EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Article premier
(article L.O. 137-1 du code
électoral)
Incompatibilité entre un mandat de parlementaire
national
et le mandat de parlementaire européen
Il
convient d'abord de rappeler que l'article L.O. 297 du code
électoral rend applicable aux sénateurs le régime
d'incompatibilité des députés, ce qui explique que les
différents articles du projet de loi organique ne citent
expressément que les députés.
L'article premier du projet de loi organique a pour objet, d'une part
d'établir le principe d'une incompatibilité entre un mandat de
parlementaire national et celui de parlementaire européen et, d'autre
part, de déterminer les conditions dans lesquelles il serait mis fin
à l'incompatibilité.
Le principe même de l'incompatibilité
, qui concernerait, au
lendemain des élections européennes du 13 juin 1999, six
députés et un sénateur,
a été retenu par
l'Assemblée nationale et le Sénat en première lecture
.
Il n'en n'est pas de même pour les modalités de cessation de
cette incompatibilité.
Les deux assemblées ont certes décidé que le parlementaire
national élu au Parlement européen cesserait de ce fait
même d'exercer son mandat de parlementaire national, la vacance du
siège n'étant proclamée, en cas de contentieux
électoral qu'après la décision juridictionnelle confirmant
l'élection.
L'Assemblée nationale a, en revanche, supprimé l'interdiction,
votée par le Sénat en première lecture sur proposition de
votre commission des Lois, pour l'élu, de participer aux travaux du
Parlement français pendant la durée du contentieux
électoral.
Selon M. Bernard Roman, rapporteur, à l'origine de l'amendement
supprimant cette interdiction, il s'agirait de ne pas encourager les
contentieux, particulièrement en cas de faible majorité à
l'Assemblée nationale.
Cette interdiction, qui figurait dans le projet de loi organique initial, ne
serait pourtant que la reprise de la solution retenue par l'article L.O. 137 du
code électoral pour le député élu sénateur
et pour le sénateur élu député.
Elle présente l'avantage de faire effectivement obstacle à
l'exercice simultané de ces deux mandats, point sur lequel les deux
assemblées sont en accord sur le principe, et d'éviter que des
parlementaires européens français puissent siéger
simultanément au Parlement français lorsque leur élection
au Parlement européen est contestée alors que d'autres ne le
pourraient pas, au seul motif que leur élection n'aurait pas
été contestée.
Afin d'éviter une rupture d'égalité entre parlementaires
et de donner à l'incompatibilité acceptée par les deux
assemblées toute la clarté nécessaire, votre commission
des Lois vous propose un
amendement tendant à interdire au
parlementaire national élu au Parlement européen de siéger
à l'Assemblée nationale ou au Sénat pendant la
durée du contentieux électoral éventuel et donc, comme en
première lecture, de revenir au texte de l'article premier du projet de
loi organique initial.
Votre commission vous propose d'
adopter l'article premier du projet de loi
organique
ainsi modifié.
Article premier bis
(art. L.O. 139 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire
avec
la fonction de membre du Conseil
de la politique monétaire de la
Banque de France
Cet
article comporte la première des nombreuses dispositions introduites par
l'Assemblée nationale en première lecture alors qu'elles ne
figuraient pas dans le texte initial et rétablies en deuxième
lecture, qui n'entrent pas dans le cadre du projet initial qui concernait les
incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions
électives
.
Afin d'éviter des ajouts insuffisamment étudiés dans la
plupart des cas et dont les conséquences n'avaient pas toujours
été exactement mesurées, le Sénat, suivant votre
commission des Lois, avait décidé en première lecture de
disjoindre ces articles additionnels sans lien avec l'objet initial des projets
de loi.
Pour les mêmes raisons, votre commission des Lois vous propose d'adopter
la même position en deuxième lecture sur la plupart de ces
dispositions, considérant de surcroît le risque de non
conformité à la Constitution de plusieurs de ces dispositions.
L'article premier
bis
, issu d'un amendement de la commission des Lois de
l'Assemblée nationale, tend à établir une
incompatibilité entre le mandat parlementaire et la fonction de membre
du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.
Comme votre rapporteur l'a exposé en première lecture, cette
incompatibilité a déjà été établie en
droit et il est donc inutile d'alourdir le code électoral avec des
dispositions redondantes.
Cette incompatibilité a, en effet, été inscrite
expressément à l'article 10 de la loi n° 93-980 du
4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit, que l'on peut considérer comme une application
spécifique des dispositions plus générales de l'article
L.O. 142 du code électoral, établissant une
incompatibilité entre un mandat parlementaire et une fonction publique
non élective.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en
première lecture, un
amendement tendant à disjoindre l'article
premier
bis
du projet de loi organique.
Article premier ter
(art. L.O. 140 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire
avec
les fonctions de juge des tribunaux de commerce
Cet
article additionnel dû au vote d'un amendement présenté par
la commission des Lois de l'Assemblée nationale, tend à
rétablir l'incompatibilité entre un mandat parlementaire et la
fonction de
juge des tribunaux de commerce
, qui ne figurait pas dans le
texte initial. Les députés avaient déjà
adopté cette disposition en première lecture, que le Sénat
avait ensuite supprimée sur proposition de votre commission des Lois.
Pour justifier ce rétablissement, M. Bernard Roman, rapporteur, a
indiqué qu'il s'agirait d'inscrire clairement dans le code
électoral la traduction du principe de séparation entre le
pouvoir législatif et une autorité juridictionnelle.
