2. La manifestation de certaines confusions
Certaines confusions ont conduit, on l'a vu, à partir
d'un
débat sur des bons réservés à de jeunes
sociétés à fort potentiel de croissance, à aborder
des questions telles que les stock-options, les indemnités de
licenciement des dirigeants d'entreprises ou l'épargne salariale dans
son ensemble.
Il semble aussi que certains s'obstinent à vouloir considérer et
imposer comme un salaire ce qui s'apparente à un revenu
complémentaire à caractère aléatoire, devant donc
relever du régime des plus-values de cession de valeurs
mobilières.
Enfin, alourdir la taxation des stock options, comme l'ont proposé
certains, ne résout en rien les abus du système, ainsi que l'a
fait observer, dans sa note précitée, Nicole Bricq reprochant
à l'ancienne majorité "
d'avoir choisi la méthode
du coup de bâton fiscal, au lieu de rechercher une transparence
accrue
".
B. PRINCIPALES DÉCISIONS : RECULER POUR MIEUX
TAXER ?
Finalement, l'Assemblée nationale a adopté cet article 10,
modifié par un amendement de suppression de ses paragraphes II et IV
relatifs :
- à l'extension du régime des BSPCE aux
sociétés exerçant des activités bancaires,
financières, immobilières, d'assurances ou de pêche
maritime,
- à la pérennisation de ces bons.
En contrepartie du retrait de l'amendement du président Augustin
Bonrepaux tendant à majorer de 30 à 40 % la taxation des
plus-values annuelles de stock-options supérieures à
500.000 francs, un nouvel article 2
bis
a
été introduit qui propose notamment de limiter la fraction
exonérée des indemnités de licenciement à la
moitié de la première tranche du barème de l'impôt
de solidarité sur la fortune.
M. Dominique Strauss-Kahn s'est engagé à ce que le futur
projet de loi sur l'épargne salariale permette de moduler le
prélèvement fiscal et social sur les stock options en fonction du
montant des plus-values réalisées, avec effet rétroactif
au 1
er
janvier 2000, le taux marginal du barème de
l'impôt sur le revenu (54 %) pouvant être atteint dans les cas
les plus extrêmes.
La réforme des stock options, tant attendue, a donc été
ajournée une fois de plus et ne paraît pas devoir s'engager sous
les meilleurs auspices.
Le gouvernement, en apparence "
a reculé pour mieux taxer en
2000
", comme le titrait les Echos du 22 octobre.
Cet article a été vidé de sa disposition la plus innovante
concernant l'extension du champ d'application du mécanisme des BSPCE
à toutes les sociétés nouvelles, quelle que soit leur
activité.
III. LES POSITIONS DE VOTRE COMMISSION
A. DES AVANCÉES À CONSOLIDER
1. Un dispositif appréciable
Pour s'en tenir, dans un premier temps, au strict contenu de cet article, tel
qu'il avait été conçu, initialement, par le gouvernement,
votre rapporteur général considère qu'il constitue un
ensemble disparate de mesures d'inégale importance mais qui n'en sont
pas moins positives, s'agissant, notamment, de l'extension du champ
d'application des BSPCE.
a) Le report d'imposition de plus-values réinvesties dans la
constitution de nouvelles sociétés
Cette disposition est certes insuffisante, car trop restrictive et faiblement
incitative (voir infra). Elle n'en va pas moins dans le bon sens dans la mesure
où elle s'adresse aux " business angels " dont l'importance,
dans la création de sociétés nouvelles, ne saurait
être trop soulignée (il s'agit d'entrepreneurs
expérimentés et efficaces qui font bénéficier des
créateurs novices d'apports en compétences et en fonds propres).
En effet, le dispositif en question vise, à travers ses restrictions,
des personnes s'étant engagées précédemment dans
l'activité d'une entreprise de façon :
- significative (plus de 10 % des bénéfices sociaux doivent
être ou avoir été détenus par le foyer fiscal du
cédant) ;
- durable (le cédant doit avoir été pendant cinq ans
salarié ou mandataire social de la société dont les titres
sont cédés) ;
- efficace (puisqu'ont été dégagées des plus-values
prêtes à être réinvesties)
b) L'allégement de certains droits d'apport
Il s'agit, là encore, d'une mesure de portée limitée mais
bien orientée.
Le régime français des droits d'apport aux sociétés
est à la fois particulièrement complexe et
particulièrement lourd (puisque des droits proportionnels,
comparativement assez élevés, sont prélevés sur les
apports à titre onéreux, dans la plupart des cas, et même
sur des apports purs et simples, d'immeubles et de fonds de commerce, notamment
lorsque la société bénéficiaire est soumise
à l'impôt sur les sociétés).
Des réductions de droits de mutation à titre onéreux sont
prévues à l'article 5. Beaucoup plus modestement, le paragraphe
III de cet article propose d'exonérer les apports effectués lors
de la constitution de sociétés, du droit fixe d'enregistrement de
1.500 francs exigé dans la plupart des cas.
Il supprime aussi un autre droit fixe, d'un montant de 1.500 francs
également, perçu dans une hypothèse bien précise
(ce droit remplaçait le droit de mutation normalement exigible en cas
d'apport à certaines sociétés d'une activité
professionnelle à condition que l'apporteur s'engage à conserver
pendant cinq ans les titres remis en contrepartie de l'accord).
Il s'agit donc de " mesurettes " dont le coût
(200 millions de francs en 2000) serait modeste, à l'image de leur
ambition.
Elles contribuent néanmoins à un allégement, aussi minime
soit-il, des frais et des formalités de création de
sociétés nouvelles (y compris dans le cadre de la transformation
d'activités préexistantes exercées dans un cadre
individuel) et ne peuvent donc être, à ce titre, que les
bienvenues.
c) L'extension du champ d'application des BSPCE et leur
pérennisation
L'avancée la plus importante permise par cet article, dans sa version
initiale, en matière d'incitation à la création
d'entreprises, consiste à avoir autorisé des
sociétés exerçant des activités bancaires,
financières, immobilières et d'assurance, à émettre
des bons de créateurs d'entreprises (les activités de pêche
maritime sont également concernées).
Ces sociétés, en effet, doivent se moderniser pour rentrer dans
l'ère d'Internet. Elles offrent de nouveaux services aux entreprises et
possèdent, souvent, un fort potentiel de croissance et de
créations d'emplois.
Pour reprendre une image utilisée par M. Dominique Strauss-Kahn, il
était anormal qu'elles se trouvent exclues du régime des BCE
alors qu'une boucherie chevaline (si tant est que ses perspectives de
croissance le justifient !) pouvait théoriquement en
bénéficier (la société concernée doit
être nouvelle, mais pas nécessairement innovante).
Quant à la pérennisation des bons (dont l'échéance
avait déjà été prorogée, grâce au
Sénat, au 31 décembre 2001), elle améliorerait la
sécurité juridique des entreprises nouvellement
créées et permettrait la montée en régime du
système qui nécessite un certain temps (les délais
impartis, à compter de la décision de l'Assemblée
générale, sont de un an pour émettre les bons et cinq ans
pour les exercer).
Ces dispositions, intéressantes et utiles, ont été
sacrifiées en expiation du montant de l'indemnité de licenciement
et des stock-options d'une seule personne.
Elles ne constituaient pourtant aucunement la cause des abus
dénoncés mais le bébé a été
jeté avec l'eau du bain.
2. Les sujets d'inquiétude pour l'avenir
a) Le changement de méthode du Gouvernement
La méthode des " petits pas " adoptée par
Dominique Strauss-Kahn pour développer les mécanismes tendant
à impliquer davantage les salariés dans la valorisation
patrimoniale de leur entreprise, présentait plusieurs avantages :
discrétion, progressivité, exploitation de certaines concordances.
Mais concernant ce dernier point les degrés et les sujets de consensus
peuvent varier.
Tout le monde ou presque s'accorde ainsi sur la nécessité, pour
les jeunes entreprises industrielles, artisanales ou commerciales, de mettre en
place, au profit de leur salariés des instruments de motivation, de
fidélisation, de compensation d'une moindre rémunération
initiale, d'y récompenser la prise de risque et de responsabilité
et l'efficacité et à propos des stocks-options, d'obtenir plus de
transparence (ce que votre commission des finances réclame depuis
1995 !) et une distribution à un plus grand nombre de
salariés.
Le degré de consensus est déjà moindre s'agissant de la
façon de rendre les incitations existantes suffisamment attractives (les
gains correspondants doivent-ils supporter un prélèvement
social ? Faut-il les considérer comme des salaires ou comme des
plus-values de valeurs mobilières ?), de les étendre
à tout le personnel salarié (comme dans certaines entreprises
américaines), ou seulement à une partie de celui-ci, en fonction
du mérite individuel.
Enfin, on l'a vu, il n'a pas été possible au gouvernement
d'obtenir l'extension des BSPCE, qui semblait pourtant aller de soi, aux jeunes
sociétés exerçant des activités financières,
bancaires, immobilières ou d'assurance.
Il semble en tout cas, pour la majorité actuelle, que
l'efficacité économique doive s'accommoder, en ce qui concerne
les modalités d'imposition des revenus en cause, d'une certaine
conception de l'équité qui implique, au minimum, un
prélèvement social conditionnel (si certains délais de
conservation des titres ne sont pas respectés) et, au maximum, une
progressivité pouvant aller jusqu'à l'application du taux maximum
d'impôt sur le revenu (54 %).
La tactique jusqu'ici suivie par le gouvernement permettait d'escompter une
fusion progressive en douceur des régimes des BSPCE et des stock-options
dans le sens d'un alignement par le bas (sur le régime fiscal le plus
favorable) plutôt que par le haut.
L'émoi suscité par un cas personnel a semble-t-il ruiné
cette espérance.
b) Les inconvénients d'une approche trop globale
A la démarche progressive précédente a
succédé une globalisation de l'approche du problème,
consistant à intégrer les mécanismes
considérés dans un texte relatif à l'épargne
salariale dans son ensemble.
Cette globalisation risque toutefois, en tout état de cause, de demeurer
partielle à moins que ne soit pris en compte, ce qui paraît peu
probable, les aspects du dossier des stock-options relatifs au droit des
sociétés ou au contexte de l'imposition des revenus en France.
Elle risque, en revanche, de faciliter certaines confusions ou certaines
dérives comme :
- l'assimilation à un salaire des plus-values concernées et
leur soumission au droit commun fiscal ou à des règles
spécifiques de progressivité qui les priveraient de l'essentiel
de leur caractère incitatif ;
- des arbitrages défavorables au profit d'autres formes
d'intéressement, collectives et non individuelles, ou d'épargne
salariale, notamment à plus long terme (fonds de retraite...).
c) Le durcissement annoncé
Préjugeant à la fois des conclusions des réflexions
demandées à MM. Balligand et de Foucauld et de celles du
législateur, le ministre de l'économie et des finances, avait
annoncé un durcissement des conditions d'imposition des
stock-options :
- le prélèvement fiscal et social serait modulé en
fonction du montant des plus-values réalisées avec effet
rétroactif au 1
er
janvier 2000 ;
- le taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu (54 %)
pourrait être atteint " dans les cas les plus extrêmes ".
3. Les préconisations de votre commission
a) Le retour au dispositif initial concernant les bons de créateur
d'entreprise
Le régime des BSPCE constitue, à l'avantage des entreprises
nouvelles à caractère industriel, artisanal ou commercial, une
sorte " d'oasis fiscale " qu'il faut absolument préserver.
Le régime d'imposition de ces bons constitue un modèle dont doit
se rapprocher celui de la taxation des stock-options (voir plus loin).
Votre commission vous propose donc de rétablir les paragraphes
II et IV initiaux de cet article de façon à :
- assurer, comme cela était prévu au départ, l'extension
du régime des BSPCE au sociétés nouvelles, qui n'ont
aucune raison d'en être exclues, exerçant des activités
financières, bancaires, immobilières, d'assurances ou de
pêche maritime ;
- pérenniser ce système, qui ne doit se trouver mis en cause, ni
par le prochain texte, sur l'épargne salariale, ni au-delà de
l'échéance actuelle du 31 décembre 2001.
b) L'adoption des autres mesures prévues par cet article
Pour des raisons exposées précédemment, votre commission
vous demande par ailleurs de voter conforme le texte transmis au Sénat
par l'Assemblée nationale en ce qui concerne :
- le report des plus-values de cession de valeurs mobilières ou de
droits sociaux réinvestis dans la constitution d'une
société nouvelle ;
- l'exonération de certains droits d'apports, perçus
également à l'occasion de la constitution de nouvelles
sociétés.
B. DES DISPOSITIFS PERFECTIBLES
Même si votre commission des finances préconise le retour au texte
initial de cet article, les dispositions en cause ne l'en laissent pas moins
insatisfaite.
1. Les insuffisances des mesures initialement prévues
a) Concernant le report d'imposition des plus values réinvesties dans
la constitution de nouvelles sociétés
La pérennisation de cette mesure n'atténue en rien ses
insuffisances soulignées, dès l'origine, par votre commission des
finances.
Son rapport contraintes/avantages est sans doute l'un des plus faibles de notre
histoire fiscale récente (c'est probablement l'une des principales
raisons pour lesquelles le coût ne peut en être
précisé).
En contrepartie du respect des treize conditions exigées, le
contribuable concerné ne bénéficie ni d'une
exonération, ni même d'une réduction d'impôts mais
d'un simple report d'imposition.
En outre, comme le faisait observer M. Alain Lambert dans son rapport
général sur le projet de loi de finances pour 1998, les risques
pris ne sont pas négligeables
puisqu'en cas de rupture de l'une
seulement des treize conditions, dont certaines ne dépendent pas de la
volonté du contribuable
(
modification du capital de la
société bénéficiaire de l'apport au-delà des
seuils prévus par le dispositif),
le contribuable non seulement
se trouve contraint de s'acquitter immédiatement de la plus value, mais
encore peut se voir infliger des pénalités de retard.
La mesure proposée est donc faiblement motivante et il conviendrait sans
doute de la simplifier et de remplacer le report accordé par une
exonération totale ou partielle.
S'agissant d'encourager les " business angels " à apporter des
fonds propres à de jeunes sociétés, il serait probablement
plus efficace de recourir à d'autres formes d'incitations telles que la
sortie de tout ou partie du montant de l'investissement de l'assiette de l'ISF
ou l'élévation des plafonds de la loi Madelin (article 199
terdecies
OA du code général des impôts).
b) Concernant les bons de créateurs d'entreprise
Comme le souligne l'association Croissance Plus, il pourrait être
envisagé d'étendre le bénéfice des BSPCE aux
entreprises cotées en bourse depuis moins de 10 ans. En effet, les
jeunes sociétés à fort potentiel de croissance ont besoin
d'être soutenues tout au long des trois phases successives de financement
de leur développement : amorçage, capital risque et recours
aux marchés de capitaux. Or, c'est souvent dans les années
suivant leur introduction en bourse qu'elles recrutent le plus massivement. Une
prolongation durant cette période de l'application du régime des
BSPCE constituerait donc une mesure de soutien à l'emploi en même
temps que d'aide à des entreprises souvent, à ce stade, encore
déficitaires et fragiles.
Par ailleurs, lors de la discussion du projet de loi sur la recherche et
l'innovation de janvier 1999, votre commission des finances avait
défendu :
- l'abrogation de la condition des trois ans d'ancienneté, pour pouvoir
bénéficier du régime fiscal le plus favorable,
discriminatoire vis-à-vis des collaborateurs occasionnels de haut niveau
dont la société a le plus grand besoin à des phases
cruciales de son développement ;
- l'appréciation du pourcentage du capital détenu par des
personnes physiques à la date d'attribution des bons et non plus de
manière continue.
Ces propositions paraissent toujours justifiées.
2. Stock options : que de temps perdu !
Depuis la publication, au printemps 1995, d'un rapport d'information reprenant
les conclusions d'un groupe de travail formé par MM. Arthuis, Marini et
Loridant, votre commission des finances, en matière de stock-options, a
toujours tenté de concilier transparence et efficacité
économique.
a) Un souci de transparence
Le rapport d'information précité de 1995 reconnaissait la
réalité de certains abus du système des stock-options,
risquant de le discréditer même s'il ne s'agissait pas d'une
pratique majoritaire. Il estimait déjà qu'une plus grande
transparence était la meilleure façon de prévenir ces
excès.
A l'initiative d'Alain Lambert, alors rapporteur général, votre
commission des finances avait introduit dans le DDOEF de 1996 une obligation de
consolidation de l'information des actionnaires au sein des groupes de
sociétés ainsi que l'interdiction d'attribuer des options pendant
certaines périodes sensibles au regard du délit d'initié
(fenêtre d'attribution négatives).
Le décret d'application de cette dernière mesure n'étant
jamais paru, elle a été précisée et reprise, mais
rejetée, lors de l'examen du DDOEF du printemps 1998.
Votre commission des finances, faisant preuve d'une remarquable
ténacité, l'a à nouveau présentée, en 1999,
dans le cadre du volet fiscal qu'elle avait tenté d'introduire au sein
du projet de loi sur l'innovation et la recherche.
La proposition en cause, toujours valable, précisait la notion
susvisée de " fenêtres négatives ",
périodes durant lesquelles, pour prévenir des délits
d'initiés, il est interdit d'attribuer des options. Ces fenêtres
auraient été définies en fonction de la date de
publication des seuls comptes annuels, ou consolidés pour les groupes,
à l'exclusion des comptes trimestriels provisoires, en tenant compte,
par ailleurs, de tout autre événement, non encore rendu public,
susceptible d'influencer les cours des titres de la société.
L'assemblée générale des actionnaires devait être,
par ailleurs, informée des attributions
nominatives
d'options
dont bénéficient les dirigeants et leurs dix collaborateurs les
plus favorisés.
On remarquera que les suggestions du récent rapport
Viénot
65(
*
)
sur le
gouvernement d'entreprise restent en-deçà.
Que n'avons-nous alors été écoutés sur ce
point ! Nous n'en serions dans doute pas là où nous en
sommes aujourd'hui.
Par ailleurs, il était proposé, dans le même souci de
transparence, de supprimer les possibilités de rabais sur le prix de
souscription (différence entre le prix d'option et la valeur du titre).
b) La recherche d'une efficacité économique optimale
Pour votre commission des finances, l'exigence d'une plus grande
transparence (qui permet d'éviter fantasmes et abus et d'obtenir une
meilleure cohésion au sein de l'entreprise) a toujours été
intimement liée à la recherche d'une efficacité
économique optimale.
Cette efficacité suppose tout d'abord de reconnaître la
légitimité de ce mode de rémunération et de le
rendre incitatif, notamment par comparaison avec ce qui se pratique avec
l'étranger, dans un monde où le recrutement de cadres de
qualité n'échappe plus à la concurrence fiscale
internationale.
Dès 1995, le rapport d'information précité jugeait
parfaitement justifiés les avantages du régime de stock-options,
compte tenu, à la fois, de leur grand intérêt pour les
entreprises et du contexte de forte pression fiscale propre à la France.
La commission des finances donnait ensuite un avis favorable à
l'instauration, par la loi de finances pour 1996, d'un
prélèvement libératoire spécifique de 30 % sur les
gains procurés par les stock-options.
Elle n'était pas saisie du projet de loi de financement de la
sécurité sociale de 1997 qui a assujetti ces gains aux
cotisations sociales en cas de non respect d'un délai
d'indisponibilité fiscale de cinq ans.
En 1998, elle a successivement :
- proposé au Sénat de revenir au taux d'imposition de droit
commun de 16 % pour l'imposition des plus values d'acquisition ;
- défendu l'extension à toutes les sociétés de la
suppression, réservée, par le DDOEF, à celles de moins de
quinze ans, du caractère rétroactif de l'assujettissement des
gains considérés aux cotisations sociales.
Enfin, votre commission des finances a tenté d'introduire, comme il a
été rappelé, dans la loi sur la recherche et l'innovation
de juillet 1999, un volet fiscal comprenant des mesures d'allégement et
d'assouplissement du régime fiscal des stock-options en contrepartie
d'une plus grande transparence.
Étaient ainsi suggérés :
- une diminution de cinq à trois ans (pour tenir compte du
raccourcissement des cycles économiques) du délai de conservation
des titres, entre l'attribution et la cession, qui doit être
respecté pour bénéficier des règles d'imposition
les plus favorables ;
- de revenir au taux de droit commun de 16 % lorsqu'un délai de portage
d'un an est observé entre la levée de l'option et la cession des
actions ;
- enfin de rétablir l'exonération de cotisations sociales
antérieure à 1997, les diverses autres contributions sociales
cumulées de 10 % restant dues (CSG, CRDS, prélèvement sur
les revenus du patrimoine).
Les stock-options sont légitimes, en tant qu'instrument de motivation et
de fidélisation des salariés, de récompense des
responsabilités exercées et de l'efficacité du travail
effectué. Elles correspondent moins cependant dans le cas d'une grande
société que dans celui d'une petite entreprise nouvelle
bénéficiant de BSPCE, à la contrepartie d'une prise de
risque ou d'un niveau initial de rémunération peu
élevé.
Il s'agit bien cependant d'un revenu aléatoire, ce qui a tendance
à être oublié en période d'euphorie
boursière.
Pour être efficaces économiquement, c'est-à-dire faire
contribuer les salariés concernés à la valorisation
patrimoniale de la société, les stock-options doivent être
incitatives. Pour cette raison, et aussi en raison de la nature même des
revenus correspondants, et pour mettre à égalité les
différentes catégories d'actionnaires, il convient, dans le
contexte français, de les imposer non comme un salaire mais comme une
plus value de valeurs mobilières.
Si, comme le note Nicole Bricq, la pratique anglo-saxonne est plus
avancée que la nôtre dans son souci d'appliquer le droit commun
fiscal, c'est tout simplement parce que les taux marginaux d'imposition des
revenus y sont beaucoup moins élevés (54 % en France, 40 % au
Royaume-Uni et aux Etats-Unis).
On notera, en outre, que seule est imposée au Royaume Uni la plus-value
de cession (selon le barème de l'IR de droit commun), la plus-value
d'acquisition étant exonérée.
Aux Etats-Unis, le régime applicable est celui des plus-values sur
valeurs mobilières dont le taux maximum est de 28 %. Le gain n'est
imposé comme un revenu (au taux maximum de 39 ,6 %) que si les
délais de conservation prévus (2 ans après l'attribution
de l'option et un an après la levée) ne sont pas respectés
ou si le plafond de 100.000 dollars par an est dépassé. Il
n'est pas question de prélèvements sociaux sur les revenus des
plans d'option de souscription ou d'achat d'actions dans les pays anglo-saxons.
En revanche, il y existe des seuils (100.000 dollars aux Etats-Unis,
7.100 livres pour les nouveaux " Approved Company Share Options
Plans " britanniques) au-delà desquels la taxation des gains
concernés devient plus sévère.
La transparence et la diffusion des stock-options y sont aussi beaucoup plus
poussées, ce qui est sans doute lié à un plus grand
développement de l'actionnariat en général ainsi
qu'à des traditions différentes en matière de gouvernement
d'entreprise.
Comme l'écrivait en 1996 votre rapporteur général dans un
rapport au Premier ministre sur la modernisation du droit des
sociétés : "
La société est
considérée (en France) comme une institution porteuse d'un
" intérêt social " distinct de celui de ses
membres...
".
Cette approche ne doit pas faire perdre de vue " que la première
raison d'être de toute société est l'enrichissement de ses
actionnaires... ". " L'équilibre actuel entre actionnaires et
dirigeants n'est pas satisfaisant et il appartient au législateur de
mieux assurer aux premiers les moyens d'un contrôle effectif sur les
seconds ".
*
* *
La
réforme des stock-options dépend peut-être moins d'une
" mise à plat " du régime de l'ensemble de
l'épargne salariale que de modifications du droit des
sociétés assurant un meilleur équilibre des pouvoirs entre
dirigeants et actionnaires, afin d'exiger des entreprises davantage de
création de richesse et de transparence et d'éviter certains abus.
D'autre part, toute réflexion sur le régime fiscal des plus
values correspondantes doit tenir compte des conditions d'imposition
particulièrement sévères en France des revenus et des
patrimoines importants.
En bref, il convient de concilier transparence (liée au droit des
sociétés) et incitation (dépendant du droit fiscal).
S'agissant de cette dernière, il faudrait mettre en oeuvre les
recommandations de votre commission des finances : exonération de
cotisations sociales et application du taux de droit commun de 16 % (+10 % de
contributions sociales) lorsque les délais prévus de conservation
et de portage sont respectés.
Or, pour reprendre les formules lapidaires employées, en diverses
circonstances, par Dominique Strauss-Kahn, le système français
des stock-options est " opaque, inégalitaire, complexe et
peu
compétitif
".
Il " mérite d'être réformé ", de
façon urgente, bien qu'il s'agisse d'un sujet " passionnel ".
Quant à l'impôt sur le revenu français, le ministre de
l'économie et des finances le jugeait alors
"
complètement inadapté, puisqu'il combine des taux
particulièrement élevés et des assiettes
particulièrement étroites
".
Tant qu'il en sera ainsi, les stock-options constitueront pour les
contribuables les plus taxés une échappatoire à des taux
marginaux trop élevés d'imposition des revenus.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 11
Suppression de l'imposition
forfaitaire
annuelle pour les personnes morales passibles de l'impôt sur les
sociétés dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur
à 500.000 francs
Commentaire : le présent article propose de supprimer
l'imposition forfaitaire annuelle pour les très petites entreprises
(TPE) dont le chiffre d'affaires est inférieur à
500.000 francs. Le coût d'une telle mesure est estimé
à 300 millions de francs pour 2000.
Même lorsque leurs résultats sont déficitaires ou nuls, les
personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés
doivent acquitter une imposition minimale forfaitaire annuelle (IFA) dont le
montant varie en fonction du chiffre d'affaires, TVA incluse,
réalisé par la société au cours du dernier exercice
clos. L'IFA doit être versée spontanément au comptable du
Trésor chargé du recouvrement de l'impôt sur les
sociétés au plus tard le 15 mars de chaque année.
Pour la troisième année consécutive, le gouvernement
envisage par le présent article de modifier le régime de
l'imposition forfaitaire annuelle, mais cette fois-ci dans un sens favorable
aux entreprises. En effet, la mesure ici proposée consiste, non pas
à en alourdir le barème pour les plus gros contributeurs, comme
les deux années précédentes, mais à réduire
le nombre de redevables de l'IFA.
Ce faisant, elle accroît encore le fossé fiscal qui se creuse
depuis deux ans et demi entre les petites entreprises et les entreprises
moyennes et grandes.
I. APRÈS AVOIR TRÈS FORTEMENT ACCRU L'IFA PESANT
SUR LES MOYENNES ET GRANDES ENTREPRISES...
L'article 32 de la loi de finances pour 1998 avait accru de 43 %,
50 % et 50 % respectivement les tarifs de l'IFA pour les trois
dernières tranches de contributeurs de cet impôt, à savoir
les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 50 millions de francs
toutes taxes comprises. Un surcroît d'imposition de 200 millions de
francs était attendu d'une telle mesure.
L'article 8 de la loi de finances pour 1999 a de nouveau porté à
la hausse le barème de l'IFA pour les mêmes redevables, proposant
des augmentations de 100 %, 66,7 % et 33,3 % respectivement.
Selon le fascicule " voies et moyens " joint au présent projet
de loi de finances, cette mesure a rapporté 500 millions de francs en
1999.
La nouvelle charge fiscale induite par ces deux dispositions a
été partagée par moins de
9 000 entreprises
déficitaires sur les 28 021
entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 50
millions de francs.
Le tableau ci-après retrace l'évolution du barème de l'IFA
depuis 1997 par tranches de contributeurs :
On peut observer que la revalorisation du barème de l'IFA a pesé
particulièrement sur les entreprises dont le chiffre d'affaires est
compris entre 50 et 100 millions de francs, soit des entreprises de taille
moyenne, voire petite (le seuil de chiffre d'affaires permettant de distinguer
les grandes entreprises des PME est fixé par la Commission
européenne à 280 millions de francs ; celui de 50
millions de francs correspond à la définition européenne
de la " petite " entreprise).
II. ...LE GOUVERNEMENT PROPOSE D'EXONÉRER LES MICRO-ENTREPRISES...
Le présent article propose d'exonérer d'imposition forfaitaire
annuelle les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur
à 500.000 francs, c'est-à-dire les entreprises
correspondant à la catégorie fiscale des micro-entreprises.
En conséquence, dans le tableau précédent, le tarif
correspondant à la première tranche ne concernerait que les
sociétés au chiffre d'affaires supérieur à
500.000 francs. Cette disposition entrerait en vigueur pour les
impositions dues en 2000, donc pour l'IFA dû le 15 mars 2000.
180 000 entreprises seraient concernées. Elles rejoindraient
ce faisant les rangs des contribuables exonérés d'IFA par la loi
qui figurent dans l'encadré ci-après.
Champ des exonérations actuelles
Sont
actuellement exonérés d'IFA :
- les organismes sans but lucratif ;
- les personnes morales exonérées de l'impôt sur les
sociétés en vertu des articles 207 et 208 du code
général des impôts ;
- les sociétés nouvelles, dispensées de versement pendant
les trois premières années d'activité lorsque leur capital
est constitué pour moitié au moins par des apports en
numéraire ;
- les sociétés en liquidation judiciaire ;
- certaines associations régies par la loi de 1901 ;
- les sociétés exerçant l'ensemble de leurs
activités dans des zones d'entreprises, les zones franches urbaines ou
en Corse, pour une période temporaire ;
- les groupements d'employeurs et les centres de gestion et associations de
gestion agréées.
Cette mesure s'inscrit par ailleurs dans le cadre de l'amélioration de
la fiscalité des associations, et dans celui de la simplification
administrative, car les formalités annuelles de déclarations et
de paiement des organismes concernés seraient supprimées pour
180.000 entreprises.
La dépense fiscale occasionnée par une telle mesure est
chiffrée par le gouvernement à
300 millions de francs
mais
elle devrait être en partie compensée au cours des exercices 2001
et 2002 par un surcroît d'impôt sur les sociétés
dû au mécanisme d'imputation.
On rappelle en effet que l'imposition forfaitaire annuelle n'est en principe
qu'un acompte à valoir sur l'un des versements d'impôt sur les
sociétés exigibles de l'année en cours ou des deux
années suivantes. Si par exemple une société a
versé l'IFA le 15 mars 1999, elle pourra imputer cette somme sur l'un
des acomptes ou sur le solde qui deviendraient exigibles soit en 1999, soit en
2000, soit en 2001. Passé ce délai, l'impôt est
définitivement acquis au Trésor. Autrement dit, l'avance se
transforme en prélèvement définitif si la
société accuse des déficits pendant trois années
consécutives.
Si en revanche, la société n'a pas acquitté d'IFA, elle ne
pourra alléger sa cotisation d'impôt sur les
sociétés par la suite et il en résultera de plus fortes
rentrées fiscales pour l'Etat.
A l'inverse, en raison de l'augmentation des tarifs des trois dernières
tranches de l'IFA en 1998, la direction de la législation fiscale
anticipe une diminution du rendement de l'impôt sur les
sociétés de 50 millions de francs en 1999 et 2000.
Les tableaux ci-après retranscrivent l'impact des deux
relèvements d'IFA effectués par les lois de finances initiales
pour 1998 et 1999 sur le rendement de l'impôt sur les
sociétés des années suivantes.
III. ... CREUSANT AINSI LE FOSSÉ ENTRE LES PETITES ENTREPRISES
ET LES AUTRES
En exonérant d'IFA les très petites entreprises, mesure dont il
convient au demeurant de se féliciter, le gouvernement accroît le
" fossé fiscal " qu'il a commencé de creuser entre les
petites entreprises et les entreprises moyennes et grandes.
En effet, il importe de rappeler qu'
en contrepartie des allégements
de charges qu'il a accordés aux petites et très petites
entreprises
(réforme du régime des micro-entreprises et
diminution de TVA afférente en 1998, suppression progressive de la part
salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, diminution de charges
patronales pour les entreprises employant une main d'oeuvre peu
qualifiée dans le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000, exonération d'IFA, suppression
d'un certain nombre de prélèvements),
le gouvernement a
systématiquement durci la fiscalité pesant sur les entreprises de
plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires depuis deux ans
. La
liste serait trop longue. Citons simplement les contributions temporaires sur
l'impôt sur les sociétés, la contribution sociale sur les
bénéfices, le quadruplement de la cotisation minimale de taxe
professionnelle, la suppression de certaines provisions, le durcissement du
barème de l'IFA, la diminution de l'avoir fiscal, ou le
rétablissement d'une quote-part de dividendes soumise à
l'impôt sur les sociétés.
Votre rapporteur ne peut souscrire à une telle politique dont les
effets de seuil ne sont jamais négligeables. En outre, au delà
d'un certain seuil, on peut craindre que la concentration de toutes les charges
sur une seule catégorie de contribuables ne vienne rompre
l'égalité de ceux-ci devant les charges publiques au delà
de ce que l'intérêt général peut prescrire.
IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Les entreprises sont aujourd'hui prises entre le marteau de l'impôt sur
les sociétés, accru des surtaxes de 10 % et 10 %, et
demain de la contribution sociale sur les bénéfices de 3,3 %
si elles font des bénéfices, et l'enclume de l'imposition
forfaitaire annuelle - dont on a vu que le tarif avait crû de
près de 185 % en trois ans pour certaines tranches - si elles
sont déficitaires.
Afin d'alléger le poids de l'IFA pour les entreprises dont la situation
financière est fragile,
votre rapporteur vous proposera de porter de
trois à cinq ans le délai au cours duquel l'IFA est
déductible de l'impôt sur les sociétés
.
Passé un délai de cinq ans (c'est-à-dire l'année de
l'exigibilité et les quatre années suivantes), si l'entreprise
est toujours déficitaire, l'impôt sera définitivement
acquis au Trésor.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 12
Augmentation du taux de la
quote-part de
frais et charges égale à 5 % du produit total des
participations pour l'application du régime mère-fille
Commentaire : le présent article a pour objet de porter
le
montant de la quote-part représentative de frais et charges
- c'est-à-dire la fraction des dividendes distribués par une
filiale à sa mère qui reste soumise à l'impôt sur
les sociétés chez la société mère, en
dépit de l'imposition des bénéfices distribués au
niveau de la filiale - de 2,5 % à 5 % du produit total
des participations, crédits d'impôt compris. Ce taux s'appliquera
pour les exercices clos à compter du 31 décembre 1999. Le
surcroît de recettes fiscales attendu de cette mesure est estimé
à 4,2 milliards de francs.
Le présent article revient, pour la deuxième fois en deux ans,
sur une des avancées majeures du régime spécial des
mères et des filiales, à savoir l'élimination de la double
imposition des dividendes distribués par une filiale à sa
mère.
Seul le rendement fiscal attendu d'une telle mesure permet d'expliquer que l'on
rétablisse aussi légèrement une double taxation, en
violation de la lettre de la directive n° 90/435 du Conseil des
communautés européennes du 23 juillet 1990 concernant le
régime des sociétés mères et filiales d'Etats
membres différents.
I. PRÉSENTATION DU RÉGIME SPÉCIAL
" MÈRES-FILIALES "
Le régime spécial des sociétés mères et
filiales, également appelé régime
" mère-fille ", a été créé en
1920. Il a pour objet d'éliminer la double imposition des dividendes
distribués par une filiale à sa mère en permettant
à la société mère, qui a inclus les dividendes
reçus de sa filiale dans son résultat comptable :
- de retrancher ces produits (qui ont déjà été
imposés à l'impôt sur les sociétés chez la
filiale) de son bénéfice fiscal ;
- de transmettre à ses propres actionnaires, lors de la redistribution
des produits de sa filiale, l'avoir fiscal ou le crédit d'impôt
attaché à ces produits, sans avoir à supporter le
précompte
66(
*
)
.
Ce régime est ouvert, sur option, aux sociétés soumises
à l'impôt sur les sociétés sous réserve
qu'elles exercent un certain contrôle sur les sociétés dont
elles détiennent les titres. Pour cela, deux conditions sont
requises :
- la société mère doit détenir une participation
d'au moins 10 % dans le capital de la filiale. Toutefois, aucun
pourcentage minimal de participation n'est exigé lorsque le prix de
revient de la participation est au moins égal à 150 millions de
francs ;
- les titres de participation doivent avoir été souscrits
à l'émission. A défaut, la société
participante doit avoir pris l'engagement de les conserver pendant un
délai de deux ans au moins.
Exemple :
La société M perçoit au cours d'un exercice ouvert
à compter du 1
er
janvier 1993 de sa filiale française,
100 000 francs de dividendes. A ces derniers, se trouve
attaché un avoir fiscal égal à 100 000 : 2
= 50 000 F
La société M a un bénéfice comptable de
800 000 F.
