis en 1998.
On observe sur les dernières années les faits suivants :
Les ressources du FNGCA n'ont pas toujours été suffisantes
pour faire face à des calamités importantes et
répétées. En particulier, des difficultés de
financement récurrentes depuis le début des années 1980,
ont parfois conduit le FNGCA à " sortir du cadre fixe de la
loi ", selon la Cour des Comptes. Toutefois, la situation
financière du FNGCA s'est améliorée depuis le début
des années 1990 et cette amélioration s'est même
confirmée en 1998 malgré l'indemnisation des sinistres importants
survenus en 1997.
Un déséquilibre se creuse entre la participation de l'Etat
et celle des professionnels qui devraient en principe être
égales
87(
*
)
. Depuis
1993, on observe un désengagement de l'Etat qui ne respecte plus le
principe de parité.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Pour la troisième année consécutive
88(
*
)
, le gouvernement propose de proroger
d'un an les majorations des contributions additionnelles.
A. LA PROROGATION DES MAJORATIONS DES CONTRIBUTIONS ADDITIONNELLES
Afin de préserver les capacités d'indemnisation du FNGCA en
stabilisant ses recettes, il est proposé de proroger d'un an les
majorations des taux des contributions additionnelles établies au profit
du fonds.
Il est donc prévu de proroger pour 1999 les majorations de taux de la
contribution additionnelle ainsi que la perception de la contribution
additionnelle complémentaire. Cette décision devrait permettre au
FNGCA de bénéficier de recettes supplémentaires de l'ordre
de 252 millions de francs.
Lors de sa séance du 18 juin 1998, la Commission nationale des
calamités agricoles, où sont représentés notamment
les organisations professionnelle agricoles et les assureurs, a donné un
avis favorable au projet du gouvernement.
Il a été indiqué à votre rapporteur
général qu'une baisse des taux de ces contributions serait
vraisemblablement proposée pour l'an 2000.
B. LA QUESTION DU FINANCEMENT DU FNGCA
Cet article pose la question de la participation des agriculteurs au
financement de la garantie contre les calamités agricoles. En effet, le
projet du Gouvernement maintient pour 1999 la participation majorée des
agriculteurs au financement du fonds, alors même que l'Etat n'accorde
aucune subvention.
En effet, le chapitre budgétaire consacré à
l'indemnisation des calamités agricoles
89(
*
)
n'est pas doté en 1999, alors
que ses crédits s'établissaient à 225 millions de francs
en 1998. L'absence de crédits est justifiée par le gouvernement
par le niveau élevé de trésorerie (1,5 milliard de francs
fin juin) qui devrait permettre de faire face aux éventuels besoins en
1999.
Trésorerie du FNGCA
Cumul des opérations enregistrées du 1
er
janvier au 30
juin 1998
(en millions de francs)
|
Dépenses |
Montant |
Recettes |
Montant |
|
Indemnités versées
depuis le 01/01/1998
|
375,2
|
Reprise
du solde de trésorerie au 31/12/97
|
1 356,1
|
|
Solde de trésorerie au 30 juin 1998 |
1 445,1 |
-- |
-- |
|
TOTAL |
1 977,1 |
TOTAL |
1 977,1 |
Source : Ministère de l'agriculture et de la
pêche.
En 1999, le fonds devra indemniser les sinistres survenus en 1998
90(
*
)
. Il est probable que les
dégâts dus au gel de printemps, en arboriculture et viticulture,
seront importants dans le Sud et le Sud-Est de la France. En particulier, le
gel sur les fruits à noyau a notamment entraîné des pertes
de production de l'ordre de 30 à 60 %.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article appelle les remarques suivantes :
L'attitude du gouvernement concernant le financement du
FNGCA semble quelque peu paradoxale
. En effet, il accroît les
contributions additionnelles au motif que le FNGCA a besoin de financement
supplémentaire, et, dans le même temps, il refuse d'augmenter la
participation de l'Etat, arguant de la situation excédentaire de la
trésorerie de ce fonds
91(
*
)
;
Le principe de parité
entre le financement par les
agriculteurs et par le gouvernement semble être, une nouvelle fois, mis
à mal ; le gouvernement s'en défend en estimant que la
parité doit être évaluée de façon
pluriannuelle et qu'il a contribué au financement du fonds
au-delà du principe de parité à la fin des années
1980 quand celui-ci connaissait de graves difficultés de financement.
Une telle interprétation conduit à vider de son sens le principe
de parité.
Le recours à un système complexe de surtaxes sur
des contributions additionnelles et de contribution additionnelle
complémentaire
n'est guère satisfaisant, comme votre
rapporteur général vous le faisait déjà remarquer
à l'occasion des précédentes prorogations.
Une réflexion d'ensemble
s'impose donc sur la mise en place d'un
système global d'assurance contre les aléas de l'activité
agricole.
Un récent avis sur l'agriculture face aux risques climatiques du
Conseil économique et social
propose une réforme du FNGCA
et le développement de l'assurance-récolte, domaine dans lequel
la France accuse un retard par rapport à ses partenaires
92(
*
)
. Il convient également de
souligner que le principe d'un rapport sur l'assurance-récolte, qui sera
réalisé en concertation avec les organisations professionnelles
agricoles et les assureurs, est inscrit dans le
projet de loi d'orientation
agricole
93(
*
)
.
