II. LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL CONSTATE UN RISQUE D'ATTEINTE AUX CONDITIONS ESSENTIELLES D'EXERCICE DE LA SOUVERAINETÉ

A. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX

1. La procédure

Les engagements internationaux peuvent être soumis au Conseil constitutionnel par l'intermédiaire de deux procédures. L' article 61 de la Constitution permet tout d'abord de saisir le Conseil constitutionnel d'une loi autorisant la ratification ou l'approbation d'un engagement international . Dans le cadre d'une telle saisine, le Conseil peut être amené à vérifier la conformité à la Constitution de la convention qui lui est soumise. Le Conseil constitutionnel a, jusqu'à présent, été saisi à sept reprises de lois autorisant la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux.

Toutefois, le traité d'Amsterdam a été soumis conjointement par le Président de la République et le Premier ministre au Conseil constitutionnel sur le fondement de l' article 54 de la Constitution. Cet article permet au Président de la République, au Premier ministre, au Président de l'une ou l'autre assemblée ou à soixante députés ou soixante sénateurs 5( * ) de saisir le Conseil constitutionnel d'un engagement international afin qu'il vérifie sa conformité à la Constitution. Si le Conseil a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ou de l'approuver ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution.

2. Les précédents

Avant la décision du Conseil constitutionnel relative au traité d'Amsterdam, l'article 54 de la Constitution n'a donné lieu qu'à cinq applications :

- en 1970, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur le traité du 22 avril 1970 portant modification de certaines dispositions budgétaires des traités instituant les Communautés européennes et du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes, ainsi que sur la décision du Conseil des Communautés européennes du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions des Etats membres par des ressources propres aux Communautés ;

- en 1976, le Conseil s'est prononcé sur la décision du Conseil des Communautés européennes relative à l'élection de l'Assemblée européenne ;

- en 1985, le Conseil constitutionnel a été saisi du protocole n° 6 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales concernant l'abolition de la peine de mort ;

- en 1992, le Conseil constitutionnel s'est prononcé à deux reprises dans le cadre de l'article 54 de la Constitution sur le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht.

Dans une seule décision, la décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 relative au traité sur l'Union européenne, le Conseil constitutionnel a estimé que l'autorisation de ratification d'un engagement international nécessitait une révision de la Constitution.

Dans chacune de ces décisions, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur le respect de la souveraineté nationale. En règle générale, il s'est assuré que l'engagement qui lui était soumis ne portait pas atteinte " aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ". Ainsi, dans sa décision du 19 juin 1970, le Conseil a estimé que l'engagement qui lui était déféré " ne peut porter atteinte, ni par sa nature, ni par son importance, aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ".

Dans sa décision de 1976 relative à l'élection de l'Assemblée des Communautés européennes, le Conseil avait opéré une distinction entre les " les limitations de souveraineté " envisageables et les " transferts de souveraineté " contraires à la Constitution. Il a par la suite abandonné cette distinction.

La décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 a exprimé très clairement la méthode de contrôle utilisée par le Conseil constitutionnel et rendait largement prévisible la décision relative au traité d'Amsterdam.

Dans sa décision de 1992, le Conseil a tout d'abord, dans un considérant de principe important, affirmé que " le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que, sur le fondement des dispositions précitées du préambule de la Constitution de 1946, la France puisse conclure, sous réserve de réciprocité, des engagements internationaux en vue de participer à la création et au développement d'une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les Etats membres ".

Toutefois, le Conseil a considéré que " au cas où des engagements internationaux souscrits à cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle ".

Dès cette décision du Conseil constitutionnel, il était apparu que pour apprécier la conformité à la Constitution d'un transfert de compétences, le Conseil prenait en considération non seulement la matière concernée, mais également les modalités d'exercice des compétences transférées.

Dans cette décision, le Conseil avait ainsi estimé que certaines stipulations du traité de Maastricht étaient directement contraires à certains articles de la Constitution française ( stipulations relatives au droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales).

En ce qui concerne l'Union économique et monétaire, le Conseil avait estimé " que la réalisation d'un semblable objectif se traduira par la mise en oeuvre d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques suivant des modalités telles qu'un État membre se trouvera privé de compétences propres dans un domaine où sont en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ".

A propos de la politique des visas, le Conseil constitutionnel avait fait valoir que " l'abandon de la règle de l'unanimité à compter du 1er janvier 1996, comme le prévoit le paragraphe 3 de l'article  100 C, pourrait conduire (...) à ce que se trouvent affectées des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ".