Bénéfice comptable 800 000 F
Dividendes exonérés -
100 000 F
Bénéfice fiscal 700 000 F
Impôt sur les sociétés (33,33 %) 233 333 F
Bénéfice net 466 667 F
Dans l'hypothèse où la société M limite sa
distribution à 100 000 F, totalité du dividende
perçu, le précompte exigible est alors de :
100 000 x 50 % 50 000 F
sur lequel s'impute l'avoir fiscal d'égal montant 50 000 F
=> Précompte à payer 0 F
Ce régime est avantageux lorsque la société participante
est déficitaire ou, lorsqu'elle est bénéficiaire, pour les
dividendes qui ne sont pas assortis d'un avoir fiscal, ou encore, si le
crédit d'impôt qui leur est attaché est insuffisant pour
effacer l'impôt sur les sociétés dû sur les
dividendes compris dans la base imposable (filiales).
II. LA QUOTE-PART DE FRAIS ET CHARGES
Jusqu'en 1993, les sociétés mères devaient
réintégrer dans leur bénéfice imposable une
fraction des dividendes intitulée " quote-part de frais et
charges ", censée représenter les frais engagés pour
l'acquisition des produits de participation déduits du
bénéfice comptable. Cette quote-part était fixée
forfaitairement à 5 % du produit total des participations,
crédit d'impôt compris, et ne pouvait excéder le montant
total des frais et charges de toute nature exposés par la
société mère au cours de la période d'imposition.
A. UNE DISPOSITION SUPPRIMÉE EN 1992...
Lorsqu'en 1992, le taux de l'impôt sur les sociétés a
été ramené à 33,33 %, les
sociétés mères se sont retrouvées dans une position
moins favorable que les sociétés qui bénéficiaient
de l'avoir fiscal, compte tenu de la suppression totale de la double taxation
que cet avoir permet avec un taux d'IS de 33,33 %.
Ainsi, pour un dividende de 100.000 F, la quote-part a
réintégrer au bénéfice imposable était
égale à :
(100.000 + 50.000) x 5 % = 7.500 F
L'impôt correspondant était donc de :
7.500 x 33,33 % = 2.500 F
De surcroît, cette réintégration d'une fraction des
dividendes dans le résultat fiscal de la société
mère ne l'autorisait aucunement à imputer sur l'impôt sur
les sociétés la fraction des avoirs fiscaux attachée aux
distributions en cause. Cette analyse a été confirmée par
la jurisprudence (arrêt n° 145611du Conseil d'Etat du 23 avril
1997).
Pour ne pas pénaliser les sociétés ayant opté pour
le régime mère-fille par rapport à celles qui
bénéficient de l'avoir fiscal, l'article 104 de la loi de
finances pour 1993 a supprimé les dispositions concernant la
réintégration dans les bénéfices imposables de la
quote-part de frais et charges et ses modalités de calcul pour les
exercices clos à compter du 1
er
janvier 1993
.
On notera que le régime mère-fille est redevenu attractif pour
les sociétés depuis le 1
er
janvier 1995, date à
laquelle le taux facial de l'impôt sur les sociétés a
été porté à 36,66 % (33,33 % +
contribution de 10 %). Puis, les contributions temporaires sur
l'impôt sur les sociétés de 15 et 10 %
instituées
67(
*
)
par la
loi MUFF du 10 novembre 1997 ont renouvelé l'intérêt pour
ce régime, ainsi que la diminution de l'avoir fiscal de 50 à
45 % dans la loi de finances pour 1999.
B. ... PUIS RÉTABLIE EN 1998
Au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 1999,
l'Assemblée nationale a adopté un amendement
présenté par le groupe communiste rétablissant
l'obligation pour les sociétés mères de
réintégrer dans leur bénéfice imposable une
quote-part de frais et charges, pour les exercices clos à compter du 31
décembre 1998 (article 216 du code général des
impôts).
Cet amendement, devenu l'article 43 de la loi de finances pour 1999, a
limité toutefois le montant de la quote-part à
2,5 %
du produit total de leurs participations, crédit d'impôt compris,
et a rétabli la disposition tendant à préciser que la
quote-part ne peut excéder le montant total des frais et charges de
toute nature exposés par la société participante au titre
de la période d'imposition concernée.
En outre, pour les distributions effectuées entre sociétés
membres d'un même groupe fiscal, la quote-part est neutralisée au
regard du résultat d'ensemble du groupe. Ainsi, la société
mère d'un groupe fiscal est autorisée à déduire du
résultat d'ensemble le montant de la quote-part de frais et charges
comprise dans son résultat ou dans celui d'une autre
société du groupe, dès lors que cette quote-part
correspond à des dividendes distribués entre
sociétés membres du même groupe.
Le gouvernement a soutenu que le rétablissement d'une quote-part de
frais et charges soumise à l'impôt sur les sociétés
était la contrepartie, pour les sociétés
bénéficiant du régime mère-fille, de la disposition
ramenant de 50 % à 45 % le montant de l'avoir fiscal
attaché aux dividendes distribués pour les personnes morales ne
bénéficiant pas de ce régime.
Une telle mesure, censée accroître le rendement de l'impôt
sur les sociétés de
1,55 milliard de francs
,
était évidemment " tentante ", notamment pour compenser
la perte de recettes consécutive à l'exonération de TVA
pour les achats de terrain à bâtir.
C. ... ET DURCIE AUJOURD'HUI
Le présent article propose de doubler le taux de la quote-part de frais
et charges pour le porter à 5 %, comme avant 1993, pour les
exercices clos à compter du 31 décembre 1999. Cette disposition
concernerait donc des produits encaissés avant son annonce, ce qui, sans
constituer une rétroactivité sanctionnée par la
jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, reste très
néfaste s'agissant de la marche des affaires.
Une telle mesure procurerait un surcroît de recettes fiscales de
4,5 milliards de francs
, soit environ le quadruple de l'estimation
fournie par le gouvernement en 1998 lors de la discussion du projet de loi de
finances pour 1999.
III. APPRÉCIATIONS DE VOTRE COMMISSION
L'augmentation du taux de la quote-part de frais et charges est une mesure de
rendement, qui soumet les dividendes distribués par une filiale à
sa mère à une double imposition, n'est pas conforme au droit
européen et pénalise des investissements durables.
A. UNE MESURE AU RENDEMENT ÉLEVÉ...
Le fait que Didier Migaud, rapporteur général de la commission
des finances de l'Assemblée nationale, intitule
" une mesure de
rendement "
l'une des parties de son commentaire du présent
article prouve qu'il n'est pas " dupe " des intentions du
gouvernement.
Le rendement du rétablissement de la quote-part de frais et charges au
taux de 2,5 % a en effet largement excédé le montant
évoqué lors de la discussion de la loi de finances pour
1999
68(
*
)
; il est ainsi
évalué à
4,5 milliards de francs pour 1999
selon le
fascicule " voies et moyens " joint au présent projet de loi,
soit le quadruple du montant anticipé à l'automne 1998
.
L'écart entre cette estimation et l'évaluation initiale de la
mesure s'explique par :
- l'actualisation des bases de dividendes utilisées qui porte le gain de
la mesure de 1,55 milliard de francs à 2,3 milliards de
francs ;
- la pris en compte budgétaire de l'effet des acomptes versés en
1999 au titre de l'exercice 1999 pour un montant de 2,2 milliards de francs (la
diminution par rapport au montant d'acomptes versé en 1998
résulte de la baisse du taux de la contribution temporaire de 15 %
à 10 %).
Le gain serait donc, hors effet acomptes, de 2,3 milliards de francs en 1999.
Le rendement du présent article est, quant à lui,
évalué à
4,2
milliards
de francs
pour 2000
. Il se décompose en 2,2 milliards de francs au titre
du solde sur l'exercice 1999 et en 2 milliards de francs d'acomptes
versés en 2000 au titre de l'exercice 2000 (la baisse des acomptes est
due à la suppression de la contribution temporaire).
Comme le note très justement Didier Migaud, ces montants pourraient
être inférieurs à la réalité puisque les
bases d'impôt sur les sociétés de 1998 et 1999 sont
très probablement plus élevées que celles de 1996 ayant
donné lieu aux dividendes versés en 1997 par les filiales aux
sociétés mères.
Quote-part de 5 % sur dividendes de sociétés
françaises :
4 milliards de francs x 40 % = 1,6 milliard de francs
Quote-part de 5 % sur dividendes de sociétés
étrangères :
1,5 milliard de francs x 40 % = 0,6 milliard de francs
Soit un surcroît d'impôt sur les sociétés pour 2000
de
2,2 milliards de francs
Acomptes payés en 2000 au titre de l'exercice 2000 :
5,5 milliards de francs x 36,66 %
2 milliards de francs
B. ... RÉTABLISSANT UNE DOUBLE-IMPOSITION...
Le gouvernement fait valoir que la réintégration dans le
bénéfice imposable d'une quote-part de frais et charges
correspond à la logique selon laquelle les charges qui concourent
à la formation d'un profit non soumis à l'impôt ne peuvent
être admises en déduction pour la détermination d'un
bénéfice imposable.
Votre rapporteur ne peut souscrire à un tel raisonnement. Dès
lors que le rétablissement d'une quote-part de frais et charges dans le
résultat imposable de la mère conduit à soumettre une
fraction des dividendes à l'impôt sur les sociétés,
il y a surimposition de ces produits de participation qui ont
déjà subi l'impôt au niveau de la filiale. Quel que soit le
régime de droit commun, un tel accroissement des
prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises est
contestable à l'heure où l'ensemble des pays européens
allège la fiscalité pesant sur les opérateurs
économiques.
Il est d'autant plus contestable qu'il s'inscrit dans un contexte
général de très fort alourdissement des impôts
pesant sur les moyennes et grandes entreprises depuis deux ans, si l'on prend
en compte les contributions temporaires sur l'impôt sur les
sociétés de 15 et 10 % - auxquelles se substituera
demain la contribution sociale sur les bénéfices de
3,3 % -, le quadruplement de la cotisation minimale de taxe
professionnelle, la diminution du taux de l'avoir fiscal (voir commentaire de
l'article 12
bis
), la suppression de la déductibilité
fiscale de certaines provisions et le relèvement des tarifs de
l'imposition forfaitaire annuelle.
Le tableau à double entrée ci-après indique, pour un
dividende de 100, le surcroît d'imposition induit par le
rétablissement de la quote-part de frais et charges. Le taux est fourni
en fonction, d'une part, des différents taux faciaux de l'impôt
sur les sociétés connus depuis 1993, et, d'autre part, du
pourcentage de la quote-part réintégré dans le
résultat imposable.
Le taux d'impôt sur les sociétés actuel (40 %) qui
concerne les exercices clos entre le 1
er
janvier et le 31
décembre 1999, intègre, d'une part, la surtaxe de 10 %
instituée en 1995, et, d'autre part, la contribution temporaire de
10 % instituée par la loi portant mesures urgentes à
caractère fiscal et financier de novembre 1997. A ce taux, une
quote-part de 5 % induit une surimposition des dividendes de 3 %.
Le taux d'impôt sur les sociétés de 37,7 % auquel
seront soumis les bénéfices des entreprises à compter du
1
er
janvier 2000, intègre, d'une part, la surtaxe de
10 % instituée en 1995, et, d'autre part, la contribution sociale
sur les bénéfices (CSB) de 3,3 % dont la création est
prévue par le projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 2000. Avec un taux d'IS de 37,77 % et une quote-part
réintégrable de 5 %, les dividendes subiront une taxation
supplémentaire de 2,83 %.
Cette mesure accentue donc la distorsion qui existe au profit des groupes
qui ont opté pour le régime de l'intégration fiscale
puisque la réintégration de la quote-part ne concerne pas les
dividendes versés par une société membre d'un groupe
fiscal à une autre société membre de ce groupe.
C. ... PÉNALISANT DES INVESTISSEMENTS DURABLES...
Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée
nationale, le Secrétaire d'Etat au budget a fait valoir que
l'augmentation du taux de la quote-part de dividendes soumise à
impôt sur les sociétés cherchait à
" favoriser la dimension productive par rapport à la dimension
spéculative "
, sous-entendant ainsi que les participations
donnant droit à l'application du régime mère-fille
étaient des participations spéculatives.
Or, il convient de rappeler que
le régime mère-fille vise, par
nature, des investissements qui ne peuvent être spéculatifs
puisque la société mère doit d'une part, détenir
une participation d'au moins 10 % dans le capital de la filiale, et,
d'autre part, avoir souscrit les titres à l'émission, ou,
à défaut, avoir pris l'engagement de les conserver pendant un
délai de deux ans au moins.
D. ... ET CONTRAIRE AU DROIT EUROPÉEN
La quote-part de 5 % prévue par le présent article resterait
calculée sur le total formé par le dividende et le crédit
d'impôt qui lui est attaché, comme le prévoit l'article 216
du code général des impôts. Ainsi, un dividende de 100,
assorti d'un avoir fiscal de 50, entraînerait la constatation d'un profit
imposable chez la société mère de :
(100 + 50 ) x 5 % = 7,5 => soit 7,5 % des dividendes
reçus
Or, si l'article 4 de la directive n° 90/435/CE du 23 juillet 1990
concernant le régime des sociétés mères et filiales
laisse bien aux Etats membres la faculté de prévoir la non
déductibilité du bénéfice imposable de la
société mère de certaines
" charges se rapportant
à la participation, et des moins-values résultant de la
distribution des bénéfices de la société
filiale ",
elle dispose toutefois qu'en cas de fixation forfaitaire de
ces charges, "
le montant forfaitaire ne peut excéder 5 %
des
bénéfices distribués
par la
société filiale ".
Dans la mesure où les crédits d'impôt qui s'attachent aux
dividendes de source communautaire sont représentatifs d'une retenue
opérée sur le montant de la distribution et font
effectivement
partie des bénéfices distribués par
la filiale, il est justifié qu'ils soient intégrés
à la base de calcul de la réintégration.
Toutefois, la situation est différente s'agissant de l'avoir fiscal de
50 % dont sont assortis les dividendes en provenance de filiales
françaises. En effet, cet
avoir fiscal ne constitue pas un
produit
de la société mère ; il ne lui servira
qu'en cas de redistribution du dividende de la filiale, pour acquitter le
précompte et gager ainsi l'avoir fiscal bénéficiant aux
actionnaires (voir encadré
supra
). Ce qui exclut d'ailleurs qu'il
soit utilisé en paiement de l'impôt sur les sociétés
résultant de la réintégration dans le résultat
imposable de la quote-part de frais et charges, comme l'a rappelé le
Conseil d'Etat.
Il est donc anormal que cet avoir fiscal ait à figurer dans l'assiette
de la quote-part, comme le prévoit l'article 216 du code
général des impôts. En raison de cette assiette plus large,
le pourcentage de dividendes à réintégrer dans le
bénéfice imposable atteint
7,5 %
des dividendes et
non 5 % comme le prescrit la directive.
Cette modalité de calcul est source de distorsion de traitement au
détriment des sociétés mères françaises
détentrices de participations dans des sociétés
françaises ; en effet, elles seront imposées sur 7,5 %
des dividendes reçus de leurs filiales, alors qu'à produit
égal, les sociétés détentrices de filiales
établies dans un autre État membre supporteront une imposition
sur une assiette limitée à 5 %.
Votre commission vous proposera en conséquence d'amender l'article
216 du code général des impôts afin de prévoir que
la quote-part de frais et charges n'est assise que sur les produits de
participations réellement reçus de la société
mère. En contrepartie, et pour ne pas déséquilibrer les
finances de l'Etat, il convient de ramener le taux de la quote-part à
3,75 %.
Ainsi, un dividende de 100, assorti d'un avoir fiscal de 50, entraînerait
la constatation d'un profit imposable chez la société mère
de :
100 x 3,75 % = 3,75
ce qui est inchangé par rapport à la situation actuelle
(quote-part de 2,5 % sur une assiette incluant le dividende), qui, pour le
même dividende de 100 assorti du même avoir fiscal de 50, donne
lieu à un profit imposable de :
(100 + 50) x 2,5 % = 3,75
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 12 bis (nouveau)
Réduction du
taux
de l'avoir fiscal
Commentaire : le présent article a pour objet de
ramener de
45 % à 40 % le taux de l'avoir fiscal lorsque la personne
susceptible d'utiliser ce crédit d'impôt n'est pas une personne
physique et ne bénéficie pas du régime spécial des
mères et filiales. Le rendement attendu d'une telle mesure est
estimé à 1,5 milliard de francs.
Le présent article résulte d'un amendement de la commission des
finances de l'Assemblée nationale.
Il a pour objet de réduire, pour la seconde année
consécutive
69(
*
)
, le
montant de l'avoir fiscal attaché aux dividendes reçus par les
sociétés non mères. Ainsi, le taux des crédits
d'impôt imputés ou restitués par ces sociétés
à compter du 1
er
janvier 2000 serait ramené de
45 % à 40 % des sommes effectivement versées par
la société distributrice, ce qui a pour conséquence
d'augmenter la surimposition subie par les dividendes. Il faut en effet
rappeler que l'avoir fiscal n'élimine toute double imposition
qu'à la double condition qu'il soit égal à la
moitié des sommes distribuées, d'une part et, que le taux de
l'impôt sur les sociétés soit égal à
33,1/3 % d'autre part, conditions qui ne sont plus remplies. Plus le
montant de l'avoir fiscal diminue, en pourcentage du dividende
distribué, plus la surimposition s'accroît.
Par ailleurs, le présent article prévoit un nouveau dispositif de
neutralisation de cette diminution de l'avoir fiscal au regard du
précompte.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A. UNE DIMINUTION DE L'AVOIR FISCAL POUR LES SOCIÉTÉS NE
BÉNÉFICIANT PAS DU RÉGIME MÈRES-FILLES
Comme l'année dernière, le nouvel avoir fiscal minoré ne
concernerait que les sociétés qui détiennent des
participations inférieures à 10 % dans des
sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés, ou les sociétés qui, détenant des
participations supérieures à 10 %, ne remplissent pas les
autres conditions susceptibles de leur permettre de bénéficier du
régime spécial des sociétés mères et
filiales
70(
*
)
.
Resteront assortis d'un avoir fiscal égal à 50 % les
dividendes attribués aux personnes physiques et aux personnes morales
qui ne sont pas utilisatrices du crédit d'impôt,
c'est-à-dire les OPCVM et l'ensemble des sociétés de
personnes dites " transparentes " dont les associés,
commandités ou actionnaires sont personnellement soumis à
l'impôt sur le revenu.
Rappelons que l'avoir fiscal a été institué pour
éviter une nouvelle imposition, entre les mains des actionnaires, de
bénéfices qui ont déjà été soumis
à l'impôt sur les sociétés au niveau de la
société distributrice. Il représente l'impôt sur les
sociétés payé par la société distributrice
et vaut crédit d'impôt imputable sur l'impôt dû par
l'actionnaire.
L'avoir fiscal vient s'ajouter au dividende pour composer le revenu imposable
de l'actionnaire. Ce revenu est ensuite taxé entre les mains de
l'actionnaire et l'avoir fiscal est retranché du montant de
l'impôt brut.
Un dividende de 100 donne ainsi, en principe, droit à un avoir fiscal de
50 qui s'impute sur l'impôt dû au titre de ce dividende.
B. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE NEUTRALISATION DE LA DIMINUTION DE
L'AVOIR FISCAL AU REGARD DU PRÉCOMPTE
L'avoir fiscal se justifie dans la mesure où les revenus
distribués proviennent de bénéfices qui ont
supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal.
Or, il existe des produits qui n'ont pas supporté cet impôt
(bénéfices provenant de succursales étrangères,
dividendes exonérés en application du régime des
sociétés mères et filiales, dividendes versés par
des sociétés nouvelles) ou qui n'ont supporté
l'impôt qu'au taux réduit (cas des plus-values à long
terme).
Maintenir l'avoir fiscal dans ces hypothèses reviendrait à
consentir une ristourne sur un impôt qui n'a pas été
versé par la société.
Par mesure de commodité, les actionnaires bénéficient
toujours de l'avoir fiscal, quelle que soit l'origine des
bénéfices sur lesquels les dividendes ont été
prélevés. Les servitudes ont en effet été
reportées sur les sociétés distributrices auxquelles il
revient de faire l'avance de l'avoir fiscal au Trésor, sous forme du
versement d'un
précompte
mobilier, égal au montant de
l'avoir fiscal attaché aux dividendes qu'elle distribue (article 223
sexies
du code général des impôts). Le
précompte est un substitut de l'IS qui n'a pas été
payé. A l'inverse, les distributions qui n'ouvrent pas droit à
l'avoir fiscal n'entraînent jamais l'exigibilité du
précompte.
Il convient de rappeler que le précompte est également dû
lorsque les dividendes sont prélevés sur les résultats
d'un exercice clos depuis plus de cinq ans, et cela quand bien même ils
auraient été soumis à l'impôt au taux normal ;
cette disposition avait originellement pour but d'inciter les
sociétés à répartir rapidement leurs
bénéfices.
1. Rappel du dispositif de l'article 41 de la loi de finances pour 1999
Par cohérence avec la fixation d'un avoir fiscal égal à
45 % des dividendes, l'article 41 de la loi de finances pour 1999 avait
prévu que le précompte dû au titre des dividendes
distribués aux personnes morales serait également égal
à 45 %. En l'absence d'une telle mesure de coordination, la
société distributrice aurait en effet été
amenée à payer au titre du précompte un montant
supérieur au montant de l'avoir fiscal réellement octroyé
aux actionnaires.
Cette mesure s'est toutefois avérée d'une extrême
complexité à mettre en oeuvre.
En effet, l'article 223
sexies
du CGI autorisait la
société distributrice à limiter le montant du
précompte dû à celui de l'avoir fiscal à 45 %
à condition de justifier que cet avoir fiscal à 45 %
était susceptible d'être utilisé
, c'est-à-dire
de démontrer que la personne attributaire de l'avoir fiscal était
une personne morale non bénéficiaire du régime
mère-fille.
Votre rapporteur avait alors relevé la difficulté de l'exercice.
Une telle condition supposait en effet que la société
distributrice fut en mesure de distinguer, parmi ses actionnaires, les
personnes physiques - qui ont droit à l'avoir fiscal à
50 % - des personnes morales - qui n'ont droit qu'à
l'avoir fiscal à 45 % - ce qui est en pratique très
difficile voire
impossible pour les sociétés cotées en
bourse
. Ces dernières ne pourraient remplir cette condition
facilement que si l'actionnariat ne variait pas entre la date de
l'assemblée ayant voté le dividende et la date de la distribution.
2. Le nouveau dispositif de neutralisation
Le 2° du I et le II du présent article proposent de remplacer le
dispositif décrit précédemment par un dispositif tendant
à maintenir un taux unique de précompte (50 %), le trop
payé étant, le cas échéant, compensé par une
majoration de l'avoir fiscal finalement accordé aux
sociétés attributaires.
Il y a en effet deux façons de neutraliser la diminution de l'avoir
fiscal au regard du précompte :
- soit en faisant en sorte qu'à un avoir fiscal de 45 % ou de
40 % corresponde un précompte de 45 % ou de 40 % ;
c'est la solution mise en oeuvre dans la loi de finances pour 1999 ;
- soit en faisant en sorte que les distributions donnant lieu à un
précompte de 50 % soient toujours assorties d'un avoir fiscal de
50 % ; c'est la solution préconisée par le
présent article.
Ainsi, selon l'alinéa nouveau que le présent article propose
d'ajouter à l'article 158
bis
du code général des
impôts, lorsque les sommes distribuées donnent lieu chez la
société distributrice au paiement d'un précompte, l'avoir
fiscal finalement octroyé à ceux des actionnaires qui
reçoivent un avoir fiscal de 40 % est rehaussé de 20 %
du montant du précompte acquitté, ce qui ramène l'avoir
fiscal à son montant normal, c'est-à-dire la moitié des
dividendes.
Exemple :
Cas d'une société française ayant réalisé en
Espagne un bénéfice net de 300.
Bénéfice net 300
Précompte 100
Dividende distribué 200
Avoir fiscal attaché au dividende (40 %) 80
Complément d'avoir fiscal : 20 % x 100 20
Avoir fiscal total 100
On constate dans cet exemple que le montant du précompte est bien
égal à celui de l'avoir fiscal.
Toutefois, pour le calcul de la majoration, il n'est pas tenu compte du
précompte dû à raison d'un prélèvement sur la
réserve des plus-values à long terme. En effet, en cas de
prélèvement sur cette réserve, le précompte
dû est plafonné afin d'éviter que l'imposition globale des
plus-values n'excède le montant de l'impôt sur les
sociétés applicable aux bénéfices
distribués. Le précompte ne peut alors excéder un montant
égal à la différence entre :
- l'IS calculé au taux normal sur le montant brut de la plus-value ;
- et le montant de l'IS au taux réduit acquitté sur cette
plus-value lors de sa réalisation.
Bien qu'elle soit favorable aux actionnaires qui en bénéficient,
on notera que cette correction créé une
discrimination entre
les actionnaires selon l'origine des dividendes distribués
. Un
actionnaire attributaire d'un dividende prélevé sur des
bénéfices réalisés en France (donc ne donnant pas
lieu au paiement du précompte) sera plus durement traité qu'un
actionnaire touchant un dividende prélevé sur des
bénéfices réalisés à l'étranger,
puisque le second, bénéficiera grâce au mécanisme de
neutralisation du précompte acquitté au taux de 50 % d'un
crédit d'impôt de 50 %, contre 40 % pour le premier.
Elle s'avère toutefois plus satisfaisante que le mécanisme
proposé par le gouvernement dans la loi de finances pour 1999 à
quelques corrections près (voir infra).
II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
A. L'AGGRAVATION D'UNE DOUBLE IMPOSITION
Les tableaux ci-après simulent les pourcentages de double imposition
subis par les dividendes en fonction, d'une part, du montant de l'avoir fiscal
retenu, et, d'autre part, du taux facial de l'impôt sur les
sociétés en vigueur.
On constate que les dividendes distribués à des personnes morales
et inclus dans le résultat comptable d'exercices clos entre le
1
er
janvier 1999 et le 31 décembre 1999, subissent une
imposition nouvelle de 10 %
entre les mains des actionnaires
attributaires depuis que l'avoir fiscal a été ramené
à 45 %.
A partir du 1
er
janvier 2000, lorsque le taux facial de
l'impôt sur les sociétés, après prise en compte de
la cotisation sociale sur les bénéfices (CSB) de 3,3 %, sera
de 37,7 %, la diminution de l'avoir fiscal à 40 % portera le
pourcentage de double imposition subi par les sociétés au titre
de leurs produits de participations à
11,1 %
contre
7,77 % avec un avoir fiscal de 45 % et 4,43 % avec un avoir
fiscal de 50 %.
Le tableau ci-après récapitule les pourcentages de double
imposition frappant les dividendes, en fonction du taux de l'avoir fiscal et de
l'impôt sur les sociétés.
On observe que les taux de double imposition qui résultent de la
présente mesure sont significativement supérieurs à ceux
qui frappent les dividendes distribués par une filiale à sa
mère dans le cadre du régime mère-fille
71(
*
)
, ce qui n'est pas conforme au
principe de neutralité de la législation fiscale. Sans parler
évidemment de la distorsion qui existe au profit des groupes qui ont
opté pour le régime de l'intégration fiscale...
B. L'INSTABILITÉ CHRONIQUE D'UN DISPOSITIF IMPARFAIT
La correction du mécanisme de l'avoir fiscal proposée par le
présent article est la troisième en trois ans. On se souvient en
effet que l'une des mesures du projet de loi de finances pour 1998 consistait
à plafonner la restitution de l'avoir fiscal aux personnes physiques,
mesure censurée par le Conseil constitutionnel. L'année suivante,
le gouvernement ciblait la diminution de l'avoir fiscal sur les seules
sociétés non mères.
Certes, le mécanisme de l'avoir fiscal, complété par le
précompte, est loin d'être parfait. Mais c'est dans le sens d'une
suppression des double-impositions qu'il conviendrait de le réformer et
non dans celui d'une aggravation de la charge fiscale des actionnaires.
Ainsi, en l'absence d'un mécanisme de report en avant des avoirs fiscaux
et crédits d'impôt, les actionnaires en situation
déficitaire se trouvent dans l'incapacité d'utiliser les avoirs
fiscaux dont sont assortis les produits de leurs participations, ce qui se
traduit par un enrichissement sans cause de l'Etat.
De même, certaines règles du précompte pénalisent
lourdement les sociétés. Il en est ainsi de l'obligation
d'acquitter le précompte lorsqu'une société met en
distribution des réserves datant de plus de cinq ans. Les sommes ainsi
distribuées subissent deux fois l'impôt sur les
sociétés... Or l'incitation à distribuer existe
déjà sur le plan juridique, sans qu'il soit besoin de
prévoir un dispositif fiscal dédié.
En outre, la règle régissant l'ordre d'imputation des
bénéfices distribués accroît le risque de
" vieillissement " précoce des bénéfices en
imposant l'imputation des distributions sur les résultats les plus
récents.
Même lorsqu'il est dû sur des sommes n'ayant pas subi l'imposition
au taux normal, le précompte s'apparente à une double-imposition
lorsqu'il est prélevé sur des sommes provenant de pays avec
lesquels la France n'a pas conclu de conventions de double-imposition.
Enfin, dans le cadre du régime mère-fille, la règle
prévue par l'article 146 du code général des impôts
selon laquelle l'imputation de l'avoir fiscal sur le précompte n'est
possible que pendant une période de cinq ans peut s'avérer
handicapante lorsque la société ne met en distribution les
bénéfices provenant de sa filiale qu'à l'issue de ce
délai de cinq ans.
Au total, loin de supprimer l'archaïque règle de
l'exigibilité du précompte sur les produits distribués
à partir de réserves datant de plus de cinq ans, le
présent article procède à une nouvelle réduction du
taux de l'avoir fiscal, ce qui a pour conséquence d'accroître les
frottements fiscaux et de
renchérir le coût des distributions
opérées depuis la France
, surtout pour des entreprises dont
les distributions sont prélevées sur des bénéfices
réalisés à l'étranger pour une part de plus en plus
importante. En outre, une telle mesure, qui
ajoute à
l'instabilité de notre système fiscal
, ne répond ni
à l'objectif de modernisation et de lisibilité de la
législation, ni à l'objectif de diminution du coût de
gestion de l'impôt tant est complexe son application.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous proposera de ne pas accepter
la diminution du taux de l'avoir fiscal proposée par le présent
article (suppression du 1° du I).
C. DES CORRECTIFS NÉCESSAIRES
En revanche, comme il a été vu plus haut, le mécanisme de
correction de la diminution de l'avoir fiscal au regard du précompte
s'avère plus satisfaisant que celui proposé dans la loi de
finances pour 1999, ne serait-ce que parce qu'il rehausse le taux de l'avoir
fiscal à 50 % lorsque la distribution porte sur des
résultats pour lesquels le précompte est dû.
Toutefois, plusieurs améliorations techniques peuvent être
apportées :
- en premier lieu, la correction doit porter sur l'ensemble du précompte
dont la société est redevable, quelle que soit la manière
dont la société décide de s'acquitter de ce
précompte : soit par imputation des avoirs fiscaux ou
crédits d'impôt, soit par versement en espèce. En
conséquence, votre rapporteur vous proposera de remplacer les mots
" le précompte versé " par les mots : " le
précompte dû " ;
- en second lieu, dans la mesure où votre rapporteur vous propose de
maintenir le taux de l'avoir fiscal à 45 %, le montant à
rajouter en cas de paiement du précompte correspond à 10 %
de ce dernier et non pas à 20 % ;
- enfin, afin que la correction du précompte soit effective, que
l'actionnaire soit en situation bénéficiaire ou pas, il convient
de prévoir que la majoration du crédit d'impôt est
imputable, soit sur l'impôt sur les sociétés, soit sur le
précompte exigible en cas de distribution au cours des 5 exercices
suivants.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 12
bis
Suppression de l'exigibilité du précompte pour
les distributions opérées sur des réserves de plus de cinq
ans
Commentaire : le présent article additionnel a pour
objet
de
mettre fin à la règle de l'exigibilité du
précompte pour les distributions opérées sur les
bénéfices d'exercices clos depuis plus de cinq ans.
L'article 223
sexies
du code général des impôts
dispose que lorsque des produits distribués sont prélevés
sur des sommes à raison desquelles la société
distributrice n'a pas été soumise à l'impôt sur les
sociétés au taux de droit commun (telles que les plus-values
à long terme, revenus de succursales à l'étranger
exonérés...), cette société est tenue d'acquitter
un précompte mobilier égal à la moitié des sommes
nettes distribuées. Ce précompte est censé gager l'avoir
fiscal dont sont assortis les dividendes distribués.
Or, afin d'inciter les sociétés à répartir
rapidement leurs bénéfices, le même article 223
sexies
du CGI dispose que le précompte mobilier est exigible
lorsque les dividendes sont prélevés sur les résultats
d'un exercice clos depuis plus de cinq ans, quand bien même ces
résultats auraient été soumis à l'impôt au
taux normal. Il s'agit donc d'un impôt supplémentaire qui se
superpose à l'impôt sur les sociétés, ce qui
s'apparente à du " racket fiscal ".
Quatre raisons incitent aujourd'hui votre commission des finances à
demander la suppression du précompte mobilier pour les produits
distribués sur des réserves de plus de cinq ans :
•
Le précompte est un deuxième impôt sur les
bénéfices
S'il est justifié que les dividendes prélevés sur des
sommes qui n'ont pas supporté l'impôt sur les
sociétés donnent lieu au paiement d'un précompte
dès lors que ces dividendes sont assortis d'un avoir fiscal,
censé représenter l'impôt acquitté par la
société distributrice, il est parfaitement injuste que des
bénéfices, qui ont subi l'impôt, mais qui sont mis en
réserve, subissent une nouvelle imposition au titre du précompte
au seul motif qu'ils font l'objet d'une distribution au delà d'un
délai de cinq ans.
•
Le précompte est une double imposition qui ne se justifie
pas
Comme le rappelle le rapport du Conseil des impôts de 1994 sur la
fiscalité des entreprises
72(
*
)
,
" les
sociétés cotées sont de fait obligées d'effectuer
un lissage de leurs dividendes afin d'en verser quand les résultats sont
négatifs ".
La mise en réserve de
bénéfices participe donc de la bonne gestion et vise à
anticiper les périodes de " vache maigre ".
Or, les raisons qui ont pu prévaloir en 1965 lors de l'institution de
l'avoir fiscal, de difficultés dans le suivi des bénéfices
dans le temps n'existent plus : les entreprises sont habituées
maintenant à des suivis pouvant être de longue durée,
notamment dans le cadre de l'intégration fiscale ou de l'imputation des
plus-values ou moins-values à long terme.
•
Le précompte est un obstacle à la transmission des
entreprises
Enfin, cette règle peut être un obstacle à la transmission
des entreprises en renchérissant le coût de la distribution des
réserves. En effet, la distribution des réserves, qui a
généralement pour objet de ne pas gonfler le prix de cession, est
une phase préalable normale à la cession d'une entreprise, mais
qui se heurte à l'exigibilité du précompte. En outre, les
raisons qui ont pu prévaloir en 1965 lors de l'institution de l'avoir
fiscal, de difficulté dans le suivi des bénéfices dans le
temps n'existent plus.
•
Le précompte constitue une entorse à la
neutralité fiscale
L'arbitrage entre ce qui doit être mis en réserve afin d'alimenter
l'autofinancement et ce qui doit être distribué sous forme de
dividendes afin d'assurer une juste rémunération des
associés relève de l'entière responsabilité des
organes sociaux. La fiscalité doit être neutre à cet
égard. Au demeurant, la mise en réserve systématique des
bénéfices réalisés pouvant constituer sur le plan
juridique, un abus de majorité, il est inutile de sanctionner une telle
pratique fiscalement.
On notera en outre que la fiscalité peut être contradictoire
puisque parallèlement à la règle de l'exigibilité
du précompte, mesure pro-distributrice, la législation fiscale
oblige à mettre en réserve le solde des plus-values à long
terme lorsqu'elles bénéficient d'une imposition
allégée.
La règle de l'exigibilité du précompte a d'ailleurs fait
l'objet de critiques assez vives du Conseil des impôts dans son rapport
de 1987 consacré à la fiscalité des entreprises :
" L'intérêt économique d'une distribution rapide
n'apparaît cependant pas. Cette disposition pénalise en fait les
sociétés qui souhaitent maintenir un niveau de distribution
constant malgré une baisse temporaire de leurs résultats. Elle
constitue également l'un des obstacles fiscaux à la dissolution
des sociétés devenues inactives, qui ne peut être
levé que sur agrément prévu par l'article 239 bis B du
code général des impôts
".
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter
cet article additionnel.
