PJLF rectificative pour 1998
MARINI (Philippe)
RAPPORT 116 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES
Table des matières
- AVANT-PROPOS
-
EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I. 1998 : UNE CONFIRMATION DE LA REPRISE DE 1997... A CONFIRMER
- II. DES RECETTES SOUS-ÉVALUÉES OU EN RALENTISSEMENT ?
-
III. DES DÉPENSES EN PROGRESSION SIGNIFICATIVE
- A. LES CREDITS OUVERTS AU COURS DE L'ANNÉE 1998
- B. LES ANNULATIONS OPÉRÉES AU COURS DE L'ANNÉE 1998
-
C. LES MOUVEMENTS ASSOCIÉS AU COLLECTIF
-
1. Des ouvertures de crédits aux statuts divers
- a) Les montants ouverts au budget général : 60,5 milliards de francs de crédits bruts
- b) Des anticipations de dépenses de 1999 sur 1998 à hauteur de 2,8 milliards de francs
- c) D'importants apurements de dettes antérieures
- d) Les autres ouvertures de crédits
- e) Les ouvertures de crédits au sein des comptes spéciaux du trésor
- 2. Des annulations de crédits qui confortent la stratégie d'économies budgétaires préconisée par votre commission des finances
-
1. Des ouvertures de crédits aux statuts divers
- IV. UNE DÉGRADATION PARADOXALE DU DÉFICIT PRIMAIRE
-
EXAMEN DES ARTICLES
-
ARTICLE PREMIER
Équilibre général - DEUXIÈME PARTIE
-
ARTICLE 3
Dépenses en capital des services civils. - Ouvertures -
ARTICLE 4
Dépenses ordinaires des services militaires. - Ouvertures - B. Budgets annexes
- C. Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale
- II. - OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE
-
ARTICLE 8
Comptes d'avances. - Ouvertures - III. - AUTRES DISPOSITIONS
- TITRE II
-
ARTICLE 11 bis (nouveau)
Réduction d'impôt pour l'acquisition de logements neufs situés dans des résidences de tourisme dans des zones de revitalisation rurale et donnés en location pour neuf ans -
ARTICLE 11 ter (nouveau)
Réduction du taux de la déduction forfaitaire applicable aux revenus fonciers pour la location de logements ayant ouvert droit à la réduction d'impôt pour les résidences de tourisme classées -
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 11 ter
Exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour les immeubles entrant dans le nouveau régime de conventionnement en faveur des logements locatifs anciens -
ARTICLE 12
Relèvement du seuil de perception du droit de francisation et de navigation et du seuil de francisation d'un navire -
ARTICLE 13
Modification du taux limitant la déduction des intérêts servis aux associés -
ARTICLE 14 bis (nouveau)
Exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes interdépartementales -
ARTICLE 15
Validation des impôts et cotisations mis en recouvrement par
la collectivité territoriale de Mayotte -
ARTICLE 15 bis (nouveau)
Régime fiscal des frais professionnels des journalistes et assimilés -
ARTICLE 16
Obligation de déposer selon un procédé informatique la déclaration des revenus de capitaux mobiliers -
Présentation générale des articles
16 bis (nouveau),
16 sexies (nouveau) et 16 octies (nouveau) -
ARTICLE 16 bis (nouveau)
Mise en conformité des modalités de fixation des taux de la redevance pour contrôle vétérinaire avec le droit communautaire -
ARTICLE 16 ter (nouveau)
Mise en conformité du code général des impôts avec la loi de modernisation des activités financières -
ARTICLE 16 quater (nouveau)
Simplification du régime d'imposition de la part des bénéfices des sociétés civiles de moyens revenant à des titulaires de bénéfices non commerciaux -
ARTICLE 16 quinquies (nouveau)
Assujettissement à la TVA des villages de vacances
classés ou agréés -
ARTICLE 16 sexies (nouveau)
Extension de la redevance sanitaire de découpage au gibier sauvage, conformément au droit communautaire -
ARTICLE 16 septies (nouveau)
Instauration de deux redevances sanitaires destinées à couvrir les frais de contrôle des produits de la pêche et de l'aquaculture -
ARTICLE 16 octies (nouveau)
Instauration d'une redevance sanitaire pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus -
ARTICLE 16 nonies (nouveau)
Relèvement des minima de perception du droit
de consommation sur les tabacs -
ARTICLE 16 decies (nouveau)
Exonération de la taxe de publicité foncière pour les acquisitions et cessions d'immeubles réalisées par les SAFER -
ARTICLE 16 undecies (nouveau)
Actualisation du tableau des valeurs de plancher hors oeuvre permettant le calcul de l'assiette de la taxe locale d'équipement -
ARTICLE 16 duodecies (nouveau)
Création d'une taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes -
ARTICLE 16 terdecies (nouveau)
Exonération de redevables de la taxe d'habitation à faibles revenus du prélèvement sur fortes valeurs locatives -
ARTICLE 16 quaterdecies (nouveau)
Fixation d'un plafond pour les taxes spéciales d'équipement perçues au profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique -
ARTICLE 16 quindecies (nouveau)
Maintien du prélèvement pour frais de recouvrement sur le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine - II. - AUTRES DISPOSITIONS
-
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17
Suppression de la ligne de reversements au budget général
du compte n° 902-24 -
ARTICLE 18
Augmentation de la quote-part de la France au FMI et allocation exceptionnelle de droits de tirage spéciaux -
ARTICLE 19
Compensation aux régions de la perte de recettes relative à la suppression des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles à usage d'habitation entre le 1er septembre et le 31 décembre 1998 -
ARTICLE 19 bis (nouveau)
Compensation des pertes de recettes des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle -
ARTICLE 20
Détermination des sommes dues par l'Etat aux organismes de gestion des établissements d'enseignement privés sous contrat au titre du principe de parité -
ARTICLE 21
Octroi d'une garantie par l'Etat à l'occasion de la cession de la Société marseillaise de crédit -
ARTICLE 22 (nouveau)
Validation des taxes d'urbanisme -
ARTICLE 23 (nouveau)
Extension des conditions préférentielles accordées aux anciens agents de la direction générale des télécommunications souscrivant des actions France Télécom dans le cadre d'une offre à prix ferme aux offres à prix ouvert -
ARTICLE 25 (nouveau)
Remise des créances d'aide publique au développement en faveur des Etats d'Amérique centrale touchés par le cyclone Mitch
- EXAMEN EN COMMISSION
N°
116
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Enregistré à la Présidence du Sénat le 11
décembre 1998
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 10
décembre 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1210
,
1224
,
1230
et T.A.
206
.
Sénat
:
97
(1998-1999)
Loi de finances rectificative. |
AVANT-PROPOS
Comme
à l'accoutumée, le projet de loi de finances rectificative de fin
d'année fait le point sur l'exécution probable de la loi de
finances initiale, avant que le projet de loi de règlement ne vienne
solder définitivement les comptes.
Le présent projet de collectif, initialement dépourvu de
première partie à l'exception de l'article d'équilibre,
porte témoignage de l'aisance avec laquelle le gouvernement a pu
exécuter la loi de finances pour 1998, grâce à une
prévision de croissance quasiment exacte, ce dont il faut lui donner
acte. Le présent projet ne comporte donc pas, comme c'était le
cas depuis plusieurs années, de nouvelles recettes "de poche" ou
permanentes au profit de l'exercice en cours.
Le gouvernement a eu la sagesse de retirer son dispositif initial de
révision des bases cadastrales, les conditions de débat d'un
collectif de fin d'année étant totalement inadaptées
à l'étude approfondie d'un sujet aussi difficile et aussi lourd
de conséquences.
Toutefois, il n'a pas résisté à la tentation de
déverser, par voie d'amendement, le contenu de nombreux dossiers en
attente dans ses services, travers dont il avait déjà fait preuve
lors du dernier projet de loi portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier.
Le présent projet est ainsi passé de 21 articles à 45
après examen par l'Assemblée nationale, notamment du fait de
14 amendements d'origine gouvernementale directe, dispositifs nouveaux
dont la plupart auraient pu figurer sans difficulté dans le projet
initial.
Il en résulte que la plus grande partie de ce projet de loi, non
seulement n'a pas bénéficié de l'examen par le Conseil
d'Etat, mais bien souvent, du fait de la précipitation du
dépôt des amendements, n'a pu être examiné par la
commission des finances de l'Assemblée nationale.
Compte tenu de l'étroitesse des délais d'examen par le
Sénat, on ne peut que déplorer ce mode de législation
"à la hussarde".
Cette méthode est nuisible à la formation de la décision
publique, et, pour tout dire, à la démocratie.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. 1998 : UNE CONFIRMATION DE LA REPRISE DE 1997... A CONFIRMER
Le
gouvernement escompte en 1998 une croissance du produit intérieur brut
de 4,4 % en valeur (+ 358,8 milliards de francs) et de
3,1 % en volume.
L'année en cours enregistrerait donc une accélération de
l'activité par rapport à 1997 où le taux de croissance
s'était élevé à 2,3 % en volume et 3,3 %
en nominal.
Cette prévision paraît s'avérer juste, mais ne doit pas
dissimuler une évolution quelque peu inquiétante,
l'infléchissement au troisième trimestre de l'année du
rythme de l'activité économique.
A. BREF RETOUR SUR 1997 : UNE REPRISE ÉCONOMIQUE AMORCÉE AU DEUXIÈME TRIMESTRE
En 1997, le taux de croissance a atteint 2,3 % en volume contre 1,6 % l'année précédente. C'est donc l'année dernière que la reprise économique s'est enclenchée et plus précisément au cours du deuxième trimestre.
Principales contributions à la croissance du PIB
Taux de croissance annuel moyen en %
|
1997 |
Consommation des ménages |
0,4 |
Consommation des administrations |
0,2 |
Formation brute de capital fixe totale |
0,0 |
Dont : sociétés et EI |
0,0 |
Variations de stocks |
0,1 |
Commerce extérieur |
1,4 |
Dont : exportations |
3,1 |
importations |
- 1,7 |
PIB |
2,2 |
Source : Rapport économique, social et
financier.
Projet de loi de finances pour 1999
Comme le montre le tableau ci-dessus, la croissance s'est
accélérée sous l'effet d'une amélioration
très massive du solde des échanges extérieurs et,
marginalement, d'une très légère progression de la demande
interne.
Par rapport à 1996, le supplément de croissance a atteint
0,9 point de PIB dont 0,8 point résultant de l'augmentation du
solde extérieur. Celle-ci est elle-même venue d'une progression
considérable et partiellement inexpliquée des exportations
(+ 14,2 % en valeur) que n'ont pas accompagnées sur le
même rythme les importations.
La demande intérieure a, quant à elle, manqué de
tonicité. En dépit d'une hausse importante des gains de pouvoir
d'achat des ménages, passés de + 0,4 % à
+ 2,2 % entre 1996 et 1997, la consommation des ménages n'a
cru que de 0,7 % en raison d'une augmentation de leur taux
d'épargne (+1,5 point). Le comportement de consommation des
ménages s'est pourtant considérablement modifié en cours
d'année une fois passée la chute des achats d'automobiles
consécutive à l'extinction de la " prime
qualité ".La demande des entreprises est, elle, restée
erratique au cours de l'année, les variations de l'investissement des
entreprises particulièrement amples au premier semestre s'inscrivant
cependant sur une tendance haussière. Quant aux fluctuations des stocks,
la réduction intervenue en cours d'année ayant été
plus faible que l'année précédente, leur contribution
à la croissance fut très légèrement positive.
A la reprise s'est associée une amélioration de l'emploi.
Évolution de l'emploi (en moyenne annuelle et en milliers)
|
1997 |
- Emploi marchand salarié |
+ 84 |
dont RTT |
|
- Emploi non marchand |
+ 26 |
- Emploi non salarié |
- 39 |
- Emploi total |
+ 69 |
Source : Rapport économique, social et financier.
Projet
de loi de finances pour 1999.
La création de 69.000 emplois, à comparer avec une baisse du
nombre d'emplois de 29.000 en 1996, n'a pas empêché le taux de
chômage moyen de s'accroître, passant de 12,3 à 12,5 %.
Mais cette moyenne cache une réduction sensible en cours d'année
à mesure que les entreprises prenaient conscience de
l'amélioration du climat économique. Une fois ce classique
" cycle de productivité " absorbé, le chômage a
pu rétrograder de 12,6 % au deuxième trimestre 1997 à
11,8 % au premier trimestre 1998.
Il s'en est suivi une hausse du taux de salaire moyen par tête de
2,8 % un peu supérieure à celle enregistrée en 1996
mais qui du fait du ralentissement de l'inflation passée de 2 à
1,4 % s'est traduite par une accélération nette des gains du
pouvoir d'achat (+ 0,9 point par rapport à 1996).
Évolution en termes réels* du revenu
disponible des
ménages
(en moyenne annuelle en %)
|
Taux de croissance annuel |
|
|
1996 |
1997 |
Revenus d'activité |
0,9 |
1,6 |
dont : |
|
|
Salaires bruts |
1,0 |
1,7 |
EBE des ménages (y compris EI) |
0,6 |
1,5 |
Transferts nets |
|
|
dont : |
|
|
Prestations sociales |
1,7 |
2,0 |
Impôts et cotisations |
4,1 |
1,7 |
dont : |
|
|
Cotisations sociales |
3,4 |
- 3,5 |
Impôts y compris CSG et RDS |
5,0 |
7,6 |
Intérêts, dividendes et div. nets |
1,0 |
8,1 |
Revenu disponible brut |
0,4 |
2,2 |
* calculé en utilisant le déflateur de la consommation des ménages dans les comptes aux prix de l'année précédente.
Source : INSEE, DP.
Au
total, le revenu disponible brut des ménages a progressé de
2,2 % en termes réels en 1997 contre 0,4 % en 1996.
Les revenus d'activité se sont accrus sur un rythme deux fois plus
rapide qu'en 1996 tandis que le bilan des transferts entre les ménages
et les administrations publiques s'améliorait grâce à la
réforme de l'impôt sur le revenu et que les revenus de placement
progressaient sur un rythme huit fois plus rapide qu'en 1996.
Dans ce contexte, les comptes des administrations publiques ont
enregistré une baisse du besoin de financement public, passé de
365,6 milliards de francs fin 1996 à 281,2 milliards de francs
en 1997. Le besoin de financement de l'Etat s'est amélioré de
30 milliards, celui des organismes divers d'administration centrale (ODAC)
a été positif (45,8 milliards) grâce en particulier
à la soulte versée par France Télécom
(37,5 milliards) tandis que les administrations publiques locales
dégageaient un excédent de 17,6 milliards de francs. Le
besoin de financement de la sécurité sociale s'est
élevé à 65,9 milliards de francs, se dégradant
un peu par rapport à l'année précédente.
Évolution des besoins de financement public entre 1996 et 1997
(en milliards de francs)
|
1996 |
1997 |
Variations |
Etat |
- 308,7 |
- 278,7 |
+ 30 |
ODAC |
+ 2,1 |
+ 45,8 |
+ 43,7 |
Administrations publiques locales |
+ 3,4 |
+ 17,6 |
+ 14,2 |
Sécurité sociale |
- 62,5 |
- 65,9 |
- 3,4 |
TOTAL |
- 365,7 |
- 281,2 |
+ 84,5 |
Si le déficit de la sécurité sociale fut environ deux fois plus élevé que prévu malgré la hausse intervenue en cours d'année des prélèvement sur les ménages, le déficit de l'Etat fut un peu moins élevé qu'annoncé. Cette situation et venue d'une augmentation de la fiscalité décidée dans le cadre du projet portant "mesures urgentes à caractère fiscal et financier."
B. 1998 : PROLONGEMENTS, RUPTURES ET INQUIÉTUDES
Le premier semestre de 1998 a prolongé des tendances dont les racines s'étaient ancrées dès le deuxième trimestre de 1997 ainsi que la recomposition de la croissance à l'oeuvre depuis la fin de l'année dernière. Mais, le troisième trimestre, dernier trimestre connu, confirme les craintes quant à la pérennité du regain d'activité économique.
1. Les prévisions de croissance
Le tableau ci-dessous rappelle les prévisions de croissance pour 1998 diffusées au mois d'octobre.
Prévisions d'octobre 1998
Ressources et emplois de
biens et services
- prix de 1980 en Mds de F et en pourcentage de variation
t/t-1
|
1998 |
|
|||||
|
T1 |
T2 |
T3 |
T4 |
1996 |
1997 |
1998 |
Produit
Intérieur brut
|
992,5
|
998,6
|
1007,7
|
1.013,3
|
3.801,5
|
3.889,8
|
4.012,2
|
Importations
|
320,7
|
322,2
|
327,1
|
331,3
|
1.119,7
|
1.206,3
|
1.301,2
|
Total
des ressources
|
1.313,2
|
1.320,8
|
1.334,8
|
1.344,6
|
4.921,2
|
5.096,0
|
5.313,4
|
Consommation finale des
ménages
|
590,6
|
596,7
|
603,4
|
607,4
|
2.292,8
|
2.313,5
|
2.398,2
|
Consommation finale des
administrations
|
188,3
|
189,1
|
189,9
|
190,6
|
738,5
|
747,3
|
757,8
|
FBCF
totale
|
194,5
|
196,0
|
198,3
|
199,7
|
756,6
|
756,9
|
788,5
|
Exportations
|
338,0
|
336,7
|
340,0
|
342,7
|
1.144,3
|
1.287,6
|
1.357,4
|
Variations de stocks |
1,9 |
2,2 |
3,3 |
4,1 |
- 10,9 |
- 9,3 |
11,5 |
Total
des emplois
|
1.313,2
|
1.320,8
|
1.334,8
|
1.344,6
|
4.921,2
|
5.096,0
|
5.313,4
|
1)
Trimestre / Trimestre précédent.
Source
:
Institut national de la statistique et des études
économiques (INSEE)
Les prévisions de croissance pour 1998 reposaient sur l'hypothèse
selon laquelle la dégradation des résultats du commerce
extérieur serait compensée par un regain de dynamisme de la
demande intérieure.
La première se traduirait par une baisse très importante de la
contribution des échanges extérieurs à la croissance qui,
positive en 1997 (1,4 %), deviendrait légèrement
négative en 1998 (- 0,1 %).
Le regain de la demande interne ferait mieux que compenser cet effritement des
performances internationales de l'économie française puisqu'elle
contribuerait pour 3,2 % à la croissance du PIB.
La vigueur de la demande interne proviendrait surtout de la consommation des
ménages qui expliquerait 1,9 point de croissance. La consommation
s'accroîtrait de 3,1 % contre 0,9 % l'an dernier grâce
à une progression du revenu des ménages de 2,8 %
combinée à une légère inflexion de leur taux
d'épargne.
Évolution en termes réels* du revenu disponible des ménages
(en moyenne annuelle en %)
|
Taux
de croissance annuel
|
Revenus d'activité |
3,0 |
dont : |
|
Salaires bruts |
3,0 |
EBE des ménages (y compris EI) |
3,2 |
Transferts nets |
|
dont : |
|
Prestations sociales |
2,1 |
Impôts et cotisations |
4,3 |
dont : |
|
Cotisations sociales |
- 20,8 |
Impôts y compris CSG et RDS |
29,5 |
Intérêts, dividendes et div. Nets |
7,2 |
Revenu disponible brut |
2,8 |
* calculé en utilisant le déflateur de la consommation des ménages dans les comptes aux prix de l'année précédente
Source : INSEE, DP
Dans un
contexte de ralentissement des gains de pouvoir d'achat du salaire par
tête, la progression des revenus d'activité des ménages
viendrait de la croissance des emplois. Mais,
la progression du revenu des
ménages serait moins élevée que celle des revenus qu'ils
tirent de leur activité.
En effet, le bilan des transferts entre les administrations publiques et les
ménages leur serait défavorable.
A son terme, les ménages perdraient 0,2 point de pouvoir d'achat,
soit une dégradation très importante par rapport aux
données observées en 1997 où les ménages, du fait
de ces transferts, avaient profité de 0,3 point de pouvoir d'achat
grâce à une progression des prestations plus rapide que celle des
impôts et cotisations. Cette modification est, elle-même, le
résultat de l'interruption de la réforme de l'impôt sur le
revenu décidée par la précédente majorité
qui avait permis d'atténuer les suppléments d'impositions mis
à la charge des ménages pour financer la réduction des
déficits sociaux et de l'Etat.
La demande des entreprises, quant à elle, devrait être mieux
orientée et contribuer pour 0,8 point à la croissance.
L'investissement des entreprises (0,5 point de la croissance attendue)
s'accélérerait et augmenterait de 5,7 % en 1998. Pour leur
part, les variations des stocks (0,3 point de croissance) se traduiraient
par l'enclenchement d'une stratégie de restockage.
2. Confirmations et inquiétudes
Le début de l'année a donné quelque crédit à ce scénario. Le film des événements économiques a bien commencé en prolongeant les tendances de 1997. Mais, il est pour le moins incertain que la seconde partie du film soit tournée.
Ressources et emplois de biens et services aux prix de 1980 (en % de variation t/t-1) 1
|
1997 |
1998 |
|
|
Acquis |
||||||
|
T1 |
T2 |
T3 |
T4 |
T1 |
T2 |
T3 |
T4 |
1996 |
1997 |
1998 |
Produit intérieur brut |
0,2 |
1,1 |
0,9 |
0,8 |
0,7 |
0,8 |
0,5 |
|
1,6 |
2,3 |
2,9 |
Importations |
- 0,1 |
4,5 |
3,6 |
1,0 |
2,6 |
0,9 |
1,9 |
|
3,0 |
8,1 |
8,1 |
Total des ressources |
0,1 |
1,9 |
1,6 |
0,8 |
1,2 |
0,8 |
0,9 |
|
1,9 |
3,6 |
4,2 |
Consommation finale des ménages |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Consommation finale des adm. |
0,1 |
0,2 |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
0,2 |
|
2,6 |
1,2 |
1,3 |
FBCF totale |
- 1,4 |
1,2 |
0,9 |
0,4 |
1,5 |
1,0 |
0,8 |
|
- 0,5 |
0,1 |
3,7 |
dont SQS et EI |
- 2,7 |
1,5 |
1,2 |
0,9 |
2,5 |
1,6 |
0,9 |
|
0,6 |
- 0,2 |
5,9 |
Ménages hors EI |
- 0,7 |
0,0 |
0,9 |
- 0,6 |
- 0,1 |
1,2 |
- 0,3 |
|
- 1,0 |
- 0,6 |
0,7 |
Administrations publiques |
1,0 |
1,6 |
- 0,1 |
0,3 |
0,6 |
- 1,5 |
2,4 |
|
- 7,5 |
0,2 |
1,3 |
Autres secteurs |
2,5 |
2,0 |
1,3 |
0,6 |
0,0 |
0,4 |
0,3 |
|
40,6 |
13,6 |
2,1 |
Exportations |
2,0 |
6,4 |
3,2 |
1,0 |
1,1 |
0,4 |
2,9 |
|
5,2 |
12,6 |
6,8 |
Emplois hors stocks |
0,4 |
1,8 |
1,5 |
0,9 |
0,8 |
0,8 |
1,2 |
|
2,4 |
3,5 |
4,0 |
Variations de stocks en Mds de F. 80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Demande intérieure* |
- 0,5 |
0,5 |
1,0 |
0,8 |
1,2 |
1,0 |
0,2 |
|
0,9 |
0,9 |
3,3 |
1.
Trimestre/trimestre précédent
* La demande intérieure est définie comme le total des ressources
moins les exportations. L'acquis est le taux de croissance annuel qui serait
observé si la variable concernée restait au niveau atteint au
dernier trimestre connu. Il ne s'agit pas d'une prévision mais d'une
indication de l'impact des évolutions passées.
a) Quelques confirmations
Dans la
ligne des prévisions, mais avec une ampleur plus forte,
le premier
semestre s'est soldé par une nette dégradation des performances
extérieures de l'économie française.
Dans le prolongement du dernier trimestre de 1997, le rythme des exportations
s'est considérablement réduit ; leur croissance qui, au
deuxième trimestre 1997, avait atteint son pic avec un rythme
annualisé de 25,6 %, s'est fortement repliée pour atteindre,
au deuxième trimestre de 1998 qui constitue leur point bas, un rythme
annuel de 2,4 %. La crise des pays émergents, l'enlisement de
l'économie japonaise, les fluctuations du dollar expliquent ce tassement
qui résulte aussi d'un ralentissement d'activité observé
au cours de cette période dans quelques grandes économies de
l'OCDE : Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni...
Le rythme de croissance des importations, toujours faible, a été
plus rapide du fait d'un décalage conjoncturel et de
l'appréciation relative du franc.
Au total, la contribution du commerce extérieur à la croissance a
été négative au cours du premier semestre et ce dans des
proportions plus élevées que prévu. Ainsi, alors que les
prévisions du gouvernement tablent sur une contribution du solde
extérieur négative à hauteur de 0,1 point de PIB,
l'effet des échanges extérieurs sur la croissance a
été de - 0,6 et - 0,2 point de PIB, respectivement
au premier et au deuxième trimestre de l'année.
La vigueur de la demande intérieure a plus que compensé ces
évolutions
, si bien que la croissance du PIB est restée
soutenue dans la ligne de sa tendance depuis le deuxième trimestre 1997.
Après avoir un peu fléchi en début d'année avec un
rythme annuel de 2,8 % au cours du premier trimestre 1998, contre
3,2 % lors du dernier trimestre 1997, la croissance a
réaccéléré (3,2 % au deuxième
trimestre).
La très vive croissance de la demande intérieure au début
de l'année (4,8 % en rythme annuel) a procédé d'une
tenue convenable de la consommation des ménages, mais surtout d'une
forte reprise de l'investissement des entreprises avec un rythme de progression
de l'ordre de 10 % sur une année.
Le trimestre suivant a vu une accélération de la consommation des
ménages (+ 4,4 % contre 2,4 %) et un léger
tassement du rythme de l'investissement des entreprises (+ 6,4 %).
Ce rééquilibrage des soutiens de la demande intérieure
témoigne sans doute, pour l'investissement, d'une réaction face
aux perspectives de l'économie internationale de la part des entreprises
industrielles plus sensiblement touchées par le recul de la demande
adressée à la France. C'est en effet ces entreprises qui avaient
le plus investi auparavant.
Mais il témoigne aussi de la poursuite de l'accélération
des gains de pouvoir d'achat des ménages,
résultant moins
d'une augmentation de leurs revenus primaires et indirects que d'un
approfondissement de la désinflation.
De plus, le dynamisme de la consommation des ménages est le produit
d'une légère baisse du taux d'épargne des ménages,
passé de 14,7 à 14,5 % de leur revenu.
Quelle signification accorder à l'inflexion du taux d'épargne des ménages ?
Les
années 90 se sont accompagnées, en moyenne, d'une hausse sensible
du taux d'épargne des ménages.
Ce phénomène a eu des effets plutôt défavorables sur
la croissance puisqu'il a réduit le niveau de consommation des
ménages. Il a toutefois provoqué une hausse de l'offre
d'épargne qui a pu favoriser le financement des emprunteurs nets,
c'est-à-dire de l'Etat.
A contrario, la baisse du taux d'épargne des ménages
observée en 1996 a soutenu l'activité dans un contexte où
l'évolution de leur revenu n'était a priori pas favorable
à la consommation.
En tout cas, les variations du taux d'épargne des ménages ont
déjoué ses déterminants économiques traditionnels
que sont le revenu, les prix et les taux d'intérêt.
Des explications supplémentaires moins usuelles ont donc
été cherchées, l'une dans l'intensification du motif de
précaution face à l'évolution du chômage et de la
précarité et aux anticipations d'approfondissement des
déséquilibres financiers des administrations publiques (Etat mais
aussi sécurité sociale), l'autre dans les effets patrimoniaux des
fluctuations des passifs et des actifs des ménages.
Dans le contexte actuel marqué par l'amélioration du pouvoir
d'achat des ménages, il n'est guère usuel d'observer une
décrue de leur taux d'épargne
.
On peut donc supputer que celle-ci provient soit d'un retour à une
certaine confiance, soit de l'anticipation de gains financiers
.
La question évidemment cruciale est alors de savoir si ces
éléments ont quelque chance d'être pérennes
.
Cette question est au coeur des enjeux économiques du moment puisqu'au
fond, c'est du retour à un meilleur rythme de consommation des
ménages que l'on attend une accélération de la croissance,
soit par ses effets propres, soit par ses effets induits sur l'investissement.
Or, les perspectives de l'emploi et des charges publiques et les
évolutions ambiguës des conditions financières n'offrent pas
sur le moyen terme de raisons d'espérer une baisse durable et
substantielle du taux d'épargne des ménages
.
L'on prétend parfois que l'amélioration du marché du
travail pourrait prolonger ce phénomène.
S'il est bien vrai que le rythme des créations d'emplois s'est
accéléré au cours du premier semestre, il n'est pour
autant pas acquis que cette tendance doive se poursuivre ni plus encore qu'elle
soit susceptible de fléchir le comportement d'épargne des
ménages.
Sur la poursuite du mouvement de créations d'emplois, il y a lieu
d'abord de redouter les effets d'une inflexion de la croissance, mais aussi de
s'inquiéter de la poursuite des efforts déployés pour
réaliser des gains de productivité du travail dans l'industrie
afin d'affronter une concurrence toujours plus intense et de l'absence de
mesures susceptibles d'accroître l'employabilité de la population
active.
En tout état de cause, la nature des emplois créés
paraît peu propice à une réduction du sentiment de
précarité des ménages.
Emplois
salariés
Comparaisons mars 1997 - mars 1998
(En milliers)
|
Mars 1997 |
Mars 1998 |
Variation |
Total |
19.566 |
19.904 |
+ 338 |
dont : |
|
|
|
Intérimaires |
330 |
413 |
+ 83 |
Contrats à durée déterminée |
849 |
906 |
+ 57 |
Apprentis |
234 |
257 |
+ 23 |
Contrats aidés |
417 |
405 |
- 12 |
Sous-total |
1.830 |
1.981 |
+ 151 |
Environ la moitié des nouveaux emplois salariés ont un support précaire. Le nombre des salariés à temps partiel s'est quant à lui accru de près de 150.000 unités et, parmi les salariés à temps partiel, la proportion de ceux qui souhaiteraient travailler davantage s'accroît.
b) Des inquiétudes qui s'accumulent
Au cours
du troisième trimestre, l'activité économique a subi un
infléchissement très sensible de son taux de croissance
passé à 2 % en rythme annuel contre 3,2 % au trimestre
précédent.
Ce phénomène n'avait pas été anticipé
puisque, selon les prévisions de l'INSEE d'octobre 1998, la croissance
aurait dû s'accélérer au troisième trimestre pour
s'établir à 0,9 % par rapport au trimestre
précédent. C'est l'inverse qui s'est produit : la croissance
a rétrogradé, s'élevant à seulement 0,5 %.
La comparaison entre les prévisions et l'évolution
économique effective montre en outre que la recombinaison de la
croissance a été stoppée.
La demande intérieure est en très net
ralentissement
; elle ne s'accroît plus que sur un rythme annuel
de 0,8 %.
Ce ralentissement touche l'ensemble des compartiments de la
demande, mais son ampleur résulte de l'évolution du comportement
des entreprises.
La tendance à un freinage de leur investissement se confirme, mais c'est
surtout la reprise, de leur part, d'une politique de réduction des
stocks qui doit être observée. Ce retournement pourrait être
le résultat d'une dégradation de l'opinion des chefs d'entreprise
sur leurs perspectives propres et sur les perspectives générales.
Il est en outre certain que le climat de désinflation, voire les
inquiétudes quant à une déflation, hâtent ce
processus.
Les prix en 1998
Le
gouvernement tablait sur une augmentation moyenne des prix de 1,4 % au
cours de l'année 1998, soit une légère
accélération par rapport à 1997 ; en glissement,
l'inflation devait atteindre 1 %.
Les résultats observés à partir des données du mois
de novembre démontrent que le glissement des prix à la
consommation est, en fait, compris sur un an entre 0,2 et 0,3 %.
L'inflation sous-jacente demeure basse et les diminutions des prix des produits
importés pèsent sur les variations de l'indice.
Ces conditions de prix exercent des effets contradictoires sur
l'évolution économique.
Elles sont susceptibles de soutenir la demande dans la mesure où les
revenus nominaux distribués ne seraient pas flexibles. C'est
probablement le cas à très court terme, mais l'on sait que, hors
le secteur public, les salaires s'ajustent vite au niveau des prix.
Inversement, la désinflation pèse sur les comportements de stocks
des entreprises qui sont incitées à se débarrasser de
produits dont les prix sont susceptibles de se déprécier
rapidement. De la même manière, elle atténue une partie de
l'avantage attendu de la baisse des taux d'intérêt nominaux.
Quant aux effets de la désinflation sur les comptes publics, ils sont,
en première analyse, peu favorables. La baisse des prix comprime les
recettes fiscales tandis que la rigidité des dépenses
empêche de les ajuster à la baisse.
Ce n'est pas à dire que la baisse des prix doive être toujours
évitée. mais, dans les zones d'évolution dans lesquelles
l'on se situe désormais, il serait préférable d'aboutir
à un objectif de stabilité des prix.
La demande des ménages décélère
également
. Leur consommation augmente moins fortement qu'au
deuxième trimestre, de 0,8 % en volume contre 1,1 % et de
0,9 % en valeur contre 1,6 %. Ce résultat s'accompagne d'une
remontée de leur taux d'épargne, l'investissement des
ménages étant par ailleurs en léger repli.
La demande extérieure paraît quant à elle
étonnamment dynamique
, avec des exportations en croissance de
12 % en rythme annuel, contre 1,6 % au trimestre
précédent.
Faute d'informations détaillées sur les résultats du
commerce extérieur au troisième trimestre, il y a lieu de
supputer que les résultats acquis ont pu correspondre à des
exportations toujours dynamiques à destination des Etats-Unis dont le
rythme de croissance continue à être rapide.
Les importations s'accroissent elles aussi mais moins que les exportations, si
bien que la contribution du commerce extérieur au PIB est positive
(+ 0,1 point de PIB).
*
* *
Il est
assez peu douteux que l'année 1998 s'achève sur une
performance sensiblement analogue à celle prévue initialement. La
croissance en volume devrait être de l'ordre de 3,1 % en moyenne.
Mais, cette évolution moyenne dissimule un profil conjoncturel peu
favorable. Les résultats du second semestre pourraient sensiblement
altérer ceux du premier si les variations constatées au cours du
troisième trimestre devaient se maintenir ou se prolonger.
Une évolution importante doit être notée : le climat
de désinflation perturbe les comportements économiques et
atténue les effets favorables de la reprise sur les comptes publics. Il
reste à prendre les mesures nécessaires pour en tirer les
conséquences.
Enfin, l'année 1998 n'a pas été mise à profit
pour créer les conditions d'une croissance soutenue et durable de
l'économie française. Le solde des finances publiques n'a
été que peu redressé, le marché du travail n'a pas
fait l'objet des réformes structurelles qui s'imposent, notre
système de formation reste peu performant, les engagements financiers
publics latents demeurent trop élevés...
Tout cela ne laisse guère de place à un retour au dynamisme
nécessaire de l'économie française.
II. DES RECETTES SOUS-ÉVALUÉES OU EN RALENTISSEMENT ?
Le niveau des recettes associé au présent projet de collectif paraît sous-évalué au regard de ce que leur dynamisme initial pouvait laisser espérer. Toutefois, il n'est pas à exclure que le net infléchissement conjoncturel du deuxième semestre se traduise par une rupture de leur dynamisme.
A. LA RÉÉVALUATION DES RECETTES POUR 1998
1. Une amélioration des recettes fiscales de 11 milliards de francs
La loi
de finances pour 1998 prévoyait une augmentation des recettes fiscales
du budget de l'Etat de 43 milliards de francs par rapport à 1997
(1.446,7 milliards de francs contre 1.403,7 milliards de francs en
1997) soit une progression de 3,1 % par rapport aux estimations
révisées de 1997. Cette anticipation était fondée
sur une prévision de croissance de l'économie française
plus élevée, estimée à 4,2 % en valeur.
Selon le présent projet de loi de finances rectificative, les
recettes du budget général
1(
*
)
s'élèveraient à 1.347,3 milliards de francs en 1998,
soit 13,9 milliards de francs de mieux que les prévisions de
recettes de la loi de finances.
Les recettes fiscales expliquent l'essentiel de l'amélioration, à
hauteur de 11 milliards de francs, et traduisent l'impact de la conjoncture
économique sur l'assiette des impôts indirects.
Les recettes non-fiscales
, hors recettes d'ordre, progressent de
1,6 milliards de francs seulement, en raison notamment de la
révision à la baisse des recettes provenant de la COFACE.
Enfin,
les prélèvements sur recettes
de l'Etat diminuent
de 1,3 milliards de francs, ce qui est imputable au
prélèvement au profit des collectivités locales, en raison
du moindre dynamisme du fonds de compensation de la TVA.
2. Une réévaluation très proche des estimations révisées dans le projet de loi de finances pour 1999
L'estimation du projet de loi de finances rectificative est
légèrement inférieure, de 2,8 milliards de francs,
aux évaluations révisées pour 1998, qui figuraient
à l'appui du projet de loi de finances pour 1999 (1.350,1 milliards
de francs).
Les moins-values représentent 300 millions de francs pour la taxe
sur la valeur ajoutée, 2,5 milliards de francs pour les recettes
non-fiscales et 300 millions de francs pour les remboursements et
dégrèvements d'impôts.
B. UNE RÉÉVALUATION SANS DOUTE EN DESSOUS DE LA RÉALITÉ, QUI PROVISIONNE UN PROBABLE ESSOUFFLEMENT
Il faut
constater que les recettes fiscales attendues pour 1998 représentent
42,5 milliards de francs de mieux que l'exécution de 1997, ce qui
apparaît, de prime abord, proche des 43 milliards de francs de
produit supplémentaire attendu dans la loi de finances initiale.
C
eci révèle en réalité une exécution
pour 1998 légèrement moins bonne que prévu, alors que la
croissance a été soutenue en 1998.
Les recettes auraient progressé de 3 % par rapport aux
résultats de 1997, contre 3,1 % dans les prévisions de la
loi de finances initiale.
Il est légitime de se demander, dès lors, si les estimations
révisées ne présentent pas une sous-évaluation des
plus-values de recettes fiscales en 1998.
En effet, au mois de septembre 1998, les recettes fiscales nettes sont
supérieures de 31,6 milliards de francs aux recettes de 1997,
soit une progression de 3,9 % par rapport à 1997.
Pour la TVA nette, la prévision s'élève à
+ 3,9 % dans le projet de loi de finances rectificative, alors que la
situation fin septembre montre une progression de 5,5 %. Pour la TIPP, les
chiffres sont respectivement de 3 % et 3,7 %.
Compte tenu de la bonne conjoncture économique, votre rapporteur
général s'interroge sur l'écart entre ces résultats
et la révision des recettes proposée.
L'évolution des recettes fiscales entre septembre 1997 et septembre 1998
|
Exécution 1997 |
LFI 1998 |
Différence
|
Sept 97 |
Sept 98 |
Différence
|
En pourcentage |
Recettes fiscales nettes |
1.416,6 |
1.448,2 |
31,6 |
1.051,7 |
1.092,4 |
40,7 |
3,8% |
IR |
293,5 |
294,7 |
1,2 |
255,7 |
256,2 |
0,5 |
0,2% |
IS (net) |
172,1 |
190,0 |
17,9 |
111,3 |
124,9 |
13,6 |
12,2% |
TIPP |
150,8 |
154,9 |
4,1 |
110,1 |
114,2 |
4,1 |
3,7% |
TVA (nette) |
626,1 |
637,0 |
10,9 |
457,7 |
482,9 |
25,2 |
5,5% |
Divers |
174,1 |
171,6 |
- 3,5 |
116,9 |
114,2 |
- 2,6 |
-2,2% |
(en millions de francs cumulés)
Le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique
que le taux de progression à fin septembre d'une année sur
l'autre "
s'explique en partie par des modifications techniques et
calendaires
".
L'effet de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal
et financier (MUFF),
évalué pour 1997 à
23,1 milliards de francs par le ministère de l'Economie et des
finances, ne facilite évidemment pas la comparaison d'un exercice
à l'autre.
Selon le ministère, les deux premiers acomptes d'impôt sur les
sociétés au titre de l'exercice 1998 intègrent une partie
des versements liés au MUFF de décembre 1997, alors que les
mêmes acomptes en 1997 n'en tenaient pas compte.
Il ajoute que la limitation de la déductibilité de la provision
pour renouvellement de concession (article 5 de la loi de finances pour 1998)
et la suppression des provisions pour fluctuation des cours et pour
licenciement (articles 6 et 7) ont procuré un gain pour l'Etat
dès le mois d'avril 1998.
Cependant, votre rapporteur note qu'il s'agit bien là de
réelles plus-values de recettes qui, si elles s'observent dès le
mois de septembre 1998, devraient logiquement contribuer au résultat de
l'année.
En matière de TVA, le ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie explique que le dynamisme observé au cours
des premiers mois de l'année 1998, s'agissant des encaissements bruts,
devrait être tempéré par des remboursements et
dégrèvements d'impôts importants en fin d'année.
Il ajoute que la baisse notable des importations de marchandises en provenance
des pays tiers, constatée depuis le recouvrement de septembre, devrait
avoir des incidences importantes,également en fin d'année.
Enfin, il indique que les droits d'enregistrement et de timbre sont plus
dynamiques en 1998 mais que des pertes de recettes interviendront au dernier
semestre en raison de la suppression de ces droits sur les cartes nationales
d'identité et sur la délivrance du permis de conduire.
Tous ces arguments sont, aux yeux de votre rapporteur général,
largement insuffisants pour expliquer que
les recettes fiscales nettes
ne progresseraient, en définitive, que de 11 milliards de francs
par rapport à la loi de finances pour 1998, soit moins de 1 %, par
rapport à cette évaluation initiale, alors que l'exécution
pour 1997 avait permis d'enregistrer 13 milliards de francs de recettes
supplémentaires.
S'il est possible de constater certains mouvements de décaissement sur
l'impôt sur les sociétés, les encaissements fin 1997 ayant
été très lourds pour les entreprises, l'évolution
attendue en matière de TVA paraît improbable.
De deux choses l'une : ou cette estimation est
sous-évaluée, ou le ralentissement de la croissance fin 1998 est
tel que les encaissements de TVA se ralentiraient considérablement.
Les réévaluations de recettes du collectif budgétaire
Recettes fiscales nettes |
LFI 1998 |
PLFR 1998 |
Evolution |
impôt sur le revenu |
294.709 |
299.500 |
+ 1,6 % |
impôt sur les sociétés net |
190.000 |
182.000 |
- 4,2 % |
TIPP |
154.878 |
155.400 |
+ 0,3 % |
TVA nette |
636.950 |
650.670 |
+ 2,1 % |
autres |
171.636 |
171.574 |
- |
total |
1.448.173 |
1.459.144 |
+ 0,7 % |
C. LES AUTRES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL
Par
rapport à la loi de finances initiale pour 1998,
les recettes
non-fiscales
progressent de 5,6 % et atteignent 163,76 milliards
de francs.
Hors recettes d'ordre, la progression est toutefois limitée à
1,2 %, soit 1,6 milliards de francs.
Il faut noter que la moins-value constatée par rapport aux
évaluations révisées pour 1998
s'explique par la
demande de constitution d'une provision supplémentaire de
2 milliards de francs dans les comptes de la COFACE
, compte tenu
d'indemnisations plus importantes que prévu. Cela s'explique en partie
par des arriérés dus par la Russie au titre de la consolidation
des créances de l'ex-URSS et des impayés sur l'accord
bilatéral signé entre l'Iran et la France.
Les prélèvements sur recettes de l'Etat en faveur de l'Union
européenne
s'élèvent à 91,5 milliards de
francs, soit exactement l'évaluation figurant en loi de finances
initiale.
En revanche,
les prélèvements sur recettes au profit des
collectivités locales
diminuent de 1,3 milliards de francs, en
raison du moindre dynamisme du fonds de compensation de la taxe sur la valeur
ajoutée.
III. DES DÉPENSES EN PROGRESSION SIGNIFICATIVE
A. LES CREDITS OUVERTS AU COURS DE L'ANNÉE 1998
Les mouvements en cours d'exercice se sont traduits par l'ouverture de 6.037 millions de francs de crédits dont 3.800 millions au titre des dépenses militaires.
1. Le décret d'avance du 16 janvier 1998
Le
décret d'avance du 16 janvier 1998 a ouvert un milliard de francs
de crédits au chapitre 47-21 " Programmes d'action sociale de
l'Etat " du budget de l'emploi et de la Solidarité (II.
Santé, solidarité et ville). Il s'agit des crédits
destinés aux chômeurs de longue durée, mis en place
à l'issue des manifestations du début du mois de janvier 1998.
Ainsi que l'avait relevé fort justement notre collègue Jacques
Oudin dans son avis sur le projet de loi d'orientation relatif à la
lutte contre les exclusions
2(
*
)
, la mise en place
de ce fonds n'est pas exempte de critiques.
Il soulignait ainsi que dans son rapport au Premier ministre
3(
*
)
, Mme Join-Lambert avait noté que par le
biais de ce fonds, des sommes importantes avaient été
dépensées en un temps record, sans critères d'attribution
définis, sans examen sérieux des cas individuels et sans
conditions, au risque de déstabiliser le travail de terrain accompli
depuis des années par les intervenants sociaux.
2. Le décret d'avance du 21 août 1998
Le
montant de dépenses nouvelles ouvertes par le décret du
21 août 1998 s'élève à 5,04 milliards de
francs, dont 4,83 milliards de francs de dépenses ordinaires et
210,3 millions de francs de crédits de paiement.
Au sein de ces mouvements, on signalera tout particulièrement
l'importance de ceux affectant les crédits du ministère de la
défense qui représentent 75,5 % des sommes totales.
Les principales ouvertures de crédit concernent les postes
suivants :
3,8 milliards de francs sont ouverts au titre III du
ministère de la défense, sur les chapitres relatifs aux
rémunérations et aux charges sociales. L'insuffisance des
crédits est, en effet, pour la fin de l'année 1998, nettement
supérieure à celle des années 1996 et 1997, notamment en
raison d'importants reports de charges de 1997 sur 1998, et du recrutement
anticipé de militaires du rang. L'armée de terre
bénéficie ainsi, à elle seule, de 2,61 milliards de
francs, soit 68 % de ces nouveaux crédits, et la gendarmerie, de
593 millions de francs.
Il apparaît, en effet, que lors de la professionnalisation des
armées, on a mal mesuré la part des dépenses du
titre III par rapport à celles du titre V, notamment par
comparaison avec la situation d'autres pays où existent des
" armées de métier ", tels que le Royaume-Uni ou les
Etats-Unis. Il existe donc un très réel risque que se poursuive
ce mouvement d'accroissement des crédits du titre III, aux
dépens de ceux des titres V et VI. Ainsi, en l'espèce, le
décret d'annulation du 21 août 1998 a supprimé
3,85 milliards de francs de crédits sur les titres V et VI.
500 millions de francs de crédits ont été
ouverts au sein du titre IV du ministère de l'emploi et de la
solidarité, au profit de la formation professionnelle. Ce mouvement qui
avait été prévu par l'article 75 de la loi du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier, vise à compenser la baisse, en loi de finances initiale, de
5,27 milliards de francs pour 1997 à 4,77 milliards de francs pour
1998 des crédits du chapitre 43-05 destinés à la formation
professionnelle. Il a été financé par un
prélèvement " exceptionnel " de 500 millions de
francs sur la trésorerie des organismes collecteurs des fonds de la
formation professionnelle.
Votre rapporteur tient à souligner que nonobstant le caractère
" exceptionnel " de ce prélèvement en 1998, celui-ci
devrait être réitéré par le gouvernement en 1999,
ainsi que cela ressort des documents budgétaires. Il ne peut donc
qu'émettre les plus vives réserves sur un tel
procédé.
Le décret d'avance du 21 août 1998 a ouvert des
crédits au bénéfice du budget de l'enseignement scolaire
à hauteur de 342,58 millions de francs, soit 7,10 % du total
des crédits ouverts.
Ces ouvertures de crédits, destinées à financer les
emplois-jeunes et à titrer les conséquences budgétaires de
l'accord salarial du 10 février 1998 portent, au sein du budget de
l'enseignement scolaire, sur 0,12 % du total des crédits.
51,1 millions de francs de crédits sont ouverts sur les
budgets du ministère des affaires étrangères pour la
commémoration du 5
ème
anniversaire de la
Déclaration universelle des droits de l'homme, et l'organisation de
l'année de la France au Japon.
34,3 millions de francs sur le budget de la santé seront
principalement affectés à l'organisation des états
généraux de la santé.
De façon plus limitée, au titre du budget des anciens
combattants, 1,3 million de francs ont été ouverts au
chapitre 43-02, concernant les interventions en faveur de l'information
historique. Il s'agit en effet de préparer le 80ème anniversaire
du 11 novembre 1918, les crédits ouverts en loi de finances
initiale n'étant que de 1,7 million de francs. De même,
2 millions de francs de crédits de paiement ont été
ouverts au chapitre 57-51 du budget de la justice afin de rénover la
bibliothèque du Conseil d'Etat.
B. LES ANNULATIONS OPÉRÉES AU COURS DE L'ANNÉE 1998
Les annulations de crédits s'élèvent à 5.358 millions de francs dont 4.157 millions de francs au titre des dépenses militaires. La variation nette des crédits s'élève donc à 679 millions de francs, compte tenu de l'ouverture de 6.037 millions de francs de crédits.
1. L'arrêté d'annulation de crédits du 16 janvier 1998
Un
arrêté d'annulation a gagé strictement l'ouverture des
dépenses, à hauteur de 700 millions de francs pour les
crédits civils et de 300 millions de francs pour les crédits
militaires.
Parallèlement, l'arrêté annule 2,19 milliards de
francs en autorisations de programme, afin de maintenir le taux de couverture
des autorisations de programme par les crédits de paiement.
Ont été d'emblée exclues de l'arrêté
d'annulation les dépenses obligatoires (tous engagements juridiques de
l'Etat), les crédits évaluatifs (dette, remboursements et
dégrèvements...), les services votés, les crédits
du titre III (personnel, matériel et fonctionnement) et les
crédits à vocation sociale, quel que soit leur budget de
rattachement.
De ce fait, les annulations se répartissent en :
309,270 millions de francs sur le titre IV (interventions
publiques), soit 3,3 % des mesures nouvelles ;
508,530 millions de francs sur le titre V (investissements
exécutés par l'Etat), soit 8 % des mesures nouvelles ;
182,200 millions de francs sur le titre VI, soit 0,6 %
des mesures nouvelles.
La méthode retenue par le gouvernement est différente de celle
préconisée par le Sénat sur le projet de loi de finances
pour 1998 ainsi que sur le projet de loi de finances pour 1999. Les bases
" taxables " retenues ne sont pas les mêmes
et cela
à au moins trois titres :
1) Les crédits du titre III (personnel, matériel et
fonctionnement) sont épargnés, alors que les crédits des
titres V et VI (investissement) sont touchés, ce qui est la logique
inverse de celle préconisée par le Sénat. Celui-ci avait
souhaité
préserver les dépenses en capital
, qui
engagent l'avenir.
Ainsi, l'arrêté du 16 janvier annule 11,9 millions de
francs sur les dépenses d'équipement des écoles en
matériel informatique, au budget de l'éducation nationale ;
16,6 millions de francs, au budget de la coopération, sur les
crédits du Fonds d'aide et de coopération, 45 millions de
francs au budget des routes, sur les travaux de réparation et de
sécurité, ou de 91 millions de francs au budget du transport
aérien sur les programmes d'études et de développement de
l'aéronautique. Enfin, il faut observer que 300 millions de francs
sont annulés à nouveau au budget de l'équipement de la
Défense, après plusieurs années de réduction
massive de ces crédits.
2) Les budgets régaliens (police et justice) sont touchés
par les annulations, alors que
le Sénat avait souhaité les
épargner
, du fait de leur importance primordiale pour le
fonctionnement de l'Etat : ainsi, 27,3 millions de francs sont
annulés sur les dépenses d'équipement du budget de
l'intérieur, et 13 millions de francs sur les dépenses
d'équipement du budget de la Justice.