S'agissant du présent article, votre commission vous propose de
réduire les majorations prévues de 50 %.
En effet, au vu
de la situation financière du fonds, de l'engagement du ministre lors de
l'examen du budget de l'agriculture et de la pêche à
l'Assemblée nationale, à abonder le chapitre budgétaire
concerné en cas de nécessité
94(
*
)
et de l'équilibre minimum
qu'il convient de respecter entre les contributions de l'Etat et celles des
agriculteurs, il semble légitime de réduire la charge
financière pesant sur ces derniers au titre du financement du fonds de
garantie.
Ainsi, les taux de la première contribution additionnelle seraient
réduits à 12,5 % et 6 % et celui de la contribution
additionnelle complémentaire à 3,5 %. Le taux réduit de 5
% pour les conventions couvrant les dommages aux cultures et la
mortalité du bétail serait conservé.
Présentation des modifications proposées
|
Contribution |
Taux initial |
Taux majoré |
Taux proposé |
|
Contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance contre l'incendie |
10 % |
15 % |
12,5 % |
|
Contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux autres conventions d'assurance |
5 % |
7 % |
6 % |
|
Contribution additionnelle complémentaire sur toutes les primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles |
- |
7 % |
3,5 % |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 74 bis (nouveau)
Fixation des
coefficients de majoration des valeurs locatives
servant de base aux
impôts directs locaux
Commentaire : le présent article prévoit la
fixation pour 1999 des coefficients de revalorisation des valeurs locatives
cadastrales.
La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel théorique que
produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s'il
était loué aux conditions du marché. Cette notion
constitue l'élément central du calcul des bases de l'ensemble des
impôts directs locaux.
En l'absence d'une révision des bases cadastrales (la dernière
révision remontant à 1970 en ce qui concerne les
propriétés bâties et à 1961 en ce qui concerne le
foncier non bâti), la revalorisation forfaitaire périodique de ces
bases constitue un exercice rituel.
Il convient de rappeler que
l'absence d'une disposition prévoyant la
revalorisation forfaitaire des bases cadastrales conduirait à faire
peser exclusivement sur la variation des taux l'évolution du produit des
impôts locaux.
I. LA DERNIÈRE REVALORISATION FORFAITAIRE AVANT LA REVISION DES BASES
CADASTRALES ?
Pour la deuxième année consécutive, le texte initial du
projet de loi de finances ne comportait pas de disposition concernant la
revalorisation des bases.
L'année dernière, cet "oubli"
semblait motivé par la volonté du gouvernement d'appeler
l'attention des parlementaires sur la nécessité de
procéder à la révision des bases. Cette année, il
s'explique par la volonté initiale du gouvernement de procéder
à la révision des bases dans la loi de finances rectificative
pour 1998.
Si, comme le gouvernement s'y est engagé, la revalorisation des bases
a bien lieu en 1999, les lois de finances des prochaines années ne
devraient plus contenir de mesure de majoration forfaitaire de la valeur des
bases.
Comme l'année dernière, la commission des finances de
l'Assemblée nationale a réparé l'oubli du gouvernement.
Cependant, le texte adopté par les députés innove par
rapport aux dispositions de même nature adoptées ces
dernières années.
Depuis 1981, les coefficients de revalorisation appliqués aux
propriétés non bâties, aux immeubles industriels ne
relevant pas de l'article 1500
95(
*
)
et à l'ensemble des autres
propriétés bâties étaient différenciés.
Evolution des coefficient de revalorisation des valeurs locatives foncières
|
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Propriétés non bâties |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1,01 |
|
Immeubles industriels ne relevant pas de l'article 1500 |
1 |
1,01 |
1,01 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1,01 |
|
Ensemble des autres propriétés bâties |
1,01 |
1,03 |
1,03 |
1,02 |
1,01 |
1,01 |
1,011 |
1,01 |
La
commission des finances de l'Assemblée nationale a souhaité, pour
1999, une
majoration uniforme
des coefficients de revalorisation
forfaitaire, permettant ainsi, notamment, un rééquilibrage en
faveur des propriétés non bâties dont le coefficient de
majoration n'a pas évolué depuis 1990.
II. RAPPEL DES PRINCIPES QUE DEVRAIT RESPECTER UNE FUTURE REVISION
Le gouvernement, à de multiples reprises, a affirmé son
attachement à la révision des bases cadastrales, dont il a fait
un élément essentiel de sa politique de révision fiscale.
A cet effet, il avait prévu de procéder à cette
réforme dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998.
Le gouvernement s'est heurté aux mêmes écueils que ses
prédécesseurs, et a du repousser son projet. Il n'est en effet
pas raisonnable de se livrer à un tel exercice dans la
précipitation, et en l'absence de simulations actualisées, les
dernières datant de 1996.
La réforme devrait intervenir dans le courant de 1999. Dans cette
perspective, votre commission tient à rappeler son attachement aux
principes qui avaient été retenus par le précédent
gouvernement à la suite des recommandations du comité des
finances locales.
Le gouvernement précédent avait en effet procédé
à une nouvelle rédaction du projet de loi portant incorporation
dans les rôles d'imposition des nouvelles évaluations cadastrales
issues de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 afin d'intégrer
dans ce projet les
observations émises par le comité des
finances locales au cours de sa séance du 17 septembre 1996
.