ARTICLE 13
Réduction du délai de
conservation des titres prévu en cas d'opérations d'apports
partiels d'actif et de scissions et maintien du sursis d'imposition
attaché au régime de faveur des fusions
Commentaire : le présent article apporte trois
modifications
au régime de faveur applicable aux scissions et aux apports partiels
d'actifs :
- il propose de réduire de cinq à trois ans la durée de
l'engagement de conservation des titres pour pouvoir bénéficier,
sans agrément, du régime spécial des fusions de
sociétés ;
- il prévoit d'autoriser de plein droit le transfert des titres
grevés d'un engagement de conservation lorsque l'engagement est repris
par la société bénéficiaire de l'apport ;
- il substitue à l'actuel agrément discrétionnaire un
agrément optionnel dont les conditions d'octroi sont
précisées dans la loi.
Si aucun régime de faveur n'était prévu, les fusions de
société, qui impliquent juridiquement la dissolution sans
liquidation des sociétés absorbées et la transmission
universelle de leur patrimoine aux sociétés
bénéficiaires, devraient entraîner toutes les
conséquences fiscales d'une telle opération, à savoir
l'exigibilité de l'impôt sur les bénéfices non
encore perçus ainsi que l'imposition immédiate des
bénéfices en sursis d'imposition et des plus-values sur les biens
apportés. De telles conséquences fiscales décourageraient
les regroupements d'entreprises.
C'est pour cette raison que le législateur a, en 1965, prévu un
régime fiscal atténuant la rigueur des règles de droit
commun : la fusion est traitée sur le plan fiscal comme une
simple
opération intercalaire
, c'est-à-dire neutre dans
ses incidences.
Le régime fiscal des fusions est également applicable, sous
certaines conditions, aux opérations de scission et d'apport partiel
d'actifs.
La matière est désormais dominée par une directive
communautaire n° 90/434 du 23 juillet 1990 dont les dispositions ont
été introduites dans notre législation en 1991.
I. RAPPEL DE L'ÉCONOMIE DU RÉGIME DES FUSIONS
A. LE CONTENU DU RÉGIME FISCAL DE FAVEUR
1. Avantages fiscaux résultant du régime des fusions
La société absorbante étant, sur le plan juridique comme
sur le plan fiscal, le successeur universel de la société
absorbée, les obligations fiscales qui pesaient sur la
société absorbée sont reprises par la
société absorbante. Les conséquences sont les
suivantes :
- les provisions et les plus-values en sursis d'imposition chez la
société absorbée ne sont pas immédiatement
imposées ; les obligations correspondantes sont
transférées à la société absorbante ;
- la société absorbante doit reprendre à son compte la
réserve spéciale des plus-values à long terme
constituée par la société absorbée ;
- les immobilisations apportées ne sont pas considérées
comme des biens d'occasion, ce qui autorise la société absorbante
à pratiquer la méthode de l'amortissement dégressif, quand
bien même l'absorbée n'aurait pas elle-même exercé ce
choix ;
- les plus-values dégagées à l'occasion de la fusion ne
sont pas immédiatement imposées, comme le précise
l'encadré ci-après.
Traitement des plus-values dans le régime spécial des fusions
•
Sursis d'imposition des gains sur actif circulant avec comptabilisation
des valeurs d'origine
Les profits latents sur des éléments de l'actif circulant (les
stocks essentiellement) sont neutralisés, à la condition que la
société absorbante inscrive ces éléments à
son bilan pour leur valeur d'origine chez l'absorbée. Ils seront
imposés au fur et à mesure de leur cession, sans qu'il y ait de
rectification extra-comptable à opérer. Ce régime est
facultatif ; la société absorbante peut demander
l'imposition immédiate des gains en cause, ce qui lui permet de
comptabiliser les éléments de l'actif circulant à leur
valeur d'apport.
•
Sursis d'imposition des plus-values sur immobilisations non
amortissables avec comptabilisation des valeurs d'apport
Les immobilisation non amortissables sont comptabilisées chez
l'absorbante à leur valeur d'apport. L'absorbante doit prendre
l'engagement de calculer les plus-values ultérieures de cession
d'après la valeur fiscale de ces éléments chez la
société absorbée ; il y aura donc une rectification
extra-comptable à opérer pour déterminer le montant de la
plus-value ou de la moins-value fiscale.
•
Étalement de l'imposition des plus-values sur
immobilisations amortissables
Les immobilisation amortissables sont comptabilisées à leur
valeur d'apport : les amortissements et les plus-values de cession seront
calculés à partir de ces valeurs et non à partir des
valeurs d'origine chez l'absorbée. La société absorbante
devra réintégrer dans ses résultats imposables au taux
normal la plus-value d'apport dégagée sur ces immobilisations.
Cette réintégration peut s'étaler sur une durée de
cinq ans et même sur quinze ans quand il s'agit de constructions.
Toutefois, la cession d'une immobilisation amortissable entraîne
l'imposition immédiate de la fraction de la plus-value afférente
à ce bien qui n'a pas encore été
réintégrée.
La fusion entraîne donc, en pratique, un report de l'imposition des
plus-values jusqu'à la cession définitive des biens
apportés.
2. Conditions à remplir pour bénéficier de ce
régime
Le régime spécial des fusions est réservé aux
sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés.
Il ne s'applique aux apports faits par des personnes morales françaises
à des personnes morales étrangères que sous réserve
d'un agrément ministériel.
Les apports doivent être rémunérés par des actions
ou des parts sociales. Si la rémunération comporte une soulte,
celle-ci ne doit pas dépasser 10 % de la valeur nominale des droits
attribués ; si la soulte versée dépasse ce seuil,
l'opération n'est une fusion ni sur le plan juridique, ni sur le plan
fiscal.
B. UN RÉGIME APPLICABLE SOUS CONDITIONS AUX APPORTS PARTIELS
D'ACTIFS ET AUX SCISSIONS
1. Le cas des apports partiels d'actifs
Parmi les techniques de restructuration, l'apport partiel d'actifs consiste
pour une société à faire apport d'une partie de ses
actifs, avec éventuellement le passif correspondant, à une autre
société, soit créée pour les besoins de la cause,
soit déjà existante. L'apport partiel d'actifs est avant tout un
apport en société, rémunéré en tant que tel
par la remise de titres émis par la société
bénéficiaire. Contrairement à la fusion ou à la
scission, l'apport partiel d'actifs n'entraîne pas la disparition de la
société apporteuse.
En principe, l'application du régime fiscal des fusions aux apports
partiels d'actifs nécessite l'octroi d'un
agrément
ministériel
, ce qui est exceptionnel.
Toutefois, le régime de faveur est applicable
sans
agrément
lorsque les conditions suivantes sont remplies :
- l'apport doit concerner une
branche complète d'activité
ou des éléments assimilés ;
La notion de branche complète d'activité
Cette
notion s'est avérée d'un maniement délicat. Suite à
un certain nombre de difficultés d'interprétation de la notion de
branche complète et autonome d'activité, l'instruction
n° 4I-1-93 du 11 août 1993 a repris la définition
adoptée par la directive communautaire du 23 juillet 1990 sur les
fusions et opérations assimilées.
La branche complète d'activité se définit ainsi comme
" l'ensemble des éléments d'actifs et de passif d'une
division d'une société qui constituent, du point de vue de
l'organisation, une exploitation autonome, c'est-à-dire un ensemble
capable de fonctionner par ses propres moyens ".
En outre, l'instruction précitée a précisé que la
transmission de la pleine propriété des marques sous lesquelles
sont commercialisées les produits de la branche n'était pas
exigée lorsque ces marques ne sont pas exclusivement utilisées
par cette branche mais conjointement par d'autres branches d'activité ou
d'autres filiales de la société apporteuse ; en ce cas, la
société apporteuse doit alors concéder les marques pour
une durée suffisamment longue (au moins dix années).
Enfin, la société apporteuse peut conserver la
propriété des constructions nécessaires à
l'exercice de l'activité lorsqu'elle consent à la
société bénéficiaire un droit d'usage sur ces
immeubles.
- la société apporteuse doit s'engager dans l'acte
d'apport à
conserver pendant cinq ans les titres remis en
contrepartie de l'apport
et à
calculer ultérieurement les
plus-values de cession afférentes à ces mêmes titres par
référence à la valeur que les biens apportés
avaient, du point de vue fiscal, dans ses propres écritures
.
On observera que
cette dernière condition conduit à une
double-imposition
. En effet, la plus-value d'apport sera taxée :
- une première fois, au niveau de la société
bénéficiaire de l'apport partiel, sous forme de
réintégration échelonnée de la plus-value sur
éléments amortissables, et au moment de la cession des
éléments non amortissables compris dans l'apport (les plus-values
étant alors calculées d'après la valeur fiscale qu'ils
avaient chez la société apporteuse) ;
- et une deuxième fois, au niveau de la société
apporteuse, lors de la cession des titres ayant rémunéré
l'apport puisque la plus-value est alors calculée par rapport à
la valeur comptable non réévaluée des biens
apportés (et non par rapport à la valeur réelle des biens
apportés).
Le non respect de l'engagement de conservation entraîne la
déchéance rétroactive du régime de faveur avec
exigibilité des intérêts de retard et majoration des droits
dus.
2. Le cas des scissions
La scission de sociétés consiste dans l'absorption totale et
simultanée d'une société par deux ou plusieurs autres
sociétés, soit déjà existantes, soit
créées pour les besoins de la cause, entre lesquelles est
réparti l'ensemble de la société qui se trouve
immédiatement dissoute. Sur le plan juridique, elle est soumise en
même régime que les fusions.
Jusqu'en 1995, comme les apports partiels d'actif, les scissions ne
bénéficiaient du régime de faveur des fusions que si un
agrément ministériel avait été accordé, ce
qui était très rare.
Dans son rapport de 1994 sur la fiscalité des entreprises
73(
*
)
, le Conseil des impôts indique
que l'administration a traité moins de dix dossiers par an de scissions
ordinaires entre 1987 et 1992.
Selon le rapport précité,
" la
rareté des
demandes d'agréments pour une scission
s'explique par le refus de
l'administration d'autoriser les scissions qui soient des opérations
préalables à la cession de l'entreprise ou de partage de
l'entreprise entre ses associés dès lors qu'elles visent à
réduire le coût normal de la cession. En effet,
l'administration considère que le régime de faveur a pour
vocation de favoriser les opérations ne préparant pas un
changement d'actionnariat, la scission n'étant pas assimilable à
une vente.
Cette situation amène les entreprises qui souhaitent réaliser des
opérations de partage d'une société entre ses actionnaires
à mettre en oeuvre des montages complexes et d'une
légalité parfois douteuse ".
L'article 26 de la loi de finances pour 1995 a en conséquence
supprimé le préalable de l'agrément si les trois
conditions suivantes se trouvent réunies :
- la société scindée comporte au moins deux branches
complètes d'activité ;
- les sociétés bénéficiaires reçoivent
chacune une ou plusieurs branches d'activité avec les
éléments actifs et passifs correspondants ;
- les associés de la société scindée s'engagent
à conserver pendant cinq ans au moins les titres qui leur ont
été remis proportionnellement à leurs droits dans le
capital ; les petits porteurs sont cependant dispensés de cet
engagement s'ils détiennent ensemble moins de 5 % du capital.
Le délai de conservation des titres reçus en contrepartie de
l'apport partiel d'actifs ou de la scission a pour objet de s'assurer que
l'opération n'est pas effectuée dans un simple but d'optimisation
fiscale, et que l'apporteur s'impliquera durablement dans la gestion de la
société bénéficiaire de l'apport.
L'administration fiscale française considère ainsi, s'agissant
des scissions, que le régime de faveur a pour vocation de favoriser les
opérations ne préparant pas un changement d'actionnariat, la
scission n'étant pas assimilable à une vente.
S'agissant des apports partiels d'actifs, l'administration considère
qu'il existe un risque qu'ils ne soient un prétexte à la vente
des actifs de la société.
Toutefois,
en pratique, l'obligation de conserver les titres pendant cinq
ans fait obstacle à l'application du régime de faveur
, sans
agrément, aux scissions de sociétés anonymes cotées
puisqu'il est impossible de réunir des engagements de conservation des
titres pour 95 % du capital.
Ainsi, la quasi-totalité des opérations de scission restent
opérées sous agrément, pour obtenir le report d'imposition
des plus-values. Le tableau ci-après montre que la plupart des
opérations agrées sont des apports partiels d'actifs et non des
scissions.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article apporte quatre modifications au régime de
faveur des scissions et des apports partiels d'actifs :
A. LA DIMINUTION DU DÉLAI DE CONSERVATION DES TITRES REÇUS
EN ÉCHANGE D'UN APPORT PARTIEL D'ACTIF OU D'UNE SCISSION
Estimant, en premier lieu, que le délai de conservation des titres de
cinq ans qui subordonne l'octroi du régime de faveur aux
opérations de scissions et d'apports partiels d'actifs
" n'est
plus adapté aux impératifs économiques actuels des
entreprises ",
le gouvernement propose par le présent article
de le ramener à
trois ans
.
Le nouveau délai de conservation de trois ans concernerait, non
seulement les opérations réalisées à compter du 15
septembre 1999, mais également les opérations déjà
réalisées à cette date pour lesquelles les engagements de
conservation sont en cours au 15 septembre 1999.
Ce raccourcissement du délai répond à une des observations
du rapport précité du Conseil des impôts. Il y est en effet
indiqué, s'agissant du fonctionnement du régime de faveur des
apports partiels d'actifs, que
" l'engagement de conservation des
titres peut constituer un obstacle à des restructurations
nécessaires dans le délai de cinq ans".
Plusieurs assouplissements administratifs ont d'ailleurs été
apportés à cette règle :
- Il en est ainsi de l'instruction précitée du 11 août 1993
qui permet de demander un agrément pour ne pas entraîner la
déchéance du régime de faveur obtenu à l'occasion
de la première opération d'apport.
- De plus, les cessions de titres dans les cinq ans sont réputés
porter en priorité sur les titres acquis indépendamment de
l'opération d'apport et ensuite seulement sur les titres
concernés par l'engagement de conservation.
- Enfin, l'administration admet que la société apporteuse
distribue, dans le délai d'un an, les titres reçus en apport
à sa société-mère qui devient actionnaire direct de
la société bénéficiaire de l'apport partiel d'actif
mais, dans ce cas, l'engagement est transféré à la
société mère.
Il convient en outre de rappeler que
la directive
n° 90/434
sur les fusions, scissions, apports d'actifs et échanges d'actions
ne
prévoit pas expressément d'engagement de conservation des titres
reçus
par l'associé de la société acquise ou
absorbée.
Pour pouvoir maintenir un délai de conservation, l'administration
française s'appuie sur les dispositions de l'article 11 de cette
directive qui permettent à un État de refuser d'appliquer tout ou
partie des dispositions de la directive
lorsque l'opération a comme
objectif principal ou comme un de ses objectifs principaux, la fraude ou
l'évasion fiscale
. C'est le cas, par exemple, des opérations
sans motifs économiquement valables, c'est-à-dire ne visant pas
à restructurer ou rationaliser les activité des
sociétés participant à l'opération. Cette
disposition reconnaît donc aux États membres un pouvoir
d'appréciation des motifs de l'opération qui s'apparente à
la notion française d'abus de droit
74(
*
)
.
S'agissant des opérations qui bénéficient du régime
de faveur des fusions sur agrément, on rappelle qu'aucune obligation de
conservation des titres reçus en échange n'est en principe
imposée. Toutefois, selon l'administration, tous les agréments
délivrés actuellement prévoient un délai de
conservation des titres de cinq ans, comme dans le cas du régime sans
agrément.
Si c'est le cas, et par symétrie avec ce qui est prévu au
présent article,
il serait utile que le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie précise en
séance publique si son intention est de faire bénéficier
de la réduction de ce délai les titres reçus en
échange d'opérations de scissions ou d'apports partiels d'actifs
et grevés d'un engagement de conservation de cinq ans en cours, en
application d'un agrément ministériel.
B. LA SUBSTITUTION D'UN AGRÉMENT PAR DÉFAUT DONT LES
CONDITIONS SONT DÉTERMINÉES DANS LA LOI À UN
AGRÉMENT DISCRÉTIONNAIRE DE DROIT COMMUN
Comme le rappelle le Conseil des impôts dans son rapport
précité,
" la particularité majeure du dispositif
français est de demeurer un régime d'autorisation
préalable pour certains aspects "
. Le II du présent
article met fin à cette singularité française.
1. Le remplacement d'un agrément de droit commun par un
agrément par défaut
Jusqu'à présent, l'article 210 B du code
général des impôts soumettait à un agrément
du ministre de l'économie et des finances toutes les opérations
de scissions et d'apports partiels d'actifs qui souhaitaient
bénéficier du régime de faveur des fusions, sauf celles
qui répondaient aux conditions prévues au même article.
L'agrément était donc le régime de droit commun et la
dispense d'agrément l'exception.
Le paragraphe II du présent article propose d'inverser ce
dispositif : la nouvelle rédaction fait du recours à
l'agrément l'exception lorsque les conditions déjà
prévues (engagement de conservation des titres, apport ou scission de
branches complètes d'activité, modalités de calcul des
plus-values) ne sont pas remplies.
On notera ainsi que le recours à l'agrément est prévu
lorsque les conditions mentionnées au 1 de l'article 210 B du CGI
ne sont pas remplies, ce qui peut laisser supposer que
le régime de
faveur peut être octroyé même en l'absence d'engagement de
conservation des titres
.
2. La détermination législative des conditions de
l'agrément
Le C du II du présent article a par ailleurs pour objet de
supprimer
le caractère discrétionnaire de l'agrément
ministériel
75(
*
)
pour les décisions d'agrément délivrées à
compter du 1
er
janvier 1999, d'une part en inscrivant dans la loi
les conditions qui subordonnent son octroi, et, d'autre part, en
prévoyant qu'il " est délivré " (et non pas
qu'il peut être délivré) lorsque ces conditions sont
remplies.
Les conditions à remplir sont au nombre de trois :
l'opération est justifiée par un
motif
économique
, se traduisant notamment par l'exercice par la
société bénéficiaire de l'apport d'une
activité autonome ou l'amélioration des structures, ainsi que par
une association entre les parties ;
l'opération n'a pas comme objectif principal ou comme l'un de ses
objectifs principaux la fraude ou l'évasion fiscale
;
les modalités de l'opération permettent d'assurer
l'imposition future des plus-values mises en sursis d'imposition
.
Cette nouvelle rédaction a l'avantage de présenter une plus
grande sécurité juridique pour les contribuables.
La première condition trouve son inspiration, d'une part dans
l'article 11 de la directive communautaire précitée du 23
juillet 1990 - notions de motif économique et d'activité
autonome - et, d'autre part, dans l'arrêté du 24 mai 1971 qui
guidait jusqu'à présent le ministre de l'économie et des
finances dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire. Il en est ainsi
par exemple de la notion d'amélioration des structures, comme de la
notion d'association entre les parties. Cette dernière correspond
à l'idée selon laquelle une opération de restructuration
créé nécessairement des liens entre les différentes
parties en cause. Selon l'administration, le maintien de ces liens pendant une
certaine période est un des éléments qui permet de
s'assurer lors de l'examen d'une demande d'agrément que
l'opération présentée obéit à des motifs
économiques réels tels que la restructuration ou la
rationalisation d'activité économique, justifiant l'octroi de
régime favorable des fusions.
La deuxième est directement inspirée de l'article 11 de la
directive précitée, qui, on le rappelle, autorise un Etat membre
à ne pas octroyer le bénéfice de l'exonération
à une opération dont l'objectif principal ou dont l'un des
objectifs principaux est la fraude ou l'évasion fiscale.
Enfin, la troisième condition vise à éviter qu'une
plus-value en sursis d'imposition, par apport à une
société étrangère localisée dans un autre
Etat qui lui applique un régime fiscal privilégié,
n'échappe à la taxation effective en France.
Elle rappelle que
le régime de faveur des fusions n'est, au bout du compte, qu'un
régime de report d'imposition
: la charge de l'impôt est
reportée sur la société bénéficiaire des
apports.
Il est à cet égard important de souligner que les
sociétés bénéficiaires de ce régime
n'échappent pas à l'impôt, contrairement à ce que
certains articles de presse ont pu laisser sous-entendre, mais se voient
octroyer un délai, jusqu'à la cession définitive des
actifs ayant fait l'objet du report.
Au total, le système d'agrément ainsi réformé se
rapproche du système du " ruling " (rescrit) appliqué
au Royaume-Uni et aux Pays-Bas dans la mesure où les agréments ne
relèvent plus du pouvoir d'appréciation de l'administration et
que les conditions de leur octroi sont définies à l'avance.
L'Assemblée nationale a amendé ce dispositif sur deux points
mineurs. Elle a d'abord supprimé la référence au ministre
chargé du budget qui était contradictoire avec la
possibilité de déconcentrer la décision d'agrément
à l'échelon des directions départementales des
impôts comme le prévoit l'article 1649
nonies.
Elle a ensuite supprimé la disposition qui rendait obligatoire la
consultation d'un organisme désigné par décret avant
l'octroi de l'agrément, cet organisme devant être le Comité
des investissements à caractère économique et social
(CIES), successeur du fonds de développement économique et
social. Les députés ont en effet considéré que la
consultation de cet organisme pouvait être prévue par un
règlement d'application du présent article.
M. Christian Sautter a précisé au cours des débats
à l'Assemblée nationale
76(
*
)
que
la condition d'association
entre les parties permettra d'exiger dans l'agrément un engagement de
conservation qui sera calqué sur le droit commun
,
c'est-à-dire de trois ans.
Toutefois, à M. Didier Migaud, rapporteur général de
la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui proposait de
subordonner
expressément
l'octroi de l'agrément à
un engagement de conservation des titres reçus de trois ans, le ministre
de l'économie, des finances et de l'industrie a répondu qu'un tel
amendement était
" d'une compatibilité
incertaine "
avec la directive de 1990
" qui ne permet pas de
subordonner l'application du régime de faveur au respect d'une condition
générale qui exclurait automatiquement de l'avantage fiscal les
opérations pour lesquelles les engagements de conservation ne pourraient
être souscrits "
.
Le ministre a ajouté :
" sans qu'il s'agisse d'aligner le
régime fiscal applicable aux opérations internes sur celui qui
est prévu par la directive en faveur des seules opérations
réalisées entre Etats membres, je ne peux accepter que la France
ne respecte pas ses engagements communautaires ".
Ces contradictions méritent d'être levées
. D'autant
plus que le rapport de M. Migaud indique
77(
*
)
que le dispositif du présent
article n'a pas été communiqué à la Commission
européenne au motif qu'il ne constitue pas une disposition essentielle
de droit interne dans le domaine de la directive au sens de l'article 12 de la
directive précitée.
Au surplus,
l'article 210 C du CGI
subordonne l'application du
régime de faveur aux opérations transnationales à un autre
agrément ministériel
, qui ne saurait se confondre avec celui
prévu au présent article. Il prévoit en effet que les
dispositions des articles 210 A et 210 B ne sont applicables aux
apports faits à des personnes morales étrangères par des
personnes morales françaises que si ces apports ont été
préalablement agréés par le ministre de l'économie
et des finances après avis du Commissariat général du Plan.
C. LA MISE EN PLACE D'UN RÉGIME DE REPORTS SUCCESSIFS
D'EXONÉRATION DES PLUS-VALUES SANS AGRÉMENT
Le dernier apport du présent article est de transposer dans la loi une
doctrine administrative
78(
*
)
en
vertu de laquelle l'engagement de conservation n'est pas
considéré comme rompu lorsque les titres qui en font l'objet sont
apportés en régime de faveur à une société
qui reprend cet engagement à son compte pour la durée qui reste
à courir.
En vertu de la doctrine précitée qui résulte de plusieurs
questions parlementaires,
" l'administration peut admettre de ne pas
tirer toutes les conséquences
79(
*
)
de la rupture de l'engagement
[résultant de l'apport de titres grevés d'un engagement avant
l'expiration du délai de cinq ans] si les sociétés
concernées par cette nouvelle opération déposent une
demande d'agrément et prennent l'engagement de calculer les plus-values
par référence à la valeur que les titres apportés
avaient, du point de vue fiscal, dans les écritures de la
société apporteuse lors de la demande
d'agrément. "
La transposition législative de cette interprétation
administrative fait l'objet d'un article 210
bis
inséré
dans le code général des impôts, dont les dispositions
seraient applicables aux opérations de fusions, de scissions et
d'apports partiels d'actifs réalisées à compter du 15
septembre 1999.
Ainsi, les titulaires de titres représentatifs d'un apport partiel
d'actifs ou d'une scission grevés de l'engagement de conservation de
trois ans seraient autorisés à les apporter, sans remise en cause
du régime de faveur, à condition :
- d'une part qu'ils soient apportés dans le cadre d'une fusion, d'une
scission ou d'un apport partiel d'actifs placé sous le régime de
l'article 210 A, c'est-à-dire sous le régime de faveur ;
- et d'autre part, que la société bénéficiaire de
l'apport conserve ces titres jusqu'à l'expiration du délai
initial.
En outre, l'engagement de conservation doit être souscrit dans l'acte
d'apport par les sociétés apporteuse et
bénéficiaire de l'apport.
Enfin, en cas d'apports successifs au cours du délai de conservation
prévu à l'article 210 B, toutes les sociétés
apporteuses et bénéficiaires de l'apport doivent souscrire cet
engagement dans le même acte pour chaque opération d'apport.
On doit cependant noter que cette possibilité n'est ouverte qu'aux
titres ayant bénéficié initialement du régime de
faveur sans agrément, puisque seuls les titres grevés d'un
engagement de conservation sont mentionnés dans l'article.
Le texte reste en effet muet sur le cas des titres qui représentent la
contrepartie d'un apport partiel d'actifs ou d'une scission ayant fait
initialement l'objet d'un agrément.
Toutefois, d'après les informations que votre rapporteur
général a pu obtenir, un régime identique a vocation
à être accordé, sur agrément, aux réapports
de titres à la suite d'une opération précédente
ayant elle-même bénéficié d'un agrément et
grevées de ce fait d'un engagement de conservation.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE 13 bis (nouveau)
Suppression du
crédit d'impôt pour création d'emplois
Commentaire : le présent article tend à
supprimer le
crédit d'impôt pour création d'emplois.
I. LES MODALITÉS DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR CRÉATION
D'EMPLOIS
L'article 81 de la loi de finances pour 1998 avait instauré un
crédit d'impôt pour création d'emplois, dont les
modalités sont fixées par l'article 220
octies
du code
général des impôts.
Ce crédit d'impôt bénéficie aux entreprises soumises
à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de
droit commun, au titre des emplois créés au cours des
années 1998, 1999 et 2000.
Il est égal au produit de la somme de 10.000 francs par la variation
constatée pendant l'année par rapport à l'année
précédente de l'effectif salarié, et vient s'imputer sur
la contribution additionnelle de 10 % sur l'impôt sur les
sociétés décidée par la loi de finances
rectificative du 4 août 1995. Le montant imputable est plafonné
à 500.000 francs par exercice. La fraction du crédit qui n'a pu
faire l'objet d'une imputation au titre d'une année est ajoutée
aux crédits d'impôt ou imputée sur les débits
dégagés ultérieurement.
Lorsque le produit défini au titre du crédit d'impôt est
négatif, il constitue un débit qui est imputé sur le ou
les crédits suivants et, le cas échéant, sur la fraction
du crédit d'impôt qui n'a pu précédemment faire
l'objet d'une imputation. Les débits subsistant à la date de
cessation de l'entreprise ou à compter du 1
er
janvier 2001,
feront l'objet d'un reversement à hauteur des crédits de
même nature qui auront été imputés par l'entreprise.
Le crédit d'impôt n'est pas restituable.
II. LA SUPPRESSION DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR CRÉATION
D'EMPLOIS
Le présent article est issu d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale, à l'initiative de MM. Didier Migaud et
Gérard Bapt.
La mission d'évaluation et de contrôle (MEC), mise en place au
sein de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avait
étudié, au cours du premier semestre de l'année 1999, la
politique des aides à l'emploi.
Concluant à la nécessité de restreindre les " effets
d'aubaine ", elle avait suggéré de supprimer le
crédit d'impôt pour création d'emplois.
Au-delà de cette considération générale, la MEC a
adressé deux principaux reproches à ce mécanisme :
d'une part, il est déconnecté de la stratégie
d'abaissement des charges pesant sur les bas salaires, et, d'autre part, il
n'est aucunement ciblé en direction des publics les plus
éloignés du marché du travail.
La suppression proposée a pour conséquence de mettre un terme
à ce mécanisme au 31 décembre 1999, au lieu du 31
décembre 2000.
Elle se traduirait par un gain budgétaire de 1,1 milliard de francs en
2000 auquel il convient d'ajouter 200 millions de francs au titre de
l'imputation du crédit d'impôt apparu en 1998.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission ne peut que se réjouir de ce que le gouvernement ait
donné suite à des travaux d'évaluation et de
contrôle menés par le Parlement.
Toutefois, elle aurait souhaité qu'il accorde plus d'attention aux
arguments qu'elle avait développés lors de la mise en place de ce
crédit d'impôt.
En effet, votre commission est d'autant plus favorable à la suppression
de ce dispositif, qu'elle en avait déjà souligné les
limites lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998 qui l'a
institué.
Elle avait notamment insisté sur le caractère peu incitatif du
dispositif alors proposé, évoquant les " effets
d'aubaine " qu'il ne manquerait pas d'engendrer.
Les craintes alors émises par votre commission ont malheureusement
été justifiées.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14
Modalités de plafonnement de
la
taxe professionnelle
en fonction de la valeur ajoutée
Commentaire : le présent article a pour objet
d'éviter de pénaliser les entreprises implantées dans des
communes qui adhèrent à un établissement public de
coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, en
neutralisant les augmentations de taux de taxe professionnelle liées au
changement de régime fiscal.
La taxe professionnelle est théoriquement un impôt assis sur la
valeur locative des immobilisations corporelles du redevable ainsi que,
jusqu'en 2003, sur les salaires versés pendant la période de
référence.
Pourtant, en 1995, plus de la moitié des contribuables de la taxe
professionnelle acquittaient un impôt calculé en fonction de la
valeur ajoutée produite au cours de l'année.
L'article1647 B
sexies
du code général des impôts
offre en effet cette possibilité, ouverte à tous les redevables
qui en font la demande : la cotisation de taxe professionnelle est alors
plafonnée à un montant correspondant à un pourcentage de
la valeur ajoutée produite. Le pourcentage pris en compte varie en
fonction du chiffre d'affaire de l'entreprise contribuable.
La loi de finances pour 1999 a fixé les taux du plafonnement de la
cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée
applicables à compter de 1999 : 3,5 % pour les entreprises dont le
chiffre d'affaires est inférieur à 140 millions de francs ;
3,8 % pour celles dont le chiffre d'affaires est compris entre 140 et 500
millions de francs et 4 % pour celles dont le chiffre d'affaires excède
500 millions de francs.
L'article 1647 B
sexies
prévoit que
le plafonnement est
appliqué à une cotisation fictive, calculée en appliquant
aux bases imposables le taux de taxe professionnelle de 1995
. La perte de
recettes pour les collectivités locales, c'est-à-dire la
différence entre le montant de la cotisation plafonnée et celui
de la cotisation résultant de l'application aux bases de l'année
d'imposition le taux de 1995, est compensée par l'Etat aux
collectivités locales selon la méthode du
dégrèvement.
Les éventuelles augmentations de taux postérieures à
1995 ne sont donc pas prises en compte dans le montant du
dégrèvement, et sont répercutées sur la cotisation
de l'entreprise redevable.
Le gel du taux pris en compte à son niveau de 1995 est intervenu dans la
loi de finances pour 1996. L'objectif était de limiter le coût
pour l'Etat du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.
L'incidence budgétaire de l'allégement ainsi consenti est en
effet très importante : dans le projet de loi de finances pour 2000, le
coût de la prise en charge par l'Etat de ce dégrèvement,
inscrit au budget des charges communes, est estimé à
39 milliards de francs.
Il est cependant
un cas où les entreprises ne devraient pas supporter
les augmentations de taux postérieures à 1995
:
lorsqu'elles sont implantées dans une commune qui adhère à
un établissement public de coopération de coopération
intercommunale
(EPCI) faisant application du régime fiscal de la taxe
professionnelle unique (TPU)
, défini à l'article 1609
nonies
C du code général des impôts.
I. LE PASSAGE À LA TPU PEUT ENTRAINER DES AUGMENTATIONS DE TAUX
INDEPENDANTES DE LA VOLONTÉ DES COMMUNES
A. L'IMPACT DU PASSAGE À LA TPU SUR LES TAUX COMMUNAUX
Lorsqu'un EPCI opte pour le régime fiscal de la taxe professionnelle
unique, il se substitue aux communes pour la perception de cette taxe. En
d'autres termes, c'est l'EPCI qui perçoit l'intégralité du
produit de la taxe professionnelle acquittée sur son territoire, et qui
en vote le taux. Ce taux s'applique à toutes les communes membres. En
conséquence, les communes ne conservent leur pouvoir fiscal que sur les
trois autres taxes directes locales.
Lorsqu'un EPCI à fiscalité propre décide d'opter pour la
taxe professionnelle unique, les taux pratiqués dans les communes
membres ne sont pas forcément identiques, et l'application d'un taux
unique dès la première année d'entrée en vigueur de
la TPU aurait pour effet de baisser sensiblement le taux supporté par
les entreprises installées dans certaines communes membres et, surtout,
de majorer de manière tout aussi importante le taux appliqué dans
d'autres communes.
Afin de lisser l'impact du passage à la TPU pour les entreprises
installées dans des communes dans lesquelles la TPU se traduit par une
augmentation du taux de la taxe professionnelle, l'article 1609
nonies
C
du code général des impôt définit les
modalités de mise en oeuvre d'un "
processus de réduction
des écarts de taux
", c'est-à-dire de la convergence
progressive des taux des différentes communes vers le taux unique de
l'EPCI.
La durée maximale de ce processus était de dix ans jusqu'à
l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale, qui a offert aux conseils communautaires la possibilité
de la porter à douze ans.
Le processus de réduction des écart de taux
Une fois
que le conseil de l'EPCI a fixé le nouveau taux unique vers lequel les
taux communaux vont converger, le processus de réduction des
écarts de taux est mis en place selon les modalités suivantes,
déterminées par l'article 1609
nonies
C du code
général des impôts :
"
Le nouveau taux s'applique dans toutes les communes dès la
première année, lorsque le taux de taxe professionnelle de la
commune la moins imposée était, l'année
précédente, égal ou supérieur à 90 % du taux
de taxe professionnelle de la commune la plus imposée. Lorsque ce taux
était supérieur à 80 % et inférieur à 90 %,
l'écart entre le taux applicable dans chaque commune membre et le taux
communautaire est réduit de moitié la première
année et supprimé la seconde. La réduction s'opère
par tiers lorsque le taux était supérieur à 70 % et
inférieur à 80 %, par quart lorsqu'il était
supérieur à 60 % et inférieur à 70%, par
cinquième lorsqu'il était supérieur à 50 % et
inférieur à 60 %, par sixième lorsqu'il était
supérieur à 40 % et inférieur à 50 %, par
septième lorsqu'il était supérieur à 30 % et
inférieur à 40 %, par huitième lorsqu'il était
supérieur à 20 % et inférieur à 30 %, par
neuvième lorsqu'il était supérieur à 10 % et
inférieur à 20 % et par dixième lorsqu'il était
inférieur à 10 %
".
La possibilité de lissage est importante car, le plus souvent, au sein
d'un EPCI, les entreprises sont principalement concentrées dans les
communes périphériques dans lesquelles les taux sont bas, et sont
donc appelés à augmenter avec le passage à la TPU.
B. LES ENTREPRISES NE DOIVENT PAS SUPPORTER LES AUGMENTATIONS DE TAUX
LIÉES AU PASSAGE À LA TPU
Les gouvernements successifs ont cherché à encourager l'adoption
du régime fiscal de la taxe professionnelle unique par les structures
intercommunales, pour des raisons qui sont désormais connues :
- la TPU mutualise le produit de la taxe professionnelle et permet, par
là, aux communes périphériques de supporter une partie des
" charges de centralité " aujourd'hui réservées
à la ville-centre ;
- elle permet une meilleure homogénéité des conditions de
la concurrence sur un espace économique donné.
La loi du 12 juillet 1999 comporte de nombreuses mesures incitatives au passage
à la TPU. Celle-ci sera notamment obligatoire dans les nouvelles
communautés d'agglomération, catégorie
réservée aux agglomérations de plus de 50.000 habitants
comportant une ville centre d'au moins 15.000 habitants, qui percevront une
dotation globale de fonctionnement moyenne par habitant très
élevée (250 francs). Par ailleurs, les communautés de
communes exerçant certaines compétences qui adopteront la TPU
percevront une DGF supérieure à celles qui en resteront au
régime de la fiscalité additionnelle.