3) Plutôt que de concentrer l'effort d'économie sur des actions
importantes,
ce que permettait la démarche du Sénat en
contestant
, par exemple,
la politique de création ou de maintien
d'emplois publics
, l'arrêté du 16 janvier procède
à un " saupoudrage "
4(
*
)
d'annulations sur des crédits d'intervention qui finalement pourrait
freiner notablement la mise en oeuvre de certaines actions. Ainsi, les actions
en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs diminuent de
6,4 millions de francs, soit 3,6 %, de même que les
interventions en faveur de l'artisanat sont réduites de
5,3 millions de francs, soit 3,4 %.
2. L'arrêté d'annulation de crédits du 21 août 1998
Les crédits nouveaux ouverts par le décret d'avance du 21 août 1998 ont été financés le même jour par un arrêté d'annulation portant sur 4,36 milliards de francs de crédits de paiement, ainsi que par un prélèvement de 500 millions de francs sur la trésorerie de l'AGEFAL, prévu par l'article 75 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et le produit de la vente, par le ministère de l'intérieur du " terrain Beaujon ", pour un montant de 179,2 millions de francs.
L'article 75 de la loi portant DDOEF
Institution d'un
prélèvement sur l'Association de gestion
du fonds des
formations en alternance (AGEFAL)
Lors de
la discussion de cet article, la commission des finances du Sénat avait
tenu à rappeler au nom d'une bonne gestion des finances publiques son
opposition aux prélèvements excessifs sur les trésoreries
d'organismes publics ou parapublics.
Elle avait également souligné que ce prélèvement
ne réglait en rien la question de fond qui est celle du financement de
la formation professionnelle et tenu à ce que M. le
secrétaire d'Etat au budget s'engage explicitement quant à
l'affectation de ces sommes.
La perspective d'un nouveau prélèvement de 500 millions de
francs en 1999 sur cet organisme démontre que le problème de fond
alors soulevé par votre commission des finances n'a toujours pas
été réglé.
Il convient de souligner que, sur les 4,36 milliards de francs de
crédits annulés, 3,85 milliards de francs soit 88,4 %
du montant total, concernent les titres V et VI du budget du
ministère de la défense.
Il existe par ailleurs un très réel risque que cette
réduction, qui vise " de façon classique "
5(
*
)
à financer l'augmentation de 3,8 milliards
de francs des crédits du titre III, ainsi que cela a
été souligné lors de l'examen du décret d'avances
du 21 août 1998, ne se reproduise à l'avenir. Et cela,
nonobstant les engagements pris lors du vote de la loi de programmation
militaire et qui tendent à " sacraliser " au titre des
crédits du titre V, un montant annuel minimal de 85 milliards
de francs.
Au sein du budget de l'enseignement supérieur, 129 millions
de crédits de paiement ont été annulés, soit
0,27 % du total de ceux-ci. Par ailleurs, 245,31 millions de francs
de crédits de paiement ont été annulés sur le
budget de l'enseignement scolaire, soit 0,09 % du total de ceux-ci.
Au sein du budget de l'agriculture et de la pêche,
13,8 millions de francs de crédits affectés au Fonds de
gestion de l'espace rural (FGER) ont été annulés. On
relèvera depuis la création du FGER en 1995 un recours massif aux
annulations de crédits, permis par la lenteur de la mise en oeuvre du
fonds. En dépit des déclarations du ministre de l'agriculture
annonçant, à l'automne 1997, que le FGER constituait l'une de ses
"
priorités budgétaires pour 1998
", les
crédits du FGER pour 1998 (140 millions de francs votés)
continuent d'être amputés par des annulations de crédit.
Ainsi, 5 millions de francs ont été annulés en mai
1998, et par l'arrêté d'annulation du 21 août 1998, ce
sont 13,8 millions de francs qui sont retirés au FER, soit
près de 10 % (9,86 %) du budget voté.
Concernant le budget du logement, 5 millions de francs de
crédits de paiement ont été supprimés au titre des
dispositions du chapitre 65-48 relatives à la construction et à
l'amélioration de l'habitat.
Au sein du budget de la jeunesse et des sports, les crédits
concernant la jeunesse et la vie associative (chapitre 43-90) sont
diminués de 1,1 %, soit 6,5 millions de francs de
crédits de paiement.
Ouvertures et annulations de crédits initiaux
(En millions de francs)
|
|
Mouvements en cours d'exercice |
Présent projet |
|
Variation/ loi de |
Variation en %/loi de |
||||
|
finances initiale |
|
Annulations associées (b) |
Variation nette des crédits |
|
Annulations associées (c) |
Variation nette des crédits |
final des crédits |
finances initiale |
finances initiale |
Budget général |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dépenses ordinaires civiles nettes |
1.290.004 |
2.027 |
759 |
+ 1.268 |
22.909 |
11.617 |
+ 11.292 |
1.302.564 |
+ 12.560 |
+ 0,97 |
Dépenses civiles en capital |
72.211 |
210 |
442 |
- 232 |
9.497 |
886 |
+ 8.611 |
80.591 |
+ 8.380 |
+ 11,60 |
Dépenses militaires |
238.267 |
3.800 |
4.157 |
- 357 |
700 |
3.200 |
- 2.500 |
235.410 |
- 2.857 |
- 1,19 |
Total des crédits nets du budget général |
1.600.482 |
6.037 |
5.358 |
+ 679 |
33.106 |
15.703 |
+ 17.403 |
1.618.565 |
+ 18.083 |
+ 1,13 |
Pour mémoire : remboursements et dégrèvements |
279.237 |
|
|
|
27.469 |
|
+ 27.469 |
306.706 |
+ 27.469 |
+ 9,84 |
Comptes d'affectation spéciale (dépenses définitives) |
61.024 |
- |
- |
- |
15.060 |
- |
+ 15.060 |
76.084 |
+ 15.060 |
+ 24,68 |
Total des charges définitives nettes (hors budgets annexes) |
1.661.506 |
6.037 |
5.358 |
+ 679 |
48.166 |
15.703 |
+ 32.463 |
1.694.648 |
+ 33.142 |
+ 1,99 |
Budgets annexes |
103.642 |
- |
- |
- |
15 |
- |
+ 15 |
103.657 |
+ 15 |
- |
Comptes spéciaux du Trésor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Charges temporaires |
376.265 |
- |
- |
- |
2.190 |
- |
+ 2.190 |
378.455 |
+ 2.190 |
+ 0,58 |
(a)
Décrets d'avance du 16 janvier et du 21 août 1998
(b) Arrêtés d'annulation du 16 janvier 1998 et du 21 août
1998
(c) Arrêté d'annulation du 18 novembre 1998
C. LES MOUVEMENTS ASSOCIÉS AU COLLECTIF
Le
présent projet de loi de finances rectificative ouvre au sein du budget
général 33.106 millions de francs de crédits nets
auxquels s'ajoutent 15.060 millions de francs de crédits sur les
dépenses définitives des comptes d'affectation spéciale,
15 millions de francs sur les budgets annexes et 2.190 millions de
francs au titre des charges temporaires des comptes spéciaux du
Trésor.
15.703 millions de francs de crédits sont annulés, ce qui se
traduit par une variation nette des crédits de 17.403 millions de
francs sur le budget général, soit au total, y compris les
mouvements en cours d'exercice, une progression nette des crédits de
1,13 % par rapport à la loi de finances initiale.
Si l'on intégre les dépenses définitives des comptes
d'affectation spéciale (variation nette :
+ 15.060 millions de francs), la variation totale des charges
définitives nettes (hors budgets annexes) est de 32.463 millions de
francs soit une progression de 1,99 % par rapport à la loi de
finances initiale.
1. Des ouvertures de crédits aux statuts divers
a) Les montants ouverts au budget général : 60,5 milliards de francs de crédits bruts
Le
présent projet de loi ouvre au sein du budget général
60.575 millions de francs de crédits bruts se répartissant
comme suit :
dépenses civiles ordinaires brutes : 50.678 millions de
francs
6(
*
)
, soit 20.654 millions de francs
de crédits nets, dont 13.892 millions de francs (soit 67,3 %)
au titre des mesures sociales. Par ailleurs, 83,8 % des crédits
ouverts le sont au titre du budget des charges communes
7(
*
)
;
dépenses civiles en capital : 9.497 millions de
francs ;
dépenses militaires ordinaires : 700 millions de francs.
Le montant total des crédits nets ouverts est de 30.851 millions
de francs (hors frais de gestion de la dette).
b) Des anticipations de dépenses de 1999 sur 1998 à hauteur de 2,8 milliards de francs
Au
sein de ces crédits, votre rapporteur tient à relever la part
significative des crédits ouverts au sein du présent collectif
pour 1998 et qui correspondent à des dépenses qui ne seront
effectives qu'en 1999
. Le gouvernement a ainsi anticipé ou
provisionné sur l'exercice 1998 des dépenses au titre de 1999,
s'élèvant à plus de 2,8 milliards de francs de
crédits.
940,7 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 37-75 du
budget des services financiers au titre du
recensement général
de la population
de
1999
. Ces crédits seront donc très
vraisemblablement intégralement reportés sur l'exercice 1999,
comme le reconnaît le gouvernement, bien qu'ayant été
demandés pour 1998 dans le présent projet de loi. Ainsi que le
relève le rapporteur général de la commission des finances
de l'Assemblée nationale "
il aurait été sans
doute de meilleure méthode d'inscrire la totalité des
crédits nécessaires directement dans le projet de loi de finances
pour 1999
".
458 millions de francs de crédits correspondent à
l'indemnisation des commissaires-priseurs
à la suite de la
réforme de leur profession qui a fait l'objet d'un projet de loi
adopté en Conseil des ministres le 22 juillet 1998 et non encore
examiné à ce jour. L'inscription de ces crédits au
chapitre 46-01 du budget de la justice, qui figure à
l'état H annexé à la loi de finances " tableau
des dépenses pouvant donner lieu à reports de
crédits " reflète la nécessité de permettre
leur report d'une année sur l'autre, en l'espèce vers 1999.
360 millions de francs figurent au chapitre 41-25 du budget des
charges communes au titre du "
plan d'urgence en faveur des
lycées
" annoncé par le ministre de l'éducation
nationale à la fin du mois d'octobre 1998. Ainsi que cela a
été relevé par la commission des finances de
l'Assemblée nationale, "
le montant de la dotation inscrite sur
le chapitre 41-25 nouveau est supérieur aux besoins susceptibles
d'être enregistrés en 1998
". En effet, le coût de
360 millions de francs correspond à celui de la bonification des
intérêts d'emprunt afférant aux 4 milliards de francs
de prêts à taux zéro qui seront accordés sur
4 ans aux régions.
300 millions de francs sont inscrits au chapitre 45-42 du budget des
transports terrestres afin de compenser la décision de
revaloriser
les péages dus à l'établissement public Réseau
ferré de France
au titre de l'utilisation par la SNCF du
réseau ferré. "
Le supplément de dotation semble
avoir été calibré de façon forfaitaire "
ainsi que l'a souligné le rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale.
161,8 millions de francs de crédits sont demandés sur
le chapitre 43-20 " Interventions culturelles d'intérêt
national " du budget de la culture. Cette somme correspond
au
financement pour 1999 des dépenses préparatoires à la
célébration de l'an 2000
.
62 millions de francs de crédits ont été
ouverts au chapitre 57-01 " Dépenses immobilières " du
budget des services généraux du Premier ministre.
Cette somme
est destinée à financer pour 1999 le programme de
délocalisation
, dans la mesure où aucun crédit n'a
été inscrit à ce titre dans le projet de loi de finances
pour 1999. Cette situation avait été dénoncée par
vos rapporteurs spéciaux, qui avaient souligné que, faute de
crédits en loi de finances pour 1999, l'équilibre et la poursuite
de l'activité du fonds de délocalisation seraient
dépendants d'un abondement au sein du collectif pour 1998.
enfin, 450 millions de francs de crédits divers sont ouverts
au ministère de l'intérieur, notamment pour renouveler le parc
automobile, et au titre du parc immobilier de l'administration.
c) D'importants apurements de dettes antérieures
5.620 millions de francs de crédits sont
ouverts
au titre de la ristourne dégressive fusionnée afin d'apurer la
dette résiduelle de l'Etat au titre de 1997 et des exercices
antérieurs. Le gouvernement précise en effet que le coût
1998 est couvert par les crédits ouverts en loi de finances initiale.
Or, votre rapporteur tenait à souligner que les crédits ouverts
en loi de finances initiale pour 1998 ne seront vraisemblablement pas
suffisants. En effet, 38,77 milliards de francs ont été
prévus sur le chapitre 44-75 du budget des charges communes pour le
financement de cette ristourne, compte tenu de l'inscription d'une provision de
3 milliards de francs destinée à financer la mise en oeuvre
de la loi du 13 juin 1998 (" 35 heures "). Les
premières indications fournies par la ministre de l'emploi, notamment
lors de son audition par votre commission des finances, font état d'une
prévision de dépenses au titre de cette ristourne de
41,5 milliards de francs en 1998 et de 43 milliards de francs en
1999.
Ce chapitre devra donc vraisemblablement être à nouveau
abondé.
2.500 millions de francs sont inscrits au chapitre 54-90 du budget
des charges communes afin de recapitaliser le GIAT-Industries.
2.400 millions de francs figurent au chapitre 64-93
" Equipement naval et interventions " du budget de l'industrie afin
d'apurer certaines des dettes de l'Etat envers plusieurs chantiers navals et de
tirer les conséquences de l'aide apportée en 1998 aux Ateliers et
Chantiers du Havre.
Au demeurant, votre rapporteur tient à rappeler que ce chapitre
budgétaire a fait l'objet, lors de l'exercice 1997, d'une
sous-consommation très significative de ses crédits. Cette
sous-consommation est consécutive à l'ouverture de crédits
supplémentaires demandés en loi de finances rectificative pour
1997 (850 millions de francs en crédits de paiement et en
autorisations de programme), qui n'ont pas été finalement
utilisés.
1.152 millions de francs de dépenses civiles en capital
correspondant au règlement d'un contentieux opposant l'EPAD à la
société SNC-Coeur Défense et visent à couvrir les
conséquences pécuniaires de sa condamnation.
410 millions de francs de crédits correspondant au
remboursement de dettes de l'Etat à l'égard de France Telecom.
305 millions de francs sont inscrits au chapitre 37-07 des charges
communes afin de poursuivre le mouvement d'apurement de la dette de l'Etat vis
à vis de France Telecom. Ils sont complétés par
15,1 millions de francs figurant au budget de l'urbanisme et
90 millions de francs inscrits sur le budget de l'intérieur.
248 millions de francs de crédits figurant au budget de la
santé sont destinés à une régularisation au profit
de la CNAF au titre des dépenses du RMI.
d) Les autres ouvertures de crédits
5.750 millions de francs de crédits sont
destinés au remboursement à la CNAF des dépenses
exposées par la majoration de l'allocation de rentrée scolaire
(ARS).
960 millions de francs de crédits sont inscrits au titre de
la subvention versée à l'Association pour la structure
financière (ASF). Cette somme doit permettre de financer les
revalorisations de l'allocation de solidarité spécifique (ASS),
de l'allocation d'insertion (AI), ainsi que la mise en place de l'allocation
spécifique d'attente (ASA).
900 millions de francs correspondent à la progression des
crédits du RMI, dont 248 millions de francs sont destinés
à des régularisations au profit de la CNAF au titre des exercices
1995 à 1997.
e) Les ouvertures de crédits au sein des comptes spéciaux du trésor
17.250 millions de francs de crédits sont ouverts,
correspondant pour l'essentiel, à hauteur de 15.000 millions de
francs à la réévaluation des recettes et des
dépenses du " compte d'affectation des produits de cessions de
titres, parts et droits de société " afin de prendre en
compte des cessions d'actifs au cours du dernier trimestre de 1998.
Par ailleurs, les recettes et dépenses du compte " Prêts du
Trésor à des Etats étrangers " sont ajustées
pour tenir compte des opérations réalisées en cours
d'année : 1.330 millions de francs de crédits
supplémentaires sont ouverts.
2. Des annulations de crédits qui confortent la stratégie d'économies budgétaires préconisée par votre commission des finances
Les
annulations se répartissent en 11.617 millions de francs de
crédits au titre des dépenses civiles ordinaires,
886 millions de francs sur les dépenses civiles en capital, et
3.200 millions de francs pour les dépenses militaires ordinaires,
soit un montant total de 15.703 millions de francs de crédits
annulés. Si l'on y ajoute les annulations opérées en cours
d'année (5,4 milliards de francs) on atteint 21,1 milliards de
francs.
L'ordre de grandeur de ces annulations est très proche de ce que
préconisait le Sénat pour 1998 : 21,3 milliards de
francs.
Elles résultent de l'arrêté d'annulation du
18 novembre 1998.
Les principales annulations de crédits portent sur les postes
suivants :
7.720 millions de francs au titre du budget de l'emploi, soit
66,4 % des annulations au titre des dépenses civiles ordinaires.
Celles-ci correspondent à l'annulation à hauteur de
7.500 millions de francs de crédits sur le chapitre 44-74
" Insertion des publics en difficulté " qui correspond aux
dépenses de préretraite, aux crédits destinés aux
contrats initiative emploi ou aux contrats emploi solidarité.
Le montant des crédits ainsi annulés sur le chapitre 44-74
représente 19,03 % des crédits figurant en loi de finances
initiale.
Il convient à ce titre de relever que lors de l'examen du projet de loi
de finances pour 1998, à l'occasion duquel votre commission des finances
avait souhaité réaliser des économies budgétaires
à hauteur de 6.224 millions de francs, Mme le ministre de l'emploi
s'était inquiétée de ce que ce chapitre puisse faire
l'objet d'économies :
" Doit-on faire de même pour
l'insertion des publics en difficulté prévue au
chapitre 44-74 ? Je le comprendrais assez mal alors que vous nous
avez parlé de votre préoccupation, que nous partageons, face
à l'augmentation du chômage de longue durée "
8(
*
)
. Elle ajoutait même : "
Je ne
comprends pas très bien où vous souhaitez réduire les
crédits du titre IV
".
Est ainsi validée et confortée la volonté
d'économie budgétaire de votre commission qui la conduisait
à proposer 6,2 milliards de francs de réduction de
crédits sur l'ensemble du titre IV du budget de l'emploi, dans la
mesure où le gouvernement, au titre du même exercice
budgétaire, en réalise lui-même, sur un seul chapitre, pour
7,5 milliards de francs.
3.200 millions de francs de crédits sont annulés au
titre des dépenses militaires en capital des titres V et VI. Est
ainsi poursuivi et amplifié le mouvement consistant à diminuer de
façon substantielle les crédits d'équipement militaire
tels qu'ils figuraient en loi de finances initiale.
Ceux-ci avaient en effet déjà été amputés de
3.857 millions de francs par l'arrêté du 21 août
1998 associé au décret d'avances du même jour, et cela afin
de financer l'accroissement des dépenses militaires de
rémunération qui semblent avoir été
sous-estimées, ainsi que votre rapporteur l'a déjà
relevé. La tension budgétaire de plus en plus vive qui s'exerce
sur les crédits du titre III puisque 4,5 milliards de francs
de crédits supplémentaires ont été ouverts au cours
de cet exercice, se confirme à mesure qu'avance le mouvement de
professionnalisation des armées.
Ce constat valide l'opinion exprimée par le Sénat à la fin
de l'année 1997 concernant l'insuffisance des crédits militaires.
879 millions de francs de crédits sont annulés au
titre de la charge de la dette sur le chapitre 11-05 du budget des charges
communes. Cette annulation résulte d'une économie de
1.750 millions de francs liée au bas niveau des taux
d'intérêt et d'une économie de 1.210 millions de
francs résultant de l'optimisation du programme d'émission que
compense une charge de 2.080 millions de francs résultant de
rachats de coupons qui sont la conséquence des opérations de
gestion active de la dette.
846 millions de francs de crédits sont annulés sur le
budget du logement au titre de la contribution de l'Etat au financement des
aides à la personne (chapitre 46-40). Cette annulation a donc
porté, en totalité, sur les crédits destinés aux
aides à la personne. Il s'agit de la première annulation depuis
1991. Elle s'impute intégralement sur l'article 30
" Contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement " pour
le financement de l'allocation de logement sociale. L'économie
réalisée correspond à une amélioration de la
situation des demandeurs potentiels, et donc à des demandes
inférieures aux prévisions.
Il convient donc de noter qu'en supprimant 500 millions de francs sur
les aides à la personne pour l'exercice 1999, le Sénat ne fait
que confirmer ce potentiel d'économie, qui est probablement plus
important qu'il ne l'avait envisagé.
Cette annulation valide également, a posteriori, le refus de votre
commission d'utiliser le compte spécial du Trésor du financement
du prêt à taux zéro pour financer les aides à la
personne, à hauteur de 500 millions de francs en 1998.
IV. UNE DÉGRADATION PARADOXALE DU DÉFICIT PRIMAIRE
Bien que la croissance et les recettes fiscales soient bien meilleures qu'escompté, l'amélioration du déficit budgétaire est décevante. Elle est en rupture avec les améliorations observées ces derniers mois, et ne capitalise pas la réduction enregistrée de la charge nette de la dette.
A. UNE ÉTONNANTE RUPTURE DE TENDANCE PAR RAPPORT AUX DERNIERS RÉSULTATS CONNUS EN EXÉCUTION
Au moment de l'établissement du présent rapport, l'exécution du budget à fin septembre 1998 est connue. Elle marque une amélioration spectaculaire des comptes de l'Etat, dont on ne peut que féliciter le gouvernement.
La situation budgétaire au 30 septembre 1998
Le solde
budgétaire
Le solde budgétaire s'établit à
- 244,8 milliards de francs à la fin septembre 1998, soit une
amélioration de 47,9 milliards de francs par rapport à celui
enregistré l'année dernière à la même date
(- 292,7 milliards de francs).
Les recettes du budget général
Sur les neuf premiers mois de l'année, les recettes nettes du budget
général s'élèvent à 1.058 milliards de
francs. Par rapport à la même période de 1997, la
croissance des recettes fiscales nettes s'établit à 3,9 %.
Les dépenses du budget général
A la fin septembre 1998, les dépenses du budget général
s'établissent à 1.193,1 milliards de francs contre
1.181,5 milliards de francs à la fin septembre 1997, soit une
augmentation de 1 %.
Situation au 30 septembre (en milliards de francs)
|
Septembre 1997 |
Septembre 1998 |
Evolution (%) |
Dépenses ordinaires |
1.063,50 |
1.090,5 |
+ 2,5 |
Dépenses en capital |
118,0 |
102,6 |
- 13,0 |
Dépenses du budget général |
1.181,5 |
1.193,1 |
+ 1,0 |
Recettes fiscales nettes |
1.051,7 |
1.092,4 |
+ 3,9 |
Prélèvements sur recettes |
- 193,5 |
- 191,4 |
- 1,1 |
Recettes non fiscales |
90,0 |
114,9 |
+ 27,7 |
Recettes du budget général (hors fonds de concours) |
948,2 |
1.015,9 |
+ 7,1 |
Solde
des CST*
|
- 106,6
|
- 109,7
|
ns
|
Solde général d'exécution |
- 292,7 |
- 244,8 |
|
* Ces
deux montants tendent à s'annuler en fin d'exercice : les fonds de
concours sont comptabilisés pour le même montant en
dépenses, le solde négatif des CSIT, essentiellement lié
au compte d'avance aux collectivités locales, rejoint l'équilibre.
Au 31 août 1998, l'amélioration du déficit
budgétaire était de 24,8 milliards de francs.
Au
30 septembre, cette amélioration atteint 47,9 milliards de
francs.
Et pourtant, aux termes du présent projet, le déficit
budgétaire ne s'améliorerait que de 3,3 milliards de francs
à la fin de 1998.
Or, le profil d'exécution du budget est à peu près le
même d'une année sur l'autre
. Le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie ne signale pas
d'élément exceptionnel expliquant la forte amélioration de
l'exécution à fin septembre. Il n'y a donc pas de raisons
particulières, hors mesures nouvelles, pour que cette
amélioration ne soit pas acquise jusqu'à la fin de l'exercice,
toutes choses relatives étant égales par ailleurs.
A la fin de septembre 1998, les recettes nettes (fonds de concours compris)
étaient en progression de 6,3 %, les dépenses ne
dérivaient que de 1 %. Si cette tendance s'était poursuivie
jusqu'à la fin de l'exercice, compte tenu d'une charge nette des comptes
spéciaux du Trésor maintenue à 4,6 milliards de
francs, en ligne avec la loi de finances initiale, on aurait obtenu le
résultat suivant par rapport à l'exécution 1997 :
Extrapolation des résultats du 30 septembre 1997
(En milliards de francs)
|
Exécution 1997 |
Fin 1998 selon la tendance observée en septembre |
Dépenses nettes |
1.654,4 |
1.670,95 |
Recettes nettes |
1.385,2 |
1.472,5 |
Solde du budget général |
- 269,2 |
- 198,4 |
Charge nette des CST |
+ 1,5 |
- 4,6 |
Solde général d'exécution |
- 267,7 |
- 203,0 |
Bien
entendu, cette comparaison n'a qu'une valeur indicative. Toutefois, en
l'absence d'une modification du profil d'exécution, cette extrapolation
donne une idée de l'écart entre le résultat auquel on
aurait pu s'attendre entre la loi de finances initiale et le présent
projet de collectif.
Il reste donc très probable que l'exécution définitive
de l'exercice 1998 soit meilleure que ce que prévoit le présent
projet.
L'évolution finale des dépenses sera probablement en
ligne avec l'observation réalisée à fin septembre. Pour ne
prendre qu'un seul exemple, le présent projet de loi continue de tabler
sur 73,6 milliards de francs de dépenses d'équipement
militaire (contre 81 votés), alors que le ministre de la
défense a dit lui-même devant la commission de la défense
de l'Assemblée nationale que les 70 milliards de francs de
dépenses seraient à peine atteints...
Certes, il convient de corriger l'exécution probable de l'effet de la
loi portant mesures urgentes à caractère économique et
financier
, évalué par la Cour des Comptes à un
surcroît de recettes de 23,1 milliards de francs. Mais, même
dans cette hypothèse, le déficit proposé par le projet de
loi de finances rectificative reste supérieur au niveau qu'on aurait pu
attendre.
Evolution du déficit entre septembre et décembre
|
1997 |
1998 |
Solde septembre |
292,7 |
244,8 |
Solde décembre |
267,7 |
254,6 |
Effet MUFF |
- 23,1 |
- |
Amélioration -/détérioration + |
- 1,9 |
+ 9,8 |
Selon cette observation, le déficit aurait pu s'améliorer non de 3,3 milliards de francs, mais d'une quinzaine de milliards de francs pour s'établir aux environs de 242/243 milliards de francs.
B. L'AMÉLIORATION DU DÉFICIT EST INFÉRIEURE À CELLE DE LA CHARGE NETTE DE LA DETTE PUBLIQUE
Votre
commission des finances ne peut que se féliciter de la sensible
révision à la baisse de la charge nette de la dette publique
associée au présent projet.
Une amélioration de
5,7 milliards de francs, décomposée en une augmentation de
1,4 milliard de francs de charge brute (intérêts
versés) et la progression de 7,1 milliards de francs des recettes
d'ordre venant en déduction de la charge brute de la dette
(encaissements de coupons courus à l'émission), est
constatée.
Cette amélioration est à la fois liée à la baisse
des taux d'intérêt (4,98 % enregistrés sur les
émissions d'OAT à dix ans contre 6,2 % anticipés) et
à une gestion active efficace de la dette par le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie, qui a su maximiser les gains
par des opérations de rachat et d'échanges sur l'encours de la
dette de l'Etat.
On ne peut donc qu'être déçu de constater que cette
amélioration ne soit pas entièrement capitalisée dans le
déficit.
Evolution du déficit primaire de l'Etat
(En milliards de francs)
|
LFI 1998 |
PLFR 1998 |
Total |
Charge nette de la dette |
234,84 |
- 5,73 |
229,11 |
Déficit budgétaire |
257,88 |
- 3,32 |
254,56 |
Déficit primaire |
23,04 |
2,41 |
25,45 |
Le
présent projet de loi de finances rectificative se traduit par une
détérioration du déficit primaire de l'Etat et donc,
malgré l'amélioration du déficit, par une augmentation de
la dette publique supérieure à ce qu'une saine utilisation des
fruits de la croissance aurait permis.
Compte tenu d'une exécution probablement meilleure que prévu par
le présent projet, et de son souci constant de voir se stabiliser la
dette publique, votre commission vous proposera donc de refuser une partie des
ouvertures de crédits nouveaux pour limiter la
détérioration du solde primaire. Ce refus portera sur les
dépenses nouvelles imputées à 1998, mais qui
relèvent en réalité de l'exécution 1999, et qui
devraient être financées par redéploiement dans l'enveloppe
que l'Assemblée nationale votera au titre du projet de loi de finances
pour 1999.
C. LA FRANCE, LANTERNE ROUGE DE L'EUROPE POUR LES DÉFICITS PUBLICS
Aux
termes du présent projet, les déficits publics de la France
s'établiraient à 2,9 %, dont 3,05 % pour l'Etat,
0,15 % pour la sécurité sociale, compte tenu d'un
excédent de 0,15 % pour les collectivités locales et de
0,15 % pour les organismes divers d'administration centrale
(essentiellement la Caisse d'amortissement de la dette sociale).
S'il satisfait le critère du traité sur l'Union européenne
(3 %), ce niveau de déficits publics est le plus mauvais de
l'Euro-11 et de l'Union européenne (après l'Italie et
l'Allemagne, à 2,6 %), dont la moyenne se situe respectivement
à 2,3 % et 1,8 %.
Dans quelques semaines, le gouvernement devra présenter à nos
partenaires de l'Union européenne le "programme de stabilité" de
la France, en application du pacte de stabilité et de croissance
signé à Amsterdam en juillet 1997.
Ce programme devra exposer
les moyens que la France se donne pour parvenir, en trois ans, non à
améliorer ses déficits publics, mais à les faire
disparaître.
Au sujet de l'exercice 1998, le gouvernement sera alors face à une
alternative :
- ou bien il devra révéler qu'il a provisionné au cours de
cet exercice une partie des charges des années à venir, ce qui
est une option défendable si elle est transparente. Ce serait un moyen
de justifier que sur 14 milliards de francs de plus-values de recettes,
seuls 3,3 milliards de francs sont affectés au déficit ;
- ou bien il devra admettre que la France, compte tenu de la structure de ses
dépenses publiques et de la résistance de son déficit
structurel, n'est pas en voie de résorber ses déficits publics,
malgré les engagements pris.
En tout état de cause, l'amélioration très
décevante du déficit budgétaire révèle, soit
une sous-estimation partielle de cette amélioration, soit, pire encore,
l'apparition d'une dégradation sensible des comptes publics en fin
d'année.
EXAMEN DES ARTICLES
PREMIERE PARTIE
CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE FINANCIER
ARTICLE PREMIER A (nouveau)
Relèvement de l'exonération
de TIPP applicable aux esters d'huile végétale incorporés
au fioul domestique et au gazole
Commentaire : le présent article propose de relever,
pour
la période du 1
er
janvier au 31 décembre 1998,
l'exonération de la taxe intérieure de consommation sur les
produits pétroliers (TIPP) dont bénéficient les esters
d'huile végétale incorporés au fioul domestique et au
gazole, de 230 à 240 francs pour un hectolitre.
I. LE DÉVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
Le blé, le colza, le maïs et la betterave peuvent subir des
transformations chimiques afin de produire des esters méthyliques (ou
esters méthyliques d'huiles végétales - EMHV) ou de
l'éthyle tertio butyle éther (ETBE) produit à partir
d'éthanol.
L'éthanol a été produit dès le début des
années 1980 aux Etats-Unis (à partir du maïs) et au
Brésil (à partir de la canne à sucre). En Europe, la
production des biocarburants a commencé au début des
années 1990 pour offrir un nouveau débouché à
l'agriculture, et a pris deux directions principales :
- l'incorporation des esters d'huiles végétales (EMHV) dans les
gazoles à des taux variant de 5 à 100 %, suivant les orientations
prises dans les différents pays ;
- l'incorporation d'ETBE permettant d'oxygéner les essences sans plomb.
Dès 1987, la France a autorisé la fabrication des biocarburants
destinés à être incorporés, l'un, au gazole et au
fioul domestique, l'autre, dans les essences. Les taux minimaux
banalisés de mélange sont respectivement de 15 % pour l'ETBE, et
de 5 % pour les EMHV. La France a donc choisi de favoriser le
développement de biocarburants susceptibles d'être
mélangés aux carburants traditionnels. Ces carburants biologiques
permettent d'augmenter l'indice d'octane, c'est-à-dire les performances
du moteur, sans engendrer de pollution.
En 1991, les biocarburants ont fait l'objet d'une exonération partielle
de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers
(TIPP) afin de réduire le handicap dont ils souffrent et qui
réside dans un coût de production trois fois plus
élevé que celui des essences ou du gazole issus du pétrole
brut. L'exonération introduite alors s'élève à
329,5 francs pour un hectolitre d'éthanol et à 230 francs pour un
hectolitre d'ester. Une telle exonération est autorisée par la
directive européenne 92/82/ CEE du 19 octobre 1992 concernant
l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles
minérales,
" dans le cadre de projets pilotes visant au
développement technologique de produits moins polluants, notamment en ce
qui concerne les combustibles provenant de ressources renouvelables ".
Le dispositif d'exonération partielle a cependant dû être
réformé par la loi de finances rectificative pour 1997 afin de
prendre en compte certaines observations de la Commission européenne.
La Commission a en effet considéré le dispositif fiscal
français comme une " aide d'Etat " aux producteurs des
matières premières agricoles et jugé qu'il
réservait le bénéfice de l'exonération aux
biocarburants produits à partir de matières premières
françaises, ce qui le rend non conforme aux règles de la
concurrence communautaires. En outre, le dispositif français a
été jugé excédant le stade expérimental du
projet pilote.
La France a, dès lors, présenté à la Commission
européenne un projet de refonte de la fiscalité des biocarburants
qui rétablit l'égalité entre les producteurs
français et les producteurs européens. En outre, elle a
élaboré un argumentaire justifiant le caractère pilote de
son programme de développement des biocarburants, en s'appuyant sur la
faible taille des unités de production, et sur le fait que la production
de biocarburants ne représente qu'environ 1 % de la production de
carburants d'origine fossile. Le 28 avril 1997, la Commission a rendu un avis
favorable au projet français.
Ainsi, l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 a
apporté trois modifications au dispositif existant jusqu'alors :
- les exonérations ne font plus référence aux
matières premières utilisées, la mention de certaines
productions agricoles exclusivement cultivées sur des terres en
jachère disparaissant ;
- les agréments sont strictement contrôlés ;
- le dispositif est ouvert aux producteurs européens, toute
discrimination éventuelle en faveur des producteurs français et
au détriment des producteurs communautaires étant
supprimée.
II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article est issu d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Jean-Pierre Kucheida.
Il propose de porter l'exonération de la taxe intérieure de
consommation sur les produits pétroliers (TIPP) accordée aux
esters d'huile végétale produits dans des unités
agréées et incorporés au fioul domestique et au gazole, de
230 francs à 240 francs pour un hectolitre, pour la seule année
1998.
Cette disposition tend à prendre en considération la situation
économique défavorable dans laquelle se développent les
biocarburants.
En effet, les coûts de production des esters d'huile
végétale sont déterminés, notamment, par le prix
des matières premières utilisées (graines et/ou huiles).
Leur prix de vente est indexé sur le prix du gazole.
Or, les estérificateurs sont économiquement contraints, en
amont, de s'approvisionner à partir de produits obtenus sur
jachère industrielle - essentiellement le colza - payés à
un prix inférieur à celui des produits destinés aux usages
alimentaires. En aval, le prix du gazole sur lequel est indexé celui des
esters d'huile végétale continue de diminuer, en raison des
conséquences de la crise asiatique.
L'exonération proposée permettrait d'éviter une
désaffection des producteurs agricoles, qui handicaperait lourdement la
filière, et pour maintenir une valorisation des graines industrielles
à un niveau proche de celui de 1997.
Elle devrait également concourir au maintien des superficies
cultivées à des fins énergétiques sur terres en
jachère, soit 150.000 hectares en 1998, pour environ 66.000
agriculteurs. En outre, les unités de production de biocarburants
pourront poursuivre leur activité dans des conditions économiques
satisfaisantes. De même, la production d'esters d'huile
végétale en France sera préservée.
Enfin, la mesure proposée, dont le coût peut être
évalué à 30 millions de francs, n'engendrera pas de
dépassement de l'enveloppe fiscale allouée pour 1998 aux
biocarburants, soit 1,25 milliard de francs pour les filières esters et
ETBE. Il convient de préciser que, compte tenu des conditions
économiques défavorables, les mises sur le marché en 1998
sont estimées à environ 260.000 tonnes pour les esters et 227.000
tonnes pour l'ETBE, pour un total de 1,16 milliard de francs sur la base d'une
exonération fiscale des esters fixée à 240 francs pour un
hectolitre, soit en-deçà de 9 millions de francs par rapport au
plafond fixé pour 1998.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE PREMIER
Équilibre
général
Commentaire : le présent article traduit
l'incidence, sur
l'équilibre prévisionnel du budget de 1998, des dispositions du
projet de loi et des textes réglementaires affectant l'équilibre
(E - annexes).
Les dispositions contenues dans le projet de loi et les décrets
d'avance, ainsi que les arrêtés d'annulation, ont pour effet de
modifier l'équilibre pour 1998 ainsi qu'il suit :
|
Loi de finances |
Annulations et décrets |
|
Situation nouvelle |
||
|
initiale |
d'avance |
Ouvertures |
Annulations |
Total |
|
I. OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF |
|
|
|
|
|
|
Charges |
|
|
|
|
|
|
Dépenses ordinaires civiles du budget général (nettes des remboursements) |
1.290.004 |
1.268 |
22.909 |
11.617 |
11.292 |
1.302.564 |
Dépenses civiles en capital du budget général |
72.211 |
- 232 |
9.497 |
886 |
8.611 |
80.590 |
Dépenses militaires du budget général |
238.267 |
- 357 |
700 |
3.200 |
- 2.500 |
235.410 |
Dépenses des budgets annexes |
103.641 |
- |
15 |
- |
15 |
103.656 |
Solde des comptes d'affectation spéciale |
39 |
- |
51 |
- |
51 |
90 |
Total des charges |
1.704.162 |
679 |
33.172 |
15.703 |
17.469 |
1.722.310 |
Ressources |
|
|
|
|
|
|
Ressources du budget général (nettes de remboursements) |
1.347.200 |
679 |
- |
- |
20.340 |
1.368.219 |
Ressources des budgets annexes |
103.641 |
- |
- |
- |
15 |
103.656 |
Total des ressources |
1.450.841 |
679 |
- |
- |
20.355 |
1.471.875 |
Solde des opérations définitives |
- 253.321 |
- |
- |
- |
2.886 |
- 250.435 |
II. OPÉRATIONS TEMPORAIRES |
|
|
|
|
|
|
Charges |
376.265 |
- |
2.190 |
- |
2.190 |
378.455 |
Ressources |
371.704 |
- |
2.570 |
- |
2.570 |
374.274 |
Solde des opérations temporaires |
- 4.561 |
- |
380 |
- |
380 |
- 4.181 |
Solde général |
- 257.882 |
- |
- |
- |
3.266 |
- 254.616 |
A
l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a
légèrement modifié le présent article
d'équilibre, en supprimant une ouverture de crédits de
51,05 millions de francs sur le compte d'affectation du produit de la
redevance (n° 902-15), cette ouverture étant une erreur
matérielle.
Cette correction a eu pour effet d'améliorer le solde du présent
projet, passé de 3,266 milliards de francs à
3,317 milliards de francs, et donc le déficit budgétaire,
passé de - 254,616 milliards de francs à
- 254,565 milliards de francs.
Votre commission vous propose un amendement de réduction du plafond des
dépenses autorisées, de manière limiter la
dégradation du déficit primaire de l'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
DEUXIÈME PARTIE
MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 1998
I. OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF
A. Budget général
ARTICLE 2
Dépenses ordinaires des services civils. -
Ouvertures
Commentaire : le présent article ouvre, au titre des
dépenses ordinaires des services civils pour 1998, des crédits
supplémentaires s'élevant à la somme totale de
50,4 milliards de francs.
Le détail des ouvertures de crédits figure à
l'état B annexé au présent projet de loi.
L'essentiel de ces ouvertures, 42,2 milliards de francs, figure aux
crédits des charges communes. Il s'agit, au titre I, d'une
augmentation des remboursements et dégrèvements d'impôts
(pour 27,5 milliards de francs) et des frais de gestion de la charge de la
dette (pour 2,25 milliards de francs, dont 1,4 milliard de francs de
charge brute et 1,85 milliard de francs d'autres charges de gestion). Le
reste porte essentiellement sur le titre IV : la compensation de la
ristourne dégressive fusionnée sur les bas salaires
(5,6 milliards de francs) et l'allocation de rentrée scolaire
(5,7 milliards de francs).
Votre commission vous propose de réduire le montant des ouvertures
nouvelles d'environ 2 milliards de francs, à 48,4 milliards de
francs, de façon à éviter la dégradation du solde
primaire de l'Etat.
Naturellement, ce refus de certaines ouvertures de crédits ne porterait
pas sur des crédits déjà consommés ou
nécessaires en 1998, mais uniquement sur des crédits ouverts en
1998 mais à utiliser en 1999.
Il reviendra au gouvernement de financer ces dépenses sur l'enveloppe
de la loi de finances pour 1999 ou, le cas échéant, par des
ouvertures de crédits effectuées en 1999.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 3
Dépenses en capital des services
civils. - Ouvertures
Commentaire : le présent article ouvre, au titre des
dépenses en capital des services civils pour 1998, des autorisations de
programme de 10,3 milliards de francs et des crédits de paiement de
9,5 milliards de francs.
Le volume le plus important de ces autorisations de programme et
crédits de paiement figure aux charges communes : respectivement
6 milliards de francs et 4,7 milliards de francs, en grande partie
pour GIAT-Industries (2,5 milliards de francs en autorisations de
programme et crédits de paiement), le Fonds européen de
développement (1,4 milliard de francs en crédits de
paiement) et l'Association internationale de développement et le Fonds
africain de développement (3,5 milliards de francs en autorisations
de programme).
Ces crédits de paiement figurent à l'état C
annexé au présent projet.
Votre commission vous propose de réduire les ouvertures de
crédit à hauteur des imputations sur 1998 devant être
faites sur 1999.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 4
Dépenses ordinaires des services
militaires. - Ouvertures
Commentaire : le présent article ouvre
700 millions
de francs de crédits supplémentaires au titre des dépenses
ordinaires des services militaires.
Ces crédits nouveaux doivent servir à pallier les
insuffisances des crédits initiaux pour le fonctionnement de
l'Armée de l'air (50 millions de francs), l'Armée de terre
(135 millions de francs, pour couvrir les surcoûts
générés par la professionnalisation), et pour la
Gendarmerie (225 millions de francs).
Par ailleurs, 215 millions de francs sont destinés à
l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN).
Le décret d'avance du 21 août 1998 avait ouvert, au titre des
dépenses ordinaires 3,8 milliards de francs de crédits
supplémentaires, crédits ratifiés par l'article 9 du
projet de loi de finances rectificative.
OUVERTURES DE CRÉDITS EN 1998
TITRE III
( En millions de francs )
|
|
Collectif |
Total |
Rémunérations et charges sociales ........ |
3.800 |
|
3.800 |
Fonctionnement .................................. |
- |
700 |
700 |
Total ........................................ |
3.800 |
700 |
4.500 |
Les
ouvertures de crédits visent à couvrir la partie
considérée comme " exceptionnelle " du surcoût
des opérations extérieures, des insuffisances sur les chapitres
de solde, des dépassements de solde pour les " volontaires service
long ", des dettes liées aux contributions de la France à
l'OTAN et le déficit résiduel sur les loyers et les
dépenses de transport de la Gendarmerie.
On rappelle qu'en 1998 dans la loi de finances initiale, 260 millions de
francs ont été inscrits à titre de provision pour le
financement des opérations extérieures " courantes ".
Cependant, le montant total des surcoûts liés aux
opérations extérieures dépasse largement le montant de
cette provision. Il figure dans le tableau ci-dessous, tel qu'il était
estimé au 31 août 1998.
ÉVALUATION DES SURCOÛTS PAR ARMÉE OU SERVICE
(En millions de francs)
Titres et catégories de coûts |
Air |
Terre |
Marine |
Gendar-merie |
Services communs |
Total |
Titre III |
|
|
|
|
|
|
Rémunérations et charges sociales ............................. |
251,90 |
878,85 |
48,00 |
92,44 |
38,02 |
1.309,21 |
Alimentation ..................... |
20,55 |
60,86 |
2,99 |
5,08 |
- |
89;48 |
Fonctionnement ................. |
71,45 |
111,96 |
3,58 |
19,09 |
25,63 |
231,71 |
Entretien programmé des matériels ........................... |
25,98 |
18,73 |
- |
- |
1,33 |
46,04 |
Carburants ........................ |
68,83 |
36,61 |
- |
- |
0,09 |
105,53 |
Transports ......................... |
37,92 |
27,26 |
- |
22,43 |
0,75 |
88,36 |
Sous-total du titre III..... |
476,63 |
1.134,27 |
54,57 |
139,04 |
65,82 |
1.870,33 |
Titre V |
|
|
|
|
|
|
Équipement ....................... |
47,55 |
15,11 |
- |
- |
- |
62,66 |
Fabrications ...................... |
5,25 |
25,19 |
- |
0,41 |
9,44 |
38,29 |
Munitions ......................... |
113,39 |
11,21 |
- |
- |
- |
124,60 |
Infrastructure .................... |
2,14 |
6,25 |
- |
- |
- |
8,39 |
Sous-total du titre V ...... |
168,33 |
55,76 |
- |
0,41 |
9,44 |
233,94 |
Total Budget Défense ... |
644,96 |
1.190,03 |
54,57 |
139,45 |
75,26 |
2.104,27 |
Ce
montant total de 2,1 milliards de francs est sensiblement inférieur
à celui de 1997 qui était de 3,4 milliards de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
B. Budgets annexes
ARTICLE 5
Budgets annexes. - Ouvertures
Commentaire : le présent article ouvre
15 millions de
francs de crédits (en autorisations de programme et crédits de
paiement) au budget annexe de la Légion d'honneur et 1,78 million
de francs en autorisations de programme et 0,13 million de francs en
crédits de paiement à celui de l'Ordre de la
libération.
Au titre du budget de la Légion d'honneur, il s'agit de financer la
première tranche des travaux du cloître de Saint-Denis.
Au titre du budget de l'Ordre de la libération, les crédits
ouverts serviront à financer les travaux de réfection
électrique de la Grande Chancellerie.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
C. Opérations à caractère
définitif des comptes d'affectation spéciale
ARTICLE 6
Comptes d'affectation spéciale -
Ouvertures
Commentaire : le présent article vise à majorer les crédits ouverts au titre des comptes d'affectation spéciale à hauteur de 15,0087 milliards de francs dont 15 milliards pour le compte d'affectation des cessions de titres publics, et 8,7 millions pour le compte "Fonds national du Livre".
Nota
La
"rédaction" de cet article résulte d'un amendement adopté
par l'Assemblée nationale aux termes duquel l'ouverture de
crédits demandée initialement par le gouvernement a
été amputée de 51,05 millions de francs,
correspondant à des crédits de fonctionnement du compte
n° 902-15 "Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au
financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de
la télévision".
Cet amendement a été déposé par le gouvernement
pour corriger une erreur matérielle, l'ouverture de crédits
demandée au titre de la redevance audiovisuelle n'étant pas
nécessaire en collectif puisque ces crédits sont disponibles
grâce au report des crédits non consommés en 1997.
I. OBJET DE LA MESURE
Hormis la mise à niveau à hauteur de 8,7 millions de francs
des moyens du Fonds national du livre, l'essentiel de la mesure demandée
concerne le compte d'affectation des cessions de titres publics pour
15 milliards de francs.
L'ouverture demandée sur le compte n° 902-16 "Fonds national du livre"
Le
Fonds national du livre est alimenté par le produit de deux
prélèvements : la redevance sur l'édition des
ouvrages de librairie et la redevance sur l'emploi de la reprographie. Le
premier prélèvement est assez inerte : il représente
entre 28 et 29 millions de francs de recettes selon les
années ; la "redevance-reprographie" est, elle, plus sensible
à l'évolution de la conjoncture.
La structure des recettes du compte était la suivante en 1998 :
Redevance-édition" 27 millions de francs
"Redevance-reprographie 78 millions de francs
Total
105 millions de francs
Les crédits ouverts, de 105 millions de francs également,
sont employés à verser des subventions au Centre national du
livre, établissement public administratif en charge des aides au livre.
L'ouverture de crédits demandée ici est motivée par le
constat d'une plus-value de recettes au titre des "redevances" à hauteur
de 13 millions de francs.
Elle pourrait paraître superflue compte tenu des règles de
l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, dont l'article 25
dispose que "
Si, en cours d'année, les recettes d'un compte
d'affectation spéciale apparaissent supérieures aux
évaluations, les crédits peuvent être majorés par
arrêté du ministre des finances dans la limite de cet
excédent de recettes
".
Elle n'est pourtant ni inutile, puisqu'elle permet de mieux appréhender
la réalité de la gestion du compte, ni "déplacée"
puisque l'article 25 n'offre "a priori" qu'une latitude pour le
gouvernement à laquelle celui-ci peut renoncer. Cette disposition qui
manifeste un intéressant chevauchement des compétences
législative et réglementaire est d'ailleurs problématique
puisqu'elle est susceptible de heurter le principe d'universalité
budgétaire.
Il serait intéressant que les rapporteurs de la commission des finances
en charge des crédits de soutien au livre se livrent à un examen
détaillé de l'utilisation des moyens publics destinés
à ce secteur.
A. UNE OUVERTURE DE CRÉDITS DE 15 MILLIARDS DE
FRANCS...
Le compte n° 902-24 a pour vocation de retracer deux types de
dépenses à objet patrimonial :
les dépenses liées au secteur des entreprises ou des
établissements publics ;
les dépenses liées à la dette publique.
En 1998, les crédits prévus par la loi de finances initiale
s'élevaient à 28 milliards de francs et étaient
entièrement dévolus au secteur public : 27,3 milliards
de francs étaient ouverts pour financer des dotations en capital,
avances d'actionnaires ou d'autres apports aux entreprises et
établissements publics ; une somme de 700 millions de francs
était prévue pour faire face aux dépenses
afférentes aux ventes de titres publics.
Par rapport à ces estimations, l'ouverture demandée a pour objet
d'accroître les crédits de plus de moitié. Cette
augmentation répond à l'objectif de financer les besoins du
secteur public, principalement par le moyen de dotations en capital. Elle n'est
pas destinée à réduire l'endettement public.
Les données connues sur les dépenses effectuées au
début novembre sont les suivantes :
- 4,45 milliards de francs au titre de l'opération de rachat
des titres GAN détenus par des actionnaires minoritaires ;
- 2,9 milliards de francs d'apport à la Société
marseillaise de crédit ;
- 2,15 milliards de francs d'avance d'actionnaire à la
SFP ;
- 300 millions de francs d'apport à la Caisse des
dépôts et consignations pour le financement du fonds public
capital-risque ;
- 240 millions de francs à la SOFARIS ;
- 221 millions de francs de dépenses afférentes aux
ventes de titres ;
soit un total de 10,261 milliards de francs.
Mais, les besoins du secteur public sont estimés sur deux ans (1998 et
1999) à 64 milliards de francs.
Compte tenu des ouvertures de crédits des lois de finances initiales
pour 1998 (28 milliards) et pour 1999 (17,5 milliards), un besoin
résiduel de 18,5 milliards de francs demeure, que l'ouverture
demandée financerait pour 15 milliards.
B. ... CORRESPONDANT À UN SUPPLÉMENT DE RECETTES
Les recettes du compte pour 1998 étaient évaluées
à 28 milliards de francs.
Elles étaient censées provenir pour l'essentiel de la cession
d'un pourcentage du capital de France Télécom de 7,5 %.