La question mérite certes d'être examinée avec
intérêt.
Toutefois, les tribunaux de commerce ne sont pas les seules juridictions au
sein desquelles des fonctions juridictionnelles sont exercées par des
personnes élues.
On pourrait citer en exemple le cas des conseillers prud'hommes et celui des
assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux.
Pour ces raisons, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à disjoindre l'article premier
ter
du projet de loi
organique, sans lien avec le texte initial.
Article 2
(art. L.O. 141 et L.O. 141-1 du code
électoral)
Incompatibilité d'un mandat parlementaire
avec une fonction d'exécutif d'une collectivité
territoriale
ou avec plus d'un mandat local
L'article 2 contient les dispositions essentielles du projet
de loi
organique.
Sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, en
deuxième lecture comme en première lecture, concerne deux
catégories d'incompatibilités applicables aux
parlementaires :
- En premier lieu, il étendrait à tous les conseillers
municipaux la liste des mandats compatibles avec celui de parlementaire dans la
limite d'un seul ;
En l'état actuel du droit, le parlementaire peut exercer un seul mandat
ou une seule fonction parmi les suivantes : parlementaire européen,
conseiller régional ou général, conseiller à
l'Assemblée de Corse, conseiller de Paris, maire d'une commune d'au
moins 20 000 habitants, maire-adjoint d'une commune d'au moins
100 000 habitants.
Le Sénat, suivant votre commission des Lois, avait approuvé cette
extension, en la limitant toutefois, pour le mandat de conseiller municipal,
aux communes d'au moins 3 500 habitants.
-
En second lieu, l'Assemblée nationale a prévu que le
mandat parlementaire serait incompatible avec l'exercice d'une fonction
d'exécutif d'une collectivité territoriale (président de
conseil régional ou général, président du conseil
exécutif de Corse, maire) ou de président d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre.
Votre commission des Lois considère, comme le Sénat en
première lecture, qu'un parlementaire doit pouvoir exercer un mandat
local (mais un seul) dans sa plénitude, c'est-à-dire, y compris
une fonction exécutive.
Le principe de l'exercice d'un seul mandat local ou d'une seule fonction par un
parlementaire a déjà été établi par la loi
organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985, le texte
prévoyant toutefois une exception pour les maires des villes de moins de
20.000 habitants et pour les maires-adjoints de celles de moins de
100.000 habitants.
Le projet de loi organique supprimerait cette exception et ne permettrait au
parlementaire de n'exercer qu'un seul mandat local, quel qu'il soit, y compris
celui de conseiller municipal et sans considération de la population de
la commune.
La généralisation d'un principe déjà établi
paraît pouvoir être acceptée, à la lumière du
recul dont on dispose aujourd'hui par rapport aux lois de
décentralisation.
La poursuite de la décentralisation, l'instauration de la session unique
du Parlement et une volonté d'accroître la circulation des
responsabilités publiques permettent en effet d'approuver l'extension
proposée du principe établi en 1985.
Au terme d'un large débat, votre commission des Lois a finalement
considéré que l'exclusion de cette limitation des mandats
exercés dans les communes de moins de 3 500 habitants pouvait
ne pas être pleinement fondée, dans la mesure où elle
pourrait introduire une différence non justifiée entre mandats
locaux.
Compte tenu du développement de l'intercommunalité, elle a aussi
estimé que les fonctions de membre d'un établissement public de
coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre
devraient aussi être prises en considération dans
l'appréciation des mandats ou fonctions susceptibles d'être
exercées simultanément.
Appartiennent à cette catégorie : les communautés
d'agglomération, les communautés urbaines, les communautés
de villes, les districts, les
communautés de communes et les
syndicats d'agglomérations nouvelles.
Le projet de loi sur l'intercommunalité, en cours d'examen par le
Parlement, prévoyant que les délégués des communes
dans les organes délibérants des établissements publics de
coopération intercommunale sont choisis parmi les conseillers
municipaux, il en résulterait que le parlementaire conseiller municipal
ne pourrait plus être membre d'une assemblée
délibérante de coopération intercommunale.
En revanche, la possibilité pour un parlementaire de participer à
la gestion d'une seule collectivité territoriale ne doit pas
nécessairement se limiter à l'exercice d'un mandat sans fonction
de responsabilité.
Le député ou le sénateur doit pouvoir exercer les
fonctions de maire ou celles de président d'un conseil
général ou régional pour les raisons déjà
développées par votre rapporteur lors de l'examen du texte en
première lecture.
En effet, le libre choix de l'électeur, principe essentiel de la
démocratie, ne peut se concilier avec une législation sur les
incompatibilités que dans les limites strictement nécessaires.
Or, précisément, il est impératif qu'un parlementaire
puisse, si les électeurs en décident ainsi, exercer des
responsabilités de gestion au sein d'une collectivité
territoriale lui permettant de rester proche des réalités du
terrain, le mandat parlementaire pouvant alors s'appuyer sur une solide
expérience locale.
Alors que, selon une enquête réalisée à l'occasion
du dernier congrès de l'Association des Maires de France, en novembre
1998, 45 % des maires n'envisagent pas de se représenter lors des
prochaines élections municipales, le parlementaire perdrait la
possibilité de rester ou de devenir maire, ce qui contribuerait à
assécher plus sûrement encore le vivier des candidats à des
fonctions bénévoles.