Quatre demandes émanant du comité des finances locales avaient
en effet été expressément reprises par M. Lamassoure
ministre délégué au budget, porte-parole du gouvernement
dans son intervention devant le comité des finances locales et avaient
été confirmées par M. Jean Arthuis, ministre de
l'économie et des finances, devant le congrès de l'Association
des maires de France :
- la suppression d'un groupe spécifique de tarification pour les
logements à caractère social ;
- l'application d'un taux de revalorisation de 1,61, au lieu de 1,37
initialement proposé par le gouvernement, pour les évaluations
cadastrales des locaux industriels et commerciaux ;
- l'allongement de trois à quatre ans de la période
d'intégration des nouvelles bases d'imposition ;
- l'abaissement des seuils au-delà desquels l'augmentation des
cotisations individuelles d'impôts locaux seront
écrêtées : au-delà de 30 % de progression et de
300 francs supplémentaires, au lieu de 50 % et 500 francs.
La commission des finances réitère donc sa demande de voir ces
principes figurer dans le futur projet de loi de révision des bases
cadastrales.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 74 ter (nouveau)
Modification de
l'assiette de la taxe locale
d'équipement
Commentaire : le présent article, introduit par voie
d'amendement à l'Assemblée nationale sur l'initiative de M.
Serge Poignant (RPR), a pour objet de modifier l'article L. 112-7 du code
de l'urbanisme qui donne une définition de la surface de plancher
développée hors oeuvre d'une construction, définition
retenue pour l'assiette de la taxe locale d'équipement. La modification
porte sur l'extension du champ des déductions aux surfaces des
bâtiments agricoles, et non plus aux seules surfaces annexes de ces
bâtiments.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
A. DÉFINITION DE LA TAXE LOCALE D'ÉQUIPEMENT
La taxe locale d'équipement (TLE) a été
instituée par la loi d'orientation foncière n° 67-1253
du 30 décembre 1967
, afin de fournir aux communes une partie des
ressources nécessaires à la réalisation des
équipements urbains.
Il s'agit d'une contribution forfaitaire arrêtée à titre
définitif, et qui demeure le droit commun en matière de
financement de l'aménagement.
A la taxe locale d'équipement s'ajoute, dans les communes de la
région Ile-de-France, une taxe complémentaire de 1 %
perçue au profit de la région Ile-de-France établie selon
les mêmes modalités (article 1599
octies
du code
général des impôts).
La taxe locale d'équipement est applicable de plein droit dans les
communes de plus de 10.000 habitants
et dans les communes de la
région parisienne
. Cependant, dans les autres communes, la taxe
locale d'équipement est instituée seulement par
délibération du conseil municipal.
La taxe est due sur les opérations portant sur la construction, la
reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature.
Les transformations d'immeubles peuvent donner lieu au paiement de la TLE
à la double condition qu'elles soient soumises à autorisation
(permis de construire ou déclaration de l'article L. 422-2 du code de
l'urbanisme) et qu'elles entraînent une augmentation de la surface hors
oeuvre nette.
B. L'ASSIETTE DE LA TAXE
1. La définition de la surface hors oeuvre nette
a) La notion de surface hors oeuvre nette s'applique pour toutes les taxes
d'urbanisme
Comme les autres taxes d'urbanisme, la TLE a pour caractéristique
d'être calculée en fonction de la surface hors oeuvre nette (SHON)
des projets de construction autorisés
96(
*
)
.
La notion de SHON résulte des dispositions des articles L. 112-7
et R. 112-2 du code de l'urbanisme relatifs au plafond légal de
densité, auxquelles renvoient les dispositions régissant les
autres taxes d'urbanisme (TLE, taxes assimilées à la TLE,
participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols).
Les modalités de calcul de la surface de plancher hors oeuvre des
constructions sont définies par la circulaire n° 90-80 du 12
novembre 1990.
La définition "fiscale" de la surface hors oeuvre des constructions est
utilisée dans d'autres domaines, notamment pour l'évaluation des
densités de construction au regard du plan d'occupation des sols ou des
plans de sauvegarde et de mise en valeur.
b) Calcul de la surface hors oeuvre nette
La surface hors oeuvre nette, qui constitue l'assiette des taxes d'urbanisme,
est obtenue en déduisant de la surface hors oeuvre brute certaines
superficies limitativement énumérées au
2
ème
alinéa de l'article R.112-2 du code de
l'urbanisme.
Il existe six sortes de déductions :
- les surfaces de plancher des
sous-sols ou des combles
non
aménageables soit pour l'habitation, soit pour des activités
professionnelles, industrielles ou commerciales ;
- les
surfaces de plancher des
terrasses formant toiture, des
balcons, des loggias et des surfaces non closes
situées au rez de
chaussée ;
- les surfaces hors oeuvre affectées au
stationnement des
véhicules
;
- les surfaces de plancher hors oeuvre des
bâtiments affectés
au logement des récoltes, des animaux ou du matériel agricole
ainsi que les serres de production
;
- dans le cas de réfection d'un immeuble,
les surfaces
affectées à la réalisation de travaux tenant à
l'amélioration de l'hygiène des locaux
et celles
résultant de la fermeture des balcons, loggias et surfaces non closes
situées au rez-de-chaussée dans la limite de 5 m² par
logement ;
- enfin, une déduction forfaitaire de 5 % des superficies
affectées à l'habitation est appliquée pour prendre en
compte l'épaisseur des murs rendue nécessaire par
l'isolation
thermique ou acoustique
.