Les recettes jusqu'alors encaissées s'élèvent à
16,9 milliards de francs. Elles n'incluent pas les produits de la cession
des titres France Télécom qui, finalement, ne concerneraient plus
que 5 % du capital de l'entreprise.
Les produits de cette opération sont estimés à
31 milliards de francs, si bien que les recettes du compte
s'élèveraient au minimum à 47,9 milliards de francs.
II. OBSERVATIONS
L'on se reportera aux observations des rapports sur les comptes
spéciaux du Trésor pour 1998 et 1999 dont on ne rappellera plus
bas que quelques unes des observations.
A. L'OUVERTURE DE CRÉDITS EST INFÉRIEURE AUX MOYENS QUI
SERAIENT DISPONIBLES
Le total des recettes disponibles en 1998 pourrait atteindre
47,9 milliards de francs. Dans ces conditions, la majoration des
crédits ici demandée paraît sous-estimée de l'ordre
de 5 milliards de francs par rapport aux recettes disponibles.
Mais, le gouvernement a toujours la possibilité de reporter le solde du
compte en 1999, ce qu'il fera sans aucun doute.
B. L'OUVERTURE DE CRÉDITS POURRAIT EN REVANCHE EXCÉDER LES
DÉPENSES RÉALISÉES EN 1998
Le détail des dépenses prévues pour le reste de
l'exercice budgétaire n'est pas connu et l'on ne peut donc certifier que
les crédits ouverts seront consommés sur l'exercice de 1998.
Là également, les reports de soldes seraient utilisés par
le gouvernement.
C. LE COMPTE EST PEU LISIBLE
Le rapporteur spécial M. Paul Loridant a souligné, comme
son prédécesseur Yann Gaillard, cette particularité
regrettable.
En outre, la gestion du compte fait apparaître un décalage dans
le temps entre les perceptions de recettes et les versements. Ce
décalage favorable à l'Etat impose une charge financière
supplémentaire à des entreprises publiques dont la situation est
déjà mauvaise.
D. LA SITUATION DU SECTEUR PUBLIC FAIT PESER UNE HYPOTHÈQUE SUR CE
COMPTE
La persistance de points noirs imposera une charge financière dont il
n'est pas sûr qu'elle puisse être assumée par le compte.
Décision de la commission : sous ces réserves, votre
commission vous propose d'adopter cet article.
II. - OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE
ARTICLE 7
Comptes de prêts. - Ouvertures
Commentaire : le présent article vise à
augmenter
de 1,33 milliard de francs les crédits ouverts en 1998 au titre des
comptes de prêts et, plus précisément, les crédits
du compte des " Prêts du Trésor à des Etats
étrangers pour la consolidation des dettes envers la France "
(compte n° 903-17).
I. L'OBJET DE LA MESURE
Le compte 903-17 est l'un des supports budgétaires retraçant les
effets des accords conclus avec les gouvernements étrangers et portant
consolidation des dettes de leur pays avec la France.
Le compte retrace les prêts consentis dans le cadre des accords de
consolidation en vue du refinancement des prêts du Trésor, des
prêts de la Caisse française de développement, devenue
depuis Agence Française de développement (AFD), et des
échéances de prêts dues au titre de refinancements
antérieurs sur ressources de l'ex-Banque Française du Commerce
Extérieur (BFCE) ou du Trésor.
Concrètement, à l'arrivée à échéance
d'une tranche à refinancer les versements nécessaires sont
effectués sur un compte de l'Etat débiteur ouvert à la
Banque de France qui est débité simultanément pour acquit
au créancier concerné. Celui-ci peut être l'AFD ou Natexis
qui a repris les procédures gérées par la BFCE. Lorsque
les refinancements concernent des prêts du Trésor, la partie en
capital est inscrite en recettes du compte n° 903-17, la partie
"intérêts" de l'échéance abondant les ressources du
budget général.
La consommation des crédits du compte était traditionnellement
médiocre si bien qu'une mise en ordre a pu intervenir lors de la loi de
finances pour 1997
9(
*
)
. A cette occasion, les
ouvertures de crédits ont été limitées à
1 milliard de francs en baisse de 66 % par rapport à
l'année précédente. La masse des crédits
reportés de 1996 à 1997 s'est élevée à
2.939,4 millions de francs si bien que le compte a pu faire face à
des dépenses qui, estimée à 1.600 millions de francs
en loi de finances initiale, se sont élevées en exécution
à 3.671,5 millions de francs. A la clôture de l'exercice
1997, les réserves de crédits du compte étaient quasiment
asséchées (267,9 milliards de francs).
La loi de finances initiale pour 1998 avait ouvert 4 milliards de francs
de crédits pour faire face aux besoins. Cette estimation était en
ligne avec le niveau de consommation observé en 1997. Elle se traduisait
par une charge nette du compte -un déficit- de 1,6 milliard compte
tenu d'une estimation de recettes de 2,4 milliards de francs.
Grâce à un report de 267,9 millions de francs, les
crédits disponibles en 1998 s'élèvent à
4.267,9 millions de francs mais l'ouverture demandée résulte
du constat de l'insuffisance de ces crédits.
Elle s'élève à 1.330 millions de francs et
correspondrait aux besoins suivants :
Côte d'ivoire |
+ 700 millions de francs |
Sénégal |
+ 690 millions de francs |
Indonésie |
+ 145 millions de francs |
Cameroun et Gabon |
- 200 millions de francs |
Total |
+ 1.335 millions de francs |
L'inscription de nouveaux crédits est plus que compensée par une
réestimation de recettes s'élèvant à
1.630 millions de francs.
Cette révision à la hausse provient de deux mouvements d'ampleur
très inégales.
Les remboursements effectifs
qui correspondent à des versements
effectués par les Etats retournant à meilleure fortune sont
majorés de 240 millions de francs. Ils avaient atteint
1.625 millions en 1997 et représenté alors 58,2 % des
recettes du compte.
Les recettes versées au compte à partir de ses propres
versements
sont, quant à elles, majorées de
1.390 millions de francs.
Au terme de ces évolutions contradictoires, la charge nette du
compte serait réduite de 300 millions de francs.
II. OBSERVATIONS
A. L'OUVERTURE DEMANDÉE MANIFESTE UNE CERTAINE COMPLEXITÉ
COMPTABLE
Les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont
exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget
général au terme de l'article 24 de l'ordonnance organique
n° 59-2 du 2 janvier 1959.
On sait que les dépassements de crédits ne sont
autorisés, sous des conditions variables mais strictes, que pour les
crédits évaluatifs, les crédits provisionnels, ou dans le
cadre de l'utilisation de la procédure d'ouverture de crédits par
avances (article 11 de l'ordonnance organique).
Assez curieusement, les crédits du compte 903-17 n'entrent ni dans
la catégorie des crédits évaluatifs ni dans celle des
crédits provisionnels.
Leur dépassement en cours d'année ne peut donc être
réalisé que moyennant le respect des dispositions de
l'article 11.
Or, on ne trouve nulle trace de l'utilisation de cette procédure au
cours de l'année, s'agissant des crédits du compte.
Dans ces conditions, l'ouverture demandée ne peut que concerner
l'avenir, c'est-à-dire des dépenses exécutées en
1999 mais rattachées comptablement à l'exercice 1998. De la
même manière, la réévaluation des recettes du compte
en 1998 résultant des versements rendus possibles par l'ouverture de
crédits ici demandée résultera d'opérations
comptablement rattachées à 1998 mais réalisées en
1999.
Il eut été plus simple d'anticiper dans la loi de finances pour
1999 les opérations en cause. Cela aurait témoigné de
davantage de maîtrise de la charge de nos engagements financiers
internationaux.
B. LES APPROXIMATIONS DU TRAITEMENT BUDGÉTAIRE DE CES ENGAGEMENTS
FINANCIERS INTERNATIONAUX
Il est évidemment aléatoire d'estimer la charge d'accords de
consolidation concernant les créances françaises sur
l'étranger. Elle dépend en particulier de la situation
économique internationale et du résultat des négociations
devant le Club de Paris dont un élément essentiel est l'existence
d'un programme d'ajustement approuvé par le Fonds monétaire
international (FMI).
Cependant, les prévisions doivent être améliorées,
leur degré d'exactitude traduisant le degré de maîtrise de
nos engagements financiers et conditionnant la fiabilité des
données budgétaires soumises à l'appréciation du
Parlement.
Ce qui est vrai des dépenses l'est encore plus pour les recettes
puisque leur niveau est pour une part importante dépendant de
décisions dont le gouvernement a l'entière maîtrise, qu'il
s'agisse des recettes issues des dépenses du compte lui-même ou
des recettes abandonnées du fait des annulations de dettes consenties
par la France.
Ces annulations se traduisent en effet notamment par des pertes de recettes du
compte qui ont atteint 864,6 millions de francs en 1997.
A leur sujet, il faut préciser que la perte de recettes globale pour le
budget de l'Etat en 1997 résultant des annulations de dettes s'est
élevée à 3,8 milliards de francs. L'on doit ajouter
que les modes de comptabilisation des moins-values de recettes résultant
de ces annulations et des charges liées à elles sont
régulièrement critiquées par la Cour des comptes qui a pu
relever dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en 1997
une surestimation des actifs de l'Etat de 23 milliards de francs qu'il
faudrait corriger.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 8
Comptes d'avances. -
Ouvertures
Commentaire : le présent article tend à
majorer les
crédits du compte d'avances sur le montant des impositions des
collectivités locales de 860 millions de francs.
Cet article a pour objet d'ajuster les dépenses du compte
d'avances, sur le montant des impositions revenant aux collectivités
locales pour tenir compte de la réalité des recettes
tirées des impositions directes locales. Il s'agit donc de corriger une
erreur de prévision somme toute modeste (0,24 % des
prévisions de la loi de finances initiale).
Le compte d'avances repose sur les mécanismes suivants :
l'Etat procède à l'avance des impôts locaux aux
collectivités locales sur la base d'avances mensuelles dites du
" douzième " ;
il conserve les produits recouvrés.
Il est à remarquer que les prévisions de recettes ont
été également réestimées, les recouvrements
devant excéder de 940 millions de francs les produits prévus
en loi de finances initiale.
En conséquence, la charge nette du compte serait très
légèrement améliorée, de 80 millions de
francs, et passerait de 2,7 à 2,62 milliards de francs au total.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
III. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 9
Ratification des crédits ouverts par décrets
d'avance
Commentaire : en application de l'article 11-2° de
l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances, le présent article demande au Parlement de ratifier les
décrets d'avance des 16 janvier et 21 août 1998.
Ces décrets ont ouvert 6.037 millions de francs de dotations, soit
0,38 % des crédits initiaux nets du budget
général
10(
*
)
. L'article 11-2°
de l'ordonnance prévoit que la ratification d'un décret d'avance
doit être demandée "
dans la prochaine loi de
finances "
. Toutefois cet article doit se lire en fonction de
l'article 2 de la même ordonnance qui dispose, en ses alinéas 4 et
6 que :
"
La loi de finances de l'année prévoit et autorise,
pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de
l'Etat
. "
"
Seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours
d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de
l'année
. "
Dans les faits, les décrets d'avance sont le plus souvent pris pour
procéder aux mouvements de crédits qui ne peuvent attendre la
promulgation du collectif de fin d'année.
Cette procédure, à l'origine exceptionnelle, est devenue
courante, et constitue bien ce que le rapporteur général de
l'Assemblée nationale a une nouvelle fois appelé une
"
intrusion de l'exécutif dans le domaine de compétence
essentiel du Parlement ".
A ce titre, il a souhaité que
"
le recours à cette procédure [soit] strictement
limité et entouré de la plus grande transparence
".
De plus, la portée de la ratification semble avant tout symbolique, car
les crédits ratifiés sont le plus souvent des crédits
déjà dépensés, en tout ou partie. Les
conséquences d'un éventuel refus de ratification n'ont d'ailleurs
pas été clairement identifiées par la doctrine.
Le contenu des décrets d'avance du 16 janvier et du
21 août a été analysé dans l'exposé
général.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 10
Modification de la répartition du produit de la
redevance affectée au financement des organismes du secteur public
de
la communication audiovisuelle
Commentaire : le présent article modifie, pour
l'exercice
1998, la répartition du produit de la redevance pour droit d'usage des
appareils récepteurs de télévision affectés au
financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle
pour tenir compte de l'excédent constaté au cours de
l'année 1997, qui s'élève à 121,5 millions de
francs hors taxe.
Compte tenu du caractère récurrent des excédents de
redevance constatés par rapport aux prévisions contenues dans les
lois de finances initiales - mais aussi de la volonté de procéder
dans certains cas à des opérations de régulation
budgétaire - , les lois de finances rectificatives comportent
traditionnellement un article proposant une nouvelle répartition de la
redevance entre les organismes faisant partie du secteur public de la
communication audiovisuelle
Les modification apportées par l'Assemblée nationale au
dispositif initial soulignent les effets pervers d'un système, qui tend
à déresponsabiliser les gestionnaires et à maintenir
l'emprise financière de l'État sur l'audiovisuel public.
I . LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI
De façon tout à fait exceptionnelle, le présent projet de
loi ne prévoit pas l'affectation de la totalité du reliquat de
redevance pour l'exercice 1997 ;
A. DES EXCÉDENTS DE REDEVANCE SOUVENT SUBSTANTIELS
Le tableau ci-dessous récapitule en valeur absolue et en pourcentage
les excédents constatés depuis 1988 par rapport aux
prévisions de la loi de finances initiale, exceptionnellement
modifiée par une loi de finances rectificative de l'année.
On
constate que pour certaines années, les excédents
dépassent 1 % du produit de la collecte. Le maximum a
été atteint en 1993, où en dépit de l'affectation
de 152,8 millions de francs par la loi de finances rectificative, le produit
perçu de 9 milliards 618 millions s'est trouvé
supérieur de 1,44 % au produit attendu après modification par la
loi de finances rectificative de l'année 1993.
En règle générale, les excédents de l'année
"N" sont répartis au cours de l'exercice "N+1" et versés,
après le vote de la loi de finances rectificative, avant la fin de
ladite année. Mais il est des exceptions. Ainsi, en 1993, la loi de
finances rectificative a réparti à la fois un reliquat de
redevance au titre de l'année 1992 et une partie de l'excédent au
titre de 1993, c'est-à-dire de l'année en cours.
Ces excédent s'expliquent, d'un côté, par le jeu de la
modification des conditions d'exonération, mais surtout par l'effet des
contrôles exercés par le service de la redevance dans le cadre des
opérations dites "de recherche de postes non déclarés".
Ces opérations se sont trouvées grandement facilitées par
la possibilité de rapprochement de fichiers de la taxe d'habitation et
de la redevance, autorisée à l'initiative du Sénat, par la
loi du 12 avril 1996.
B. LA NON RÉPARTITION DE LA TOTALITÉ DE L'EXCÉDENT
POUR 1997
L'excédent dégagé pour l'exercice 1997, soit
123,9 millions de francs, n'avait été que partiellement
affecté dans le projet de loi initial déposé par le
Gouvernement.
En effet, sur un total de 121,5 millions de francs (ici, on raisonne hors
taxes), 50 millions de francs étaient destinés à
France 3, tandis que le reste n'avait pas été
affecté. Celui-ci constituait, en fait, une réserve
stratégique destinée, dans la perspective du projet de loi sur la
communication audiovisuelle, à compenser la diminution de ressources
consécutive à la baisse des recettes publicitaires du secteur
public.
Dans cette perspective, on voit que le Gouvernement avait dû faire un
compromis entre son souci de mettre en réserve des ressources de
redevances pour financer sa politique et celui de parer à certaines
difficultés du moment, et notamment à celles auxquelles devait
faire face France 3.
Cette société ne se remet en effet que lentement de la
grève de décembre 1997, qui lui a fait perdre à la
fois des recettes et une audience qu'elle peine à reconquérir.
II . LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
Pour des raisons de principe et d'opportunité, l'Assemblée
nationale a cru devoir, à l'initiative de son rapporteur
général et du rapporteur spécial des crédits de la
communication audiovisuelle, modifier cette répartition et affecter
l'ensemble du reliquat de redevance constaté pour l'exercice 1997.
A - LES RAISONS DE PRINCIPE
Pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui a
souligné le caractère tout à fait inhabituel du
procédé, diverses raisons de principe justifient que l'on
répartisse l'ensemble du surplus constaté en 1997.
Selon elle, les téléspectateurs ont acquitté une
redevance en 1997 pour financer le fonctionnement courant de l'audiovisuel
public et n'ont aucune raison de permettre à l'État de constituer
des réserves utilisables à une date ultérieure.
La proposition du Gouvernement est d'autant moins fondée que la
situation de certains organismes du secteur public de la communication
audiovisuelle justifie une aide complémentaire.
Par ailleurs, la commission des finances a écarté certains
arguments d'ordre juridique qui pouvaient s'opposer à son initiative.
Elle a considéré que l'article 40 n'était pas opposable en
se fondant notamment sur la jurisprudence telle qu'elle est consignée
dans le rapport d'information n° 1273 de M. Jacques Barrot, alors
président de la commission des finance de l'Assemblée nationale.
Il résulte de ce rapport que la commission des finances de
l'Assemblée nationale admet, de façon constante, le
dépôt d'amendement modifiant la répartition de la
redevance
11(
*
)
.
B - LES RAISONS D'OPPORTUNITÉ
La commission des finances de l'Assemblée nationale a
considéré, en fonction des éléments d'information
dont elle disposait sur la situation financière des différentes
sociétés et organismes de l'audiovisuel public, qu'il convenait
de répartir en totalité l'excédent de redevance et de ne
pas l'affecter, pour la partie distribuée, uniquement à France 3.
C'est ainsi que, sur la base des informations dont elle disposait, la
commission des finances de l'Assemblée nationale a attribué :
• 30 millions de francs ont été destinés
à France 2, qui doit faire face à certains dépassements en
matière d'investissement de programmes, et qui souffre surtout d'un
déficit de recettes publicitaires, consécutif à une
certaine baisse de l'audience due, notamment au peu de succès de la
grille mise en place à la rentrée 1998 ;
• 21,5 millions de francs ont été affectés
à RFO qui a besoin d'argent pour financer la relocalisation de ses
stations de Guadeloupe et de Guyane et qui, faute de ce supplément de
redevance, aurait supporté des frais financiers qui auraient
grevé le coût de l'opération ;
• 70 millions ont été prévus pour France 3, soit
20 millions de plus que ce qui était prévu dans le projet de
loi initial, et ce afin de tenir compte des perspectives de recettes
publicitaires très inférieures aux objectifs initialement
fixés par le Gouvernement.
III . L'ANALYSE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Deux questions d'inégale importance sont posées par l'initiative
de l'Assemblée nationale : la question de procédure
budgétaire se double d'une question de fond concernant la gestion du
secteur public de l'audiovisuel, dont la portée dépasse le cadre
de la présente loi de finances rectificative et renvoie à la
discussion du futur projet de loi sur la communication audiovisuelle.
A - UNE PROCÉDURE DISCUTABLE
Votre commission des finances est d'abord peu convaincue par l'argument selon
lequel la redevance ne peut être affectée à la constitution
d'une réserve, au motif que le téléspectateur de 1997 ne
financerait que l'activité courante de l'audiovisuel public. On remarque
qu'en tout état de cause, il y a déjà un décalage
d'au moins un an, voire de deux ans, entre l'exercice au cours duquel est
prélevée la redevance et celui où le supplément
sera effectivement dépensé : les quelques 121 millions de
reliquat de l'exercice 1997, affectés à l'exercice 1998, seront
en fait dépensés en 1999.
Cependant, sur le plan de la procédure, la commission des finances du
Sénat tient à souligner que la recevabilité de
l'amendement n'est pas évidente, même si l'accord du Gouvernement
valide la démarche de l'Assemblée nationale.
Certes, comme le fait remarquer le rapport de M. Jacques Barrot, il est
possible, à l'initiative parlementaire, de modifier la
répartition de la redevance. Cette possibilité lui est offerte
par des dispositions législatives dont la validité n'a pas
été contestée, au regard notamment de sa conformité
à la Constitution, comme l'a constaté le Conseil constitutionnel
(décision n° 80-126 du 30 décembre 1980). Mais, faut-il
pour autant considérer que le Parlement peut, parce qu'il s'agit de
répartir le produit d'une taxe parafiscale affectée, prendre
l'initiative de créer une charge, venant diminuer la trésorerie
de l'État ? Tout dépend de la façon dont on
conçoit l'obligation d'affectation qui incombe à l'État en
matière de comptes d'affectation spéciale. L'État a
l'obligation d'affecter mais a-t-il celle de dépenser ? Le
Parlement peut-il l'y contraindre en créant des charges nouvelles ?
La réponse n'est pas évidente...
B - UN SYSTÈME PEU RESPONSABILISANT
La commission des finances du Sénat comprend parfaitement les raisons
d'opportunité qui ont conduit l'Assemblée nationale à
distribuer le reliquat de redevance dans sa totalité afin de tenir
compte des conditions d'exécution des budgets 1998 de certains
organismes. Des déficits d'exécution peuvent apparaître qui
peuvent résulter d'anticipations optimistes notamment en matière
de recettes publicitaires. La pratique est courante et on pouvait effectivement
s'interroger sur la nécessité de constituer un "trésor de
guerre", sous prétexte de préparer et de faciliter l'application
de la future loi audiovisuelle.
Toutefois, l'expérience de ces dernières années montre
que le système lui-même d'affectation des reliquats de redevances
de l'année "N" en fin d'exercice de l'année "N+1" ne permet pas
aux sociétés et organismes de l'audiovisuel d'être
gérés dans des conditions qui fassent apparaître clairement
les responsabilités dans la formation du résultat de l'entreprise.
Le tableau ci-après montre les manoeuvres auxquelles a pu donner lieu
le système actuel d'affectation en fin d'exercice N des reliquats de
l'exercice N-1.
Hier, on se livrait, au nom des nécessités de la rigueur
budgétaire, -que votre commission comprend dans ses motifs mais dont
elle ne souligne pas moins les effets pervers- à des manipulations
complexes : il s'agissait de profiter des surplus de recettes de
publicité, essentiellement de France 3, pour diminuer la redevance
attribuée à cette société et l'affecter aux autres
organismes afin de compenser les effets de la diminution des subventions
budgétaires.
Aujourd'hui, alors que la tendance budgétaire s'inverse, on vient
compenser des pertes ou accélérer des projets d'investissement,
en distribuant une manne providentielle.
Dans un cas on prélevait les fruits de l'initiative et du
succès ; dans l'autre, on vient compenser les évolutions
défavorables du marché publicitaire. Dans les deux cas, on a
tendance à diluer les responsabilités.
S'il y a là un élément de souplesse de gestion, on peut
aussi y voir un facteur d'arbitraire. L'intervention correctrice intervient, en
effet, en fin d'exercice dont le résultat dépend alors en partie
de la bienveillance des autorités de tutelle.
Tout cela n'est pas de nature à clarifier la gestion des
sociétés et aboutit à conforter l'emprise
financière de l'État sur l'audiovisuel public. Il faudra se
souvenir de cet aspect de la question lors de la discussion du projet de loi du
Gouvernement sur la communication audiovisuelle, même si le regroupement
des chaînes autour d'une société holding interdira
largement ce type d'intervention
a posteriori
et réduira un
risque de discrimination arbitraire entre les organismes que l'approbation
parlementaire n'a pas permis dans les faits de limiter.
En l'occurrence, mieux vaudrait, sinon respecter une clé de
répartition fixe pluriannuelle, du moins conserver celle de la loi de
finances initiale, ce qui éviterait de pénaliser les
sociétés qui respectent leur budget, car il n'y a pas de raison
que les autres sociétés - Arte La Cinquième, RFI, Radio
France ou l'INA
12(
*
)
- ne
bénéficient pas aussi d'un supplément de redevance.
Sans contester les besoins des sociétés auxquelles un
supplément de redevance est attribué, votre commission peut
néanmoins faire remarquer deux points :
•
Il s'agit de
compenser pour France 2 et
France 3 des prévisions de recettes sans doute trop optimistes,
ne
tenant pas compte d'un certain rétrécissement des marges de
progression commerciale de ces deux chaînes : compte tenu de
l'augmentation de la durée des écrans publicitaires (avec 109 et
81 minutes de publicité en 1997, soit une croissance respective de 11,9
et 17,4% par rapport à 1996), France 2 et France 3 doivent consentir des
tarifs plus attractifs pour conserver leurs annonceurs, ce qui ne peut que
diminuer la recette marginale ; à cette tendance structurelle,
s'ajouterait, en 1998, les effets négatifs sur leurs recettes de la
baisse programmée de la durée de la publicité, qui conduit
les annonceurs à se porter, dès maintenant, sur les chaînes
privées pour se garantir, à moyen terme, un accès à
leurs écrans publicitaires ;
•
Les 21,5 millions de francs attribués
à RFO sont effectivement nécessaires à la
réalisation, dans de bonnes conditions, des
nouveaux sièges de
RFO en Guadeloupe et en Guyane
, mais il semble que, compte tenu du retard
d'environ six mois enregistré dans le début des travaux, les
sommes actuellement réservées soient amplement suffisantes pour
faire face aux échéances et donc que le supplément de
redevance attribué aujourd'hui ne sera véritablement utile qu'en
fin d'exercice 1999. Il n'y aurait donc pas urgence...à moins qu'il ne
s'agisse de faire face à un déficit d'exécution pour 1998,
dont certaines informations laissent à penser qu'il pourrait se monter
à une trentaine de millions de francs.
S'il est bien légitime de donner au secteur public les moyens de son
développement, peut-on, pour autant, répartir les
excédents de redevance sur des bases encore incertaines, alors que les
recettes de France 2 et de France 3 pourraient se redresser - il faut du moins
l'espérer - par rapport aux niveaux évoqués dans le
rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale ?
En définitive, votre commission estime que cet article témoigne
de la difficulté à mettre en place un système qui
garantisse l'autonomie de gestion des chaînes. Sans remettre en question
le principe même de l'article, elle a tenu cependant à
réserver sa position sur la nouvelle répartition de la redevance
dans l'attente d'éléments d'information complémentaires
sur la situation des organismes concernés.
Décision de la commission : votre commission a décidé
de réserver sa position sur cet article.
TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES CONCERNANT LA FISCALITE
ARTICLE 11
Réforme du droit de bail et de la taxe
additionnelle
Commentaire : le présent article a pour objet de
remplacer
le droit de bail et sa taxe additionnelle par deux contributions
représentatives de ce droit et de cette taxe, recouvrées, selon
les cas, comme en matière d'impôt sur le revenu ou comme en
matière d'impôt sur les sociétés.
I. LE DROIT EXISTANT
Actuellement, les déclarations de droit de bail présentent des
caractéristiques particulières :
-
la période d'imposition
ne correspond pas à
l'année civile ou à l'exercice comptable des entreprises mais
s'étend du 1er octobre au 30 septembre ;
-
les impositions sont établies sur la base des créances
acquises
(loyers courus) si bien que l'imposition peut porter sur des
loyers qui n'ont pas encore été perçus ;
-
les formulaires de déclaration sont spécifiques
: pour
chaque immeuble, deux formulaires doivent être adressés à
la recette des impôts du lieu de situation de l'immeuble, sauf
autorisation expresse accordée aux bailleurs de souscrire une
déclaration unique auprès de la recette des impôts dont il
dépend.
A. LE DROIT DE BAIL
D'une manière générale, le droit de bail frappe toutes
les mutations de jouissance d'immeubles.
Sont cependant exonérées :
- les revenus des locations d'un faible montant (plafond d'exonération
à 12.000 francs par an);
- les revenus de locations donnant lieu au paiement de TVA ;
- les locations de terrains consenties par l'Etat aux sociétés
agréées pour le financement des télécommunications,
- les revenus des sous-locations consenties à des personnes
défavorisées dans le cadre de la loi n°90-449 du 31 mai 1990
;
- les revenus des locations consenties à l'Etat ou à certains
établissements publics ;
- les revenus des locations relatives au service de l'aide sociale ;
- les revenus des locations ou sous-locations à vie ou à
durée illimitée.
Le tarif du droit de bail est de 2,50%.
L'assiette
est calculée sur le prix du loyer augmenté des
charges imposées au preneur ou sur la valeur locative si elle est
supérieure.
Le loyer à prendre en considération est le loyer couru sur la
période d'imposition (1er octobre de l'année
précédente au 30 septembre de l'année en cours) et non
celui qui est effectivement payé sur la période.
Pour les baux écrits et locations verbales d'immeubles urbains, le
paiement du droit de bail se fait par déclarations annuelles souscrites
par le bailleur et établies suivant le calendrier fixé par
l'administration entre le 1er octobre et le 31 décembre.
Bailleur et preneur sont solidaires pour le paiement des droits et
pénalités éventuelles. Toutefois, en cas de paiement sur
déclaration, le paiement des droits incombe au seul bailleur tenu de
souscrire la déclaration.
B. LA TAXE ADDITIONNELLE AU DROIT DE BAIL
La taxe additionnelle au droit de bail est due sur les loyers des logements
situés dans des immeubles achevés depuis au moins quinze ans au
premier jour de la période d'imposition.
Un certain nombre
d'exonérations
sont prévues (immeubles
appartenant à l'Etat, aux collectivités locales et à leurs
établissements publics, immeubles appartenant aux organismes HLM,
immeubles d'exploitation agricole, bâtiments ruraux...).
La taxe additionnelle n'est due que lorsque le droit de bail est
lui-même exigible.
Le tarif de la taxe additionnelle est de 2,5%.
La liquidation et le paiement de la taxe est soumise aux mêmes
règles que le droit de bail.
La charge de la taxe revient en principe au propriétaire ou à
l'usufrutier sauf dans le cas des locaux commerciaux où elle est
supportée par moitié par le locataire.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. LE NOUVEAU DISPOSITIF NE MODIFIE NI L'ASSIETTE, NI LE TAUX, NI LES
PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU DROIT DE BAIL
Le présent dispositif tend à supprimer les obligations
déclaratives particulières au droit de bail pour les aligner sur
les déclarations existant en matière d'impôt sur les
sociétés et d'impôt sur le revenu.
Ainsi, la formalité spécifique de la déclaration du droit
de bail serait supprimée.
Le droit de bail serait remplacé par une contribution
représentative de ce droit, assise sur les loyers effectivement
encaissés au cours de l'année civile ou de l'exercice social. La
taxe additionnelle au droit de bail deviendrait alors une contribution
additionnelle.
Les déclarations seraient celles relatives aux revenus fonciers pour
les particuliers et les déclarations de résultat pour les
entreprises.
L'article ne modifie pas le champ d'application ni le taux du droit de
bail.
La contribution annuelle représentative du droit de bail et la
contribution additionnelle concerneraient toujours les baux à
durée limitée d'immeubles, de fonds de commerce et de
clientèle. Les locations de droits de pêche ou de chasse seraient
également assujetties à la contribution.
Les exonérations
resteraient en vigueur.
L'assiette
du droit de bail est constituée du prix
exprimé, augmenté des charges imposées au preneur, ou sur
la valeur locative réelle des biens loués, si cette valeur
locative est supérieure.
La nouvelle définition (article 324 ter I du code général
des impôts) vise "les revenus des locations et des sous-locations
augmentés du montant des dépenses incombant normalement au
bailleur et mises par convention à la charge du preneur, à
l'exclusion de cette contribution, et diminués du montant des
dépenses supportées par le bailleur pour le compte du preneur".
Le taux
normal du droit de bail
est fixé actuellement
à 2,5% (article 736 du code général des
impôts).
13(
*
)
Ce taux est exactement
repris dans le nouveau dispositif.
La contribution représentative du droit de bail reste à la
charge du locataire et la contribution additionnelle reste à la charge
du bailleur. Le droit de bail et la taxe additionnelle sont toutefois dus par
le propriétaire.
B. L'APPLICATION DU PRÉSENT ARTICLE DEVRAIT ENTRAÎNER UNE
DOUBLE IMPOSITION DES BAILLEURS PERSONNES PHYSIQUES
La difficulté de mettre en place un nouveau régime de
déclaration fiscale réside souvent dans les modalités de
transition entre les deux dispositifs
14(
*
)
.
La réforme du droit de bail ne déroge pas à cette
règle.
Le paiement et la déclaration de la nouvelle contribution
s'effectueront en même temps que l'impôt sur le revenu pour les
revenus des locations ou sous-locations qui entrent dans la catégorie
des revenus fonciers, des bénéfices agricoles, des
bénéfices industriels et commerciaux et des
bénéfices non-commerciaux.
Or, en substituant au droit de bail perçu au 1er octobre une
contribution acquittée en même temps que l'impôt sur le
revenu au titre des loyers perçus en 1998,
le nouveau dispositif
aboutit à une double imposition des revenus perçus sur les neuf
premiers mois de 1998.
Le présent article prévoit que la nouvelle contribution et la
contribution additionnelle s'appliqueraient aux revenus perçus à
compter du 1er janvier 1998. Il en résulterait donc une superposition
des bases d'imposition pour la période allant du 1er janvier 1998 au 30
septembre 1998, pour laquelle le droit de bail et la taxe additionnelle ont
déjà été acquittés.
En effet, le présent article prévoit donc
une disposition
consistant en un dégrèvement, lorsque le bailleur cesserait de
louer l'immeuble dont les revenus ont été soumis au droit de bail.
Le nouvel article 234 decies prévoit ainsi que
"les redevables
de la contribution au titre des revenus mentionnés à l'article
234 ter peuvent demander, l'année qui suit la cessation ou
l'interruption pour une durée de neuf mois consécutifs de la
location par eux d'un bien dont les revenus ont été soumis aux
droits d'enregistrement prévus aux articles 736 à 741 bis et 745,
un dégrèvement d'un montant égal au montant des droits
précités acquittés en raison de cette location au titre de
la période courant du 1er janvier au 30 septembre 1998. Cette
demande doit être présentée après réception
de l'avis d'imposition afférent à la contribution de
l'année précédente (...)."
Votre rapporteur s'élève contre ce dispositif de
remboursement
, qui interviendra plusieurs années après le
paiement du droit de bail, voire très longtemps après, si le
bailleur poursuit sa location sans cesser de louer pendant neuf mois
consécutifs. Le remboursement qu'il obtiendra alors ne sera pas
revalorisé pour tenir compte du délai pendant lequel l'Etat a
conservé indûment ces sommes.
De surcroît, il sera contraint de faire une démarche
spécifique auprès des services fiscaux
et de justifier le
paiement de droits qu'il aura acquittés plusieurs années
auparavant.
Cette solution ne paraît donc pas raisonnable.
Juridiquement, le contribuable ne devrait acquitter des droits qu'au titre des
trois mois de 1998 (d'octobre à décembre), pour lesquels il n'a
pas payé de droit de bail ni de taxe additionnelle.
Toutefois, cette solution semble ne pas avoir été retenue par le
gouvernement en raison de son coût : au lieu de percevoir pleinement le
droit de bail et la taxe additionnelle en 1999 comme dans le régime
antérieur, il ne percevrait qu'une contribution égale à un
quart du produit attendu. Or, le droit de bail représentait 6,5
milliards de francs en 1997, et la taxe additionnelle au droit de bail 3,4
milliards de francs, soit au total près de 10 milliards de francs. Le
manque à gagner serait donc considérable (environ
7 milliards de francs).
Dans la mesure où le locataire, juridiquement redevable du droit de
bail, continue à acquitter une contribution représentative au
bailleur en 1999, il en est tiré l'argument que le propriétaire
reverserait simplement les sommes qu'il a reçues.
15(
*
)
C'est la raison pour laquelle seule une interruption de neuf mois de location
déclenche le droit au dégrèvement.
Mais, votre
rapporteur note que même si le propriétaire cesse de louer un
mois, il perd la contribution versée par le locataire. Cette disposition
pénalise à l'évidence les bailleurs qui continueront
à louer leurs logements.
De surcroît, le locataire ne verse rien au titre de la taxe
additionnelle au droit de bail qui sera acquittée également deux
fois pour une même période d'imposition.
Votre rapporteur estime donc qu'une solution plus équitable aurait
dû être trouvée pour permettre aux bailleurs de
récupérer leurs contributions.
A défaut, la mise en place du nouveau système conduirait
à pénaliser excessivement les bailleurs.
C. LES RÈGLES PRÉVUES POUR LES PERSONNES MORALES
Ces dispositions concernent la contribution due par les sociétés
soumises à l'impôt sur les sociétés au taux de droit
commun, par les sociétés de personnes, par les personnes morales
placées hors du champ d'application de l'impôt sur les
sociétés ou exonérées d'impôt sur les
sociétés et par les associations soumises à l'impôt
sur les sociétés.
Pour les sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés
, la contribution serait versée sous forme
d'un acompte de 2,5% des loyers perçus au cours de l'exercice
précédent, payable lors du paiement du quatrième acompte
de l'impôt sur les sociétés et d'un solde à
acquitter lors du paiement du solde de l'impôt sur les
sociétés (à l'expiration du délai de
déclaration des résultats, soit dans les trois mois de la
clôture de l'exercice).
Pour les sociétés de personnes et les groupements,
les
loyers encaissés durant l'exercice social sont déclarés
globalement au moyen d'une déclaration spéciale, au plus tard
à la date de déclaration de leur résultat ou de la
déclaration de consistance dans le cas des groupements agricoles.
Cependant, afin d'éviter des retards de paiement, il est prévu
que les sociétés devraient déposer leurs
déclarations de résultat dans les trois mois de la clôture
de leur exercice.
Or, il apparaît que cette contrainte poserait, notamment dans le
secteur agricole, des difficultés à certaines
sociétés.
En effet, certaines sociétés ou
groupements ont fixé leur date de clôture au 31 mai ou au 30 juin
de chaque année. Respecter le délai de trois mois porte la limite
de dépôt au 31 août ou au 30 septembre, ce qui conduit
à des difficultés matérielles.
De surcroît, il apparaît qu'actuellement les déclarations
des entreprises individuelles et sociétaires ne doivent être
déposées qu'au 30 avril de l'année suivant la
clôture de l'exercice. En imposant une déclaration dans les trois
mois, le risque est grand d'obliger les sociétés à
déposer ultérieurement une déclaration rectificative, si
des textes législatifs viennent à changer les règles
fiscales. Ceci nuirait évidemment à la simplification
administrative souhaitée.
Pour les personnes morales placées hors du champ d'application de
l'impôt sur les sociétés ou exonérées
d'impôt sur les sociétés, la contribution
représentative du droit de bail sera assise sur les recettes
perçues au titre de l'année civile, avec le maintien d'une
déclaration spécifique. La contribution donnerait lieu à
un acompte représentant 75% de l'assiette retenue pour l'imposition de
l'année antérieure, payable en même temps que le solde
dû au titre de cette dernière année, soit avant le 15
octobre de l'année qui suit celle de la perception des loyers.
Pour les personnes morales, le problème de la superposition des bases
d'imposition serait moins aigu que pour les personnes physiques. En effet, en
application du G du présent article,
elle auront la
possibilité de déduire les recettes qui ont été
soumises au droit de bail entre le 1er janvier 1998 et le 30 septembre 1998, de
l'assiette de la contribution versée pour le premier exercice
d'application du nouveau régime.
Votre rapporteur estime, dès lors qu'il y a d'autant moins de raison de
faire une discrimination en fonction des caractéristiques du bailleur
(personne morale ou personne physique).
Dans l'attente d'obtenir une réforme plus équitable du droit de
bail, et considérant que le temps imparti pour l'examen du
présent projet de loi de finances rectificative n'est pas suffisant pour
élaborer des dispositifs techniques pleinement satisfaisants, il vous
propose de supprimer cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer
cet article.
ARTICLE 11 bis (nouveau)
Réduction
d'impôt pour l'acquisition de logements neufs situés dans des
résidences de tourisme dans des zones de revitalisation rurale et
donnés en location pour neuf
ans
Commentaire : le présent article, issu d'un
amendement de
la commission des finances de l'Assemblée nationale, a pour objet
d'accorder une réduction d'impôt, dans la limite de 250.000 francs
pour un célibataire et 500.000 francs pour un couple, égale
à 15% du montant de l'investissement dans un logement donné en
location pendant neuf ans à un exploitant de résidence de
tourisme dans les zones de revitalisation rurale.
I. L'ORIGINE DE LA MESURE
Au cours de l'examen de la première partie du projet de loi de finances
pour 1999, la commission des finances de l'Assemblée Nationale avait
déposé un amendement consistant à introduire, dans le
nouveau dispositif fiscal en faveur des biens immobiliers donnés en
location (article 68 du projet de loi de finances), les résidences de
tourisme situées dans certaines zones défavorisées. Cet
avantage fiscal consistait donc en un régime d'amortissement
spécifique.
L'Assemblée nationale a ainsi adopté un amendement visant
"
les zones éligibles à la prime d'aménagement du
territoire, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de
développement prioritaire définis au premier alinéa de
l'article 1465 du code général des impôts
".
Cet amendement avait toutefois été supprimé en
deuxième délibération, à la demande du gouvernement.
L'amendement adopté dans le projet de loi de finances rectificative
présente un dispositif sensiblement différent : il ne s'agit plus
d'amortissement mais de réduction d'impôt, et les territoires
défavorisés sont limités aux seules zones de
revitalisation rurale.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le dispositif proposé par le présent article est le suivant.
Il est inséré, dans le code général des
impôts, trois articles 199
decies
E, 199
decies
F
et 199
decies
G.
L'article 199
decies
E
a pour objet d'accorder une
réduction d'impôt correspondant à 15% du prix de revient
d'un logement, acquis entre le 1
er
janvier 1999 et le 31
décembre 2002, neuf ou en l'état futur d'achèvement, et
faisant partie d'une résidence de tourisme classée dans une zone
de revitalisation rurale.
16(
*
)
Ce régime fiscal est donc limité dans le temps.
Les zones de revitalisation rurale (ZRR)
Les
zones de revitalisation rurale comprennent les communes appartenant aux
territoires ruraux de développement prioritaire et situées soit
dans les arrondissements dont la densité démographique est
inférieure ou égale à trente-trois habitants au
kilomètre carré, soit dans les cantons dont la densité
démographique est inférieure ou égale à trente et
un habitants au kilomètre carré, dès lors que ces
arrondissements ou cantons satisfont également à l'un des trois
critères suivants :
- le déclin de la population totale ;
- le déclin de la population active ;
- un taux de population active agricole supérieur au double de la
moyenne nationale.
Elles comprennent également les communes situées dans les cantons
dont la densité démographique est inférieure ou
égale à cinq habitants au kilomètre carré.
Les zones de revitalisation rurale ont été
délimitées par le
décret n°96-119 du 14
février 1996.
La réduction d'impôt est plafonnée à 250.000
francs pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et
à 500.000 francs pour un couple
.
Une seule réduction d'impôt peut être opérée
à la fois et elle est répartie sur quatre années au
maximum.
En contrepartie de la réduction d'impôt,
le
propriétaire doit d'engager à louer le logement nu pendant au
moins neuf ans
à l'exploitant de la résidence de tourisme.
L'article 199
decies
F
accorde une réduction
d'impôt, au taux de 10% sur le montant des travaux de reconstruction,
d'agrandissement, de grosses réparations ou d'amélioration
réalisés dans les logements ouvrant droit à la
réduction d'impôt prévue à l'article 199
decies
E.
Or,
l'article 22
ter
du projet de loi de finances pour
1999, adopté par le Sénat, et introduit à l'initiative de
l'Assemblée nationale, tend à mettre en place un régime
fiscal de nature à favoriser la rénovation de l'immobilier
touristique en assujettissant à la TVA une nouvelle catégorie
d'établissements appelée " villages résidentiels de
tourisme ".
La création de cette nouvelle catégorie d'établissements
fait aujourd'hui l'objet d'une concertation entre le ministère du
tourisme et les professionnels.
Il s'agit de mettre en place un régime fiscal qui soit susceptible
de
faciliter la réhabilitation d'un parc immobilier de tourisme
,
aujourd'hui
vieilli
.
Dans un certain nombre de stations du littoral ou de montagne, la situation est
préoccupante, car elle a pour conséquence une diminution des taux
de remplissage.
Le principe de la mesure est simple : on permet l'assujettissement
à la TVA des prestations fournies par une nouvelle catégorie
d'établissements touristiques, constituée par des locaux
meublés d'habitation dont les propriétaires ont conclu avec des
exploitants un contrat de location d'une durée minimum de neuf ans dans
le cadre d'une opération globale de réhabilitation
immobilière. Ainsi, sera-t-il possible de
récupérer la
TVA payée en amont sur les opérations de rénovation.
Le dispositif, qui tend à ajouter un nouvel alinéa au 4° de
l'article 261 D du code des impôts, est calqué sur celui,
prévu par ce même article pour permettre l'assujettissement des
prestations fournies dans les hôtels et les résidences de tourisme
classées
17(
*
)
.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la nouvelle mesure
prévue à l'article 199
decies
F risque de faire double
emploi avec le mécanisme de récupération de TVA et de
créer des phénomènes de concurrence, préjudiciables
à la nécessaire réhabilitation du patrimoine immobilier
touristique.
Dans un souci de cohérence, votre rapporteur vous propose donc de
supprimer le nouvel article 199
decies
F.
Enfin, le nouvel
article 199
decies
G
vise à permettre
d'étendre la réduction d'impôt aux logements détenus
par des sociétés non soumises à l'impôt sur les
sociétés, à condition que les porteurs de parts s'engagent
à conserver la totalité de leurs titres jusqu'à
l'expiration du délai de neuf ans prévue à l'article 199
decies
E.
Ce nouvel article vise des opérations qui, a priori, n'existent
pratiquement pas, et dont il n'est pas possible de savoir si elles pourraient
se développer.
II. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF
Le nouveau dispositif s'inspire à la fois des réductions
d'impôt qui existaient sous le régime
"Quilès-Méhaignerie" en faveur des biens immobiliers neufs
donnés en location, et de certains aspects du nouveau régime en
faveur des logements intermédiaires conventionnés (dispositif
"Besson") qui reprend un mécanisme d'amortissement existant
déjà sous le régime "Périssol".
Il en résulte une rédaction dont la pertinence est parfois
difficile à évaluer.
Quoiqu'il en soit, ce dispositif, dont le coût est évalué
à 100 millions de francs par le ministère de l'Economie et des
finances (ce qui correspondrait tout au plus à la construction de
quelques centaines de logements), a pour objectif louable de relancer le
tourisme dans des zones où le développement économique est
prioritaire.
La logique de cette mesure est de développer l'offre touristique avec
le souhait qu'elle engendre un accroissement de la demande. De plus, les
logements qui seront donnés en location pendant neuf ans pourront au
terme de cette période être repris par leurs propriétaires
comme résidences secondaires.
Votre rapporteur est toutefois très réservé quant
à l'efficacité de ce nouveau dispositif, élaboré
dans l'urgence. Il estime également qu'étendre ce dispositif
au-delà de zones très circonscrites n'aurait plus du tout le
même objectif, puisqu'il s'agirait de développer des projets, en
plus grand nombre, dans des zones où existe une demande plus
significative d'offre touristique.
Il faut savoir que les résultats seront de fait limités par la
nécessité de rentabiliser les projets d'investissement.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 11 ter (nouveau)
Réduction du taux
de la déduction forfaitaire applicable aux revenus fonciers pour la
location de logements ayant ouvert droit à la réduction
d'impôt pour les résidences de tourisme
classées
Commentaire : le présent article a pour objet de
réduire de 14% à 6% le taux de la déduction forfaitaire
des revenus fonciers sur le revenu brut pendant les neuf premières
années de location des logements ouvrant droit à la
réduction d'impôt prévue pour les résidences de
tourisme classées dans les zones de revitalisation rurale (article 11
bis
nouveau du présent projet de loi).
Le présent article a été adopté, à la
demande du Gouvernement, afin de réduire le coût de la mesure
adoptée à l'article 11 bis du présent projet de loi, qui
vise à instaurer une réduction d'impôt en faveur des
contribuables qui investissent dans des résidences de tourisme
classées en zones de revitalisation rurale.
Toutefois, il apparaît que l'abaissement de la déduction
forfaitaire ne trouve pas de justification.
En effet, en application du e du 1° du I de l'article 31 du code
général des impôts, la déduction forfaitaire est
fixée à 14% des revenus bruts et représente les frais de
gestion, l'assurance et l'amortissement du bien immobilier.
La déduction forfaitaire est toutefois abaissée à 6%
lorsque le bien immobilier fait l'objet d'un amortissement
.
C'est le cas pour la location de biens immobiliers neufs
bénéficiant d'un régime d'amortissement spécifique
au titre du dispositif dit "Périssol" (loi n°96-314 du 12 avril
1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier).
De même, les nouvelles dispositions fiscales en faveur du logement
intermédiaire conventionné neuf, prévues à
l'article 68 du projet de loi de finances pour 1999, qui instaurent un droit
à l'amortissement du bien immobilier sur neuf ans, s'accompagnent d'une
diminution de la déduction forfaitaire.
Cependant, il n'y a aucun lien logique entre un régime de
réduction d'impôt et un abaissement de la déduction
forfaitaire, dans la mesure où cette dernière représente
les frais de gestion, l'assurance et l'amortissement du bien qui ne sont pas
couverts par le système de réduction d'impôt.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer
cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 11
ter
Exonération partielle de droits de mutation à titre
gratuit pour les immeubles entrant dans le nouveau régime de
conventionnement en faveur des logements locatifs
anciens
Commentaire : le présent article additionnel a pour
objet
de permettre une exonération partielle des droits de mutation à
titre gratuit, à concurrence des trois-quarts de leur valeur, pour les
immeubles donnés en location pendant neuf ans dans les conditions
fixées au e du 1° du I de l'article 31 du code
général des impôts, qui sont les conditions posées
à l'application de la déduction forfaitaire majorée en
faveur des logements anciens entrant dans le nouveau dispositif de logements
conventionnés.
L'exonération partielle des droits de première mutation à
titre gratuit en faveur des logements locatifs anciens
affectés
à la résidence principale de ménages répondant
à des conditions de ressources a été adoptée dans
le cadre de la loi de finances rectificative pour 1995 (article 23 de la loi
n° 95-885 du 4 août 1995) sur l'initiative de M. Alain Lambert,
alors rapporteur général.
Cette mesure est intervenue en complément de l'exonération des
droits de mutation à titre gratuit pour les immeubles acquis neufs.
L'exonération était subordonnée à l'affectation des
immeubles à la résidence principale du propriétaire ou du
locataire pendant deux ans pour l'acquéreur, trois ans pour celui auquel
le bien est soumis. Elle était limitée à 300.000 francs
par part.
Le Sénat a ensuite amélioré ce dispositif en adoptant un
article additionnel au projet de loi de finances pour 1996, supprimant la
condition de détention de deux ans pour bénéficier de
l'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit
(article 15 de la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995).
Le présent article reprend donc la philosophie de ces deux
dispositifs, qui visaient à exonérer les logements locatifs
anciens des droits de première mutation à titre gratuit, en les
appliquant aux logements anciens qui devraient entrer dans le nouveau
dispositif proposé à l'article 68 du projet de loi de finances
pour 1999.
Cet article, qui instaure un nouvel avantage fiscal en faveur des logements
anciens donnés en location, pendant six ans, sous condition de
ressources et de loyer, vise à créer une nouvelle
génération de bailleurs.
En prévoyant une déduction forfaitaire majorée (25% au
lieu de 14%), il traduit un début de rééquilibrage du
régime fiscal en faveur du logement ancien, encore trop peu incitatif,
par rapport au régime fiscal en faveur du logement neuf.
Il convient donc d'aller plus loin.
En effet, lors de la transmission d'un bien immobilier, les droits de mutation
à titre gratuit ont souvent pour effet d'obliger les héritiers ou
légataires à vendre le bien afin de payer ces droits, si bien que
l'immeuble sort du parc locatif.
Le ministre de l'Economie et des Finances lui-même, lors du
récent congrès de la Fédération nationale de
l'immobilier (FNAIM), qui s'est tenu début décembre, a
souhaité ouvrir le chantier de la transmission immobilière.
Cet article additionnel, en proposant une exonération partielle des
droits de première transmission pour les logements anciens nouvellement
conventionnés, contribue à accélérer la mise en
oeuvre de ce chantier et à donner déjà un signe positif
aux investisseurs afin qu'ils s'engagent plus facilement dans la location de
logements à caractère intermédiaire.
