Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 1997

II. DES DÉPENSES STABILISÉES EN VOLUME

A. LE BUDGET GÉNÉRAL

Les dépenses du budget général pour 1997 se sont élevées à 1.921,03 milliards de francs en progression de 0,97 % par rapport à 1996. Cette hausse est inférieure à celle des prix du PIB (+ 1,1 %). Elle est conforme à l'objectif affiché par le gouvernement d'Alain Juppé lors du débat d'orientation budgétaire pour 1997 et qui avait été prévu en loi de finances initiale pour 1997.

Cette progression est même réduite à 0,8 % hors dégrèvements et remboursements d'impôts, soit une diminution en volume de près de 0,3 point.

La diminution en volume des dépenses du budget général ainsi enregistrée s'est néanmoins opérée de façon dissymétrique. Les dépenses ordinaires ont augmenté de 1,72 % pour s'élever à 1.745,5 milliards de francs tandis que les dépenses en capital diminuaient de 5,93 % pour représenter 175,5 milliards de francs.

Evolution des dépenses effectives

(en millions de francs)

Dépenses effectives	1996	1997	Variation (%)
I - Dépenses ordinaires
Services civils
Titre I - Dette publique	505.228,1	515.484,6	2,03
Titre II - Pouvoirs publics	4.195,6	4.301,9	2,53
Titre III - Moyens des services	620.125,8	634.256,0	2,28
Titre IV - Interventions publiques	479.038,6	485.238,2	1,29
Sous total	1.608.588,1	1.639.280,6	1,91
Services militaires
Titre III - Moyens des services	107.454,8	106.259,9	- 1,11
Total des dépenses ordinaires	1.716.042,9	1.745.540,4	1,72
II - Dépenses en capital
Services civils
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	28.967,9	25.395,8	- 12,33
Titre VI - Subventions accordées par l'Etat	79.579,2	74.100,6	- 6,88
Titre VII - Réparation des dommages de guerre	0,5	0,8	67,36
Sous-total	108.547,5	99.497,2	- 8,34
Services militaires
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	77.213,4	75.061,3	- 2,79
Titre VI - Subventions accordées par l'Etat	784,5	932,0	18,80
Sous-total	77.997,9	75.993,3	- 2,57
Total des dépenses en capital	186.545,4	175.490,5	- 5,93
Total général	1.902.588,3	1.921.030,9	0,97

(Source : Cour des comptes)

Taux de variation annuelle des charges du budget général (1992-1997)

Variation en % par rapport à l'année précédente	1992	1993	1994	1995	1996	1997
I - Dépenses ordinaires
Services civils
Titre I - Dette publique	10,4	0,8	-0,6	9,9	7,5	2,0
Titre II - Pouvoirs publics	2,9	4,8	1,2	3,6	5,9	2,5
Titre III - Moyens des services	6,3	5,2	4	3,4	3,4	2,3
Titre IV - Interventions publiques	6,3	5,7	5,2	1,9	3,3	1,3
Sous total	7,5	4	2,9	4,8	4,6	1,9
Services militaires
Titre III - Moyens des services	0,5	4,6	3,3	1,5	2,1	- 1,1
Total des dépenses ordinaires	7	4	3	4,6	4,5	1,7
II - Dépenses en capital
Services civils
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	- 10,3	4,6	- 9,7	- 2,3	16,5	- 12,3
Titre VI - Subventions accordées par l'Etat	13,7	6,3	- 2,7	- 3,3	3,6	- 6,9
Sous-total	6,3	5,9	- 4,5	- 3,1	6,8	- 8,3
Services militaires
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	0,5	- 5,6	- 0,5	- 15,8	4,5	- 2,8
Titre VI - Subventions accordées par l'Etat	4,9	2,5	45,3	13	- 4,6	18,8
Sous-total	0,5	- 5,6	- 0,2	- 15,5	4,4	- 2,6
Total des dépenses en capital	3,5	0,4	- 2,6	- 8,8	5,8	- 5,9
Total général	6,6	3,6	2,3	3,2	4,6	1
Total hors remboursements et dégrèvements	4,0	4,5	2,1	2,9	2,8	0,8

(Source : Cour des comptes)

1. Les dépenses du titre I

Ces dépenses ont connu avec 515,5 milliards de francs en 1997 un fort ralentissement de leur progression (+ 2 %) après deux années consécutives de forte hausse (+ 7,5 % en 1996 et + 9,9 % en 1995).