Sous une apparente simplicité, le projet de loi organique ne prend pas
en considération la nécessaire articulation entre mandat national
et fonctions locales et, sous couvert de prévenir tout risque de conflit
d'intérêts, organiserait, à l'heure de la
décentralisation, une séparation radicale entre mandat national
et fonctions locales.
La décentralisation ne saurait être développée dans
des conditions satisfaisantes si aucun des membres du Parlement
-compétent pour en déterminer les principes fondamentaux- se
trouvait obligatoirement privé de toute responsabilité locale.
Telle est la condition d'une décentralisation à la
française, toujours menacée par l'autorité de l'Etat. Ne
pas le comprendre reviendrait, soit à préparer la
recentralisation, soit à s'exposer à une féodalisation qui
ne serait favorable, ni à l'unité du pays, ni à
l'aménagement équilibré de notre territoire.
Il ne s'agit pas pour autant de rendre systématique l'exercice
simultané d'un mandat parlementaire et d'une fonction locale, puisque,
en l'état actuel de la législation, 40 % de parlementaires
-dans des proportions très semblables à l'Assemblée
nationale et au Sénat- n'exercent aucune fonction d'exécutif de
collectivité territoriale
2(
*
)
.
Il s'agit de permettre aux électeurs de décider librement si leur
parlementaire peut aussi rester ou devenir maire, et d'assurer eux-mêmes
un renouvellement adapté des élus.
On pourrait s'étonner qu'un ministre puisse être aussi maire
d'une grande ville, ce qui demeurera autorisé à défaut du
dépôt d'un projet de loi constitutionnelle tendant à
compléter l'article 23 de la Constitution.
Qu'il s'agisse du risque de conflit d'intérêts ou de la
disponibilité -arguments souvent invoqués à l'appui de la
législation proposée- la question se pose de manière
beaucoup plus forte pour un membre du Gouvernement que pour un parlementaire,
d'autant que les parlementaires les plus assidus ne sont pas
nécessairement ceux qui exercent le moins de responsabilités
locales.
Il apparaît clairement que toute proposition de renforcement du
régime des incompatibilités aurait dû concerner en premier
lieu les ministres et non les parlementaires.
Votre commission des Lois estime souhaitable de limiter à une seule
collectivité les responsabilités des parlementaires, par
l'exercice simultané d'un seul mandat mais non d'interdire de
manière absolue et doctrinale l'exercice de toute responsabilité
d'exécutif.
Aussi, vous propose-t-elle un
amendement
tendant à une
nouvelle rédaction de l'article 2 du projet de loi organique
pour
modifier l'article L.O. 141 du code électoral.
Cet article L.O. 141 reprendrait les dispositions proposées par le
projet de loi organique pour l'article L.O. 141-1, permettant à un
parlementaire d'exercer simultanément un seul mandat local (conseiller
régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller
général, conseiller de Paris, conseiller municipal), la
limitation similaire pour le parlementaire européen étant
transférée du code électoral à la loi
n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à
l'élection des représentants au Parlement européen par
l'article 8 du projet de loi.
Le parlementaire ne pourrait plus être membre d'un organe
délibérant d'un établissement de coopération
intercommunale, sauf s'il n'est pas doté d'une fiscalité propre.
En revanche, les dispositions sur l'incompatibilité entre le mandat de
député ou de sénateur et une fonction d'exécutif de
collectivité (maire, président de conseil général
ou régional) ne seraient pas reprises.
En conséquence un parlementaire ne pourrait plus siéger
simultanément dans un conseil général (ou régional)
et dans un conseil municipal, quelle que soit la taille de la population de la
commune.
Un parlementaire pourrait donc exercer un mandat local et un seul, mais dans
sa plénitude, c'est-à-dire y compris en assurant des fonctions
exécutives au sein de la collectivité dont il est l'élu.
Il pourrait donc participer pleinement à la gestion d'une
collectivité territoriale, mais d'une seule.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 2 du projet de
loi organique ainsi modifié
.
Article 2 bis
(art. L.O. 142-1 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire
avec
les fonctions du membre de cabinet du président de la République
ou d'un cabinet ministériel
Cet
article additionnel, supprimé par le Sénat en première
lecture, a été rétabli par l'Assemblée nationale.
M. Bernard Roman, rapporteur, a douté que l'article L.O. 142 du
code électoral établissant une incompatibilité entre le
mandat parlementaire et une fonction publique non élective concerne les
membres des cabinets du président de la République ou des membres
du Gouvernement, votre rapporteur s'étant lui-même
interrogé à ce sujet.
Quoi qu'il en soit, cet article n'a pas de lien avec l'objet du projet de loi
organique initial, à savoir les incompatibilités entre mandats et
fonctions de caractère électif.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
disjoindre l'article 2
bis
du
projet de loi organique
.
Article 2 ter
(art. L.O. 143-1 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les
fonctions
de membre du directoire de la Banque centrale
européenne
et de membre de la Commission européenne
Cette
incompatibilité, issue d'un amendement de l'Assemblée nationale,
avait été supprimée par le Sénat en première
lecture après que votre commission des Lois eut fait valoir qu'elle
était déjà établie en droit par l'article L.O. 143
du code électoral selon lequel "
l'exercice des fonctions
conférées par un Etat étranger ou une organisation
internationale et rémunérées sur leurs fonds est
également incompatible avec le mandat de député
".