Un certain nombre de conditions seront bien évidemment posées
à l'exonération des droits de mutation à titre gratuit.
Le champ d'application couvre les logements anciens acquis à compter
du 1er janvier 1999.
La notion de logement ancien s'applique à toute
habitation sortie du champ de la TVA, c'est-à-dire tout logement
construit depuis plus de cinq ans ou déjà vendu une fois s'il n'a
pas été acheté par un marchand de biens.
L'exonération est subordonnée à la condition que les
immeubles aient été donnés en location par le
propriétaire dans les conditions prévues au e. du 1° du I de
l'article 31 du code général des impôts
,
c'est-à-dire que le bailleur devra respecter les plafonds de ressources
et de loyer correspondant.
La location devra intervenir
dans le délai de six mois à
compter de la date d'acquisition du bien immobilier
.
L'exonération est conditionnée à
l'obligation de louer
pendant neuf ans.
Cette condition est plus stricte que celle ouvrant droit
à la déduction forfaitaire majorée sur les revenus
fonciers (6 ans), mais se justifie pleinement par le souci de favoriser la
poursuite de la location du logement.
En effet,
l'engagement de louer pendant neuf ans doit être reprise
par les héritiers, donataires ou légataires
lorsqu'au jour de
la transmission à titre gratuit, le délai de neuf ans n'a pas
expiré. Ceci permettra aux contribuables de ne pas attendre le
délai de neuf ans avant d'effectuer une donation.
L'exonération portera sur
les trois-quarts
de la valeur
d'acquisition du bien,
afin de ne pas prêter à contestation
sur le montant de cette exonération.
Enfin,
l'exonération sera plafonnée à 300.000
francs
par part reçue par chacun des donataires, héritiers ou
légataires.
En cas de non-respect des conditions posées à
l'exonération partielle des droits de mutation, les sanctions de droit
commun s'appliqueront.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article additionnel.
ARTICLE 12
Relèvement du seuil de
perception du droit de francisation et de navigation et du seuil de
francisation d'un navire
Commentaire : le présent article a pour objet de
supprimer
les formalités et les droits de francisation, y compris les droits sur
les moteurs, pour les navires de plaisance et de sport de moins de trois
tonneaux, à compter du 1er janvier 1999.
I. LE DROIT EXISTANT
Le droit annuel de francisation et de navigation auquel sont assujettis
les navires de plaisance et de sport a été institué par la
loi n° 67-1175 du 28 décembre 1967 portant réforme du
régime relatif aux droits de port et de navigation.
Il s'agit d'un impôt indirect qui frappe la propriété et
la jouissance d'un navire de plaisance ou de sport. Il se décompose en
un droit sur la coque, assis sur la jauge brute des navires, et un droit sur le
moteur, déterminé en fonction de la puissance administrative de
ce dernier.
L'article 218 alinéa 2 du code des douanes dispense les navires et les
bateaux de plaisance ou de sport d'un tonnage brut égal ou
inférieur à deux tonneaux, de l'obligation de formalité de
francisation s'ils ne se rendent pas dans les eaux territoriales
étrangères.
Toutefois, un droit annuel sur le moteur des bateaux non francisés de
deux tonneaux et moins est perçu.
Le droit de coque ne s'applique qu'aux navires de plus de trois tonneaux.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article a pour objet :
- de supprimer les droits de francisation pour les navires de plaisance de
trois tonneaux et moins s'ils ne se rendent pas dans les eaux territoriales
étrangères (I de l'article) ;
- de relever le seuil d'exigibilité du droit de francisation à
500 francs (II de l'article) ;
- de supprimer le droit sur les moteurs pour les bateaux non francisés
(III de l'article).
Le coût de ces mesures s'élève à 21 millions de
francs, soit 10% des droits de francisation perçus.
La moitié des plaisanciers jusque là assujettis (80.000 sur
160.000 francisés) devraient échapper à tout droit de
francisation et de navigation.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 13
Modification du taux limitant la
déduction des intérêts servis aux associés
Commentaire : le présent article propose de modifier
le
taux de référence servant à plafonner la déduction
des intérêts servis aux associés à raison des sommes
qu'ils laissent ou mettent à la disposition d'une société
en sus de leur part de capital. Il prévoit ainsi de remplacer le taux de
rendement brut à l'émission des obligations des
sociétés privées (TMO) par le taux effectif moyen
pratiqué par les établissements de crédit pour des
prêts à taux variable aux entreprises (TMPv).
Le présent article est l'aboutissement d'une requête
formulée par votre rapporteur général depuis presque trois
ans. Il fait, en outre, suite à une avancée doctrinale encore
plus significative qui devrait permettre à la France d'être le
pays présentant le moins de frottements fiscaux pour l'implantation de
centrales de trésorerie.
I. LES COMPTES COURANTS D'ASSOCIÉS
A. DÉFINITION
Il n'est pas rare qu'à la création d'une société,
des avances en compte courant complètent et prolongent les apports en
capital des associés. Elles peuvent être prévues, voire
imposées, par les statuts. De même, ultérieurement, les
associés peuvent être amenés à combler les besoins
de financement de la société par de nouvelles avances, au lieu de
souscrire à une augmentation de capital. Ces avances sont placées
sur des comptes courants ouverts par la société au nom des
associés. Elles constituent donc des dettes de celle-ci, contrairement
aux apports en capital, qui matérialisent un droit de
propriété des associés sur son actif net. On pourrait
parler de " quasi-apports ", sans les contraintes des vrais apports.
Cette pratique est une exception au monopole des établissements de
crédit et de banque qui sont en principe les seuls habilités
à recevoir des dépôts à vue, et plus
précisément des dépôts à moins de deux ans.
Elle est expressément autorisée par la loi bancaire du 24 janvier
1984 qui permet aux sociétés de recevoir des dépôts
à vue de la part de leurs associés dans les conditions
suivantes :
- dans les sociétés de personnes, aucune restriction n'est
posée ;
- dans les sociétés par action et dans les SARL, seuls sont admis
les dépôts à vue consentis par les dirigeants, d'une part,
et par les associés détenant au moins 5 % du capital,
d'autre part ;
- dans les groupes de sociétés, l'article 12 de la loi bancaire
n° 84-46 du 24 janvier 1986 considère que les
opérations de trésorerie échappent au monopole bancaire
lorsqu'elles sont opérées entre des sociétés ayant
entre elles directement ou indirectement, des liens de capital conférant
à l'une un pouvoir de contrôle effectif sur les autres. Dès
lors qu'un contrôle existe, quelle que soit sa forme (détention du
capital ou maîtrise du conseil d'administration), des "
pools de
trésorerie
" peuvent être constitués qui
permettent de fusionner les comptes bancaires des différentes
sociétés.
B. AVANTAGES
Les avantages reconnus aux comptes courants sont les suivants :
- absence de formalisme alors que l'augmentation du capital implique une
décision de l'assemblée générale et une
modification des statuts ;
- possibilité de retrait à tout moment alors que le capital reste
bloqué du fait de son intangibilité ;
- neutralité fiscale de ces retraits alors que la fiscalité des
réductions de capital peut être pénalisante ;
- versement d'un intérêt même si les résultats sont
déficitaires alors que les dividendes ne peuvent être
versés que s'il y a bénéfices.
C. RÉGIME FISCAL
Le régime fiscal des comptes courants d'associés les rend
très attrayants pour les petites et moyennes entreprises. En effet,
à la différence des dividendes,
les intérêts
servis aux associés au titre de ces avances constituent des charges
déductibles du résultat imposable
de la
société
.
Toutefois, pour éviter un recours excessif à ce mode de
financement, la déductibilité des intérêts est
subordonnée à une condition et soumise à deux
restrictions. En effet, si cette charge pouvait être imputée sans
limitation sur le résultat, un moyen d'évasion fiscale serait
offert aux associés : il suffirait d'allouer une
rémunération considérable aux avances d'associés
(proche, par exemple, du taux d'usure) pour éluder une partie de
l'impôt sur les sociétés dû à raison du
bénéfice. Il s'agirait donc d'une distribution
déguisée du bénéfice en franchise d'impôt.
•
Le capital doit être entièrement
libéré
Si le capital n'a pas été intégralement
libéré, les intérêts des comptes courants ne sont
pas déductibles. Toutefois, l'administration renonce à la
réintégration lorsque l'acte constatant l'augmentation de capital
prévoit expressément la libération intégrale du
capital dans un délai maximum de trois ans.
•
Le montant des intérêts déductibles est
plafonné
En vertu du 3° du 1 de l'article 39 du code général des
impôts, le taux maximum d'intérêts déductibles ne
saurait dépasser le taux de rendement moyen annuel des émissions
obligataires des sociétés privées, dit " TMO "
privé. Cette moyenne annuelle est déterminée à
partir des moyennes semestrielles des taux de rendement brut à
l'émission des obligations non garanties des sociétés
privées établies par la direction du Trésor du
ministère de l'économie et des finances.
Le taux varie selon que l'exercice comptable coïncide ou non avec
l'année civile.
Le taux maximal d'intérêt déductible pour les exercices
clos après le 30 décembre 1997 est le suivant :
Exercices clos à partir du Taux maximum en %
30 décembre 1997 5,75
30 janvier 1998 5,73
27 février 1998 5,71
30 mars 1998 5,69
29 avril 1998 5,66
30 mai 1998 5,64
29 juin 1998 5,36
30 juillet 1998 5,31
30 août 1998 5,27
29 septembre 1998 5,22
30 octobre 1998 5,18
29 novembre 1998 5,13
30 décembre 1998 à fixer ultérieurement
La moyenne des taux de rendement des obligations des sociétés
privées s'établit à 5,09 % pour le premier semestre
1998 et à 5,62 % pour le deuxième semestre 1997.
Il convient toutefois d'observer que les établissements bancaires sont
placés hors du champ de l'article 39-1-3° en vertu d'une lettre du
ministère de l'économie à l'Association professionnelle
des établissements financiers (APEF) - devenue AFB - du 21
août 1984 circularisée par l'APEF. Une telle exception se comprend
aisément. En effet, la plupart des sociétés
françaises détiennent des comptes courants dans des banques
françaises qui sont elles-mêmes actionnaires de ces
sociétés. S'il était fait application des dispositions de
l'article 39 précité aux intérêts versés aux
banques en rémunération des prêts qu'elles accordent, la
limitation de la déductibilité des intérêts
versés fragiliserait la plupart des entreprises françaises.
•
Le montant des avances ouvrant droit à la
déductibilité des intérêts est plafonné dans
les sociétés passibles de l'impôt sur les
sociétés
Cette limitation, prévue par l'article 212 du CGI, concerne les
sociétés relevant de l'impôt sur les
sociétés. Elle vise les associés ou actionnaires
possédant, en droit ou en fait, la direction de l'entreprise ou
détenant plus de 50 % des droits financiers ou des droits de vote
attachés aux titres émis par la société. Les
intérêts servis ne sont alors déductibles que dans la
mesure où les sommes laissées à la disposition de la
société n'excèdent pas, pour l'ensemble des
intéressés, une fois et demi le montant du capital.
Cette limitation ne s'applique cependant pas aux sociétés
mères au sens de l'article 145 du CGI pour les avances qu'elles
consentent à leurs filiales, sauf pour les maisons-mères
situées hors de France.
Ainsi, si l'associé n'est pas la maison-mère (au sens fiscal),
les intérêts versés par la fille ne sont déductibles
(dans la limite du TMO) qu'à concurrence d'un montant maximum pour les
prêts de 1,5 fois le capital de la fille. Si le montant des prêts
excède cette limite, les intérêts ne sont pas du tout
déductibles. Par exemple, si le capital social est de
500 000 francs, le montant total d'avances déductible ne peut
excéder 750 000 francs sous peine de priver la fille de la
possibilité de déduire les intérêts.
Cette mesure a pour objet de lutter contre la pratique de la
sous-capitalisation des sociétés françaises. Elle incite
les maîtres de l'affaire, qu'ils soient dirigeants ou qu'ils
possèdent plus de la moitié du capital, à respecter un
apport raisonnable (de 1 à 1,5) entre le montant du capital et celui des
avances au compte courant.
II. UN TAUX DE RÉMUNÉRATION DEVENU OBSOLÈTE
Depuis plusieurs années, la référence au TMO pour
rémunérer les sommes déposées sur un compte courant
d'associé s'avère rigide et obsolète.
• Obsolète parce que certains mois, faute d'émissions
suffisantes, le TMO ne peut être calculé et est remplacé
par un taux de substitution, le PVLT (privé long terme). En outre,
depuis 1987, plus aucune émission obligataire n'est indexée sur
le TMO.
• Rigide parce que le principe d'une norme générale
applicable quelle que soit la taille de l'entreprise ou la devise
certifiée, peut être très contraignant pour les
contribuables.
S'agissant des PME qui ne peuvent pas accéder au marché
obligataire, il est irréaliste de limiter l'intérêt
versé aux associés au niveau d'un taux correspondant à la
rémunération obtenue auprès des meilleurs signataires du
marché, sauf à les priver des financements dont elles ont besoin.
En effet, il est fréquent dans les petites entreprises que les emprunts
de la société soient effectués au nom du dirigeant pour
des raisons de garantie. Le chef d'entreprise reprête alors à
l'entreprise les sommes correspondantes par le biais d'un compte courant
d'associé. Mais la société ne peut déduire les
intérêts versés au dirigeant de ses résultats
imposables que dans la limite du TMO, ce qui ne reflète pas le
coût de la ressource bancaire.
La référence au TMO est d'autant plus pénalisante que ce
taux peut être inférieur à la moyenne annuelle des taux
d'intérêt à court terme généralement
utilisés pour les opérations de trésorerie (taux PIBOR ou
TMP) en cas d'inversion durable de la courbe des taux.
La même difficulté se pose pour les prêts entre une
mère et sa filiale, à l'exception des relations entre
sociétés d'un groupe bancaire pour lesquelles l'administration
admet un taux de refacturation identique à celui de la ressource.
Pour les groupes d'entreprise, la référence actuelle
s'avère inadaptée au cas des avances entre membres
effectuées dans une devise dont le taux monétaire est
supérieur au taux obligataire sur le franc.
La nécessité de trouver un taux de substitution a
été soulevée par votre rapporteur général
à plusieurs reprises au cours des trois dernières années.
Ainsi, en réponse à un amendement tendant à substituer au
TMO l'application d'un taux représentatif des conditions normales de
marché pour l'entreprise considérée, déposé
en avril 1996 lors de la discussion du projet de loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier, le précédent
gouvernement s'était engagé à mener à bien une
réflexion sur le sujet.
Saisi de nouveau du même amendement en octobre 1997, au cours de la
discussion du projet de loi portant mesures urgentes à caractère
fiscal et financier (MUFF), le ministre de l'économie et des finances,
M. Dominique Strauss-Kahn a déclaré : "
M.
Marini a eu raison de soulever ce problème qui est réel et auquel
il faut, effectivement, apporter une solution puisque la disparition du TMO
rend l'application des pratiques précédentes impossible. [...] Je
donne volontiers mon accord à M. le président de la commission
des finances pour que nous étudiions ensemble cette question, que nous
convenions d'une procédure de travail et que nous essayions de trouver
une solution satisfaisante
18(
*
)
. "
III. LE REMPLACEMENT DU TMO PAR LE TMPV
Pour remplacer le TMO, le gouvernement avait le choix entre plusieurs taux.
Il a écarté la référence à un indice
représentatif du rendement des emprunts d'Etat à long terme (par
exemple le taux des obligations assimilables du Trésor à 10 ans,
" OAT 10 ans ") parce qu'une telle référence, qui
reflète la qualité de signature de l'Etat, n'est pas
représentative des conditions de financement des PME.
Pour rapprocher le taux de rémunération des comptes courants
d'associés d'un taux de marché, il a opté pour le
taux
effectif moyen pratiqué par les établissements de crédit
pour des prêts aux entreprises d'une durée initiale
supérieure à deux ans
(TMP) pratiqué par les
établissements de crédit. Il a en effet considéré
que les sommes laissées à la disposition de la
société par les associés présentaient le
caractère de prêt à moyen ou long terme.
Toutefois, pour limiter le coût budgétaire d'une telle mesure, il
a privilégié le taux effectif moyen des prêts à taux
variable (TMPv) sur le taux effectif moyen des prêts à taux fixe
(TMPf), ce dernier étant en moyenne supérieur de 1,2 point au
premier, comme l'indique le tableau ci-après.
Le graphique ci-après retrace l'évolution du différentiel
de taux :
On constate que le TMPv était quasiment identique au TMO en 1997 et
était supérieur de 0,63 point à ce dernier au premier
semestre 1998. En revanche, le TMPf s'établit en moyenne 1,75 point au
dessus du TMO.
Selon les informations indiquées par le rapporteur général
de l'Assemblée nationale
19(
*
)
, le TMPv
serait calculé de façon trimestrielle, par la Banque de France,
après enquête auprès de 3 000 guichets bancaires, et
publié au
journal officiel
.
Un tel taux s'appliquerait aux exercices ouverts à compter du
1
er
janvier 1999. Le coût serait donc nul en 1999.
Pour 2000, se fondant sur les hypothèses suivantes :
- différentiel moyen TMO / TMPv = 0,31 point au cours des premiers
semestres de 1997 et 1998
- montant d'avances estimé à 69,9 milliards de francs en 1998
- taux effectif moyen d'impôt sur les sociétés =
39,06 %
- proportion d'entreprises bénéficiaires = 50 %
le gouvernement chiffre le coût de la substitution du TMPv au TMO
à 42 millions de francs
.
On peut considérer que ce coût est légèrement
surévalué au regard des éléments suivants :
- le supplément d'intérêts qui est déduit du
résultat imposable est en principe imposé entre les mains des
associés, neutralisant ainsi le coût de la mesure ;
- le chiffrage ne prend pas en compte la restriction prévue par
l'article 212 du code général des impôts qui limite le
montant des sommes donnant droit à déduction à une fois et
demi le montant du capital social de l'entreprise ;
- une partie des entreprises qui rémunèrent un compte courant
sont passibles de l'IR dont le taux marginal moyen est inférieur
à celui de l'IS.
IV. UNE EXCEPTION DOCTRINALE POUR LES CENTRALES DE TRÉSORERIE
Jusqu'à présent, les centrales de trésorerie
étaient soumises aux dispositions de l'article 39-1-3° du code
général des impôts. Ainsi, la limitation à hauteur
du TMO de la déductibilité fiscale des intérêts sur
avances s'applique aux prêts accordés par une
société-mère à ses filiales dans le cadre d'une
trésorerie de groupe (la société-mère est
réputée telle à partir d'un pourcentage de
détention de 10 %, définition fiscale de la notion de
groupe).
Cette limitation s'applique même si les prêts consentis par la
société-mère le sont au moyen d'emprunts bancaires, ou
obligataires, ou d'émission de billets de trésorerie
contractés à un taux supérieur.
La solution apportée par de nombreux groupes à cette contrainte
consiste à ne pas choisir la société-mère comme
pivot des opérations de trésorerie mais à utiliser soit
une société spécialisée, filiale de la
société-mère et soeur des autres sociétés du
groupe, soit une filiale de dernier rang juridique du groupe.
Par ailleurs, et toujours en vertu d'une doctrine administrative
20(
*
)
, les intérêts servis aux sommes
laissées en compte courant ne sont pas concernés par l'article
131
quater
l'article du code général des impôts qui
exonère du prélèvement à la source (prévu au
III de l'article 125 A du même code) les produits des emprunts
contractés hors de France par des personnes morales. Les sommes mises
à disposition par le biais de comptes courants ne sont en effet pas
à proprement parler des prêts dans la mesure où il n'y a
pas de signature chaque jour d'un contrat préalable à la
disposition des fonds.
Or, la mise en place de la monnaie unique en janvier prochain contraindra les
groupes disposant de filiales européennes à passer d'une
organisation de centrales de trésorerie par zone monétaire
à une structure régionale unique de centralisation des flux. En
raison du frottement fiscal qu'elles induisent, les dispositions
précitées pourraient conduire les groupes multinationaux, y
compris français, à se détourner de la France pour
implanter leurs centrales de trésorerie dans la mesure où aucun
pays de la zone Euro n'impose de limitation de la déductibilité
des intérêts similaire à celle de l'article 39. Tout au
plus, certains pays imposent-ils des ratios de capitalisation des filiales pour
éviter toute sous-capitalisation.
Aussi, par lettre du 3 novembre 1998, le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie, M. Dominique Strauss-Kahn a-t-il fait droit
à deux requêtes de l'Association française des
trésoriers d'entreprises (AFTE) :
• en premier lieu, les opérations réalisées
à compter du 1
er
janvier 1999 dans le cadre de centrales de
trésorerie internes aux groupes dont les membres sont implantés
dans au moins trois Etats
21(
*
)
ne seront plus
soumises à la limitation de déduction des intérêts
servis aux associés prévue au 3° du 1 de l'article 39 du
CGI ;
• en second lieu, les intérêts servis aux associés
dans le cadre de telles opérations seront exonérés de la
retenue à la source prévue à l'article 131
quater
précité du même code.
La mise en oeuvre de cette mesure nécessitera la conclusion d'un accord
conventionnel de centralisation de la gestion de trésorerie,
communiqué à l'administration, auquel pourront adhérer,
outre la mère d'un groupe, les filiales qu'elle contrôle
directement ou indirectement, au sens du 3° de l'article 12 de la loi
n° 84-46 du 24 janvier 1984.
Une centrale de trésorerie est définie comme une structure
chargée, de manière effective, de recevoir des flux de
trésorerie de la part des sociétés liées par
l'accord conventionnel et à répondre à des besoins de
financement de ces mêmes sociétés. Elle devra être
l'une des sociétés de ce groupe ou constituer la succursale de
l'une d'entre elles. En outre, les flux financiers résultant de l'accord
conventionnel devront être comptablement inscrits dans des comptes
spécifiques, de manière à pouvoir être suivis
distinctement au niveau de chaque société partie à
l'accord.
Bien entendu, il est précisé que les opérations
effectuées par une entreprise dans le cadre de la centralisation de
trésorerie devront procéder d'une gestion normale.
Enfin, une société est présumée en contrôler
une autre si l'une des conditions suivantes est remplie :
- elle détient directement ou indirectement une fraction de capital lui
conférant la majorité des droits de vote dans les
assemblées générales de cette autre
société ;
- elle dispose à elle seule de la majorité des droits de vote
dans cette société en vertu d'un accord avec d'autres
sociétés ou actionnaires ;
- elle détermine en fait par les droits de vote dont elle dispose les
décisions dans les assemblées générales de cette
autre société.
Le contrôle peut résulter, à défaut de participation
majoritaire, de l'exercice d'une influence significative se traduisant par la
participation effective à la gestion de l'autre société.
Ces décisions devraient faire l'objet d'un texte actuellement en
préparation.
Votre rapporteur se félicite d'une telle avancée doctrinale qui
devrait supprimer les frottements fiscaux pour les centrales de
trésorerie. Il observe toutefois qu'
une telle exception est d'ordre
législatif et devrait figurer à ce titre dans le code
général des impôts. Le fait que plusieurs exceptions aient
déjà été accordées de manière
doctrinale en faveur des établissements financiers (cf.
supra
) et
des crédits commerciaux ne justifie pas la pérennisation de
telles pratiques.
Notons enfin qu'une telle réforme ne devrait pas entraîner de
manque à gagner pour l'Etat puisque les groupes s'interdisaient ce type
de dépôt-emprunt de trésorerie pour éviter
précisément d'être pénalisés par le
règlement d'une retenue à la source irrécupérable
par la filiale, sur le paiement des intérêts payés hors de
France.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 14
Validation législative des impositions
établies en matière
d'impôts directs
locaux
Commentaire : le présent article tend à
valider les
impositions directes locales qui seraient contestées sur le fondement de
l'absence de l'affichage en mairie des tarifs ou éléments
d'évaluation servant à la détermination des bases de ces
impositions. En outre, cet article précise que la publication de
l'instruction du 31 décembre 1908 au bulletin officiel des
contributions directes a pour effet de la rendre opposable aux tiers.
I . LE DISPOSITIF EXISTANT
A. L'ÉVALUATION DES VALEURS LOCATIVES
La plupart des impôts locaux sont établis à partir de la
valeur locative cadastrale des propriétés (bâties ou non
bâties) dont les règles générales
d'évaluation sont contenues dans le code général des
impôts.
1. Pour les propriétés bâties
La nécessité de définir des locaux de
référence
L'article 1496 dispose :
"
I. la valeur locative des locaux affectés à
l'habitation ou servant à l'exercice d'une profession autre qu'agricole,
commerciale, artisanale ou industrielle est déterminée par
comparaison avec celle de locaux de référence choisis, dans la
commune, pour chaque nature et catégorie de locaux.
II. La valeur locative des locaux de référence est
déterminée d'après un tarif fixé, par commune ou
secteur de commune, pour chaque nature et catégorie de locaux, en
fonction du loyer des locaux loués librement à des conditions de
prix normales et de manière à assurer
l'homogénéité des évaluations dans la commune et de
commune à commune. Le tarif est appliqué à la surface
pondérée du local de référence,
déterminée en affectant la surface réelle de correctifs
fixés par décret et destinés à tenir compte de la
nature des différentes parties du local, ainsi que de sa situation, de
son importance, de son état et de son équipement.
"
l'obligation de publicité
L'article 1503 du même code dispose : "
Le
représentant de l'administration et la commission communale des
impôts directs dressent la liste des locaux de référence
visés à l'article 1496, déterminent leur surface
pondérée et établissent les tarifs d'évaluation
correspondants.
Le service des impôts procède à l'harmonisation des
éléments d'évaluation de commune à commune et les
arrête définitivement sauf appel prévu dans les conditions
définies au II. Il les notifie au maire qui doit, dans un délai
de cinq jours, les afficher à la mairie
. "
Les valeurs locatives mises à jour annuellement conformément
à l'article 1517 du code général des impôts sont
également soumises à l'obligation de publicité.
En effet, le procès-verbal des opérations de la
révision doit être complété lorsque les
constructions nouvelles ou les locaux ayant fait l'objet d'un changement de
consistance ou d'affectation ne peuvent être rattachés à
une catégorie préexistante, ou lorsque les locaux servant de
comparaison ont été démolis ou ont simplement subi une
modification.
2. Pour les propriétés non bâties
Selon le paragraphe I de l'article 1509 du code général des
impôts, la valeur locative des propriétés non bâties
établie en raison du revenu de ces propriétés
résulte des tarifs fixés par nature de culture et de
propriété, conformément aux règles tracées
par l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908.
B. LA REMISE EN CAUSE DES IMPOSITIONS DIRECTES LOCALES
1. L'arrêt du Conseil d'Etat du 8 avril 1998 " Ministre du budget c/
M. Cardot "
Dans un arrêt du 8 avril 1998, le Conseil d'Etat a
déchargé un contribuable de la taxe d'habitation et de la taxe
d'enlèvement des ordures ménagères au titre des
années 1986, 1988 et 1989 parce que "
les éléments
d'évaluation retenus à la suite des opérations de
révision des évaluations des propriétés
bâties effectuées par le comité du syndicat communautaire
d'aménagement de la zone d'agglomération nouvelle de
Cergy-Pontoise n'ont pas fait l'objet, par le président de ce
comité, de l'affichage prévu par le I précité de
l'article 1503 du code général des impôts.
"
2. L'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon du 29 octobre
1998
Dans un arrêt du 29 octobre 1998, la Cour administrative d'appel de Lyon
a déchargé le groupement foncier agricole du domaine de
l'Armeillère des cotisations de taxes foncières sur les
propriétés non bâties auxquelles il avait été
assujetti au titre des années 1989 à 1993.
La Cour a estimé que :
"
Considérant que pour obtenir la décharge des
impositions litigieuses, le groupement foncier agricole du domaine de
l'Armeillère soutient que l'instruction ministérielle du 31
décembre 1908, traçant les règles de fixation des tarifs
par nature de culture et de propriété applicables pour la
détermination des valeurs locatives des propriétés non
bâties, ne lui serait pas opposable à défaut d'avoir
donné lieu à une publication suffisante ; que si cette
instruction a fait l'objet d'une validation législative par l'article 2
de la loi du 29 mars 1914, publiée au Journal Officiel du 31 mars
1914, il est constant que cette disposition législative, codifiée
à l'article 1509 précité du code général des
impôts, n'a pas repris le texte de ladite instruction : que la seule
publication de ce texte au Bulletin Officiel des Contributions directes n'est
pas de nature à rendre ses dispositions opposables aux
contribuables ; que par suite, le Groupement Foncier Agricole du Domaine
de l'Armeillère requérant est fondé à soutenir que
les impositions litigieuses sont dépourvues de base légale et
à en demander décharge pour ce motif
. "
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. VALIDATION DES IMPOSITIONS DIRECTES LOCALES CONTESTÉES POUR
ABSENCE DE PREUVE DE L'AFFICHAGE EN MAIRIE DES TARIFS OU DES
ÉLÉMENTS D'ÉVALUATION
Inquiet de ce que les contribuables puissent s'appuyer sur la jurisprudence
" Ministre du budget c/ M. Cardot " pour demander la décharge
de leurs impôts, le gouvernement propose, à travers le
présent article, de valider les impositions en matière
d'impôts directs et de taxes perçues sur les mêmes bases,
calculées à partir de tarifs ou d'éléments
d'évaluation arrêtés avant le 1
er
janvier 1999,
dont la légalité serait contestée sur le fondement de
l'absence de preuve de l'affichage en mairie de ces tarifs ou
éléments d'évaluation.
Le champ de la validation est extrêmement large puisque sont
visées toutes les impositions directes locales assises sur la valeur
locative des biens immobiliers, à savoir :
- les quatre impôts locaux : taxe d'habitation, taxe
foncière sur les propriétés bâties, taxe
foncière sur les propriétés non bâties, taxe
professionnelle ;
- la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;
- les taxes spéciales d'équipement perçues au
profit d'établissements publics fonciers ;
- la taxe perçue au profit du budget annexe des prestations sociales
agricoles ;
- la taxe pour frais de chambres d'agriculture ;
- la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie ;
- la taxe pour frais de chambres de métiers.
En outre, la validation couvre toutes les impositions dont la
légalité est contestée sur le fondement de l'absence de
preuve de l'affichage en mairie des tarifs ou éléments
d'évaluation. Cette validation est assez large puisqu'elle couvre en
réalité non seulement l'absence de preuve d'affichage, mais
également le défaut d'affichage.
B. LA VALIDATION DES IMPOSITIONS SUR LES PROPRIÉTÉS NON
BÂTIES CONTESTÉES SUR LE FONDEMENT DE L'ABSENCE DE PUBLICATION AU
JOURNAL OFFICIEL DE L'INSTRUCTION GÉNÉRALE DU 31 DÉCEMBRE
1908
Suite à l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon, le
Gouvernement s'inquiète de ce que l'ensemble des impositions sur le
foncier non bâti puissent être contestées par les
contribuables.
C'est pourquoi le présent article propose de valider les impositions
sur les propriétés non bâties qui seraient
contestées sur le fondement de l'absence de publication au Journal
officiel de l'instruction du 31 décembre 1908.
III. LES REMARQUES DE LA COMMISSION
Votre commission s'est interrogée sur le respect, par le présent
article, des règles constitutionnelles qui encadrent toute validation.
Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le
Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de
validation à la constitution, qui (sauf en matière
pénale), permettent que le législateur prenne des mesures
rétroactives et cela, notamment, "
afin de régler, comme lui
seul peut le faire, les situations nées de l'annulation
" d'un acte
administratif.
L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des
exigences constitutionnelles.
D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de
séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes
mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle
à l'exécution des actes annulés par des décisions
juridictionnelles, "
passées en force de chose jugée
".
D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons
d'intérêt général. A cet égard, le Conseil
constitutionnel a estimé dans sa décision du
28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances
pour 1996, que "
la seule considération d'un intérêt
financier
" n'a pas pu donner à la validation un motif
d'intérêt général autorisant le législateur
à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.
A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil
constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en
ce qui concerne les arguments d'intérêt général
avancés en faveur des validations législatives.
Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil
constitutionnel avait estimé de pas disposer d'un pouvoir
d'appréciation et de décision identique à celui du
Parlement et s'était, en conséquence, limité à
vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation
sur l'importance des risques encourus.
Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au
contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le
législateur, de procéder à des validations
législatives. Il a considéré "
que, si le
législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire,
valider un acte administratif dans un but d'intérêt
général, c'est sous réserve du respect des
décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de
non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte
validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à
aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but
d'intérêt général visé par la validation soit
lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au
législateur, le cas échéant sous le contrôle du
Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes
exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de
ces principes que doit être appréciée la conformité
à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil
constitutionnel. "
En l'espèce, le présent article précise bien que la
validation proposée s'applique sous réserve des décisions
de justice passées en force de chose jugée.
En ce qui concerne l'intérêt général qui
justifierait les deux validations, les informations obtenues par votre
rapporteur général sont très inégales.
La validation des impositions sur les propriétés non bâties
qui seraient contestées sur le fondement de l'absence de publication au
Journal officiel de l'instruction du 31 décembre 1908 apparaît
indispensable sous peine de remettre en cause l'ensemble des impositions sur
les propriétés non bâties de 1997 et 1998.
En revanche, l'intérêt général de la validation des
impositions en matière d'impôts directs et de taxes perçues
sur les mêmes bases, calculées à partir de tarifs ou
d'éléments d'évaluation arrêtés avant le
1
er
janvier 1999, dont la légalité serait
contestée sur le fondement de l'absence de preuve de l'affichage en
mairie de ces tarifs ou éléments d'évaluation est moins
évident.
En effet, votre rapporteur n'a pu obtenir aucune information sur le nombre de
tarifs ou d'éléments d'évaluation qui n'auraient pas
été affichés ou dont la preuve d'affichage n'aurait pas
été conservée par l'administration fiscale. Votre
rapporteur général demandera donc au ministre des
précisions supplémentaires en séance publique.
Toutefois, il ne s'oppose pas à la validation demandée dans la
mesure où elle vise à régulariser un simple vice de forme.
La refuser conduirait à faire échapper indûment à
l'impôt des contribuables qui y sont assujettis.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 14 bis (nouveau)
Exonération de la
taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur
des immeubles appartenant aux établissements publics de
coopération intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes
interdépartementales
Commentaire : le présent article étend aux
immeubles appartenant aux établissements publics de coopération
intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes
interdépartementales le bénéfice l'exonération de
taxe foncière sur les propriétés bâties dont
bénéficient déjà les régions, les communes
et les départements.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ÉTEND AUX GROUPEMENTS UNE
EXONÉRATION DONT BÉNÉFICIENT LEURS MEMBRES
A. UNE MESURE DE COHÉRENCE
L'article 1382 du code général des impôts dispose que les
immeubles appartenant à des communes ou à des départements
sont exonérés de la taxe sur le foncier bâti "
lorsqu'ils
sont affectés à un service public ou d'utilité
générale et non productifs de revenus
".
L'article 1599
ter
A du code général des impôts
étend le bénéfice de cette exonération, qui n'est
pas compensée, aux immeubles appartenant aux régions.
En revanche, l'article 1382 dans sa rédaction actuelle précise
que "
cette exonération n'est pas applicable aux immeubles qui
appartiennent à des établissements publics autres que les
établissements scientifiques, d'enseignement et d'assistance
".
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale, à
l'initiative de nos collègues députés Charles de Courson
et Jean-Jacques Jégou, consiste, par cohérence, à inclure
les immeubles appartenant à des groupements dans le champ de
l'exonération.
B. UN DISPOSITIF PLUS FAVORABLE AUX GROUPEMENTS QU'A LEURS MEMBRES
1. Le texte proposé déconnecte l'exonération de la
localisation des immeubles concernés
La rédaction actuelle de l'article 1382 du code général
des impôts prévoit que l'exonération n'est applicable que
si l'immeuble appartenant à une collectivité se trouve sur le
territoire de celle-ci.
Par exemple, un immeuble appartenant à une commune mais situé
dans une autre commune est exonéré de la taxe perçue par
la région et par le département, mais est soumis à la taxe
perçue la commune d'implantation de l'immeuble. Symétriquement,
un immeuble appartenant à un département mais situé dans
un autre département est exonéré de la taxe perçue
par la commune et par la région, mais est soumis à la taxe
perçue par le département.
En pratique, le même régime d'exonération est
déjà appliqué aux immeubles appartenant aux
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Or, le dispositif proposé par le présent article 14 bis
exonère totalement les immeubles appartenant aux EPCI, aux syndicats
mixtes et aux ententes interdépartementales. Ceux-ci
bénéficieront d'un régime plus favorable que les communes,
les départements et les régions.
Ce déséquilibre ne doit cependant pas conduire à rejeter
le texte proposé car, d'une part, le nombre d'immeubles appartenant
à un groupement situé en dehors du territoire de celui-ci n'est
vraisemblablement pas très élevé et, d'autre part, cette
inégalité de traitement peut-être interprétée
comme un encouragement de l'intercommunalité.
2. Les syndicats mixtes ne sont pas forcément composés de
membres pouvant prétendre au bénéfice de
l'exonération
Le texte adopté par l'Assemblée nationale étend le
bénéfice de l'exonération aux syndicats mixtes alors que,
individuellement, l'ensemble des membres d'un syndicat mixte n'est pas
forcément inclus dans le champ des bénéficiaires de cette
exonération.
En effet, le code général des collectivités territoriale
distingue deux types de syndicats mixtes, les syndicats mixtes associant
exclusivement des communes, des syndicats de communes ou des districts (article
L. 5711-1) et les syndicats mixtes associant des collectivités
territoriales, des groupements de collectivités territoriales et
d'autres personnes morales de droit public (article L. 5721-1 et L. 5721-2).
Cette deuxième catégorie de syndicat mixte peut comprendre parmi
ses membres des personnes morales de droit public telles que des chambres de
commerce et d'industrie, des chambres d'agriculture ou encore des chambres de
métiers. Ces établissements ne sont pas, individuellement,
bénéficiaires de l'exonération prévue à
l'article 1382 du code général des impôts.
Par conséquent, votre rapporteur général s'associe au
souhait du rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale selon lequel "
il ne faudrait pas que ces
établissements publics tirent argument de leur participation à
des syndicats mixtes exonérés pour demander l'extension de
l'exonération à leurs biens propres
".
A ce sujet, il convient de rappeler que notre Assemblée a adopté,
lors du vote de la première partie du présent projet de loi de
finances, un amendement étendant le bénéfice du fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) aux syndicats
mixtes, sous réserve que tous les membres du syndicat soient
eux-mêmes éligibles au fonds.
II. FAUT-IL ÉTENDRE L'EXONÉRATION À LA TAXE SUR LES
PROPRIÉTÉS NON BÂTIES ?
L'article 1394 du code général des impôts relatif à
la taxe sur les propriétés non bâties comporte un
dispositif similaire à celui de l'article 1382 :
- les propriétés des communes et des départements sont
exonérées "
lorsqu'elles sont affectées à un
service public ou d'utilité générale et non productives de
revenus
" ;
- il est également précisé que "
cette
exonération n'est pas applicable aux propriétés des
établissements publics autres que les établissements
scientifiques, d'enseignement et d'assistance
".
Partant de ce constat, il pourrait sembler logique de maintenir la
symétrie et étendre le champ de l'exonération à la
taxe sur les propriétés non bâties.
Néanmoins, en l'absence de données sur l'impact de cette
éventuelle exonération sur les ressources des
collectivités bénéficiant du produit de l'impôt,
votre rapporteur général considère qu'il est
préférable de s'abstenir pour l'instant, tout en se
réservant la possibilité de procéder à l'extension
dans l'avenir, s'il s'avérait que cette mesure était de nature
à encourager l'intercommunalité tout en préservant les
ressources des collectivités locales.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 15
Validation des impôts et
cotisations mis en recouvrement par
la collectivité territoriale de
Mayotte
Commentaire : le présent article vise à
donner un
fondement législatif aux pouvoirs du conseil général de
Mayotte en matière fiscale et à valider les impôts et
cotisations mis en recouvrement par la collectivité territoriale.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
A. LE STATUT PROVISOIRE DE MAYOTTE
Alors que la loi n ° 76-1212 relative à l'organisation
de Mayotte était conçue comme transitoire et que son article
1
er
prévoyait l'adoption d'un statut définitif dans un
délai d'au moins trois ans, cette organisation est cependant toujours en
vigueur.
Ainsi, la loi n °79-1113 du 22 décembre 1979 a
repoussé la révision du statut par consultation de la population
à la fin de 1984. Depuis lors, aucun référendum n'est
intervenu.
L'article 3 de ladite loi autorisait le Gouvernement à étendre
par ordonnances, avant le 30 septembre 1982, les textes intervenus dans le
domaine législatif en y apportant, en tant que de besoin, les
adaptations nécessitées par la situation particulière de
Mayotte. Il était prévu qu'un projet de loi de ratification des
ordonnances prévues au présent article soit déposé
devant le Parlement au plus tard le 1
er
novembre 1982.
C'est dans ce cadre que fut publiée l'ordonnance n °81-296
du 1
er
avril 1981 relative au régime fiscal et douanier
de Mayotte, dont l'article 1
er
disposait :
" à
titre transitoire et jusqu'au résultat de la consultation prévue
à l'article 2 de la loi n °79-1113 du 22 décembre 1979,
le conseil général de Mayotte, sur proposition du
représentant du Gouvernement, est autorisé à
aménager l'assiette et à modifier les taux et les conditions de
recouvrement des impôts et contributions existants et perçus au
profit de la collectivité territoriale. "
Par ailleurs, l'article 2 précisait :
" les
impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil
général sont rendus applicables à la collectivité
territoriale par la loi de finances de l'année
considérée ".
Enfin, l'article 4 disposait :
" à titre transitoire
et jusqu'au résultat de la consultation prévue à l'article
2 de la loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979, le conseil
général de Mayotte est habilité, sur proposition du
représentant du Gouvernement, à modifier les taux des droits de
douane et des autres impositions exigibles à l'importation et à
l'exportation. Les délibérations du conseil général
sont soumises à l'approbation du ministre chargé des
départements et territoires d'outre-mer. Elles sont tenues pour
approuvées à l'expiration d'un délai de trois mois suivant
la date de leur réception au ministère chargé des
départements et territoires d'outre-mer. Sauf en ce qui concerne les
titres du code des douanes prévus à l'article 3, le conseil
général peut modifier le régime des douanes en vigueur
dans la collectivité territoriale. "
Depuis lors, ces règles étaient toujours en vigueur.
B. LA REMISE EN CAUSE DES COMPÉTENCES DU CONSEIL
GÉNÉRAL DE MAYOTTE EN MATIÈRE FISCALE
Or, un arrêt du Conseil d'Etat " société Mayotte
Motors Corporation " du 9 septembre 1994 a constaté que
l'ordonnance du 1
er
avril 1981 précitée n'avait pas de
base légale.
En effet, l'article 3 de la loi précitée du 22 décembre
1979 prévoyait qu'un projet de loi de ratification des ordonnances
prises sur son fondement devait être déposé avant le
1
er
novembre 1982 au plus tard. Or, le projet de loi portant
ratification des ordonnances portant extension et adaptation à Mayotte
des diverses dispositions législatives a été
déposé à l'Assemblée nationale le 2 novembre 1982,
soit un jour plus tard.
En conséquence, le Conseil d'Etat a estimé que
"
l'ordonnance du 1
er
avril 1981, laquelle n'a pas
été ratifiée, ne pouvait légalement donner au
conseil général de Mayotte compétence pour établir
des contingents d'importation
".
L'absence de base légale de la compétence du conseil
général de Mayotte constatée en matière
douanière, vaut également en matière fiscale.
Sont donc irrégulières les dispositions visant à
aménager d'assiette et à modifier les taux et les conditions de
recouvrement des impôts et contributions existants opérés
depuis le 1
er
avril 1981, par délibération du conseil
général, aux contributions existant à cette date.
En ce qui concerne les impôts, droits et taxes nouveaux
votés par le conseil général, ces derniers font l'objet
d'une double irrégularité : non seulement les
délibérations les ayant institués sont dépourvues
de base légale, mais en outre, aucune loi de finances ne les a rendus
applicables à la collectivité territoriale comme le
prévoyait l'ordonnance du 1
er
avril 1981.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise deux objectifs.
A. LA RECONNAISSANCE LÉGALE DE LA COMPÉTENCE DU
CONSEIL GÉNÉRAL EN MATIÈRE FISCALE
D'une part, il tend à donner une base légale aux
compétences du conseil général de Mayotte en
matière fiscale.
Ainsi,
le paragraphe I
du présent article reprend les
dispositions contenues dans l'article 1
er
de l'ordonnance du
1
er
avril 1981. Ainsi, à titre provisoire, le conseil
général de Mayotte, sur proposition du représentant du
Gouvernement, demeure autorisé à aménager l'assiette et
à modifier les taux et les conditions de recouvrement des impôts
et contributions existant à la date de la présente loi et
perçus au profit de la collectivité locale. Seront donc
concernés l'ensemble des impôts et contributions mentionnés
dans le code général des impôts de Mayotte applicable au
titre de l'exercice 1999 et faisant l'objet du livre des procédures
fiscales de Mayotte.
Comme dans le précédent dispositif, le deuxième
alinéa prévoit que les délibérations sont soumises
à l'approbation du ministre chargé des départements et
territoires d'outre-mer. Elles sont tenues pour approuvées à
l'expiration d'un délai de trois mois, suivant la date de leur
réception au ministère chargé des départements et
territoires d'outre-mer.
En ce qui concerne les contributions nouvelles, le troisième
alinéa dispose que les impôts, droits et taxes nouveaux
votés par le conseil général sont rendus applicables
à la collectivité territoriale par la loi de finances de
l'année considérée.
B. LA VALIDATION DES IMPOSITIONS
Le
paragraphe II
du présent article propose de valider les
impositions, droits taxes ou redevances mentionnés dans le code
général des impôts de Mayotte publié au registre des
délibérations sous les références
n °114/97/CGD en tant que leur régularité serait
contestée sur le fondement de l'absence de base légale des
délibérations du conseil général ayant
institué ou modifié lesdites impositions, droits, taxes ou
redevances ou parce qu'ils n'ont pas été rendus applicables par
la loi de finances de l'année. Sont ainsi couverts tous les contentieux.
III. LES REMARQUES DE LA COMMISSION
A. LE RESPECT, PAR LE PRÉSENT ARTICLE, DES RÈGLES
CONSTITUTIONNELLES QUI ENCADRENT TOUTE VALIDATION
Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le
Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de
validation à la constitution, qui (sauf en matière
pénale), permettent que le législateur prenne des mesures
rétroactives et cela, notamment, "
afin de régler, comme lui
seul peut le faire, les situations nées de l'annulation
" d'un acte
administratif.
L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des
exigences constitutionnelles.
D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de
séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes
mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle
à l'exécution des actes annulés par des décisions
juridictionnelles, "
passées en force de chose jugée
".
D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons
d'intérêt général. A cet égard, le Conseil
constitutionnel a estimé dans sa décision du
28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances
pour 1996, que "
la seule considération d'un intérêt
financier
" n'a pas pu donner à la validation un motif
d'intérêt général autorisant le législateur
à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.
A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil
constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en
ce qui concerne les arguments d'intérêt général
avancés en faveur des validations législatives.
Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil
constitutionnel avait estimé de pas disposer d'un pouvoir
d'appréciation et de décision identique à celui du
Parlement et s'était, en conséquence, limité à
vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation
sur l'importance des risques encourus.
Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au
contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le
législateur, de procéder à des validations
législatives. Il a considéré "
que, si le
législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire,
valider un acte administratif dans un but d'intérêt
général, c'est sous réserve du respect des
décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de
non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte
validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à
aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but
d'intérêt général visé par la validation soit
lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au
législateur, le cas échéant sous le contrôle du
Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes
exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de
ces principes que doit être appréciée la conformité
à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil
constitutionnel. "
En l'espèce, le présent article précise bien que la
validation proposée s'applique sous réserve des décisions
de justice passées en force de chose jugée.
En outre, les intérêts financiers en jeu sont très
importants puisque sans la validation de la compétence du conseil
général en matière fiscale, les contribuables de Mayotte
pourraient demander à être déchargés de l'ensemble
des impôts auxquels ils ont été assujettis pour les
années 1995, 1996 et 1997, soit environ 300 millions de francs. Le
montant des recettes de fonctionnement de la collectivité territoriale
de Mayotte s'élevant à 700 millions de francs, le budget de
Mayotte serait fortement remis en cause.
En revanche, l'intérêt général de la validation des
impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil
général paraît moins évident. Votre rapporteur n'a
pas pu obtenir le montant des impôts susceptibles d'être
contestés, mais il semblerait que ne soient visés que la taxe sur
les véhicules de société (créée par la
délibération n °867/90 du 3 décembre 1990)
et la taxe d'apprentissage (instituée par la délibération
n °71/94 du 18 octobre 1994). Or, la nature de ces taxes laisse
présager que leurs montants ne sont pas très
élevés. L'éventuelle décharge des contribuables qui
les ont acquittées ne mettrait donc pas en péril le budget du
conseil général de Mayotte. Votre rapporteur demandera donc des
compléments d'information au ministre lors de l'examen de l'article en
séance publique.
B. LE PROBLÈME DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DES
COMPÉTENCES DU CONSEIL GÉNÉRAL EN MATIÈRE
FISCALE
L'article 34 de la constitution dispose que "
la loi fixe les
règles concernant
l'assiette, le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toutes natures
".
Or, aussi bien la loi du 24 décembre 1976 que la loi du 22
décembre 1979 ont donné de larges compétences fiscales
à la collectivité territoriale de Mayotte.
Par ailleurs, si, en ce qui concerne les territoires d'outre-mer, le Conseil
constitutionnel a reconnu que l'article 74 de la constitution permettait
d'attribuer aux assemblées territoriales des compétences
réservées par l'article 34 au Parlement, cette question n'est pas
totalement tranchée pour les collectivités territoriales.
Toutefois, la reconnaissance par le Conseil constitutionnel, dans sa
décision n° 822-155 DC du 30 décembre 1982, de la
constitutionnalité de la compétence de la collectivité
territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon en matière fiscale peut
conduire à adopter la même position en ce qui concerne Mayotte.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 15 bis (nouveau)
Régime fiscal des
frais professionnels des journalistes et
assimilés
Commentaire : le présent article tend à
prévoir qu'à concurrence de 50.000 francs, les
rémunérations des journalistes, rédacteurs, photographes,
directeurs de journaux et critiques dramatiques et musicaux perçues es
qualités, constituent des allocations spéciales destinées
à couvrir les frais inhérents à leur fonction et sont donc
affranchies de l'impôt.
L'Assemblée nationale a réintroduit dans cet article les
dispositions du paragraphe IV de l'article 2 du projet de loi de
finances pour 1999, mais en portant à 50.000 francs, au lieu de
30.000 francs le montant du revenu des journalistes et assimilés
considéré comme des frais professionnels et donc soustrait
à l'impôt.
D'abord, sur la forme, il ne paraît pas de bonne méthode
législative de transférer un dispositif d'un texte à un
autre au cours même de la navette, sans raison ni de fond ni d'urgence.
Le procédé paraît peu respectueux du dialogue
législatif. L'Assemblée nationale avait toujours la
possibilité, si elle souhaite effectivement mettre en place un
dispositif pérenne, de revenir à son texte en nouvelle lecture du
projet de loi de finances pour 1999.
Toutefois, indépendamment de ces questions de procédure, votre
commission a préféré, néanmoins, reprendre le
débat sur le fond pour bien faire apparaître les
responsabilités des uns et des autres dans la solution choisie.
On rappelle, qu'en première lecture, le Sénat avait, lors de
l'examen de l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999,
substitué, à l'initiative de sa commission des finances, à
ce régime le report d'une année du début de la diminution
de l'abattement dont bénéficient les journalistes et
assimilés mais aussi tout une série d'autres professions, afin de
permettre de trouver une solution satisfaisante.
Il avait été souligné lors du débat que le
démantèlement de ces abattements avait été
conçu à l'origine dans le cadre d'une réforme d'ensemble
de l'impôt sur le revenu et que l'élimination de ces
" niches " fiscales ne se justifiait que dans le cadre d'un
allégement du barème.