2. Le cas particulier des bâtiments agricoles
a) Seules les surfaces annexes aux bâtiments agricoles sont
déduites de l'assiette de la TLE
Ainsi que le précise l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme, seules
les surfaces annexes aux bâtiments agricoles peuvent être
déduites de l'assiette de la taxe locale d'équipement quelle que
soit la forme juridique de l'exploitation (exploitation individuelle,
exploitation agricole à responsabilité limitée, groupement
agricole d'exploitation en commun, sociétés de capitaux...).
Le champ d'application de la déduction vise donc :
- les locaux affectés au stockage de la production agricole ou
conchylicole (granges, chambres froides, caves viticoles..) ;
- les locaux affectés à l'hébergement des animaux ;
- les locaux affectés au dépôt du matériel agricole ;
- les locaux aménagés en serres de production.
En revanche, n'entrent pas dans cette catégorie, et sont donc compris
dans la surface hors oeuvre nette, les surfaces destinées au logement
des exploitants ou de leur personnel et les autres locaux intéressant la
production agricole (ex : ateliers de réparation, locaux destinés
à la transformation, à la préparation, au conditionnement
ou à la vente des produits agricoles, gîtes ruraux, locaux
destinés à l'artisanat rural).
Cette déduction vaut pour les locaux de même nature
annexés aux coopératives agricoles.
Les locaux qui sont principalement affectés à
l'élevage intensif constituent des locaux de production et non des
locaux annexes
et constituent donc des bâtiments de l'exploitation
agricole proprement dite (Cour administrative d'appel de Nantes, 22
décembre 1994 n° 94-20 ; circulaire ministère de
l'équipement n° 96-39 du 19 juin 1996, BO Equipement 96-19 du
20 juillet 1996).
Il faut noter que
le champ des déductions de la TLE est plus
restrictif que celui de la taxe départementale des espaces naturels
sensibles
(TDENS). En effet, l'article L. 142-2a du code de
l'urbanisme exclut expressément du champ d'application de cette taxe les
bâtiments affectés aux exploitations agricoles alors même
qu'ils entrent dans le champ de la SHON.
b) Le conseil municipal peut toutefois exonérer les bâtiments
agricoles
Si les bâtiments agricoles entrent dans le champ d'application de la
taxe locale d'équipement,
le conseil municipal a toutefois la
possibilité de les exonérer
. En application de l'article
1585-C-IV du code général des impôts, le conseil municipal
peut exempter de TLE les constructions à caractère agricole.
En effet, la loi n° 71-581 du 16 juillet 1971 a complété la
loi d'orientation foncière afin de permettre, le cas
échéant, aux conseils municipaux d'exonérer les
bâtiments d'exploitations agricoles de la TLE en contrepartie de leur
assujettissement à des participations pour la réalisation des
équipements publics concédés, affermés ou
exploités en régie.
La loi du 18 juillet 1995 relative à la définition et à
la mise en oeuvre des principes d'aménagement a maintenu la
possibilité d'exonération de TLE des bâtiments agricoles,
par délibération du conseil municipal, mais a supprimé
l'assujettissement de ces constructions à des participations en
contrepartie de la TLE.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. RÉSOUDRE LE PROBLÈME DES SERRES
MARAÎCHÈRES
De très nombreux sénateurs
97(
*
)
se sont émus des
conséquences de l'arrêt du tribunal administratif de Nantes et de
la circulaire de 1996 sur l'imposition des serres agricoles.
En effet, s'appuyant strictement sur l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme
et sur la jurisprudence administrative, la circulaire du 19 juin 1996
précise que
seules les serres de production et les surfaces de
planchers affectées à l'hébergement des animaux, des
récoltes ou du matériel constituant des "annexes" sont exclues du
calcul de la surface hors oeuvre nette
. Lorsque la serre de production
n'est pas considérée comme une annexe, ce qui est le cas de
nombreuses serres maraîchères, elle supporte donc la taxe. Or, la
taxe locale d'équipement est particulièrement lourde puisqu'elle
est calculée sur une valeur forfaitaire de 820 F le m², alors
que le coût d'achat au m² de serre est souvent inférieur
à 400 F le m².
La notion de "surfaces annexes" des bâtiments agricoles s'est donc
révélée juridiquement floue et laissant de ce fait une
trop grande marge d'interprétation.
Le présent article propose de supprimer le mot "annexes" dans
l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme
pour clarifier le champ
d'application de la taxe locale d'équipement en excluant de l'assiette
de la taxe, comme c'est déjà le cas pour la taxe
départementale des espaces naturels sensibles, l'ensemble des
bâtiments agricoles.
Il faut savoir que cette modification de l'assiette de la taxe
départementale d'équipement ne se limitera pas aux serres de
production
. En effet, les locaux qui sont principalement affectés
à l'élevage intensif devraient être désormais
exonérés de la taxe. De même en sera-t-il des autres locaux
intéressant la production agricole (ex : ateliers de réparation,
locaux destinés à la transformation, à la
préparation, au conditionnement ou à la vente des produits
agricoles, gîtes ruraux, locaux destinés à l'artisanat
rural).