Les incitations financières en faveur des EPCI qui adopteront la taxe
professionnelle unique sont motivées par le souci de ne pas renouveler
l'échec de la formule des communautés de ville,
créée par la loi sur l'administration territoriale de la
République du 6 février 1992. Cet échec est
généralement attribué aux réticences des communes
à abandonner les ressources qu'elles tirent de la taxe professionnelle
au profit d'un EPCI dont elles ne contrôlent pas toutes les
décisions. Le dispositif de la loi de 12 juillet 1999 repose donc sur le
postulat que des incitations financières permettront de vaincre les
réticences des communes.
Toutefois,
l'échec des communautés de ville pourrait
être réédité si le passage à la taxe
professionnelle unique devait se traduire par une augmentation trop importante
des taux de taxe professionnelle acquittés par les entreprises
implantées sur le territoire des EPCI à TPU, qui pourrait
conduire à des délocalisations d'entreprises et donc une perte de
richesse pour les communes membres.
C. LE DROIT ACTUEL NE " NEUTRALISE " PAS LES EFFETS DU PASSAGE
À LA TPU POUR TOUTES LES ENTREPRISES
Lorsque, dans la loi de finances pour 1996, le législateur a gelé
le taux de taxe professionnelle pris en compte pour le calcul des cotisations
des entreprises éligibles au plafonnement en fonction de la valeur
ajoutée à son niveau de 1995, notre collègue Yves
Fréville, alors député, a fait valoir que cette
disposition serait fortement pénalisante pour les entreprises
implantées dans des EPCI où le processus de réduction des
écarts de taux était en cours.
En effet, les augmentations de taux postérieures à 1995, dont
celles résultant des effets mécaniques de la convergence des taux
des différentes communes membres, ne seraient plus prises en compte dans
le calcul du montant de la part de la cotisation éligible au
plafonnement, et se traduiraient donc par une majoration de la cotisation des
entreprises.
En raison de cet effet pervers fortement préjudiciable à
l'intercommunalité et à l'intégration fiscale, le I
ter
de l'article 1647 B
sexies
du code général des
impôts a été modifié, à la suite de
l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement à la loi de
finances pour 1996, présenté par le gouvernement.
Le dispositif alors retenu, et encore en vigueur aujourd'hui, est le
suivant :
Dans les communes membres d'un EPCI en cours d'intégration fiscale
en 1995
, le taux retenu pour le calcul des cotisations éligibles au
plafonnement en fonction de la valeur ajoutée n'est pas le taux
applicable en 1995 mais :
- soit le taux résultant du processus de réduction des
écarts de taux
80(
*
)
;
- soit (s'il est inférieur), le taux applicable pour l'année de
référence
81(
*
)
.
Par conséquent, les augmentations de taux résultant du passage
à la TPU ne pénalisent pas les entreprises puisque le taux pris
en compte pour le calcul du montant du dégrèvement n'est pas
gelé à son niveau de 1995. Il reste celui qui résulte de
processus de réduction des écarts de taux (et qui a
été fixé dès le début de ce processus).
Ce régime concerne les 48 EPCI faisant application du régime
fiscal de la taxe professionnelle unique à la fin de l'année 1995.
Le gouvernement n'avait alors pas estimé nécessaire
d'étendre cette disposition aux entreprises installées dans des
communes membres d'un
EPCI ayant entamé son intégration
fiscale à compter de 1996
. Dans celles-là, le taux pris en
compte pour le calcul des cotisations éligibles au plafonnement est le
taux applicable en 1995 dans la commune d'implantation, donc le taux communal
de 1995 majoré, le cas échéant, du taux voté en
1995 par l'EPCI à fiscalité additionnelle auquel elle
appartient
82(
*
)
.
Dans les EPCI ayant opté pour la TPU à compter de 1996, les
augmentations de taux résultant du passage à la TPU sont donc
supportées par l'entreprise, et non par le budget de l'Etat.
Ces dispositions s'appliquent, fin 1999, aux 59 EPCI qui sont passés
à la taxe professionnelle unique depuis le début de
l'année 1996.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ EST FAVORABLE AUX ENTREPRISES
IMPLANTÉES DANS DES EPCI QUI OPTERONT POUR LA TPU A COMPTER DE 2000
Le dispositif mis en place par la loi de finances pour 1996, qui distingue
entre les EPCI en cours d'intégration fiscale avant et après
1996, est toujours en vigueur aujourd'hui.
Or, il est manifestement en contradiction avec les objectifs de la loi du 12
juillet 1999 sur l'intercommunalité. En effet, alors que la loi du
12 juillet multiplie les incitations à l'adoption de la TPU, le
mode de calcul de la cotisation éligible au plafonnement pénalise
les entreprises plafonnées installées dans des EPCI ayant
opté pour la taxe professionnelle unique après 1996, faisant
ainsi courir à ces EPCI le risque de voir les entreprises
installées sur leur territoire se délocaliser.
Le présent article a pour objet de remédier à cette
contradiction en " neutralisant " les augmentations de taux
résultant du passage à la TPU.
Le dispositif proposé par cet article s'applique à tous les
EPCI
, existants ou nouvellement créés,
qui feront
application de la TPU
pour la première fois à compter de
2000
. Il repose sur les principes suivants, prévus au 2° du
présent article :
- le taux de référence retenu pour le calcul de la cotisation
éligible au plafonnement reste celui de 1995, mais il est majoré
de l'écart entre ce taux et le taux résultant de l'application du
processus de réduction des écarts de taux (a du nouveau 2 que le
2° du présent article propose d'insérer dans le I
ter
de l'article 1647 B
sexies
du code général des
impôts)
83(
*
)
;
- bien entendu, si le taux effectivement applicable dans la commune est
inférieur au taux de 1995 majoré de la correction des
écarts de taux, c'est celui-ci qui est pris en compte pour le calcul du
plafonnement (b du nouveau 2 du I ter de l'article 1647 B
sexies
du CGI).
EXEMPLE
1.
L'impact sur les taux communaux du passage à la TPU
Une commune A est membre d'un EPCI à fiscalité additionnelle
qui décide d'adopter le régime de la taxe professionnelle unique
à compter de 2001.
Le taux applicable en 2000 dans la commune A est de 13 % (11 % pour
la commune et 2 % pour l'EPCI à fiscalité additionnelle). En
1995, ce taux s'élevait à 9 %.
L'EPCI décide que le taux unique applicable à toutes les
communes, au terme du processus de réduction des écarts de taux,
sera de 17 %. Pour la commune A, le passage à la taxe professionnelle
unique se traduit donc par une majoration de 4 % du taux de la taxe
professionnelle.
En admettant que le taux de taxe professionnelle de la commune membre la moins
imposée est supérieur à 60 % et inférieur à
70 % du taux de la commune la plus imposée, la réduction des
écarts de taux se fait par quart. Pour la commune A, la majoration de
taxe professionnelle sera donc de 1 % par an pendant quatre ans.
En droit actuel, cette majoration de 1 % par an n'est pas comprise dans le
taux retenu pour le calcul de la cotisation éligible au plafonnement,
qui reste le taux de 9 %. La majoration de 4 % (1 % la première
année, 2 % la deuxième année, etc.) est donc à la
charge de l'entreprise.
A compter de l'entrée en vigueur des dispositions du présent
article, la majoration de 1 % sera prise en compte dans le calcul du
plafonnement. Le taux retenu s'élèvera, la première
année à 10 % (9 % + 1 %), la deuxième année
à 11 % (9 % + 2 %), etc.
2. Les conséquence du présent article pour les entreprises
Dans notre exemple, une entreprise B est installée sur le territoire de
la commune A. Le taux de taxe professionnelle en vigueur en 2000 dans la
commune A est de 13 %. Appliqué aux bases imposables en 2000 de
l'entreprises B, qui s'établissent à 800.000 francs, ce taux
produit une cotisation de 104.000 francs, qui correspond à la recette
perçue par la commune.
Mais l'entreprise B, dont le chiffre d'affaire est inférieur à
140 millions de francs, bénéficie du plafonnement en fonction de
la valeur ajoutée. Comme elle réalise une valeur ajoutée
de 1.700.000, le montant de sa cotisation de taxe professionnelle est
plafonné à 3,5 % de 1.700.000, soit 59.500 francs.
Dès lors, comment sont répartis les 44.500 francs de
différence entre le montant de la cotisation plafonnée (59.500
francs) et la recette de la commune (104.000 francs) ?
La part prise en charge par l'Etat, le dégrèvement, correspond
à la différence entre le montant de la cotisation
plafonnée (59.500 francs) et le montant de la cotisation fictive
calculée en appliquant le taux de 1995 (9 %) aux bases imposables en
2000 (800.000 francs). Le montant du dégrèvement est donc de 9 %
de 800.000, soit 72.000, desquels il faut déduire le montant de la
cotisation plafonnée, soit 59.500 francs. Le montant du
dégrèvement s'élève donc à 12.500 francs.
Les 32.000 francs restants, qui correspondent à la différence
entre, d'une part, le produit total perçu par la commune A (104.000
francs) et, d'autre part, la cotisation plafonnée (59.500 francs) et le
dégrèvement pris en charge par l'Etat (12.500 francs), sont
à la charge de l'entreprise.
En 2000, la cotisation de taxe professionnelle de l'entreprise
s'élève donc à :
59.500
+ 32.000 = 91.500 francs
* * *
En
2001, l'EPCI passe à la taxe professionnelle unique et le taux de taxe
professionnelle de la commune A passe à 14 %. En admettant que les bases
de l'entreprise B n'aient pas changé, le produit perçu par la
commune A s'élève à 14 % de 800.000 francs, soit 112.000
francs. Il augmente donc de 8.000 francs par rapport à 2000.
L'objet du présent article est de transférer la charge de ces
8.000 francs des entreprises vers le budget de l'Etat. En effet :
-
dans le régime actuel
, en admettant que la valeur
ajoutée de l'entreprise n'ait pas changé, la cotisation
plafonnée de l'entreprise B s'élève toujours à
59.500 francs et le dégrèvement pris en charge par l'Etat
est toujours de 12.500 francs. Le solde, à la charge de l'entreprise,
passe donc de 32.000 à 40.000 francs et sa cotisation totale en
2001 s'établit à :
59.500 + 40.000 = 99.500 francs (contre 91.500 en 2000) ;
-
dans le dispositif proposé par le présent article
, le taux
retenu pour calculer la fraction de la cotisation de l'entreprise soumise au
plafonnement en fonction de la valeur ajoutée est majoré de
l'augmentation du taux communal due à l'application du processus de
réduction des écarts de taux, donc de 1 %, et le taux retenu
passe de 9 à 10 %.
En conséquence, le montant de la cotisation fictive, maintenant
calculée à partir du taux de 10 %, passe de 72.000 à
80.000. Comme le montant de la cotisation plafonnée n'a pas
changé, le montant du dégrèvement pris en charge par
l'Etat passe de 12.500 francs à (80.000 - 59.500), soit 20.500
francs. Il augmente donc également de 8.000 francs.
Puisque la cotisation totale augmente de 8 et la part prise en charge par
l'Etat augmente également de 8.000 francs, le montant de la cotisation
acquittée par l'entreprise B reste stable à 91.500 francs.
L'augmentation mécanique du taux de taxe professionnelle liée au
passage à la TPU de l'EPCI auquel appartient la commune A n'a donc pas
pénalisé l'entreprise B.
Le dernier alinéa du 2° de cet article précise que ces
dispositions sont également applicables aux communes qui adhèrent
volontairement à un EPCI à TPU en cours d'intégration
fiscale, en application des I et V de l'article 1638
quater
du code
général des impôts.
Le 3° de cet article poursuit le travail d'actualisation de la
terminologie applicable en matière d'intercommunalité
entamée par les dispositions de la loi du 12 juillet 1999 sur
l'intercommunalité, et remplace chacune des occurrences du mot
"
groupement
" dans le I
ter
de l'article 1647 B
sexies
par les mots "
établissement public de
coopération intercommunale
". Votre rapporteur
général vous proposera d'autres amendements destinées
à adapter la terminologie employée en matière
d'intercommunalité.
En raison de l'impossibilité de connaître le nombre d'EPCI qui
appliqueront pour la première fois le régime fiscal de la TPU
à compter de 2000, le gouvernement n'a pas chiffré la coût
budgétaire des dispositions du présent article
. Le
ministère de l'économie et des finances a toutefois
indiqué au rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale que "
le coût
budgétaire de cette mesure, s'il existe, devrait être
faible : l'Etat sera gagnant pour les entreprises plafonnées
situées dans les communes où le taux de taxe professionnelle va
diminuer et perdant pour les entreprises plafonnées ou qui le
deviennent, situées dans les communes où le taux de taxe
professionnelle va augmenter
".
III. LA NECESSITÉ D'HARMONISER LES RÈGLES EN VIGUEUR DANS LES
EPCI A TPU
La rédaction du I
ter
de l'article 1647 B
sexies
du code
général des impôts telle qu'elle résulterait de
l'adoption du présent article contribuerait à mettre en place, ou
à perpétuer, une double discrimination :
A. UNE DISCRIMINATION ENTRE LES ENTREPRISES
Il résulte des dispositions du présent article que le
régime du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée
applicable aux entreprises implantées dans des EPCI à TPU serait
différent selon la date à laquelle l'EPCI a démarré
son processus de réduction des écarts de taux.
1. Les régimes d'avant 1996 et d'après 2000 ne peuvent pas
être alignés
La distinction entre, d'une part, le régime applicable aux entreprises
installées dans des EPCI ayant débuté leur
intégration fiscale avant 1996 et, d'autre part, celui qui sera en
vigueur dans les EPCI adoptant la TPU à compter de 2000 est
justifiée :
- dans le premier cas, l'EPCI a commencé son intégration fiscale
avant que n'intervienne le gel du taux retenu pour le calcul de la cotisation
éligible au plafonnement. En conséquence, il est légitime
de ne pas prendre en compte le gel des taux dans la détermination du
montant du plafonnement ;
- dans le second cas, le gel des taux est en vigueur depuis cinq ans. Il
convient donc de ne procéder à compter de 2000 qu'à un
dégel partiel, destiné à éviter de faire supporter
les effets mécaniques du passage à la TPU aux entreprises
installées sur le territoire d'un EPCI qui passe à la TPU, dans
l'intérêt des entreprises comme de l'EPCI.
2. Le régime applicable aux EPCI ayant opté pour la TPU entre
1996 et 1999 doit être modifié
Le maintien du régime applicable aux entreprises installées dans
des EPCI ayant opté pour la TPU entre 1996 et 1999 n'est pas acceptable.
En effet, dans ce cas, les augmentations de taux dues au passage à la
TPU sont entièrement supportées par les entreprises.
Il apparaît donc nécessaire de faire en sorte que ces EPCI,
pionniers en matière d'intercommunalité à fiscalité
intégrée, et les entreprises installées sur leur
territoire, qui ont fait l'effort de ne pas se délocaliser malgré
les augmentations de taux, ne soient pas pénalisés plus
longtemps.
En outre, il serait regrettable qu'une entreprise renonce à s'implanter
sur le territoire d'un EPCI en raison du caractère défavorable du
régime de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée auquel
elle serait soumise.
En conséquence, votre rapporteur général vous proposera un
amendement tendant à rapprocher le régime applicable dans les
EPCI ayant opté pour la TPU entre 1996 et 1999 de celui mis en place par
le présent article pour les EPCI qui débuteront leur
intégration fiscale à compter de 2000
84(
*
)
.
B. UNE DISCRIMINATION ENTRE LES CATÉGORIES D'EPCI
La rédaction de l'article 1647 B
sexies
qui résulterait de
l'adoption du présent article conduirait à appliquer dans les
différentes catégories d'EPCI faisant application du
régime fiscal de la taxe professionnelle unique des régimes
différents de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.
Les catégories d'EPCI concernées par les différents régimes de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée
Le
régime applicable aux entreprises installées dans des
EPCI en
cours d'intégration fiscale en 1995
concerne les EPCI faisant
application des dispositions de:
- l'article 1609 nonies C du CGI : les communautés de villes, les
communautés de communes à TPU, les communautés
d'agglomération et les éventuelles futures communautés
urbaines à TPU ;
- l'article 1638 : les communes fusionnées qui doivent
intégrer leurs taux de taxe professionnelle ;
- l'article 1638 bis : les communautés et syndicats
d'agglomérations nouvelles (SAN) qui décident d'intégrer,
outre leur taxe professionnelle, leurs taxes foncières et leur taxe
d'habitation ;
- l'article 1638 quater : les communes qui adhèrent à un
EPCI en cours d'intégration fiscale ;
- l'article 1609 quinquies C (II) : les EPCI faisant application de la
taxe professionnelle de zone ;
- l'article 1609 nonies BA (I) : les SAN qui mettent en place une taxe
professionnelle de zone en commun avec une commune limitrophe.
Le régime applicable aux
EPCI ayant opté pour la TPU entre
1996 et 1999
concerne seulement les EPCI faisant application de
l'article 1609 nonies C et du I de l'article 1609 quinquies C.
Le régime applicable dans les
EPCI qui opteront pour la TPU à
compter de 2000
concerne ceux qui font application de l'article 1609 nonies
C et des I et V de l'article 1638 quater.
L'hétérogénéité des listes ci-dessus peut
prêter à des interprétations diverses. Votre rapporteur
général estime que, dans le doute, il convient de préciser
que les dispositions consistant à ne pas faire supporter aux entreprises
les conséquences des augmentations de taux résultant d'un
processus d'intégration fiscale doivent s'appliquer à tous les
régimes existants, et notamment aux communautés de communes
mettant en place une taxe professionnelle de zone (TPZ) dans leur zone
d'activité.
La nouvelle rédaction du II de l'article 1609
quinquies
C,
résultant de l'article 83 de la loi du 12 juillet 1999, a
réservé, à compter de la date de publication de la loi, la
possibilité de mettre en place une taxe professionnelle de zone aux
communautés de communes ne remplissant pas les seuils
démographiques nécessaires à la constitution d'une
communauté d'agglomération, soit 50.000 habitants avec une
ville-centre d'au moins 15.000 habitants.
Par conséquent, l'extension aux entreprises installées dans des
zones d'activités soumises à la TPZ de l'avantage
conféré par les dispositions de cet article aux entreprises
implantées dans des EPCI faisant application de la TPU ne serait pas de
nature à freiner le développement de l'intercommunalité
à taxe professionnelle unique en milieu urbain, et donc à
remettre en cause les orientations du gouvernement en faveur de
l'intercommunalité à fiscalité intégrée.
En revanche, l'instauration d'une discrimination entre, d'une part, le
régime du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée
applicable dans les EPCI ayant opté la TPU et, d'autre part, celui
applicable dans les EPCI à TPZ serait de nature à
décourager les entreprises de s'implanter dans les zones
d'activités de petite taille, et donc de porter préjudice
à l'aménagement du territoire en encourageant la concentration de
l'activité économique dans les aires urbaines.
En conséquence, votre rapporteur général vous proposera un
amendement tendant à préciser que les dispositions du
présent article s'appliquent également dans les EPCI à
TPZ, ainsi que dans toutes autres formes d'intercommunalité à
fiscalité intégrée.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE
14
Diminution de l'assiette de taxe professionnelle pour les
titulaires de bénéfices non commerciaux
Commentaire : le présent article additionnel a pour
objet de
ramener progressivement la fraction des recettes prise en compte dans les bases
de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non
commerciaux (BNC) de 10 % à 7 % en quatre ans.
En vertu de l'article 1467 du code général des impôts,
l'assiette de la taxe professionnelle des titulaires de BNC, des agents
d'affaires et des intermédiaires de commerce employant moins de cinq
salariés est constituée du dixième des recettes et de la
valeur locative des immobilisations passibles des taxes foncières dont
le contribuable a disposé pour les besoins de son activité.
Contrairement aux autres contribuables, ils ne sont donc pas taxés sur
leur masse salariale, même si les recettes recouvrent en
réalité le financement de frais salariaux.
En conséquence, ces professions ont été exclues de la
réforme tendant à supprimer progressivement la part salariale de
l'assiette de la taxe professionnelle opérée par l'article 44 de
la loi de finances pour 1999 pour les entreprises assujetties aux
bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et pour les
professions assujetties aux BNC qui emploient plus de 5 salariés.
Or, les différentes professions concernées - experts
comptables, avocats, cabinets conseil, géomètres, professions de
santé - acquittent aujourd'hui au titre de la taxe professionnelle,
selon le secteur d'activité, entre 2 % et 4 % de leur chiffre
d'affaires TTC.
Il est inéquitable, au motif que la taxe professionnelle de ces
contribuables repose sur leurs recettes et non sur leur masse salariale, qu'ils
ne puissent bénéficier d'une réforme qu'ils contribuent
à financer. Ils se trouvent déjà dans une situation
d'inégalité que la réforme va accentuer.
En outre, nous assistons à une très grande expansion, dans le
domaine du conseil, des cabinets anglo-saxons (conseil juridique, fiscal et
financier), qui se trouvent dans une situation infiniment plus favorable, au
regard de la taxe professionnelle, que le petit cabinet français. Il
existe ici une rupture d'égalité manifeste.
Le présent amendement propose donc de ramener progressivement la
fraction des recettes prise en compte dans les bases de taxe professionnelle
des titulaires de BNC, des agents d'affaires et des intermédiaires de
commerce de moins de cinq salariés de 10 % à 7 % en
quatre ans.
En prenant pour hypothèse que la base " recettes " constitue
90 % de l'assiette de taxe professionnelle des professionnels
libéraux, un tel amendement revient à réduire de 25 %
en moyenne la cotisation de taxe professionnelle acquittée par ces
contribuables.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter
cet article additionnel.
ARTICLE 14 bis (nouveau)
Réduction du
montant maximal de la taxe d'habitation acquittée par les contribuables
les plus modestes
Commentaire : le présent article propose de
réduire le montant maximal de la taxe d'habitation supportée par
les contribuables les plus modestes de 1.500 à 1.200 francs.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
De nombreuses dispositions prévoient des exonérations ou des
dégrèvements pour différentes catégories de
personnes en matière de taxe d'habitation.
A. LES PERSONNES EXONÉRÉES
Les exonérations de taxe d'habitation sont accordées à des
catégories de personnes spécifiques, dont le " revenu fiscal
de référence " est inférieur à un montant
fixé par la loi.
Les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts
directs, après accord de l'agent de l'administration fiscale, sont
exonérés en totalité de la taxe d'habitation (art 1408,
II ,2° du code général des impôts). L'article
1414-I du code général des impôts exonère de taxe
d'habitation pour leur habitation principale, certaines personnes de condition
modeste, qui respectent les conditions de ressource visées à
l'article 1417-I
bis
du code général des
impôts. Pour bénéficier de l'exonération de la taxe
d'habitation pour 1999, le montant du " revenu fiscal de
référence " de 1998 ne doit pas excéder en
métropole 43.900 francs pour la première part de quotient
familial. Ce montant est majoré de 11.740 francs pour chaque demi-part
supplémentaire. De plus, cette exonération est soumise au respect
de la condition de cohabitation visée à l'article 1390 du code
général des impôts, qui implique que les personnes occupent
leur habitation principale soit seules, soit avec des personnes limitativement
désignées, et dont le revenu fiscal de référence ne
doit pas excéder la limite citée ci-dessus.
Cette exonération est réservée aux contribuables qui
sont :
- soit titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée
à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la
sécurité sociale
- soit âgés de plus de soixante ans, ainsi que les veufs et
veuves, et les contribuables
" atteints d'une infirmité ou d'une
invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux
nécessités de l'existence ".
Cette exonération est également applicable aux personnes qui
bénéficient du maintien des dégrèvements
prévu au III de l'article 17 de la loi de finances pour 1968.
Nombre de bénéficiaires des exonérations prévues à l'article 1414 - I du code général des impôts en 1998
|
Catégories d'exonération
|
|
|
Fonds national de solidarité |
172.086 |
|
Droits acquis depuis 1967 |
66.659 |
|
Contribuables de plus de 60 ans et non imposables à l'impôt sur le revenu |
3.083.814 |
|
Conjoints remplissant la condition d'âge ou d'invalidité |
24.527 |
|
Infirmes et invalides non imposables à l'impôt sur le revenu |
287.758 |
|
Veufs et veuves non imposables à l'impôt sur le revenu |
181.652 |
|
TOTAL |
3.814.496 |
Source : Direction Générale des
Impôts
La compensation versée par l'Etat au titre de ces exonérations
s'est élevé à 7,121 milliards de francs en 1998, et
à 7,344 milliards de francs en 1999.
B. LES DÉGRÈVEMENTS D'OFFICE
D'autres dispositions du code général des impôts relatives
à la taxe d'habitation prévoient des mesures de
dégrèvement d'office
L'article 1414 A du code général des impôts prévoit
un dégrèvement d'office pour l'ensemble des contribuables dont le
" revenu fiscal de référence " qui figure sur l'avis
d'impôt sur les revenus n'excède pas en métropole, pour
1998, la somme de 43.900 francs pour la première part de quotient
familial, majorée de 11.470 francs par demi-part supplémentaire,
et qui ne sont pas passibles de l'impôt de solidarité sur la
fortune au titre de l'année précédant celle de
l'imposition à la taxe d'habitation. Ces derniers sont
dégrevés d'office à concurrence du montant de l'imposition
qui excède 2.189 francs en 1999.
Le dégrèvement d'office partiel de la taxe d'habitation
prévu à l'article 1414 bis du code général des
impôts, est accordé aux contribuables dont le " revenu fiscal
de référence " n'excède pas, pour 1998, la somme de
25.200 francs pour la première part de quotient familial, majorée
de 10.080 francs pour chaque demi-part supplémentaire. Le
dégrèvement est alors égal au montant de la taxe
d'habitation qui dépasse 1.500 francs en 1998, et 1.514 francs en 1999,
du fait de l'actualisation annuelle du seuil de dégrèvement.
Le dégrèvement d'office partiel de la taxe d'habitation
prévu à l'article 1414 B du code général des
impôts, est accordé aux contribuables dont les revenus de 1998
n'excèdent pas en métropole 49.880 francs pour la première
part de quotient familial, majorée de 11.740 francs pour chaque
demi-part supplémentaire. Le dégrèvement est alors
égal à la moitié du montant de la taxe d'habitation qui
dépasse 2.189 francs en 1999
Les autres contribuables peuvent bénéficier, sous certaines
conditions, du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction de leur revenu.
Ces contribuables peuvent être dégrevés d'office de la
fraction de leur cotisation de taxe d'habitation afférente à leur
habitation principale qui excède 3,4 % de leur revenu, si leur
" revenu fiscal de référence " n'excède pas pour
1998, en métropole, la somme de 103.200 francs pour la première
part de quotient familial, majorée de 24.110 francs pour la
première demi-part et de 18.980 francs pour chaque demi-part
supplémentaire. Le dégrèvement est plafonné
à 50 % du montant de cette cotisation excédant 2.189 francs
(article 1414 C du code général des impôts).
Nombre de bénéficiaires et coût pour l'Etat des
dégrèvements en 1998 et 1999
|
|
1998 |
1999 |
||
|
type de dégrèvement |
nombre |
coût (en MF) |
nombre |
coût (en MF) |
|
dégrèvement total RMI
|
413.443 |
830 |
516.804 |
1.044 |
|
dégrèvements partiels
|
1.140.277 |
1.650 |
1.196.056 |
1.837 |
|
dégrèvement partiel 100 %
|
919.090 |
1.250 |
806.269 |
1.219 |
|
dégrèvement partiel réduit
|
569.286 |
440 |
506.545 |
423 |
|
plafonnement
|
3.681.557 |
3.930 |
3.641.111 |
4.225 |
|
TOTAL |
6.723.653 |
8.100 |
6.666.785 |
8.748 |
CGI : code général des impôts
Source : Direction Générale des Impôts
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de réduire le montant maximal de la
taxe d'habitation acquittée par les contribuables les plus modestes de
1.500 francs à 1.200 francs.
Il modifie ainsi le seuil à partir duquel le dégrèvement
s'applique. Celui-ci avait été fixé par l'article 27 de la
loi de finances pour 1998 instituant un dégrèvement pour la
fraction de la cotisation de taxe d'habitation excédant 1.500 francs
pour les contribuables les plus modestes. En revanche, le présent
article ne modifie pas les conditions de revenus, dont le montant ne doit pas
excéder 25.200 francs pour la première part de quotient familial,
majoré de 10.080 francs pour chaque demi-part supplémentaire en
1999. Ces conditions sont en effet définies par l'article 1417-I du code
général des impôts.
Les seuils de déclenchement du dégrèvement et le niveau de
revenu qui permet d'en bénéficier seront indexés selon les
règles ordinaires applicables aux articles 1414 à 1414 C du code
général des impôts, soit sur la variation de la cotisation
moyenne de taxe d'habitation constatée l'année
précédente au niveau national pour la somme à partir de
laquelle le dégrèvement s'applique (1.200 francs), et sur
l'indice des prix pour les montants de revenu (25.200 francs pour la
première part de quotient familial, majoré de 10.080 francs pour
chaque demi-part supplémentaire).
Le nombre de bénéficiaires du dégrèvement
prévu à l'article 1414
bis
du code général
des impôts devrait augmenter d'environ 200.000 personnes en
conséquence de l'abaissement de la limite au delà de laquelle le
dégrèvement est applicable, pour concerner environ 1,4 million de
personnes. Le coût supplémentaire pour l'Etat, résultant de
la mise en oeuvre des dispositions prévues par le présent
article, peut donc être estimé à environ 500 millions de
francs.
III. L'AVIS DE LA COMMISSION
La mesure proposée par le présent article constitue un
allégement renforcé au profit des personnes ayant les plus
faibles revenus.
A. LA TAXE D'HABITATION DEVIENT UN IMPÔT
" DÉGRESSIF " DU FAIT DE L'INADAPTATION DES BASES
La multiplication des dispositifs de dégrèvement modifie la
philosophie de la taxe d'habitation, impôt qui est établi au nom
des personnes physiques ou morales qui ont, à quelque titre que ce soit,
la disposition ou la jouissance à titre privatif des locaux
meublés affectés à l'habitation.
Ces mesures d'allégement apparaissent néanmoins
indispensables, en raison de l'inadaptation des bases locatives de 1970
.
Ainsi, les habitants des quartiers urbains défavorisés, où
se concentrent les logements sociaux, paient proportionnellement plus
d'impôt que les habitants d'immeubles anciens rénovés dans
les centres-villes. L'Etat a donc pris de nombreuses mesures pour
alléger la charge des personnes disposant de faibles revenus. Les
dispositifs multiples confèrent à la taxe d'habitation un
caractère dégressif, dès lors que le " revenu fiscal
de référence " des ménages est inférieur
à 103.200 francs.
B. L'ETAT PRÉFÈRE FINANCER DES ALLÉGEMENTS
PLUTÔT QUE RÉFORMER LA TAXE D'HABITATION
La multiplication des allégements conduit à accroître la
part de l'Etat dans le paiement de la taxe d'habitation, et donc la part
supportée par les contribuables, tous impôts confondus. Au total,
21,8 % du produit de la taxe professionnelle est pris en charge par l'Etat
au titre des compensations et des dégrèvements.
Le coût du dispositif proposé par le présent article est
évalué à 500 millions de francs pour l'année
2000.
Votre commission rappelle, ainsi qu'elle l'avait souligné lors de la
discussion de l'article 27 de la loi de finances pour 1998 instituant un
dégrèvement pour la fraction de la cotisation de taxe
d'habitation excédant 1.500 francs pour les contribuables les plus
modestes, disposition modifiée par le présent article, que la
croissance permanente du poids de l'impôt local au sein du budget de
l'Etat atteindra un jour ses limites.
Cependant, la multiplication des dégrèvements au profit des
personnes disposant de faibles ressources apparaît comme " un mal
nécessaire " en attendant une hypothétique révision
des modalités de calcul de la taxe d'habitation.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14 ter (nouveau)
Indexation de la
compensation accordée aux collectivités locales au titre de la
réforme de la taxe professionnelle
Commentaire : le présent article vise à
revaloriser le taux d'indexation de la compensation versée aux
collectivités locales en contrepartie de la suppression progressive de
la fraction de l'assiette de cet impôt assise sur les salaires.
L'article 44 de la loi de finances pour 1999 a déterminé les
modalités de la suppression progressive de la fraction de l'assiette de
la taxe professionnelle reposant sur les salaires.
Un an après, il ressort du premier bilan de la réforme,
présenté au Parlement en application de loi de finances pour 1999
que :
- son coût pour l'Etat est très élevé ;
- l'allégement de la fiscalité des entreprises est limité ;
- la réforme pénalise les ressources des collectivités
locales.
Le présent article, issu d'un amendement déposé par le
président et le rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale, a pour objet de remédier
partiellement à ce dernier inconvénient.
I. LE PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
A. L'IMPACT DE LA RÉFORME SUR LES ENTREPRISES ET L'EMPLOI
1. Une réforme favorable aux petites entreprises
Une réforme ciblée sur les petites entreprises
L'étalement de la suppression de la part salariale de l'assiette de taxe
professionnelle (TP) sur cinq ans
85(
*
)
avait pour objet de favoriser en
premier lieu les petites entreprises.
Ainsi, dès 1999, la réforme a eu pour effet direct de supprimer
totalement la part salariale de la base d'imposition de
820.000 établissements. 95 % des petites entreprises n'ont
plus de part salariale taxable dès 1999.
Les petites entreprises bénéficient globalement d'un recul de
leurs cotisations beaucoup plus important que les moyennes et grandes
entreprises
86(
*
)
. Il est en
effet près de sept fois supérieur (- 27 % de leur
cotisation nette totale contre - 4 % pour les moyennes et grandes
entreprises et seulement - 1,1 % pour les entreprises dont le chiffre
d'affaires excède 50 millions de francs).
Un impact variable selon les secteurs d'activité
Comme le Sénat l'avait anticipé, les effets de la réforme
varient assez sensiblement selon le secteur d'activité des entreprises.
Les entreprises employant une part proportionnellement élevée de
main d'oeuvre sont avantagés par rapport aux entreprises appartenant
à des secteurs fortement capitalistiques.
Pour les petites entreprises, la réforme est particulièrement
favorable aux entreprises des secteurs " bâtiment, génie
civil et agricole " et " industries et biens
d'équipement " dont les cotisations diminuent respectivement de
34 et 31 %. Viennent ensuite les secteurs " industries agricoles
et alimentaires " (- 29 %) et autres services (- 28,7 %).
S'agissant des entreprises les plus grandes, ce sont les secteurs
" bâtiment ", " commerce " et " activités
immobilières " qui bénéficient en pourcentage de la
diminution la plus importante (respectivement - 11 %, - 9 % et -
8,6 %). Il faut noter que ces secteurs rassemblent la moitié des
entreprises moyennes et grosses (284.610 entreprises).
En revanche, la réforme n'a eu quasiment aucun impact sur les 90.676
entreprises des secteurs " Industries et biens
intermédiaires ", " Industries agricoles et
alimentaires ", " Transport et
télécommunications " et " Industries et biens de
consommation courante " dont les cotisations n'ont varié que de 1
à 1,7 %.
Enfin, les 904 entreprises grosses et moyennes qui exercent leur
activité dans la production et la distribution d'énergie ont vu
leur cotisation de TP croître très légèrement en
1999 (+ 6 millions de francs). Cette hausse, qui doit s'estomper à
partir de la troisième année de la réforme résulte
essentiellement des effet de la suppression de la REI dans un secteur où
l'investissement est très dynamique.
Une réforme favorable aux petits contributeurs
L'examen de l'incidence de la réforme en fonction du niveau de
cotisation brute avant réforme montre que l'allégement est
d'autant plus important en part relative que la cotisation de l'entreprise est
faible.
2. Une réforme défavorable aux " grosses "
entreprises
De façon générale, 33.001 entreprises ont vu leur
cotisation de taxe professionnelle augmenter de plus de 5 % en 1999. Pour
60 % d'entre elles, cette hausse s'est située entre 5 et 10 %.
Ces augmentations résultent principalement de la hausse de la cotisation
nationale de péréquation et de la cotisation minimale de taxe
professionnelle assise sur la valeur ajoutée.
Une hausse de la cotisation de péréquation
Comme l'indique le tableau ci-après, ce sont les entreprises qui
acquittent une cotisation " normale " de taxe professionnelle
supérieure à 10 millions de francs qui sont les plus
sollicitées au titre de la cotisation de péréquation.
La très forte hausse de cotisation minimale de TP pour les
entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires
Comme l'illustre le tableau ci-après, la réforme a
été financée à hauteur de 700 millions de francs
par les entreprises de plus de 50 millions de francs qui acquittent une
cotisation minimale de taxe professionnelle, assise sur leur valeur
ajoutée.
On rappelle que le taux de cette cotisation minimale a été
porté de 0,35 % de la valeur ajoutée produite à
1 % en 1999 et sera fixé à 1,2 % en 2000 et à
1,5 % en 2001 (soit un quadruplement de la cotisation minimale en trois
ans).