La commission des finances avait considéré, d'une part, que le
système proposé ne donnait pas satisfaction aux
intéressés, et, d'autre part, que le dispositif était
juridiquement fragile. Le sort particulier fait aux journalistes et
assimilés pouvait effectivement faire l'objet de critiques du point de
vue de l'égalité devant l'impôt : tandis qu'un
avantage spécifique est accordé aux uns, les journalistes et
assimilés, l'on n'offre aux autres professions concernées par la
suppression des déductions supplémentaires, auteurs, voyageurs de
commerce, internes et routiers, etc... qu'un aménagement administratif
du régime des frais réels.
Il faut également souligner sur un plan technique que le
procédé utilisé dans le texte voté par
l'Assemblée nationale aboutit à infléchir notablement le
régime actuel de l'allocation pour frais d'emploi, tel qu'il est
défini par l'article 81 du code général des Impôts
22(
*
)
.
Fidèle à sa position de fond, votre commission vous propose
à nouveau d'introduire par amendement le dispositif introduit au
paragraphe IV de l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 .
Telles sont les raisons de principe, qui conduisent votre commission des
finances à proposer d'amender cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sous réserve de l'amendement qu'elle vous
propose.
ARTICLE 16
Obligation de déposer selon un
procédé informatique la déclaration des revenus de
capitaux mobiliers
Commentaire : le présent article vise à rendre
obligatoire la transmission de la déclaration des opérations sur
valeurs mobilières et des revenus sur capitaux mobiliers selon un
procédé informatique lorsque le nombre total des
déclarations dépassent 30.000 par an par déclarant.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
Le paragraphe I de l'article 242
ter
du code général des
impôts dispose :
"
Les personnes qui assurent le paiement des revenus de capitaux
mobiliers visés aux articles 108 à 125 ainsi que des produits des
bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature sont
tenues de déclarer l'identité et l'adresse des
bénéficiaires ainsi que, par nature de revenus, le détail
du montant imposable et de l'avoir fiscal ou du crédit d'impôt, le
revenu brut soumis à un prélèvement libératoire et
le montant dudit prélèvement et le montant des revenus
exonérés.
"
La plupart des déclarants sont les établissements de
crédit, les entreprises d'investissement, les sociétés
d'assurance, les gérants de fonds communs de placement et certains
intermédiaires, comme les notaires.
L'article précité ne précise pas le mode de transmission
de ces déclarations, qui peut donc se faire soit sur support papier,
soit par voie télématique.
Toutefois l'administration fiscale encourage ce mode de transmission,
pleinement reconnu par le code général des impôts.
Ainsi, l'article 289
bis
dudit code précise que les factures
transmises par voie télématique constituent des documents tenant
lieu de facture d'origine.
Par ailleurs, l'article 1649 quater B
bis
dispose que "
toute
déclaration d'une entreprise destinée à l'administration
peut être faite par voie électronique, dans les conditions
fixées par voie contractuelle
".
D'après les informations obtenues par votre rapporteur, environ 37
millions de déclarations de revenus des capitaux mobiliers seraient
souscrites annuellement. 1.543 établissements utiliseraient pour cela un
procédé informatique, dont 1.307 qui souscrivent moins de 10.000
déclarations, 35 entre 10.000 et 20.000 déclarations, 20 entre
20.000 et 30.000 et 181 plus de 30.000.
Parmi ces derniers, 25 établissements continueraient à faire
usage d'un support papier pour 1,2 million de déclarations,
malgré les demandes répétées de l'administration
d'obtenir ces déclarations par procédé
télématique.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Afin de faciliter le traitement des déclarations,
le
paragraphe I
du présent article propose de compléter
l'article 242
ter
du code général des impôts afin de
rendre obligatoire la transmission des déclarations selon un
procédé informatique.
Cette obligation ne vise cependant que les déclarants qui ont souscrit
au moins trente mille déclarations au cours de l'année
précédente.
Le
paragraphe II
propose de compléter l'article 1768
bis
du code général des impôts afin de sanctionner
la méconnaissance de l'obligation de transmission par voie
télématique d'une amende de 100 francs par déclaration.
Le paragraphe III
prévoit que les dispositions du présent
article ne s'appliquent qu'à compter des revenus imposables au titre de
l'année 1999. Les entreprises disposent ainsi d'un délai d'un an
pour s'adapter à cette nouvelle obligation.
Décision de la commission : la commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Présentation générale des articles
16 bis (nouveau),
16 sexies (nouveau)
et 16 octies (nouveau)
Par
voie d'amendement au présent projet de loi, le Gouvernement a introduit
quatre articles de transposition d'une directive communautaire de 1996. Trois
de ces articles contiennent des dispositions dont la transposition aurait
dû intervenir avant le 1
er
juillet 1997. Leur transposition
est d'autant plus urgente que la France est entrée dans une phase
pré-contentieuse avec la Commission européenne.
I. LA SITUATION ACTUELLE
Une
directive 96/43/CE du 26 juin 1996
prévoit des règles
communes en matière de financement des inspections et des
contrôles sanitaires dans les Etats membres de l'Union européenne,
afin d'éviter des distorsions de concurrence
23(
*
)
.
La France n'a pas encore transposé ces dispositions ; or, le
délai de transposition accordé aux Etats-membres
pour la
transposition de la plupart des dispositions de cette directive
a
expiré au 1
er
juillet 1997
. Le Gouvernement
français a récemment reçu
un avis
motivé
24(
*
)
de la Commission
européenne en raison du retard pris dans la transposition de cette
directive.
Il convient de rappeler qu'en cas d'expiration du délai accordé
à l'Etat membre pour transposer une directive, la Commission peut le
mettre en demeure puis lui envoyer un avis motivé
25(
*
)
avant de saisir la Cour de justice des
communautés européennes (CJCE). Nous sommes donc actuellement
dans une phase pré-contentieuse, qui pourrait déboucher sur une
condamnation de la France devant la CJCE.
La transposition de ces dispositions est donc urgente.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Les articles 16
bis, sexies et octies
,
introduits par voie
d'amendement gouvernemental
lors de l'examen du collectif budgétaire
en première lecture par l'Assemblée nationale, constituent donc
des mesures de transposition de cette directive communautaire.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances est consciente de
l'urgence
de transposer
les dispositions d'une directive dont le délai de transposition a
expiré il y a près d'un an et demi.
A. UNE PROCÉDURE DISCUTABLE
Elle s'étonne toutefois de
la procédure utilisée par le
Gouvernement
pour transposer cette directive : retard de près
d'un an et demi et introduction en dernière minute par amendement en
collectif budgétaire.
1- Il semblerait que le retard soit dû plus à un blocage
interministériel entre le ministère de l'agriculture et de la
pêche et le secrétariat d'Etat au budget qu'à une surcharge
de travail des services concernés
26(
*
)
; de plus, les procédures de suivi de la
transposition et d'alerte en cas de non transposition dans les délais
semblent défectueuses ;
2- Le recours à l'amendement en collectif budgétaire
témoigne d'un arbitrage de dernière minute, à la faveur du
retrait du projet de loi de finances rectificative des articles relatifs
à la révision des bases cadastrales.
B. DES EFFORTS ANNONCÉS QU'IL FAUDRA CONCRÉTISER
Dans une
circulaire du 10 novembre 1998
relative à la
procédure de suivi de la transposition des directives communautaires en
droit interne, le Premier ministre reconnaît que "
le travail de
transposition présente (...) une difficulté accrue (en raison du
nombre important de directives et de la collaboration entre départements
ministériels que leur intégration suppose). Il importe,
cependant, de le mener à bien dans les délais requis. Il y va,
tant du
respect de nos engagements communautaires
, auquel il convient de
veiller d'autant plus qu'au second semestre de l'an 2000 la France prendra la
présidence de l'Union européenne, que d'un
impératif de
sécurité juridique
. Des contentieux récents ont en
effet montré qu'un défaut de transposition peut être cause
d'une grave incertitude sur la norme applicable et compromettre la
validité des décisions prises par l'Etat, voire, dans certains
cas, par les collectivités locales
".
Cette circulaire définit une
" méthode de travail commune
à tous les ministères
" qui comporte notamment, en
matière de transposition des directives communautaires :
1- la définition d'un
échéancier de transposition
établi par chacun des ministères participant à la
transposition et adressé au Secrétariat général du
Comité interministériel (SGCI) dans un délai de trois mois
suivant la notification de la directive à la France ;
2- au terme de ce délai de trois mois, une
réunion de
transposition
organisée par le SGCI avec le ministère chef de
file et les autres ministères intéressés et un
arbitrage du Premier ministre
en cas de difficulté ;
3- trois mois avant l'expiration du délai de transposition et au cas
où des mesures resteraient à prendre, une
nouvelle
réunion
et un arbitrage du Premier ministre en cas de
difficulté.
Ces dispositions sont susceptibles d'améliorer le suivi de la
transposition des directives communautaires et de faire intervenir de
façon plus systématique et plus rapide l'arbitrage du Premier
ministre, indispensable en cas de blocage entre les ministères
concernés.
Votre commission
se félicite des efforts entrepris dans ce
domaine et
sera attentive à ce qu'ils soient suivis de
résultats
tels que le Parlement ne soit plus, à l'avenir,
contraint de voter des mesures de transposition dans l'urgence, plus d'un an
après l'expiration du délai accordé au Gouvernement pour
mener à bien cette transposition.
ARTICLE 16 bis (nouveau)
Mise en
conformité des modalités de fixation des taux de la redevance
pour contrôle vétérinaire avec le droit
communautaire
Commentaire : le présent article propose de mettre en
conformité les modalités de fixation des taux de la redevance
pour contrôle vétérinaire avec le droit communautaire.
I. LA SITUATION ACTUELLE EST CONTRAIRE AU DROIT COMMUNAUTAIRE
L'actuel
article 285
quinquies
du code des douanes
prévoit qu' "
une
redevance pour contrôle
vétérinaire est perçue lors de l'importation sur le
territoire douanier (...) de produits animaux ou d'origine animale et d'animaux
vivants
" en provenance d'un Etat n'appartenant pas à la
Communauté européenne. Il s'agit donc d'une
redevance
destinée à financer le contrôle vétérinaire
des produits animaux à l'importation
.
Cette redevance est due par l'importateur et est perçue par le service
des douanes. Son taux est actuellement fixé à
40 francs par
tonne de marchandise
avec un montant minimal de 200 francs par lot
27(
*
)
et un montant maximal de 2.000 francs par
lot (sauf pour les viandes fraîches, réfrigérées ou
congelées)
28(
*
)
.
Or,
ce dispositif est contraire au droit communautaire
. En effet, la
directive 96/43/CE du 26 juin 1996
dont le délai de transposition
a expiré au 1
er
juillet 1997, n'a toujours pas
été transposée en droit français.
Cette directive prévoit que les Etats-membres perçoivent une
redevance communautaire de contrôle vétérinaire à
l'importation des produits animaux et en fixe les montants minimaux.
"
Toutefois, les Etats membres peuvent déroger à la
hausse à ce montant jusqu'à concurrence des coûts
réels
". Les taux actuels prévus dans le code des
douanes ne sont donc pas conformes à cette directive.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Par
amendement au collectif
pour 1998 examiné en
première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement
a modifié le dispositif existant afin de le mettre en conformité
avec le droit communautaire.
Pour les produits concernés par les niveaux forfaitaires
définis par le Conseil de l'Union européenne (
nouvel
alinéa 3
), le présent article prévoit que le taux de
la redevance n'est désormais plus fixé dans la loi mais
par
arrêté
conjoint du ministre chargé des douanes et du
ministre chargé de l'agriculture.
Cette extension apparente du pouvoir réglementaire est
encadrée par la mention de la "
limite de 150 % des
niveaux forfaitaires définis en écus par décision du
Conseil de l'Union européenne
" : si le taux communautaire
minimum est de 100, l'arrêté mentionné pourra choisir un
taux compris entre 100 et 150. En réalité, la directive
prévoit que le taux arrêté par l'Etat membre peut
être compris entre le minimum communautaire et celui qui couvre les frais
réels du contrôle. Mais la détermination du coût
réel du contrôle a paru beaucoup trop complexe au Gouvernement qui
a préféré y substituer cette limite de 150 %.
Le choix de fixer les taux par arrêté ministériel
résulte de la volonté de conserver une certaine souplesse en cas
de modification des taux par décision du Conseil de l'Union
européenne.
Pour les produits qui ne sont pas concernés par ces niveaux
forfaitaires (
nouvel alinéa 4
), le montant de la redevance
demeure fixé à 40 francs par tonne, avec un minimum de 200
francs par lot (inchangé) et un maximum de 3.000 francs (au lieu de
2.000 francs).
Le
nouvel alinéa 5
définit la notion de
" lot ", de façon exactement identique à l'actuelle
définition.
Le
paragraphe II
prévoit que ces nouvelles dispositions
s'appliquent à compter du 1
er
janvier 1999.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Tout en regrettant la forme qu'a prise cette transposition (retard de
près d'un an et demi et introduction par amendement au collectif
budgétaire), votre commission est avant tout consciente de
l'urgence
de transposer cette directive en droit français afin de
permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 ter (nouveau)
Mise en
conformité du code général des impôts avec la loi de
modernisation des activités
financières
Commentaire : le présent article, qui résulte
d'un
amendement du gouvernement, tend à tirer les conséquences des
dispositions prévues par la loi n° 96-597 de modernisation
financière du 2 juillet 1996 dans le code général des
impôts.
La loi n° 96-597 de modernisation des activités
financières du 2 juillet 1996 a rendu obsolètes certaines
références ou notions contenues dans le code
général des impôts.
Le présent article tend ainsi à remplacer les notions de
" cote officielle " et de " cote du second marché d'une
bourse de valeurs " par celle de " marché
réglementé ".
Il vise également à tirer les conséquences de l'abrogation
de l'article 5 de la loi du 28 mars 1885 relatif aux marchés à
terme sur marchandises français.
12 articles du code général des impôts sont
modifiés : les articles 35, 92 B, 150
quinquies
, 150
octies
, 163
quinquies
B, 208, 261, 759, 902, 990 E, 1649
quater-0 B et 1840 N.
Par ailleurs, les articles actuels du CGI concernant les droits de mutation
à titre gratuit et l'impôt sur les opérations de bourse
(articles 979, 1840 N
bis
et 1840 V) retiennent le principe du
monopole des sociétés de bourse qui a été
supprimé par la loi de modernisation des activités
financières du 4 juillet 1996. Le présent article supprime donc
les articles concernés.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 quater (nouveau)
Simplification du
régime d'imposition de la part des bénéfices des
sociétés civiles de moyens revenant à des titulaires de
bénéfices non
commerciaux
Commentaire : le présent article, qui résulte
d'un
amendement de M. Dominique Baert, propose de permettre aux
sociétés civiles de moyens (SCM) de déterminer la part de
leurs résultats correspondant aux droits affectés à
l'exercice d'une activité dont les revenus sont imposables dans la
catégorie des bénéfices non commerciaux (BNC) selon les
règles de ce régime.
I. LE RÉGIME EN VIGUEUR
En vertu des dispositions de l'article 36 de la loi n° 66-879, les
sociétés civiles de moyens (SCM) ont pour objet exclusif la mise
en commun du personnel, du mobilier, du matériel, des locaux et de tous
autres éléments nécessaires à l'exercice d'une
profession libérale en laissant chacun des associés libre
d'exercer séparément en toute indépendance et sous sa
seule responsabilité. Elles peuvent être librement
constituées entre des personnes physiques ou morales exerçant une
activité libérale quelconque.
1. Régime fiscal des bénéfices des
sociétés civiles de moyens
Les résultats réalisés par les SCM sont
déterminés selon les règles applicables à toutes
les sociétés de personnes exerçant une activité
commerciale (article 38 du code général des impôts). Ainsi,
l'imposition des bénéfices de ces sociétés
relève de la catégorie des bénéfices industriels et
commerciaux (BIC).
Toutes les SCM, quel que soit le montant de leur chiffre d'affaires,
relèvent de plein droit du régime simplifié d'imposition,
sauf option pour le régime normal.
Les SCM n'entrent pas dans le champ d'application de l'impôt sur les
sociétés, même lorsqu'elles ont adopté le statut de
coopérative. Elles sont en principe imposables selon les règles
applicables aux sociétés en nom collectif.
2. Régime fiscal des membres des sociétés civiles de
moyens
Les membres des SCM ont, vis-à-vis de celles-ci, la double
qualité de clients et d'associés. En qualité de clients,
ils remboursent à la société le coût des prestations
dont ils bénéficient. En qualité d'associés, ils
participent aux bénéfices et aux pertes.
Conformément aux dispositions de l'article 239
quater
A du code
général des impôts, chaque associé est
personnellement passible de l'impôt sur le revenu pour la part des
bénéfices correspondant à ses droits dans la
société. Les parts de ces sociétés étant
considérées comme des éléments affectés
à l'exercice de la profession (article 93-5 du CGI), la fraction des
résultats qui revient à chaque associé est prise en compte
pour la détermination des bénéfices non commerciaux (BNC)
réalisés par cet associé dans le cadre de son
activité professionnelle.
Par ailleurs, les plus-values réalisées par les SCM lors de la
cession d'éléments de l'actif social sont imposables au titre des
BIC au nom des associés, chacun pour la part correspondant à ses
droits statutaires.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
1. Une simplification du régime d'imposition des résultats des
SCM
Le présent article vise à simplifier le régime
d'imposition des associés exerçant une activité non
commerciale, en leur permettant désormais d'être exclusivement
imposés selon les règles des BNC.
Il prévoit ainsi de déterminer la part des
bénéfices d'une SMC revenant à des associés dont
les revenus sont imposables dans la catégorie des BNC, selon les
règles de ce régime définies à l'article 96 du CGI
et non plus selon le régime des BIC. L'article 96 du CGI définit
le régime de la déclaration contrôlée des
bénéfices non commerciaux.
Concrètement, une telle modification dispensera les SCM
d'opérer un retraitement de la quote-part des résultats revenant
à des titulaires de BNC en fin d'exercice, afin de passer d'une
comptabilité de trésorerie à une comptabilité
d'engagement.
En effet, dans le régime actuel, bien que bénéficiant du
régime super simplifié pour la détermination de leurs
bénéfices industriels et commerciaux, les SCM doivent
procéder aux écritures comptables suivantes. En cours d'exercice,
elles doivent enregistrer dans leur livre-journal le détail des
encaissements et décaissements au jour le jour, comme dans une simple
comptabilité de caisse. Puis, une régularisation est
opérée en fin d'exercice afin de passer d'une comptabilité
de caisse à une comptabilité d'engagement : les
créances non recouvrées et les dettes non payées sont
alors enregistrées en comptabilité.
Le bénéfice ainsi obtenu est porté sur la
déclaration annuelle (imprimé spécial n° 2036)
que les SCM doivent souscrire avant le 31 mars de l'exercice suivant, et qui
regroupe la déclaration des résultats et la déclaration
spéciale de renseignements prévue à l'article 261 B
du CGI (éléments nécessaires à l'identification des
associés et à leurs droits dans la société ;
montant par nature des charges réparties entre eux).
Désormais, dans la mesure où la détermination de la part
des bénéfices revenant à des titulaires de BNC
relèvera du régime de la déclaration
contrôlée des BNC, les SCM n'auront plus à retraiter leurs
résultats en fin d'exercice pour passer d'une comptabilité de
caisse à une comptabilité d'engagement.
Toutefois, si certains de leurs associés relèvent des BIC
(pharmaciens, personnes morales passibles de l'IS), les SMC devront continuer
à retraiter en fin d'exercice la part des résultats qui leur
échoit. Elles seront donc soumises à une double
détermination des bénéfices.
La très grande majorité des SCM ont cependant comme
associés des titulaires de BNC uniquement.
2. Une précision rédactionnelle
Le présent article opère par ailleurs une clarification d'ordre
rédactionnel.
En effet, à l'heure actuelle, l'article 239
quater
A
prévoit que chacun des membres d'une SCM est personnellement passible de
l'impôt sur le revenu correspondant à ses droits dans la
société.
Une telle rédaction fait abstraction des membres d'une SCM qui seraient
passibles de l'impôt sur les sociétés alors même que
la loi n° 72-1151 du 23 décembre 1972 les a autorisés
à constituer une SCM, entre elles ou avec des personnes physiques.
Toutefois, en vertu des dispositions de l'article 218
bis
du CGI,
les sociétés ou personnes morales passibles de l'impôt sur
les sociétés sont personnellement soumises audit impôt
à raison de la part des bénéfices correspondant aux droits
qu'elles détiennent dans des SCM.
Pour couper court à toute ambiguïté, le présent
article complète donc l'article 239
quater
A du CGI pour
préciser que chacun des associés est personnellement passible,
pour la part des bénéfices correspondant à ses droits dans
la société :
- soit de l'impôt sur le revenu lorsqu'il s'agit d'associés
personnes physiques ou d'associés personnes morales relevant de
l'impôt sur le revenu ;
- soit de l'impôt sur les sociétés s'il s'agit d'une
entreprise relevant de cet impôt.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 quinquies (nouveau)
Assujettissement
à la TVA des villages de vacances
classés ou
agréés
Commentaire : le présent article vise à
assujettir
à la TVA les prestations d'hébergement fournies par les villages
de vacances classés ou agréés.
I. LE PRINCIPE DE L'EXONERATION DE TVA DES LOCATIONS DE LOGEMENTS
MEUBLÉS
Certaines opérations situées dans le champ d'application de la
TVA, sont exonérées du paiement de celle-ci en vertu d'une
disposition législative spécifique. Cette exonération
entraîne en principe la perte du droit à déduction de la
TVA qui a grevé les éléments du prix de l'opération
effectuée.
Les locations immobilières qui sont des prestations de service sont en
principe soumises à la TVA. Cependant, l'article 261 D du code
général des impôts définit parmi ces locations
immobilières celles qui sont, par voie d'exception,
exonérées de TVA. Sont ainsi exonérées, sans
possibilité d'option, "
les locations occasionnelles permanentes
ou saisonnières de logements meublés ou garnis à usage
d'habitation
".
Toutefois, par exception à l'exception
, l'exonération ne
s'applique pas, en vertu du a du 4° de cet article aux activités
suivantes, les assujettissant de ce fait à la TVA :
"
les prestations d'hébergement fournies dans les hôtels
de tourisme classés et les résidences de tourisme classées
lorsque ces dernières sont destinées à
l'hébergement des touristes et qu'elles sont louées par un
contrat d'une durée d'au moins neuf ans à un exploitant qui a
souscrit un engagement de promotion touristique à l'étranger dans
les conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat
".
De même sont également soumises à la TVA en vertu du b du
4° de ce même article les prestations d'hébergement des
résidences para-hotelières, c'est à dire, "
les
prestations de mise à disposition d'un local meublé ou garni
lorsque l'exploitant offre, en plus de l'hébergement, le petit
déjeuner, le nettoyage quotidien des locaux, la fourniture de linge de
maison et la réception de la clientèle et qu'il est
immatriculé au registre du commerce et des sociétés au
titre de cette activité
".
II. LE DISPOSITIF PROPOSE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative du rapporteur général de la commission des
finances a été introduit en séance publique par voie
d'amendement un article additionnel qui tend à ne plus exonérer
de TVA les prestations d'hébergement fournies dans "
les
villages de vacances classés
". Il s'agit donc de les soumettre
à la TVA à compter du 1
er
janvier 1999, alors qu'ils
étaient exonérés du paiement de celle-ci jusqu'alors.
Lors de son examen en séance publique cet amendement a été
rectifié afin d'inclure également, au nombre des
établissements assujettis à la TVA, les villages de vacances
agréés
, en sus des villages de vacances classés.
Ainsi que l'a relevé le Secrétaire d'Etat au budget, cette
adjonction n'apparaît cependant pas nécessaire dans la mesure
où les villages agréés sont nécessairement
classés mais ainsi "
avec l'expression classés ou
agréés, chacun sera apaisé
". On recense en effet
actuellement en France 861 villages de vacances classés avec parmi eux
506 villages de vacances agréés.
Les villages de vacances
En vertu
du premier alinéa de l'article premier du décret
n° 68-476 du 25 mai 1968, est "
considéré
comme village de vacances tout ensemble d'hébergement faisant l'objet
d'une exploitation globale de caractère commercial ou non,
destiné à assurer des séjours de vacances et de loisirs,
selon un prix forfaitaire comportant la fourniture de repas ou de moyens
individuels pour les préparer et l'usage d'équipements collectifs
permettant des activités de loisirs sportifs et culturels
".
Les villages de vacances peuvent être soit classés, soit
agréés
Le classement des villages de vacances
s'opère en deux
catégories " confort " et " grand confort " selon
des caractéristiques définies par un tableau annexé
à l'arrêté du 8 décembre 1982 relatif aux
normes et procédures de classement des villages de vacances. Sont ainsi
pris en compte, l'aménagement du local d'accueil, la densité de
l'hébergement, la qualité de l'équipement sanitaire, la
surface et les équipements des salles de réunion ou d'animation,
ainsi que l'existence de formules de restauration collective ou individuelle.
L'arrêté de classement est pris par le préfet du
département après avis de la commission départementale de
l'action touristique.
L'agrément donné aux villages de vacances est d'une autre
nature
.
En vertu de l'arrêté du 27 mars 1969, il concerne les
villages destinés à recevoir en priorité des familles et
pratiquant un prix de pension plafonné. Il permet ainsi aux seuls
villages à but non lucratif de bénéficier de subventions,
prêts ou cautions de la part de personnes publiques, mais
également d'avantages fiscaux accordés par les pouvoirs publics.
Ils doivent pour cela disposer, par ailleurs, d'un certain nombre
d'équipements et services spécifiques, qu'il s'agisse d'aires de
jeux, d'équipements pour les enfants, de possibilités de
restauration pour les enfants en bas âges, etc...
Ces demandes d'agrément sont adressées au préfet du
département du lieu d'implantation. Après examen par la
commission nationale d'agrément, le ministre de l'équipement
accorde, selon le cas, un agrément définitif, un agrément
provisoire ou un agrément de principe pour les villages en projet.
On peut par ailleurs rappeler que lors de l'examen des articles de la
première partie du projet de loi de finances pour 1999, avait
été adopté à l'initiative de la commission des
finances de l'assemblée nationale une disposition tendant à
assujettir à la TVA les prestations fournies par les parcs
résidentiels de tourisme. L'article 261 D du code général
des impôts a ainsi été complété afin de
mettre en place un régime fiscal qui soit susceptible de faciliter la
réhabilitation d'un parc immobilier de tourisme aujourd'hui vieilli.
Votre commission des finances avait été favorable à ce
dispositif sous réserve de l'adoption d'un amendement de
précision rédactionnelle.
III. LES ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION
Le dispositif ici proposé a pour objet d'assujettir à la TVA les
prestations d'hébergement fournies par les villages de vacances
classés ou agréés. Cette disposition leur permettra de
récupérer la TVA payée en amont et contribuera à
assurer, en principe, leur développement.
Ces prestations d'hébergement seront soumises en principe, par
application des dispositions du a de l'article 279 du code
général des impôts, au taux réduit de TVA, soit
5,5%. La détermination du taux de la TVA applicable à ces
prestations se fera en liaison avec les services fiscaux concernés, dans
la mesure où la notion d'hébergement fait traditionnellement
l'objet d'une interprétation extensive qui va au delà de la seule
fourniture du gîte.
Le renchérissement du coût de ces prestations telles que
facturées à leurs clients par les villages de vacances
classés ou agréés pourrait être compensé par
la possibilité pour ceux-ci de déduire la TVA payée en
amont.
Cette mesure s'appliquera aux villages de vacances qui exercent le plus
souvent leur activité sous forme associative mais ont par ailleurs un
but lucratif.
A ce titre, elle est conforme aux préconisations du
rapport Goulard telles que reprises par la circulaire du Premier ministre en
date du 14 septembre 1998 relative au développement de la vie
associative. A la suite de cette circulaire a été prise une
instruction fiscale clarifiant les règles d'assujettissement des
associations aux impôts commerciaux.
En vertu de cette instruction fiscale en date du 15 septembre 1998, les
"
associations et plus généralement les organismes
réputés être sans but lucratif ne sont pas en principe
soumis aux impôts dus par les personnes exerçant une
activité commerciale (notamment la TVA, l'IS et la TP).
Toutefois, si
ces organismes exercent des activités lucratives, ceux-ci doivent
être soumis aux impôts commerciaux afin de garantir le respect du
principe d'égalité devant les charges publiques et éviter
des distorsions de concurrence
".
Il importait donc, dans ce cadre, que les activités à
caractère lucratif des villages de vacances, en l'espèce les
prestations d'hébergement, soient soumises aux impôts commerciaux
et notamment au paiement de la TVA
. Or les dispositions de l'article 261 D
du code général des impôts telles qu'elles existent
actuellement ne permettent pas un tel assujettissement. En effet, le b du
4° de cet article ne prévoit actuellement l'assujettissement
à la TVA des prestations de mise à disposition d'un local
meublé ou garni, que dans l'hypothèse où, outre
l'hébergement, l'exploitant offre quatre services hôteliers
annexes :
n la fourniture du petit déjeuner ;
n le nettoyage quotidien des locaux ;
n la fourniture du linge de maison ;
n la réception permanente de la clientèle.
Or les villages de vacances n'offrent pas toujours l'ensemble de ces quatre
prestations et notamment la fourniture du petit déjeuner. Par ailleurs,
l'exploitant doit être immatriculé au registre du commerce et des
sociétés au titre de cette activité, ce qui ne peut
être le cas des villages de vacances lorsqu'ils sont gérés
par des associations.
Aussi, selon les informations obtenues par votre rapporteur
général, une instruction fiscale complémentaire devrait
être publiée à l'issue de l'adoption de ce projet de loi de
finances afin de préciser les modalités d'application des
dispositions du présent article et de bien prendre en compte les
particularités du statut fiscal des associations qui gèrent des
villages de vacances.
Il est donc proposé, de compléter le a du 4° de l'article
261 D du code général des impôts afin de prévoir
explicitement que les prestations d'hébergement des villages de vacances
classés ou agréés sont, de droit, soumises à la TVA
et cela sans faire application des différents critères
définis au b du 4°.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 16 sexies (nouveau)
Extension de la
redevance sanitaire de découpage au gibier sauvage,
conformément au droit
communautaire
Commentaire : le présent article propose de prendre
en
compte, dans le champ de la redevance sanitaire de découpage et
conformément au droit communautaire, le gibier sauvage.
I. LA SITUATION ACTUELLE EST CONTRAIRE AU DROIT COMMUNAUTAIRE
En vertu de
l'article 302
bis
S du code général des
impôts
, une redevance sanitaire de découpage est due par
"
toute personne qui procède à des opérations de
découpage de viande avec os
". Cette redevance est
perçue au profit de l'Etat, auprès de l'abatteur (agissant en
compte propre) ou du tiers abatteur (agissant pour le compte du
propriétaire des viandes à découper, sur lequel il
répercutera la charge de cette redevance).
Le fait générateur de cette redevance est soit
l'opération de découpage chez l'abatteur, soit
l'enlèvement des viandes à découper chez l'abatteur.
Le taux de cette taxe est fixé par tonne de viande, par
arrêté conjoint du ministre d'Etat, ministre de l'économie,
des finances et du budget et du ministre de l'agriculture et de la forêt,
dans la limite d'un plafond de 150 % du niveau moyen forfaitaire défini
en écus par décision du Conseil de l'Union européenne.
Or, ce dispositif est
actuellement contraire au droit communautaire
. En
effet, la
directive 96/43/CE du 26 juin 1996
, qui n'a pas encore
été transposée en droit français alors que le
délai de transposition a expiré le 1
er
juillet 1997,
prévoit que la redevance sanitaire de découpage est
également exigible sur le gibier sauvage. Or, celui-ci passe rarement
par les abattoirs, et plus fréquemment par des ateliers
agréés et n'est donc pas actuellement compris dans le champ de
l'actuel article 302
bis
S du code général des
impôts.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article,
introduit par voie d'amendement
gouvernemental
lors de l'examen du collectif budgétaire en
première lecture par l'Assemblée nationale, constitue une mesure
de transposition de cette directive communautaire.
En conséquence, le présent article modifie l'article 302 bis S
du code général des impôts sur deux points :
1- la redevance est désormais également perçue
auprès "
du tiers abatteur ou de l'atelier de traitement du
gibier sauvage ayant reçu l'agrément prévu à
l'article 260 du code rural
" ;
2- le fait générateur est par conséquent étendu
à l'opération de découpage ou à l'enlèvement
des viandes à découper dans l'atelier de traitement du gibier
sauvage.
Le paragraphe II prévoit que ces nouvelles dispositions
s'appliquent
à compter du 1
er
janvier 1999.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Tout en regrettant la forme qu'a prise cette transposition (retard de
près d'un an et demi et introduction par amendement au collectif
budgétaire), votre commission est avant tout consciente de
l'urgence
de transposer cette directive en droit français afin de
permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 septies (nouveau)
Instauration de deux
redevances sanitaires destinées à couvrir
les frais de contrôle des produits de la pêche et de
l'aquaculture
Commentaire : le présent article propose d'instaurer,
conformément au droit communautaire, deux redevances sanitaires sur les
produits de la pêche et de l'aquaculture.
I. LA SITUATION ACTUELLE
Les contrôles vétérinaires sur les produits de la
pêche et de l'aquaculture sont obligatoires en vertu de la directive
91/493/CEE du 22 juillet 1991.
La
directive 96/43/CE du 26 juin 1996
, qui n'a pas encore
été transposée en droit français, prévoit
que les Etats-membres de l'Union européenne doivent instaurer deux
redevances destinées à couvrir les frais de contrôle des
produits de la pêche.
1- Une première redevance est fixée à 1 écu par
tonne de produits de la pêche et à 0,5 écu par tonne
au-delà de 50 tonnes ; elle est perçue lors de la
première mise sur le marché
et est à la charge du
premier acheteur ;
2- La deuxième redevance est fixée à 1 écu et est
perçue sur chaque tonne de produits de la pêche qui entre dans un
établissement procédant à la
préparation et/ou
la transformation
de tels produits ou provenant d'un bâteau-usine.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Introduit par
voie d'amendement
du Gouvernement lors de la
première lecture à l'Assemblée nationale, le
présent article tend à insérer deux nouveaux articles
302 bis WA
et
302 bis WB
dans le code général des
impôts.
• Le
nouvel article 302 bis WA
instaure une nouvelle redevance
sanitaire, dite de
première mise sur le marché
, au profit
de l'Etat. Elle serait acquittée par toute personne qui procède
au premier achat ou à la première réception de produits de
la pêche ou de l'aquaculture.
• Le
nouvel article 302 bis WB
instaure une nouvelle redevance
sanitaire, dite de
transformation
, au profit de l'Etat. Elle serait
acquittée par toute personne qui procède à la
préparation ou à la transformation de produits de la pêche
ou de l'aquaculture, dans un établissement terrestre ou dans un
navire-usine.
Les taux de ces deux redevance sont fixés par tonne de produits, par
arrêté conjoint du ministre de l'économie, des finances et
de l'industrie, du ministre de l'agriculture et de la pêche et du
secrétaire d'Etat au budget, dans la limite d'un plafond de 150 % des
niveaux forfaitaires définis en écus par décision du
Conseil de l'Union européenne.
Le paragraphe III prévoit que ces nouvelles dispositions entrent en
vigueur à compter du
1
er
juillet 1999
. En effet,
contrairement aux autres articles de transposition de cette directive contenus
dans le présent projet de loi
29(
*
)
,
le
délai de transposition accordé aux Etats-membres
pour la
transposition de ces dispositions
est fixé au 1
er
juillet
1999
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Tout en regrettant la forme qu'a prise cette transposition (retard de
près d'un an et demi et introduction par amendement au collectif
budgétaire), votre commission est avant tout consciente de
l'urgence
de transposer cette directive en droit français afin de
permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 octies (nouveau)
Instauration d'une
redevance sanitaire pour le contrôle de certaines substances et de leurs
résidus
Commentaire : le présent article propose d'instaurer,
conformément au droit communautaire, une redevance sanitaire pour le
contrôle de certaines substances et de leurs résidus.
I. LA SITUATION ACTUELLE EST CONTRAIRE AU DROIT COMMUNAUTAIRE
La
directive 96/23/CE du 29 avril 1996
a rendu obligatoires les mesures
de contrôle à mettre en oeuvre à l'égard de
certaines substances et de leurs résidus dans les animaux vivants et
leurs produits.
La
directive 96/43/CE du 26 juin 1996
, relative au financement de ces
contrôles, prévoit que les Etats-membres de l'Union
européenne doivent instaurer une redevance destinée à
couvrir les frais de contrôle de certaines substances et de leurs
résidus.
Or,
la France n'a toujours pas transposé cette disposition
alors
que le délai de transposition a expiré le 1
er
juillet
1997 et finance ces contrôles par la redevance sanitaire d'abattage
prévue à l'article 302
bis
N du code général
des impôts
30(
*
)
.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article, introduit par voie d'
amendement
gouvernemental
lors de l'examen en première lecture du collectif
à l'Assemblée nationale, tend à instaurer une nouvelle
redevance sanitaire au profit de l'Etat pour le contrôle de certaines
substances et de leurs résidus.
Elle est due par :
1- toute personne qui fait abattre un
animal
dans un abattoir ou fait
traiter du gibier sauvage par un atelier agréé ;
2- toute personne qui procède à la préparation ou
à la transformation de
produits de l'aquaculture
;
3- les centres de collecte ou les établissements de transformation
agréés recevant du
lait cru
;
4- les établissement de fabrication ou de traitement d
'ovoproduits
agréés
31(
*
)
.
La directive laissait la possibilité à l'Etat-membre de
prévoir l'inclusion du
miel
dans le champ d'application de cette
redevance. La France a choisi de ne pas inclure cette production.
Les taux de cette redevance sont fixés par produit, dans la limite de
150 % du niveau forfaitaire défini en écus par décision du
Conseil de l'Union européenne, par arrêté conjoint du
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre de
l'agriculture et de la pêche et du secrétaire d'Etat au budget.
Le
paragraphe II
prévoit que ces nouvelles dispositions
s'appliquent à compter du 1
er
janvier 1999.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Tout en regrettant la forme qu'a prise cette transposition (retard de
près d'un an et demi et introduction par amendement au collectif
budgétaire), votre commission est avant tout consciente de
l'urgence
de transposer cette directive en droit français afin de
permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 nonies (nouveau)
Relèvement des
minima de perception du droit
de consommation sur les tabacs
Commentaire : le présent article propose de porter,
à compter du 4 janvier 1999, le minimum de perception de 500 francs
à 515 francs pour les cigarettes blondes, de 400 francs à 435
francs pour les cigarettes brunes, et de 230 francs à 240 francs pour le
tabac à rouler.
I. LES DÉBATS SUR LE DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS
Le droit de consommation sur les tabacs a fait l'objet de débats
nourris à l'Assemblée nationale, lors de la discussion du projet
de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
En effet, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des
affaires culturelles, familiales et sociales, avait introduit dans ce texte un
article additionnel tendant à majorer le taux des droits perçus
sur le tabac. L'article 575 A du code général des impôts
était ainsi modifié de manière à augmenter le taux
applicable aux cigarettes de 58,30 % à 59,90 %, soit une hausse de 1,6
point. En outre, le minimum de perception pour les tabacs fine coupe
destinés à rouler les cigarettes était porté de 230
francs à 345 francs.
Un second paragraphe de l'article additionnel proposé modifiait
l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale afin que les
droits sur les tabacs soient pris en compte dans les recettes 1999 de la caisse
nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM).
Le Sénat, à l'initiative de sa commission des affaires sociales,
avait supprimé cette disposition et lui avait
préférée l'institution d'une taxe additionnelle sur les
tabacs, adoptant ainsi la même position que lors de l'examen du projet de
loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Le vote du
Sénat était motivé par le fait que les recettes
supplémentaires engendrées par la majoration de ces droits
bénéficieraient, à hauteur de 900 millions de francs, au
budget de l'Etat, et, pour 100 millions de francs seulement, au budget de la
sécurité sociale. En outre, le surcroît de recettes attendu
pourrait ne bénéficier que marginalement à la CNAM. A
cette dernière, n'est qu'affectée qu'une fraction égale
à 9,1 % du produit du droit de consommation sur les tabacs. Seule une
loi de finances pourrait modifier le pourcentage de cette affectation de
recettes. Par ailleurs, une " guerre des prix " entre les fabricants,
consécutive à la hausse des prix du tabac décidée
par l'Assemblée nationale, aurait des répercussions
défavorables sur les recettes affectées à la CNAM.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale, plutôt que de revenir
au texte qu'elle avait initialement voté, a supprimé purement et
simplement la disposition concernée, au motif que, d'une part, la taxe
additionnelle introduite par le Sénat serait contraire à la
réglementation européenne, et que, d'autre part, l'accroissement
du prélèvement pourrait déclencher une guerre des prix
entre fabricants propice, du fait de la baisse des prix qui s'en suivrait,
à une relance de la consommation.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article entend tirer les conséquences des
débats suscités par la fiscalité des tabacs lors de
l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999.
En effet, la hausse des droits sur les tabacs initialement
décidée par l'Assemblée nationale était
motivée par la nécessité de lutter contre les
méfaits du tabagisme, auprès des jeunes notamment.
Cependant, les hausses de prix brutales peuvent manquer leur objectif en
termes de santé publique, si elles renforcent les activités de
contrebande ou la consommation de produits venant de l'étranger, via
Internet par exemple. La consommation de tabac peut, en revanche, diminuer
suite à des hausses de prix modérées.
En effet, la fiscalité sur les tabacs, outre d'évidentes
implications sur les recettes fiscales, a également des
conséquences en termes de santé publique. C'est à la fois
pour des considérations fiscales et dans un objectif de lutte contre les
excès du tabagisme que l'article 575 du code général des
impôts dispose que
" le montant du droit de consommation ne peut
être inférieur à un minimum de perception "
, qui
est fixé par mille unités ou par mille grammes selon le mode de
présentation du tabac.
Le minimum de perception constitue ainsi un mécanisme de maintien du
niveau des recettes fiscales
et, par là même, empêche
une baisse généralisée des prix du tabac, qui serait
propice à une augmentation sensible de la consommation, chez les plus
jeunes notamment.
Ainsi, en cas de baisse des prix très sensible, le
mécanisme du minimum de perception intervient, ce qui permet alors de
déconnecter la faiblesse des prix des rentrées fiscales : il
constitue le plancher de la fiscalité sur les tabacs.
L'intérêt du minimum de perception se révèle surtout
dans un contexte de " guerre des prix ", comme celle de 1997.
La hausse des minima de perception proposée par le présent
article est donc plus pertinente qu'une augmentation brutale des droits de
consommation.
En effet, les mesures fiscales initialement introduites dans
le projet de loi de financement de la sécurité sociale
modifiaient le contexte dans lequel les fabricants avaient proposé des
prix en légère augmentation, en vue de leur homologation.
Dès lors, la hausse de la fiscalité les empêchait
d'augmenter raisonnablement les prix, risquait de relancer une " guerre
des prix " et, in fine, d'amoindrir considérablement les recettes
fiscales tout en ayant des effets négatifs en termes de santé
publique.
Le présent article préfère donc porter le minimum de
perception de 500 francs à 515 francs pour les cigarettes blondes, de
400 francs à 435 francs celui des cigarettes brunes et de 230 francs
à 240 francs celui du tabac à rouler, afin de limiter la hausse
de la consommation de cette catégorie de tabac corrélative
à la baisse de celle des cigarettes.
Il convient cependant d'apporter des
précisions sur un point.
L'article 25 du projet de loi de finances pour 1999 tend à
réduire la période au cours de laquelle les cigarettes brunes
sont soumises à un minimum de perception inférieur à celui
des autres cigarettes, le rattrapage progressif du montant du minimum de
perception devant avoir lieu en 4 ans.
Cette disposition est motivée
par la nécessaire mise en conformité de notre législation
au droit communautaire
, la directive 95/59/CE du Conseil du 27 novembre
1995 concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires
frappant la consommation des tabacs manufacturés n'établissant
aucune distinction fiscale entre les cigarettes.
Le régime
spécifique des cigarettes brunes ne trouve donc aucune base dans les
textes communautaires.
Le présent article maintient l'alignement progressif des minima de
perception des deux catégories de cigarettes, l'écart entre ces
minima restant de 80 francs en 1999, comme le prévoit le projet de loi
de finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 16 decies (nouveau)
Exonération de
la taxe de publicité foncière pour les acquisitions et cessions
d'immeubles réalisées par les
SAFER
Commentaire : le présent article propose
d'exonérer
de taxe de publicité foncière les acquisitions et cessions
d'immeubles réalisées par les SAFER.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. UN TAUX RÉDUIT DE DROITS DE MUTATION
En vertu de l'article 1020 du code général des impôts, les
SAFER
32(
*
)
bénéficient du
taux
réduit de droits de
mutation de 0,60 %
applicable :
1- à toutes leurs acquisitions immobilières et portant sur des
terres, des exploitations agricoles ou des terres incultes destinées
à être rétrocédées après
aménagement éventuel ;
2- à leurs rétrocessions d'immeubles ruraux sous condition.
Les frais de portage des SAFER s'établissent aux alentours de 8
à 9 % de la valeur des immeubles concernés. En
répercutant ces frais dans le prix de vente et pour un immeuble
acheté 100, une SAFER peut donc revendre l'immeuble concerné au
prix de 109,6
33(
*
)
.
Cette situation leur confère un
avantage comparatif par rapport au
marché libre
, puisque les acquéreurs directs sont soumis aux
droits de mutation de droit commun, 16,60 %.
Pour un immeuble de valeur
initiale 100, le coût à la vente est donc de 116,6 pour les
acquéreurs directs, à comparer avec 109,6 pour les SAFER.
Cet avantage fiscal particulier (0,60 % au lieu de 16,60 %) s'explique par la
mission de service public remplie par les SAFER, créées par la
loi d'orientation agricole du 5 août 1960 afin de réguler le
marché foncier agricole.
Cette mission devrait être renforcée par le vote de l'article 45
du projet de loi d'orientation agricole qui modifie l'article 141-1 du Code
rural pour tenir compte, dans les missions des SAFER, de la
multi-fonctionnalité de l'agriculture affirmée par le projet de
loi.
B. L'ARTICLE 27 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999
L'article 27 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit
l'abaissement à 4,80 % du taux des droits de mutation sur les
immeubles affectés à un usage professionnel
. Cette mesure
concernera également les immeubles agricoles et sera applicable à
compter du 1
er
janvier 1999.
Les SAFER ne sont pas directement concernées par l'article 27 puisque
le taux qui leur est applicable n'est pas modifié. Mais, comme votre
rapporteur l'avait fait observer
34(
*
)
,
leur
positionnement concurrentiel se trouve bouleversé par cette
réforme
: avec un prix de revente à 109,6 contre 104,8
sur le marché libre, les acquéreurs qui continueraient à
passer par les SAFER seront nettement désavantagés. A
l'évidence, l'impact de ce nouveau dispositif sur les SAFER n'avait pas
été pris en compte dans l'étude d'impact.
Les SAFER orientent aujourd'hui 20 % du marché foncier rural. Selon
leur fédération nationale, la FNSAFER, cette part devrait
significativement diminuer si rien n'était fait pour rétablir la
situation concurrentielle des SAFER sur ce marché. En effet, leurs
attributaires supporteraient des charges supérieures aux
acquéreurs directs ; et d'après la FNSAFER, l'annonce de la
diminution des droits de mutation perturbe d'ores et déjà les
transactions en cours de négociation.
C. LES DIFFÉRENTES SOLUTIONS ENVISAGÉES
Diverses solutions pour compenser cet écart de
compétitivité sont actuellement à
l'étude
35(
*
)
:
1-
la réévaluation de la prise en charge par l'Etat du
coût de la mission de service public
des SAFER ; la FNSAFER
estime ce coût à 102 millions de francs par an ; elle demande
donc, pour 43 millions de francs de subventions effectivement versées,
un complément de 59 millions de francs ;
2-
l'exonération totale des droits de mutation
(y compris la
taxe de publicité foncière) élargie à toutes les
opérations des SAFER ; cette hypothèse coûterait environ 40
millions de francs ;
3- l'incitation à l'investissement foncier par une
réduction
sur dix ans de l'imposition sur les revenus fonciers
, au
bénéfice des investisseurs acquérant des terres à
la SAFER
pour les louer
à un agriculteur agréé par
elle ; cette hypothèse est chiffrée à 32 millions de
francs ;
4- la
réduction de 50 % de la taxe foncière sur le non
bâti (TFNB)
avec compensation par l'Etat au profit des
collectivités, pour les attributaires s'engageant à respecter un
cahier des charges sur dix ans
(chiffré à 48 millions de
francs),
5-
l'exonération totale pour les terres en stock
des SAFER
(chiffré à 8 millions de francs) ;
6- l'établissement d'un
acte notarié unique
pour les
opérations où le délai entre l'acquisition et la
rétrocession est suffisamment bref (2 à 3 mois) ; cette
mesure est chiffrée à 13 millions de francs.
Une concertation interministérielle a été engagée
afin de déterminer les différentes mesures envisageables. Un
arbitrage est intervenu en faveur d'une exonération de la taxe de
publicité foncière payée par les SAFER sur leurs
acquisitions et cessions d'immeubles et a donc permis au Gouvernement de donner
un avis favorable à la proposition de l'Assemblée nationale.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article,
introduit par voie d'amendement
à
l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale,
tend à exonérer de taxe de publicité foncière les
acquisitions et cessions d'immeubles réalisées par les
SAFER
36(
*
)
.
Il s'agit donc de faire passer le taux applicable des droits de mutation aux
acquisitions et cessions des SAFER
de 0,60 % à 0 %,
ce
qui devrait réduire leur écart compétitif avec le
marché libre (109 contre 104,8). Le coût de ce dispositif en
moindres recettes pour l'Etat devrait s'établir autour de
40 millions de francs.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission entend soutenir les efforts faits en faveur des SAFER
récemment pénalisées. Elle l'avait déjà
indiqué lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, tout en
souhaitant laisser un peu de temps à la concertation
interministérielle.
Elle tient donc à souligner que le dispositif proposé par cet
article n'est
pas suffisant
pour combler l'écart de
compétitivité creusé par l'article 27 du projet de loi de
finances pour 1999 et que l'effort de concertation interministérielle
devra se poursuivre et déboucher le plus rapidement possible sur des
mesures concrètes car les transactions sont d'ores et déjà
perturbées.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 undecies (nouveau)
Actualisation du
tableau des valeurs de plancher hors oeuvre permettant le calcul de l'assiette
de la taxe locale
d'équipement
Commentaire : le présent article a pour objet
d'actualiser
le tableau figurant à l'article 1585 D du code général des
impôts, qui permet de déterminer les valeurs des ensembles
immobiliers représentant l'assiette de la taxe locale
d'équipement, afin de tenir compte de la réforme du financement
du logement social.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
A. LA TAXE LOCALE D'ÉQUIPEMENT
La taxe locale d'équipement (TLE) a été
instituée par la loi d'orientation foncière n°67-1253 du 30
décembre 1967
, afin de fournir aux communes une partie des
ressources nécessaires à la réalisation des
équipements urbains.
Il s'agit d'une contribution forfaitaire arrêtée à titre
définitif, et qui demeure le droit commun en matière de
financement de l'aménagement.
La taxe locale d'équipement est applicable de plein droit dans les
communes de plus de 10.000 habitants
et dans les communes de la
région parisienne
. Cependant, dans les autres communes, la taxe
locale d'équipement est instituée seulement par
délibération du conseil municipal.
La taxe est due sur les opérations portant sur la construction, la
reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature.
Les transformations d'immeubles peuvent donner lieu au paiement de la TLE
à la double condition qu'elles soient soumises à autorisation
(permis de construire ou déclaration de l'article L. 422-2 du code de
l'urbanisme) et qu'elles entraînent une augmentation de la surface hors
oeuvre nette.
B. L'ASSIETTE DE LA TAXE
Comme les autres taxes d'urbanisme, la TLE a pour caractéristique
d'être calculée en fonction de la surface hors oeuvre nette (SHON)
des projets de construction autorisés
37(
*
)
.