L'Assemblée nationale a rétabli cette disposition en
deuxième lecture, M. Bernard Roman, rapporteur, ayant
considéré qu'il était "
nécessaire
d'affirmer clairement, par une inscription dans le code électoral, le
refus de toute confusion d'intérêts avec le mandat de
député ou de sénateur
", ne contestant donc pas
l'applicabilité de l'article L.O. 143 du code précité aux
fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne et
à celles de membre de la Commission européenne.
Le texte proposé, loin de revêtir un intérêt
strictement juridique, puisque l'incompatibilité existe
déjà, n'aurait donc qu'une valeur symbolique, de nature à
alourdir inutilement le code électoral.
On peut même imaginer que toute émunération ajoutée
à un principe clairement énoncé comporte le risque, par
son caractère incomplet, de laisser planer un doute sur le champ
d'application exact d'un texte de caractère général.
Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle par
amendement de
disjoindre l'article 2
ter
du projet de loi organique.
Article 2 quater
(art. L.O. 144 du code
électoral)
Missions confiées à un parlementaire
On sait
que l'article L.O. 144 rend ces missions compatibles avec un mandat de
député ou de sénateur, à la condition que leur
durée n'excède pas six mois.
L'article 2
quater
du projet de loi organique tend à limiter
à deux le nombre de missions qu'un parlementaire pourrait, au cours
d'une même législature, se voir confiées par le
Gouvernement.
Il s'agirait, selon M. Bernard Roman, rapporteur sur le présent projet
à l'Assemblée nationale de "
limiter une pratique qui
crée une confusion des rôles entre pouvoir exécutif et
pouvoir législatif
", Mme Christine Lazerges ayant
indiqué, au cours de l'examen du texte par la commission des Lois,
qu'une mission confiée par le Gouvernement lui avait pris un temps ne
lui laissant qu'une très faible disponibilité pour son travail
parlementaire.
Le Sénat, suivant sa commission des Lois, avait supprimé cette
disposition qui, ne concernant pas les incompatibilités avec des
fonctions électives, n'avait pas sa place dans le présent projet
de loi organique.
L'Assemblée nationale ayant rétabli cet article additionnel,
votre commission des Lois vous propose, pour les mêmes raisons, un
amendement
tendant à
disjoindre l'article 2
quater
du
projet de loi organique
.
Article 2 quinquies
(art. L.O. 145 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les
fonctions
de membre d'une chambre consulaire ou d'une chambre
d'agriculture
Cet
article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture comme en première lecture, tend à
instituer une incompatibilité entre un mandat parlementaire et une
fonction de membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre
d'agriculture.
L'article L.O. 145 du code électoral, qui serait complété
à cet effet, rend incompatible ce mandat avec des fonctions de direction
ou de conseil exercées dans des entreprises nationales et
établissements publics nationaux, sauf lorsque le parlementaire a
été désigné en cette qualité ou du fait d'un
mandat électoral local.
Il résulte des décisions n° 95-12-I du 14 septembre
1995 et 99-17 I du 28 janvier 1999 du Conseil constitutionnel que
l'article L.O. 145 du code électoral s'applique aux fonctions de
président de l'assemblée des chambres françaises de
commerce et d'industrie et à celles de président d'une chambre de
commerce et d'industrie, institutions ayant le caractère
d'établissement public national.
La jurisprudence établira si elle s'applique aussi au président
d'une chambre d'agriculture et à tous les membres du bureau de ces
établissements publics nationaux.
Quoi qu'il en soit, comme en première lecture, votre commission des Lois
vous propose un
amendement
tendant à
disjoindre
l'article 2
quinquies
du projet de loi organique
qui
n'entre pas dans le cadre du texte initial.
Article 2 sexies
(art. L.O. 146 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire
avec
des fonctions de direction de sociétés ayant un objet financier
et faisant publiquement appel à l'épargne
L'article L.O. 146 du code électoral rend le mandat
parlementaire incompatible notamment avec une fonction de direction d'une
société ayant un objet
exclusivement
financier et faisant
publiquement appel à l'épargne (conditions cumulatives).
L'article 2 sexies, adopté par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture comme en première lecture, en supprimant la
mention de l'objet "
exclusivement
" financier, aurait pour
conséquence d'étendre l'incompatibilité à
l'ensemble des sociétés ayant un objet
au moins en partie
financier et faisant publiquement appel à l'épargne.
Comme votre rapporteur l'a exposé lors de l'examen du texte en
première lecture, cet article étendrait sensiblement le champ de
l'incompatibilité et, en empêchant de très nombreux
dirigeants d'entreprises d'exercer un mandat parlementaire, sauf à
renoncer à leur activité professionnelle, contribuerait à
couper le Parlement de l'activité économique du pays, à
professionnaliser le mandat parlementaire tout en réduisant
l'éventail des catégories socioprofessionnelles susceptibles
d'accéder au Parlement.
M. Bernard Roman, rapporteur a estimé que cette disposition permettrait
"
d'établir une séparation claire entre la fonction
parlementaire et les intérêts d'ordre privé
",
confirmant ainsi l'esprit qui préside à cette proposition, comme
à beaucoup d'autres articles additionnels adoptés par
l'Assemblée nationale, à savoir créer une césure
étanche entre le Parlement et la vie professionnelle.
Votre commission des Lois est pour le moins réservée à
l'égard d'un tel objectif et constate, en tout état de cause, que
les aménagements proposés au régime des
incompatibilités professionnelles n'ont pas été
précédés d'une réflexion suffisante sur leurs
incidences.