Cette limitation de leur progression recouvre cependant des évolutions contrastées : la charge de la dette publique n'augmente que de 0,4 % ; les dépenses en atténuation de recettes de 1,9 % ; et les dépenses de garantie poursuivent leurs variations erratiques en passant de 1,5 milliard de francs en 1996 à 6,5 milliards de francs en 1997.

a) La dette publique

La charge brute de la dette s'élève en 1997 avec 240,9 milliards de francs à un niveau presque identique à celui de 1996, après avoir connu de très fortes progressions de 1993 à 1995.

Cette situation résulte de l'impact favorable de " l'effet-taux " qui vient pour partie compenser un " effet-volume " résultant de la progression de l'encours de la dette brute de l'Etat qui représente 3.631 milliards de francs au 31 décembre 1997, soit 44,9 % du PIB. Ainsi le coût moyen du stock de la dette a été réduit à 6,8 % en 1997, en diminution de 0,9 point par rapport à 1995.

Par ailleurs, la part de la dette négociable par rapport à la dette non négociable continue de s'accroître et s'établit à 228,1 milliards de francs contre 10,7 milliards de francs. Le poids de la dette non négociable ne représente plus que 4,4 % de la charge brute de la dette.

S'agissant de la charge budgétaire nette de la dette, la progression est de 1,3 % (222,8 milliards de francs) en raison de la diminution enregistrée des recettes en atténuation des charges de la dette. La hausse est de 1,7 % pour les charges définitives de la dette (230 milliards de francs) qui prennent en compte les pertes de trésorerie (7,3 milliards de francs).

b) Les dépenses de garantie

Les dépenses de garantie augmentent fortement, passant de 1,5 milliard à 6,5 milliards de francs en 1997. Elles représentaient néanmoins 10 milliards de francs en 1995. Celles-ci évoluent souvent de façon erratique dans des proportions importantes en fonction des risques et des aléas pouvant affecter la solvabilité des principaux pays-clients de la France.

c) Les dépenses en atténuation de recettes

Les remboursements et dégrèvements après une forte augmentation en 1996 (+ 17,2 %) s'accroissent de 1,9 % en 1997 et représentent 265,6 milliards de francs. Les remboursements sur contributions directes augmentent, avec 132 milliards de francs de 2,5 % et ceux sur produits indirects de 1,5 % soit un montant jamais atteint de 133,3 milliards de francs. Au sein de ces derniers remboursements, la TVA en représente 97 % soit 129,3 milliards de francs (+ 1,2 %).

2. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses ordinaires des services civils du titre III augmentent de 2,3 % pour s'établir à 634,3 milliards de francs et celles des services militaires sont en recul de 1,1 % avec 106,3 milliards de francs.

Si les dépenses de personnel civil et militaire voient leur rythme de progression se ralentir, passant de 4 % en 1995 à 3,4 % en 1996, et 2,6 % en 1997 soit 617,6 milliards de francs, celles-ci augmentent toujours plus fortement que l'ensemble des dépenses du budget général (+ 0,97 %) ou de l'indice du prix du PIB (+ 1,1 %).

La progression des rémunérations d'activité s'élève à 1,8 % (371,1 milliards de francs), celles des pensions s'établit à 3,5 % (170,7 milliards de francs) et celle des charges sociales à 4,7 % (75,7 milliards de francs), soit un surcoût total de 15,9 milliards de francs en 1997 par rapport à 1996.

Se crée ainsi une hiérarchie très caractéristique au sein des dépenses de fonctionnement où le coût des pensions et des charges sociales évolue plus rapidement que celui des rémunérations d'activité.

Cette situation ne manquera pas de peser sur l'évolution de la dépense publique en contribuant à la rigidifier, comme le relève pour le déplorer la Cour des comptes.

Les rémunérations civiles et militaires d'activité augmentent de 1,8 % en 1997, soit 371,2 milliards de francs, contre 2,7 % en 1996. La progression est de 2,01 % au sein des budgets civils et de 1,01 % pour le budget de la Défense. Après le gel de la valeur du point " fonction publique " enregistré en 1996, deux revalorisations sont intervenues (+ 0,5 point au 1 ^er mars et + 0,5 point au 1 ^er octobre), outre les effets dus au GVT positif, au solde des créations et suppressions d'emplois, ainsi qu'à l'effet de diverses mesures catégorielles. Néanmoins, comme les années précédentes, ces évolutions moyennes recèlent des évolutions très disparates, allant de - 3,3 % pour le budget de la recherche à 4,4 % pour le travail ou 7,8 % pour le commerce et l'artisanat.