La notion de SHON résulte des dispositions des article L. 112-7 et
R. 112-2 du code de l'urbanisme relatifs au plafond légal de
densité auxquels renvoient les dispositions régissant les autres
taxes d'urbanisme (TLE, taxes assimilées à la TLE, participation
pour dépassement du coefficient d'occupation des sols).
L'article 1585 D du code général des impôts dispose que
l'assiette de la taxe locale d'équipement est constituée par la
valeur de l'ensemble immobilier comprenant les terrains nécessaires
à la construction et les bâtiments dont l'édification doit
faire l'objet d'une autorisation de construire.
Cette valeur est déterminée forfaitairement en appliquant
à la surface de plancher développée hors oeuvre une valeur
au mètre carré variable selon la catégorie des immeubles.
Un tableau fixe ces valeurs au mètre carré suivant les
catégories d'immeubles (constructions légères agricoles,
entrepôts, locaux à usage d'habitation..).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article vise à modifier le tableau présentant
les valeurs au mètre carré par catégorie d'immeubles.
En effet, le 4° du tableau vise les "
locaux d'habitation et leurs
annexes construits par les sociétés immobilières
créées en application de la loi n°46-860 du 30 avril 1946 ;
foyers-hôtels pour travailleurs ; locaux d'habitation et leurs annexes
bénéficiant d'un prêt aidé à l'accession
à la propriété et d'un prêt locatif aidé ;
immeubles d'habitation collectifs remplissant les conditions nécessaires
à l'octroi de prêts aidés à l'accession à la
propriété
".
Le 4° fait référence à une valeur de plancher hors
oeuvre inférieure au droit commun des immeubles d'habitation, en raison
du caractère social des immeubles visés.
Or,
une réforme du financement du logement locatif social
est
intervenue depuis 1996.
Le présent article a donc pour objet de mentionner les logements
construits depuis le 1er octobre 1996 sous le régime de la livraison
à soi-même assortie de la TVA à taux réduit (5,5 %).
Les mesures adoptées aux articles 17 de la loi de finances pour 1997 et
14 de la loi de finances pour 1998, ont en effet réformé les
aides de l'Etat au logement social
en substituant partiellement un avantage
fiscal à des subventions ou à des prêts.
L'article 17 de la loi de finances pour 1997
a substitué
aux subventions associées aux prêts locatifs aidés (PLA) un
régime de TVA à taux réduit (5,5 %) sur les
livraisons à soi-même d'immeubles.
Il portait exclusivement sur les opérations de construction neuve, et
donc excluait les opérations d'acquisition-amélioration, pour
lesquelles l'ancien régime de subvention était maintenu.
L'article 14 loi de finances pour 1998
a
poursuivi le processus
d'assujettissement des investissements des bailleurs sociaux à la TVA
à taux réduit sous forme de livraison à soi-même. Il
a assujetti à la TVA à taux réduit (5,5 %) la livraison
à soi-même des travaux d'amélioration, de transformation ou
d'aménagement des logements locatifs sociaux.
En conséquence, le présent article propose d'ajouter au
4° du tableau les
"
locaux à usage locatif et leurs annexes
mentionnés au 3° de l'article L. 351-2 du code de la
construction et de l'habitation qui bénéficient de la
décision favorable d'agrément prise dans les conditions
prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du même code à
compter du 1er octobre 1996
".
Il s'agit des logements à usage locatif construits, acquis ou
améliorés à compter du 5 janvier 1977 au moyen de formes
spécifiques d'aides de l'Etat ou de prêts. Depuis le 1er octobre
1996, ces logements, qui ouvrent droit à l'aide personnalisée au
logement (APL), bénéficient du régime fiscal de la
livraison à soi-même sous réserve de l'agrément
prévu à l'article R. 331-3 du code de l'habitat et de la
construction.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 16 duodecies (nouveau)
Création
d'une taxe spéciale d'équipement au profit de
l'établissement public foncier de l'Ouest
Rhône-Alpes
Commentaire : le présent article a pour objet
d'instaurer,
au profit de l'Etablissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes
(EPORA), créé par décret n°98-923 du 14 octobre 1998,
une taxe spéciale d'équipement dont le montant est
arrêté chaque année par le conseil d'administration dans la
limite de 30 millions de francs.
I. LES ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS
A. LES ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS
Les établissements publics fonciers
sont régis par l'article
L. 324-1 du code de l'urbanisme.
Ce sont des
établissements publics locaux à caractère
industriel et commercial
à vocation unique, compétents pour
réaliser, pour le compte de leurs membres ou de l'Etat, toutes
acquisitions foncières et immobilières, en vue de la constitution
de réserves foncières, en prévision d'actions ou
d'opérations d'aménagement.
Il s'agit, en application de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, de
mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien,
l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser
le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des
équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de
sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti
et les espaces naturels.
Ces établissements peuvent exercer le droit de préemption et
agir par voie d'expropriation.
L'avis de la commune concernée est obligatoire pour toute
opération.
B. LES ETABLISSEMENTS PUBLICS D'AMÉNAGEMENT
Les établissements publics d'aménagement
sont régis
par l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme. Ils sont compétents
pour réaliser pour leur compte, ou, avec leur accord, pour le compte de
l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement
public, ou pour faire réaliser toutes les interventions foncières
et opérations d'aménagement prévues par le code de
l'urbanisme.
Il s'agit d'établissements publics à caractère industriel
et commercial.
II. L'ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER DE L'OUEST RHÔNE-ALPES
A. LA MISSION DE L'ETABLISSEMENT PUBLIC
L'Etablissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes
(EPORA).a
été créé par décret n°98-923 du 14
octobre 1998.
C'est un opérateur foncier qui agit dans un périmètre
comprenant le département de la Loire et la frange Nord-Ouest du
département du Rhône. Son siège est situé à
Saint-Etienne. Il est compétent dans l'ensemble du département de
la Loire et dans 10 cantons du département du Rhône (Amplepuis,
Condrieu, Givors, Lamure-sur-Auzergues, Monsols, Mornant,
Saint-Laurent-de-Chamousset, Saint-Symphonient-sur-Coise, Tarare et Thizy).
Bien qu'il puisse procéder à toutes les opérations
définies à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, il se
consacre plus particulièrement aux opérations immobilières
et foncières visant à la reconversion des friches industrielles
et des emprises militaires et à la réhabilitation des sites
urbains dégradés et de leurs abords.
Afin de remplir cette mission, il procède à la
réalisation d'études et de travaux.
L'établissement peut également réaliser des
opérations d'aménagement et d'équipement, pour son compte
ou pour le compte des collectivités territoriales et des
établissements publics, conformément à des conventions
qu'il aurait passées avec eux. Ces opérations doivent recevoir
l'autorisation préalable des ministres chargés de l'urbanisme, du
budget et des collectivités locales.
Pour la réalisation de ses objectifs, l'établissement public
foncier peut agir par voie d'expropriation et exercer les droits de
préemption définis par le code de l'urbanisme.
B. ORGANISATION DE L'ETABLISSEMENT
L'établissement est administré par un conseil qui comprend 24
membres : 16 représentants des collectivités locales et
groupements concernés (conseil général du Rhône,
conseil général de la Loire, communauté de communes de
Saint-Etienne, district urbain de l'agglomération roannaise) et 8
représentants des milieux professionnels intéressés
(chambres de commerce et d'industrie, chambres départementales
d'agriculture, chambres des métiers).
Le
conseil d'administration
règle, par ses
délibérations, les affaires de l'établissement, notamment
:
- il détermine l'orientation de la politique à suivre et fixe le
programme pluriannuel et les tranches annuelles ;
- il fixe le montant de la ressource fiscale spécifique ;
- il approuve l'état prévisionnel des recettes et des
dépenses ;
- il autorise les emprunts ;
- il arrête le compte financier et se prononce sur l'affectation des
résultats.
Le directeur de l'établissement public
, nommé par
arrêté du ministre chargé de l'urbanisme, sur proposition
du Préfet de région, et après avis du conseil
d'administration, prépare et exécute les décisions du
conseil d'administration et gère l'établissement.
C. LES RESSOURCES DE L'ÉTABLISSEMENT FONCIER
Les ressources de l'établissement comprennent :
1) Toute ressource fiscale spécifique ;
2) les dotations, subventions, avances ou fonds de concours apportés par
l'Etat, la Communauté européenne, les collectivités
territoriales, les personnes intéressées ;
3) le produit des emprunts ;
4) les subventions qu'il pourra obtenir en lieu et place des
collectivités locales ;
5) le produit net de la vente des biens meubles et immeubles ;
6) les revenus nets de ses biens meubles et immeubles ;
7) les dons et legs ;
8) les rémunérations des prestations de services.
III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article insère un article 1609 E dans le code
général des impôts.
Cet article institue
une taxe spéciale d'équipement
au
profit de l'Etablissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes à
compter de 1999.
Le montant de la taxe est fixé annuellement par le conseil
d'administration de l'établissement dans la limite de 30 millions de
francs.
Les modalités de recouvrement de la taxe sont identiques à
celles existant à l'article 1608 du code général des
impôts, qui concerne la taxe spéciale d'équipement
perçue au profit de l'établissement public d'aménagement
de la Basse-Seine et qui renvoie aux dispositions de l'article 1636 B octies du
code général des impôts.
En application des dispositions de l'article 1636 B octies du code
général des impôts, les produits des taxes spéciales
d'équipement perçues au profit des établissements publics
fonciers, de divers autres établissements publics d'aménagement
et des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des
cinquante pas géométriques sont répartis entre les taxes
foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle,
proportionnellement aux recettes de chacune de ces taxes.
Il faut noter que la limite du montant des taxes spéciales
d'équipement est évidemment variable suivant les
établissements publics fonciers bénéficiaires.
Montant limite des taxes spéciales d'équipement des établissements publics fonciers ou d'aménagement
Etablissement |
Limite |
Etablissement public foncier du Puy-de-Dôme |
11 millions de francs |
Etablissement public foncier d'Argenteuil-Bezons |
25 millions de francs |
Etablissement public d'aménagement de la Basse-Seine |
45 millions de francs |
Etablissement public de la métropole lorraine |
60 millions de francs |
Etablissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais |
30 millions de francs |
Etablissement public d'aménagement de la Guyane |
12,3 millions de francs |
Agence de Guadeloupe 38( * ) |
10 millions de francs |
Agence de Martinique 39 |
10 millions de francs |
La
création d'une taxe spéciale d'équipement permettra
à l'EPORA de commencer ses activités dès 1999. Le conseil
d'administration devrait se réunir le 21 décembre prochain.
L'EPORA sera un instrument de portage foncier au service des
collectivités locales permettant, dans le cadre d'un programme
pluriannuel, de résorber les friches industrielles de la zone
considérée.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 16 terdecies (nouveau)
Exonération
de redevables de la taxe d'habitation à faibles revenus du
prélèvement sur fortes valeurs
locatives
Commentaire : le présent article vise à
étendre aux bénéficiaires du dégrèvement de
la taxe d'habitation introduit dans le loi de finances pour 1998 le
bénéfice de l'exonération de prélèvement sur
forte valeur locative applicable aux bénéficiaires des autres
dégrèvements de la taxe d'habitation.
L'article 1641 du code général des impôts prévoit
que la perte de recettes pour l'Etat résultant du plafonnement de la
cotisation de taxe d'habitation à 3,4% du revenu, introduit dans la loi
de finances pour 1997 (article 1414 C du code général des
impôts), est financée par un prélèvement assis sur
les habitations dont la valeur locative est élevée.
Les taux de ce prélèvement, pour 1998, sont les suivants
:
Locaux d'habitation non affectés à l'habitation principale dont la valeur locative est : |
|
supérieure à 50.000 F |
1,7% |
comprise entre 50.000 F et 30.000 F |
1,2% |
Autres locaux dont la valeur locative est : |
|
supérieure à 30.000 F |
0,2% |
Le 3 de l'article 1641 du code général des impôts prévoit cependant que les bénéficiaires des exonérations et dégrèvements d'office de la taxe d'habitation existant avant 1999, autres que ceux mentionnés à l'article 1414 C, sont exonérés de ce prélèvement pour leur habitation principale. Le tableau ci-après récapitule les différents dispositifs d'exonérations et de dégrèvement d'office de la taxe d'habitation.
Les exonérations et dégrèvements d'office de la taxe d'habitation
Art. CGI |
1414 |
1414 |
1414 |
1414 bis |
1414 A |
1414 B |
1414 C |
Personnes
|
Titulaires
|
Contribuables
|
RMI
|
Contribuables
|
Contribuables
|
Contribuables
|
Contribuables
|
Dégrèvements
|
|
|
Dégrèvement total |
Dégrèvement au-dessus de 1.500 F |
Dégrèvement au-dessus de 2.131 F |
Dégrèvement
de 50 %
|
Dégrèvement fraction excédant 3,4 % du revenu, plafonné à 50 % au-dessus de 2.131 F |
R :
Revenu imposable net après abattements
Pour le RMI, il s'agit d'un revenu brut
La loi de finances pour 1998 a introduit un nouveau dégrèvement
de la taxe d'habitation, pour son montant qui dépasse 1.500 francs. Ce
dispositif, qui est devenu l'article 1414 bis du code général des
impôts, s'applique aux contribuables dont les revenus n'excèdent
pas 25.000 francs pour la première part de quotient familial,
majoré de 10.000 francs pour chaque demi-part supplémentaire.
Le présent article étend aux bénéficiaires du
dispositif de l'article 1414 bis l'exonération de
prélèvement sur forte valeur locative.
Une telle disposition est non seulement "
logique et équitable
",
comme l'a déclaré le secrétaire d'Etat chargé du
budget lors de la première lecture du présent texte par
l'Assemblée nationale, mais ne fait que
corriger dans la loi ce qui
est d'ores et déjà appliqué par l'administration
fiscale
.
En effet, l'instruction fiscale publiée en juin 1998
39(
*
)
précise que sont exonérés du
prélèvement pour forte valeur locative les "
redevables
visés aux articles 1414, 1414 A et 1414 B du code général
des impôts. De même
, il convient de considérer que les
contribuables bénéficiant du dégrèvement
institué par l'article 27 de la loi de finances pour 1998 sont
exonérés
de ce prélèvement
."
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification
ARTICLE 16 quaterdecies (nouveau)
Fixation d'un
plafond pour les taxes spéciales d'équipement perçues au
profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des
cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en
Martinique
Commentaire : le présent article, introduit par voie
d'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale, a pour objet
de fixer le plafond des taxes spéciales perçues au profit des
agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des
cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique.
I. LES AGENCES DE MISE EN VALEUR DES ESPACES URBAINS DE LA ZONE DITE DES
CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES
A. LA CRÉATION DES AGENCES
L'article 4 de la loi n°96-1214 du 30 décembre 1996 relative
à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone
dite des cinquante pas géométriques
a créé, dans
chacun des départements de la Guadeloupe et de la Martinique, un
établissement public dénommé "Agence pour la mise en
valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas
géométriques".
Contrairement aux autres établissements publics fonciers,
ces
établissements ont été créés pour une
durée limitée, fixée à 10 ans
. Ce sont des
établissements publics de l'Etat à caractère industriel et
commercial placés sous la tutelle conjointe des ministres chargés
de l'urbanisme et de l'outre-mer.
Il s'agit donc
d'une création "sui generis",
c'est-à-dire
d'une nouvelle catégorie d'établissements publics, qui a donc
dû être faite par la loi. En effet, il ne s'agit pas, à
strictement parler, d'établissements fonciers ni d'établissements
d'aménagement prévus aux articles L. 324-1 et L. 321-1 du code de
l'urbanisme.
B. LES MISSIONS DES AGENCES
La loi du 30 décembre 1996, en définissant clairement le
régime juridique de la zone dite des " cinquante pas
géométriques ", a pour objectif de lever les divers blocages qui
freinent l'aménagement et la valorisation du littoral de Martinique et
de Guadeloupe et de permettre l'installation d'activités
socio-économiques indispensables à son développement.
Il s'agit, en particulier, de permettre aux occupants, lesquels vivent souvent
dans des conditions précaires, d'acquérir le terrain qu'ils
occupent.
Pour qu'il puisse être tenu compte des quartiers d'habitat
spontané, où l'urbanisation est très dense, et où
le processus de régularisation est plus complexe, le texte
prévoit également que les agences peuvent conclure des
conventions particulières avec les communes.
Les agences de Guadeloupe et de Martinique constituent donc un instrument de
coopération entre l'Etat et les communes.
Le domaine de compétence de chaque agence
s'étend aux espaces
urbains et aux secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone
dite des cinquante pas géométriques
délimités
selon les modalités prévues à l'article L. 89-1 du code du
domaine de l'Etat.
Cet article dispose que, dans le délai d'un an à compter de la
publication de la loi du 30 décembre 1996, le Préfet
délimite, par arrêté, après consultation des
communes, les espaces urbains et les secteurs occupés par une
urbanisation diffuse et les espaces naturels.
Les missions dévolues à ces organismes sont définies
à l'article 5 de la loi : les agences établissent, après
consultation de la ou des commune(s) concernée(s) un programme
d'équipement des terrains situés dans les espaces urbains ou les
secteurs occupés par une urbanisation diffuse.
Ces terrains, situés sur le domaine de l'Etat sont mis gratuitement
à disposition par l'Etat.
Le programme d'équipement porte sur la voirie ou les réseaux
d'eau potable ou d'assainissement.
C. L'ORGANISATION DES AGENCES
Chaque agence est administrée par
un conseil d'administration
,
qui comprend sept membres représentant l'Etat, six représentants
des collectivités locales, deux représentants de l'agence
d'urbanisme et d'aménagement et deux personnalités
qualifiées.
Le conseil d'administration délibère sur :
1) Les orientations de l'action de l'agence, notamment le programme pluriannuel
d'intervention ;
2) l'approbation des conventions avec les collectivités locales ;
3) l'établissement des programmes d'équipement ;
4) la fixation, après consultation des communes, de la taxe
spéciale d'équipement.
Il décide en outre :
1) De l'approbation de l'état annuel des prévisions de recettes
et de dépenses ;
2) du compte financier et de l'affectation des résultats de
l'exercice ;
3) des modalités de passation des contrats, marchés et
conventions ;
4) de l'approbation des emprunts.
Le directeur de l'établissement
est nommé après
avis du conseil d'administration, par décret pris sur le rapport des
ministres chargés de l'urbanisme et de l'outre-mer.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Les articles 1609 C et 1609 D du code général des impôts
instituent, au profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de
la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en
Martinique, créées en application de la loi n°96-1214 du 30
décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et
la mise en valeur de cette zone,
une taxe spéciale
d'équipement destinée à financer l'exercice, en Guadeloupe
et en Martinique, par ces organismes, des missions définies à
l'article 5 de cette loi.
Le présent article fixe le montant limite de ces deux taxes
spéciales d'équipement à 10 millions de francs.
Cette ressource permettra aux agences de remplir leurs missions, à
savoir élaborer des programmes d'équipement, donner un avis sur
les cessions de terrains intervenant dans la zone, intervenir, grâce
à des conventions passées avec les communes, sur les quartiers
d'habitat spontané.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 16 quindecies (nouveau)
Maintien du
prélèvement pour frais de recouvrement sur le produit de la CSG
sur les revenus du patrimoine
Commentaire : le présent article propose de
maintenir le
prélèvement au profit de l'Etat chargé du recouvrement de
la CSG sur les revenus du patrimoine, que la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, en instance de promulgation, propose
de supprimer.
I. LA RECTIFICATION D'UNE DISPOSITION DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA
SÉCURITÉ SOCIALE
L'article 1647 du code général des impôts prévoit
que l'Etat effectue des prélèvements sur les montants des droits,
taxes et redevances perçus au profit des collectivités locales et
organisme divers.
Le paragraphe III de cet article pose le principe que l'Etat effectue un
prélèvement pour frais de recouvrement sur les cotisations
perçues au profit des organismes de sécurité sociale
soumis au contrôle de la Cour des comptes.
Cette disposition du code général des impôt s'applique aux
droits sur les alcools et les tabacs affectés à l'assurance
maladie, ainsi qu'au prélèvement de 2 % sur les produits du
patrimoine affecté à la CNAF et à la CNAVTS.
Elle s'applique également à la CSG sur les revenus du patrimoine,
prévue à l'article L. 136-6 du code de la sécurité
sociale, qui est recouvrée pour le compte de l'ACOSS par les services
fiscaux, en même temps que le prélèvement
libératoire ou que l'impôt sur le revenu, selon le cas.
L'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
1999, votée définitivement le 4 décembre dernier et en
instance de promulgation, prévoit de supprimer ce dernier
prélèvement.
Par exception au paragraphe III de l'article 1647 du code général
des impôts, il complète l'article L. 136-6 du code de la
sécurité sociale pour préciser que "
le produit de cette
contribution est versé à l'Agence centrale des organismes de
sécurité sociale sans déduction d'une retenue pour frais
d'assiette et de perception
".
Le cheminement de cette disposition de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999 a été complexe.
Votée en première lecture à l'Assemblée nationale,
à l'initiative de la commission des affaires culturelles, familiales et
sociales, elle a d'abord été supprimée en deuxième
délibération à la demande du Gouvernement.
Réintroduite en première lecture au Sénat, à
l'initiative de la commission des affaires sociales, elle a été
maintenue en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, après
l'échec de la commission mixte paritaire.
Curieusement, bien que le Gouvernement ait également demandé une
deuxième délibération à ce dernier stade de la
procédure législative, il n'a pas alors cru utile de proposer de
nouveau la suppression de cette disposition contestée. Sans doute, lui
a-t-il paru prioritaire d'obtenir la suppression de la "taxe de santé
publique sur les tabacs" qui avait été votée par les
députés, également contre son avis.
Faute d'avoir été suivi dans le cadre du projet de loi de
financement de la sécurité sociale, le Gouvernement propose de
maintenir le prélèvement incriminé, par voie d'amendement
dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Sur la forme, cette disposition est paradoxale. En effet, elle tend à
rétablir la rédaction actuelle de l'article L. 136-6 du code de
la sécurité sociale, avant même qu'elle ait
été juridiquement modifiée, puisque la loi de financement
de la sécurité sociale pour 1999 n'est pas encore
promulguée.
Ainsi, le présent article est en apparence superfétatoire au
regard du droit existant. Cette approximation juridique prouve qu'il est
toujours techniquement délicat de légiférer sur un texte
en cours de modification.
Sur le fond, le maintien du prélèvement au profit de l'Etat sur
le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine n'apparaît pas
indispensable.
Certes, le principe selon lequel l'Etat fait rémunérer ses
services lorsqu'il prend en charge le recouvrement de droits, taxes et
redevances pour le compte d'autres personnes est bien établi. L'exemple
le plus connu est celui des impôts locaux, dont le produit transite par
un compte d'avances de l'Etat aux collectivités locales et donne lieu
à un prélèvement de 5,4 % pour frais d'assiette et de
recouvrement.
En l'espèce, la commission des affaires sociales du Sénat n'a pas
souhaité trancher la question de savoir si la rémunération
d'un service public par un autre service public, dans le cadre de sa mission,
est légitime. Elle a pris en compte l'ensemble des relations entre
l'Etat et les organismes de sécurité sociale, considérant
que ceux-ci supportent les frais de gestion de prestations qu'ils servent pour
le compte de l'Etat
40(
*
)
.
Pour sa part, votre commission des finances considère que la suppression
du prélèvement ne contribuera pas à clarifier les
relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale,
bien au contraire.
Néanmoins, elle estime choquant que le Gouvernement propose de revenir
sur une disposition récemment votée en termes conformes par les
deux assemblées, avant même son entrée en vigueur, d'une
manière juridiquement acrobatique. Il aurait été mieux
inspiré de prendre ses responsabilités dans le cadre de la
discussion de la loi de financement de la sécurité sociale.
La suppression du prélèvement n'allègera pas le poids de
la CSG pour le contribuable, car il est opéré sur le produit de
la contribution, à taux constant pour les assujettis. Sa suppression
n'entraînera donc qu'un transfert de recettes de l'Etat vers l'ACOSS.
Le taux du prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement
sur le produit des revenus du patrimoine recouvrés pour le compte de
l'ACOSS a été fixé à 0,5 % par arrêté
du 26 août 1998.
Le rendement de ce prélèvement est estimé à 200
millions de francs pour 1999. Ces sommes figurent en recettes non fiscales du
budget général de l'Etat, sur la ligne 309 "
Frais d'assiette
et de recouvrement des impôts et taxes établis et perçus au
profit des collectivités locales et de divers organismes
", dont le
montant prévisionnel atteint 17,973 milliards de francs pour 1999.
Le montant du prélèvement, qui était de 85 millions
de francs seulement en 1997, a augmenté proportionnellement au taux de
la CSG, bien que les frais réels d'assiette et de recouvrement soient
a priori
forfaitaires.
Par ailleurs, un prélèvement identique est opéré
sur le produit de la contribution de remboursement de la dette sociale (CDRDS)
perçue par l'Etat pour le compte de la Caisse d'amortissement de la
dette sociale (CADES).
Or, la CADES n'est pas un organisme de sécurité sociale, au sens
du paragraphe III de l'article 1647 du code général des
impôts, mais un organisme d'administration centrale. Elle est
constituée sous la forme d'un établissement public administratif
de l'Etat. La base juridique de ce prélèvement semble ainsi des
plus fragiles.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
II. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 17
Modification des recettes susceptibles d'alimenter le
compte d'affectation spéciale n° 902-24 "Compte d'affectation
des produits de cession de titres, parts et droits de
sociétés"
Commentaire : le présent article vise à
étendre l'affectation des recettes au compte susvisé en
étendant les recettes qu'il est possible d'affecter à ce compte
aux reversements d'avances d'actionnaires, de dotations en capital, de produits
de réduction de capital ou de liquidation.
I. L'OBJET DE LA DISPOSITION
Cette disposition qui démontre que les ressources du compte demandent
à être étendues pour pouvoir faire face aux besoins
à financer répond à un triple objectif :
- celui de satisfaire les exigences de reversement à l'Etat de
dotations en capital lorsque de telles dotations ont été
versées dans des conditions contraires à la législation
européenne relatives aux aides publiques ;
- celui de trouver un réceptacle budgétaire aux éventuels
"boni de liquidation" constatés à la suite des opérations
de liquidation d'entreprises publiques ;
- celui de permettre la remontée des produits disponibles après
réduction du capital d'entreprises publiques, disposition utile dans le
cadre de l'opération relative au GAN.
II. APPRÉCIATIONS
L'affectation comptable proposée n'était probablement pas
la seule possible. S'agissant d'opérations financières, il aurait
sans doute été possible de retracer en dehors du budget les
opérations relatives à la liquidation des entreprises ou à
la réduction de leur capital.
Mais, le choix du gouvernement a le grand mérite de la transparence
budgétaire.
Toutefois, le texte du gouvernement est très imprécis
puisqu'il ne mentionne pas les entreprises ou établissements
concernés.
Il faudra donc demander au ministre de préciser que cette disposition
ne s'applique bien sûr qu'aux entreprises du secteur public mais aussi le
prier de préciser quel sera le sort des opérations
mentionnées lorsqu'elles concerneront des entreprises appartenant
à des groupes publics.
Enfin, l'élargissement des recettes affectées au compte rend
d'autant plus urgente l'adoption d'un article additionnel visant à
exclure les reversements au budget général.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE
17
Suppression de la ligne de reversements au budget
général
du compte
n° 902-24
Commentaire : le présent article additionnel vise
à
supprimer la faculté de reverser au budget général tout ou
partie des ressources du compte d'affectation des produits de cessions de
titres.
La commission a adopté un amendement de votre rapporteur
général, aux termes duquel l'article 71 de la loi de
finances pour 1993 serait modifié dans le sens d'une suppression de la
faculté de reverser au budget général tout ou partie des
recettes du compte n° 902-24.
Ce compte est alimenté par le produit des cessions de titres publics.
Ces recettes proviennent donc d'opérations
de
gestion du
patrimoine de la Nation.
S'il est logique d'affecter de telles recettes à des opérations
patrimoniales, il ne le serait pas de leur faire couvrir des dépenses du
budget général.
Il y a donc lieu de supprimer la latitude d'affecter les ressources du compte
au budget général afin d'en réserver l'usage à des
aménagements du patrimoine de l'Etat qu'il s'agisse de ses actifs
(dotations en capital aux entreprises ou établissements publics) ou de
son passif (réduction de la dette publique).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
le présent article additionnel.
ARTICLE 18
Augmentation de la quote-part de la
France au FMI et allocation exceptionnelle de droits de tirage
spéciaux
Commentaire : le présent article a pour objet, d'une
part,
d'autoriser la participation de la France à la onzième
révision générale des quotes-parts des Etats membres du
FMI et, d'autre part, d'autoriser l'approbation d'un amendement aux statuts du
FMI qui prévoit une allocation exceptionnelle de droits de tirage
spéciaux au profit des Etats membres du Fonds.
I. LA ONZIÈME RÉVISION GÉNÉRALE DES QUOTES-PARTS
DES ETATS MEMBRES DU FMI
L'excellent commentaire du rapporteur général de
l'Assemblée nationale rappelle de manière très
détaillée les missions du FMI, ses ressources financières
et les modalités du soutien qu'il apporte aux Etats membres afin de leur
permettre de financer les déséquilibres de leurs balances des
paiements. Ne seront donc exposées ci-après que les raisons
immédiates de la onzième révision générale
des quotes-parts, à laquelle la France est invitée à
participer.
La quote-part, libellée en DTS, détermine le montant de la
souscription que doit effectuer l'Etat membre auprès du FMI afin de
pouvoir prétendre au bénéfice de ses facilités
financières. Les souscriptions constituent la principale ressource du
Fonds : on peut les considérer comme les "fonds propres" du FMI.
La souscription doit être libérée à hauteur de
25 %, au maximum, en avoirs de réserve spécifiés par
le Fonds : DTS ou devises "utilisables", c'est-à-dire monnaies
émises par des Etats membres dont la balance des paiements est
jugée structurellement solide ou qui disposent d'avoirs de
réserve internationaux en quantité significative. Le solde peut
être réglé dans la monnaie nationale de l'Etat souscripteur.
Depuis novembre 1992, la quote-part de la France auprès du FMI
s'élève à 7.414,6 millions de DTS, soit
58,3 milliards de francs environ. Elle représente 5,1 % d'un
montant total de 145,3 milliards de DTS.
Les statuts du FMI prévoient que le conseil des gouverneurs, l'instance
dirigeante du Fonds, doit conduire une révision générale
des quotes-parts au moins tous les cinq ans. Ces révisions ont pour
objet de juger de l'adéquation des ressources globales du Fonds, d'une
part, et des quotes-parts de chacun des Etats membres, d'autre part, aux
conditions contemporaines de l'économie mondiale, en particulier au
regard des positions relatives des Etats membres. Une révision
générale ne se conclut pas nécessairement par une
modification des quotes-parts.
La situation financière du FMI s'est dégradée au cours
des années récentes.
La réalisation d'une transaction financière entre le FMI et un
Etat membre, dans le cadre d'un programme de soutien à la balance des
paiements, se traduit à la fois par une diminution du montant des
ressources utilisables et par une augmentation des engagements liquides du
Fonds. D'une part, l'achat de monnaies "fortes" par un Etat, en contrepartie de
l'acceptation par le Fonds de sa monnaie nationale, réduit à due
concurrence le stock des monnaies fortes qui restent utilisables par le Fonds.
D'autre part, la diminution de ce stock a généralement pour
conséquence d'accroître la position de réserve des Etats
dont la monnaie (forte) a été utilisée pour la transaction.
En 1997-1998, la radiation de six Etats membres de la liste des Etats à
monnaie forte a réduit le stock de monnaies utilisables de
2,4 milliards de DTS. En revanche, l'inclusion de trois Etats membres a
augmenté ce stock de 3 milliards de DTS. Par ailleurs, les achats
de monnaies fortes par les Etats ayant sollicité un soutien se sont
élevés à 20,97 milliards de DTS alors que les rachats
de monnaies nationales faibles n'ont atteint que 4,39 milliards de DTS.
Les principaux achats ont été le fait de la Corée
(11,2 milliards de DTS), de l'Indonésie (2,2 milliards de DTS)
et de la Thaïlande (2 milliards de DTS), dans le cadre d'accords
stand-by, ainsi que de la Russie (1,5 milliard de DTS) dans le cadre d'un
accord élargi.
En conséquence, le montant des ressources utilisables du FMI s'est
établi en très forte diminution entre l'exercice 1996-1997
et l'exercice 1997-1998, en passant de 62,7 milliards de DTS à
47,3 milliards de DTS à la fin du mois d'avril. Le montant net des
ressources utilisables s'est établi à 22,6 milliards de DTS
au lieu de 43,5 milliards de DTS l'année
précédente.
Dans le même temps, le montant des engagements liquides du Fonds a
augmenté de 36,1 milliards de DTS en avril 1997 à
50,3 milliards de DTS en avril 1998.
En définitive, le ratio de liquidité du FMI s'est établi
à 44,8 % en avril 1998, alors qu'il était de 120,5 % en
avril 1997. Ce ratio a encore diminué par la suite, atteignant
36,7 % au 31 août 1998 et 33,8 % au 31 octobre 1998.
Cette valeur est inférieure à celle qui avait
été enregistrée en 1985, au plus fort de la crise de la
dette des pays en voie de développement, où le ratio de
liquidité était resté supérieur à
60 %.
Comme le souligne le rapporteur de l'Assemblée nationale,
"l'opportunité d'une reconstitution des ressources propres du Fonds
monétaire international ne peut donc être contestée, sauf
à vouloir remettre en cause l'existence même de cet organisme et
la stabilité du système monétaire et financier
international, déjà fortement malmenée depuis
l'été 1997"
.
La résolution n° 53-2 du conseil des gouverneurs du Fonds
monétaire international du 30 janvier 1998 précise les
conditions d'entrée en vigueur et le montant de la révision,
ainsi que les modalités de versement des nouvelles quotes-parts. Au plan
formel, l'augmentation des quotes-parts résulte d'une proposition
adressée par le Fonds aux Etats membres, que chacun doit approuver dans
des conditions déterminées.
Les conditions fixées par la résolution du conseil des
gouverneurs découlent de la volonté des instances dirigeantes du
Fonds de susciter le maximum d'adhésions à la révision,
tout en encadrant son bon achèvement dans des délais assez
stricts, afin que la reconstitution des ressources du Fonds ne soit pas
excessivement étalée dans le temps.
Collectivement, aucune augmentation des quotes-parts ne peut prendre effet
avant que les Etats membres ayant notifié au Fonds leur consentement
à cette augmentation ne représentent au total 85 % du total
des quotes-parts déterminées à la date du
23 décembre 1997.
Individuellement, l'augmentation de la quote-part d'un Etat membre ne peut
prendre effet que si trois conditions sont cumulativement réunies :
- l'Etat membre doit avoir notifié son consentement au FMI au plus tard
le 29 janvier 1999, étant entendu que le conseil d'administration
du Fonds peut proroger ce délai s'il le juge nécessaire ;
- l'Etat membre doit avoir versé intégralement le montant de sa
quote-part dans les trente jours qui suivront la plus éloignée
des dates suivantes : la date à laquelle il aura notifié son
consentement au FMI ou la date à laquelle le FMI aura constaté
que les Etats ayant consenti à l'augmentation représentent
85 % du total des quotes-parts ;
- l'Etat membre ne doit présenter envers le compte de ressources
générales aucun impayé au titre des rachats, commissions
ou prélèvements divers dus au Fonds du fait de l'utilisation de
ses ressources.
Le montant de l'augmentation proposée est égal à
45 % des quotes-parts globales. Ainsi, les quotes-parts des Etats membres
auprès du FMI seraient portées de 146 milliards de DTS
à 212 milliards de DTS environ.
Parallèlement à cette augmentation déterminée en
termes globaux, il est proposé aux Etats membres une
modification de
la répartition des quotes-parts.
La formule mise au point par le
conseil d'administration et approuvée par le comité
intérimaire est fondée sur les éléments
suivants :
- les trois-quarts de l'augmentation seraient répartis en fonction de
la distribution actuelle des quotes-parts ;
- 15 % de l'augmentation seraient répartis en proportion des
"quotes-parts calculées" sur la base des données relatives
à l'année 1994, de façon à mieux refléter la
position relative des Etats membres dans l'économie mondiale ;
- 10 % de l'augmentation seraient attribués aux Etats membres dont
les quotes-parts actuelles sont "hors de proportion" avec leur position
relative dans l'économie mondiale ; parmi ces 10 %, 1 % serait
distribué entre les Etats membres dont les quotes-parts actuelles sont
"très largement hors de proportion" avec leur position économique
relative et qui pourraient contribuer à la liquidité du Fonds
à moyen terme.
Par ailleurs, les quotes-parts de la France, de l'Allemagne, de l'Italie et du
Royaume-Uni ont fait l'objet d'ajustements spécifiques, qui modifient
leur poids relatif dans le total des quotes-parts. La France et le Royaume-Uni
se sont accordés sur l'opportunité de disposer de quotes-parts
étales, comme cela avait été le cas lors de la
neuvième révision.
Ajustements spécifiques de certaines quotes-parts
(En millions de DTS)
|
Quotes-parts actuelles |
Quotes-parts proposées |
||
|
Montant |
% du total |
Montant |
% du total |
Allemagne |
8.241,5 |
5,64 |
13.008,2 |
6,14 |
France |
7.414,6 |
5,08 |
10.738,5 |
5,07 |
Italie |
4.590,7 |
3,14 |
7.055,5 |
3,33 |
Royaume-Uni |
7.414,6 |
5,08 |
10.738,5 |
5,07 |
Les
Etats-Unis resteraient le premier contributeur du Fonds monétaire
international, en disposant de 37.149,3 millions de DTS, soit 17,52 %
du total des quotes-parts.
Alors que le Japon et l'Allemagne avaient tous
deux 8.241,5 millions de DTS, soit 5,64 % des quotes-parts depuis la
neuvième révision générale des ressources, le Japon
deviendrait le deuxième contributeur du FMI, avec 13.312,8 millions
de DTS, soit 6,28 % des quotes-parts ; l'Allemagne se placerait au
troisième rang, avec 13.008,2 millions de DTS, soit 6,14 % des
quotes-parts.
La France et le Royaume-Uni conserveraient en commun leur
quatrième rang, avec 10.738,5 millions de DTS, soit 5,07 % des
quotes-parts.
II. L'ALLOCATION EXCEPTIONNELLE DE DROITS DE TIRAGES SPÉCIAUX
Les droits de tirage spéciaux (DTS) sont un avoir international de
réserve créé par le FMI en 1969 et alloué à
ses membres en complément de leurs réserves de change. Les DTS ne
constituent pas une monnaie, mais une créance sur le Fonds : leur
détenteur peut les vendre ou les échanger afin d'obtenir des
devises.
Tous les Etats membres du FMI sont éligibles aux allocations de DTS et
peuvent utiliser ceux-ci dans des "transactions" (achats-ventes de monnaies
nationales) ou toutes autres opérations. Le FMI a procédé
à deux allocations de DTS depuis 1970, pour un montant total de
21,4 milliards de DTS. A la fin de l'année 1997, les avoirs
officiels de change des Etats membres sous forme de DTS s'élevaient
à 20,5 milliards de DTS. Le solde étant détenu par le
FMI dans le compte de ressources générales. Ces DTS
représentaient, à la même date, 1,5 % des
réserves totales de changes de ces Etats.
La valeur du DTS est déterminée chaque sur la base d'un panier
de monnaies dont la composition est révisée tous les cinq ans. Le
panier actuellement utilisé comprend le dollar américain
(39 %), le deutschemark (21 %), le yen (18 %), le franc
français (11 %) et la livre sterling (11 %). Le
20 novembre 1998, le DTS valait environ 7,87 francs.
Le prochain
passage à la troisième phase de l'union économique et
monétaire a amené le FMI à annoncer que le deutschemark et
le franc français seraient remplacés, à due proportion,
par l'euro à compter du 1er janvier 1999.
La proportion
représentée par l'euro dans le panier de monnaies constituant le
DTS sera annoncée par le Fonds dès la fixation officielle des
taux de conversion par le Conseil européen.
Les Etats membres qui éprouvent des difficultés de balance des
paiements peuvent mobiliser leurs DTS pour acquérir des devises
grâce à une "transaction par désignation". Un autre Etat
membre, désigné par le FMI en fonction de la solidité de
sa position extérieure, vend alors sa monnaie à l'Etat
solliciteur en recevant ses DTS en règlement. Les Etats membres sont
obligés de répondre à la désignation du FMI dans la
limite de trois fois le montant cumulé des DTS alloués par le
Fonds. Le Fonds et l'Etat concerné peuvent, cependant, s'accorder sur
des montants supérieurs, sur une base volontaire.
Ainsi, la France ayant reçu une allocation cumulée de
1.079,9 millions de DTS pourrait être obligée de
répondre à une désignation par le Fonds pour vendre des
francs à hauteur de 3,24 milliards de DTS, soit 25,5 milliards
de francs, à un ou plusieurs autres Etats qui solliciterait la mise en
oeuvre de ce mécanisme.
Aucune transaction par désignation
n'a cependant eu lieu depuis septembre 1987.
Par ailleurs, les Etats membres peuvent s'échanger librement, de
gré à gré, des DTS et des monnaies nationales ou tout
autre avoir international de réserve. A cet égard, douze pays ont
conclu avec le FMI des accords tendant à promouvoir les échanges
volontaires de DTS, pourvu que leurs avoirs en DTS se maintiennent à un
niveau suffisant.
Alors que les transferts totaux de DTS se limitaient à environ
8 milliards de DTS par an au début des années quatre-vingt,
leur montant s'est progressivement élevé jusqu'à la valeur
record de 27,4 milliards de DTS EN 1996-1997. L'exercice 1997-1998 a
confirmé l'intérêt des Etats membres à utiliser les
DTS pour un certain nombre de transactions : 20,3 milliards de DTS
ont ainsi été échangés, soit directement entre les
Etats membres, soit entre les Etats membres et le compte de ressources
générales, soit entre les Etats membres et diverses institutions
financières internationales habilitées à détenir
des DTS.
Pour autant, les DTS ne sont pas devenus le principal avoir de réserve
du système monétaire international. Ils ne paraissent pas non
plus devoir changer de nature, passant du statut de ligne de crédit
inconditionnelle à celui de monnaie à part entière.
Cependant, ils constituent un "filet de sécurité" pour un
système monétaire international qui serait confronté
à de graves difficultés. Par ailleurs, les DTS peuvent constituer
un supplément de réserves de change non négligeable pour
certains pays.
Le 23 septembre 1997, le conseil des gouverneurs du Fonds
monétaire international a adopté la résolution
n° 52-4 relative à une allocation unique de DTS et proposant
d'amender à cet effet les statuts du Fonds.
La nécessité d'une allocation de DTS "en
équité" est depuis longtemps reconnue par un grand nombre d'Etats
membres. La dernière allocation a été
décidée en 1978. Depuis cette date, 39 pays ont rejoint le
FMI, en particulier les pays d'Europe centrale et orientale et les Etats issus
de l'ex-URSS, dont aucun n'avait reçu de DTS. De plus, certains Etats
membres du FMI avant 1978 n'avaient pas participé à l'un ou
l'autre des deux allocations de DTS. Enfin, certains membres ayant
participé aux deux allocations disposaient de montants cumulés
d'allocation très nettement inférieurs à leur quote-part,
du fait d'une augmentation importante de ces dernières.
Le dispositif retenu par le FMI consiste à procéder à une
allocation différenciée de DTS de façon que chaque Etat
membre dispose d'une allocation cumulée, depuis l'origine, de l'ordre de
29,32 % de sa quote-part.
Ceci contribuerait à doubler le montant total des DTS alloués
par le FMI aux Etats membres, qui passerait de 21,43 milliards de DTS
à 42,87 milliards de DTS.
Ainsi :
- chaque membre "nouveau" du FMI recevrait un montant de DTS équivalent
à celui dont disposent les anciens membres ;
- les pays disposant de très peu de réserves de changes
bénéficieraient d'un léger accroissement de
celles-ci ;
- les pays désireux de minimiser le coût de leurs réserves
de change -notamment les pays les moins avancés- verraient la charge
financière de leurs réserves allégée ;
- l'encours des réserves mondiales de change serait
légèrement déformé au détriment des
réserves empruntées et au profit des réserves
possédées en propre ;
- le supplément de liquidités internationales occasionné
par l'émission des nouveaux DTS resterait modéré et ne
présenterait aucun risque au regard des facteurs monétaires
d'inflation.
Enfin, l'amendement proposé aux statuts du FMI ne remettrait pas en
cause le pouvoir accordé à celui-ci de procéder, s'il
l'estime nécessaire au regard du besoin global à long terme de
liquidités internationales, à une allocation
généralisée de DTS.
Contrairement à l'augmentation des quotes-parts, où chaque Etat
intéressé doit manifester son consentement, l'allocation
spéciale de DTS sera effectuée par le FMI "par
défaut" : tout Etat qui ne souhaiterait pas en
bénéficier devra notifier ce souhait par écrit au Fonds.
A l'issue de l'opération, la France bénéficierait d'une
allocation cumulée égale à 29,32 % environ de sa
quote-part au 19 décembre 1997, soit 2.173,96 millions de DTS
dont la contre-valeur en francs au taux de change du 20 novembre 1998 est
de 17.109,1 millions de francs.
La France disposant actuellement d'une allocation cumulée
égale à 1.079,87 millions de DTS, l'augmentation serait de
1.094,09 millions de DTS, soit 8.610,49 millions de francs.
On ne peut que souscrire à l'appréciation suivante du
rapporteur général de l'Assemblée nationale :
"L'allocation exceptionnelle de DTS représente un moyen de renforcer
l'efficacité du système monétaire international. Surtout,
les principes qui ont présidé à la conception du
dispositif retenu aboutissent à rétablir une équité
bienvenue entre les Etats membres. Parce qu'il contribue à un certain
rééquilibrage des relations entre les Etats membres
vis-à-vis du FMI. La modification des statuts du Fonds qui autorise
cette allocation exceptionnelle de DTS paraît devoir être
approuvée"
.
III. L'INCIDENCE BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET MONÉTAIRE
Le système retenu en 1945 a pour objet d'assurer la neutralité
sur la trésorerie de l'Etat des opérations avec le FMI.
Puisque l'augmentation de la quote-part peut être assimilée
à un prêt au FMI, il existe toujours une contrepartie comptable,
représentant une créance sur le Fonds.
Trois acteurs
interviennent dans ce processus : le Trésor, le Fonds de
stabilisation des changes (FSC) et la Banque de France.
Pour le budget de l'Etat, les opérations avec le FMI sont
retracées dans le compte d'opérations monétaires
n° 906-05 "Opérations avec le Fonds monétaire
international", qui a été créé par la loi
n° 62-643 du 7 juin 1962 portant loi de finances rectificative
pour 1962 relative à la participation de la France au Fonds
monétaire international.
Le FSC prend en charge, dans un premier temps, toutes les opérations
avec le FMI qui impliquent des mouvements de capitaux. Chacune de ces
opérations donnant lieu, dans un deuxième temps, à un
mouvement compensatoire auprès de la Banque de France, celle-ci prend
intégralement en charge les opérations avec le FMI.
Premièrement, pour le règlement par la France de sa quote-part,
trois opérations distinctes sont à considérer :
1. Le règlement en DTS de la partie de l'augmentation de la
quote-part qui doit être payée en avoirs de réserve.
Dans ce cas, les avoirs officiels de change ne sont pas affectés
puisqu'une diminution des avoirs en DTS est compensée par une
augmentation des créances sur le FMI. Par ailleurs, l'opération
n'a aucune incidence sur la masse monétaire puisque, en net, aucune
somme en franc n'a été mise à la disposition du
Trésor public.
2. Le règlement en devises de la partie de l'augmentation de la
quote-part française qui doit être payée en avoirs de
réserve.
Dans ce cas, les avoirs officiels de change ne varient pas puisqu'une
diminution des avoirs en devises est compensée par l'acquisition d'une
créance sur le FMI détenue par le FSC. Par ailleurs, comme dans
le cas d'un versement en DTS, l'opération n'a aucune incidence sur la
masse monétaire.
3. Le règlement en francs de la partie de la quote-part
française qui doit être payée en monnaie nationale.
Dans ce cas, l'opération n'a aucune incidence sur la masse
monétaire dès lors que ni le compte du Trésor, ni celui du
FMI ne voient croître leur solde créditeur.
Deuxièmement, pour les tirages effectués sur le FMI par les
Etats membres et par la France, trois cas sont également à
considérer :
1. Les tirages effectués par les Etats membres.
Le solde des avoirs et engagements de la Banque de France et du FSC
vis-à-vis de l'extérieur ne varie pas :
- si le pays tireur ne convertit pas ses francs : l'acquisition d'une
créance sur le FMI est compensée par une augmentation des
engagements en francs vis-à-vis des banques centrales
étrangères ;
- si le pays tireur convertit les francs et que la Banque de France
prélève les devises nécessaires sur les réserves de
change : l'acquisition d'une créance sur le FMI est alors
compensée par une diminution des concours aux établissements de
crédit.
L'incidence monétaire de l'opération diffère selon les
trois cas suivants :
- si le pays tireur ne convertit pas les francs en devises, la masse
monétaire augmente ;
- si le pays tireur convertit les francs et que la Banque de France
prélève les devises nécessaires sur les réserves de
change, la diminution induite de la masse monétaire compense
l'augmentation antérieure et le solde est nul ;
- si le pays tireur convertit les francs et que la Banque de France
achète les devises sur le marché, l'augmentation
antérieure n'est pas compensée et la masse monétaire
augmente.
2. Les tirages de la France dans la tranche de réserve.
Le solde des avoirs et engagements de la Banque de France et du FSC
vis-à-vis de l'extérieur :
- ne varie pas tant que les devises acquises ne sont pas cédées.
En effet, la diminution des créances sur le FMI est compensée par
une augmentation des avoirs en devises ;
- varie en cas de cession des devises acquises auprès du FMI.
L'incidence sur la masse monétaire est nulle tant qu'il n'y a pas eu
cession des devises acquises auprès du FMI. Dès que la cession
intervient, il y a diminution de la masse monétaire du fait de la
contraction du solde des comptes courants des banques françaises ou de
l'augmentation des concours aux établissements de crédit.
3. Le tirage de la France dans les tranches de crédit.
Le solde des avoirs et engagements de la Banque de France et du FSC
vis-à-vis de l'extérieur :
- ne varie pas tant que les devises acquises ne sont pas cédées.
En effet, la diminution des créances sur le FMI est compensée par
une augmentation des avoirs en devises ;
- varie en cas de cession des devises acquises auprès du FMI.
La masse monétaire :
- augmente du fait de la mise à disposition de francs au compte du FMI.
Cette augmentation n'a toutefois aucune incidence puisque le Fonds n'utilise
pas les francs ainsi acquis ;
- diminue (cette diminution peut ne pas compenser exactement l'augmentation
antérieure) dès que les devises sont cédées sur le
marché : le solde des comptes courants des banques
françaises diminue, ou bien le montant des "concours aux
établissements de crédit" augmente.
Pour résumer l'analyse précédente, on peut établir
les quatre propositions suivantes :
1. L'incidence d'une augmentation de quote-part et de toutes les
opérations de tirage est toujours nulle sur la trésorerie de
l'Etat.
2. L'incidence d'une augmentation de quote-part est nulle sur la masse
monétaire.
3. L'incidence d'une opération de tirage est le plus souvent nulle sur
la masse monétaire, mais peut se traduire par une augmentation ou une
diminution dans certains cas.
4. L'incidence sur le solde des avoirs et engagements de la Banque de France
et du FSC vis-à-vis de l'extérieur est nulle sauf, dans le cas de
tirages de la France, lorsque les devises acquises auprès du FMI sont
cédées sur le marché.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 19
Compensation aux régions de la
perte de recettes relative à la suppression des droits de mutation
à titre onéreux sur les immeubles à usage d'habitation
entre le 1er septembre et le 31 décembre
1998
Commentaire : le présent article détermine les
modalités de la compensation versée aux régions en raison
de la suppression de la taxe additionnelle régionale sur les mutations
d'immeubles à usage d'habitation.
Cet article complète les dispositions de l'article 27 de la loi de
finances pour 1999 tendant à mettre en place au profit des
régions une compensation de la perte de recettes liée à la
suppression de la taxe additionnelle régionale sur les mutations
à titre onéreux.