On constate ainsi que le rendement de la cotisation minimale de TP a
été multiplié par près de 7 passant de
123,4 millions de francs à 833,4 millions de francs (ce qui
est inférieur aux prévisions gouvernementales qui tablaient sur
un supplément de recettes de 800 millions de francs).
Ce
supplément est pris en charge pour près de 65 % de son
montant par les entreprises réalisant plus de 400 millions de
francs de chiffre d'affaires.
Le nombre d'entreprises assujetties à la cotisation minimale a
été multiplié par quatre passant de 380 à 1.450.
Comme prévu, ce sont les entreprises de la grande distribution, les
assurances, les organismes financiers et les autres services qui sont les plus
concernés par l'augmentation de la cotisation minimale de TP.
3. Les prévisions de création d'emploi revues à la
baisse
Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 1999, le
gouvernement avait défendu sa réforme en estimant que la
suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle
"
devrait se traduire
à l'horizon de cinq ans
par la
création de 25.000 emplois supplémentaires du fait des mesures de
1999 et de plus de 100.000 emplois à terme
".
Le rapport remis au Parlement relativise l'impact des mesures de 1999 puisque
"
la baisse du coût du travail en 1999 liée à la
réforme de la taxe professionnelle devrait entraîner un
accroissement
durable
des effectifs d'environ 18.000 à 25.000
emplois
".
En outre, comme le relève le rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale
87(
*
)
, "
aucun
élément précis ne permet de confirmer les chiffres
avancés
".
B. LE COÛT DE LA REFORME POUR L'ETAT
Le coût brut pour l'Etat de la réforme de la taxe professionnelle
s'élève finalement pour 1999 à 13,1 milliards de
francs, alors que la loi de finances pour 1999 l'avait estimé à
11,8 milliards de francs. En 2000, le montant de la compensation
versée aux collectivités locales fixé par le
présent projet de loi de finances s'établit à
22,6 milliards de francs.
Le coût net pour l'Etat est cependant très inférieur
à ces montants. En effet, la réduction de l'assiette de
l'impôt :
- minore le coût des dégrèvements législatifs ;
- améliore le solde du compte d'avances aux collectivités
locales ;
- majore la cotisation des entreprises au titre de l'impôt sur les
sociétés.
Ces trois effets mécaniques devraient faire
" économiser " 3,8 milliards de francs à l'Etat en
1999 et 10,4 milliards de francs en 2000.
De plus, la suppression de la part salaires s'accompagne de
prélèvements supplémentaires sur les entreprises,
qualifiés par le gouvernement de "
mesures de
solidarité
", dont le produit alimente le budget de l'Etat.
Le relèvement de la cotisation de péréquation rapportera
1,3 milliard de francs en 1999 et 1,2 milliard de francs en 2000, tandis que le
produit du relèvement de la cotisation minimale devrait s'établir
à 1,8 milliard de francs en 1999 et à 3,2 milliards de francs en
2000.
Au total, alors que le montant versé aux collectivités locales
augmente de 72 % entre 1999 et 2000, le
coût net de la réforme
(8,4 milliards de francs en 1999, 10,4 milliards de francs en
2000)
n'augmente que de 23 %.
|
|
1999 |
2000 |
|
Compensation versée aux collectivités |
13,1 |
22,6 |
|
Pertes de recettes au titre des frais d'assiette et de dégrèvement |
0,9 |
1,5 |
|
Baisse du montant des dégrèvements |
- 0,1 |
- 1 |
|
Diminution de la compensation au titre de la REI |
-1,3 |
- 2 |
|
Impact sur le compte d'avances aux collectivités locales |
- 2,4 |
- 2,8 |
|
Recettes supplémentaires d'impôt sur les sociétés |
- |
- 2,7 |
|
Baisse du coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée |
ns |
- 2 |
|
Relèvement de la cotisation de péréquation |
- 1,3 |
- 1,2 |
|
Relèvement de la cotisation minimale |
- 0,5 |
- 2 |
|
Total |
- 8,4 |
- 10,4 |
C.
L'IMPACT SUR LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. Malgré un gain net en 1999 ...
Le rapport conclut que "
les recettes des collectivités
locales auront été, en 1999, supérieures à ce
qu'elles auraient été en l'absence de réforme de la taxe
professionnelle
".
En effet, la perte de recettes pour les collectivités locales
résultant de la non application des taux de 1999 aux bases de
1999
88(
*
)
s'élève
à 60 millions de francs. De plus, la suppression en deux ans de la
réduction pour embauche et investissement (REI) a provoqué une
augmentation des bases qui a conduit à majorer le produit perçu
par les collectivités locales de 1.659 millions de francs. Ce montant
est supérieur à celui de la baisse de la compensation
versée par l'Etat au titre de cette même REI, qui s'établit
à 1,3 milliard de francs.
Le gain pour les collectivités locales en 1999 s'établit donc
à un peu plus de 400 millions de francs.
2. ... la réforme porte atteinte aux ressources des
collectivités locales
Le gain net de 1999 a deux origines :
- l'effet mécanique du " dégel " des bases auxquelles
était auparavant appliquée la REI ;
- la compensation versée en 1999 était calculée à
partir des bases imposables en 1999. Compte tenu de la très faible
progression des taux en 1999 par rapport à 1998, qui témoigne de
la responsabilité des élus locaux en matière de fixation
des taux, la compensation de 1999 est donc pratiquement une compensation
" au franc le franc ".
Or, avec le temps, l'écart entre les taux de 1998 et les taux de
l'année de référence va se creuser, accroissant ainsi le
montant de la perte de recettes.
De même, les collectivités locales seront désormais
privées des ressources correspondant à l'augmentation des bases
" salaires " à compter de 1998. En effet, les bases imposables
de 1999 correspondent aux bases de 1997.
Les collectivités locales ne
bénéficieront donc pas des éventuelles créations
d'emplois sur leur territoire pour les années postérieures
à 1997
.
Enfin, le rapport remis au Parlement se limite aux conséquences de la
réforme en 1999
.
Il fait donc l'impasse sur la question centrale
de l'indexation du montant de la compensation versée aux
collectivités locales.
Pourtant, les modalités de l'indexation de la compensation avaient
été le point le plus discuté de la réforme lors de
l'examen du projet de loi de finances pour 1999. En effet, les modalités
retenues par le gouvernement, même modifiées par le présent
article additionnel, conduisent le montant de la compensation à
augmenter moins vite que les anciennes bases.
II. L'ASSEMBLÉE NATIONALE PROPOSE DE REVALORISER L'INDEXATION DE LA
COMPENSATION VERSÉE AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
L'article 44 de la loi de finances pour 1999 dispose que le montant de la
compensation versée aux collectivités locales évolue en
fonction du "
taux d'évolution de la dotation globale de
fonctionnement
" (DGF).
Cette solution présente trois inconvénients, dont la conjonction
contribue à porter atteinte aux ressources des collectivités
locales :
- elle déconnecte l'évolution du produit d'un impôt
économique de celle de l'activité économique ;
- elle place les collectivités locales en situation de dépendance
financière vis-à-vis des gouvernements, qui peuvent, avec le
soutien de leur majorité parlementaire, ajuster à leur guise le
montant de la compensation versée, comme en témoigne l'objet du
présent article ;
- elle repose sur une notion imprécise, "
le taux
d'évolution "
de la DGF.
Les deux premiers inconvénients avaient conduit le Sénat à
rejeter le principe de la compensation
et à proposer un
système de
dégrèvement
, qui ne remettait pas en
cause le principe de l'allégement fiscal décidé par le
gouvernement, mais faisait évoluer le montant de la compensation en
fonction de l'évolution réelle des anciennes bases.
Le dispositif proposé par le présent article remédie au
troisième inconvénient.
A. LA COMPENSATION SERA INDEXÉE SUR " L'INDICE DE LA
DGF "
1. Les trois taux de progression de la DGF
Il y a trois manières de calculer le "
taux
d'évolution "
de la DGF :
en comparant le montant du prélèvement sur les recettes fiscales
de l'Etat inscrit dans le projet de loi de finances au titre d'une année
avec celui de l'année précédente. Ces montants
intègrent les différents abondements exceptionnels dont
bénéfice la DGF, tels que les majorations de 500 millions de
francs de la DSU ou de la dotation d'intercommunalité dans le
présent projet de loi de finances. En 2000, le taux de progression ainsi
obtenu s'élève à
2,04 %
;
en se référant à l'article 1613-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT) qui dispose
que "
à compter du projet de loi de finances initiale pour 1996,
la dotation globale de fonctionnement évolue chaque année en
fonction d'un
indice
égal à la somme du taux
prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la
consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et
de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut
en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit
positif
". En 2000, l'indice de la DGF ainsi obtenu s'établit
à :
0,9 (prix 2000) + 1,15 (50 % du PIB 1999) = 2,05 % ;
en
comparant d'une année sur l'autre le montant la DGF retenu pour le
calcul de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales, qui, du fait de l'application des
mécanismes de " recalage de la base " et de
" régularisation "
89(
*
)
, sont des montants recalculés
pour tenir compte de la réalité de l'évolution des
indicateurs économiques (prix et PIB). En 2000, le taux de progression
de la DGF ainsi calculé s'élève à
0,821 %.
Le projet de loi de finances pour 2000, avant la première lecture par
l'Assemblée nationale, prévoyait que le taux applicable à
la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe
professionnelle serait le plus faible de ces trois taux, c'est-à-dire le
taux de progression du montant de la DGF inscrit dans l'enveloppe
normée.
En 2000, ce taux est particulièrement bas, pour deux raisons. En premier
lieu, du fait du jeu du recalage de la base, le montant de DGF de 1999 auquel
est appliqué " l'indice de la DGF " (de manière
à obtenir le montant de la dotation en 2000) est minoré de 906
millions de francs. En second lieu, le montant de DGF pour 2000 ainsi obtenu
est également minoré de 680 millions de francs au titre de la
régularisation négative, c'est-à-dire du " trop
perçu " par les collectivités locales en 1998.
Au total, le projet de loi de finances pour 2000 prévoyait donc que la
compensation, versée en contrepartie de la suppression d'une assiette
dont le taux de progression était auparavant supérieur à
3 %, augmenterait de seulement 0,821 %, un taux inférieur à
l'évolution prévisionnelle des prix.
A l'initiative du président et du rapporteur général de
leur commission des finances,
les députés ont
décidé que la compensation de la suppression de la part
" salaires " serait indexée sur " l'indice de la
DGF ".
2. Une solution plus rigoureuse qui limite la perte de recettes des
collectivités locale
Le choix de l'indexation sur l'indice de la DGF ne permet pas de
rétablir le lien entre l'évolution du montant de la compensation
et celle des anciennes bases.
Il permet toutefois d'éviter de faire supporter à la compensation
de la suppression de la taxe professionnelle sur les salaires les
conséquences des règles de calcul internes à la DGF, le
recalage de la base et la régularisation négative.
Il permet surtout de faire progresser le montant de la compensation en 2000
plus vite que l'évolution des prix.
En conséquence, le montant de la compensation versée en 2000 au
titre de la réforme de la taxe professionnelle s'élèvera
à
22,85 milliards de francs
(indexation à 2,05 %) au lieu
des 22,58 milliards de francs initialement prévus (indexation à
0,821 %), soit une augmentation de 276 millions de francs.
3. Une solution qui ne résout pas les problèmes de fond
posés par la réforme de 1999
La solution du dégrèvement proposée par le Sénat en
1999 avait non seulement l'avantage de faire évoluer la compensation
comme les anciennes bases, mais également d'éviter un certain
nombre d'effets pervers. Ainsi, votre rapporteur général avait
insisté sur le fait
90(
*
)
que le dispositif du gouvernement créerait certains problèmes,
notamment sur le
potentiel fiscal
des communes et sur les
seuils
d'écrêtement des établissements exceptionnels
au profit
des fonds départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle, sans pour autant leur apporter de solution.
De même, un an après la réforme,
le gouvernement n'a
toujours pas
précisé
selon quelles modalités
la compensation sera intégrée à la DGF en 2004
. Compte
tenu du caractère péréquateur des critères de
répartition de la DGF, des transferts de richesse entre communes sont
à prévoir, et il conviendrait de s'y préparer.
Enfin, le principe de l'indexation de la compensation sur la DGF a pour
conséquence d' " exporter " hors de l'enveloppe normée
le phénomène de
gestion " au coup par coup " des
dotations de l'Etat aux collectivités locales
.
En effet, alors que le contrat de croissance et de solidarité repose en
théorie sur le principe d'une programmation pluriannuelle de
l'évolution des ressources des collectivités locales, le
gouvernement préfère fixer aux concours de l'Etat
regroupés dans l'enveloppe normée un taux de progression
très restrictif et inadapté aux besoins des collectivités
locales
91(
*
)
pour ensuite, face
au mécontentement des élus locaux, octroyer à telle ou
telle dotation un abondement exceptionnel, présenté comme
traduisant son attachement aux ressources de collectivités locales.
Le même phénomène se produit à présent avec
la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe
professionnelle. En raison de la trop faible indexation de celle-ci, les
députés ont souhaité revaloriser son taux de progression.
Ils ont cependant réservé cette progression à
l'année 2000 car, compte tenu de l'incertitude sur l'ampleur du recalage
de la base de la DGF et de la régularisation négative de cette
dotation pour les années à venir, ils n'ont pas souhaité
se " lier les mains " en indexant la compensation sur un indice qui
pourrait un jour se révéler moins favorable que le taux
initialement retenu par la loi de finances pour 1999.
La revalorisation du taux d'indexation de la compensation de la réforme
de la taxe professionnelle risque donc, au mieux, de devenir un passage
obligé des différentes lois de finances, au même titre que
la revalorisation des bases des taxes foncières. Au pire, la
compensation de la réforme de la taxe professionnelle pourrait
connaître le même sort que les compensations des
précédents abattements sur les bases de cet impôt,
regroupées en 1987 dans la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP). Cette dotation était initialement indexée
sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat, elle est
aujourd'hui la variable d'ajustement du contrat de croissance et de
solidarité et son montant baisse d'année en année.
Au total, la limitation à 2000 de la revalorisation de l'indexation de
la compensation, justifiée car motivée par l'objectif de
préserver les ressources des collectivités locales, constitue un
nouveau témoignage du fait que,
en matière de concours
financiers aux collectivités locales, le gouvernement navigue
désormais à vue
. Le dispositif proposé l'année
dernière par le Sénat aurait évité d'en arriver
là, et aurait épargné aux députés
d'être obligés de corriger, un an après, la copie du
gouvernement.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14 quater (nouveau)
Présentation
d'un rapport sur la réforme de la taxe d'habitation
Commentaire : le présent article prévoit
que le
gouvernement présente au Parlement un rapport proposant et analysant les
modalités de réforme de la taxe d'habitation.
I. UNE RÉFORME QUI SUPPOSE DES TRAVAUX PRÉALABLES IMPORTANTS
La réforme de la taxe d'habitation a été annoncée
dès le mois de novembre 1998 par le Premier ministre, qui avait
précisé qu'"
une initiative législative sera prise
en 1999
". Le gouvernement a prudemment fait marche arrière sur
ce délicat problème.
On évoque souvent la réforme de la taxe d'habitation, compte tenu
de la multiplication des allégements destinés à
éviter les effets défavorables aux personnes les plus modestes,
du maintien des valeurs locatives cadastrales de 1970. L'Etat prend en effet en
charge près de 22 % des versements de la taxe d'habitation au titre
des compensations et des dégrèvements législatifs en 1998,
soit un montant de plus de 15 milliards de francs.
En conséquence, il est impossible d'envisager une réforme de la
taxe d'habitation sans mettre en oeuvre une révision les valeurs
locatives cadastrales de 1970. Lors du débat sur le présent
article à l'Assemblée nationale, le Secrétaire d'Etat au
budget a précisé que le gouvernement réfléchit
"
en concertation avec la commission des finances qui procède
actuellement à des simulations sur la base des valeurs locatives de
1990, et non plus de 1970
".
Les valeurs locatives cadastrales constituant la notion fondamentale de la
fiscalité directe locale, leur révision devrait entraîner
un bouleversement de l'ensemble de l'architecture de la fiscalité
locale.
La réflexion sur la réforme de la taxe d'habitation
s'inscrit donc nécessairement dans une perspective plus vaste qui
englobe l'ensemble de la structure de la fiscalité directe locale
.
Il convient de rappeler que les Français sont assujettis, depuis 1992,
à une taxe sur la révision des valeurs locatives, dont les
recettes ne sont pas utilisées au financement des actions
prévues. Cette taxe a donc manifestement perdu toute justification
depuis plusieurs années.
La production du rapport proposé par le présent article permettra
la tenue d'une large concertation afin de déterminer des
modalités équitables de calcul de la taxe d'habitation. Des
simulations actualisées sont en effet indispensables pour envisager une
réforme de la taxe d'habitation.
II. LES TRAVAUX ET ETUDES PRÉALABLES A CETTE RÉFORME DOIVENT
S'INSCRIRE DANS UN CADRE PRÉCIS
A. LES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES
La loi du 30 juillet 1990 a institué une révision des
évaluations cadastrales de l'ensemble des propriétés
bâties et non bâties. Conformément à cette loi, un
rapport analysant les résultats prévisibles de la révision
a été remis au Parlement le 30 septembre 1992. Cependant,
les dispositions prévues par cette loi ne sont jamais entrées en
application.
Votre commission tient à rappeler son attachement aux recommandations
formulées par le Comité des finances locales, dans le cadre d'un
groupe de travail chargé d'étudier les conséquences
prévisibles de l'intégration dans les rôles des
résultats de la révision générale des
évolutions cadastrales. La délibération du Comité
des finances locales n° 96-16 du 9 juillet 1996 indiquait que
celui-ci :
- est favorable à l'homogénéisation des valeurs locatives,
préalable indispensable à une plus grande justice fiscale et
à une meilleure péréquation entre les collectivités
locales par le biais des concours financiers répartis par l'Etat ;
- souhaite la classification de tous les locaux d'habitation dans une
catégorie unique ;
- demande que le coefficient de révision des bases des bâtiments
industriels soit aligné, au minimum, sur la moyenne des hausses des
autres locaux ;
- souhaite que le gouvernement propose les mesures de transition
nécessaires et juge de l'opportunité d'un déverrouillage
des règles de liaison entre les taux d'imposition ;
- demande que soit estimé l'impact de la révision sur les
cotisations au terme de la période d'étalement, quand les plus
fortes variations ne seront plus écrêtées ;
- appelle l'attention du gouvernement sur les variations prévisibles des
cotisations à la taxe foncière sur les propriétés
non bâties, afin que celles-ci fassent l'objet d'études
approfondies ;
- demande que des simulations soient réalisées sur les effets de
la révision dans les communes, départements et territoires
d'outre-mer ;
- souhaite être étroitement associé au suivi de la mise en
oeuvre de cette réforme.
Votre rapporteur général considère que ces recommandations
doivent servir de base pour encadrer les réflexions du gouvernement et
la réalisation du rapport demandé par le présent article.
B. LA NÉCESSITÉ DE PRÉSERVER L'AUTONOMIE DES
COLLECTIVITÉS LOCALES
La prise en charge croissante du produit de la taxe d'habitation par l'Etat,
qui assume plus du cinquième de la charge à la place du
contribuable local, souligne l'inadaptation des bases et modifie la philosophie
originelle de l'impôt. La multiplication des dispositifs
d'exonération et de dégrèvement tend à créer
un lien, bien que complexe, entre la taxe professionnelle et le revenu. En
effet, les contribuables bénéficient de ces dispositifs
dès lors que leur " revenu fiscal de référence "
est inférieur à un certain montant.
Votre commission considère que seule la fiscalité locale
" vivante " permet le développement de la démocratie
locale et s'inscrit dans une logique de décentralisation. La
réforme de la taxe d'habitation doit conduire à une plus grande
justice dans la répartition de l'impôt, mais doit également
permettre l'exercice d'une réelle autonomie fiscale par les
collectivités locales.
En conséquence, votre commission souhaite que la réforme de la
taxe d'habitation prenne en compte la nécessité du respect de
l'autonomie fiscale des collectivités locales.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 15
Actualisation du barème de
l'impôt de solidarité sur la fortune
Commentaire : le présent article tend à
actualiser le
barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction
du taux de la hausse des prix hors tabacs en 1999, soit 0,5 %.
I. LES LIMITES DE L'ALOURDISSEMENT DES COTISATIONS D'IMPÔT DE
SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE
A. LE DURCISSEMENT SIGNIFICATIF DES RÈGLES APPLICABLES À
L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE
La loi de finances pour 1999 avait particulièrement alourdi le poids des
cotisations de l'impôt de solidarité sur la fortune. Trois mesures
avaient contribué au durcissement du dispositif :
- l'absence d'actualisation du barème pour la deuxième
année consécutive ;
- l'intégration de la majoration spéciale de 10 % introduite
par la loi de finances rectificative de 1985 dans la cotisation de
l'impôt de solidarité sur la fortune ;
- la création d'une nouvelle tranche marginale (taux de 1,8 %
concernant la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine
supérieure à 100 millions de francs).
Le ministre de l'économie et des finances avait annoncé, au
moment de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, que ces seules
mesures permettraient déjà de rapporter 2 milliards de
francs supplémentaires.
Ainsi, après avoir rapporté 11,11 milliards de francs en
1998, soit 10,7 % de plus qu'en 1997, l'impôt de solidarité
sur la fortune aurait dû rapporter 14,9 milliards de francs en 1999,
soit 34 % de plus par rapport à 1998.
A l'époque, la commission des finances avait émis plusieurs
réserves.
D'une part, elle s'était montrée sceptique devant les chiffres
annoncés par le ministère de l'économie et des finances
dans la mesure où il n'avait pas été capable de
détailler le produit attendu de chacune des trois mesures
précitées.
D'autre part, elle avait critiqué le fait que la création de
cette dernière tranche risquait de
renforcer la caractère
déjà très concentré de l'impôt de
solidarité sur la fortune.
Enfin, elle avait critiqué l'utilisation idéologique de cet
impôt. Elle avait souligné les dangers d'un rejet de ce dernier
par les contribuables concernés ainsi que les risques d'évasion
fiscale ou de délocalisation.
B. LES LIMITES DE LA PRESSION FISCALE
Les derniers chiffres publiés par le gouvernement concernant le
rendement de l'impôt de solidarité sur la fortune semblent
très largement confirmer ces craintes.
Ainsi, son produit ne serait pas de 14,9 milliards de francs comme il
l'avait été annoncé initialement, mais seulement de
12,5 milliards de francs, soit seulement 1,4 milliard de francs de
plus qu'en 1998. Pourtant, le marché de l'immobilier a repris et les
valeurs mobilières ont connu une progression très dynamique en
1998
92(
*
)
.
On peut donc logiquement se demander si les mesures d'alourdissement de
l'impôt de solidarité sur la fortune n'ont pas atteint leurs
limites et si ce dernier n'est pas devenu un impôt à rendement
décroissant.
II. L'ACTUALISATION DU BARÈME DE L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ
SUR LA FORTUNE
A. UNE MESURE SYMBOLIQUE PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT MAIS
REJETÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Même si le gouvernement n'a donné aucune explication officielle
pour expliquer l'erreur de prévision quant au produit effectivement
perçu de l'impôt de solidarité sur la fortune, il
semblerait avoir pris conscience de l'impact négatif des mesures
adoptées en matière d'impôt de solidarité sur la
fortune lors de la loi de finances pour 1999.
Ainsi, non seulement le projet de loi de finances pour 2000 ne prévoit
aucune nouvelle mesure d'alourdissement de la cotisation supplémentaire,
mais au contraire, le présent article propose de relever les seuils des
tranches d'imposition du barème en proportion de la hausse
prévisible des prix en 1999, soit 0,5 %, et cela pour la première
fois depuis trois ans.
Or, l'Assemblée nationale a rejeté l'actualisation du
barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en adoptant
un amendement de suppression de cet article. Elle a par ailleurs
estimé
93(
*
)
que les
60 millions de francs de recettes supplémentaires qui
résulteront de la non actualisation dudit barème pourraient
être utilisées pour le financement de mesures sociales, comme la
revalorisation des minima sociaux.
B. UNE MESURE NÉCESSAIRE POUR RÉTABLIR LA CONFIANCE DES
CONTRIBUABLES
Votre rapporteur général ne partage pas l'analyse de
l'Assemblée nationale.
En effet, la non actualisation du barème de l'impôt de
solidarité sur la fortune pour la troisième année
consécutive se justifie moins pour des raisons d'équité
que par le souci d'augmenter la pression fiscale sur les plus fortunés.
Or, il juge cette attitude dangereuse dans la mesure où elle incite les
contribuables concernés à quitter notre pays pour échapper
à une pression fiscale toujours plus forte, comme l'avait fort justement
et opportunément rappelé le député Jean-Pierre
Brard dans un rapport récent
94(
*
)
.
Il faisait remarquer qu' "
en l'absence d'étude officielle, il
est difficile de se prononcer tant sur le nombre des délocalisations que
sur le montant des bases d'impositions concernées.
Néanmoins, ce mouvement de délocalisation est suffisamment
important pour que de nombreux professionnels du droit ou du patrimoine aient
eu à s'y intéresser, en France comme à l'étranger.
Il convient ainsi de ne pas méconnaître la portée de ce
phénomène, votre Rapporteur soulignant qu'il n'est pas de
l'intérêt de l'Etat et de la collectivité de voir
s'échapper des bases d'impositions sur lesquelles une part significative
de l'impôt ne pourra plus être assise.
"
Au contraire, il est urgent de rétablir la confiance des contribuables
et de leur montrer, par un geste symbolique, que la fiscalité sur
l'impôt de solidarité sur la fortune est désormais stable.
C'est pourquoi il est important de rétablir l'actualisation du
barème comme le préconisait initialement le gouvernement, mesure
à laquelle sa majorité " plurielle " s'est cependant
opposée.
En conséquence, votre commission vous propose de rétablir cet
article tel qu'il figurait dans le projet initial de la loi de finances
présenté par le gouvernement.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
rétablir cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
15
Suppression
de la limitation des effets du plafonnement de la cotisation de l'impôt
de solidarité sur la fortune
Commentaire : le présent article additionnel tend
à
supprimer les effets du plafonnement de la cotisation de l'impôt de
solidarité sur la fortune.
I. L'ÉVOLUTION DE LA LÉGISLATION EN MATIÈRE DE
PLAFONNEMENT DE LA COTISATION DE L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA
FORTUNE
La loi de finances pour 1989 avait introduit un plafonnement de la cotisation
de l'impôt de solidarité sur la fortune pour éviter que cet
impôt excède les revenus perçus au cours de l'année.
En effet, lorsque l'impôt sur les grandes fortunes avait
été créé par la loi de finances pour 1982
(n° 81-1160 du 30 décembre 1981), il avait été
constaté que, tel qu'il était alors conçu, il pouvait
conduire un contribuable à devoir aliéner une partie de son
patrimoine pour acquitter l'impôt.
Afin de mettre un terme à cette situation, il avait été
décidé que le montant de l'impôt global dû au titre
de l'impôt de solidarité sur la fortune, de l'impôt sur le
revenu des personnes physiques et du prélèvement
libératoire ne devait pas dépasser 70 % du revenu annuel
global. Le taux de plafonnement avait été porté à
85 % par la loi de finances pour 1991.
Toutefois, l'article 5 de la loi de finances pour 1996 a limité les
effets du mécanisme de plafonnement de la cotisation d'impôt de
solidarité sur la fortune en fonction du revenu disponible. Celui-ci ne
peut désormais aboutir à une réduction de l'impôt
supérieure à la moitié du montant de l'impôt
normalement dû ou à 72.570 francs
95(
*
)
. En pratique, cela signifie
que :
- les contribuables dont l'impôt initial est inférieur
à 72.570 francs (ce qui correspond à un patrimoine
déclaré inférieur à 15,16 millions de francs)
bénéficient du plafonnement sans limitation ;
- tant que l'impôt avant plafonnement est compris entre
72.570 francs et 145.140 francs (ce qui correspond à un
patrimoine déclaré inférieur à 22,64 millions
de francs), la réduction d'impôt qui résulte du
plafonnement peut être supérieure à la moitié de
l'impôt, sans toutefois pouvoir dépasser 72.570 francs ;
- enfin, au-delà d'un impôt initial de 145.140 francs
(ce qui correspond à un patrimoine déclaré
supérieur à 22,64 millions de francs), la réduction
d'impôt résultant du plafonnement peut être
supérieure à 72.570 francs, sans toutefois pouvoir
réduire l'impôt de plus de moitié.
II. LA NÉCESSITÉ DE SUPPRIMER LA LIMITATION DU PLAFONNEMENT DE
LA COTISATION DE L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE
Votre commission, tout en reconnaissant que les redevables les plus
fortunés sont aussi ceux qui bénéficient le plus du
mécanisme du plafonnement, avait émis à l'époque
des réserves concernant la limitation de la réduction de la
cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune
résultant de l'application du plafonnement.
Elle avait ainsi fait remarquer que la mise en place de cette mesure
aboutirait, dans certains cas, à ce que les contribuables soient
obligés d'aliéner une partie de leur patrimoine pour payer
l'impôt de solidarité sur la fortune et avait souligné le
risque de délocalisation des fortunes françaises.
Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, la Haute
Assemblée avait d'ailleurs adopté un amendement visant à
revenir au régime de plafonnement instauré par la loi de finances
initiale pour 1991, ayant constaté que la mesure votée
l'année précédente décourageait la production de
richesses et constituait une incitation permanente à la
délocalisation fiscale. Le gouvernement de l'époque en avait
même accepté le principe, mais l'Assemblée nationale avait
rejeté cet amendement.
Le durcissement des règles applicables à la cotisation de
l'impôt de solidarité sur la fortune par la loi de finances pour
1999 a rendu encore plus nécessaire la suppression de la limitation des
effets du plafonnement de la cotisation d'ISF.
Ainsi, l'article 16 de la loi de finances pour 1999 amoindrit l'impact du
plafonnement puisque pour le calcul du deuxième terme de comparaison
(85 % des revenus nets), il n'est plus tenu compte des déficits
catégoriels autres que professionnels tandis que les revenus
exonérés d'impôt sont intégrés dans le
revenu. Ce dispositif permet d'augmenter le montant des revenus nets et donc de
prélever une cotisation d'ISF plus élevée tout en
respectant le plafonnement.
Aucun débat n'a eu lieu à l'Assemblée nationale sur une
éventuelle suppression de la limitation des effets du plafonnement lors
de l'examen des articles de la première partie de la loi de finances.
Pourtant, face aux résultats assez décevants du rendement de
l'ISF pour 1999, certaines voix, notamment au sein de la " majorité
plurielle ", s'étaient élevées pour s'interroger sur
l'opportunité de revenir sur la limitation du plafonnement de la
cotisation d'ISF.
Par ailleurs, dans son récent rapport d'information
96(
*
)
, notre collègue Jean-Pierre
Brard constate que
" pour les titulaires de patrimoine très
élevés (...), le cumul IR et ISF peut ainsi s'avérer
confiscatoire. Ce caractère confiscatoire est à l'origine de
certains départs à l'étranger. Afin d'éviter cette
difficulté, on peut envisager de rétablir le dispositif mis en
place en 1989 et en 1991, à savoir un plafonnement sans limite du total
IR-ISF à 85 % du revenu.(...)
On rappellera que la limitation du plafonnement a été
estimée par le Conseil des impôts dans le cadre de son rapport
précité comme rapportant 475 millions de francs au
Trésor public. La suppression de ce plafonnement coûterait certes
ce montant en termes de pertes de recettes, mais son effet psychologique serait
essentiel si elle atteignait cet objectif : freiner les transferts
à l'étranger des domiciles fiscaux des gros contribuables, voire
inverser la tendance ; cela reviendrait à conserver une
matière fiscale très substantielle ".
Votre commission des finances ne peut que souscrire à ces propos et vous
propose de passer des intentions aux actes en adoptant le présent
article additionnel qui vise à supprimer la limitation des effets du
plafonnement de la cotisation d'ISF.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 15 bis (nouveau)
Extension de
l'assiette de
l'impôt de solidarité sur la fortune des ayants droit des auteurs
aux droits de la propriété littéraire et artistique
Commentaire : le présent article tend à limiter
aux
seuls auteurs l'exonération d'ISF des droits de la
propriété littéraire et artistique.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL : L'EXONÉRATION TOTALE DES DROITS DE
PROPRIÉTÉ LITTÉRAIRE ET ARTISTIQUE
Conformément à l'article 885 E du code général des
impôts, l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune
est constituée des biens et droits détenus par des personnes
physiques, évalués pour leur valeur, nette de passif, suivant les
règles en vigueur pour les droits de mutation à titre gratuit.
Toutefois, certains biens ne sont pas compris dans les bases d'imposition
à l'impôt de solidarité sur la fortune.
Ainsi, l'article 885 I exonère les droits de la propriété
littéraire et artistique.
Les droits de la propriété industrielle sont également
exonérés mais uniquement en ce qui concerne les inventeurs. En
conséquence, les ayants droit sont imposés suivant les conditions
de droit commun.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'ALIGNEMENT DU RÉGIME DES
DROITS DE LA PROPRIÉTÉ LITTÉRAIRE ET ARTISTIQUE SUR
LE RÉGIME DES DROITS DE LA PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE
A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement visant à limiter l'exonération de
l'impôt de solidarité sur la fortune des droits de
propriété littéraire et artistique aux seuls auteurs.
A contrario
, les héritiers, donataires ou acquéreurs de
droits de propriété littéraire et artistique seraient
soumis à l'impôt de solidarité sur la fortune suivant les
conditions de droit commun.
L'Assemblée nationale a également limité
l'exonération des droits des artistes-interprètes, des
producteurs de phonogrammes et des producteurs
de vidéogrammes
dans la mesure où ils sont titulaires de droits voisins à ceux
des auteurs.
Cette mesure a ainsi pour conséquence d'aligner le régime des
droits de la propriété artistique et littéraire sur celui
des droits de la propriété industrielle. Elle devrait concerner
moins de mille personnes.
Le gain prévu par l'extension de l'assiette de l'ISF est de
50 millions de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 16
Suppression de diverses taxes
Commentaire : le présent article propose de supprimer,
dans
un souci de simplification de la législation fiscale, huit taxes ou
droits divers.
La législation fiscale française comporte de nombreux
impôts, taxes et droits, dont certains présentent un
caractère archaïque
: ancienneté de la
création, complexité, lourdeur des obligations
déclaratives, coûts de gestion élevés au regard du
rendement...
Le présent article poursuit un objectif de
simplification de la
législation
, en proposant la
suppression de huit de ces taxes et
droits
, anciens et peu compatibles avec les principes d'une économie
moderne.
Selon le gouvernement, l'abrogation de ces diverses taxes représenterait
un
coût de 58 millions de francs
pour l'Etat en 2000.
I. LA TAXE FORFAITAIRE ANNUELLE SUR LES SERVICES DE COMMUNICATION
AUDIOVISUELLE
La taxe forfaitaire annuelle sur les services de communication audiovisuelle a
été instituée par l'article 35 la loi de finances pour
1990. Elle s'est substituée à une cotisation forfaitaire à
laquelle les services privés de communication audiovisuelle ont
été soumis jusqu'en 1989.
L'article 302
bis
L du code général des impôts (CGI)
dispose que cette taxe
" est due par l'ensemble des services de
communication audiovisuelle ".
L'article 302
bis
M du CGI détermine le tarif de cette taxe.
Ce tarif est fixé par tranche de chiffre d'affaires pour les services de
télévision et les exploitants de réseaux
câblés :
- 1.950.000 francs lorsque leur chiffre d'affaires est supérieur
à 400.000.000 francs ;
- 850.000 francs lorsqu'il est compris entre 100.000.000 et 400.000.000
francs ;
- 10.000 francs lorsqu'il est inférieur à 100.000.000 francs.
Le tarif de la taxe est déterminé en fonction de la population
recensée de la zone géographique desservie pour les services de
radiodiffusion sonore :
- 1.000.000 francs lorsque la population recensée est supérieure
à 30 millions d'habitants ;
- 800 francs lorsqu'elle est inférieure à 30 millions
d'habitants, et que le chiffre d'affaires du service de radiodiffusion est au
moins égal à 3.000.000 francs.
Le rendement de cette taxe est relativement faible : 15 millions de francs
en 1998, pour 56 redevables.
Le I du A du présent article propose de supprimer les articles 302
bis
L et 302
bis
M du CGI.
II. LA TAXE SUR LES LIVRAISONS DE POSTES
ÉMETTEURS-RÉCEPTEURS FONCTIONNANT SUR LES CANAUX
BANALISÉS
La taxe sur les livraisons de postes émetteurs-récepteurs
fonctionnant sur les canaux banalisés, dits " postes CB ", a
été introduite par l'article 45 de la loi de finances pour 1987.