Enfin, le produit de la TLE sur les bâtiments agricoles
s'élève à 30 millions de francs. Votre rapporteur
général note qu'il ne serait pas compensé aux communes.
B. VEILLER A L'ARTICULATION DES TAXES D'URBANISME
Dans un avis sur la question foncière en janvier 1996, le Conseil
économique et social a relevé
la complexité de la
fiscalité de l'urbanisme
qui comprend quatorze taxes et
participations.
Cette complexité résulte de l'origine même de cette
réglementation
, qui a pour objectif de mettre à la charge des
constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics
rendus nécessaires par le développement urbain.
Les différentes taxes et contributions sont récapitulées
aux articles L. 332-6 et L. 332-6-2 du code de l'urbanisme et
relèvent de deux catégories :
-
les taxes d'urbanisme affectées aux équipements
généraux des collectivités locales
bénéficiaires
(taxe locale d'équipement, taxe
complémentaire à la TLE en Ile-de-France, taxe
départementale des espaces naturels sensibles, taxe
départementale pour le financement des conseils d'architecture, de
l'urbanisme et de l'environnement, taxe spéciale d'équipement du
département de la Savoie, versement pour dépassement du plafond
légal de densité, participation pour dépassement du
coefficient du sol).
-
les participations d'urbanisme affectées au financement
d'équipements publics directement rendus nécessaires par les
opérations d'aménagement
(participation pour le raccordement
à l'égout, pour le financement de parcs publics de stationnement,
pour le financement d'équipement public exceptionnel, pour le
financement des équipements des services publics à
caractère industriel et commercial, cession gratuite de terrain pour la
réalisation de voirie publique..).
L'existence d'une certaine diversité de taxes semble justifiée,
mais il convient de procéder à certaines simplifications comme
celle visant l'application de la taxe locale d'équipement.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 74
ter
Dépôt d'un rapport annexé au projet de loi de
finances
sur les pensions de
retraite
Commentaire : le présent article vise à
instituer
un " jaune " budgétaire détaillant les montants des
pensions de retraite, leur mode de financement ainsi que leur évolution
prévisible tout en apportant des éléments de comparaison
avec la situation des autres régimes.
L'augmentation des charges publiques de retraite constitue un
problème crucial ainsi que votre précédent rapporteur
général, Alain Lambert l'avait souligné dans son rapport
sur le projet de loi de finances pour 1998, évoquant à ce titre
une " explosion programmée ".
Celles-ci représenteront, en 1999, près de 175 milliards de
francs, et leur surcoût a été évalué en 1997
par la direction du Budget à 79 milliards de francs dès 2010.
Afin de pouvoir agir en ce domaine, il est indispensable au préalable
de clarifier la situation en disposant pour cela d'un document
budgétaire spécifique, un " jaune ", qui serait
déposé tous les deux ans et serait joint en annexe au projet de
loi de finances.
Il viendrait utilement compléter celui déjà existant
concernant les rémunérations de la fonction publique qui a
été joint au présent projet de loi de finances. Il
comporte déjà quelques indications sur les charges de retraite
ainsi que sur leur augmentation future. Mais il apparaît
nécessaire de développer ces informations et de les
" individualiser " au sein d'un document particulier.
Ce document budgétaire indiquerait l'origine des crédits ayant
financé les pensions de retraite ainsi que l'évolution
prévisible de ces charges. Il comporterait par ailleurs des
éléments de comparaison avec les autres régimes de
retraite, qu'il s'agisse du régime général ou des
régimes spéciaux.
Ce nouveau " jaune " budgétaire pourrait être
déposé en alternance avec celui sur les
rémunérations publiques. Le premier rapport sur les pensions de
retraite serait donc joint au projet de loi de finances pour 2000.
Cette volonté de clarté, préalable indispensable à
toute réforme en matière de retraites publiques, rejoint par
ailleurs les préoccupations du gouvernement qui a chargé d'une
mission de réflexion sur l'avenir de l'ensemble des régimes de
retraite le Commissariat général du Plan.
L'existence de ce rapport compléterait utilement, et de façon
pérenne l'information du Parlement sur une question dont l'incidence et
l'impact budgétaires ne cesseront de croître. Il s'inscrit
à ce titre dans le cadre prévu par l'article premier,
deuxième alinéa de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant
loi organique relative aux lois de finances :
"les dispositions
législatives destinées à organiser l'information et le
contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (...) sont
contenues dans les lois de finances"
.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article additionnel.
B. Autres mesures
Agriculture et pêche
ARTICLE 75 A (nouveau)
Conséquences de la
réintégration au budget général des
dépenses de fonctionnement du BAPSA
ARTICLE 75 B (nouveau)
Revalorisation des petites retraites
agricoles
Articles rattachés au budget de l'agriculture et de la pêche (rapport spécial de M. Joël Bourdin, annexe n° 3 au présent rapport).
Anciens combattants
ARTICLE 75
Modification de l'article 2 de la
loi n° 96-126 du 21 février 1996, en vue de rendre
automatique le bénéfice de l'allocation de remplacement pour
l'emploi (ARPE) pour les salariés anciens combattants cessant leur
activité
ARTICLE 76
Relèvement du plafond donnant lieu à
majoration de la retraite mutualiste du combattant
ARTICLE 76 bis (nouveau)
Modification des conditions d'attribution de
la carte du combattant aux anciens combattants d'Afrique du Nord
ARTICLE 76 ter (nouveau)
Assouplissement des conditions d'attribution
de l'allocation de préparation à la retraite pour les anciens
combattants justifiant d'une durée d'assurance-vieillesse de
160 trimestres
Articles rattachés au budget des anciens combattants (rapport spécial de M. Jacques Baudot, annexe n° 6 au présent rapport).