Ainsi, la modification de l'article L.O. 146 du code électoral
susciterait probablement de grandes difficultés d'interprétation,
dans la mesure où on ignore le niveau à partir duquel
l'entreprise ayant un objet financier non exclusif et une activité
industrielle ou commerciale devrait être soumise au champ des
dispositions proposées.
Ceci illustre la difficulté qu'il y a à ajouter, à la
faveur d'amendements, des dispositions sur les incompatibilités
professionnelles à un texte relatif aux incompatibilités avec des
fonctions électives.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence, comme en
première lecture, un
amendement
tendant à
disjoindre
l'article 2
sexies
du projet de loi organique
.
Article 2 septies
(art. L.O. 146 du code
électoral)
Interdiction pour un parlementaire d'exercer
les
droits attachés à la propriété de tout ou partie
d'une société
visée à l'article L.O. 146 du
code électoral
L'article 2
septies
, proposé en deuxième
lecture comme en première lecture, interdirait à un parlementaire
d'exercer les droits attachés à la propriété de
tout ou partie d'une société visée à l'article L.O.
146 du code électoral (sociétés dans lesquelles les
fonctions de direction sont incompatibles avec un mandat parlementaire).
Votre rapporteur a exposé, en première lecture, que la privation
"
sans que la nécessité publique légalement
constatée l'exige évidemment
" des attributs du droit de
propriété (droits de vote, de contrôle, de percevoir des
dividendes, de participer à la distribution des actifs lors de la
dissolution de la société, de céder des parts sociales)
serait susceptible d'être déclarée non conforme à la
Constitution par le Conseil constitutionnel.
Il a également fait valoir que la disposition proposée pourrait,
dans certaines hypothèses, bloquer le fonctionnement d'une
société (cas où la décision est subordonnée
à un accord unanime des actionnaires) et que les implications de ce
texte n'avaient pas été suffisamment mesurées, ce qui
démontre que le traitement de cette question, à supposer qu'il
soit opportun, devrait comporter un examen de ses implications tant au regard
du droit constitutionnel que du droit des sociétés.
Comme en première lecture, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
disjoindre
l'article 2
septies
du projet de loi organique
.
Article 2 octies
(art. L.O. 147 du code
électoral)
Interdiction pour un parlementaire
d'exercer une
fonction de direction ou de conseil
dans une société
énumérée à l'article L.O. 146 du code
électoral
Selon
l'article L.O. 147 du code électoral, un parlementaire ne peut
pas accepter en cours de mandat une fonction de membre du conseil
d'administration dans l'un des établissements, sociétés ou
entreprises visés à l'article L.O. 146 du même
code.
Comme en première lecture, l'article 2 octies apporterait deux
modifications à l'article L.O. 146 :
- il étendrait l'interdiction aux fonctions de surveillance ou de
conseil exercées de façon permanente ;
- l'interdiction, actuellement limitée aux fonctions
acceptées en cours de mandat, concernerait aussi celles exercées
avant le début du mandat.
En interdisant à un parlementaire de poursuivre une activité
professionnelle après son élection, cette disposition,
étrangère au propos initial du texte, à savoir les
incompatibilités électives et non professionnelles, contribuerait
aussi à faire du mandat de député ou de sénateur
une sorte de profession, ce qui n'apparaît pas souhaitable.
Comme en première lecture, votre commission des Lois vous propose un
amendement tendant à disjoindre l'article 2
octies
du projet de loi organique
.
Article 2 decies
(art. L.O. 149 du code
électoral)
Limitation pour les parlementaires du
droit
d'exercer la profession d'avocat
L'article 2
decies
, rétabli par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture, apporte trois
modifications aux interdictions faites aux parlementaires d'exercer la
profession d'avocat par l'article L.O. 149 du code électoral.
- Il interdirait aux parlementaires d'accomplir directement ou
indirectement un acte de leur profession d'avocat devant la Haute Cour de
justice ou devant la Cour de Justice de la République, en cas de
poursuite pénale pour crimes et délits contre la chose publique,
en matière de presse ou d'atteinte au crédit ou à
l'épargne.
- L'interdiction de plaider ou de consulter pour le compte d'une
société, entreprise ou établissement visés aux
articles L.O. 145 et L.O. 146 du code électoral serait
étendue à celles dont le parlementaire était
habituellement le conseil avant son élection.
Le texte s'opposerait donc à la poursuite du traitement par le
parlementaire de dossiers dont il avait la charge avant son élection,
traduisant, une fois encore, une vision d'un mandat parlementaire comparable
à une profession.
- L'interdiction de plaider ou de consulter contre l'Etat, les
sociétés nationales, les collectivités ou
établissements publics comprendrait désormais les cas d'actions
en responsabilité des dommages causés par tout véhicule,
alors que ces actions en responsabilité échappent actuellement
à l'interdiction.
Comme pour les articles précédents, votre commission des Lois
considère que le renforcement des limitations d'exercice d'une
profession par un parlementaire n'a pas sa place dans un texte concernant les
incompatibilités avec des fonctions électives.
En conséquence, elle vous propose, comme en première lecture, un
amendement
tendant à
disjoindre
l'article 2
decies
du projet de loi organique
.