Cette taxe, de 190 francs, était acquittée à l'occasion de
la délivrance de l'autorisation administrative nécessaire
à l'utilisation des postes CB.
Puis cette autorisation administrative a été supprimée
à partir de 1992, afin de respecter le principe de libre circulation des
matériels conformes à la norme européenne ETS 300/135. Les
postes ne répondant pas à cette norme restaient passibles d'une
taxe forfaitaire de 250 francs.
La taxe sur les postes CB a été modifiée par l'article 83
de la loi de finances rectificatives pour 1992. Elle est régie par
l'article 302
bis
X du CGI.
La taxe frappe les livraisons en France de postes CB, à l'exception des
postes
" ayant au maximum 40 canaux, fonctionnant exclusivement en
modulation angulaire avec une puissance de crête de modulation de 4 watts
maximum ".
Elle est due par les fabricants, les importateurs ou les personnes qui
effectuent des acquisitions intra-communautaires. Elle est exigible le mois qui
suit la livraison des postes CB.
Le taux de la taxe est fixé à 30 % du prix de vente hors TVA des
postes CB, étant précisé que le montant de la taxe ne peut
être inférieur à 150 francs ni excéder 350
francs par appareil.
Son rendement est faible : il a été de 6 millions de francs
en 1998, pour 26 entreprises redevables.
Il convient de préciser que
cette taxe a été
jugée contraire au Traité de l'Union européenne
par la
Cour de justice des Communautés européennes dans un arrêt
du 22 avril 1999. La Cour a en effet estimé que la taxe visait
exclusivement les importateurs et les acquéreurs intra-communautaires de
postes CB, la France n'en produisant pas. Dès lors, la taxe peut
être, selon la Cour, assimilée à une taxe d'effet
équivalent à un droit de douane. Elle est dès lors
contraire au droit communautaire.
Le II du A du présent article propose de supprimer l'article
302
bis
X du CGI.
III. LES TAXES ANNEXES AU DROIT DE LICENCE SUR LES DÉBITS DE
BOISSONS
Il existe des taxes annexes au droit de licence sur les débits de
boissons, en particulier un droit spécial de transfert d'un débit
de boissons, et une taxe spéciale sur les débits de boissons de
2
ème
, 3
ème
et 4
ème
catégories.
Le droit spécial de transfert, c'est-à-dire de vente, d'un
débit de boissons est prévu par l'article 562 du CGI. Il concerne
les débits de 2
ème
, 3
ème
et
4
ème
catégories, ceux de première
catégorie, qui vendent des boissons sans alcool, n'entrant pas dans le
champ d'application du droit spécial.
Ce droit est ancien, puisqu'il a été introduit par une loi de
1933. Son tarif, de 300 francs, résulte de l'ordonnance n° 58-1374
du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959.
Environ 550 débits de boissons par an font l'objet d'un transfert, soit
un rendement de 165.000 francs.
Quant à la taxe spéciale sur les débits de boissons de
2
ème
, 3
ème
et
4
ème
catégories, qui figure à l'article
562
bis
du CGI, elle a été introduite en 1960. Bien
qu'elle soit perçue en même temps que le droit de licence sur les
débits de boissons qui est versé au budget des communes, elle est
affectée au budget de l'Etat.
La taxe est fixée pour les licences de 3
ème
et
4
ème
catégories à 30 % du droit de licence, et,
pour les licences de 2
ème
catégorie, à 15 % du
tarif des licences de 3
ème
catégorie applicable dans
la commune.
165.000 débits de boissons sont concernés, soit un rendement
d'environ 36 millions de francs.
Le III du A du présent article propose d'abroger les articles
562 et 562
bis
du CGI.
IV. LA TAXE ANNUELLE FACULTATIVE SUR LES JEUX DE BOULES ET DE QUILLES
Le produit de la taxe annuelle facultative sur les jeux de boules et de quilles
comportant des dispositifs électromécaniques, c'est-à-dire
les bowlings, instituée par l'article 1582
bis
du CGI introduit
par la loi de finances pour 1961, est affecté au budget des communes
concernées.
Le montant de la taxe est fixé pour chaque piste de la manière
suivante :
- 120 francs dans les communes de 1.000 habitants et au-dessous ;
- 240 francs dans les communes de 1.001 à 10.000 habitants ;
- 360 francs dans les communes de 10.001 à 50.000 habitants ;
- 480 francs dans les communes de plus de 50.000 habitants.
Son rendement est de 166.500 francs en 1998, dont 160.000 francs pour la seule
ville de Paris. Il convient cependant de préciser que, par exception au
principe général auquel votre commission est favorable, la perte
de recettes résultant de la suppression de cette taxe ne devrait pas
être compensée. Cela ne paraît néanmoins pas anormal
eu égard à la modicité de son produit.
Le IV du présent article propose de supprimer l'article 1582
bis
du CGI, ainsi que, par coordination, le II de l'article 1699 du même
code. Le B du présent article, en proposant l'abrogation de l'article L.
178 du livre des procédures fiscales, poursuit également un
objectif de coordination des textes.
V. LE DROIT DE FRANCISATION ET DE NAVIGATION ET LE DROIT DE PASSEPORT
APPLICABLES À LA NAVIGATION SUR LE RHIN ET LA MOSELLE
La loi n° 67-1175 du 28 décembre 1967 portant réforme du
régime relatif aux droits de porte et de navigation a institué,
dans son article 1
er
, un droit annuel sur les navires,
dénommé :
-
droit de francisation et de navigation
en ce qui concerne les navires
français ;
-
droit de passeport
en ce qui concerne les navires de plaisance ou de
sport appartenant à des étrangers résidant en France.
Tout navire français qui prend la mer doit avoir à son bord son
acte de francisation, soumis à un visa annuel. Le droit de francisation
et de navigation est à la charge du propriétaire du navire. Il
comprend, d'une part, un droit sur la coque, assis sur la jauge brute des
navires, et, d'autre part, un droit sur le moteur, qui est fonction de sa
puissance administrative.
La loi de finances pour 1985 a limité le droit de francisation aux seuls
navires de plaisance, à l'exclusion des navires de commerce et de
pêche. Du reste, les navires et bateaux de plaisance dont le tonnage brut
est égal ou inférieur à trois tonneaux sont
également dispensés du paiement de ce droit, s'ils ne se rendent
pas dans les eaux territoriales étrangères.
Depuis la loi de finances rectificative pour 1998, le droit de francisation
n'est perçu que pour les montants supérieurs à 500 francs.
Cette disposition a réduit de moitié le nombre de navires soumis
à ce droit.
Tout navire étranger qui prend la mer doit avoir à bord un
passeport délivré par le service des douanes.
Le droit de passeport s'exerce sur des navires de plaisance ou de sport
appartenant à des personnes physiques ou morales, quelle que soit leur
nationalité, ayant leur résidence principale ou leur siège
social en France, ou dont ces mêmes personnes ont la jouissance.
L'article 24 de la loi de 1967 précitée prévoit que
" les dispositions de la présente loi relatives au droit annuel
sur les navires sont applicables dans les ports du Rhin et de la Moselle ainsi
que dans les ports fluviaux ouverts au trafic par bâtiments de
mer ".
Cet article étend, par conséquent, l'application des droits de
francisation et de passeport à la navigation sur le Rhin et la Moselle.
Il s'agit, assurément, d'une interprétation extensive de la loi,
ces droits étant applicables à un navire qui
" prend
la mer ".
D'une manière générale, le rendement du droit de
francisation et de passeport devrait être compris entre 190 et 200
millions de francs en 1999, dont environ 800.000 francs pour la navigation sur
le Rhin et la Moselle.
Le C et le D du présent article proposent de supprimer la
référence à la navigation sur le Rhin et la Moselle pour
l'application des droits de francisation et de passeport, respectivement, dans
l'article 24 de la loi de 1967 précitée, et dans les articles 226
et 240 du code des douanes. Les droits de francisation et de passeport ne
seront donc plus applicables à la navigation sur le Rhin et la Moselle.
VI. LE PRÉLÈVEMENT SUR LES BÉNÉFICES PROVENANT
DE LA CRÉATION D'UNE FORCE DE DISSUASION
L'article 110 de la loi de finances pour 1961 a créé un
prélèvement spécial sur les bénéfices
réalisés par les entreprises à l'occasion de la
création d'une force de dissuasion nucléaire. Ce
prélèvement est codifié à l'article 235
ter
du CGI.
Ce prélèvement pèse sur les bénéfices nets
réalisés par chaque entreprise en tant que titulaire,
concessionnaire ou sous-traitant de marchés publics passés
à l'occasion de la création d'une force de dissuasion. Il
s'ajoute à l'impôt sur les sociétés acquitté
par les entreprises concernées.
Toutefois, les études et les recherches concernant l'énergie
nucléaire et les engins balistiques sont exclues du champ du
prélèvement, soit une activité importante du domaine
militaire.
Il faut en partie y voir la raison pour laquelle le rendement de ce
prélèvement est faible (40.000 francs en 1997).
En outre, son caractère désuet est évident.
Le E du présent article propose de supprimer l'article 235
ter
du CGI, l'article L. 169 B du livre des procédures fiscales, ainsi que
la référence au prélèvement en question dans les
articles L. 80 et L. 204 du livre des procédures fiscales.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 17
Suppression de certains droits de
timbre
et taxes assimilées à ces droits
Commentaire : le présent article tend à abroger
quinze
droits de timbre et taxes assimilées à ces droits.
Le présent article poursuit un but de simplification de la
législation fiscale française, qui comporte de nombreux
impôts dont le caractère archaïque est affirmé. Parmi
ceux-ci figurent certains droits de timbre et taxes assimilées à
ces droits.
Il est donc proposé de supprimer, à partir du 1
er
janvier 2000, quinze de ces droits de timbre et taxes assimilées. La loi
de finances pour 1999 avait déjà procédé à
la suppression de certains d'entre eux, par exemple, le droit de timbre
applicable aux cartes nationales d'identité ou à l'obtention du
permis de conduire les véhicules terrestres à moteur.
Le coût de l'abrogation proposée par le présent article
est estimé par le gouvernement à 80 millions de francs. Il
convient toutefois de préciser qu'il est parfois difficile de
connaître le produit exact de chacun de ces droits de timbre et taxe
assimilée
97(
*
)
.
I. LA CARTE D'IDENTITÉ PROFESSIONNELLE DES VOYAGEURS OU
REPRÉSENTANTS DE COMMERCE
Les voyageurs ou représentants de commerce sont tenus de détenir
une carte d'identité professionnelle depuis la loi du 8 octobre 1919.
Cette carte est valable une année à compter de la date de sa
délivrance.
Sa délivrance, sa validation ou son renouvellement nécessitent
l'acquittement d'un droit de timbre dont le tarif est fixé par le a de
l'article 947 du code général des impôts (CGI). Il est
de 120 francs depuis le 15 janvier 1992.
Le rendement de ce droit de timbre est de 15 millions de francs.
Le I du présent article propose de supprimer l'article 947 du CGI.
II. LE DOCUMENT DE CIRCULATION POUR ÉTRANGER MINEUR
L'ordonnance du 2 novembre 1945 relative à la justice des mineurs a
institué le document de circulation pour étranger mineur.
La délivrance de ce document de circulation, dont la validité ne
peut excéder trois ans, donne lieu au paiement d'un droit de timbre de
100 francs, prévu à l'article 949
bis
du CGI, et dont le
montant n'a pas changé depuis le 15 novembre 1992.
Le produit de ce droit s'élève à environ 2 millions de
francs.
Le I du présent article propose de supprimer l'article 949
bis
du CGI.
III. LA CARTE SPÉCIALE DÉLIVRÉE AUX ÉTRANGERS
EXERÇANT UNE PROFESSION COMMERCIALE OU INDUSTRIELLE
Le décret-loi du 12 novembre 1938 a posé le principe de
l'obligation pour un étranger exerçant une profession commerciale
ou industrielle de posséder une carte d'identité spéciale
portant la mention " commerçant ".
C'est en revanche la loi du 8 août 1947 qui a assujetti la
délivrance ou le renouvellement de cette carte spéciale à
un droit de timbre, dont le tarif, établi à l'article 950 du CGI,
est le suivant depuis le 15 janvier 1992 :
- 1.200 francs lorsque sa validité est supérieure à trois
ans ;
- 600 francs lorsque sa validité est supérieure à un an,
mais inférieure ou égale à trois ans ;
- 40 francs par mois lorsque sa validité est inférieure ou
égale à un an.
Il convient de préciser que ces tarifs sont réduits de
moitié pour les cartes d'artisans. Enfin, la carte
délivrée aux étrangers exerçant une profession
agricole est assujettie à la perception d'une somme de 600 francs,
quelle que soit la durée de validité.
Le I du présent article propose de supprimer l'article 950 du CGI,
ainsi que, par coordination, le second alinéa de l'article 952
qui
exonère de la taxe en question la carte spéciale
délivrée aux étrangers indigents, en vue de l'exercice
d'une profession exclusivement artisanale.
IV. L'AUTORISATION OU LE RÉCÉPISSÉ DE
DÉCLARATION DE CERTAINES ACTIVITÉS OU PROFESSIONS
L'article 960 du CGI fixe le montant de la taxe frappant la délivrance
de l'autorisation ou du récépissé de déclaration de
quatre activités ou professions. Chacune de ces taxes a
été introduite par la loi du 4 avril 1926.
• Une taxe de 2.000 francs est perçue pour la délivrance
de l'autorisation ou du récépissé de déclaration
d'ouverture de débits de boissons de 3
ème
ou
4
ème
catégorie, ainsi que de translation ou de
mutation de ces débits.
Son taux reste inchangé depuis le 15 janvier 1992.
Toutefois, il ne s'élève plus qu'à 500 francs pour les
débits de boissons de 3
ème
ou 4
ème
catégorie ouverts à titre temporaire dans les foires, expositions
ou autres manifestations.
Le rendement de cette taxe s'établit à environ 13 millions de
francs.
• Une taxe de 300 francs est perçue pour la délivrance du
récépissé de déclaration de profession de
commerçant en substances vénéneuses.
Son rendement n'est pas connu.
• Une taxe, également d'un montant de 300 francs, est
perçue pour la délivrance du récépissé de
déclaration d'une activité professionnelle qui comporte la vente
ou l'échange d'objets mobiliers usagés ou acquis de personnes
autres que celles qui les fabriquent ou en font le commerce.
Cette taxe est, en fait, applicable aux brocanteurs.
Son rendement n'est pas connu.
• Enfin, une taxe de 300 francs est perçue pour la
délivrance du récépissé de déclaration
à la personne devant se livrer au commerce des armes et des munitions.
Son rendement n'est pas connu.
Le I du présent article propose de supprimer l'article 960 du CGI,
ainsi que, par coordination, l'article 961.
V. LE CERTIFICAT D'IMMATRICULATION, LE CERTIFICAT DE JAUGEAGE ET LE PERMIS DE
NAVIGATION
La délivrance de certains documents nécessaires à la
navigation intérieure est soumise à la perception de droits de
timbre, depuis la loi du 5 juillet 1917.
Les documents concernés sont le certificat d'immatriculation, le
certificat de jaugeage et le permis de navigation.
Les deux premiers ne sont obligatoires que pour les bateaux de plus de 20
tonneaux, tandis que le troisième concerne tout bateau à
propulsion mécanique.
Le droit auquel la délivrance de ces trois documents est soumise,
fixé par l'article 963 du CGI, est de 70 francs, depuis la loi de
finances pour 1991.
Leur rendement n'est pas connu avec précision.
Le I du présent article propose de supprimer les I à III de
l'article 963 du CGI.
VI. LES CERTIFICATS INTERNATIONAUX POUR AUTOMOBILES ET LES PERMIS
INTERNATIONAUX DE CONDUIRE
Le certificat international pour automobiles et le permis international de
conduire sont définis par la convention internationale du 24 avril 1926
relative à la circulation automobile.
Le certificat international pour automobiles apporte la garantie que
l'automobile est admise internationalement à circuler sur la voie
publique.
Le permis international de conduire permet de s'assurer, quant à lui,
que le conducteur est autorisé à faire usage de son automobile.
La délivrance ou la prorogation de validité de chacun de ces
documents est assujettie, depuis la loi du 16 avril 1930, à
l'acquittement d'un droit, dont le taux, fixé par l'article 966 du CGI,
est de 17 francs depuis la loi de finances pour 1984.
Son rendement n'est pas connu avec précision.
Le I du présent article propose de supprimer l'article 966 du CGI.
VII. LA RÉCEPTION DES VÉHICULES AUTOMOBILES
Les véhicules automobiles et les véhicules remorqués dont
le poids total autorisé en charge est supérieur à 750
kilogrammes sont soumis à une vérification,
dénommée réception, effectuée par le service des
mines, de manière à s'assurer qu'ils respectent bien les
dispositions du code de la route.
La réception est effectuée par type, c'est-à-dire à
la demande du constructeur, ou à titre isolé, c'est-à-dire
à la demande du propriétaire.
Cette vérification est subordonnée au versement préalable
d'un droit, dont le principe a été posé par la loi du 26
septembre 1948.
Les tarifs actuels, fixés par l'article 968 A du CGI, sont
inchangés depuis le 15 janvier 1992. Ils s'établissent de la
façon suivante :
- 1.000 francs pour la réception des véhicules automobiles par
type ;
- 200 francs pour la réception des véhicules automobiles à
titre isolé ;
- 500 francs pour la réception des véhicules remorqués
pesant en charge plus de 750 kilogrammes par type ;
- 100 francs pour la réception des véhicules remorqués
pesant en charge plus de 750 kilogrammes, à titre isolé ;
- 500 francs pour la réception des motocyclettes et des cyclomoteurs par
type ;
- 100 francs pour la réception des motocyclettes et des cyclomoteurs
à titre isolé.
Le rendement de ces droits est de 50 millions de francs.
Le I du présent article propose de supprimer l'article 968 A du
CGI.
VIII. LES POUVOIRS DÉLIVRÉS PAR LES ACTIONNAIRES
Les pouvoirs délivrés par les actionnaires en vue de leur
représentation aux assemblées générales ont
été assujettis à un droit de timbre par la loi sur
l'épargne du 17 juin 1987.
Son tarif est fixé par l'article 968 C du CGI à 5 francs. Il est
resté inchangé depuis 1987.
Le I du présent article propose de supprimer l'article 968 C du CGI.
IX. LA DÉLIVRANCE D'AMPLIATION
La délivrance par le secrétariat de la juridiction de
l'ampliation, c'est-à-dire de la copie, d'un acte ou d'une
décision en matière civile ou administrative ou d'une
décision rendue par une juridiction répressive est soumise
à la perception d'un droit forfaitaire de 60 francs.
Ce droit forfaitaire a été institué par la loi du 30
décembre 1977.
Son taux de 60 francs, fixé par l'article 1018 B du CGI, résulte
de la loi de finances rectificative pour 1986.
Son rendement n'est pas connu avec précision.
Le I du présent article propose de supprimer l'article 1018 B du
CGI.
X. L'EXAMEN MÉDICAL EFFECTUÉ LORS DE LA DÉLIVRANCE
DES PERMIS DE CONDUIRE
L'article 7 de la loi n° 53-1327 du 31 décembre 1953 relative au
développement des crédits affectés aux dépenses du
ministère des travaux publics, des transports et du tourisme pour
l'exercice 1954 a assujetti l'examen médical effectué lors de la
délivrance des permis de conduire à l'acquittement d'un droit de
100 francs.
Un décret du 30 novembre 1984 a limité le champ d'application de
ce droit aux chauffeurs routiers et aux conducteurs souffrant d'un handicap.
Le tarif est resté inchangé depuis 1954 : il
s'élève donc à 1 franc d'aujourd'hui.
Son rendement n'est pas connu avec précision.
Le II du présent article propose d'abroger l'article 7 de la loi du
31 décembre 1953 précitée.
Il convient, enfin, d'ajouter que l'Assemblée nationale a adopté
un amendement présenté par M. Didier Migaud, tendant à
supprimer, à compter du 1
er
janvier 2000, le droit de timbre
de 220 francs dû au titre de la délivrance de la carte de
séjour des étrangers, fixé par l'article 949 du CGI. Cette
disposition nouvelle fait l'objet du
III du présent article.
Le
coût de cet amendement est évalué à 70 millions de
francs.
Votre commission vous proposera un
amendement
tendant à
supprimer le III du présent article
, issu du vote de
l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article ainsi amendé.
ARTICLE 17 bis (nouveau)
Exonération de
droits de timbre pour la conversion en euros
du capital des
sociétés
Commentaire : le présent article tend à
exonérer de droits d'enregistrement et de timbre les opérations
d'augmentation ou de réduction de capital rendues nécessaires par
la conversion en euros du capital des sociétés.
Le présent article est issu d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale, à l'initiative de MM. Jean-Jacques Jegou
et Philippe Auberger.
Le I du présent article
prévoit que les
opérations d'augmentation ou de réduction de capital
résultant de la conversion en euros du capital des
sociétés soient exonérées de droits
d'enregistrement et de timbre, afin que les sociétés ne soient
pas incitées à repousser une telle conversion jusqu'au dernier
moment.
Ces dispositions deviennent l'article 834
bis
du code
général des impôts.
Le II du présent article
propose que les dispositions
mentionnées soient applicables aux opérations d'augmentation ou
de réduction de capital réalisées à compter du
1
er
janvier 1999.
Le gouvernement a émis un avis favorable à l'adoption du
présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 17 ter (nouveau)
Dispense du droit de
timbre pour les requêtes engagées contre une décision de
refus de visa
Commentaire : le présent article propose de dispenser du
droit de timbre les requêtes engagées devant une juridiction
administrative contre une décision de refus de visa.
Le présent article est issu d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue
Yves Tavernier.
Il propose de compléter l'article 1089 B du code général
des impôts (CGI), qui dispose que :
" Les actes des
secrétariats des juridictions judiciaires et administratives ne sont pas
soumis au droit d'enregistrement ni au droit de timbre, ni à toute autre
taxe prévue par le présent code à l'exception d'un droit
de timbre de 100 francs par requête enregistrée auprès des
tribunaux administratifs, des cours administratives d'appel et du Conseil
d'Etat ".
L'alinéa que
le présent article
propose d'ajouter à
l'article 1089 B du CGI vise,
par exception au principe posé par
ledit article
, à dispenser les requêtes engagées devant
les juridictions administratives contre une décision de refus de visa de
ce droit de timbre de 100 francs.
Il convient de préciser que le gouvernement a émis un avis
défavorable à l'adoption du présent article, non en raison
de son coût, qui est modeste - environ 200.000 francs -, mais parce qu'il
risquerait
" de favoriser une multiplication des requêtes devant
les juridictions administratives ".
Cette préoccupation ne peut en effet être ignorée.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 18
Suppression de la part de
l'impôt
sur les spectacles applicable aux réunions sportives
Commentaire : le présent article propose de
supprimer la
partie de l'impôt sur les spectacles applicable aux réunions
sportives, perçue par les communes.
I. LE DROIT ACTUEL
L'impôt sur les réunions sportives constitue une fraction de
l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements perçu au
profit des communes, dont le régime est fixé par les articles
1559 à 1566 du code général des impôts.
Depuis l'article 17 de la loi n° 70-1199 du 21 décembre 1970,
le champ d'application de cet impôt a été
considérablement restreint, puisqu'il ne s'applique plus qu'aux
réunions sportives, aux cercles et aux maisons de jeux et aux appareils
automatiques installés dans les lieux publics. La quasi-totalité
des spectacles, jeux et divertissements relève en effet désormais
du régime de la TVA.
A. QUI PAYE LA PART DE L'IMPÔT APPLICABLE AUX RÉUNIONS
SPORTIVES ?
L'impôt sur les réunions sportives est acquitté par les
organisateurs de réunions sportives qui font payer un droit
d'entrée en contrepartie du droit d'assister à cette
manifestation ou compétition sportive. Pour les établissements
où il est d'usage de consommer pendant les séances, et quand le
droit d'entrée est inférieur au prix d'une consommation ou n'est
pas exigé, l'impôt porte sur le montant de la première
consommation du spectateur.
L'impôt s'applique également aux droits de location, de vestiaire,
ainsi qu'au prix demandé pour l'achat d'un objet ou pour une redevance
quelconque. Par contre, les recettes perçues auprès des
compétiteurs sont exclues de l'assiette de l'impôt depuis le
1
er
janvier 1997, en application de l'article 41 de la loi de
finances pour 1997.
B. UN IMPOT COMMUNAL
L'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements est perçu
exclusivement au profit des communes. Le rendement total de cet impôt est
de 107,2 millions de francs en 1998, année exceptionnelle avec les
recettes de la Coupe du monde de football, et de 83,7 millions de francs
en 1997. Ces recettes sont très inégalement réparties
entre les communes.
1. Des recettes très inégales selon les communes
Les grandes villes sont les principales bénéficiaires de la taxe
applicable aux réunions sportives, du fait de la présence de
clubs de sport professionnels (football notamment), qui attirent de nombreux
spectateurs, et de la présence d'infrastructures permettant d'accueillir
des manifestations de niveau international. La ville de Paris est ainsi la
commune qui bénéficie des recettes les plus importantes au titre
de cet impôt, soit près de 30 millions de francs en 1997, ce
qui représente plus du tiers du montant des recettes perçues par
l'ensemble des communes pour la même année.
Il existe une grande disparité du rendement de cet impôt entre les
communes de taille plus réduite, du fait de l'existence de
manifestations sportives importantes et attirant de nombreux spectateurs sur le
territoire de certaines communes. Ainsi, à titre d'exemples, la commune
de Magny-Cours, a perçu 2,092 millions de francs au titre de
l'année 1997, et la commune du Castellet 903.782 francs, grâce aux
courses automobiles.
2. Les communes peuvent moduler les taux d'imposition et exonérer
certaines manifestations sportives
Les tarifs applicables aux réunions sportives sont fixés par la
loi, mais peuvent être majorés par les communes jusqu'à
hauteur de 50 %.
En revanche, les conseils municipaux peuvent, en vertu de
l'alinéa
b
du 3° de l'article 1561 du code
général des impôts, décider que certaines
catégories de compétitions ou que l'ensemble des
compétitions sportives organisées sur le territoire de la
commune, bénéficient d'une exonération de l'impôt
sur les réunions sportives. Ainsi, la ville de Marseille a choisi
d'exonérer de taxe sur les réunions sportives toutes les
manifestations ayant lieu au Stade Vélodrome.
II. UN IMPÔT COMPLIQUÉ, DONT LE CHAMP D'APPLICATION SE
RESTREINT
Les réunions sportives sont classées en deux catégories et
soumises à deux tarifs différents. Le tarif de droit commun
applicable aux réunions sportives s'élève à
8 %, tandis que les courses d'automobiles et les spectacles de tirs aux
pigeons sont classés en troisième catégorie et soumis
à un tarif de 14 %.
A. LA MULTIPLICATION DES EXONÉRATIONS NATIONALES
Ces exonérations sont accordées par des arrêtés
interministériels. Une exonération totale et permanente est
accordée par l'article 126 F de l'annexe IV du code
général des impôts pour les réunions sportives en
faveur de cinq grandes disciplines olympiques : l'athlétisme,
l'aviron, la natation, la gymnastique et l'escrime.
Un arrêté du 10 avril 1985 a accordé une exonération
totale et temporaire à seize sports amateurs, reconduite et
étendue à plusieurs reprises. Les compétitions sportives
relevant des sports suivants sont exonérées jusqu'au 31
décembre 2000 : l'aïkido, le badminton, la balle au tambourin,
le ballon au poing, le ball-trap, le base-ball, la boxe française, la
canne, le canoë-kayak ; le char à voile, l'escalade, le
football américain, l'haltérophilie, la handball, le hockey sur
gazon, le javelot-tir sur cible, le jeu de paume, le judo, le karaté, le
kendo, la longue paume, la lutte, le mononautisme, le parachutisme, le patinage
à roulette, la pelote basque, le pentathlon, la pétanque et le
jeu provençal, le skate-board, le ski, le squash-raquettes, les sports
de boules et de quilles, le surf, le taekwondo, le tennis de table, le tir, le
tir à l'arc, le trampoline, le triathlon, le twirling-bâton et le
volley-ball.
Ces exonérations concernent des pratiques sportives parfois marginales,
ou qui ne parviennent pas à attirer beaucoup de spectateurs lors des
compétitions, et excluent donc les principaux sports professionnels.
B. CERTAINES MANIFESTATIONS PEUVENT BÉNÉFICIER DE
RÉDUCTIONS D'IMPOT
1. Les réunions sportives imposées au demi-tarif
Les réunions sportives sont imposées au demi-tarif dans les
conditions et les limites fixées par l'article 1562 4° et 5°
du code général des impôts. Cette disposition
s'applique :
- aux manifestations organisées exceptionnellement au profit exclusif
d'établissements publics ou d'associations légalement
constituées agissant sans but lucratif, dans la limite de quatre
séances annuelles. Le bénéfice du demi-tarif est
accordé sous réserve que les organisateurs et les
bénéficiaires de ces représentations justifient que la
totalité des recettes est affectée à l'oeuvre au profit de
laquelle la séance est donnée ;
- à quatre manifestations sportives organisées dans
l'année par les associations sportives agréées par le
ministre chargé des sports et par les groupements sportifs et les
sociétés sportives visées à l'article 11 de la
loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 modifiée, relative à
l'organisation et à la promotion des activités physiques et
sportives.
2. Les exonérations partielles
Le 3° de l'article 1561 du code général des impôts
dispose que les réunions sportives organisées par des
associations agréées par le ministre compétent ou par des
sociétés sportives visées à l'article 11 de la loi
n° 84-610 du 16 juillet 1984 modifiée relative à
l'organisation et à la promotion des activités physiques et
sportives, sont exonérées d'impôt sur les spectacles
jusqu'à concurrence de 20.000 francs de recette par manifestation.
Les quatre premières manifestations annuelles organisées au
profit exclusif d'établissements publics ou d'associations
légalement constituées agissant sans but lucratif, sont
également exonérées, jusqu'à concurrence de 5.000
francs.
Ces deux exonérations partielles peuvent se cumuler avec le
bénéfice du demi-tarif, dans les conditions et les limites
précitées.
C. LES MODALITÉS DE CALCUL DE L'IMPÔT
L'impôt sur les spectacles est calculé sur les recettes brutes,
tous droits et taxes compris, comme en matière de taxe sur le chiffre
d'affaires.
Les règles fixant les modalités de calcul de l'impôt sur
les spectacles, jeux et divertissements sont inscrites aux articles 1559
à 1566 du code général des impôts. L'impôt
s'applique aux réunions sportives d'une part, aux cercles de jeux ainsi
qu'aux appareils automatiques installés dans les lieux publics, d'autre
part. Le produit de l'impôt est attribué aux communes sur le
territoire desquelles le spectacle a lieu. Il est versé mensuellement,
sous déduction d'une retenue de 5 % pour frais d'assiette et de
perception. La perception de l'impôt est obligatoire pour toutes les
communes, et le tarif en vigueur demeure applicable tant qu'il n'est pas
modifié par une délibération du conseil municipal, selon
des règles précises.
Les organisateurs de réunions sportives doivent déposer une
déclaration préalable vingt-quatre heures avant l'ouverture des
établissements, et déclarer mensuellement leurs recettes
imposables. L'impôt est acquitté lors du dépôt de la
déclaration de recettes, et, dans certains cas, peut être
acquitté par voie d'abonnement.
III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose l'abrogation des dispositions relatives
à l'impôt sur les réunions sportives, et prévoit une
compensation de la suppression de l'impôt, limitée cependant
à certaines communes.
A. UNE VOLONTÉ DE SIMPLIFICATION DE LA PART DU GOUVERNEMENT
La suppression de la taxe applicable aux réunions sportives correspond
à une volonté de simplification de la part du gouvernement.
Le rendement de cet impôt est relativement faible, puisqu'il
représente 107,2 millions de francs en 1998, année
exceptionnelle avec les recettes de la Coupe du monde de football, et
83,7 millions de francs en 1997. De plus, il ne représente souvent
qu'une faible partie des ressources des communes.
B. LE REFUS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE SOULIGNE LES
INCONVÉNIENTS LIÉS À LA SUPPRESSION DE CETTE TAXE.
Plusieurs arguments s'opposent à la suppression de la taxe applicable
aux réunions sportives telle que proposée par le présent
article.
1. Les modalités de la compensation ne sont pas satisfaisantes
Le
XII
du présent article prévoit l'institution d'un
prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à
compenser la perte liée à la suppression de l'impôt sur les
réunions sportives perçu au profit des communes.
La compensation est calculée en fonction du produit moyen perçu
par les communes sur la période 1995-1997. L'année 1998 n'a pas
été prise en compte pour le calcul de la compensation du fait du
montant exceptionnel perçu par certaines communes ayant accueilli des
compétitions de la Coupe du monde de football. Seules les communes dont
le produit annuel moyen de l'impôt entre 1995 et 1997 est
supérieur à 500.000 francs, soit 15 communes, pourront
bénéficier de la compensation, dont le montant total devrait
être proche de 60 millions de francs.
Pour les petites communes dont les recettes issues de cette taxe sont
inférieures à 500.000 francs, la suppression va entraîner
une diminution des recettes. Une hausse de la fiscalité locale sera
alors nécessaire pour rétablir l'équilibre du budget
communal.
De plus, la compensation versée aux communes ne sera intégrale
que pour l'année 2000, son montant diminuant ensuite de 20 % par
an, jusqu'à la disparition de la compensation en 2005. Cette
modalité de compensation privera certaines petites communes d'une
ressource importante liée à l'organisation, sur leur territoire,
de manifestations sportives exceptionnelles. Ainsi, Magny-Cours, qui dispose
d'un circuit automobile où se déroulent plusieurs courses,
perdrait à terme environ 2 millions de francs, soit près de
20 % de ses recettes de fonctionnement.
Afin de tenir compte de la suppression du " droit des pauvres "
institué sous l'Ancien régime, les communes sont tenues de verser
aux centres d'action sociale une fraction du produit de l'impôt au moins
égale au tiers des sommes perçues.
L'article 1566 du code général des impôts, qui fixe les
modalités de répartition de l'impôt, n'est pas
modifié par le texte du présent article proposé par le
gouvernement. Les conseils municipaux restent donc tenus de verser aux centres
d'action sociale au moins le tiers du produit de l'impôt sur les
spectacles (toutes catégories confondues), tout en pouvant
réduire le montant de l'attribution minimale au cas où les
versements effectués au cours d'une année se
révéleraient supérieurs aux besoins réels de
l'établissement.
Il n'a donc pas été prévu de règles de
répartition de la compensation budgétaire de la partie de
l'impôt sur les spectacles relative aux réunions sportives, les
décisions en la matière relevant des communes.
2. Une baisse d'impôt qui ne profite pas aux contribuables
La suppression de la partie de l'impôt sur les spectacles relative aux
réunions sportives proposée par le présent article
conduirait à une perte de ressources pour les communes, et à un
accroissement temporaire des dépenses de l'Etat. Sur la base d'une
compensation de 60 millions de francs pour 2000, le montant total de la
compensation à la charge de l'Etat s'élève à 180
millions de francs sur cinq ans. Or, il apparaît fortement improbable que
les droits d'entrée des spectateurs soient réduits en
conséquence de la suppression de cet impôt. La totalité des
gains de la suppression de la partie de l'impôt sur les spectacles
relative aux réunions sportive bénéficierait donc aux
organisateurs des réunions sportives, qui pourraient augmenter leurs
marges sur les droits d'entrée.
Les modalités de compensation et l'absence de prise en compte de la
situation spécifique de certaines communes conduiraient
inévitablement à une augmentation de la fiscalité locale.
La suppression de cette taxe s'avérerait donc défavorable
à certaines communes, mais également à l'Etat et au
contribuable.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 19
Suppression de la majoration de
3 %
applicable aux contribuables ayant opté pour le paiement mensuel de la
taxe d'habitation
et des taxes foncières
Commentaire : le présent article vise à
modifier
le régime des pénalités encourues en cas de retard de
paiement par les redevables de la taxe d'habitation et des taxes
foncières ayant opté pour la mensualisation.
Les redevables des taxes foncières et de la taxe d'habitation peuvent
s'acquitter de leur impôt de deux manières :
- en acquittant l'intégralité de leur cotisation avant le 15 du
mois suivant la mise en recouvrement des rôles, soit le 15 octobre pour
les taxes foncières et le 15 novembre s'agissant de la taxe
d'habitation ;
- en optant pour le régime de la mensualisation.