Economie, finances et industrie
ARTICLE 77
Majoration légale des rentes
viagères
ARTICLE 78
Mise à disposition de la Poste des fonds des
comptes courants postaux
Articles rattachés au budget des charges communes (rapport spécial de M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, annexe n° 10 au présent rapport).
ARTICLE 79
Actualisation de la taxe pour frais de chambres de
métiers
Article rattaché au budget des petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (rapport spécial de M. René Ballayer, annexe n° 13 au présent rapport).
ARTICLE 79 bis (nouveau)
Prorogation du
congé de fin d'activité des
fonctionnaires
Article rattaché au budget de la fonction publique et de la réforme de l'Etat (rapport spécial de M. Gérard Braun, annexe n° 29 au présent rapport).
Education nationale, recherche et technologie
ARTICLE 79 ter (nouveau)
Régularisation de
la situation des personnels de l'Ecole nationale des métiers du
bâtiment
Article rattaché au budget de l'enseignement scolaire (rapport spécial de M. Jacques-Richard Delong, annexe n° 15 au présent rapport).
Emploi et solidarité
ARTICLE 80
Recentrage de l'aide à
l'embauche de l'indemnité compensatrice forfaitaire à
l'apprentissage
ARTICLE 81
Suppression de l'exonération de cotisations
d'allocations familiales
Articles rattachés au budget de l'emploi (rapport spécial de M. Joseph Ostermann, annexe n° 18 au présent rapport).
ARTICLE 82
Prise en charge par l'Etat du
financement de l'allocation de parent isolé
ARTICLE 83
Limitation à 60 ans de l'attribution de
l'allocation aux adultes handicapés pour les allocations relevant de
l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale
ARTICLE 84 (nouveau)
Encadrement des dépenses des
établissements sociaux et médico-sociaux financés par
l'Etat
Articles rattachés au budget de la santé et de la solidarité (rapport spécial de M. Jacques Oudin, annexe n° 19 au présent rapport).
Equipement, transports et logement
ARTICLE 85 (nouveau)
Création de la taxe
d'aéroport
Article rattaché au budget des transports aériens (rapport spécial de M. Yvon Collin, annexe n° 25 au présent rapport).
I. EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
mercredi 2 décembre 1998
sous la
présidence de M. Alain Lambert, président, puis de
M. Roland du Luart, vice-président
, la commission a
procédé à l'examen des
articles non rattachés
de la
deuxième partie
du
projet
de
loi
n° 65
(1998-1999) de
finances pour 1999
, adopté par
l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur
général.
La commission a tout d'abord adopté les
articles de totalisation 44
à 50
, le rapporteur général précisant que les
articles relatifs aux mesures nouvelles résulteraient des votes du
Sénat sur les fascicules budgétaires.
Elle a également adopté les
articles 59
(autorisations de perception des taxes parafiscales),
60
(crédits
évaluatifs),
61
(crédits provisionnels) et
62
(reports de crédits).
Puis elle a adopté un amendement tendant à insérer un
article additionnel
avant l'article 64 A
dont l'objet est de
réduire progressivement l'impôt sur le revenu sur la
période 2000-2003, selon la formule retenue par la loi de finances
pour 1997. Elle a alors adopté un deuxième amendement tendant
à insérer un article additionnel
avant
l'article 64 A
introduisant un abattement sur les pensions de
retraite pour le calcul de l'imposition sur les revenus.
A
l'article 64 A
(prorogation des incitations fiscales
à l'investissement outre-mer), elle a adopté un amendement visant
à proroger le régime de la loi "Pons" sur les investissements
outre-mer jusqu'en 2005. Puis elle a adopté cet article ainsi
modifié.
A
l'article 64 B
(extension de l'agrément prévu pour
la déduction de l'investissement outre-mer des revenus ou des
résultats imposables), elle a tout d'abord adopté trois
amendements de précision, puis un amendement tendant à lier la
compétence de l'administration dans la délivrance de
l'agrément prévu à l'article 77 undecies du code
général des impôts et un amendement tendant à
éviter une interprétation extensive de la notion de subvention
publique de la part de l'administration fiscale. Lors de l'examen de cet
amendement, sont intervenus dans la discussion
M. Jean-Philippe
Lachenaud,
pour déclarer son accord,
M. Paul Loridant
qui s'est interrogé sur le coût de l'amendement,
M. Michel
Charasse
pour souligner que cet amendement devait être un amendement
d'appel, les exonérations fiscales n'étant pas, par nature,
assimilables à des subventions,
MM. Yann Gaillard
et
Roland du Luart
, pour s'interroger sur la portée territoriale de
l'amendement.
M. Michel Charasse
a en outre indiqué qu'il
serait probablement souhaitable de proposer qu'une disposition légale
précise fermement la distinction à opérer entre
exonération fiscale et subvention. Elle a alors adopté
l'article 64 B ainsi modifié.