Les dépenses brutes au titre des pensions civiles et militaires représentent 170,8 milliards de francs et connaissent une hausse de 3,54 %, soit près du double de celle des rémunérations d'activités, et plus du triple de celle de l'ensemble des dépenses du budget général (+ 0,97 %).

La charge nette des pensions représente 111,2 milliards de francs (soit une hausse de 2,80 %). Ainsi que le relève la Cour des comptes, cette relative modération de la croissance des dépenses nettes ne doit pas faire oublier la dégradation prévisible du rapport démographique du régime : 2,5 en 1995 contre 1,4 à l'horizon 2015, selon la direction du budget.

En conséquence, cette catégorie de charges reste une préoccupation sérieuse pour les budgets futurs, ainsi que le relève le rapport du Commissariat général au Plan sur les perspectives d'évolution des régimes de retraite (Rapport Charpin).

Votre rapporteur général avait d'ailleurs, en son temps évoqué une " explosion programmée des retraites publiques ". Aussi ne peut-il que se féliciter de l'effort de clarification résultant, notamment, des dispositions de l'article 117 de la loi de finances pour 1999, introduites à l'initiative de votre commission des finances.

Cet article dispose en effet que le rapport au Parlement (" jaune budgétaire ") établi en application de l'article 15 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires porte, par-delà l'évolution des rémunérations, sur celle des pensions de retraite : " ce rapport indique l'origine des crédits de toute nature ayant financé les rémunérations et les pensions.../... S'agissant des retraites, il comporte des éléments de comparaison avec le régime général et les régimes spéciaux ".

NB : Le " scénario 2 " correspond à un taux de chômage de 6 %

(Source : Commissariat général au Plan - Rapport Charpin 1999)

Les charges sociales augmentent de façon significative (+ 4,7 %) pour s'élever à 75,7 milliards de francs contre 72,3 milliards de francs en 1996. Au sein de celles-ci, les dépenses d'apurement des cotisations à la CNAF représentent 9,2 milliards de francs (+ 12,2 %), les prestations sociales versées par l'Etat 9,3 milliards de francs (+ 11 %) et les versements au titre de la compensation des ressources et des charges 18,5 milliards de francs (+ 8 %).

Les autres dépenses des services civils au titre de l'entretien du matériel des services (parties 4 à 7 du titre III) baissent de 0,45 % et s'élèvent à 95,6 milliards de francs en 1997.

3. Les dépenses d'interventions publiques

Les dépenses du titre IV des budgets civils représentent 485,2 milliards de francs, en hausse de 1,3 % contre 3,3 % en 1996.

Cette progression d'ensemble, légèrement supérieure à celle de l'ensemble des dépenses du budget général, recoupe des évolutions dissymétriques.

Si les deux principaux postes, l'action " sociale-assistance " (161,8 milliards de francs) et l'action économique (154,9 milliards de francs) augmentent respectivement de 3,2 % et 4 %, tous les principaux autres postes diminuent, dans des proportions souvent significatives : - 7,1 % pour les subventions aux entreprises d'intérêt national (24,7 milliards de francs) ; - 12,6 % pour les interventions politiques et administratives (21,4 milliards de francs) et - 5,9 % pour l'action internationale (9,5 milliards de francs).

Il convient cependant de souligner que cette présentation relève, ainsi que l'a rappelé la Cour des comptes, d'une " logique à la fois historique et administrative " . Il serait de ce fait opportun, à l'instar de ce que préconise la Cour des comptes, d'adopter une présentation plus synthétique qui permette d'avoir une vision plus fine et donc plus juste de ces dépenses.

Cela permettrait ainsi de constater que les dépenses d'intervention consacrées à l'emploi et à la formation professionnelle ont fortement progressé en 1997 (+ 6,3 %) pour s'établir à 149,7 milliards de francs répartis, à hauteur de 101 milliards de francs (- 0,17 %) sur le budget du travail, et de 48,6 milliards de francs au sein du budget des charges communes (+ 23 %).