Article 3
(art. L.O. 151 du code
électoral)
Publication au Journal Officiel des déclarations
d'activité
professionnelle et d'intérêt
général
L'article 3 du projet de loi organique adopté par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture comporte deux
objets :
- D'une part, dans son paragraphe II, il tend à rendre
applicable au parlementaire élu à une fonction de chef
d'exécutif les dispositions de l'article L.O. 151 du code
électoral concernant le règlement des situations
d'incompatibilité apparaissant lors de l'élection du
député ou du sénateur.
Cette disposition serait la conséquence de l'incompatibilité
proposée à l'article 2 entre le mandat de parlementaire et
une fonction de chef d'exécutif de collectivité territoriale.
Par coordination avec sa position à l'article 2 (refus de cette
incompatibilité), votre commission des lois vous propose par
amendement
de
supprimer
cette disposition, et donc le
paragraphe II de l'article
.
- D'autre part, l'article 3, paragraphe III, issu d'un
amendement voté à l'Assemblée nationale en deuxième
lecture comme en première lecture, prévoit la publication au
Journal Officiel des déclarations d'activité professionnelle ou
d'intérêt général souscrites par les parlementaires
après leur élection et en cas de changement dans leur situation.
Comme l'a indiqué votre rapporteur lors de l'examen du texte en
première lecture, une réflexion éventuelle sur la
modification de cette procédure de déclaration relève d'un
autre débat et n'entre pas dans le cadre du présent projet de loi
organique.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
supprimer le paragraphe III de cet
article
.
Enfin, il convient de rappeler que, sur cet article comme sur l'ensemble des
dispositions des projets de loi organique et ordinaire, les deux
assemblées étaient parvenues, en première lecture,
à un accord sur le point particulier de l'harmonisation à
30 jours, dans tous les cas de figure, du délai d'option
laissé aux élus en situation d'incompatibilité pour se
mettre en conformité avec la législation (paragraphe I et IV du
présent article).
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter l'article 3 du projet
de loi organique ainsi modifié.
Article 4
(art. L.O. 151-1 du code
électoral)
Règlement des incompatibilités survenant
postérieurement
à l'élection du parlementaire
L'article 4 du projet de loi organique concerne le
règlement des situations d'incompatibilité survenant après
l'élection du parlementaire.
En premier lieu, l'Assemblée nationale a rétabli les dispositions
supprimées par le Sénat concernant le parlementaire élu
à une fonction d'exécutif incompatible.
Par coordination avec sa position sur l'article 2 (compatibilité du
mandat parlementaire avec une fonction d'exécutif de collectivité
territoriale), votre commission des Lois vous propose de ne pas retenir ces
dispositions qui seraient, en effet, inutiles.
En second lieu, l'Assemblée nationale a rétabli les dispositions
qu'elle avait retenues en première lecture, et que le Sénat avait
supprimées afin de laisser une liberté de choix au parlementaire
acquérant un mandat incompatible.
Les députés proposent que le parlementaire en situation
d'incompatibilité soit contraint de renoncer à un mandat qu'il
détenait antérieurement (au lieu du mandat de son choix),
étant précisé qu'à défaut d'option dans le
délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la
plus ancienne (au lieu de la plus récente) prendrait fin de plein droit.
L'Assemblée nationale avait, en outre, prévu que le parlementaire
qui, dans ce délai, démissionnerait du dernier mandat acquis, au
lieu d'un mandat acquis antérieurement, perdrait aussi le mandat acquis
ou renouvelé à la date la plus ancienne.
Il en résulterait que, dans ce cas, le parlementaire perdrait deux
mandats.
Comme en première lecture, votre commission des Lois estime
préférable de maintenir le régime en vigueur, qui n'a
entraîné aucun dysfonctionnement, et qui laisse au parlementaire
une entière liberté de choix, tout en acceptant l'harmonisation
à trente jours des délais d'option.
En conséquence, elle vous propose un
amendement
tendant à
une
nouvelle rédaction de l'article 4 du projet de loi
organique
.
Article 4 bis
(art. L.O. 296 du code
électoral)
Age d'éligibilité des sénateurs
Cet
article additionnel, tendant à abaisser à 18 ans l'âge
d'éligibilité des sénateurs, introduit à
l'initiative de l'Assemblée nationale en première lecture, a
été supprimé par le Sénat avant d'être
à nouveau introduit dans le projet de loi organique par les
députés en deuxième lecture.
Le Sénat, suivant la proposition de votre commission des Lois, avait en
effet constaté que cette question devait être examinée dans
le cadre d'un texte spécifique sur les conditions
d'éligibilité et non de celui d'un projet relatif aux
incompatibilités.
Au demeurant, nos collègues MM. Henri de Raincourt, Guy
Allouche et Mme Hélène Luc ont déposé des
propositions de loi organique tendant à fixer à 23 ans
l'âge d'éligibilité des sénateurs.
Comme l'a indiqué notre collègue M. Paul Girod dans son
rapport sur le projet de loi relatif à l'élection des
sénateurs, ces propositions pourraient être examinées
conjointement avec un projet de loi organique sur l'effectif du Sénat,
dont le Gouvernement a annoncé le dépôt après la
publication des résultats du recensement de 1999
3(
*
)
.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence un
amendement
tendant à le
disjoindre du projet de loi
organique
.
Article 4 ter A (nouveau)
Âge
d'éligibilité aux mandats et fonctions
dans les
collectivités d'outre-mer
Cet
article additionnel, inséré en deuxième lecture à
l'initiative de l'Assemblée nationale tend à modifier plusieurs
textes relatifs à l'outre-mer pour y établir à 18 ans
l'âge d'éligibilité à des mandats électoraux
et fonctions électives dans des institutions territoriales de
collectivités d'outre-mer.