Dès le mois de juillet 1998, le gouvernement avait précisé
que la mesure s'appliquerait aux mutations d'immeubles à usage
d'habitation et de garage à compter du 1er septembre 1998.
Il appartenait donc à la loi de finance rectificative pour 1998 de
déterminer les modalités de cette compensation pour les quatre
derniers mois de 1998.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ POUR 1998 DIFFÈRE DE CELUI RETENU
POUR LES EXERCICES SUIVANTS
Le présent article 19 dispose que la compensation versée à
chaque région est égal "
au tiers du montant des droits
relatifs à la taxe additionnelle régionale (...) effectivement
encaissés entre le 1er janvier et le 31 décembre 1997 pour le
compte de cette région.
Ce montant est revalorisé en fonction de l'évolution de la
dotation globale de fonctionnement au titre de 1998
."
La compensation prévue pour les quatre derniers mois de 1998 maintient
donc le principe d'une compensation basée sur les droits
encaissés en 1997, indexée sur l'indice d'évolution de la
dotation globale de fonctionnement en 1998 , soit 1,38%.
Compensation de la suppression de la taxe additionnelle régionale au titre des quatre derniers mois de 1998
(En francs)
Régions |
Produit régional annuel reconstitué pour les immeubles d'habitation |
Compensation pour les quatre derniers mois de 1998 en valeur 1997 |
Compensation pour les quatre derniers mois de 1998 en valeur 1998 |
Alsace |
104.416.974 |
34.805.658 |
35.287.323 |
Aquitaine |
200.987.137 |
66.995.712 |
67.922.846 |
Auvergne |
58.404.773 |
19.468.258 |
19.737.673 |
Bourgogne |
99.283.966 |
33.094.655 |
33.552.642 |
Bretagne |
189.435.123 |
63.145.041 |
64.018.886 |
Centre |
160.884.742 |
53.628.247 |
54.370.392 |
Champagne-Ardennes |
66.446.360 |
22.148.787 |
22.455.297 |
Corse |
11.614.233 |
3.871.411 |
3.924.986 |
Franche-Comté |
54.047.060 |
18.015.687 |
18.265.001 |
Ile-de-France |
1.479.413.538 |
493.137.846 |
499.962.233 |
Languedoc-Roussillon |
169.086.590 |
56.362.197 |
57.142.177 |
Limousin |
28.243.984 |
9.414.661 |
9.544.948 |
Lorraine |
123.491.754 |
41.163.918 |
41.733.573 |
Midi-Pyrénées |
136.673.571 |
45.557.857 |
46.188.319 |
Nord - Pas de Calais |
211.074.819 |
70.358.273 |
71.331.940 |
Basse-Normandie |
91.256.731 |
30.418.910 |
30.839.868 |
Haute-Normandie |
119.490.110 |
39.830.037 |
40.381.233 |
Pays de Loire |
208.289.360 |
69.429.787 |
70.390.605 |
Picardie |
113.102.981 |
37.700.994 |
38.222.727 |
Poitou-Charentes |
99.213.054 |
33.071.018 |
33.528.678 |
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
528.121.764 |
176.040.588 |
178.476.761 |
Rhône-Alpes |
396.941.403 |
132.313.801 |
134.144.852 |
Guadeloupe |
8.173.396 |
2.724.465 |
2.762.168 |
Guyane |
2.151.980 |
717.327 |
727.254 |
Martinique |
5.412.341 |
1.804.114 |
1.829.081 |
Réunion |
12.582.091 |
4.194.030 |
4.252.070 |
Totaux |
4.678.239.835 |
1.559.413.279 |
1.580.993.533 |
Source : Ministère de l'intérieur
En
revanche, l'Assemblée nationale n'a pas choisi, comme elle l'avait fait
pour le régime applicable à compter de 1999, de moduler la
compensation en fonction de la richesse des régions.
Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale estime en effet que "
les sommes
susceptibles d'être dégagées par un écrêtement
(...) seraient d'un montant modeste (de l'ordre de 70 millions de francs)
".
De plus, il considère qu' "
il n'apparaît pas souhaitable de
remettre en cause les prévisions de recettes effectuées par les
régions lors du vote de leur budget au premier trimestre 1998
".
Le dispositif proposé prévoit donc une ouverture de
crédits de 1,58 milliard de francs sur le budget de
ministère de l'intérieur. Le montant de cette enveloppe a
été déterminé en indexant sur l'indice de
progression de la dotation globale de fonctionnement de 1998 le tiers du
produit perçu par les régions au cours de l'année 1997.
II. LA POSITION DE LA COMMISSION
Le Sénat a modifié le système de compensation aux
collectivités locales prévu par l'article 27 du projet de loi de
finances pour 1999 sur deux points :
- il a rétabli une compensation uniforme pour l'ensemble des
régions ;
- il a modifié le mode d'indexation de la compensation en substituant
une indexation sur le taux d'évolution du volume des transactions
à l'indexation sur la dotation globale de fonctionnement retenue par le
gouvernement.
S'agissant de la compensation pour les derniers mois de 1998,
l'Assemblée nationale s'est également déclarée
favorable à une indexation uniforme.
Dès lors, il convient de
s'interroger sur l'opportunité de
modifier le dispositif proposé, en prévoyant une indexation sur
l'évolution des transactions immobilières en 1998.
Une telle solution serait
plus satisfaisante sur le plan des principes
.
De manière générale, il convient en effet de faire
évoluer le montant des compensations en fonction de l'évolution
réelle des bases qui sont compensées. Cette solution permettrait
en outre, beaucoup mieux que le dispositif gouvernemental, de
ne pas
remettre en cause les prévisions de recettes effectuées par les
régions
lors du vote de leur budget au premier trimestre 1998.
En effet, il est manifeste que la situation du marché de l'immobilier
est meilleure en 1998 qu'en 1997. Selon la note de conjoncture de la
fédération nationale des promoteurs constructeurs publiée
en octobre 1998, le "
deuxième trimestre 1998, avec 23.158 ventes,
meilleur que le trimestre précédent (+5,7%), et bien meilleur
(+28%) que le 2ème trimestre 1997, est devenu le meilleur trimestre
depuis 1990.
Le premier semestre 1998, avec 45.060 ventes, est
également devenu le meilleur semestre enregistré depuis
1990
".
Lors de la première lecture par l'Assemblée nationale du
présent projet de loi de finances rectificative, un amendement
présenté par notre collègue député Germain
Gengenwin tendait à faire reposer la compensation sur la moyenne
mensuelle du produit de la taxe constaté en 1998, avant sa suppression
au 1er septembre. Le secrétaire d'Etat chargé du budget a
émis un avis défavorable à cette proposition au motif que
la taxe ne sera pas recouvrée pour les douze mois de 1998 et qu' "
il
faut raisonner sur l'ensemble d'une année, c'est plus simple et plus
juste
".
Votre rapporteur général se demande en quoi raisonner sur douze
mois éloignés, au cours desquels le marché des
transactions immobilières était déprimé, est plus
juste que de raisonner sur huit mois proches, au cours desquels la situation du
marché de l'immobilier est semblable à celle des quatre mois pour
lesquels la compensation va être versée.
Néanmoins,
une initiative en faveur d'une compensation prenant en
compte l'évolution réelle des bases se heurterait à deux
difficultés
:
- l'annonce par le gouvernement, au mois de juillet 1998, de la suppression de
la taxe à compter du 1er septembre est de nature à avoir ralenti
le rythme d'augmentation des transactions au troisième trimestre de
1998
41(
*
)
;
- s'il s'avérait qu'une compensation reposant sur l'évolution
réelle des bases était plus favorable aux régions que le
dispositif proposé par le gouvernement, un amendement d'origine
parlementaire allant dans ce sens se traduirait par une majoration des
crédits du ministère de l'intérieur, et se heurterait par
conséquent à l'irrecevabilité financière.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification
ARTICLE 19 bis (nouveau)
Compensation des pertes
de recettes des fonds départementaux de péréquation de la
taxe professionnelle
Commentaire : le présent article vise à
déterminer les modalités de la compensation aux fonds
départementaux de péréquation de la taxe professionnelle
(FDPTP) des pertes de recettes résultant de la modification du
coefficient de territorialité d'établissements exceptionnels
situés sur le territoire de communes écrêtées au
profit du fonds.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ RÉPOND À UN PROBLÈME
PONCTUEL MAIS RÉEL
A. L'ORIGINE DE LA MESURE
Le dispositif proposé par le présent article résulte d'un
cas particulier, mais qui a valeur d'exemple. Depuis 1997, le fonds
départemental de péréquation de la taxe professionnelle de
l'Essonne a perdu plus de la moitié de ses ressources, dont le montant
est passé d'environ 70 millions de francs à environ 25 millions
de francs.
Cet "assèchement" du fonds est une conséquence de la fusion entre
Air France et Air France Europe, anciennement Air Inter, sur le mode de calcul
des bases de taxe professionnelle de la nouvelle entreprise.
La mécanique de l'alimentation des fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle est la suivante : ils
bénéficient de l'écrêtement des communes du
département dans lesquelles les bases d'imposition d'un
établissement, divisées par le nombre d'habitants de la commune,
excèdent deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par
habitant constatées au niveau national. La cotisation de taxe
professionnelle de cet établissement, dit "établissement
exceptionnel", fait alors l'objet d'un prélèvement égal au
produit du montant des bases excédentaires par le taux en vigueur dans
la commune.
Le fonds départemental de l'Essonne bénéficiait de
l'écrêtement des communes percevant la taxe professionnelle d'Air
France Europe, entreprise basée à Orly.
Avec la fusion, en 1997, entre Air France et Air France Europe, la
définition de l'assiette de la taxe professionnelle de la nouvelle
entreprise Air France a évoluée. En effet, l'absorption d'une
entreprise exerçant principalement son activité sur le territoire
national par une structure largement tournée vers l'international a
modifié la valeur locative des avions, qui est prise en compte dans la
définition de l'assiette de la taxe professionnelle de l'entreprise Air
France.
L'article 310 HH de l'annexe II du code général des impôts
prévoit en effet que la valeur locative des avions "
est retenue
proportionnellement à la part, dans les recettes hors taxe de
l'entreprise, de celles qui correspondent à des opérations
effectuées dans les limites du territoire national et soumises à
la taxe sur la valeur ajoutée
". Cette part de l'activité
d'une entreprise réalisée sur le territoire national est aussi
appelée "coefficient de territorialité".
Le coefficient de territorialité de l'entreprise née de la fusion
entre Air France et Air France Europe s'établit à 21%.
Auparavant, le coefficient de Air France était de 10% et celui d'Air
France Europe de 75%.
Par conséquent, si la fusion a entraîné des pertes de
recettes conséquentes pour le fonds départemental
bénéficiant de l'écrêtement d'Orly, les ressources
du fonds départemental bénéficiant de
l'écrêtement de Roissy, auparavant siège d'Air France, ont
fortement augmenté.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
étend le
bénéfice des attributions du fonds national de
péréquation (FNP)
figurant à l'article 1648 A du code
général des impôts
aux fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle dont le montant des
ressources est réduit de plus du quart
du fait "
d'un changement
d'exploitant intervenu le 1er janvier 1997 et concernant les entreprises
visées à l'article 1471
", en d'autres termes les entreprises
qui exercent une partie de leur activité en dehors du territoire
national.
Les FDPTP concernés bénéficient pendant trois ans d'une
compensation dégressive
, correspondant à 90% de la perte
subie la première année, puis à 75% de l'attribution de
l'année précédente et enfin à 50% de l'attribution
reçue la première année.
Pour 1999, la perte de recette subie par le FDPTP de l'Essonne est
évaluée à 50 millions de francs. Par conséquent, le
prélèvement sur les ressources du FNP s'établira à
45 millions de francs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ AUGMENTE LES ATTRIBUTIONS DU FONDS NATIONAL DE
PÉRÉQUATION, MAIS PAS SES RECETTES
Les critères d'éligibilité des FDPTP aux attributions du
FNP retenus par le texte proposé par cet article sont suffisamment
restrictifs pour éviter la multiplication des cas d'application de la
mesure. Ainsi, ce dispositif peut être perçu comme un
mécanisme de secours d'urgence
aux fonds traversant de graves
crises financières.
Néanmoins, pour 1999, l'adoption de cet article va poser des
problèmes au fonds national de péréquation.
Lors du débat sur l'amendement devenu le présent article 19 bis
en première lecture du présent projet de loi de finances
rectificative à l'Assemblée nationale, le secrétaire
d'Etat chargé du budget a déclaré qu'il pouvait
"
garantir que la charge supplémentaire induite par la proposition
de
[l'auteur de l'amendement]
n'aura
pas d'effet négatif pour
les autres collectivités qui bénéficient du fonds
".
En l'état actuel du dispositif proposé, il n'en est rien
puisque l'élargissement des attributions du fonds national de
péréquation est réalisé à enveloppe
constante.
A. LES RECETTES ET LES DÉPENSES DU FONDS NATIONAL DE
PÉRÉQUATION
Le fonds national de péréquation a été
créé par l'article 70 de la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4
février 1995. Il est
alimenté par deux canaux
:
- le solde des crédits du fonds national de péréquation de
la taxe professionnelle (
FNPTP
), pour 2.792 millions de francs en 1998 ;
- une
dotation de l'Etat
, pour 639 millions de francs en 1998.
Cette enveloppe totale de 3.431 millions de francs est tout d'abord
affectée, pour 14,4 millions de francs en 1998, à la compensation
des
exonérations de taxe professionnelle dans les zones de
redynamisation rurales
(ZRR). Elle est ensuite répartie, pour 3.417
millions de francs en 1998, entre environ
18.000 petites communes rurales
ayant des bases de taxe professionnelles très faibles
.
A compter de 1999, la compensation au fonds départemental de
péréquation de la taxe professionnelle de l'Essonne viendra
compléter la liste des bénéficiaires de cette enveloppe.
Le montant des crédits destinés aux 18.000 petites communes
rurales en sera donc réduit d'autant.
B. UN DISPOSITIF QUI PÉNALISERA LES BÉNÉFICIAIRES
TRADITIONNELS DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION
1999 devait plutôt être une bonne année en matière de
péréquation de la taxe professionnelle.
En effet, le retour de la croissance profitait au fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds
national de péréquation (FNP), qui sont deux
concours
financiers de l'Etat aux collectivités locales dont l'évolution
d'une année sur l'autre est indexée sur les recettes fiscales
nettes de l'Etat
, dont l'augmentation attendue pour 1999 est de 5,88%.
Par ailleurs, le FNPTP bénéficie du reversement d'une partie de
la
fiscalité locale acquittée par France
Télécom
. Cette contribution augmentera de 400 millions de
francs en 1999, pour s'établir à 1,7 milliard de francs.
La péréquation de la taxe professionnelle dans le PLF pour 1999
(en millions de francs)
|
PLF 1998 |
PLF 99 |
Evolution en % |
Evolution en volume |
FNPTP |
2.891 |
3.381 |
+ 16,9 |
+ 490 |
FNP |
638 |
677 |
+ 6,1 |
+ 39 |
Total |
3.529 |
4.058 |
+ 14,9 |
+ 529 |
L'augmentation en 1999 des crédits disponibles pour
la
péréquation de la taxe professionnelle ne
bénéficiera pas aux collectivités traditionnellement
éligibles au FNPTP et au FNP,
c'est-à-dire principalement les
communes éligibles à la dotation de développement rural,
aux communes qui enregistrent des baisses importantes de bases de taxe
professionnelles, aux communes qui traversent des difficultés
financières et aux petites communes rurales qui ont des bases de taxe
professionnelle réduites.
En effet,
trois dispositions nouvelles adoptées au cours de la
discussion de la loi de finances pour 1999 viennent s'imputer sur cette
enveloppe constante
:
- l'exonération totale de baisse de dotation de compensation de taxe
professionnelle (DCTP) des communes éligibles à la dotation de
solidarité urbaine (DSU) et à la fraction bourgs-centres de la
dotation de solidarité rurale (DSR), pour 380 millions de francs ;
- l'exonération de baisse de DCTP des groupements comportant au moins
une commune éligible à la DSU et à la fraction
bourgs-centres de la DSR à hauteur de la proportion des bases de taxe
professionnelle de ces communes dans les bases totales du groupement, pour 60
millions de francs ;
- la compensation au FDPTP de l'Essonne prévue par le présent
article, pour 45 millions de francs.
Par conséquent, sur les 529 millions de francs supplémentaires
disponibles en 1999, seuls 34 iront aux bénéficiaires
traditionnels de la péréquation, soit un taux de progression de
seulement 0,9%, inférieur à l'inflation.
Après l'adoption des dispositions tendant à limiter les baisses
de DCTP des communes et groupements défavorisés, que notre
Assemblée a soit initié, soit accepté, l'augmentation des
crédits de la péréquation avait été
maintenue à 2,5%, un niveau supérieur à celui de la hausse
des prix.
Par conséquent, malgré son incidence financière
apparemment faible sur les ressources disponibles au titre de la
péréquation en faveur des communes rurales ou en
difficulté, le dispositif adoptée en première lecture par
l'Assemblée nationale conduit à
annuler l'augmentation
conséquente dont ces crédits devaient faire l'objet en 1999
.
Il convient donc de
demander au gouvernement
ce qu'il a voulu dire
lorsqu'il a déclaré que "
la charge supplémentaire
induite par
[le présent article]
n'aurait pas d'effet
négatif pour les autres collectivités qui
bénéficient du fonds
".
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission vous propose de ne pas s'opposer à
l'adoption de cet article.
ARTICLE 20
Détermination des sommes dues
par l'Etat aux organismes de gestion des établissements d'enseignement
privés sous contrat au titre du principe de
parité
Commentaire : le présent article propose de valider
les
versements effectués par l'Etat, du 1
er
novembre 1995 au 5
décembre 1997, en faveur des ayants droit des maîtres
agréés ou contractuels des établissements privés
sous contrat, en application de l'article 3 du décret n° 95-946 du
23 août 1995, cet article ayant été annulé par
le Conseil d'Etat. Ces versements ont été effectués afin
de compenser le différentiel de capital versé aux ayants droit
des maîtres titulaires de l'enseignement public et aux ayants droit des
maîtres de l'enseignement privé sous contrat.
I. LE PRINCIPE DE PARITÉ ENTRE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC ET L'ENSEIGNEMENT
PRIVÉ : LE COÛT FINANCIER DE LA DIFFÉRENCE ENTRE LA
THÉORIE ET LA PRATIQUE
A. LE PRINCIPE DE PARITÉ ENTRE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC ET
L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ
La loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 modifiée, dit loi
Debré, sur les rapports entre l'Etat et les établissements
d'enseignement privés pose, notamment, le
principe de la
parité entre l'enseignement public et l'enseignement privé
.
Son article 15 dispose que
"les règles générales qui
déterminent ... les mesures sociales... dont ils
[les maîtres
titulaires de l'enseignement public]
bénéficient, sont
applicables également et simultanément aux maîtres
justifiant du même niveau de formation, habilités par
agrément ou par contrat à exercer leur fonction dans des
établissements d'enseignement privés liés à l'Etat
par contrat ".
Il pose ainsi le
principe d'égalisation des
situations sociales.
En effet, en vertu de la loi Debré, les établissements
d'enseignement privés peuvent conclure avec l'Etat un contrat
d'association ou un contrat simple. Dès lors, les maîtres
enseignant dans ces établissements sont rémunérés
sur le budget de l'Etat, qui finance également les charges sociales et
fiscales afférentes à ces rémunérations.
Dans les établissements privés sous contrat d'association,
exercent des maîtres contractuels ayant le statut de cadre. Dans les
établissements privés sous contrat simple, exercent des
maîtres agréés qui sont des non-cadres.
Conformément au principe d'égalisation, la plupart des
risques sociaux encourus par les maîtres de l'enseignement privé
sous contrat sont couverts par l'Etat, soit par le biais de cotisation aux
organismes sociaux de droit commun, soit par une prise en charge directe par
l'Etat. Le principe d'égalisation connaît une seule
exception : la prestation de capital-décès.
En principe, en cas de décès avant 60 ans, les ayants droit des
maîtres titulaires de l'enseignement public perçoivent une
prestation équivalant à une année complète de
salaire, tandis que les ayants droit des maîtres de l'enseignement
privé sous contrat perçoivent des prestations de
capital-décès versées par le régime
général de sécurité sociale, soit trois mois de
traitement. Les maîtres titulaires de l'enseignement public
bénéficient donc d'un avantage par rapport aux enseignants du
privé.
Cependant, l'intervention des régimes de retraite
complémentaire que sont l'AGIRC et l'ARRCO nuance très
sensiblement cette situation théorique.
Les établissements privés sous contrat ont, en effet, le plus
souvent, adhéré au régime de retraite et de
prévoyance des
cadres
institué par une convention
collective du 14 mars 1947 et géré par des associations
adhérant à l'Association générale des institutions
de retraite des cadres (AGIRC). La convention prévoit une cotisation de
1,5 % du salaire sous plafond des cadres, versée par l'employeur
à l'organisme de prévoyance.
Quant aux maîtres
non-cadres
des établissements
d'enseignement privés sous contrat, ils disposent d'un régime de
prévoyance institué par l'accord national de prévoyance du
8 septembre 1978, conclu entre les organismes employeurs et les organisations
syndicales de l'enseignement privé. Le taux de la cotisation n'est pas
défini par l'accord, chaque établissement privé devant
conclure un accord spécifique prévoyant des prestations
additionnelles de capital décès bénéficiant aux
maîtres non-cadres. Ces prestations peuvent donc être remises en
cause par les organismes de gestion de l'enseignement catholique (OGEC).
Or, les OGEC ont considéré comme discriminatoire l'obligation
légale consistant à verser à l'organisme de
prévoyance une cotisation de 1,5 %. Ils ont donc demandé à
l'Etat le remboursement des cotisations versées.
B. LES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES DU RÉTABLISSEMENT
DU PRINCIPE D'ÉGALISATION DES SITUATIONS
Le 15 mai 1992, le Conseil d'Etat, saisi par l'OGEC du lycée
d'enseignement professionnel La Baugerie, a annulé le jugement du
tribunal administratif de Nantes du 29 juillet 1986 qui avait refusé
d'annuler la décision du préfet de Loire-Atlantique de ne pas
rembourser les cotisations de prévoyance du régime des
maîtres-cadres de l'enseignement privé sous contrat d'association.
Le Conseil d'Etat a considéré que le principe de parité,
posé par la loi Debré précitée, entre les
maîtres des établissements d'enseignement privés sous
contrat et les maîtres titulaires de l'enseignement public n'était
pas respecté. Il a estimé qu'il appartenait à l'Etat de
définir par décret le niveau de cotisation correspondant à
la parité et, qu'en conséquence, tant qu'un tel décret
n'aurait pas été publié, il était tenu de
rembourser intégralement aux établissements les sommes qu'ils
avaient versées au titre du régime de prévoyance des
cadres, entre la date de lecture de l'arrêt - le 15 mai 1992 - et la date
d'entrée en vigueur des nouveaux mécanismes de compensation
devant être mis en oeuvre.
Pour les non-cadres, les conséquences de l'arrêt La Baugerie sont
moindres puisque, comme il a été rappelé plus haut, les
cotisations mises en oeuvre dans le cadre de l'accord du 8 septembre 1978 n'ont
pas le caractère d'obligation légale pour les employeurs.
Les conséquences financières de cet arrêt
étaient très élevées, l'Etat étant
obligé de rembourser près de un milliard de francs pour la
période 1992 à 1995.
C. LE DISPOSITIF INITIALEMENT MIS EN PLACE
Ce dispositif comprenait
deux éléments
: d'une part,
l'article 107 de la loi de finances pour 1996 tend à régler la
situation antérieure au 1
er
novembre 1995, date
d'entrée en vigueur du décret n° 95-946 du 23 août
1995, et, d'autre part, le décret qui vient d'être cité
prévoit un mécanisme de compensation pour l'avenir.
L'article 107 de la loi de finances pour 1996
prévoit que, pour
la période allant du 15 mai 1992 au 1
er
novembre 1995, et
sans porter préjudice aux décisions de justice passées en
force de chose jugée, l'Etat ne sera tenu de rembourser aux OGEC que la
fraction de la part patronale des cotisations de prévoyance des cadres
des établissements privés correspondant aux prestations
nécessaires pour assurer l'égalisation de leur situation avec
celle des fonctionnaires de l'Etat. Ainsi, pour les contentieux qui n'ont pas
encore été définitivement tranchés, l'Etat ne doit
pas s'acquitter de la totalité des sommes représentant le 1,5 %,
mais seulement de la fraction de ce pourcentage nécessaire pour assurer
la parité. Le décret n° 96-627 du 16 juillet 1996, pris en
application de l'article 107, a fixé ce taux d'égalisation
à 0,062 % pour la période considérée. Ces
dispositions ne concernent que les maîtres-cadres.
Le mécanisme de compensation pour l'avenir a été mis
en place par le décret n° 95-946 du 23 août 1995. Ses
dispositions concernent les maîtres-cadres comme les non-cadres.
L'article 3 de ce décret précise que
" en cas de
décès d'un maître contractuel ou agréé, ses
ayants droit reçoivent, de la part de l'Etat, un complément de
capital décès égal à la différence entre le
capital décès qui serait versé aux ayants droit d'un
enseignant titulaire dans les conditions fixées par le régime
spécial de la sécurité sociale des fonctionnaires et le
capital décès effectivement perçu au titre du
régime général de la sécurité
sociale ".
Ainsi, pratiquement, les prestations versées
comblent le différentiel de neuf mois
existant entre le dispositif
applicable aux maîtres de l'enseignement privé - versement de
trois mois de rémunération - et celui applicable aux
maîtres fonctionnaires de l'Etat - versement d'un an de traitement.
Des dispositions des articles 1
er
et 2 du décret
précité, il résulte que l'Etat ne doit pas prendre en
charge une fraction des cotisations sociales afférentes aux
rémunérations des maîtres, cadres ou non-cadres, des
établissements privés sous contrat,
le versement direct de
prestations de capital décès assurant le respect du principe
d'égalisation
posé par l'article 15 de la loi Debré
précitée.
II. LA VALIDATION PROPOSÉE
Plusieurs OGEC ayant engagé un recours en annulation pour excès
de pouvoir contre les décrets n° 95-946 et 96-627, le Conseil
d'Etat leur a donné raison et a annulé, dans un arrêt Union
régionale des OGEC des Pays-de-Loire et autres du 5 décembre
1997, l'article 3 du décret n° 95- 946 du 23 août 1995.
Il a considéré que les compléments de capital
décès versés par l'Etat aux ayants droit des maîtres
agréés ou contractuels des établissements privés
sous contrat étaient contraires au principe de parité posé
par l'article 15 de la loi Debré, les enseignants publics étant,
cette fois-ci, l'objet des inégalités de traitement
dénoncées par le Conseil d'Etat.
En effet, il a estimé que le versement par l'Etat de prestations de
capital décès, correspondant à neuf mois de
rémunération, aux ayants droit des maîtres de
l'enseignement privé, ne permettait pas d'atteindre l'égalisation
des situations mais, au contraire, s'ajoutait aux prestations garanties par les
régimes de prévoyance introduits par la convention collective de
1947, pour les cadres, et l'accord national de prévoyance de 1978, pour
les non-cadres. Or, ces textes placent déjà les ayants droit des
maîtres de l'enseignement privé sous contrat dans une situation
plus favorable.
Le présent article tend à tirer les conséquences de
l'arrêt du 5 décembre 1997 précité du Conseil
d'Etat.
Dans un premier temps
, le présent article propose la validation,
sous réserve des décisions passées en force de chose
jugée, de l'ensemble des prestations de capital-décès
versées, conformément à l'article 3 du décret
n° 95-946 du 23 août 1995, par l'Etat aux ayants droit des
maîtres, cadres et non-cadres, de l'enseignement privé sous
contrat, pour la période allant du 1
er
novembre 1995 au 5
décembre 1997. Il est dès lors logique que l'Etat n'ait pas
à prendre en charge une fraction de la cotisation de prévoyance
à l'AGIRC versée par les établissements privés sous
contrat.
Cette décharge ne concerne que le régime de
prévoyance des cadres, le versement de cotisations de prévoyance
par des établissements privés dans le cadre du régime des
non-cadres n'ayant pas de caractère obligatoire.
Les règles relatives à la validation législative ont
été posées par la décision n° 80-119 DC du
Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980. Elles sont au nombre de trois :
- une validation ne peut porter sur des décisions de justice
passées en force de chose jugée ; une disposition contraire
porterait atteinte au principe de la séparation des pouvoirs ;
- elle doit respecter le principe de non-rétroactivité de la loi
pénale ;
- elle doit reposer sur des motifs d'intérêt
général.
La validation proposée doit s'apprécier au regard
de
motifs d'intérêt général, notamment, en
l'espèce, au regard
des conséquences financières
de
l'annulation par le Conseil d'Etat du dispositif mis en place par le
décret du 23 août 1995 précité.
Dans un second temps
, le présent article propose un nouveau
dispositif devant permettre, à partir du 6 décembre 1997,
d'égaliser la situation des maîtres de l'enseignement privé
et celle des maîtres fonctionnaires de l'Etat. Ce nouveau dispositif
tient compte des observations du Conseil d'Etat et distingue
deux
régimes
.
Pour les maîtres
des établissements de l'enseignement
privé sous contrat d'association,
qui ont le statut de cadre
,
l'égalisation de leur situation sociale sera réalisée par
la prise en charge par l'Etat de la fraction de cotisation de prévoyance
correspondant à neuf mois de rémunération. Ainsi, le
capital décès dont bénéficieront les ayants droit
des maîtres-cadres de l'enseignement privé sera financé,
d'une part, par une cotisation au régime général à
hauteur de trois mois de rémunération, et, d'autre part, par une
participation de l'Etat à la cotisation de 1,5 % à hauteur de
neuf mois de rémunération.
Pour les maîtres
des établissements de l'enseignement
privé sous contrat simple,
qui ne sont pas des cadres
, l'Etat
continuera de verser directement aux ayants droit des enseignants
concernés des prestations de capital décès
équivalant à neuf mois de rémunération.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21
Octroi d'une garantie par l'Etat
à l'occasion de la cession de la Société marseillaise de
crédit
Commentaire : comme le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie s'y était engagé dans un courrier
envoyé au président et au rapporteur général de
votre commission le 17 juin 1998, le présent article propose de valider
l'octroi de la garantie de l'Etat au repreneur de la Société
marseillaise de crédit - la banque Chaix - dans la limite de
435 millions de francs, pour la couvrir des préjudices résultant
de pertes et charges éventuelles de la SMC.
Le présent article a d'abord été rejeté par la
commission des finances de l'Assemblée nationale. Les
députés ont en effet estimé ne pas disposer des
informations suffisantes pour apprécier l'évolution de ce dossier
depuis son origine et la portée du dispositif proposé par le
gouvernement. Ils l'ont toutefois adopté en séance publique
après avoir reçu les précisions qu'ils souhaitaient de la
part du gouvernement.
Votre commission observe quant à elle que l'octroi de la garantie de
l'Etat pour les pertes et charges éventuelles qu'elle subirait en raison
de risques qu'elle ignore est une des conditions suspensives de la cession de
la SMC à la banque Chaix, filiale du Crédit commercial de France
(CCF), annoncée le 12 juin dernier et parue au journal officiel le 23
octobre.
A ce titre, et en dépit de l'impossibilité matérielle
d'effectuer un examen exhaustif et rétrospectif de la situation
financière de la Société marseillaise de crédit
depuis 1982 qui permettrait de porter une regard critique sur le montant de 435
millions de francs que le gouvernement propose de valider, elle ne peut que
recommander l'adoption d'un article qui devrait permettre de clore un des
épisodes les plus coûteux de l'histoire des nationalisations.
Elle souscrit à cet égard à l'analyse de M. Dominique
Strauss-Kahn lorsqu'il écrit, dans son courrier du 17 juin 1998, :
" L'adossement de la SMC à un partenaire puissant susceptible de
mobiliser les capitaux et le savoir-faire indispensable est [...] apparue comme
la seule compatible avec les intérêts de l'Etat et du
contribuable. "
Il convient toutefois de garder en mémoire que le passage de la SMC dans
le secteur public se sera soldé par une
perte de
6,3
milliards
de francs
pour le contribuable.
I. LA SURVIE ARTIFICIELLE DE LA SOCIÉTÉ MARSEILLAISE DE
CRÉDIT
A. LA DÉGRADATION DES RÉSULTATS DEPUIS 1992 A CONDUIT L'ETAT
À RECAPITALISER LA SMC À SIX REPRISES
Surtout active dans le Sud de la France où elle sert une
clientèle essentiellement composée de petites et moyennes
entreprises, de PMI régionales, de commerçants et de particuliers
résidents, la Société marseillaise de crédit
emploie 2 054 personnes et se compose de 162 agences (dont 6 à
Paris). Fin 1997, son bilan s'établissait à 23 milliards de
francs.
La SMC a affiché des résultats bénéficiaires
jusqu'à la fin des années 1980, bien qu'à un niveau faible
et décroissant. Elle a commencé à essuyer des pertes
à partir de 1991 à la suite d'une diversification de ses
activités en direction des opérations de marché et du
financement de l'immobilier. Elle a ainsi souffert de l'éclatement de la
bulle immobilière et de la baisse des taux d'intérêt.
Par ailleurs, en dépit de la diminution sensible de ses effectifs,
passés de 2 821 au début de la décennie 1990 à
2 054 aujourd'hui, ses coût d'exploitation sont demeurés
à un niveau trop élevé (constamment supérieurs
à 80 % depuis 1987) maintenant ses ratios de productivité au
dessous de ceux de ses concurrents.
Les pertes de la SMC atteignent aujourd'hui un montant consolidé de 6,1
milliards de francs.
Entre janvier 1993 et juin 1997 et suite à plusieurs rapports de la
Commission bancaire ou d'audits privés, le ministère de
l'économie et des finances a du procéder à six
recapitalisations afin de rétablir les équilibres financiers de
la banque en vue de son transfert au secteur privé.
Ainsi, en 1993, l'Etat a versé
460 millions
de francs en janvier
puis
160 millions
de francs en septembre. En 1994, il a de nouveau
procédé à deux recapitalisations de
95
et
326
millions de francs
respectivement. Toutefois, à la suite d'un
rapport de l'inspection de la Commission bancaire de 1995 qui concluait
à un besoin en fonds propres compris entre 1.524 et 1.766 millions de
francs, l'Etat a été amené à recapitaliser la
banque à hauteur de
1.060 millions de francs en 1995
.
Enfin, un rapport de l'inspection de la Commission bancaire du 2 février
1996 estimait à 753 millions de francs le nouveau besoin en fonds
propres de l'établissement de crédit et un audit du cabinet
Mazars de mars 1996 chiffrait ce même besoin à 1.005 millions de
francs, non compris les engagements de la caisse de retraite
évalués à 358 millions de francs. L'Etat a donc
été amené à verser
858 millions
de francs
à la SMC en juin 1996.
Au total, ce sont 2.959 millions de francs de dotations en capital que
l'Etat a versé à la SMC entre janvier 1993 et juin 1996.
Le tableau ci-après retrace les principaux éléments
financiers de la SMC depuis 1987.
|
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Produit net bancaire (PNB) (en MF) |
1.319 |
1.384 |
1.366 |
948 |
1.328 |
1.385 |
1.364 |
1.074 |
1.072 |
1.390 |
1.209 |
Résultat brut d'exploitation (En MF) |
132 |
200 |
176 |
- 360 |
- 100 |
61 |
51 |
- 192 |
- 227 |
272 |
53 |
Résultat net (RN) consolidé part du groupe (en MF) |
31 |
35 |
27 |
11 |
- 17 |
- 454 |
- 296 |
- 1.244 |
- 859 |
- 9 |
- 3.090 |
Fonds propres (FP) consolidés (en MF) (1) |
563 |
747 |
763 |
825 |
899 |
1.739 |
1.679 |
1.440 |
1.476 |
738 |
- 2.316 |
Dotations en capital de l'Etat (en MF) |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
715 |
326 |
1.060 |
858 |
2.909 |
Effectifs au 31 décembre |
3.166 |
3.055 |
2.932 |
2.821 |
2.488 |
2.424 |
2.247 |
2.081 |
2.122 |
2.128 |
2.054 |
Coefficient d'exploitation (en %) |
85 |
80,50 |
82,10 |
131 |
105 |
91 |
92,70 |
110 |
106 |
86 |
95,80 |
Résultat net / PNB (en %) |
2,35 |
2,53 |
1,98 |
1,16 |
- 1,28 |
- 32,78 |
- 21,70 |
-115,83 |
- 80,13 |
- 0,65 |
-255,58 |
Ratio européen d'adéquation des fonds propres (base 100) |
nc |
nc |
nc |
nc |
nc |
nc |
nc |
nc |
100,29 |
103,48 |
103,39 |
Équivalence en radio Cooke (en %) (2) |
nc |
nc |
nc |
5.32 |
6,60 |
8,54 |
8,05 |
8,04 |
8,05 |
8,28 |
8,27 |
Rés. net / FP ou RN / Sit nette (en %) (2) |
5,51 |
4,69 |
3,54 |
1,33 |
- 1,89 |
- 26,11 |
- 17,63 |
- 86,39 |
- 58,20 |
- 1,22 |
-133,42 |
(1)
Avant dotation en capital de l'Etat. Source : ministère
de l'économie, des finances et de l'industrie
(2) Après dotation en capital de l'Etat. Le ratio Cooke,
élaboré en 1988, prévoit que les banques doivent disposer,
à compter de 1992, d'un niveau minimal de fonds propres par rapport au
total de leurs engagements pondérés. Ce niveau est fixé
à 87 %. Le ratio européen repose, globalement, sur les
mêmes principes ,mais sa définition est sans doute plus
précise et il est doté, stout, d'un caractère obligatoire.
B. UNE ULTIME RECAPITALISATION
Le 4 décembre 1997, le nouveau gouvernement issu des élections
législatives de juin 1997 a demandé à la Commission
bancaire de diligenter un contrôle et à nommé
M. Patrick Careil, président de la banque HERVET (toujours
détenue par l'Etat), en remplacement de M. Pierre Habib-Deloncle, qui
dirigeait l'établissement depuis novembre 1995.
Dès l'arrivée de la nouvelle direction, plusieurs cabinets de
conseil ont été mandatés sur différents sujets,
avec la participation et sous la coordination de la banque HERVET - que
continuait à diriger M. Careil - pour analyser les principaux
risques et identifier les mesures à prendre.
La collaboration entre la banque HERVET et la SMC a fait l'objet d'une
convention approuvée par les conseils d'administration des deux banques
en conformité avec les dispositions de l'article 101 de la loi du 24
juillet 1966 relative aux sociétés commerciales.
Le cabinet KPMG-PEAT MARWICK a été sollicité pour analyser
et résoudre les principales difficultés d'ordre informatique et
le cabinet TREGOUET, PIGOT et Associés a réalisé un audit
social. Le cabinet BOSSARD GEMINI CONSULTING a été chargé
d'étudier l'organisation commerciale et administrative de la SMC.
Enfin, le cabinet DELOITTE TOUCHE TOHMATSU a été mandaté
pour auditer, en qualité d'auditeur externe, le bilan social et
consolidé de l'exercice 1997, ce qui a représenté
près de 2 000 jours/hommes entre décembre 1997 et avril 1998.
Le rapport de gestion établi à la suite de ces audits fait
état d'un certain nombre de mesures de redressement et
d'économies entreprises par la précédente équipe
dirigeante.
Ainsi, l'immeuble du 4 rue Auber à Paris a été vendu au
dernier trimestre 1997. Cet immeuble constituait l'actif principal de la
Société Marseillaise Mathurins Gestion (MMG).
Par ailleurs, le 25 février 1997, un nouvel accord d'entreprise
aménageant ou bornant certains avantages sociaux a été
signé par la direction et les organisations syndicales en remplacement
du précédent qui avait été dénoncé en
novembre 1996.
Grâce à cet accord et à la baisse des effectifs moyens
pondérés (1 985 en 1997 contre 2 079 en 1996), les
frais de personnel ont connu une baisse significative en 1997 (- 8 %)
s'établissant à 721 millions de francs.
Les frais généraux ont diminué de 1 %. Hors
provisions sur immobilisation (39 millions de francs), ils sont en recul de
4 %.
Enfin, le coefficient d'exploitation qui s'établit à 95,8 %
en 1997 apparaît en nette diminution par rapport à 1994 et 1995
où il atteignait 110 et 106 % respectivement, mais en augmentation
par rapport à l'exercice 1996 (86 %).
Toutefois, fin 1997, le produit net bancaire (PNB) s'est contracté de
13 % à 1,2 milliard de francs, en raison d'une politique plus
sélective des risques menée par la précédente
équipe dirigeante.
En dépit des efforts de redressement mis en oeuvre sous la
responsabilité de M. Habib-Deloncle, les différents audits
ont amené la banque à comptabiliser 3,2 milliards de francs de
dotations nettes aux provisions au titre de l'exercice 1997, qui se
décomposent comme suit :
- au titre du passif social - 441 MF
- sur les crédits aux professionnels de l'immobilier - 288 MF
- sur les crédits aux autres clientèles - 2 195 MF
- au titre de l'Euro et de l'an 2000 - 42 MF
- au titre des autres risques sur filiales - 82 MF
- au titre de la rénovation des agences - 90 MF
- en raison de risques divers - 69 MF
Total - 3 207
MF
L'exercice s'est en conséquence soldé par une perte nette
consolidée de 3,1 milliards de francs.
Dans ce contexte, le gouvernement a décidé de recapitaliser la
banque et d'achever le processus de privatisation initié par le
décret n° 95-113 du 26 octobre 1995.
Afin de permettre à la SCM de respecter les règles prudentielles
en termes de fonds propres au titre des risques de solvabilité et des
risques de marché,
le gouvernement a donc annoncé le 21 avril
1998 qu'il procéderait à une ultime recapitalisation de la SMC de
2,9 milliards de francs au titre de l'exercice 1997
.
Le rapport de gestion précité souligne que les comptes ont
été établis dans une optique de continuité de
l'exploitation, qui n'aurait pas pu avoir lieu sans une recapitalisation
à un niveau suffisant pour reconstituer les fonds propres et atteindre
les minima réglementaires.
On peut toutefois s'étonner de l'ampleur des moyens consacrés
à l'audit de la SMC estimés à 45 millions de francs, soit
plus de quatre fois le prix de vente de la SMC à la banque Chaix. Le
rapport de gestion fait état d'une provision de 56,5 millions de francs
dotée fin 1997 pour couvrir les charges d'audit et d'expertise
diligentées pour l'arrêté des comptes de la SMC et de ses
filiales, ainsi que les coûts liés à la procédure de
privatisation.
Parallèlement aux audits, ce rapport de gestion observe que plusieurs
décisions ont été prises depuis le début de
l'année 1998 pour " améliorer la couverture du risque "
parmi lesquelles on peut citer la nomination de nouveaux titulaires
à des postes dits " stratégiques " (directeur
général, directeur du crédit, directeur des ressources
humaines et directeur de la logistique). Or, le changement de direction a
été opéré avec une brutalité que l'on peut
à bon droit juger contestable.
Il serait souhaitable que la Cour des
comptes puisse examiner, le moment venu, la gestion de la SMC pendant les sept
mois qui ont précédé sa privatisation, pour s'assurer de
l'adéquation aux besoins des dépenses réalisées en
faveur des cadres supérieurs et relatives aux missions confiées
aux intervenants extérieurs.
II. LA NOUVELLE PROCÉDURE DE MISE EN VENTE
A. LA CESSION POUR 10 MILLIONS DE FRANCS DE LA SMC À LA BANQUE
CHAIX
Sous la pression de la Commission européenne lassée de voir la
SMC recapitalisée à fonds perdus depuis 1993, le gouvernement a
relancé le processus de privatisation le 22 avril 1998 par la
publication au journal officiel d'un avis portant sur les modalités de
privatisation.
Son choix s'est porté sur une vente de gré à gré,
sans cahier des charges, avec nomination d'un expert indépendant.
Entre le 12 et le 22 mai, une salle d'information (" data room ") a
été ouverte aux quatre candidats déclarés pour la
reprise de la banque (Société générale, BNP, Caisse
d'épargne Provence-Alpes-Corse et Crédit commercial de France).
A l'issue de ces dix jours d'examen, seul le CCF a déposé une
offre recevable et le contrat de cession des actions de la SMC au profit de la
banque Chaix, filiale du CCF, a été signé le 12 juin 1998,
sur la base d'un prix de 10 millions de francs, sous réserve de l'accord
de la Commission européenne sur les recapitalisations successives, et de
l'avis conforme de la Commission des participations et des transferts.
B. L'ACCORD DE LA COMMISSION EUROPÉENNE ET DE LA COMMISSION DES
PARTICIPATIONS ET DES TRANSFERTS
Le 18 septembre 1996, la Commission européenne a ouvert une
procédure d'enquête sur les aides publiques reçues par la
SMC au titre des exercices clos en 1994 et 1995. Le 14 juillet 1998, elle a
étendu la procédure à l'égard de la nouvelle
recapitalisation de 2,9 milliards de francs et de la garantie de l'Etat de 423
millions de francs dont la validation est prévue par le présent
article.
Dans une
décision
42(
*
)
du
14 octobre 1998
, la Commission européenne a jugé que les
6 291 millions de francs d'aides
43(
*
)
accordées par l'Etat français à la Société
marseillaise de crédit en vue de sa privatisation étaient
"
compatibles avec le marché commun
" et que la
procédure de privatisation de gré à gré avait
permis d'assurer la transparence et l'impartialité requises. La
Commission a notamment jugé que toutes les augmentations de capital ont
eu pour but de couvrir des pertes et que le financement étatique a
été effectué à peu près entièrement
à fonds perdus, ce qui ne peut conduire à assimiler les dotations
en capital à des aides.
Après avoir considéré que la SMC était viable
"
sous réserve que les efforts engagés pour
améliorer la rentabilité de son exploitation soient
poursuivis
", la Commission a toutefois estimé que
"
des contreparties aux aides reçues par la SMC étaient
nécessaires pour compenser les concurrents pour les distorsions de
concurrence subies
".
Elle a ainsi subordonné son approbation à plusieurs
conditions :
- le
recentrage des activités de la SMC
sur son métier de
banque commerciale de réseau : la Commission a notamment
préconisé l'abandon définitif des cinq métiers
bancaires et financiers que la SMC avait développés au cours des
dix dernières années, parallèlement à
l'activité de banque commerciale (arrêt de Soficim, cession de GP
Banque, arrêt de l'activité de crédit-bail immobilier,
arrêt des prêts aux collectivités locales et cession du
portefeuille, arrêt de l'activité de capital-risque), ce qui
devrait permettre une réduction de bilan de 2,9 milliards de
francs ;
- la
mise en oeuvre du plan de restructuration
présenté
par la banque Chaix pour la période 1997-2002. Ce dernier projette de
rétablir dans un délai raisonnable la rentabilité des
capitaux investis et d'assurer la viabilité à long terme de
l'entreprise. Il prévoit ainsi la mise en oeuvre d'un plan social
d'environ 450 millions de francs (les effectifs passeraient de 2 054 en
1997 à 1 351 en 2002) qui devrait permettre de réduire les
coûts de personnel de 28 % en 2002 par rapport à 1997, et une
réduction des autres frais généraux de 26 % par
rapport à 1996 (rationalisation administrative, simplification,
allégement des structures).
- Enfin, en application de l'encadrement des aides à la restructuration,
la possibilité pour la SMC de bénéficier d'un report des
déficits fiscaux devra être supprimée pour le montant des
pertes fiscales couvertes par les augmentations de capital.
Le plan industriel proposé par le repreneur privé prévoit
en outre la réduction de la production dans le métier de banque
de réseau et l'externalisation des compétences financières
et administratives spécialisées. Au sein du métier de
banque commerciale de réseau, la SMC prévoit ainsi le
désengagement des activités de production
spécialisées, notamment la conservation des titres, la gestion
pour le compte de tiers, les activités de trésorerie et de
marché et le traitement des chèques.
La Commission des participations et des transferts a, quant à elle,
émis un avis favorable le 15 octobre dernier.
En conséquence, l'arrêté de ministre de l'économie,
des finances et de l'industrie tendant à transférer 100 % du
capital de la SMC à la banque Chaix a été publié au
journal officiel du 23 octobre 1998.
C. LES CONDITIONS ASSORTIES À LA CESSION
Le contrat de cession de la SMC à la banque Chaix comporte deux clauses
issues des négociations entre les parties : une clause de retour
à meilleure fortune au profit de l'Etat et une garantie de l'Etat au
profit de la banque Chaix.
1. Une garantie de l'Etat
Le présent article propose d'autoriser le gouvernement
"
à accorder la garantie de l'Etat à la banque Chaix,
dans la limite de 435 millions de francs, pour la couvrir des préjudices
résultant de pertes et charges de la Société marseillaise
de crédit qui se matérialiseraient après le 31
décembre 1997 et dont l'origine serait antérieure à la
date de transfert des titres
".
Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a
informé l'ancien président et l'ancien rapporteur
général de votre commission de l'existence de cette clause parmi
les termes du contrat de cession de la SMC à la banque Chaix, par lettre
datée du 17 juin 1998, en indiquant que cette information était
confidentielle dans l'attente de la décision de la Commission
européenne et de la Commission des participations et des transferts.
Il convient de se féliciter d'une telle information qui répond
très opportunément à la demande formulée par votre
précédent rapporteur général, M. Alain
Lambert, lors de la discussion du dernier projet de loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF), en avril dernier.
M. Alain Lambert écrivait alors
44(
*
)
: "
Votre rapporteur souhaite cependant
que le ministre précise en séance publique les modalités
d'information des commissions des finances en temps réel sur les
garanties que le gouvernement pourrait accorder à l'avenir.
"
Les risques sur lesquels porte cette garantie sont, à hauteur de 300
millions de francs, des risques de passif qui n'auraient pas été
révélés par le vendeur et qui se matérialiseraient
après le 31 décembre 1997. De tels risques peuvent
résulter de ce que l'on appelle familièrement la " lettre
Mongole ", par laquelle un dirigeant peut avoir effectué des
opérations bancaires qui engagent la banque sans qu'elles aient
été comptabilisées à l'actif. A ces 300 millions de
francs, s'ajoutent 123 millions de francs de litiges fiscaux en cours. C'est
donc un plafond de garantie de 423 millions de francs que la Commission
européenne a approuvé dans sa décision du 14 octobre.
Le gouvernement propose par le présent article de porter le plafond de
cette garantie à 435 millions de francs compte tenu de la marge que lui
octroie la Commission européenne, celle-ci ayant accepté de
valider les aides accordées à la SMC à hauteur de 6.303
millions de francs. Le montant de 435 millions de francs est obtenu
après déduction du montant des provisions passées depuis
1993 (soit 5 868 millions de francs) de ce plafond. Une telle garantie
représente toutefois moins de 2 % du montant du bilan de la banque
(23 milliards de francs).
Cette garantie expirera le 31 décembre 2001, sauf pour les
préjudices relatifs aux obligations fiscales, douanières ou
sociales, pour lesquels elle prendra fin au terme du mois suivant l'expiration
du délai de prescription.
Il va de soi que la mise en jeu d'une telle garantie reste, par nature,
hypothétique. On peut toutefois estimer qu'elle ne jouera qu'à la
marge, si elle doit jouer, compte tenu du montant important des provisions
passées. Elle était cependant indispensable pour emporter la
décision de la banque Chaix et recueille à ce titre l'approbation
de votre commission.
Le Parlement pourra contrôler la mise en oeuvre éventuelle de
cette garantie de l'Etat à travers le rapport remis chaque année
par le gouvernement en annexe du projet de loi de finances initiale
45(
*
)
et décrivant les opérations
bénéficiant de la garantie de l'Etat.
2. Une clause de retour à meilleure fortune
Le contrat de cession des actions de la SMC à la banque Chaix contient
une clause de retour à meilleure fortune en faveur de l'Etat.
Son assiette est constituée par les provisions " affectées
sur crédits ", (c'est-à-dire qui portent sur des risques
identifiés) qui représentent environ un tiers (un milliard de
francs pour 1997) du montant des provisions passées en décembre
1997.