S'agissant des dépenses figurant au sein du budget du travail, leur stabilisation résulte d'une diminution des deux principaux postes de dépenses, à savoir une baisse de 10 % des crédits relatifs à la participation de l'Etat au financement du retrait d'activité (24 milliards de francs) et de 1,35 % des actions en faveur des publics prioritaires (59,9 milliards de francs).

De même, il convient de relever la forte progression des crédits destinés au RMI (24,4 milliards de francs, soit + 6 %) qui était perçu par 1.010.472 foyers en 1997 et couvrait, en incluant les ayants-droits 1,9 million de personnes.

4. Les dépenses en capital

Les dépenses nettes en capital, civiles et militaires, représentent 175,5 milliards de francs, et ont diminué de 5,9 % en 1997, après avoir augmenté de 5,8 % en 1996, ce qui constituait, ainsi que la Cour des comptes l'avait alors relevé " un fait saillant de l'exécution du budget en 1996 " .

Elles restent inférieures au seuil de 10 % des dépenses budgétaires totales (9,13 % en 1997).

Evolution des dépenses en capital

(en millions de francs)

	Montant					Evolution (%)
	1993	1994	1995	1996	1997	97/96	97/93
A - Services civils
Titre V Investissements exécutés par l'Etat	28.183,9	25.453,1	24.862,7	28.967,9	25.395,7	- 12,3	- 9,9
Titre VI Subventions accordées par l'Etat	81.609,3	79.438,3	76.802,8	79.579 ,2	74.100,6	- 6,9	- 9,2
Titre VII Réparations des dommages de guerre	2,8	0,8	0,1	0,5	0,8	n.s.	n.s.
Sous-total services civils	109.796,0	104.892,2	101.665,6	108.547,5	99.497,1	- 8,3	- 9,4
B - Services militaires
Titre V Investissements exécutés par l'Etat	88.165,1	87.748,1	73.907,1	77.213,4	75.061,3	- 2,8	- 14,9
Titre VI Subventions accordées par l'Etat	500,9	727,6	822,5	784,5	932,0	18,8	86
Sous-total services militaires	88.666,0	88.475,7	74.729,6	77.997,9	75.993,3	- 2,5	-14,3
Total des dépenses en capital	198.462,0	193.367,9	176.395,2	186.545,4	175.490,4	- 5,9	- 11,6

(Source : Cour des comptes)

Celles-ci sont donc en 1997 à un niveau presque identique, quoique légèrement inférieur, à celui de 1995 (176,4 milliards de francs).

Au sein de ce mouvement général de sensible diminution, il convient de relever que cette baisse est plus marquée pour les services civils (- 8,3 %, soit 99,5 milliards de francs) que pour les services militaires (- 2,5 %, soit 76 milliards de francs). Cette diminution est en outre particulièrement marquée pour les crédits civils du titre V (Investissements exécutés par l'Etat) qui baissent de 12,3 % après avoir crû de 16,5 % en 1996.

Par ailleurs, à l'image des exercices précédents, en raison de reports importants ou d'annulations de crédits, l'écart entre le montant des crédits votés et le montant des crédits disponibles s'est révélé très important. Il est de 136 % pour le titre V et de 67,5 % pour le titre VI des budgets civils, contre respectivement 164 % et 46 % en 1996. En outre, ainsi que cela ressort de l'examen des dépenses nettes, le taux de consommation des crédits s'élève à 82,2 % au total, se répartissant en 76,1 % pour les dépenses civiles et 91,7 % pour les dépenses militaires.

Crédits des titres V, VI, VII en 1997

(En milliards de francs)

	Crédits initiaux	Crédits disponibles	Dépenses nettes
A. SERVICES CIVILS
Titre V Investissements exécutés par l'Etat	14,8	35,0	25,4
Titre VI Subventions accordées par l'Etat	57,2	95,8	74,1
Titre VII Réparation des dommages de guerre	-	0,02	0,01
Sous-total services civils	71,9	130,8	99,5
B. SERVICES MILITAIRES
Titre V Investissements exécutés par l'Etat	87,5	81,5	75
Titre VI Subventions accordées par l'Etat	1,2	1,3	0,9
Sous-total services militaires	88,7	82,8	75,9
Total des crédits	160,6	213,6	175,5

(Source : Cour des comptes)