Comme pour l'article précédent, votre commission des Lois
considère que les conditions d'éligibilité n'ont pas
à figurer dans un texte concernant les incompatibilités.
Elle vous propose en conséquence un
amendement à disjoindre
à l'article 4
ter
A du projet de loi organique.
Article 6
(article L.O. 328-2 du code
électoral)
Incompatibilités applicables à
Saint-Pierre-et-Miquelon
Le texte
proposé pour compléter l'article L.O. 328-2 du code
électoral, relatif au député de Saint-Pierre-et-Miquelon
assimilerait, dans son premier alinéa, les fonctions de président
du conseil général de cette collectivité à celles
de président du conseil général d'un département
pour l'application de l'incompatibilité entre un mandat parlementaire et
les fonctions de président de conseil général
prévue par l'article 2 du projet de loi organique.
Son second alinéa assimilerait le mandat de conseiller
général dans cette collectivité avec celui de conseiller
général d'un département pour l'application de
l'incompatibilité du mandat parlementaire avec plus d'un mandat local,
prévue par le même article du projet de loi organique.
Par coordination avec la position qu'elle a adoptée à
l'article 2 du présent projet, votre commission des Lois vous
propose un
amendement
tendant à ne retenir que la seconde de ces
assimilations et
d'adopter l'article 6 ainsi modifié
.
Article 7
(article L.O. 334-7-1 du code
électoral)
Incompatibilités applicables à Mayotte
L'article 7 tend à assimiler, pour
l'incompatibilité du mandat parlementaire avec plus d'un mandat local,
le mandat de conseiller général de Mayotte à celui de
conseiller général d'un département.
Cette disposition qui figurait dans le texte adopté par
l'Assemblée nationale en première lecture, avait
été approuvée dans son principe par le Sénat qui
l'avait toutefois insérée dans le nouveau titre II du Livre III
du code électoral, relatif à Mayotte, créé par
l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 (au lieu de
l'insérer à l'article L.O. 141-1 du code électoral,
relatif aux incompatibilités applicables sur l'ensemble de la
métropole).
L'Assemblée nationale a approuvé cette codification en
deuxième lecture.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement de coordination
avec la position qu'elle a prise à l'article 2 du projet
(référence à l'article L.O. 141 au lieu de l'article
L.O. 141-1).
Elle vous propose
d'adopter l'article 7 ainsi modifié
.
Article 8
(article 6-1 de la loi n° 52-1175
du
21 octobre 1952)
Assimilation du mandat de conseiller territorial de la
Polynésie française au mandat de conseiller général
Cet
article tend à assimiler le mandat de conseiller territorial de la
Polynésie française au mandat de conseiller général
d'un département, pour l'application de la législation sur les
incompatibilités.
Pour une meilleure lisibilité du texte, le Sénat avait
inséré ces dispositions dans la loi n° 52-1175 du 21
octobre 1952 fixant le régime applicable à l'élection des
conseillers territoriaux polynésiens, ce que l'Assemblée
nationale a accepté en deuxième lecture.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
de correction d'une
erreur matérielle et
d'adopter l'article 8 ainsi
modifié
.
Article 8 bis A (nouveau)
(article 11-1 de la loi
n°
52-1175 du 21 octobre 1952)
Incompatibilité entre
un mandat de conseiller territorial de Polynésie française avec
un mandat ou une fonction en dehors de ce territoire
Cet
article, inséré par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture, instituerait une incompatibilité entre le
mandat de membre de l'Assemblée territorial de la Polynésie
française et un
mandat local
(sauf celui de conseiller municipal)
ou un
mandat ou une fonction territoriale dans une autre
collectivité.
Une incompatibilité de cette nature existe déjà pour les
membres d'une assemblée de province de Nouvelle Calédonie
(article 196 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999).
Afin de prendre en compte une éventuelle évolution du statut de
la Polynésie française, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à une nouvelle rédaction de cet
article, énumérant les collectivités d'outre-mer
concernées, au lieu de viser la catégorie des territoires
d'outre-mer.
Elle vous propose
d'adopter l'article 8
bis
A nouveau ainsi
modifié
.
Article 8 bis
(article 13 de la loi
organique n° 96-312 du 12 avril 1996)
Assimilation des
fonctions de président ou de membre du
Gouvernement de la
Polynésie française avec les fonctions
de président
d'un conseil général
Cet
article assimilerait les fonctions de président ou de membre du
Gouvernement de la Polynésie française avec les fonctions de
président d'un conseil général.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement de coordination et
d'adopter l'article 8 bis ainsi modifié
.
Article 8 ter
(article 13-1-1 de la loi
n° 61-814 du 29 juillet 1961)
Assimilation du mandat de membre
de l'Assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna au mandat de
conseiller général
Cet
article assimilerait le mandat de membre de l'assemblée territoriale des
îles Wallis-et-Futuna à celui de conseiller général.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
rétablir la rédaction qu'elle avait adoptée en
première lecture, par coordination avec les positions qu'elle a prises
précédemment et
d'adopter l'article 8
ter
ainsi modifié
.