Au regard de cette décision de 1992, la décision du Conseil constitutionnel relative au traité d'Amsterdam était largement prévisible.

B. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE TRAITÉ D'AMSTERDAM

Le 4 décembre 1997, le Président de la République et le Premier ministre ont conjointement saisi le Conseil constitutionnel afin qu'il statue sur la conformité du traité d'Amsterdam à la Constitution. Celui-ci a rendu sa décision le 31 décembre 1997 et a déclaré contraires à la Constitution certaines stipulations du titre III A nouveau (Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes) du traité instituant la Communauté européenne tel qu'il est modifié par le traité d'Amsterdam. Il a également estimé qu'aucune des autres stipulations du traité d'Amsterdam n'était contraire à la Constitution.

Dans sa décision n°97-394 du 31 décembre 1997, le Conseil constitutionnel suit un raisonnement identique à celui qu'il avait tenu en 1992, tout en apportant un certain nombre de précisions.

Conformément à son habitude, le Conseil énumère tout d'abord les normes de référence applicables , en particulier le préambule de la Constitution de 1958, l'article 3 de la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen (" Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation " ), l'article 3 de la Constitution ( " la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ") . Aux normes de référence déjà citées en 1992 à propos du traité de Maastricht, le Conseil ajoute l'article 88-1 de la Constitution, qui consacre la participation de la France aux Communautés et à l'Union européenne.

Le Conseil indique ensuite, comme il l'avait fait en 1992, que le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que la France puisse participer à la création et au développement d'une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les Etats membres.

Le Conseil rappelle toutefois que l'autorisation de ratifier un engagement international appelle une révision constitutionnelle lorsque l'engagement contient une disposition contraire à la Constitution ou porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

C'est à ce stade que le Conseil formalise la méthode qu'il avait utilisée en 1992 en prenant en compte à la fois les compétences transférées et les modalités d'exercice de ces compétences . Le Conseil indique en effet qu'appellent une nouvelle révision constitutionnelle les clauses du traité qui opèrent des transferts de compétences mettant en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, soit que ces transferts interviennent dans un domaine autre que ceux pour lesquels des transferts sont autorisés par l'article 88-2 de la Constitution 6( * ) , soit que les clauses du nouveau traité fixent d'autres modalités que celles prévues par le traité de Maastricht pour l'exercice des compétences dont le transfert a été autorisé par l'article 88-2.

Une fois ces critères dégagés, le Conseil constitutionnel examine successivement les mesures relatives à l'asile, à l'immigration et au franchissement des frontières intérieures des Etats membres puis les mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres.

Cette distinction est justifiée par le fait qu'aucune habilitation constitutionnelle n'a jusqu'à présent été donnée en matière d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières intérieures des Etats membres, tandis que l'article 88-2 contient une telle habilitation en matière de franchissement des frontières extérieures.

On notera que le Conseil ne s'intéresse explicitement qu'à certaines mesures prévues dans le titre III A. Il n'évoque ainsi à aucun moment les mesures prévues par l'article 73 M relatif à la coopération judiciaire en matière civile ayant une incidence transfrontière, alors même que les modalités d'adoption de ces mesures sont les mêmes qu'en matière d'asile et d'immigration (vote à l'unanimité au sein du Conseil pendant cinq ans, puis décision à l'unanimité du Conseil de passer au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision avec le Parlement européen. De fait, ces mesures, parce qu'elles tendent pour l'essentiel à améliorer et simplifier certaines procédures, ne paraissent pas intéresser l'exercice de la souveraineté nationale.

1. Les mesures relatives à l'asile, à l'immigration et au franchissement des frontières intérieures des Etats

A propos des mesures relatives à l'asile (article 73 K), à l'immigration (article 73 J) et au franchissement des frontières intérieures des Etats membres, le Conseil constitutionnel se réfère explicitement au principe de subsidiarité qui implique que la Communauté n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les Etats membres. Le Conseil n'en tire aucune conséquence juridique, observant que " la seule mise en oeuvre de ce principe pourrait ne pas faire obstacle à ce que les transferts de compétences autorisés par le traité (...) revêtent une ampleur et interviennent selon des modalités telles que puissent être affectées les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale " .

Le Conseil examine alors les modalités d'adoption des mesures prévues en matière d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières intérieures des Etats membres pour estimer que les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ne seront pas affectées pendant la période de cinq ans pendant laquelle les mesures seront prises à l'unanimité, les Etats conservant un pouvoir d'initiative au même titre que la Commission européenne.

En revanche, après la période de cinq ans, la perte par les Etats de leur pouvoir d'initiative et la possibilité pour le Conseil, par un vote à l'unanimité, de décider que les mesures concernées seront prises à la majorité qualifiée et selon la procédure de codécision avec le Parlement européen n'emportent pas la même appréciation du Conseil. Celui-ci déclare ces stipulations contraires à la Constitution en faisant valoir que la mise en oeuvre de ces procédures "pourrait conduire à ce que se trouvent affectées les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale " .

Pour justifier cette appréciation, le Conseil note que le passage à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision " ne nécessitera, le moment venu, aucun acte de ratification ou d'approbation nationale, et ne pourra ainsi pas faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l'article 54 ou de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution " .

Cette justification explique que d'autres dispositions du traité, intéressant l'exercice de la souveraineté nationale, n'aient pas été déclarées contraires à la Constitution. Ainsi, l'article K 14 du traité sur l'Union européenne tel qu'il résulte du traité d'Amsterdam prévoit que le Conseil peut décider à l'unanimité que les actions concernant la coopération policière et judiciaire en matière pénale prévue par l'article K 1 relèveront du traité instituant la Communauté européenne ( " communautarisation ") et se verront appliquer la procédure de codécision et le vote à la majorité qualifiée. L'article K 14 précise cependant que le Conseil de l'Union européenne " recommande l'adoption de cette décision par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives " .

On peut donc en déduire que si le traité avait imposé l'adoption par les Etats membres selon leurs procédures constitutionnelles respectives de la décision de passer au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision en matière d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières intérieures des Etats membres, les stipulations du traité relatives aux modalités d'exercice de ces compétences n'auraient pas été déclarées contraires à la Constitution.

On peut également conclure de la comparaison entre les mécanismes prévus dans le titre III A et ceux figurant dans l'article K 14 que les chefs d'Etat et de gouvernement ont volontairement écarté l'hypothèse d'une approbation par les Etats selon leurs règles constitutionnelles respectives de la décision de passage à la majorité qualifiée pour la libre circulation des personnes et les matières qui lui sont liées, dans la mesure où ils ont prévu une telle approbation dans d'autres domaines.

2. Les mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres

L'appréciation du Conseil sur les mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres (article 73 J) prend en compte le fait que l'article 88-2 de la Constitution, inséré dans la Loi fondamentale en 1992, dispose que " sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires (...) à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres de la Communauté européenne " .

Le Conseil s'attache donc à rechercher si certaines stipulations du traité d'Amsterdam constituent des modalités nouvelles d'exercice des compétences pour lesquelles un transfert a été autorisé.

En ce qui concerne les procédures applicables en matière de franchissement des frontières extérieures, trois cas de figure doivent être distingués :

- certaines mesures relatives aux courts séjours dans l'Union européenne (liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa ; modèle type de visa) sont soumises au vote à la majorité qualifiée après consultation du Parlement européen dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam . Le Conseil considère que ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution dans la mesure où ces procédures de décision étaient déjà prévues par le traité sur l'Union européenne (article 100 C) dans sa rédaction issue du traité de Maastricht et qu'elles sont donc couvertes par l'article 88-2 de la Constitution ;

- certaines mesures (détermination des procédures et conditions de délivrance des visas de court séjour par les Etats membres ; règles applicables en matière de visa uniforme) seront prises automatiquement à la majorité qualifiée et selon la procédure de codécision au terme d'une période de cinq ans pendant laquelle continuera à s'appliquer le vote à l'unanimité et la consultation du Parlement européen. Le Conseil a estimé que ces modalités nouvelles étaient contraires à la Constitution.

On notera donc que ces dispositions justifient à elles seules une révision de notre Constitution.

Par conséquent, même si le traité avait imposé que la décision de passage à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision, lorsqu'elle est laissée à l'appréciation du Conseil statuant à l'unanimité, soit approuvée par les Etats conformément à leurs règles constitutionnelles, une révision de la Constitution n'en aurait pas moins été nécessaire ;


- enfin, comme en matière de franchissement des frontières intérieures des Etats membres, certaines mesures (normes et modalités auxquelles doivent se conformer les Etats membres pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures) pourront faire l'objet, au terme d'une période de cinq ans, d'une décision de passage à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision par le Conseil de l'Union européenne statuant à l'unanimité. Le Conseil a logiquement estimé que ces dispositions étaient contraires à la Constitution.