Taux de mensualisation (au 15 janvier 1999)
(en milliards de francs)
|
|
Impositions totales |
Impositions mensualisées |
Impositions non mensualisées |
Pourcentage |
|
Impôt sur le revenu (hors acompte provisionnel) |
308,6 |
121,2 |
187,4 |
39,3 % |
|
Taxes foncières |
119,3 |
14,9 |
104 |
12,5 % |
|
Taxe d'habitation |
74,5 |
16,5 |
57,9 |
22,2 % |
|
Taxe professionnelle |
267,2 |
1,3 |
265,8 |
0,5 % |
Le code
général des impôts offre également aux contribuables
la possibilité, tombée en désuétude, de verser
spontanément des acomptes à l'administration fiscale.
Le présent article a pour objet de
modifier le régime des
pénalités financières appliquées en cas de retard
de paiement pour les contribuables ayant opté pour la mensualisation.
I. LES CONTRADICTIONS DU SYSTÈME ACTUEL
A. LE RECOURS À LA MENSUALISATION EST ENCOURAGÉ PAR
L'ADMINISTRATION FISCALE
Le recours à la mensualisation du paiement des
taxes
foncières
et de la
taxe d'habitation
est encouragé par
l'administration fiscale. Il permet notamment de prévenir les
éventuelles " difficultés de trésorerie " que
pourraient rencontrer les contribuables en fin d'année, lorsqu'ils
doivent s'acquitter en une seule fois d'un montant important.
La mensualisation présente également des avantages de
trésorerie pour l'Etat, qui avance aux collectivités locales, par
douzième, le produit de leur fiscalité directe mais
perçoit les recettes correspondantes seulement au cours du dernier
trimestre de l'exercice. La mensualisation permet au contraire un lissage des
recettes de l'Etat tout au long de l'année.
B. LE RECOURS À LA MENSUALISATION PEUT ÊTRE
FINANCIÈREMENT PÉNALISANT POUR LES CONTRIBUABLES
Encouragé, le régime de la mensualisation peut cependant
être financièrement pénalisant pour les contribuables.
En effet, l'article 1762 A du code général des impôts
prévoit que les contribuables n'ayant pas acquitté une
mensualité voient le montant de celle-ci majoré de 3%, et payable
avec le prélèvement du mois suivant.
En cas de deuxième retard de paiement :
- la cotisation concernée est également majorée de 3
% ;
- le contribuable est exclu du système de la mensualisation, et donc
contraint d'acquitter l'ensemble de sa cotisation avant le 15 du mois suivant
la mise en recouvrement des rôles.
Il apparaît donc que :
- la mensualisation est encouragée car elle permet aux contribuables de
mieux répartir leur effort financier tout au long de
l'année ;
- mais que, dans le même temps, le régime des
pénalités appliqué en cas de non paiement contraint les
redevables à une gestion de leur trésorerie personnelle
rigoureuse, la moindre défaillance mensuelle étant
sanctionnée.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'ÉCONOMIE DE LA MESURE
Le présent article dispose que les majorations de 3 % des
prélèvements mensuels en cas de retards de paiement ne sont
pas applicables "
aux mensualités de taxe d'habitation et de
taxes foncières, lorsque la défaillance du contribuable
intervient avant la date limite de paiement des impositions
concernées
".
Par conséquent, ne sont plus soumises à la majoration de 3
% les défaillances intervenant :
- de janvier à octobre pour le paiement des taxes foncières ;
- de janvier à novembre pour le paiement de la taxe d'habitation.
En revanche, le dispositif proposé ne revient pas sur l'exclusion de la
mensualisation des contribuables accusant deux retards de paiement.
B. UN SYSTÈME ÉQUILIBRÉ
Le présent article permet donc de mettre fin à une
" désincitation " au recours à la mensualisation sans
pour autant supprimer toute sanction en cas de retard de paiement.
En effet, puisque les contribuables soumis au " droit commun " (ceux
qui acquittent leur cotisation en une fois) subissent une majoration de 10 % en
cas de retard de paiement,
le présent article maintient
, par
parallélisme,
les majorations de 3 % en cas de retard dans les mois
suivant la date limite de paiement.
Ainsi, pour la taxe d'habitation, les retards enregistrés en
décembre seront sanctionnés par une majoration de 3 %, de
même que les retards enregistrés au titre des taxes
foncières en novembre et décembre.
Le coût de la mesure est estimé par le ministère de
l'économie et des finances à
2 millions de francs
.
C. L'ABANDON DES PROJETS DE SOLUTIONS ALTERNATIVES
D'après les informations recueillies par votre rapporteur
général, les services du ministère de l'économie et
des finances ont longtemps envisagé une solution alternative à
celle de l'encouragement à la mensualisation, qui aurait consisté
en la mise en place d'un système d'acomptes obligatoires, sur le
modèle de l'impôt sur le revenu mais également du
quatrième impôt direct local, la taxe professionnelle.
L'adoption du présent article mettrait un terme à ces projets car
la suppression des sanctions financières pendant les trois premiers
trimestres enlève tout son intérêt à la mise en
place d'acomptes obligatoires, dont le non respect fait l'objet de
pénalités financières.
Il subsiste dans le code général des impôts un article 1681
quater
qui aurait pu constituer le point de départ de
l'élaboration d'un système d'acomptes obligatoires, en autorisant
les contribuables qui le souhaitent à verser des acomptes
" spontanés ", qui ne font l'objet d'aucun avis d'imposition.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur
général, cette procédure de paiement anticipé n'est
pas utilisée
98(
*
)
et, si
elle l'était, serait source de lourdeurs administratives. Il vous
proposera donc un
amendement
supprimant cette disposition sans
objet
.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 19 bis (nouveau)
Exonération de
taxe
d'habitation au profit des bénéficiaires du revenu minimum
d'insertion ayant retrouvé un emploi
Commentaire : le présent article propose le
maintien de
l'exonération de taxe d'habitation pour les bénéficiaires
du revenu minimum d'insertion pour l'année où ils retrouvent un
emploi.
I. LE DROIT ACTUEL
Le III de l'article 1414 du code général des impôts
prévoit un dégrèvement d'office de la taxe d'habitation
afférente à leur habitation principale, pour les
bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. En 1999, le
coût de ce dégrèvement s'est élevé à
1,044 milliard de francs, pour 516.804 bénéficiaires.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de prolonger le dégrèvement de
taxe d'habitation pour l'année suivant celle au cours de laquelle le
redevable cesse d'être bénéficiaire du revenu minimum
d'insertion, à compter des impositions établies au titre de
l'année 2000.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Les carences du revenu minimum d'insertion (RMI) en matière d'insertion
sont dues à l'insuffisance des démarches proposées aux
bénéficiaires de l'allocation, mais également à
la faiblesse de l'incitation pécuniaire au retour à
l'activité
. En effet, le différentiel entre le revenu minimum
d'insertion et le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) est
relativement faible, et se révèle très peu incitatif
à la recherche d'emploi lorsque l'on prend en compte les
dégrèvements et exonérations diverses qui sont
associées au RMI.
Les bénéficiaires du RMI peuvent donc hésiter à
accepter un poste relativement précaire qui les conduiraient à
abandonner leur allocation ainsi que les dégrèvements et les
exonérations qui y sont associés.
Le niveau élevé de certaines prestations sociales par rapport au
salaire minimum constitue donc un frein à la reprise d'activité
et engendre un coût élevé pour l'Etat, ainsi que l'a
souligné récemment le Conseil d'analyse économique (CAE)
placé auprès du Premier ministre.
Votre commission considère que les prestations délivrées
aux titulaires du RMI doivent être réformées afin de
devenir réellement incitatives au retour à l'activité.
Elle souhaite donc la
création d'un revenu minimum d'activité
(RMA) qui permettrait de pallier les effets pervers du RMI
évoqués plus haut. Ce revenu minimum d'activité
permettrait d'augmenter l'intérêt objectif à travailler
pour les chômeurs de longue durée et les
bénéficiaires du RMI. L'Etat verserait un complément de
ressource, tenant compte de la prestation d'origine, à la personne qui
retrouve un emploi dans le cadre d'un contrat de longue durée, qui
assurerait au salarié une stabilité de ses revenus.
Votre commission souhaite donc qu'une réforme en profondeur du RMI soit
mise en oeuvre, car
ce n'est pas en prolongeant l'assistanat que l'on lutte
contre l'exclusion sociale, mais bien au contraire en contribuant à la
création de vrais emplois dans le secteur marchand
.
Elle considère cependant que
la mesure proposée par le
présent article va dans le bon sens, puisqu'elle limite les effets
pervers du RMI et augmente l'incitation à retrouver un emploi.
Dans l'immédiat, votre commission vous propose donc d'adopter cette
disposition.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 20
Suppression du droit d'inscription
au
baccalauréat
Commentaire : le présent article tend à
supprimer le
droit d'inscription au baccalauréat.
I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT : LE DROIT D'INSCRIPTION AU
BACCALAURÉAT
D'après l'article 50 de la loi de finances pour 1963, "
Les candidats
au baccalauréat de l'enseignement du second degré et à
l'examen probatoire de la fin de la classe de première sont assujettis
à un droit perçu au profit du Trésor public et dont le
taux, les modalités de recouvrement et les exonérations sont
fixés par arrêté du Ministre de l'Education nationale et du
Ministre des Finances et des Affaires économiques
".
Depuis 1963, les candidats non boursiers au baccalauréat de
l'enseignement du second degré relevant des ministères
chargés des enseignements scolaire et agricole sont assujettis à
un droit d'inscription acquitté au moyen d'un timbre fiscal
apposé sur le dossier d'examen. Ce droit s'élève à
150 francs depuis 1985.
Tous les élèves boursiers sont exonérés de ce droit
d'inscription. Le nombre de boursiers du second cycle long de l'enseignement
secondaire public et privé pour l'année scolaire 1998-1999,
était de 379.139, soit 22,25 % des élèves.
Les autres examens de l'enseignement du second degré, qu'ils
relèvent de l'éducation nationale ou de l'enseignement agricole,
donnent également lieu au paiement de droits d'inscription, dont les
montants sont fixés par voie réglementaire. Ces droits trouvent
leur fondement dans la loi :
- le droit d'inscription au brevet des collèges a été
introduit par
l'article 23 de la loi fixant l'évaluation des voies et
moyens du budget général pour l'exercice 1948 et relatif à
diverses dispositions d'ordre financier ;
- les droits d'inscription relatifs au brevet professionnel, au certificat
d'aptitude professionnelle, au brevet d'études professionnelles et au
brevet de technicien ont leur origine
dans l'article 48 de la loi de
finances n° 51-598 du 24 mai 1951
, qui vise l'ensemble des examens et
concours organisés par l'Etat.
Les élèves boursiers ne sont pas, non plus assujettis à
ces droits, acquittés également au moyen de timbres fiscaux.
II. LA MESURE PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT
A. ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION DE LA MESURE
Il est proposé d'abroger l'article 50 de la loi n° 63-156 du 23
février 1963. Le droit de timbre au titre de l'inscription des
élèves au baccalauréat est supprimé.
D'après le gouvernement, la mesure poursuit un double objectif : d'une
part, la simplification de notre système de prélèvements
obligatoires, d'autre part, l'allégement des charges des familles.
Le coût de cette mesure est évalué à environ
75 millions de francs.
Le principe d'équité commande toutefois que soient
supprimés les droits d'inscription aux autres examens de l'enseignement
du second degré. Le gouvernement s'est effectivement engagé
à modifier dans les plus brefs délais les arrêtés
des 16 décembre 1985, 24 décembre 1985 et 22 septembre 1997, afin
de supprimer les droits d'inscription au titre du brevet des collèges,
du brevet professionnel, du certificat d'aptitude professionnelle, du brevet
d'études professionnelles et du brevet de technicien.
Il en résulte un coût supplémentaire évalué
à 55 millions de francs par le gouvernement.
L'ensemble des mesures législatives et réglementaires
entraînera donc un coût total de 130 millions de francs pour le
budget de l'Etat.
B. LA POSITION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE
En première lecture, à l'initiative de sa commission des
finances, l'Assemblée nationale a modifié cet article.
Il s'agissait de supprimer le droit d'inscription au brevet des collèges
en abrogeant
l'article 23 de la loi fixant l'évaluation des voies
et moyens du budget général pour l'exercice 1948 et relatif
à diverses dispositions d'ordre financier, alors que le gouvernement
avait l'intention de procéder à cette suppression par voie
réglementaire.
Malgré les réserves émises en commission, le rapporteur
général a néanmoins estimé préférable
d'opérer par voie législative une telle suppression.
En revanche il ne semble pas envisageable de supprimer par voie
législative les droits d'inscription relatifs au brevet
professionnel , au certificat d'aptitude professionnelle, au brevet
d'études professionnelles et au brevet de technicien, car l'article 48
de la loi de finances n° 51-598 du 24 mai 1951 vise
l'ensemble des
examens et concours organisés par l'Etat
et ne mentionne pas les
examens en question.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur général est favorable par principe à
toute baisse du niveau des prélèvements obligatoires.
La présentation de la mesure telle qu'elle résulte du projet de
loi de finances lui inspire cependant deux observations.
D'une part, il convient de respecter un certain parallélisme des
formes lorsque cela est possible.
On peut s'étonner du choix fait
par le Gouvernement d'emprunter tantôt la voie législative,
tantôt la voie réglementaire, pour des mesures ayant la même
origine normative et qui plus est, un objet similaire.
D'autre part, le souci d'allégement des charges des familles commande
selon lui une réforme fiscale d'envergure. Or, la mesure proposée
aura un impact aussi limité pour chaque ménage que son incidence
budgétaire est faible.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 21
Modification de taxes
afférentes
à l'exercice d'une activité dans le secteur des
télécommunications
Commentaire : le présent article tend à
simplifier et
alléger le régime des taxes de constitution de dossier et des
taxes annuelles de gestion et de contrôle des autorisations auxquelles
sont soumis les opérateurs de télécommunications.
Les principales taxes en vigueur dans le secteur des
télécommunications ont été instituées par
l'article 45 de la loi de finances pour 1987.
Cet article a été entièrement réécrit en loi
de finances rectificative pour 1991, puis a été
modifié à plusieurs reprises, notamment par la loi de finances
initiale pour 1997, où ont été prises en compte les
conséquences de la loi de réglementation des
télécommunications du 26 juillet 1997. Enfin, l'article 18
de la loi de finances pour 1998 a revalorisé assez fortement les taxes
de constitution de dossier et de gestion et de contrôle des
autorisations.
I. LES TAXES AFFÉRENTES À L'EXERCICE D'UNE ACTIVITÉ
DANS LE SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
L'article 45 modifié de la loi de finances initiale pour 1987 se
décompose en sept paragraphes :
- le I fixe les taxes de constitution de dossier dues par les
titulaires d'autorisations relatives à des réseaux de
télécommunications établis en application des articles
L.33-1, L.33-2, et L.34-1 du code des postes et
télécommunications ;
- le II fixe une taxe forfaitaire due par le responsable du brouillage d'une
fréquence radioélectrique ;
- le III fixe une taxe forfaitaire sur la livraison des postes CB ;
- le IV fixe les taxes dues par les radio-amateurs ;
- le V fixe les taxes pour l'agrément des équipements terminaux,
des installations radioélectriques et pour l'admission des installateurs
en télécommunications et en radiocommunications ;
- le VI fixe les conditions de recouvrement de ces taxes ;
- le VII fixe les taxes de gestion et de contrôle dues par les
titulaires d'autorisations relatives à des réseaux de
télécommunications établis en application des articles L.
33-1 et L. 34-1 du code des postes et télécommunications.
Seuls les premier et septième paragraphes sont modifiés par le
présent article, qui ajoute également un paragraphe VIII à
l'article 45 modifié de la loi de finances pour 1987.
A. LA TAXE DE CONSTITUTION DE DOSSIER
La taxe de constitution de dossier s'applique, de façon forfaitaire, aux
demandeurs d'autorisations relatives à des réseaux et services de
télécommunications visés aux articles :
-
L. 33-1, qui désigne les réseaux ouverts au public.
Ces réseaux peuvent être aussi bien filaires que
radioélectriques (avec transmission terrestre ou satellitaire). Il
existe actuellement, au titre de l'article L. 33-1, une trentaine de
réseaux, les trois principaux étant ceux de France
Télécom, de Bouygues Télécom et de la
Société française de radiotéléphone (SFR -
Vivendi).
-
L. 33-2, qui désigne les réseaux
indépendants
non ouverts au public : ils ne peuvent être
établis que pour un groupe fermé d'utilisateurs.
Ils peuvent être aussi bien filaires (il en existe quelques centaines,
dont celui de la SNCF) que radioélectriques (il y en a près de
70.000). Leur création est soumise à une autorisation
préalable, désormais délivrée par l'Autorité
de régulation des télécommunications (ART).
-
L. 34-1, qui désigne les fournisseurs de services
téléphoniques au public.
Cette activité est ouverte à la concurrence. Elle
nécessite cependant une autorisation préalable du ministre
chargé des télécommunications.
B. LA TAXE DE GESTION ET DE CONTRÔLE DES AUTORISATIONS
La taxe de gestion et de contrôle des autorisations est instaurée
par le paragraphe VII de l'article 45 modifié de la loi de finances pour
1987.
Cette taxe est annuelle. Seuls les titulaires d'autorisations relatives
à des réseaux et services de télécommunications
visés aux articles L. 33-1 et L.34-1 du code des postes et
télécommunications y sont assujettis.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose de procéder à
trois
modifications
.
• La première de ces modifications, réalisée
par le
1° du I du présent article
, consiste à abroger
les taxes de constitution de dossier auxquelles sont soumis les réseaux
radioélectriques indépendants à usage privé et
à usage partagé.
Lors du dépôt d'un dossier de demande d'autorisation,
les
réseaux à usage privé doivent s'acquitter d'une taxe de
1.000 francs.
Ce tarif est toutefois réduit dans plusieurs cas :
- il est de 500 francs lorsque l'autorisation est demandée pour une
durée égale au plus à deux mois, ou lorsqu'il s'agit d'une
demande de modification de réseau ;
- il est de 300 francs pour les systèmes de transmission de
données, téléalarme, télémesure et
télécommande dont la puissance est inférieure ou
égale à 100 mégawatts et pour les dispositifs de recherche
de personnes utilisés à l'intérieur d'une même
propriété ;
- il est de 150 francs pour un système utilisant des fréquences
prédéterminées.
La taxe de constitution de dossier applicable aux réseaux à
usage partagé s'élève, quant à elle, à 3.000
francs.
• Ensuite,
le 2° du I du présent article
propose
de réduire de moitié le montant de la taxe de gestion et de
contrôle due, chaque année, par l'ensemble des titulaires
d'autorisations relatives aux réseaux visés à l'article L.
33-1, c'est-à-dire les réseaux ouverts au public, et à
ceux visés à l'article L. 34-1, c'est-à-dire les
fournisseurs de services téléphoniques au public.
Actuellement, le montant de la taxe de gestion et de contrôle des
autorisations s'élève au double du montant de la taxe de
constitution de dossier.
La modification proposée établirait une égalité
entre le montant de chacune de ces deux taxes.
Il convient de préciser que cette réduction de 50 % du taux de la
taxe de gestion et de contrôle des autorisations résulte de
directive n° 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 10
avril 1997 relative à un cadre commun pour les autorisations
générales et les licences individuelles dans le secteur des
services de télécommunications, dont l'article 6 dispose que
" les Etats membres veillent à ce que les taxes imposées
aux entreprises au titre des procédures d'autorisation aient uniquement
pour objet de couvrir les frais administratifs afférents à la
délivrance, à la gestion, au contrôle et à la mise
en oeuvre du régime d'autorisations générales
applicable ".
• La troisième modification proposée par le
présent article,
au 3° du I
, tend à compléter
l'article 45 modifié de la loi de finances pour 1987 par un paragraphe
VIII relatif aux réseaux ou services de télécommunications
à caractère expérimental ouverts au public.
En effet, plusieurs opérateurs expérimentent les
possibilités d'intervenir sur les appels locaux, ouverts à la
concurrence depuis le 1
er
janvier 1998, même si ce
marché est encore, dans les faits, presque complètement
dominé par France Télécom.
Le nouveau paragraphe VIII, que le présent article propose
d'insérer, permettrait d'exonérer totalement ces
opérateurs expérimentaux des taxes de constitution de dossier,
d'une part, et des taxes de gestion et de contrôle des autorisations,
d'autre part.
Par ailleurs,
le II du présent article
prévoit une
application rétroactive de cette mesure d'exonération pour les
autorisations de réseaux expérimentaux délivrées
à compter du 1
er
janvier 1998, les sommes versées
à ce titre par les titulaires des autorisations leur étant alors
restituées.
L'ensemble des mesures proposées par le présent article se
traduirait par un coût, pour le budget de l'Etat, de 87 millions de
francs. Le produit des taxes demeurant exigibles en 2000 devrait
s'établir à 83 millions de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 22
Modification des tarifs et
aménagement de la taxe intérieure de consommation sur les
produits pétroliers et sur le gaz naturel
Commentaire : le présent article tend à :
- tirer les conséquences fiscales de la suppression des carburants
plombés à partir du 1
er
janvier 2000 ;
- poursuivre le rééquilibrage progressif de la fiscalité
du gazole et du supercarburant sans plomb ;
- geler la fiscalité des carburants " propres " ;
- actualiser les tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les
produits pétroliers et sur le gaz naturel ;
- adapter les textes français au droit communautaire ;
- procéder à plusieurs modifications de caractère
technique.
I. LA SUPPRESSION DES CARBURANTS PLOMBÉS ET SES CONSÉQUENCES
FISCALES
A. LA SUPPRESSION DES CARBURANTS PLOMBÉS RÉSULTE DU DROIT
COMMUNAUTAIRE
Deux directives communautaires concernent la fiscalité des
carburants : la directive n°
92-81
modifiée du Conseil
du 19 octobre 1992 relative à l'harmonisation des
structures
des
droits d'accises sur les huiles minérales, et la directive n°
92-82
modifiée du 19 octobre 1992 relative au rapprochement des
taux
d'accises sur les huiles minérales.
Soucieuse de prendre en considération le paramètre
environnemental, la Communauté européenne a engagé une
réflexion sur la manière d'adapter la réglementation des
carburants pour améliorer la qualité de l'air. Cette
réflexion a abouti au programme "
Auto-oil "
.
Les dispositions de deux directives récentes
99(
*
)
doivent permettre, à la suite
du programme "
Auto-oil "
, de réduire la pollution
urbaine, à l'horizon 2010 :
- la directive n° 98-69 est relative aux mesures à prendre contre
la pollution de l'air par les émissions de véhicules à
moteur et modifie la directive n° 77-220 CEE ;
- la directive n° 98-70 concerne la qualité de l'essence et des
carburants diesel et modifie la directive n° 93-12 CEE du Conseil.
Les mesures contenues dans ces directives doivent entrer en vigueur le
1
er
janvier 2000.
En 2005, de nouvelles normes doivent entrer en vigueur. Elles ne sont toutefois
pas finalisées, le programme "
Auto-oil
II "
,
dans lequel elles doivent s'inscrire, devant aboutir d'ici à la fin de
cette année.
La directive n° 98-70 précise les normes environnementales
applicables aux carburants routiers, et indique que ces derniers :
- devront avoir un contenu en soufre de 150 milligrammes par kilogramme pour
l'essence, et de 350 kilogrammes par kilogramme pour le gazole ; cette
norme sera portée à 50 milligrammes par kilogramme pour ces
carburants en 2005 ;
- devront afficher une teneur maximale en benzène de 1 %, contre
5 % actuellement ;
- ne pourront contenir plus de 0,005 gramme de plomb par litre (0,013 gramme
par litre est la norme actuelle séparant le supercarburant plombé
du supercarburant non plombé).
Enfin, l'article 3 de la directive n° 98-70 pose explicitement le
principe de l'interdiction de la commercialisation, au plus tard le
1
er
janvier 2000, de la commercialisation des carburants
plombés sur le territoire des Etats membres.
B. SES CONSÉQUENCES FISCALES
1. Le marché de l'essence plombée en France
Le marché de l'essence plombée, dans notre pays,
décroît en moyenne de 10 % par an depuis 1993. Toutefois, il
représente encore environ 4,5 millions de tonnes par an, soit 31 %
de la totalité du marché des carburants, comme le montre le
tableau ci-dessous :
Par ailleurs, environ 15 % des automobiles en circulation ont été
construites avant 1987, et ne peuvent donc utiliser que de l'essence
plombée. En effet, au 1
er
janvier 2000, le parc des
véhicules particuliers et utilitaires légers ne pouvant consommer
que de l'essence plombée serait de l'ordre de 1,1 million, et passerait
à 300.000 en 2003.
Dès lors, pendant cette période, il est nécessaire de
prévoir la distribution à la pompe d'un carburant
spécifique aux véhicules anciens.
2. Les dispositions du présent article tirent les conséquences
de la suppression de l'essence plombée
L'interdiction de la commercialisation des carburants plombés à
partir du 1
er
janvier 2000, et la norme fixant à 0,005 gramme
de plomb par litre de carburant entraînent
plusieurs
conséquences
sur la législation française applicable
à la fiscalité des carburants.
En premier lieu
, la norme de 0,005 gramme par litre impose de modifier
l'indice d'identification n° 11 du tableau B du 1 de l'article 265 du code
des douanes. L'indice d'identification du supercarburant sans plomb ne
mentionne plus 0,013 gramme par litre, mais 0,005 gramme par litre. Cette
modification est apportée par
le 1° du I du présent
article
.
En second lieu
, plusieurs dispositions du présent article
adaptent la législation française à l'introduction d'un
carburant de substitution aux carburants plombés.
Ces derniers seront remplacés par un produit de substitution qui
incorporera au supercarburant sans plomb un additif spécifique
anti-récession des soupapes (ARS) contenant du potassium.
Il s'agit,
en effet, de compenser la disparition des additifs au plomb, le plomb
tétra éthyle essentiellement, et d'éviter l'usure
mécanique prématurée de certains équipements du
moteur, les soupapes des gaz d'échappement en particulier. Ce produit de
substitution est dénommé " supercarburant 98 " (SP 98).
En principe, le supercarburant 98 devrait relever de la fiscalité
applicable au supercarburant sans plomb, le troisième alinéa de
l'article 265 du code des douanes disposant que
" tout produit
destiné à être utilisé, mis en vente ou
utilisé comme carburant pour moteur ou comme additif ou en vue
d'accroître le volume final des carburants pour moteur est assujetti
à la taxe intérieure de consommation au taux applicable au
carburant dans lequel il est incorporé ou auquel il se
substitue ".
Le présent article propose :
- d'écarter cette solution
, pour des raisons tenant à la fois
à la protection de l'environnement - la fiscalité du
supercarburant sans plomb est moins lourde que celle du carburant
plombé, ce qui n'inciterait guère à l'acquisition de
véhicules récents et donc moins polluants - et à des
pertes de recettes estimées à 2 milliards de francs ;
- et d'appliquer au carburant de substitution la fiscalité
, non
du supercarburant sans plomb, mais
de l'essence plombée.
Dès lors, les modifications suivantes sont proposées :
- la désignation des produits correspondant à l'indice
d'identification n° 11
bis
est modifiée par
le 2° du
I du présent article
: la mention
" supercarburant
d'une teneur en plomb n'excédant pas 0,013 gramme par litre "
est remplacée par les mots :
" supercarburant
n'excédant par 0,005 gramme par litre, contenant un additif
spécifique améliorant les caractéristiques
anti-récession de soupape (ARS), à base de potassium, ou tout
autre additif reconnu de qualité équivalente dans un autre
État membre de la Communauté européenne ou dans un autre
État membre de l'espace économique
européen "
;
- la ligne correspondant à l'indice d'identification n° 12,
c'est-à-dire l'essence normale, qui est également plombée,
est supprimée par
le 3° du I du présent article
;
- les produits désignés par les indices d'identification
n° 6, n° 13
bis
, et n° 15, c'est-à-dire,
respectivement, les essences spéciales destinées à
être utilisées comme carburants, les carburéacteurs de type
essence, et les autres essences, ne supporteront plus le tarif de la taxe
intérieure applicable à l'essence normale visée à
l'indice 12, puisqu'elle est supprimée, mais la taxe intérieure
applicable au supercarburant visé à l'indice 11,
c'est-à-dire le supercarburant sans plomb ;
-
le III du présent article
prévoit que les
supercarburants sans plomb contenant un additif spécifique
améliorant les caractéristiques anti-récession de soupape
(ARS) supportent la taxe intérieure de consommation au taux du
supercarburant classé à l'indice d'identification n° 11
bis
, c'est-à-dire l'actuel supercarburant plombé ; la
différence de taxe est acquittée, avant le 15 février
2000, auprès du bureau de douane qui a enregistré la
déclaration initiale de mise à la consommation de ces
produits ;
- la ligne correspondant à l'indice d'identification n° 12 de
l'article 265
quinquies
du code des douanes, c'est-à-dire
l'essence destinée à être utilisée sur le territoire
de la Corse ou livrée dans les ports de ce département pour
l'avitaillement des bâtiments de plaisance et de sport, est
supprimée par
le VIII du présent article
.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA FISCALITÉ DES
CARBURANTS
A. LA POURSUITE DU RÉÉQUILIBRAGE PROGRESSIF DE LA
FISCALITÉ DU GAZOLE ET DU SUPERCARBURANT SANS PLOMB
La loi de finances pour 1999 avait engagé le rééquilibrage
progressif de la fiscalité du gazole et du supercarburant sans plomb.
Il existe, en effet, un écart de taxation important entre des deux
carburants en France. Votre rapporteur général avait
rappelé l'année dernière que le gazole
bénéficiait d'un régime fiscal très avantageux, le
tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)
qui lui est applicable étant, alors, de 2,41 francs le litre, contre
3,84 francs pour un litre de supercarburant sans plomb. Le différentiel
de TIPP entre ces deux carburants routiers était alors de 1,43 franc le
litre, soit l'écart de taxation le plus important au sein de l'Union
européenne, la moyenne communautaire s'établissant à 0,97
franc.
Le gouvernement avait donc mis au point un dispositif tendant à
aligner, sur une période de sept ans, l'écart de taxation
français entre le gazole et le supercarburant sans plomb sur
l'écart communautaire moyen.
Le II du présent article
, qui fixe les nouveaux tarifs de la TIPP
applicables à partir du 11 janvier 2000, propose de poursuivre ce
processus de rattrapage de l'écart de taxation.
Comme l'année dernière, il est prévu d'augmenter le
tarif de la TIPP sur le gazole de sept centimes le litre, pour le porter de
248,18 francs à 255,18 francs pour un hectolitre.
B. LE GEL DE LA FISCALITÉ DES " CARBURANTS
PROPRES "
Parallèlement à l'augmentation de la fiscalité applicable
au gazole,
celle applicable aux " carburants propres " est
" gelée ".
En effet, la TIPP pesant sur le supercarburant sans plomb, sur le gaz de
pétrole liquéfié (GPL) et sur le gaz naturel
véhicule (GNV) ne subit aucune augmentation par rapport à 1999.
Ses tarifs demeurent inchangés par rapport à 1999, et
s'établissent comme suit :
- 384,62 francs pour un hectolitre de supercarburant sans plomb ;
- 65,71 francs pour 100 kilogrammes de GPL ;
- 55 francs pour 100 mètres cubes de GNV.
Il convient de préciser que la fiscalité du supercarburant sans
plomb ne subit aucune augmentation pour la deuxième année
consécutive.
En outre, le taux de TIPP applicable au GPL a été abaissé
de 70 à 65,71 francs pour 100 kilogrammes par la loi de finances pour
1999, et celui applicable au GNV de 60 à 55 francs pour 100
mètres cubes.
Le gel des " carburants propres " vise à inciter les
automobilistes et transporteurs routiers à s'orienter vers le choix de
véhicules non polluants.
C. L'ACTUALISATION DES TARIFS DE LA TAXE INTÉRIEURE DE
CONSOMMATION SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS ET SUR LE GAZ NATUREL
Enfin,
le II du présent article
actualise les tarifs de la TIPP
applicables aux autres produits pétroliers, notamment au nouveau
supercarburant 98, appelé à remplacer l'essence plombée.
Le V du présent article
actualise, quant à lui, le taux de
la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), qui passe
de 7,37 francs à 7,41 francs pour 1.000 kilowattheures.
Cette actualisation est réalisée en fonction de
l'évolution prévue de l'indice des prix à la consommation
hors tabac, soit + 0,5 %.
Après l'actualisation proposée, les taux de la TIPP et de la
TICGN s'établiraient ainsi, à compter du 11 janvier 2000 :
Le rendement budgétaire du présent article s'élève
à 2,7 milliards de francs répartis de la manière
suivante :
III. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Dans ses autres dispositions, le présent article propose de
procéder à une mise en conformité de la législation
française avec le droit communautaire, et comporte un certain nombre
d'adaptations techniques.
A. RENDRE COMPATIBLE LA LÉGISLATION FRANÇAISE AVEC LE
DROIT COMMUNAUTAIRE
En premier lieu
, la directive n° 92/81 CEE, dite directive
" structure ", du 19 octobre 1992 ne mentionne pas , dans son article
8, les produits de type essences comme pouvant bénéficier d'une
fiscalité réduite en fonction de certains usages industriels ou
commerciaux.
Or, la législation française exonère de TIPP les fractions
légères en tant que produits sous conditions d'emploi. Il
convient de préciser que les fractions légères constituent
des produits semi-élaborés utilisés comme matière
première dans la pétrochimie, ou comme combustible dans la
fabrication de gaz de synthèse riches en hydrogène.
L'exonération des fractions légères prévue par
la législation française est donc contraire au droit
communautaire.
Dès lors, l' " eurocompatibilité " du droit
français est assurée par
le 6° du I du présent
article
, qui abroge le régime fiscal des fractions
légères sous condition d'emploi en supprimant les indices
d'identification n° 8 et 14, tandis que
le 5° du I du
présent article
prévoit que le tarif d'identification
n° 6 (essences spéciales destinées à être
utilisées comme carburants) inclura désormais les essences
spéciales utilisées comme carburants mais aussi comme
combustibles.
En second lieu
, la directive n° 92/81 précitée
n'autorise l'application que d'un seul taux réduit d'imposition pour les
usages industriels et commerciaux du gazole.
Or, la législation française prévoit, en contradiction
avec les normes communautaires, l'existence d'un fioul domestique n° 2
(indice d'identification n° 24 du tableau B du 1 de l'article 265 du code
des douanes). En outre, ce produit n'est presque plus utilisé.
Le 8° du I du présent article
propose donc de supprimer
l'indice d'identification n° 24, et
le 7° du I du présent
article
tend à supprimer les mots " n° 1 " à
l'indice d'identification n° 20 relatif à l'actuel fioul domestique
n° 1 : il n'existera donc plus qu'un seul fioul domestique
bénéficiant d'un taux réduit d'imposition.
B. DES ADAPTATIONS DE CARACTÈRE TECHNIQUE
1. La nomenclature du tarif des douanes est modifiée
Le IX du présent article
tend à substituer les mots
" Numéros du tarif des douanes "
aux expressions en
vigueur
" Numéros de la nomenclature du système
harmonisé "
ou
" code NC "
dans les tableaux B
et C du 1 de l'article 265 du code des douanes et dans les tableaux des
articles 265
quinquies
et 266
quater
du code des douanes.
Il s'agit, ensuite, de modifier la classification du GPL, qui n'était
pas conforme aux principes du tarif des douanes.
En effet, le GPL est un mélange de propane et de butane : son
classement devrait donc être opéré en fonction du
pourcentage de l'un ou l'autre gaz. Or, ce n'est actuellement pas le cas, le
GPL étant classé parmi les
" autres gaz
liquéfiés ".
Le 9° du I du présent
article
propose de corriger cette erreur.
2. Les dispositions devenues sans objet sont supprimées
La législation française relative à la fiscalité
des carburants est expurgée de plusieurs de ses dispositions devenues
sans objet.
Le 10° du I du présent article
propose de supprimer le b du
2 de l'article 265 du code des douanes qui dispose que
" la taxe
intérieure de consommation est perçue sur la totalité des
produits à usage de carburant ou combustible, y compris les produits
d'addition ".
Or, ces dispositions sont incompatibles avec le droit communautaire,
transposé, en l'occurrence, à l'alinéa 3 de l'article 265
du codes des douanes. En effet, elles laissent supposer que tout produit
utilisé pour le chauffage est taxé comme le combustible auquel il
se substitue, qu'il s'agisse ou non d'un hydrocarbure.
Le VII du présent article
modifie les dispositions de l'article
265
sexies
du code des douanes relatives aux seuils
déclenchant le remboursement de TIPP ou de TICGN pour les exploitants de
réseaux de transport public en commun de voyageurs ou pour les
chauffeurs de taxis utilisant du GPL ou du GNV. Ces dispositions, en effet,
sont devenues obsolètes, la loi de finances pour 1999 ayant fixé
ces seuils, respectivement, à 40.000 litres et à 9.000 litres par
véhicule et par an (au lieu de 12.000 et 6.500 litres).