Article 8 quater A (nouveau)
(article 13-16 de
la loi
n° 61-814 du 29 juillet 1961)
Incompatibilité entre un
mandat de membre de l'assemblée territoriale des îles
Wallis-et-Futuna avec un mandat ou une fonction
en dehors de ce
territoire
Par
analogie avec l'article 8
bis
A pour la Polynésie
française, cet article additionnel inséré en
deuxième lecture par l'Assemblée nationale, rendrait le mandat de
conseiller territorial des îles Wallis-et-Futuna incompatible avec un
mandat local ou territorial acquis en dehors de ce territoire.
De la même manière, votre commission des Lois vous propose un
amendement tendant à préciser la rédaction de ce texte et
d'adopter l'article 8
quater
A ainsi
modifié
.
Article 8 quater
(article 196 de la loi organique
n° 99-209 du 19 mars 1999)
Incompatibilités applicables
en Nouvelle-calédonie
En
première lecture, le Sénat avait inséré dans la loi
n° 88-1028 du 9 novembre 1988 l'assimilation
proposée du mandat de membre d'une assemblée de province de la
Nouvelle-Calédonie au mandat de conseiller général d'un
département, pour l'application de la législation sur les
incompatibilités, ainsi que l'harmonisation à 30 jours des
délais d'option pour l'élu en situation d'incompatibilité.
Ces dispositions ont été insérées ou
adaptées dans la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999
relative à la Nouvelle-Calédonie (articles 196 et 197).
Elles ont donc été supprimées du présent projet par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
L'article 8
quater
concerne l'option que devrait effectuer le
suivant de liste devenant membre d'une assemblée de province s'il se
trouvait en situation d'incompatibilité et tend à insérer
cette disposition à l'article 196 de la loi du 19 mars 1999
précitée.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
de correction d'une
erreur matérielle et
d'adopter l'article 8
quater
ainsi
modifié
.
Article 9 bis (nouveau)
(art. 7-1 de l'ordonnance
n°
58-1360 du 29 décembre 1958
portant loi organique relative aux lois
de finances)
Incompatibilités applicables aux membres
du
Conseil économique et social
Cet
article résulte d'un amendement présenté en
deuxième lecture par M. Pierre Albertini, approuvé par
la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse
de l'Assemblée nationale.
Il tend à intégrer dans l'ordonnance n° 58-1360 du
29 septembre 1958 les dispositions de l'article L.O. 139 du
code électoral rendant un mandat parlementaire incompatible avec les
fonctions de membre du Conseil économique et social.
L'article 9
bis
insérerait également dans cette
ordonnance l'incompatibilité entre le mandat de membre du Parlement
européen et les mêmes fonctions, prévue par
l'article 7 du projet de loi ordinaire pour figurer à
l'article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement
européen.
Le principe de cette incompatibilité a déjà
été accepté par le Sénat puisque l'article 7
du projet de loi a été adopté dans les mêmes termes
par les deux assemblées en première lecture.
L'article 9
bis
du présent projet de loi organique ne
ferait donc que confirmer des incompatibilités déjà
établies.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter sans modification
l'article 9
bis
du projet de loi organique
.
Article 10
Dispositions transitoires
Le
projet de loi organique initial prévoyait que le parlementaire se
trouvant, à la date de publication de la loi organique, dans l'un des
cas d'incompatibilité qu'elle institue pourrait continuer d'exercer ses
mandats et fonctions jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque
cause que ce soit, prendrait fin le premier.
Cette application progressive du texte présentait l'inconvénient
de toucher de nombreux élus lors des prochaines élections
municipales (mars 2001). Un certain nombre de députés ou de
sénateurs pouvant alors choisir de renoncer à leur mandat
parlementaire, il en aurait résulté un nombre important de
vacances de sièges auxquelles il n'aurait pas été pourvu,
puisque des élections partielles ne peuvent être organisées
dans l'année précédant un renouvellement
général de l'Assemblée nationale (prévu en
mars 2002, sauf dissolution).
Aussi, l'Assemblée nationale a-t-elle retenu, en première
lecture, comme date à laquelle les incompatibilités
instituées prendraient effet, celle des prochaines élections
législatives.
Cette solution n'apparaissant pas adaptée aux sénateurs, dont on
ne voit pas sur quel fondement l'évolution de leur situation devrait
intervenir à la date des élections législatives, le
Sénat, sur proposition de votre commission des Lois, a estimé, en
première lecture, préférable de faire entrer les nouvelles
dispositions en vigueur lors du renouvellement du mandat parlementaire de
l'élu concerné.
Le Sénat avait aussi décidé que le député ou
le sénateur exerçant simultanément un mandat de
parlementaire européen serait tenu de faire cesser cette
incompatibilité lors du renouvellement de son mandat européen.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale est revenue, sous une
rédaction modifiée, au principe qu'elle avait retenu en
première lecture, à savoir l'entrée en vigueur du texte
pour tous les parlementaires à la date du prochain renouvellement de
l'Assemblée nationale.
Comme en première lecture, votre commission des Lois considère
anormal de fixer pour date d'application aux sénateurs de la nouvelle
législation sur les incompatibilités, celle du renouvellement de
l'Assemblée nationale.
En conséquence, elle vous propose par un
amendement
une nouvelle
rédaction de
l'article 10
selon laquelle les dispositions de
la loi organique seraient applicables à la date du renouvellement du
mandat parlementaire de l'élu concerné.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article
10 du
projet de loi organique ainsi modifié.
Intitulé du projet de loi organique
Votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par un amendement , de coordonner l' intitulé du projet de loi organique avec les positions qu'elle a prises sur ce texte, qui serait donc relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi organique.