A
l'article 64 C
(amélioration des incitations fiscales
à l'investissement outre-mer pour les contribuables passibles de
l'impôt sur les sociétés), la commission a tout d'abord
adopté un amendement de conséquence, puis un amendement tendant
à atténuer la conception extensive de la notion de subvention de
la part de l'administration fiscale. Elle a alors adopté cet article
ainsi modifié.
A
l'article 64
(reconduction du crédit d'impôt
recherche), la commission a adopté un amendement visant à
maintenir, pour l'apurement des crédits d'impôt recherche
négatifs constitués avant le 1er janvier 1999, le
régime actuellement en vigueur. Ayant en outre adopté un
amendement de coordination, elle a alors adopté l'article 64 ainsi
modifié.
Puis, la commission a adopté un amendement tendant à
insérer un article additionnel
après l'article 64
,
portant sur le régime fiscal des plans de souscription ou d'achats
d'actions (stock options), réduisant de 30 % à 16 % le
prélèvement libératoire sur les plus-values
afférentes.
M. Philippe Marini rapporteur général
, ayant
indiqué que le régime des stock options devait tenir compte des
risques encourus par les bénéficiaires des options d'achats,
M. Jean-Philippe Lachenaud
a vivement soutenu l'initiative du
rapporteur général.
M. Paul Loridant
s'est interrogé sur l'opportunité
de plafonner l'avantage, et de moduler la mesure en la réservant aux
seules entreprises innovantes en voie de création.
M. Yann Gaillard
ayant fait part de la même interrogation,
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a
objecté qu'il n'y avait pas dans le monde économique contemporain
d'entreprise "installée", si bien que les distinctions
suggérées par les intervenants ne lui paraissaient pas
réellement justifiées.
Après avoir adopté les
articles 64 bis
(éligibilité au crédit d'imppôt recherche des
opérations confiées aux stylistes extérieurs à
l'entreprise) et
65
(reconduction du crédit d'impôt pour
dépenses de formation), la commission a examiné trois amendements
à
l'article 66
(prorogation de la période
d'application des réductions d'impôt accordées au titre des
souscriptions au capital de sociétés non cotées ou des
souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l'innovation). Elle a
d'abord adopté un amendement assouplissant les conditions de
déductibilité des souscriptions en numéraire au capital
des sociétés non cotées, puis un amendement visant
à doubler le plafond des versements déductibles et à
supprimer la limitation de ce régime fiscal dans le temps, enfin, un
amendement assouplissant les règles relatives aux fonds communs de
placements dans l'innovation. La commission a alors adopté
l'article 66 ainsi modifié, puis
l'article 67
(amélioration du dispositif de déduction du revenu global des
pertes au capital de sociétés en cessation de paiements).
A
l'article 68
(avantages fiscaux en faveur des bailleurs privés
pour les locations de logements de caractère intermédiaire), la
commission a tout d'abord adopté, à l'unanimité, deux
amendements, le premier permettant aux bailleurs bénéficiant du
régime spécial des revenus de location de logements neufs de
garder le bénéfice de ce régime en louant à un
ascendant ou descendant non membre de leur foyer fiscal, le second de
conséquence avec l'amendement précédent. Elle a, de plus,
adopté un amendement portant à 65 % au lieu de 50 %
l'amortissement total des biens immobiliers faisant l'objet d'un engagement de
location, et un amendement portant de 70.000 à 100.000 francs le
plafond de déductibilité des déficits immobiliers sur le
revenu des contribuables.
Puis elle a adopté l'article 68 ainsi modifié et
l'article 69
(reconduction de mesures d'amortissement exceptionnel
prévues en faveur de matériels destinés à
améliorer la qualité de la vie ou à économiser
l'énergie).
La commission a alors adopté un amendement visant à supprimer
l'article 69 bis
(possibilité pour les communes et les
groupements de communes à fiscalité propre de supprimer
l'exonération trentenaire de taxe foncière sur les
propriétés non bâties dont bénéficient les
terrains reboisés), après une discussion où sont
intervenus
MM. Yann Gaillard, Roland du Luart, Michel Moreigne, Paul
Loridant et Michel Charasse
, ce dernier insistant sur le fait que
l'article 69 bis visait à apporter une réponse aux
difficultés qui pesaient sur les communes connaissant une surface
boisée trop importante, du fait notamment de l'exonération dont
bénéficient les terrains boisés. Il s'est alors
demandé s'il ne faudrait pas introduire la référence
à une superficie maximum susceptible de bénéficier de
cette exonération.
Sur
l'article 69 ter
(faculté donnée aux conseils
régionaux d'exonérer les véhicules "propres" de taxe sur
les certificats d'immatriculation des véhicules), le rapporteur
général a souhaité que la commission s'en remette à
la sagesse du Sénat, ce qu'elle a décidé.
La commission a alors, par voie d'amendement, décidé de
supprimer
l'article 69 quater
(taxe communale facultative sur
les activités saisonnières à caractère commercial)
et d'adopter
l'article 69 quinquies
(rapport au Parlement sur
les fonds départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle). Puis, elle a adopté un amendement tendant à
introduire un article additionnel après cet article, visant à
apporter une solution aux difficultés posées par le régime
de France Télécom au regard de la taxe professionnelle.