Le tableau ci-après retrace l'ensemble des mesures que le Conseil de l'Union européenne est invité à prendre en matière de " Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes " ainsi que les procédures applicables. Il fait également apparaître les cas de contrariété avec la Constitution.

Les dispositions du traité d'Amsterdam
relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques
liées à la libre circulation des personnes



Mesures à prendre
par le Conseil de l'Union européenne dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du traité

Procédure décisionnelle applicable

 
 

Libre circulation des personnes
(art. 73 J du Traité)

 

1/ mesures visant à assurer l'absence de tout contrôle des personnes aux frontières intérieures de l'Union

- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité au Conseil, consultation du Parlement européen ; après cinq ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne le passage au vote à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen

Contraire à la Constitution française

2/ mesures relatives au franchissement des frontières extérieures de l'Union :

 

a) normes et modalités auxquelles doivent se conformer les Etats pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures ;

idem
Contraire à la Constitution française

b) règles relatives aux visas pour les séjours d'une durée maximale de trois mois :

 

i) liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa ;

- dès l'entrée en vigueur du traité, majorité qualifiée au sein du Conseil, consultation du Parlement européen

Non contraire à la Constitution française

ii) procédures et conditions de délivrance des visas par les Etats ;

- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité du Conseil, consultation du Parlement européen ; après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; passage automatique au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil et à la codécision avec le Parlement européen.

Contraire à la Constitution française

iii) modèle type de visa ;

- dès l'entrée en vigueur du traité, majorité qualifiée au sein du Conseil, consultation du Parlement européen

Non contraire à la Constitution française


iv) règles en matière de visa uniforme.


- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité au Conseil, consultation du Parlement européen ; après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; passage automatique au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil et à la codécision avec le Parlement européen.

Contraire à la Constitution française


3/ mesures fixant les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des Etats membres pendant une durée maximale de trois mois


- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité au Conseil, consultation du Parlement européen ; après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne le passage au vote à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen.

Contraire à la Constitution française

 
 
 

Asile et immigration
(art. 73 K du Traité)

 
 

1/ mesures relatives à l'asile :

}}

 

a) critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre chargé de l'examen d'une demande ;

}}}

 

b) normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile ;

}}}

 

c) normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour prétendre au statut de réfugié ;

}}}}

 

d) normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié.

}}}

- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité du Conseil, consultation du Parlement européen ; après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil

2/ mesures concernant les personnes déplacées :

}

prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne


a) normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire ;

}}}

le passage à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen

Contraire à la Constitution française


b) normes tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres* ;

}}}

 

3/ mesures relatives à l'immigration :

}}}

 

a) conditions d'entrée et de séjour, normes concernant les procédures de délivrance de visas et de titres de séjour de longue durée* ;

}}}}

- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité du Conseil, consultation du parlement européen ; après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne le passage à la majorité qualifiée et à la codécision

b) immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier ;

}}}}

Contraire à la Constitution française

4/ mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers en situation régulière de séjour dans un Etat membre de séjourner dans les autres Etats membres et les conditions dans lesquelles ils peuvent le faire *

}}}}}

 
 
 
 

Coopération judiciaire en matière civile
(art. 73 M du Traité)*

 
 


Dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché intérieur, le Conseil est habilité à prendre des mesures concernant la coopération judiciaire en matière civile ayant une incidence transfrontalière.

}}}}}}

 

Il s'agit notamment :

}}

- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un État, unanimité du Conseil, consultation du Parlement européen ;

- d'améliorer et de simplifier le système de signification transfrontalière des actes judiciaires et extrajudiciaires, la coopération en matière d'obtention de preuves, la reconnaissance et l'exécution des décisions ;

}}}}}}

après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne le passage à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen

Non contraire à la Constitution française

- de favoriser la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres en matière de procédure civile et de conflits de compétence ;

}}}}

 

- d'éliminer les obstacles au bon déroulement des procédures civiles, au besoin en favorisant la compatibilité des règles de procédure civile applicables par les Etats membres.

}}}}

 

* La période de cinq ans prévue pour que le Conseil arrête des mesures ne s'applique pas à ces alinéas.

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