Une telle clause ne porte que sur l'exercice clos en décembre 1998. Sa
durée de validité est donc de moins d'un an à compter de
la date de la cession de la SMC à la banque Chaix. Dès lors, si
des provisions affectées sur crédit devenaient sans objet au
cours de l'exercice qui s'achèvera à la fin de l'année en
cours, un reversement sera effectué en faveur de l'Etat après
application d'une franchise de 50 millions de francs et après
déduction des dotations nouvelles auxdites provisions.
Cette mise en oeuvre résulterait des conclusions, acceptées par
les parties au contrat, d'un rapport de vérification
rédigé par un expert indépendant.
Interrogé par votre rapporteur sur la contradiction apparente entre une
clause de retour à meilleure fortune et l'octroi de la garantie de
l'Etat, le gouvernement a considéré que la première
était destinée à parer à toute " erreur
manifeste d'appréciation " portant sur le montant des provisions
dotées en décembre 1997. C'est pourquoi sa période de
validité est plus courte que la durée de la garantie de l'Etat.
Le gouvernement juge en effet que la banque Chaix doit pouvoir recueillir tous
les fruits des efforts de redressement qu'elle s'est engagée à
mettre en oeuvre dès l'exercice 1999, sauf à pervertir
l'idée de cession.
Il faut noter à cet égard que le redressement de la SMC devrait
dans l'immédiat induire de lourdes charges pour le nouveau
propriétaire puisqu'il devra assumer seul le coût du plan social
(chiffré à 450 millions de francs) et des futures
recapitalisations (évaluées à 950 millions de francs). Le
plan prévisionnel de redressement ne prévoit ainsi pas de retour
à l'équilibre avant l'an 2000.
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
A. UN EXEMPLE SUPPLÉMENTAIRE DES INSUFFISANCES DE L'ÉTAT
ACTIONNAIRE
En l'absence d'un délai d'examen suffisant pour analyser de
manière approfondie la situation de la Société
marseillaise de crédit et procéder aux auditions
nécessaires, votre rapporteur général ne peut porter un
jugement objectif sur la gestion passée de l'établissement de
crédit, sur les responsabilités des uns et des autres, et sur les
modalités et le montant de la garantie que le présent article
propose d'octroyer à son repreneur, la banque Chaix.
Il reste que les déboires de la SMC - surnommée "
le
Crédit Lyonnais de la Canebière
" -
reflètent les graves erreurs de gestion commises depuis 1982,
l'inadaptation des moyens humains et technologiques de la banque à
l'évolution du métier bancaire, les insuffisances des
autorités de contrôle face à une sélection des
risques insuffisante et l'inertie des autorités de tutelle à
l'égard d'un établissement qu'il aurait fallu privatiser beaucoup
plus rapidement pour cesser de gaspiller l'argent public dans des
recapitalisations récurrentes et inconditionnelles.
A cet égard, les observations formulées par M. Alain Lambert
dans le rapport d'information sur le secteur bancaire
46(
*
)
de la commission des finances d'octobre 1996 à
l'encontre de la politique menée par l'Etat actionnaire entre 1984 et
1993 s'appliquent tout aussi bien à celle menée après 1993
:
" Chaque fois que des établissements de crédit public ont
connu des difficultés, l'Etat, actionnaire pendant les années
84-93 d'une grande partie (sinon la majeure) du secteur bancaire, a
recapitalisé ces établissements (ce qui était normal) sans
exiger de façon systématique une réduction des
activités des établissements en mauvaise posture (ce qui non
seulement constituait un encouragement à la mauvaise gestion, mais a
entraîné des surcapacités). [...].
En écartant systématiquement l'option de la liquidation et celle
de la vente, les gouvernements successifs n'ont fait que rendre ces options
plus coûteuses, une fois l'inefficacité du renflouement
avérée. "
En effet, si le processus de privatisation ouvert en octobre 1995 avait
été mené à son terme, l'Etat aurait pu
économiser près de 4 milliards de francs. La dotation de 3,2
milliards de francs aux provisions pour l'exercice clos le 31 décembre
1997 résulte en particulier de la dégradation de la situation de
l'établissement qui découle elle-même de l'inertie des
autorités de tutelle depuis juillet 1996, date à laquelle un plan
de redressement était prêt et avait été soumis
à la direction du Trésor par M. Habib-Deloncle, alors
président de la SMC.
B. UNE PRIVATISATION NÉCESSAIRE
Comme celui qui l'a précédé, le gouvernement a fait le
choix d'un adossement de la SMC à un groupe bancaire plus puissant
susceptible de mobiliser les capitaux et le savoir faire indispensables au
redressement de l'entreprise.
Malgré son opposition de principe à la survie artificielle des
établissements de crédit déficitaires, deux arguments
conduisent votre commission à approuver le choix de la cession de la SMC
au CCF :
En premier lieu,
le coût d'une liquidation serait probablement
supérieur
à celui de la cession de la banque assorti d'une
recapitalisation préalable, compte tenu des dépenses
inéluctables dans une telle hypothèse et des difficultés
de recouvrement des crédits douteux.
Il y a ainsi tout lieu de croire le gouvernement lorsqu'il estime, sur le
fondement des évaluations de sa banque conseil (Lazard), que
le
coût de la liquidation de la SMC serait de l'ordre de 7,5 milliards
de francs
. Ce coût résulterait :
- de la disparition totale de la valorisation du fonds de commerce de la
banque ;
- des décotes de 10 à 34 % qu'il conviendrait de constater
pour calculer la valeur de marché du portefeuille de créances de
la SMC ;
- du coût du plan social portant sur 2.054 salariés ;
- des pertes d'exploitation liées à l'absence de production
nouvelle pendant la durée de la liquidation ;
Le montant de 7,5 milliards de francs n'inclut pas les recapitalisations
effectuées par l'Etat entre 1993 et 1996 qui atteignent
2,9 milliards de francs. Il est donc à comparer aux 3,3 milliards
de francs que devraient coûter aux contribuables la dernière
dotation au capital (2,9 milliards de francs), d'une part, et la garantie de
l'Etat (435 millions de francs) prévue par le présent article,
d'autre part. A supposer donc que la garantie de l'Etat joue dans son
intégralité (ce qui est hautement improbable), une liquidation
coûterait donc deux fois plus cher que la cession de la SMC.
En outre, la banque Lazard observe que la liquidation d'une banque est un
processus long (deux ans au minimum) et techniquement difficile, alors qu'une
reprise globale de la banque est rapide et simple compte tenu de l'audit
déjà effectué. La liquidation suppose en effet le
découpage et le regroupement des actifs pour les rendre attractifs
à la vente.
Elle ajoute que la garantie de l'Etat sur les dépôts porterait sur
des montants considérables (18 milliards de francs de
dépôts) sans rapport avec les difficultés
économiques actuelles de la banque.
En second lieu, il ne faut pas négliger le
risque
qu'engendrerait pour les régions PACA et Languedoc-Roussillon la
faillite d'une banque de réseau de 162 établissements dont le
total de bilan excède 20 milliards de francs.
Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie fait en effet
valoir que la liquidation de la banque provoquerait la faillite de milliers de
petites et moyennes entreprises de la région Provence Alpes Côte
d'Azur.
La banque Lazard observe quant à elle que la disparition d'un banque
particulièrement bien implantée dans le tissu économique
de la région PACA serait traumatisante pour la région et pour la
clientèle qui risquerait de perdre confiance dans le système
bancaire.
S'agissant de la procédure de privatisation en elle-même, de la
recapitalisation de 2,9 milliards de francs au titre de l'exercice 1997 et du
choix de la banque Chaix, filiale du CCF, il convient de rappeler que sur les
17 sociétés françaises ou étrangères
contactées pour la vente de gré à gré, seules six
se sont montrées intéressées, quatre ont
accédé à la salle d'information, et une seule a
présenté une offre irrévocable. Si les conditions
financières de l'opération avaient été si
avantageuses pour le repreneur, nul doute que d'autres candidats se seraient
déclarés.
Enfin, la validation par la Commission européenne des aides
reçues par la SMC depuis 1993 apporte une caution à la
régularité du processus de privatisation qu'il est difficile de
contester. La Commission a en effet eu connaissance de
l'intégralité des documents financiers de la SMC, y compris les
rapport d'audits sur le fondement desquels l'Etat a procédé
à la dernière recapitalisation de 2,9 milliards de francs et les
réponses des établissements contactés dans le cadre de la
procédure de privatisation de la banque.
Votre commission restera toutefois très attentive à la mise en
oeuvre du plan de redressement de la SMC par la banque Chaix et souhaite que le
gouvernement puisse lui communiquer toutes les informations afférentes
à la garantie de l'Etat afin de lui permettre de veiller au respect des
intérêts des contribuables.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE 22 (nouveau)
Validation des taxes
d'urbanisme
Commentaire : le présent article tend à
valider les
taxes d'urbanisme et à rationaliser la procédure d'assiette, de
liquidation et de recouvrement desdites taxes.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
A. LA PROCÉDURE DE RECOUVREMENT DES TAXES D'URBANISME
L'article L. 255 A du livre des procédures fiscales précise les
modalités de recouvrement des taxes d'urbanisme.
Il s'agit :
- de la taxe locale d'équipement, établie sur la construction,
la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature
(article 1585 A du code général des impôts ) ;
- de la taxe spéciale d'équipement instituée en Savoie
et destinée à financer les travaux routiers nécessaires
à l'organisation des jeux olympiques d'hiver de 1992 (article
1599-0 B du même code) ;
- de la taxe pour le financement des dépenses des conseils
d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (article 1599 B du
même code) ;
- de la taxe complémentaire à la taxe locale
d'équipement au profit de la région d'Ile-de-France (article 1599
octies
du même code) ;
- de la participation en cas de dépassement du coefficient
d'occupation des sols (article 1635
quater
du même code) ;
- du versement pour dépassement du plafond légal de
densité ( article 1723
octies
du même code).
L'article L.255 A dispose que les taxes précitées sont
recouvrées en vertu d'un titre délivré par
l'autorité compétente pour procéder à leur
liquidation, c'est-à-dire les directeurs des directions
départementales de l'équipement et les maires.
En effet, selon l'article 317 septies A de l'annexe II du code
général des impôts, "
la détermination de
l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du
permis de construire constitue le fait générateur sont
effectuées par le responsable du service de l'Etat dans le
département, chargé de l'urbanisme, ou en cas d'application de
l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, par le maire
. "
Selon les informations recueillies par votre rapporteur
général, 339 maires seraient compétents pour
délivrer les permis de construire au nom de leur commune.
Toutefois, contrairement aux impôts directs qui sont recouvrés
en vertu de rôles rendus exécutoires par arrêté du
préfet, à partir desquels sont reconstitués les avis
d'imposition, il n'existe pas de rôle pour les taxes d'urbanisme.
Chaque avis d'imposition fait donc figure à la fois de décision
de liquidation pour asseoir et calculer la taxe et de titre de recettes. Le
livre des procédures fiscale n'impose pas l'obligation de signer ce
document. Toutefois, la configuration de l'avis d'imposition des taxes
d'urbanisme, qui ressemble à une lettre, a incité certains agents
à le signer.
Or, ce système a été remis en cause par un arrêt
de la Cour administrative d'appel de Paris du 9 avril 1998.
B. L'ARRÊT DU 9 AVRIL 1998 DE LA COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE
PARIS
Dans son arrêt du 9 avril 1998, la Cour administrative d'appel a
accordé à la société civile immobilière
hameau Chartran la décharge du versement du plafond légal de
densité et des pénalités y afférentes.
En effet, aux termes de l'article R 333.6 du code de l'urbanisme :
"
Le responsable du service de l'Etat dans le département,
chargé de l'urbanisme, arrête le montant global du versement et le
communique avec les indications nécessaires à la
détermination de la part revenant à chaque attributaire au
directeur des services fiscaux et au maire. Il le communique au
pétitionnaire.
"
Il en résulte "
que le directeur départemental de
l'équipement, qui est le responsable du service de l'Etat dans le
département, chargé de l'urbanisme, est le seul compétent
pour arrêter le montant du versement pour dépassement du plafond
légal de densité et prendre ainsi une décision
d'assujettissement audit versement authentifiant la créance de l'Etat et
des collectivités attributaires ; que si les dispositions
précitées de l'article R 333.6 du code de l'urbanisme
n'imposent pas que cette décision d'assujettissement soit
formalisée par un acte distinct, elles impliquent nécessairement
que celle-ci soit prise par le directeur départemental de
l'équipement ou par une personne ayant reçu
délégation à cet effet en application des dispositions de
l'article R 620.1 du code de l'urbanisme ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que la lettre du 9
août 1990 par laquelle le montant du versement contesté a
été communiqué à la société civile
immobilière hameau Chartran et qui doit être regardée, en
l'absence de tout autre document signé par l'autorité
compétente, comme constituant la décision prévue par
l'article R 333.6 précité a été signée par
l'ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'Etat, lequel ne
détenait aucune délégation de signature à cet
effet ; que dès lors, la société civile
immobilière Hameau Chartran est fondée à soutenir que
ladite décision a été prise par une autorité
incompétente
".
La Cour administrative a jugé irrégulier l'avis de paiement du
versement parce qu'il était signé par l'ingénieur
divisionnaire des travaux publics de l'Etat et non par le directeur de la
direction départementale de l'équipement. Elle a
considéré que le fait d'arrêter le montant global du
versement constituait une décision administrative qui nécessitait
une signature.
Cet arrêt a également révélé un vide
juridique puisque l'article L. 255 A du livre des procédures
pénales n'autorise aucune délégation de signature de la
part de l'autorité compétente pour procéder à la
liquidation des taxes, versements et participations.
Par ailleurs, cet arrêt a montré la nécessité
d'étendre la pratique des rôles à la procédure des
taxes d'urbanisme. En effet, le système imposé par la Cour
administrative d'appel est très contraignant puisqu'il exige la
signature de tous les avis d'imposition soit par le directeur des services de
l'Etat de l'urbanisme, soit par le maire lorsqu'il y est habilité.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise trois objectifs.
Le paragraphe I
du présent article propose une nouvelle
rédaction de l'article L. 255 A du livre des procédures fiscales
afin d'améliorer la procédure de recouvrement des taxes
d'urbanisme prévues aux articles 1585 A, 1599-0 B,
1599 B, 1599
octies
, 1635
quater
et 1723
octies
du
code général des impôts. Votre rapporteur proposera un
amendement rédactionnel pour faire référence aux articles
" pilotes " du code général des impôts et du code
de l'urbanisme.
Le premier alinéa
étend la procédure
décrite par l'article L. 253 du livre des procédures fiscales qui
distingue le rôle de l'avis d'imposition au recouvrement des taxes
d'urbanisme. Désormais, le titre de recette délivré
jusqu'à présent par l'autorité compétente pour
procéder à la liquidation des taxes précités
devient un rôle signé par le directeur départemental de
l'équipement ou, dans des conditions fixées par décret en
Conseil d'Etat, par le maire compétent pour délivrer les permis
de construire au nom de la commune en application du premier alinéa de
l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme.
La rédaction de cet alinéa suscite plusieurs remarques.
D'une part, elle s'avère plus précise puisque les
autorités compétentes sont clairement désignées.
D'autre part, l'ancien titre de recettes devient un rôle
puisqu'il ne permet plus seulement de recouvrir les taxes d'urbanisme, mais
également de les asseoir et de les liquider. Toutefois, il est tenu
compte de la particularité des taxes d'urbanisme qui sont liées
à l'obtention de l'autorisation de construire.
Aucune règle n'impose une périodicité précise
pour l'émission du titre de recette, toutefois, ce dernier est
émis en moyenne une fois par mois. Dans les communes où plusieurs
permis de construire auront été accordés durant cette
période, le titre sera collectif. Mais il peut également se
trouver des communes dans lesquelles un seul permis a été
autorisé. Dans ce cas, le titre de recette sera individuel. La
rédaction proposée englobe ces deux cas de figure.
En revanche, la nécessité de renvoyer à un décret
en Conseil d'Etat pour organiser les modalités de
délégation de signature n'est pas évidente.
En ce qui concerne les directeurs des directions départementales de
l'équipement, les dispositions législatives proposées dans
le présent article apparaissent suffisantes pour organiser un processus
de délégation de signature.
En ce qui concerne les maires, le texte proposé est cohérent
avec les dispositions de l'article L. 2122-19 du code général des
collectivités territoriales, qui autorisent des
délégations de signature au secrétariat
général, au secrétaire général adjoint, au
directeur général et au directeur des services techniques. Ces
niveaux de délégation, au sein des collectivités
territoriales concernées, sont également suffisants pour assurer
une bonne gestion des taxes d'urbanisme.
Le premier alinéa précise que le titre précité
est "
délivré
" par l'une des deux
autorités compétentes, ce qui signifie que la décision
administrative est prise par le directeur de la direction départementale
de l'équipement ou par le maire et implique la signature du document par
l'autorité compétente.
A cet égard,
le deuxième alinéa
confirme cette
interprétation puisqu'il autorise le directeur de la direction
départementale de l'équipement et le maire à
déléguer leur signature aux agents placés sous leur
autorité. Il convient toutefois de noter que cette obligation de
signature vise le rôle. En conséquence, les avis d'imposition
n'auront plus à satisfaire à cette obligation imposée par
la Cour administrative d'appel.
Le paragraphe III
propose de valider les taxes d'urbanisme
mentionnées à l'article L. 255 A du livre des
procédures fiscales, qui seraient contestées pour un motif
tiré de l'absence de signature ou de l'incompétence du signataire
de l'avis d'imposition ou de l'incompétence du signataire du titre de
recette.
Cette validation est très large puisqu'elle vise à couvrir tous
les types de contentieux qui s'appuieraient sur la jurisprudence de la Cour
administrative d'appel de Paris ou sur le vide juridique soulevé
indirectement par la Cour, à savoir l'absence d'obligation de signature
des avis d'imposition par le directeur de la direction départementale
de l'équipement ou par le maire.
III. LES REMARQUES DE VOTRE COMMISSION
Votre commission s'est interrogée sur le respect, par le présent
article, des règles constitutionnelles qui encadrent toute validation.
Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le
Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de
validation à la constitution, qui (sauf en matière
pénale), permettent que le législateur prenne des mesures
rétroactives et cela, notamment, "
afin de régler, comme lui
seul peut le faire, les situations nées de l'annulation
" d'un acte
administratif.
L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des
exigences constitutionnelles.
D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de
séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes
mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle
à l'exécution des actes annulés par des décisions
juridictionnelles, "
passées en force de chose jugée
".
D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons
d'intérêt général. A cet égard, le Conseil
constitutionnel a estimé dans sa décision du
28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances
pour 1996, que "
la seule considération d'un intérêt
financier
" n'a pas pu donner à la validation un motif
d'intérêt général autorisant le législateur
à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.
A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil
constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en
ce qui concerne les arguments d'intérêt général
avancés en faveur des validations législatives.
Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil
constitutionnel avait estimé de pas disposer d'un pouvoir
d'appréciation et de décision identique à celui du
Parlement et s'était, en conséquence, limité à
vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation
sur l'importance des risques encourus.
Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au
contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le
législateur, de procéder à des validations
législatives. Il a considéré "
que, si le
législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire,
valider un acte administratif dans un but d'intérêt
général, c'est sous réserve du respect des
décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de
non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte
validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à
aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but
d'intérêt général visé par la validation soit
lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au
législateur, le cas échéant sous le contrôle du
Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes
exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de
ces principes que doit être appréciée la conformité
à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil
constitutionnel. "
En l'espèce, le présent article précise bien que la
validation proposée s'applique sous réserve des décisions
de justice passées en force de chose jugée.
En ce qui concerne l'intérêt général qui
justifierait cette validation, votre rapporteur général a
été informé que le risque de contentieux potentiel
s'élevait à 14 milliards de francs, ce qui correspond au
montant des taxes d'urbanisme liquidées depuis le 1
er
janvier
1994.
En effet, l'article 406
nonies
de l'annexe III du code
général des impôts dispose que "
les
réclamations des redevables de la taxe locale d'équipement sont
recevables jusqu'au 31 décembre de la deuxième année
suivant celle du versement ou de la mise en recouvrement de cette
taxe
".
Conformément à l'article 1723
quater
du code
général des impôts, le paiement de cette taxe peut
être effectué en deux versements, le dernier étant exigible
à l'expiration d'un délai de trente-six mois à compter de
la date de délivrance du permis de construire ou de la date à
laquelle l'autorisation de construire est réputée avoir
été tacitement accordée.
Or, le produit des taxes locales n'est pas garanti par l'Etat. En l'absence de
validation des taxes d'urbanisme, les communes pourraient être
amenées à devoir rembourser des sommes très importantes,
ce qui ne manquerait pas de déséquilibrer fortement leur budget
et menacerait le bon fonctionnement des services publics qu'elles assurent.
Sous réserve des corrections rédactionnelles apportées au
présent article, votre commission vous propose son adoption.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 23 (nouveau)
Extension des conditions
préférentielles accordées aux anciens agents de la
direction générale des télécommunications
souscrivant des actions France Télécom dans le cadre d'une offre
à prix ferme aux offres à prix
ouvert
Commentaire : la loi de finances rectificative pour 1998 a
étendu aux anciens agents de France Télécom, partis en
retraite avant le changement de statut de l'établissement, le
bénéfice de conditions préférentielles de
souscription d'actions de l'entreprise France Télécom pour la
procédure d'offre publique à prix ferme. Le présent
article propose d'étendre ces conditions préférentielles
à l'ensemble des procédures d'offres de titres France
Télécom réalisées par l'Etat et destinées
aux personnes physiques de nationalité française ou
résidente.
En vertu de l'article 32-1 de la loi du 2 juillet 1990, inséré
par l'article 10 de la loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise
nationale France Télécom, le personnel et les anciens membres du
personnel de France Télécom bénéficient de
conditions préférentielles d'acquisition des titres France
Télécom consistant en un remboursement de 20 % du prix de
cession des titres.
Etaient donc initialement exclus de ces dispositions législatives les
anciens agents de France Télécom partis en retraite avant le
changement de statut de l'établissement opéré par la loi
du 2 juillet 1990 relative à l'organisation de la poste et des
télécommunications, et entré en vigueur le 1
er
janvier 1991. Ils n'étaient en effet, à l'époque, pas
salariés de l'entreprise France Télécom, mais avaient le
statut de fonctionnaires de l'une des directions du ministère des postes
et télécommunications.
Pour réparer une injustice dénoncée par un rapport de
M. Michel Delebarre
47(
*
)
, l'article 39 de
la loi de finances rectificative pour 1997 a étendu les conditions
préférentielles aux anciens agents de la direction
générale des télécommunications dont le
départ en retraite est antérieur au 1
er
janvier 1991
et qui peuvent se prévaloir d'une ancienneté supérieure
à cinq ans dans un service relevant de cette direction. Les anciens
agents doivent ainsi produire un document émanant du service des
pensions, accompagnée d'une déclaration sur l'honneur.
L'avantage consenti aux retraités d'avant 1991 est toutefois moindre que
celui dont bénéficient les autres membres et anciens membres du
personnel de France Télécom. Ceux-ci ont en effet le choix entre
plusieurs types de souscription et, grâce à la réservation
de 10 % du volume mis sur le marché, ont potentiellement
accès à plus de titres.
Le régime des retraités d'avant 1991 est également
strictement encadré :
- les titres doivent être conservés pendant deux ans. Les plus
values imposables, ou moins values éventuelles, résultants de ces
opérations seront calculées (par les banques) à partir du
prix d'acquisition minoré du remboursement effectivement perçu ;
- le montant du remboursement est plafonné à 6 000 francs.
En effet, l'article 39 de la loi de finances rectificative prévoit que
"
le montant total du remboursement accordé à une
personne admise au bénéfice des dispositions du présent
article ne peut excéder 20 % de la contre valeur du nombre de
titres maximum donnant lieu à la priorité d'achat prévue
au premier alinéa de l'article 13 de la loi n° 86-912 du 6
août 1986 relatives aux modalités de privatisation
". La
loi de 1986 fixe à 30 000 francs le montant de la contre-valeur des
titres faisant l'objet d'une priorité d'achat.
Le nombre de bénéficiaires potentiels était estimé
entre 10 000 et 15 000 personnes ce qui aurait
entraîné un coût budgétaire de 10 millions de francs
sur le fondement d'une hypothèse de souscription comprise entre 5 et
10 000 francs par acheteur.
Mais seuls 2 000 d'entre eux ont montré de
l'intérêt pour la procédure d'offre publique à prix
ferme (OPF) ouverte en octobre 1997, entraînant une dépense pour
l'Etat de
3 millions de francs
.
Le présent article tend à étendre le champ
d'application des conditions préférentielles d'acquisition de
titres France Télécom octroyées aux anciens agents de la
direction générale des Postes et télécommunications
à l'ensemble des procédures d'offres de titres France
Télécom réalisées par l'Etat et destinées
aux personnes physiques de nationalité française ou
résidente.
En effet, les dispositions de l'article 39 de la loi de finances rectificative
pour 1997 ne visent que la procédure de l'offre publique à prix
ferme.
Or, pour mettre en vente une nouvelle tranche de capital le 9 novembre dernier,
le gouvernement a choisi la nouvelle procédure de l'offre publique
à prix ouvert (OPO), introduite au mois de juillet 1998 dans les
règles d'organisation et de fonctionnement de la SBF-Bourse de Paris.
Une telle procédure était en effet plus adaptée au cas
d'une offre secondaire, les actions de France Télécom
étant déjà cotées en bourse. Mis en vente l'an
dernier au prix de 182 francs, le titre de France Télécom valait
en effet 368,5 francs à la veille de la mise sur le marché. Les
actions ont finalement été cédées au prix de
390 francs.
Compte tenu du coût de 3 millions de francs engendré par l'article
39 de la loi de finances rectificative pour 1997, et du doublement du prix des
actions France Télécom entre octobre 1997 et novembre 1998, le
coût budgétaire d'une telle disposition ne devrait pas
excéder
6 millions de francs
.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 24 (nouveau)
Transfert de la propriété de divers
barrages de l'Etat au département du
Haut-Rhin
Commentaire : le présent article vise à
transférer, à titre gratuit, de l'Etat au département du
Haut-Rhin la propriété de sept barrages, ainsi que de leurs
annexes.
L'Etat est aujourd'hui dans l'incapacité de continuer à
entretenir les barrages d'Alfeld, de l'Altenweiher, de la Lauch, du Ballon, du
Forlet, de Soutzeren et du Schiessrothried, situés sur des lacs
alsaciens.
Par conséquent, il a proposé au département du Haut-Rhin
de lui en transférer, à titre gratuit, la
propriété. En cas de refus du département, il était
prévu d'assécher les barrages, puis de les détruire.
Le département du Haut-Rhin a répondu favorablement à la
proposition de l'Etat, à condition que ce dernier prenne à sa
charge les travaux de rénovation, dont le coût est estimé
à 12 millions de francs.
Une convention a été signée par le préfet et le
Conseil général au mois de février 1998. En vertu de ce
texte, le Conseil général prendra à sa charge la
maîtrise d'ouvrage des travaux.
L'article 24 précise que le transfert de propriété
"
sera constaté, le moment venu, par un acte administratif
publié au livre foncier
". Le transfert sera donc effectué
conformément au droit alsacien-mosellan. Selon les informations
recueillies par votre rapporteur général, le choix du droit local
permettra d'accélérer les délais de procédure.
En revanche, contrairement à la convention, l'article 24 ne
précise pas que le transfert ne sera effectué qu'une fois les
travaux de rénovation achevés. Il convient donc de modifier
l'article en ce sens.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 25 (nouveau)
Remise des créances
d'aide publique au développement en faveur des Etats d'Amérique
centrale touchés par le cyclone
Mitch
Commentaire : dans le cadre du programme d'aide
apportée
par la France aux pays d'Amérique centrale touchés par le cyclone
"Mitch", cet article propose d'annuler les créances d'aide au
développement dont ont bénéficié les quatre Etats
concernés.
Le présent article tend à autoriser la remise des créances
bilatérales d'aide au développement entre la France et les quatre
Etats d'Amérique centrale qui ont été récemment
dévastés par le cyclone "Mitch", conformément à la
décision prise par le Président de la République lors de
son déplacement dans la région.
Au 15 novembre 1998, les arriérés en principal et en
intérêts, ainsi que les capitaux restant dus,
s'élèvent aux montants suivants :
- 165,851 millions de francs pour le Honduras ;
- 448,977 millions de francs pour le Nicaragua ;
- 29,858 millions de francs pour le Guatemala ;
- 59,807 millions de francs pour le Salvador.
Soit une remise totale de dettes de 704,493 millions de francs. Les
intérêts de retard et les intérêts moratoires dus ou
courus au 15 novembre 1998 sont également annulés.
Les prêts d'aide au développement sont des prêts à
très long terme, en général 40 ans assortis d'un
délai de grâce de 16 ans. En pratique, aucune
échéance de remboursement en capital ne devait intervenir avant
l'an 2000, et les flux en intérêts sont de l'ordre de 10 millions
de francs par an seulement.
Le taux moyen des prêts s'établit entre 2 et 3 %. Le
Nicaragua bénéficie même d'un taux zéro, en vertu
d'une décision du Président de la République de 1992.
Cette remise des créances bilatérales d'aide au
développement sera prolongée par une annulation de dettes
supplémentaire d'environ 200 millions de francs dans le cadre
multilatéral du Club de Paris.
Elle vient en complément de l'aide exceptionnelle décidée
en faveur des pays concernés. Le présent projet de loi de
finances rectificative demande à ce titre l'ouverture de 25 millions de
crédits supplémentaires en 1998, sur le chapitre 42-37
"Interventions de politique internationale" du ministère des affaires
étrangères.
Dans la mesure où l'annulation de la totalité des créances
d'aide au développement détenues par la France envers le
Honduras, le Nicaragua, le Guatemala et le Salvador est conforme à la
décision du Président de la République, votre commission
des finances ne peut qu'être favorable au présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
vendredi 11 décembre 1998
,
sous la
présidence de M. Alain Lambert, président
,
la
commission a examiné le
projet de loi n° 97
(98-99)
de
finances rectificative pour 1998
, sur le rapport de
M. Philippe
Marini, rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a
précisé que le projet de loi de finances rectificative pour 1998
comportait 45 articles, dont 24 articles nouveaux, notamment issus de 14
amendements présentés par le Gouvernement. Il a regretté
que le Gouvernement ait demandé à l'Assemblée nationale
"de légiférer à la hussarde", en escamotant l'examen par
le Conseil d'Etat, et même par la commission des finances de
l'Assemblée nationale.
M. Alain Lambert, président,
a jugé légitime la
protestation du rapporteur général et a rappelé que de
nombreux amendements gouvernementaux devaient à l'origine être
adoptés lors de l'examen du dernier projet de loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a estimé
que le collectif pour 1998 était intéressant dans la mesure
où il faisait le point sur la situation économique de
l'année écoulée.
Il a précisé que les chiffres relatifs à la conjoncture
de 1998 confirmaient la dégradation des performances extérieures
de la France qui sont toutefois plus que compensées par la consommation
intérieure. En effet, la consommation des ménages s'est
accélérée au cours de l'année, tandis que les
entreprises ont davantage investi, selon le scénario initialement
prévu. Le rapporteur général a néanmoins fait part
de son inquiétude en constatant une significative inflexion de la
tendance de la demande intérieure au second semestre.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a indiqué
que les recettes fiscales s'étaient améliorées,
s'accroissant de 11 milliards de francs, soit un niveau proche des estimations
révisées figurant dans le projet de loi de finances pour 1999. Il
a cependant estimé que cette réévaluation se situait
en-deçà des espérances que pouvaient susciter les
encaissements des derniers mois connus. Il a noté que le déficit
budgétaire aurait pu être davantage réduit.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a
précisé que les dépenses étaient elles aussi en
progression significative. Les mouvements de crédit intervenus en 1998
sont considérables, les ouvertures de crédit étant
intervenues pour un montant de 60,5 milliards de francs, soit plus de
30 milliards de francs après prise en compte des
dégrèvements et remboursements. Il a constaté que des
annulations avaient eu lieu dès le 16 janvier 1998.
Il a souligné que l'imputation d'une partie des dépenses
prévues dans le collectif était contestable, des dépenses
inscrites pour 1998 étant destinées à être
reportées sur 1999 pour un montant total minimal de 2,8 milliards
de francs. Il a cité plusieurs exemples : 941 millions de francs
pour les opérations du recensement qui ne sera réalisé
qu'en 1999, 458 millions de francs au titre de l'indemnisation des
commissaires-priseurs, 300 millions de francs au titre de la contribution
de la SNCF à Réseau ferré de France, ou encore les
crédits alloués à la préparation de la
célébration de l'an 2000.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a expliqué
que des comparaisons instructives pouvaient être établies entre
les annulations effectives proposées dans le collectif et les
réductions de crédits que le Sénat avait
réalisées dans le cadre de son budget alternatif pour 1998,
précisant que le ministère de l'emploi et de la
solidarité, ainsi que celui de la défense, étaient
particulièrement concernés par les annulations ; de même
les crédits des aides personnelles au logement ont été
réduits par le Sénat de 500 millions de francs, alors que
l'annulation effectuée porte sur 850 millions de francs.
Il a aussi souligné le paradoxe d'un collectif affichant les
résultats de la très bonne conjoncture de 1998, mais n'en tirant
aucune conséquence en matière de réduction de la dette. Il
a noté qu'il était même présenté en
léger déficit primaire. Il a rappelé que le déficit
effectif sera de 255 milliards de francs, alors que les fruits de la croissance
auraient permis de se rapprocher des 200 milliards de francs, le déficit
de l'année 1997 s'établissant à 267 milliards de
francs.
Pour conclure,
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a
exprimé des craintes relatives à la capacité de la France
à respecter ses engagements européens en matière de
réduction des déficits, qui, a-t-il rappelé,
nécessitent un programme de convergence dont l'objectif doit être
la suppression de ces derniers.
Puis, la commission a procédé à l'examen des articles.
Elle a adopté, sans modification, l'
article 1er A (nouveau)
relevant l'exonération de taxe intérieure de consommation sur les
produits pétroliers applicable aux esters d'huile végétale
incorporés au fioul domestique et au gazole.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a ensuite
présenté les amendements supprimant les ouvertures de certains
crédits proposées par le collectif en raison de leur imputation
erronée sur l'exercice 1998.
M. Alain Lambert, président,
a souscrit à ces
propositions et a affirmé qu'il était paradoxal, de la part du
Gouvernement, d'inviter le Parlement à respecter le principe de
l'annualité budgétaire et de s'y soustraire pour atteindre ses
objectifs. Il a ajouté qu'il demanderait au Gouvernement des
précisions sur la manière dont les crédits nouvellement
ouverts seraient consommés au cours de l'année.
M. Roland du Luart
a souhaité connaître les actions
concernées par les réductions proposées des crédits
de la justice et des services généraux du Premier ministre.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a
précisé qu'étaient supprimées les ouvertures de
crédits relatives à l'indemnisation des commissaires-priseurs,
puisqu'elle serait déterminée par une loi qui n'était pas
encore votée, ainsi que celle relative à la délocalisation
de certaines administrations.
Puis la commission a adopté l'
article
1
e
r
relatif à l'équilibre
général,
l'article 2
relatif aux ouvertures de
dépenses ordinaires des services civils, et
l'article 3
relatif
aux ouvertures des dépenses en capital des services civils, après
avoir adopté cinq amendements supprimant des ouvertures de
crédits à hauteur de 1.923 millions de francs.
M. Alain
Lambert, président,
est alors intervenu pour conforter le rapporteur
général dans sa proposition, expliquant qu'il aurait sans doute
pu aller encore plus loin dans ses rectifications d'imputation.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l'
article 4
relatif aux ouvertures de dépenses ordinaires des services militaires,
l'
article 5
concernant les ouvertures de crédits aux budgets
annexes, l'
article 6
concernant les ouvertures de crédits aux
comptes d'affectation spéciale, l'
article 7
relatif aux
ouvertures de crédits aux comptes de prêts, l'
article 8
concernant des ouvertures de crédits aux comptes d'avances, et
l'
article 9
relatif à la ratification des crédits ouverts
par décret d'avance.
La commission a décidé de réserver son vote sur
l'
article 10
modifiant la répartition du produit de la redevance
affectée au financement des organismes du secteur public de la
communication audiovisuelle. Elle a en effet estimé que cette question
supposait un examen complémentaire de la situation financière de
ces organismes.
A l'
article 11
qui propose de réformer le droit de bail et la
taxe additionnelle au droit de bail, la commission a adopté un
amendement de suppression, considérant que le dispositif proposé
par le Gouvernement pour neutraliser la double imposition sur les revenus
perçus entre le 1
er
janvier et le 30 septembre 1998
n'atteignait pas l'objectif fixé.
M. Alain Lambert,
président,
a en effet estimé que le dispositif proposé
comportait de nombreux défauts techniques.
M. Bernard Angels
a
déclaré partager cette appréciation, mais a jugé
que l'objectif de simplification poursuivi rendait légitime ce
dispositif.
A l'
article 11 bis (nouveau)
relatif à la réduction
d'impôt pour l'acquisition de logements neufs situés dans des
résidences de tourisme dans des zones de revitalisation rurale et
donnés en location pour neuf ans, la commission a adopté un
amendement supprimant le nouveau dispositif consistant en une réduction
d'impôt égale à 10 % du montant des travaux
d'agrandissement ou de reconstruction pour les logements situés dans des
résidences de tourisme classées dans des zones de revitalisation
rurale.
Elle a supprimé l'
article 11 ter (nouveau)
relatif à la
réduction du taux de la déduction forfaitaire applicable aux
revenus fonciers pour la location de logements ayant ouvert droit à la
réduction d'impôt pour les résidences de tourisme
classées qui bénéficient d'une réduction
d'impôt.
Après l'article 11 ter
, elle a adopté un amendement
portant
article additionnel
visant à permettre une
exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour
les immeubles anciens locatifs entrant dans le champ du nouveau dispositif
fiscal en faveur du logement intermédiaire privé
conventionné.
M. Philippe Marini, rapporteur
général
, a expliqué qu'il s'agissait de
réactiver un dispositif conçu par son prédécesseur
M. Alain Lambert, et en vigueur du 1er août 1995 au 31 décembre
1996, et que l'objet de cette réactivation était de faciliter
l'essor du nouveau dispositif "Besson" pour le logement locatif.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l'
article 12
relevant le seuil de perception du droit de francisation et de navigation et le
seuil de francisation d'un navire, l'
article 13
relatif à la
modification du taux limitant la déduction des intérêts
servis aux associés, l'
article 14
relatif à la validation
législative des impositions établies en matière
d'impôts directs locaux, l'
article 14 bis (nouveau)
exonérant de la taxe foncière sur les propriétés
bâties, les immeubles appartenant aux établissements publics de
coopération intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes
interdépartementales, ainsi que l'
article 15
relatif
à la validation des impôts et cotisations mises en recouvrement
par la collectivité territoriale de Mayotte.
A l'
article 15 bis (nouveau)
relatif au régime fiscal des frais
professionnels des journalistes et assimilés, la commission a
adopté un amendement reprenant le dispositif qu'elle avait introduit
à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999, qui tendait
à reporter d'un an le début de la suppression progressive de la
déduction supplémentaire dont bénéficient certaines
professions.
M. Alain Lambert, président,
soulignant la
cohérence de la commission des finances du Sénat, a en effet
expliqué que le dispositif adopté par l'Assemblé nationale
n'était pas satisfaisant, jugeant sa constitutionnalité fragile.
La commission a adopté, sans modification, l'
article 16
relatif
à l'obligation de déposer selon un procédé
informatique la déclaration des revenus de capitaux mobiliers,
l'
article 16 bis (nouveau)
relatif à la mise en conformité
des modalités de fixation des taux de la redevance pour contrôle
vétérinaire avec le droit communautaire,
l'
article 16 ter (nouveau)
concernant la loi de modernisation
des activités financières, l'
article 16 quater
(nouveau)
simplifiant le régime d'imposition des associés de
sociétés civiles de moyens exerçant une activité
non commerciale, l'
article 16 quinquies (nouveau)
assujettissant à la taxe sur la valeur ajoutée les villages de
vacances classés ou agréés, l'
article 16 sexies
(nouveau)
étendant la redevance sanitaire de découpage au
gibier sauvage, l'
article 16 septies (nouveau)
relatif à
l'instauration de deux redevances sanitaires destinées à couvrir
les frais de contrôle des produits de la pêche et de l'aquaculture,
l'
article 16 octies (nouveau)
instaurant une redevance sanitaire pour le
contrôle de certaines substances et de leurs résidus,
l'
article 16 nonies (nouveau)
relevant les minima de
perception du droit de consommation sur les tabacs, l'
article 16 decies
(nouveau)
concernant l'exonération de la taxe de publicité
foncière pour les acquisitions et cessions d'immeubles
réalisées par les sociétés d'aménagement
foncier et d'établissement rural (SAFER),
l'
article 16 undecies (nouveau)
actualisant le tableau
des valeurs de planchers hors oeuvre permettant le calcul de l'assiette de la
taxe locale d'équipement, l'
article 16 duodecies (nouveau)
relatif à la création d'une taxe spéciale
d'équipement au profit de l'établissement public foncier de
l'Ouest Rhône-Alpes, l'
article 16 terdecies (nouveau)
exonérant certains redevables de la taxe d'habitation à faibles
revenus du prélèvement sur fortes valeurs locatives, et
l'
article 16 quaterdecies (nouveau)
relatif à la
fixation d'un plafond pour les taxes spéciales d'équipement
perçues au profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains
de la zone des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en
Martinique.
La commission a adopté un amendement de suppression de
l'
article 16 quindecies (nouveau)
relatif au maintien du
prélèvement pour frais de recouvrement sur le produit de la CSG
sur les revenus du patrimoine.
M. Philippe Marini, rapporteur
général
, a déclaré être très
surpris par le procédé du Gouvernement, qui propose de revenir
sur la suppression de ce prélèvement décidée en
termes conformes par les deux assemblées dans le cadre de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999, avant même
que celle-ci ne soit promulguée.
Elle a ensuite adopté, sans modification, l'
article 17
modifiant
les recettes susceptibles d'alimenter le compte d'affectation spéciale
n° 902-24 "compte d'affectation des produits de cession de titres, parts
et droits de sociétés".
Après l'article 17
, la commission a adopté un amendement
portant article additionnel tendant à supprimer la faculté de
versements au budget général à partir des ressources du
compte d'affectation spéciale des produits de privatisation.
Elle a ensuite adopté, sans modification, l'
article 18
relatif
à l'augmentation de la quote part de la France au Fonds monétaire
international et à l'allocation exceptionnelle de droits de tirages
spéciaux, l'
article 19
concernant la compensation aux
régions de la perte de recettes relative à la suppression des
droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles à
usage d'habitation entre le 1
er
septembre et le 31 décembre
1998, l'
article 19 bis (nouveau)
relatif à la compensation des
pertes de recettes des fonds départementaux de péréquation
de la taxe professionnelle, l'
article 20
déterminant les sommes
dues par l'Etat aux organismes de gestion des établissements
d'enseignement privés sous contrat au titre du principe de
parité, puis l'
article 21
octroyant une garantie par l'Etat
à l'occasion de la cession de la Société marseillaise de
crédit.
A l'
article 22 (nouveau)
relatif à la validation des taxes
d'urbanisme, la commission a adopté un amendement rédactionnel.
Elle a ensuite adopté l'
article 23 (nouveau)
concernant
l'extension des conditions préférentielles pour les anciens
agents de la direction générale des
télécommunications souscrivant des actions France
Télécom.
Elle a adopté un amendement de précision à l'
article
24 (nouveau)
relatif au transfert de la propriété de divers
barrages de l'Etat au département du Haut-Rhin.
Elle a adopté sans modification l'
article 25 (nouveau)
relatif
à la remise des créances d'aide publique au développement
en faveur des Etats d'Amérique centrale touchés par le cyclone
Mitch.
Puis, sous le bénéfice des observations présentées
par le rapporteur général, la
commission
a
adopté
l'ensemble du projet de loi de finances
rectificative
pour 1998
ainsi
amendé
.
1
Nettes des prélèvements
sur
recettes et hors fonds de concours
2
Avis n° 478 (1997-1998)
3
" Chômage : mesures d'urgence et minima sociaux.
Problèmes soulevés par les mouvements de chômeurs en France
fin 1997 - début 1998 ". La documentation française, 1998.
4
120 chapitres relevant de 24 sections
budgétaires ont été concernés par ce mouvement
d'économies.
5
Cette pratique de la régulation budgétaire qui
consiste, notamment en matière militaire, à financer la
progression en cours d'année des crédits de fonctionnement par la
diminution des dépenses en capital est en effet
régulièrement relevée pour être
déplorée par la Cour des Comptes notamment dans ses rapports sur
l'exécution des derniers exercices budgétaires.
6
Dont 27.469 millions de francs de remboursements et
dégrèvements d'impôts et 2.255 millions de francs au
titre des frais de gestion de la charge de la dette.
7
Celui-ci recense en effet les crédits destinés
à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux et
qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère
particulier, au risque d'apparaître
" hétéroclite ".
8
J.O. Débats. Sénat du 1er décembre
1997, page 4304.
9
Les chiffres cités ci-dessous proviennent du rapport de la
Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances en 1997.
10
En 1997, le montant des crédits ouverts était de
12.836 millions soit 0,81 % des crédits initiaux nets. En
1996, les chiffres étaient respectivement de 17.731 millions et
1,14 %.
11
L'intervention parlementaire est, on le sait, fondée sur
l'article 53 de la loi du 29 juillet 1986, qui reprenait une disposition
introduite par l'article 19 de la loi du 7 août 1974.
12
Ainsi l'INA, qui a dégagé des résultats
bénéficiaires en 1995 (+2,6 millions de francs) et 1996
(+ 3,3 millions de francs) sauf en 1997 (- 6,5 millions de
francs) du fait des mesures de régulation budgétaire, doit
parvenir à l'équilibre en 1998, en dépit de la crise
d'adaptation qu'il a traversée au printemps. Un supplément de
redevance lui permettrait notamment d'accélérer le programme de
numérisation de son fonds.
13
A 18% pour certains droits de pêche ou de chasse.
14
Il n'est qu'à considérer les réflexions
menées sur la mise en place d'un impôt sur le revenu "à la
source".
15
Une note de la Direction générale des impôts
en date du 16 juillet dernier indique d'ailleurs: "à titre de transition
et pour supprimer la double imposition sur les 9 mois compris à la fois
dans l'assiette de l'ancien droit de bail et dans l'assiette de la nouvelle
contribution, celle-ci sera plafonnée au montant qui aurait
été exigible en l'absence de modification de la
législation : un dispositif de remboursement du trop versé
éventuel (personnes physiques) ou d'imputation (personnes morales)
serait mis en place.
16
Etendre la mesure aux zones d'aménagement du territoire
(ZAT) :définies par le décret n° 95-149 du
6 février 1995 et qui correspondent aux zones éligibles
à la prime d'aménagement du territoire engloberaient de
très nombreuses localités déjà touristiques (citons
l'exemple de La Rochelle).
17
Il s'agit des résidences de tourisme pour lesquelles
l'exploitant s'engage à dépenser une certaine somme à la
recherche de clientèle étrangère ou à conclure des
contrats avec des organisateurs de voyages (article 176 de
l'annexe III du CGI).
18
Voir JO-débats Sénat, séance du 16 octobre
1997, page 2863.
19
Voir rapport AN n° 1224 page 140.
20
Instruction du 5 juin 1989.
21
Une telle condition est motivée par le souci de
réserver le bénéfice de l'exonération aux seules
centrales de trésorerie de groupes véritablement multinationaux.
22
Il est clair que l'allocation pour frais d'emploi que tend
à conférer le présent article ne pourra pas respecter les
critères classiques qui caractérisent cette notion. Un certain
nombre de conditions doivent en effet être remplies :
- non cumul avec les frais réels ;
- couverture des dépenses strictement inhérentes à la
fonction ou à l'emploi correspondant à des dépenses
professionnelles spéciales : l'allocation ne concerne pas les
dépenses professionnelles courantes mais certains frais spéciaux
exposés par le salarié directement dans l'intérêt de
l'entreprise (frais de restauration, d'invitation, cadeaux, etc... dans la
mesure où cela constituerait une charge déductible pour
l'entreprise si la dépense était faite directement par celle-ci) ;
- évaluation précise et non forfaitaire de l'allocation qui doit
être utilisée conformément à son objet et pouvoir
s'appuyer sur des justifications ; il est toutefois des cas où cette
caractéristique est présumée (indemnité de grand
déplacement pour les déplacements inférieurs ou
égaux à 3 mois alloués aux salariés
envoyés à l'étranger ou dans les DOM-TOM lorsque cette
indemnité ne dépasse pas certains montants).
23
En effet, en cas de non-harmonisation des redevances, les
importateurs auraient intérêt à faire arriver leurs
produits sur le territoire de l'Etat membre de l'Union européenne qui
aurait choisi le taux de la redevance le plus faible.
24
Lettre de la Commission n° 6818 du 5 août 1998 avec
délai courant jusqu'au 5 octobre 1998. Une réponse du
Gouvernement français est intervenue dans ce délai.
25
Article 169 du Traité sur l'Union européenne :
" Si la Commission estime qu'un Etat membre a manqué à une
des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité,
elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir
mis cet Etat en mesure de présenter ses observations. Si l'Etat en cause
ne se conforme pas à cet avis dans le délai
déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de
justice ".
26
Même si il convient de rappeler que dans le secteur
vétérinaire les directives sont nombreuses.
27
" Un lot est une quantité d'animaux de même
espèce ou de produits de même nature, couverte par un même
certificat ou document vétérinaire, transportée dans le
même moyen de transport provenant ou originaire d'un même pays ou
d'une même partie de pays n'appartenant pas à la Communauté
européenne ".
28
Mais il est apparu que ce montant maximal était trop
restrictif car il s'appliquait à tous les lots de plus de 50 tonnes, ce
qui est loin d'être rare, notamment pour les lots de farines animales.
29
Articles 16 bis (nouveau), 16 sexies (nouveau) et 16 octies
(nouveau).
30
Article 302
bis
N du code général des
impôts : " Toute personne qui fait abattre un animal dans un
abattoir acquitte une redevance sanitaire d'abattage au profit de l'Etat
(...) ".
31
Dans ce cas, le taux est limité à 5 francs par
tonne
d'oeufs en coquille.
32
Sociétés d'aménagement foncier et
d'établissement rural.
33
100 (valeur initiale) + 9 (frais de portage) + 0,6 (frais de
mutation) = 109,6.
34
Rapport général sur le projet de loi de finances
pour 1999. Tome II (page 159).
35
Les chiffrages indiqués proviennent de la FNSAFER ;
le Service de la législation fiscale (SLF), interrogé, a
indiqué ne pas être en mesure d'avancer des chiffrages fiables.
36
Après 1990.
37
A l'exception de la redevance pour création de bureaux ou
de locaux de recherche en Ile-de-France qui est assise sur la "surface utile".
38
Cf. article 16 quaterdecies du présent projet de loi
39
BO 6 D-2-98
40
Rapport Sénat n°58 - Tome IV - 1998-1999, fait par M.
Charles Descours au nom de la commission des affaires sociales, page 38.
41
Malgré ses demandes répétées, votre
rapporteur général n'a pas pu avoir accès au montant du
produit de la taxe additionnelle régionale pour les huit premiers mois
de 1999.
42
Le gouvernement n'a pas souhaité communiquer à
votre commission des finances le texte de la décision de la Commission
en raison du caractère encore confidentiel d'un tel document. Ceci
apparaît toutefois peut conforme au respect des droits du Parlement.
43
Ce montant comporte les dotations en capital effectuées
entre 1993 et 1997 à hauteur de 5.868 millions de francs et la garantie
de l'Etat destinée à couvrir d'éventuels appels en
garantie.
44
Voir rapport n° 413 de la commission des finances, page
315.
45
En application de l'article 83 de la loi de finances pour 1995.
46
Rapport d'information n° 52, " Banques :
votre santé nous intéresse ", 1996-1997
47
" Les retraités d'avant 1991 estiment à juste
titre avoir contribué à la réussite historique et actuelle
de France Télécom. "