Après les observations de
MM. Michel Charasse, François
Trucy, Jean-Philippe Lachenaud, Bernard Angels
et
Joël Bourdin
,
la commission a demandé au rapporteur général de
préciser son amendement pour clarifier la répartition du produit
de la taxe professionnelle de France Télécom entre les communes,
les départements et les régions, et adopté l'amendement
ainsi rectifié.
La commission a ensuite décidé de supprimer
l'article 70
(gestion d'actifs hors de France dans des structures
soumises à un régime fiscal privilégié
constituées par des personnes physiques).
Lors de l'examen de
l'article 70 bis
(réduction de 150.000
à 50.000 francs du seuil d'application de l'obligation de paiement
par chèque pour les particuliers non commerçants), adopté
par la commission,
M. Michel Charasse
a précisé que
la mesure portant obligation de paiement par chèque pour les
particuliers non commerçants des achats supérieurs à
150.000 francs n'avait pas trouvé d'application concrète, et
s'est interrogé sur les réglementations appliquées en la
matière par nos partenaires de l'Union européenne.
La commission ayant adopté les
articles 70 ter
(renforcement des contrôles en matière de taxe sur la valeur
ajoutée intracommunautaire),
70 quater
(possibilité
pour les agents de la direction générale des douanes et droits
indirects de se faire assister par des agents de la direction
générale des impôts lors des contrôles à la
circulation) et
70 quinquies
(renforcement des échanges de
renseignements entre les agents de la direction générale des
impôts et de la direction générale des douanes et droits
indirects), elle a adopté un amendement à
l'article 70 sexies
(communication à l'administration
fiscale de tous les résultats des contrôles opérés
en matière de cotisations sociales), visant à préciser les
conditions d'échange des informations constatées par les
administrations fiscales et de sécurité sociale entre elles en
les limitant, après une intervention de
M. Michel Charasse
,
aux faits susceptibles de constituer des infractions. Lors de l'examen de cet
amendement,
Mme Marie-Claude Beaudeau
et
M. Jean-Philippe
Lachenaud
ont déclaré leur désaccord avec
l'article 70 sexies que la commission a adopté ainsi
modifié.
A
l'article 70 septies
(utilisation par les administrations
fiscales du numéro d'inscription au répertoire national
d'identification des personnes physiques), la commission a examiné un
amendement visant à supprimer cet article. Lors de la discussion,
M. Michel Charasse
a rappelé que l'opposition
systématique de la Commission nationale informatique et libertés
au croisement de fichiers ne devait pas constituer pour la commission un
argument sans appel. Ayant toutefois douté de l'utilité d'un
croisement systématique des fichiers, il a souhaité qu'une
réflexion soit conduite pour autoriser ce croisement dans des
circonstances particulières de contrôle et sous la surveillance de
l'autorité judiciaire.
M. Jean-Philippe Lachenaud
ayant
déclaré son hostilité à l'article,
M. Yann
Gaillard
a alors souhaité que l'invitation de M. Michel Charasse
soit prise en considération.
M. Philippe Marini, rapporteur
général
, a alors indiqué que la réforme de la
loi informatique et libertés du 6 janvier 1978 lui paraissait
devoir être entourée de toutes les garanties de la
procédure législative habituelle et que, dans ces conditions, il
ne lui paraissait pas opportun de maintenir l'article introduit par
l'Assemblée nationale. La commission a alors décidé
d'adopter l'amendement de suppression de l'article 70 septies.
Après avoir adopté
l'article 70 octies
(renforcement de l'information du Parlement sur les résultats du
contrôle fiscal) puis
l'article 70 nonies
(modalités d'exercice du contrôle fiscale en matière
d'impôts locaux), la commission a adopté à
l'unanimité un amendement tendant à insérer un article
additionnel
avant l'article 71
, portant sur le taux de
l'intérêt de retard affectant les sommes réclamées
aux contribuables dans le cadre de l'article 727 du code
général des impôts.
Ayant adopté les
articles 71
(extension du champ
d'application de la formalité fusionnée aux actes dits mixtes),
72
(composition de la commission départementale des impôts
et des taxes sur le chiffre d'affaires pour les associations) et
72 bis
(paiement de la TVA pour les acquisitions
intra-communautaires de véhicules neufs), la commission a alors
adopté un amendement visant à insérer un article
additionnel après l'article 72 bis, portant admission au taux
réduit de TVA de certains produits chocolatés.
Après avoir adopté l
'article 73
(exonération
facultative de taxe professionnelle des entreprises de spectacles), la
commission a adopté un amendement à
l'article 74
(prorogation de la majoration exceptionnelle des cotisations additionnelles aux
contrats d'assurance prélevées au profit du Fonds national de
garantie des calamités agricoles), tendant à réduire les
contributions des agriculteurs au Fonds national de garantie pour les
calamités agricoles.
Après avoir adopté
l'article 74 bis
(fixation des
coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux
impôts directs locaux) et
l'article 74 ter
(modification de
l'assiette de la taxe locale d'équipement), la commission a
adopté un amendement portant article additionnel après cet
article, tendant à demander qu'un "jaune" budgétaire soit
déposé tous les deux ans en annexe au projet de loi de finances
sur les pensions de retraite versées aux fonctionnaires après
que, à l'invitation de
M. Michel Charasse
, une adjonction de
précision eut été apportée au texte initial de
l'amendement.