3. Le dispositif de remboursement partiel de TIPP pour les transporteurs
routiers est adapté
L'article 26 de la loi de finances pour 1999 a mis en place un dispositif de
remboursement partiel aux transporteurs routiers de la TIPP sur le gazole, dont
les modalités sont fixées par l'article 265
septies
du
code des douanes. Ce dispositif vise à rendre le plus neutre possible
l'augmentation de la fiscalité du gazole.
Ainsi, peuvent obtenir, sur leur demande, un remboursement de la TIPP sur le
gazole, les entreprises propriétaires ou, en leur lieu et place, les
entreprises titulaires, soit d'un contrat de crédit-bail, soit d'un
contrat de location de deux ans ou plus et comportant une faculté
d'achat (article 284
bis
A du code des douanes) :
- de véhicules routiers à moteur destinés au transport de
marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal
ou supérieur à 12 tonnes ;
- de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est
égal ou supérieur à 12 tonnes.
Ce dispositif fait l'objet de quelques précisions, apportées par
le VI du présent article
:
- les mots
" la Communauté européenne "
remplacent ceux
" l'Union européenne "
, les premiers
étant d'usage courant dans le domaine économique (
A du VI du
présent article
) ;
- la demande de remboursement pourra être adressée au plus tard
dans les trois ans à partir du 12 janvier de l'année qui suit la
période au cours de laquelle le remboursement est demandé (
A
du VI du présent article
) ;
-
le B du VI du présent article
tend à supprimer
l'exigence de faculté d'achat dans l'article 284
bis
A du code
des douanes : les entreprises de transport titulaires d'un contrat de
location de plus de deux ans sans faculté d'achat pourraient ainsi
bénéficier du remboursement partiel de TIPP.
4. Le seuil de recouvrement de la reprise de taxe sur les stocks de
produits pétroliers en cas de modification des tarifs de la TIPP est
relevé
L'article 266
bis
du code des douanes prévoit que, en cas de
relèvement de la TIPP, ce relèvement s'applique aux produits
déclarés pour la consommation avant la date de changement du
tarif existant en stock à cette date chez les importateurs, producteurs,
raffineurs, négociants et distributeurs de produits pétroliers et
assimilés, à l'exception des produits se trouvant dans les cuves
des stations-service.
Les dispositions de cet article visent à éviter la
spéculation.
Le même article précise que ce relèvement n'est pas
recouvré lorsque son montant est inférieur à 100 francs.
Le IV du présent article
propose de porter ce seuil de 100 francs
à 500 francs.
IV. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent article,
modifié sur trois points :
- elle a adopté à l'unanimité un amendement
présenté par Mme Nicole Bricq, qui baisse de 210,90 francs
à 196,95 francs le tarif applicable à un hectolitre
d'émulsion d'eau dans du gazole destinée à être
utilisée comme carburant, c'est-à-dire
d' " aquazole ", pour un coût de 19,5 millions de
francs ;
- elle a également adopté un amendement de sa commission des
finances, tendant à porter le tarif de la TIPP applicable à un
hectolitre d'aquazole sous condition d'emploi de 43,75 francs à 40,85
francs, pour un coût de 500.000 francs ;
- enfin, elle a adopté un amendement rédactionnel
présenté par son rapporteur général.
Le gouvernement a été favorable à l'adoption de ces
amendements.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 22 bis (nouveau)
Relèvement de
l'exonération de la taxe sur les véhicules de
société pour les moteurs à bicarburation
Commentaire : le présent article tend à relever
de 25
% à 50 % le taux de l'exonération de la taxe sur les
véhicules de société pour les moteurs à
bicarburation.
Le présent article a été introduit par l'Assemblée
nationale, par un amendement présenté par M. Jacques Heuclin, Mme
Nicole Bricq et M. Gilbert Gantier, avec un avis favorable du gouvernement.
Il vise à relever l'exonération de la taxe sur les
véhicules de société (TVS) pour les véhicules
équipés de moteur à bicarburation.
L'article 1010 du code général des impôts (CGI) soumet en
effet les véhicules possédés ou utilisés par les
sociétés à une taxe annuelle non déductible pour
l'établissement de l'impôt sur les sociétés, dont le
montant est fixé à :
- 6.800 francs pour les véhicules dont la puissance fiscale
n'excède pas 7 CV ;
- 14.800 francs pour les autres véhicules.
Toutefois, l'article 1010 A du CGI, introduit par l'article 28 de la loi
n°96-1236 du 30 décembre 1996 dite " loi sur l'air ",
prévoit d'exonérer totalement de cette taxe les véhicules
monocarburés fonctionnant au moyen de l'énergie
électrique, du gaz naturel véhicules (GNV) ou du gaz de
pétrole liquéfié (GPL).
Il prévoit également, dans son deuxième alinéa, une
exonération partielle, fixée au quart du montant de la taxe, dont
bénéficient les véhicules de société
bicarburés fonctionnant au moyen de supercarburants et de GPL.
Il convient de rappeler que c'est à l'initiative du Sénat qu'a
été introduite la distinction entre, d'une part, une
exonération totale pour les véhicules fonctionnant en
monocarburation, et, d'autre part, une exonération partielle pour les
véhicules fonctionnant en bicarburation.
Il s'agissait en effet d'introduire une plus grande neutralité de la
fiscalité par rapport aux différentes technologies de propulsion
susceptibles d'être employées.
Le présent article
propose de relever de 25 % à 50 %
l'exonération de TVS dont bénéficient les véhicules
de société bicarburés.
Cette mesure est réellement incitative. En effet, votre commission, qui
avait été saisie pour avis lors de l'examen de la loi sur l'air,
avait même estimé qu'elle apparaissait comme
" la
principale mesure fiscale "
du texte alors en discussion. Son
incidence budgétaire est évaluée à 50 millions de
francs pour 2000.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 23
Alignement à 4,5 % du
taux
de la taxe forfaitaire sur les bijoux, objets d'art, de collection ou
d'antiquité
Commentaire : le présent article propose d'appliquer un
taux
unique de 4,5 % à toutes les ventes de bijoux, objets d'art, de
collection ou d'antiquité, quel que soit le mode de vente.
I. LA SITUATION ACTUELLE
Les plus-values réalisées lors de la vente de bijoux et d'objets
d'art, de collection ou d'antiquité sont soumises à un
régime d'imposition particulier, institué par la loi n°
76-660 du 19 juillet 1976 portant imposition des plus-values et création
d'une base forfaitaire sur les métaux précieux, les bijoux, les
objets d'art, de collection ou d'antiquité.
Ainsi, la vente de bijoux, d'objets d'art, de collection ou d'antiquité
est-elle soumise à une taxe forfaitaire, libératoire de
l'impôt sur le revenu, proportionnelle au prix de vente, tenant lieu
d'imposition sur les plus-values. Son régime est fixé aux
articles 150 V
bis
et suivants du code général des
impôts.
La taxe s'applique à la vente de bijoux, d'objets d'art, de collection
ou d'antiquité
100(
*
)
d'un montant supérieur à 20.000 francs. Lorsque ce montant est
compris entre 20.000 francs et 30.000 francs, la base d'imposition est
réduite d'un montant égal à la différence entre
30.000 francs et ledit montant. Au-delà de 30.000 francs, l'imposition
intervient dès le premier franc.
Lorsque l'objet considéré fait l'objet d'une
vente
privée
, en France ou dans un Etat membre de l'Union
européenne, le taux de la taxe est de
7 %
, mais de
4,5 % pour
les ventes publiques
réalisées en France ou dans un Etat
membre de l'Union européenne.
Il s'y ajoute, depuis le 1
er
février 1996, 0,5 point de
contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), lorsque le vendeur
est domicilié en France.
Le vendeur est exonéré de la taxe si la vente est faite à
un musée national, à un musée classé ou
contrôlé par l'Etat ou une collectivité locale, ainsi
qu'à la Bibliothèque nationale, à une autre
bibliothèque de l'Etat ou à une bibliothèque d'une autre
collectivité publique.
Il en est de même si la vente est faite, à compter du 15 octobre
1993, à un service d'archives de l'Etat, d'une collectivité
locale ou d'une autre collectivité publique.
La taxe est supportée par le vendeur particulier, mais la
responsabilité du versement incombe à l'intermédiaire,
marchand ou commissaire-priseur, ainsi qu'à l'exportateur en cas
d'exportation.
N'y sont pas assujettis les professionnels, les entreprises et les
non-résidents.
Le produit de cette taxe s'est élevé à 143 millions de
francs en 1998.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
Le présent article propose d'appliquer un
taux unique de 4,5 %
à toutes les ventes portant sur les bijoux, objets d'art, de collection
ou d'antiquité, quel que soit le mode de vente.
Les plus-values réalisées à l'occasion de la vente
privée et de l'exportation de ces biens seraient donc imposées
à un taux de 4,5 %, soit au taux actuellement applicable lors
d'enchères publiques.
Cette mesure engendrerait un coût de 10 millions de francs.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission est favorable à ce dispositif, qui constitue une mesure
de simplification tout en mettant un terme à la discrimination entre
ventes publiques et ventes privées.
Le dispositif proposé va dans le sens des préconisations de notre
collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de
la culture, figurant dans son rapport "
Marché de l'art :
les chances de la France
101(
*
)
".
Il estimait en effet que l'alignement du taux payé par les galeries sur
celui payable en ventes publiques est nécessaire, car
" il n'y a
pas de raison de conserver une discrimination dès lors que la galerie
exerce son activité dans des conditions vérifiables par
l'administration fiscale ".
Il considérait, par ailleurs, que
" la France est à cet
égard, et pour une fois, dans un situation relativement
favorable ".
Il considérait qu'il serait utile d'aller plus loin, et de
procéder à l'actualisation du seuil de la taxe de 20.000 francs
à 60.000 francs, puisque ce seuil n'a pas été
modifié depuis son instauration en 1976, et que son relèvement
permettrait de ne pas entraver les petites opérations et d'en simplifier
le recouvrement.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 24
Taxe sur les installations
nucléaires de base
Commentaire : le présent article propose de refondre et
de
simplifier le système des redevances sur les installations
nucléaires de base en supprimant les taxes liées aux actes de
procédures. Les taux sont revus à la hausse afin de tenir compte,
notamment des coûts que représentent, pour le budget de l'Etat, le
changement de statut de l'Institut de protection et de sûreté
nucléaire (IPSN). Le produit de ces taxes sera désormais
retracé comme recette du budget général de l'Etat, pour un
montant estimé de 829 millions de francs.
I. RAPPEL DU DROIT EXISTANT
La création et l'exploitation des installations nucléaires de
base (INB) sont soumises à un régime d'autorisation et de
surveillance défini par les décrets n° 63-1228 du 11
décembre 1963 et du 27 mars 1973.
En 1975, un service de contrôle des installations nucléaires a
été créé, sous l'autorité du
ministère de l'industrie et de la recherche, afin de relayer le
Commissariat à l'énergie atomique chargé jusqu'alors
d'assurer les analyses de sûreté, responsabilité pour
laquelle son impartialité était légitimement mise en cause.
En vue du financement des dépenses correspondantes, la loi de finances
rectificative pour 1975 n° 75-1242 du 27 décembre 1975 a
assujetti les exploitants des installations nucléaires de base au
paiement de redevances dont le produit est chaque année rattaché
au budget de l'industrie par voie de fonds de concours.
Le barème desdites redevances fixé par la loi du 27
décembre 1975 a depuis été modifié à
plusieurs reprises, mais les faits générateurs de l'imposition
restent les mêmes, à savoir :
- le dépôt de la demande d'autorisation de création ;
- la publication du décret d'autorisation ;
- la mise en exploitation de l'installation.
La redevance forfaitaire due pour chacun de ces motifs est parfois
complétée par une redevance proportionnelle à la puissance
thermique installée. En outre, une redevance est due par année
civile à compter de l'année suivant l'année de mise en
exploitation.
Le barème des redevances a notamment été modifié
par l'article 123 de la loi de finances pour 1984, par l'article 121 de la loi
de finances pour 1985 et par l'article 30 de la loi de finances rectificative
pour 1987. Ce dernier article a en outre introduit un abattement de 80 %
pour les installations qui sont arrêtées définitivement.
A l'heure actuelle, le produit de ces taxes (587 millions de francs en
1998) reste rattaché au budget de l'industrie par voie de fonds de
concours, afin de financer le fonctionnement de la Direction de la
sûreté des installations nucléaires (DSIN), ce qui n'est
pas totalement conforme à l'orthodoxie budgétaire.
En effet, si l'on peut admettre que la tarification des actes de
procédure prévue par le barème des redevances
relève de la " rémunération des services rendus par
l'Etat " au sens des articles 3 et 5 de l'ordonnance organique de 1959,
cette interprétation prête à critique pour les redevances
dues annuellement par les exploitants au seul titre de leur existence. De
telles redevances sont sans proportion avec les actes administratifs de
contrôle et de sûreté.
Le présent article met fin à cette irrégularité.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose, en premier lieu, de remplacer les redevances
instituées en 1975 par une taxe annuelle sur les installations
nucléaires de base. Il prévoit par ailleurs de substituer aux
tarifs fixés en 1975 une nouvelle grille de tarifs ne comprenant plus de
redevances liées aux actes de procédures. Il prévoit enfin
de porter les taux à la hausse afin de tenir compte, notamment, des
coûts que représentent, pour le budget de l'Etat, le changement de
statut de l'IPSN, transformé en établissement public
administratif indépendant du CEA, ainsi que la dotation accordée
à l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI).
A. LE RELÈVEMENT DU BARÈME DE LA TAXE
Le montant de la taxe à laquelle seraient assujetties les INB serait
déterminé par le
produit d'une imposition forfaitaire et d'un
coefficient multiplicateur
. Les impositions forfaitaires sont comprises
entre 160.000 francs (pour les installations destinées à
l'entreposage temporaire de substances radioactives) et 14 millions de
francs (pour les installations destinées au stockage définitif de
substances radioactives).
A titre d'exemple, les réacteurs de production d'énergie seraient
soumis à une imposition forfaitaire de 4 millions de francs
multipliée par un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 4.
Toutefois, le présent article renvoie à un décret en
Conseil d'Etat le soin de fixer les coefficients multiplicateurs. En
conséquence de quoi
il est pour l'instant impossible
d'évaluer le surcroît d'imposition exact induit par ce dispositif
pour chaque INB
.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur général,
la nouvelle grille tarifaire se traduirait par une
augmentation assez
significative de la charge pesant sur les exploitants d'installations
nucléaires
.
Ainsi, le gouvernement escompte une recette de
829 millions de
francs
en 2000 au titre du produit de cette taxe, ce qui
représenterait une augmentation près de 44 % par rapport au
rendement actuel des redevances (587 millions de francs en 1998).
A titre d'exemple, en appliquant les coefficients minimum et maximum
indiqués dans le tableau, la charge fiscale qu'aurait à acquitter
le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) à compter du
1
er
janvier 2000 serait comprise entre 38 et 126,6 millions de
francs, par rapport à une charge actuelle de 25,2 millions de
francs. Le
complément de charge
que devrait supporter le budget
du CEA s'élèverait ainsi au minimum à
12,8 millions de francs
mais pourrait atteindre plus de
100 millions de francs, sans que le budget de l'organisme public pour 2000
prévoie le financement d'une telle charge supplémentaire.
Electricité de France, qui a acquitté un montant de 407,83
millions de francs en 1999 au titre des redevances, verrait sa charge fiscale
multipliée par 2,7 si la fourchette haute des coefficients avait la
faveur du gouvernement.
B. LA SUPPRESSION DE L'ABATTEMENT POUR LES INSTALLATIONS
ARRÊTÉES
Par ailleurs,
depuis la loi de finances rectificative pour 1987, les
installations dont la mise à l'arrêt définitif était
validée par les autorités de sûreté,
bénéficiaient d'un abattement de 80 % sur le montant des
redevances dues à compter de l'année suivant l'arrêt
définitif de ces installations
. Cet abattement était
justifié par le fait que l'arrêt d'une installation entraîne
une diminution de l'importance des moyens mis en oeuvre pour le contrôle
de l'installation, contrôle que la taxe sur les INB a vocation à
financer.
Or, cet abattement est supprimé par le présent
article qui prévoit que la taxe est due jusqu'à la radiation de
l'installation de la liste des INB
.
On observera à cet égard que la radiation de la liste des INB ne
se confond pas avec la mise à l'arrêt définitif de
l'installation mais intervient plusieurs années après, lorsque
les quantités de substances radioactives contenues à
l'intérieur de l'installation sont inférieures aux seuils requis
pour donner à celle-ci la qualification juridique d'INB.
Cette suppression traduit la volonté du gouvernement d'encourager les
exploitants d'installations nucléaires arrêtées à
engager rapidement des travaux de démantèlement de ces
installations. En effet, le démantèlement effectif des
installations aurait pour conséquence de les faire passer dans la
catégorie des " installations destinées à
l'entreposage temporaire de substances radioactives ", soumise à
une taxation plus modeste dans le nouveau barème (imposition forfaitaire
de 160.000 francs contre 4 millions de francs pour les
réacteurs de production d'énergie ou 1,7 million de francs
pour les autres réacteurs nucléaires, ce barème
étant ensuite multiplié par un coefficient).
Toutefois, en conséquence de cette suppression,
la nouvelle redevance
frapperait de façon aveugle les installations, qu'elles soient en
activité ou pas.
Si cette suppression correspond bien à la
volonté de simplification, à la nature fiscale
réaffirmée du prélèvement et au caractère
incitatif du nouveau barème, elle ne prend pas en compte la
réalité économique selon laquelle les installations
arrêtées ne sont pas productives.
C. LA TRANSFORMATION DES REDEVANCES EN TAXES DONT LE PRODUIT
EST RATTACHÉ AU BUDGET GÉNÉRAL
Enfin, il convient de souligner, pour s'en féliciter, qu'il est mis fin
à la procédure de rattachement par voie de fonds de concours de
la recette correspondant à la nouvelle taxe sur les INB, compte tenu du
caractère fiscal affirmé de ce prélèvement.
Parallèlement, le présent projet de loi de finances
procède à la
budgétisation
sur le chapitre 57-13
(études) du budget de l'économie, des finances et de l'industrie,
des crédits correspondants à la mission de contrôle des
installations nucléaires assumée par la direction de la
sûreté des installations nucléaires (DSIN), pour un montant
programmé de 497,5 millions de francs en 2000.
D. DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT ET DE CONTENTIEUX
INCHANGÉES
Il est proposé par ailleurs que le recouvrement et le contentieux de la
taxe soient suivis par les comptables du Trésor selon les
modalités fixées aux articles 80 à 95 du décret
n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement
général sur la comptabilité publique, dans leur
rédaction en vigueur à la date de promulgation de la
présente loi.
Selon le rapport de M. Didier Migaud, le gouvernement montrerait par cette
disposition sa volonté de
" modifier le moins possible un
système de recouvrement qui a fait ses preuves "
. En
l'occurrence, l'encaissement des redevances sur les INB a jusqu'à
présent été assuré par la régie de recettes
instituée auprès de l'administration centrale du ministère
de l'économie, des finances et de l'industrie. Toujours selon le rapport
de Didier Migaud, il importe pour le gouvernement
" que le ministre
chargé de l'industrie, compte tenu des compétences
particulières requises, puisse rester ordonnateur de la recette et que
la recette soit encaissée comme c'est le cas actuellement, par la
régie de recettes instituée auprès de la direction du
personnel, de la modernisation et de l'administration (DPMA) du
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Or, il
apparaît que la référence aux modalités de
recouvrement des contributions directes, où l'ordonnateur est le
directeur des services fiscaux, était incompatible avec la
pérennisation du système actuellement en vigueur ".
III. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
Le présent article, qui n'a fait l'objet d'aucun amendement à
l'Assemblée nationale, s'avère beaucoup plus pernicieux qu'une
simple lecture pourrait le laisser penser.
Le gouvernement semble camoufler
derrière une volonté de simplification du barème de la
taxe sur les institutions nucléaires de base, une mesure destinée
à accroître assez lourdement le rendement de cet impôt.
En effet, les taux proposés pour la taxe sur les installations
nucléaires de base conduiraient, en première analyse et bien que
les coefficients multiplicateurs ne soient pas précisés, à
accroître d'au moins 44 % la charge fiscale pesant sur les
exploitants de ces installations.
En outre, la taxe frapperait " aveuglément " toutes les
installations nucléaires de base sans faire le départ entre
celles qui fonctionnent et celles qui sont mises à l'arrêt, comme
c'était le cas jusqu'à présent et depuis 1987 grâce
à un abattement de 80 % accordé aux installations
arrêtées définitivement.
Votre commission vous proposera en conséquence de rétablir un
abattement de 80 % pour les installations arrêtées.
Par ailleurs, le présent dispositif ne pourrait faire l'objet d'une
appréciation complète de la part du législateur que si les
coefficients multiplicateurs permettant de déterminer la charge fiscale
définitive qui pèsera sur les opérateurs lui
étaient fournis. Or, en dépit de ses demandes
réitérées, votre rapporteur général n'a
toujours pas obtenu transmission du projet de décret d'application du
présent article. Il est possible de considérer que tant que le
Parlement n'aura pas obtenu communication de ce document, il ne sera pas
suffisamment informé pour se prononcer sur la disposition
proposée.
Plus encore, votre rapporteur général considère que
s'il renvoyait à un décret en Conseil d'Etat le soin de
déterminer les coefficients multiplicateurs, le Parlement
n'épuiserait pas l'étendue de son pouvoir législatif
.
L'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose en effet que
" la loi fixe les règles concernant l'assiette,
le taux
et
les modalités de recouvrement des impositions de toutes
natures "
. Cet argument avait d'ailleurs conduit l'Assemblée
nationale en 1975 à transposer dans l'article 17 de la loi de finances
rectificative pour 1975 des dispositions qui figuraient initialement dans le
texte du projet de décret d'application de cette loi.
S'il estime que le principe d'une telle délégation partielle du
pouvoir du Parlement n'est pas inconstitutionnel
" dans la mesure
où la latitude laissée au pouvoir réglementaire est
strictement encadrée "
, M. Didier Migaud, rapporteur
général de la commission des finances de l'Assemblée
nationale, se demande dans son rapport consacré au présent projet
de loi,
" si l'amélioration de la lisibilité de la loi ne
s'accompagnera pas d'une dégradation de la lisibilité de l'ordre
juridique global. Le partage des compétences entre loi et
règlement conduira, si le présent article est adopté par
le Parlement, à une dispersion entre deux textes différents, de
portée juridique différente, des éléments
constitutifs du barème. "
Il rappelle en outre que l'intention du législateur n'est pas
d'autoriser l'administration, par le jeu des coefficients multiplicateurs,
à revaloriser périodiquement le barème de la taxe sur les
INB.
Compte tenu de ce risque qui n'est pas que théorique, votre rapporteur
général serait favorable à une transposition dans la loi
des coefficients multiplicateurs contenus dans le décret en Conseil
d'Etat en préparation, si ces coefficients s'avèrent raisonnables
au regard de la charge fiscale pesant actuellement sur les exploitants
d'installations nucléaires. Il considère que l'argument relatif
à la simplification de la loi que le présent dispositif
permettrait doit être relativisé. Que représente en effet
un tableau de deux pages au regard des 1.500 pages du code
général des impôts ? En conséquence, il se
réserve la possibilité de proposer à la commission des
finances un nouvel amendement lorsque le gouvernement lui aura transmis, comme
il s'est engagé à le faire, l'avant projet de décret.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 24 bis (nouveau)
Suppression de la
déductibilité du résultat imposable des
pénalités de recouvrement sanctionnant le versement tardif des
impôts
Commentaire : le présent article vise à
supprimer la
déductibilité du résultat imposable des
pénalités de recouvrement sanctionnant le versement tardif des
impôts.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL DES PÉNALITÉS
Conformément à l'article 2 de la loi n° 87-502 du
8 juillet 1987 modifiant les procédures fiscales et
douanières
102(
*
)
, les
pénalités de recouvrement ne constituent pas des sanctions, mais
des pénalités destinées à compenser le
préjudice financier subi par le Trésor du fait de l'encaissement
tardif de l'impôt. Ces pénalités s'appliquent en cas de
paiement tardif de tout impôt pour les contribuables ayant
déposé leurs déclarations dans les délais
légaux mais ayant payé l'impôt avec retard.
Les pénalités varient selon que le recouvrement est
confié à la direction générale des impôts ou
à la direction de la comptabilité publique.
A l'exception de la taxe sur les salaires
103(
*
)
, tout retard dans le paiement des
impôts dont le recouvrement incombe aux comptables du Trésor
entraîne l'application d'une majoration de droit de 10 %. Cette
majoration s'applique notamment à l'impôt sur le revenu, à
l'impôt sur les sociétés, aux impôts directs locaux,
à la taxe professionnelle.
Le paiement tardif de toute somme recouvrée par les comptables de la
direction générale des impôts donne lieu, en sus de
l'intérêt de retard de 0,75 % par mois, au versement d'une
majoration de 5 % du montant des sommes dont le paiement a
été différé. Il s'agit essentiellement de la TVA,
des droits d'enregistrement et de la taxe sur la publicité
foncière, des droits de timbre, de la taxe d'apprentissage ainsi que de
la retenue à la source due par les auteurs, artistes et sportifs
domiciliés fiscalement en France.
Les pénalités de retard sont déductibles lorsqu'elles
portent sur des impôts eux-mêmes déductibles. Ainsi, la
majoration de 5 % sur la TVA est déductible du résultat
imposable.
En effet, les pénalités encourues dans l'exercice d'une
activité professionnelle constituent des charges qui,
conformément au 1° du 1 de l'article 39 du code
général des impôts, sont déductibles.
Les pénalités de recouvrement diffèrent des
pénalités d'assiette, qui s'appliquent afin de sanctionner
l'éventuel comportement délictueux du contribuable et visent
à réprimer les infractions constituées par les
insuffisances, les dissimulations et les inexactitudes qui affectent la base ou
les éléments d'imposition.
En application du 2 de l'article 39 du code général des
impôts, les pénalités de toute nature relatives à
l'assiette des impôts, contributions et taxes ne sont pas admises en
déduction des bénéfices soumis à l'impôt.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par
notre collègue Jean-Pierre Brard qui vise à supprimer la
déductibilité du résultat imposable des
pénalités de recouvrement sanctionnant le versement tardif des
impôts.
En effet, ce dernier avait relevé dans son rapport d'information sur la
fraude fiscale
104(
*
)
que le
régime des pénalités différait s'il concernait
l'assiette ou le recouvrement.
Il estimait que "
ces différences de traitement n'apparaissent
pas justifiées, et sont de nature à introduire la confusion dans
l'esprit du contribuable. Il convient donc d'unifier ce régime et de
prévoir la non-déductibilité de l'ensemble des
pénalités fiscales
".
Le gain attendu de cette mesure est de 150 millions de francs.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur ne peut accepter cette mesure qui dénature les
pénalités de recouvrement en tendant à les assimiler
à des pénalités d'assiette.
Or, comme il l'a été rappelé précédemment,
dans le cas d'infractions qui se produisent au stade du recouvrement, les
pénalités ont pour objet de compenser un préjudice
financier lié au paiement tardif de l'impôt alors que dans le cas
d'infractions relatives à l'assiette de l'impôt dans la mesure, il
s'agit de sanctionner un comportement délictueux.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 24 ter (nouveau)
Comptabilisation des
stocks de spiritueux
Commentaire : le présent article permet, en
réponse
à la crise qui touche actuellement le cognac, aux viticulteurs soumis au
régime simplifié d'imposition de comptabiliser leurs stocks de
spiritueux au prix de revient effectif et de les autoriser à constituer
des provisions pour dépréciation de ces stocks.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. UNE CRISE SANS PRÉCÉDENT POUR LES PRODUCTEURS DE
COGNAC
Le secteur du cognac connaît des excédents de production
chroniques. Entre 1951 et 1976, la surface du vignoble a doublé pour
atteindre 110.000 hectares. La superficie actuelle est de 80.000
hectares mais l'augmentation des rendements a maintenu des niveaux de
production élevés.
Le cognac se vend à 95 % à l'exportation et représente 70
% des exportations françaises de spiritueux. La diminution de la demande
à l'exportation, accentuée par la crise asiatique, pose donc de
sérieuses difficultés aux producteurs.
En novembre 1998, un " plan cognac " a été mis en place
par le ministère de l'agriculture et de la pêche pour près
de 90 millions de francs. Il comportait deux volets, un volet structurel pour
remédier aux excédents de production qui pèsent sur le
marché et un volet conjoncturel pour venir en aide aux producteurs en
difficultés. Le volet structurel prévoyait notamment la promotion
du cognac sur de nouveaux marchés, la reconversion du vignoble vers la
production de vins de pays de Charentes, l'arrachage des vignes, des
départs en préretraite et des encouragements à la
distillation préventive. Le volet conjoncturel prévoyait des taux
d'intérêts de prêts à taux bonifiés à
court terme et à moyen terme et un report de cotisations sociales de la
Mutualité sociale agricole (MSA).
Les résultats de ce plan sont plus que mitigés : la
restructuration du vignoble est insuffisante. La " crise du cognac "
n'est donc pas terminée.
B. LE DISPOSITIF ACTUEL DE COMPTABILISATION DES STOCKS DE
SPIRITUEUX
La comptabilisation des stocks varie selon le régime d'imposition sur le
revenu auquel est soumis l'agriculteur.
• s'il est imposé au régime du bénéfice
réel normal
105(
*
)
, ses stocks seront
évalués au
prix de revient
106(
*
)
; dans ce cas, si le prix
de revient vient à dépasser le cours du produit, et donc si la
valeur inscrite au bilan des stocks dépasse leur valeur marchande,
l'agriculteur peut passer dans ses écritures comptables des
provisions pour perte latente
.
• s'il est imposé au réel
simplifié
107(
*
)
, cette évaluation se
fera de façon forfaitaire par rapport au
cours du 31 décembre
décoté de 30 % ; dans cette configuration, la baisse du cours
du produit entraîne donc une érosion de la valeur des stocks,
sans possibilité de passer des provisions
au bilan ;
symétriquement, l'augmentation de la valeur des stocks par augmentation
des cours entraîne une imposition sur un profit latent, alors que
l'agriculteur ne dispose pas des liquidités correspondantes.
Il existe également un régime spécifique de
comptabilisation des
stocks dits à rotation lente
, c'est à
dire qui sont détenus plus d'une année. Leur valeur peut
être bloquée à la clôture du premier exercice qui
suit la constitution des stocks. Cette règle, qui doit résulter
d'une option expresse, permet de reporter leur imposition au moment de la vente.
II. UN DISPOSITIF CIRCONSTANCIEL POUR VENIR EN AIDE AUX PRODUCTEURS DE COGNAC
A. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'article introduit à l'Assemblée nationale par notre
collègue Marie-Line Reynaud, propose :
• de permettre aux viticulteurs soumis au régime du réel
simplifié de choisir de comptabiliser leurs stocks
soit au prix de
revient soit au cours du jour
si ce cours est inférieur au prix de
revient ;
• de permettre, dans le cas d'une comptabilisation au prix de revient, de
passer des provisions
.
Cette option serait réservée aux viticulteurs détenant des
stocks de spiritueux
108(
*
)
. Il s'agirait d'une
option
annuelle qui pourrait être exercée dès 2000
: le
viticulteur pourra ensuite librement changer de méthode de
comptabilisation de ses stocks mais devra assumer les conséquences
fiscales de ces modifications.
B. L'APPRÉCIATION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Cette solution offrira un
élément de souplesse
supplémentaire aux viticulteurs et dans le cas particulier des
producteurs de cognac, elle permettra une amélioration de la situation
de la trésorerie. En outre, elle existe déjà dans des
modalités comparables en matière de bénéfices
industriels et commerciaux. Elle nécessitera de la part du viticulteur
la tenue d'une
comptabilité analytique détaillée
afin de déterminer le prix de revient réel de ses produits :
elle rend donc moins simple le " réel simplifié ".
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 24 quater (nouveau)
Exonération
de
droits de mutation à titre gratuit des dons et legs
faits aux
associations de protection de l'environnement et des animaux
Commentaire : le présent article propose
d'exonérer de
droits de mutation à titre gratuit les dons et legs faits au profit
d'associations ou fondations reconnues d'utilité publique dont les
ressources sont affectées à la défense de l'environnement
naturel ou à la protection des animaux.
En vertu de l'article 11 de la loi du 1
er
juillet 1901, les
établissements reconnus d'utilité publique ont
la
capacité juridique à recevoir des dons et legs
. L'article 910
du code civil prévoit qu'ils doivent toutefois
y être
autorisés
par un arrêté du préfet du
département où est le siège de l'établissement ou
un décret en Conseil d'Etat en cas d'opposition des héritiers.
L'article 795 du code général des impôts
prévoit certains cas dans lesquels les dons et legs faits à des
établissements reconnus d'utilité publique sont
exonérés de droits de mutation à titre gratuit, en raison
soit de l'objet de l'association, soit de la nature des biens transmis. Ainsi,
les dons ou legs faits aux établissements d'utilité publique
"
dont les ressources sont exclusivement affectées à des
oeuvres scientifiques, culturelles ou artistiques à caractère
désintéressé
"
109(
*
)
et à ceux dont
"
dont les ressources sont affectées à des oeuvres
d'assistance
"
110(
*
)
sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit.
Dans tous les cas non prévus à l'article 795 du code
général des impôts, les dons et legs aux
établissements reconnus d'utilité publique sont taxés
selon le même régime que les dons entre frères et
soeurs : 35 % en-dessous de 150.000 francs et 45 %
au-delà
111(
*
)
. Lorsque
les associations ou fondations ne sont pas reconnues d'utilité publique,
les dons et legs qu'elles reçoivent sont taxés à 60 %. Ces
taux sont relativement dissuasifs pour les donateurs.
Alors que le champ actuel de l'exonération est relativement large, les
associations et fondations de protection de l'environnement naturel et des
animaux n'en font pas partie, comme l'a confirmé la jurisprudence du
Conseil d'Etat
112(
*
)
.
L'Assemblée nationale a donc proposé, à l'initiative
notamment de M. Yves Cochet,
d'étendre l'exonération
prévue à l'article 795 du code général des
impôts
aux dons et legs
faits aux établissements reconnus
d'utilité publique "
dont les ressources sont affectées
à
la défense de l'environnement naturel ou à la
protection des animaux
".
Sont actuellement reconnues d'utilité publique au titre de la protection
de l'environnement naturel, 10 fondations et 36 associations, soit 46
établissements. S'agissant de la protection des animaux, 6 fondations et
48 associations, soit 54 établissements, bénéficient
actuellement d'une reconnaissance d'utilité publique.
L'exonération prévue entraînerait une perte de recettes
pour le budget de l'Etat de l'ordre de
40 millions de francs
.
Un tel
dispositif doit continuer à encourager des actions ayant
un réel caractère d'utilité sociale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 24 quinquies
(nouveau)
Dépôt
d'un rapport d'information
Commentaire : le présent article demande au
gouvernement de
déposer sur le bureau de chaque assemblée parlementaire avant le
15 juin 2000 un rapport comportant trois volets : le premier sur les
pertes de recettes publiques résultant de la concurrence fiscale
internationale ; le deuxième sur l'incidence pour les finances
publiques d'une taxe sur les mouvements de capitaux ; le troisième
sur le programme d'action de la présidence française de l'Union
européenne relatif à la régulation internationale des
mouvements de capitaux, à la lutte contre la spéculation
financière et à la définition de nouvelle modalités
de lutte contre la concurrence fiscale dommageable.
Cet article qui a été adopté par l'Assemblée
nationale à la suite de la présentation d'un amendement du
rapporteur général et du président de la commission des
finances a été discuté dans le cadre de l'examen d'une
série d'amendement inspirés des travaux de M. James Tobin
visant à instaurer une taxation assise sur les mouvements internationaux
de capitaux.
Le rapport qui est demandé porte sur des sujets très importants
que la commission des finances du Sénat a pris à bras le corps
qu'il s'agisse de la concurrence fiscale ou de la régulation
financière et monétaire internationale.
Le premier d'entre eux a fait l'objet d'un premier rapport de votre commission
des finances
113(
*
)
. Le second
est traité par un groupe de travail constitué au sein de la
commission des finances et devrait donner lieu à un rapport dans les
tout prochains mois.
Les préoccupations de l'Assemblée nationale, et son désir
de disposer d'un rapport gouvernemental sont bien légitimes et un tel
rapport contribuerait sans doute à nos propres travaux.
Le gouvernement a fait bon accueil à la demande de l'Assemblée
nationale dont la rédaction pourrait sans doute être
améliorée sur tel ou tel point. Il est recommandable dans la
mesure où la prescription adoptée par l'Assemblée
nationale est indépendante de toute disposition fiscale précise
d'examiner le dispositif de cet article en seconde partie du projet de loi de
finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 24 sexies (nouveau)
Relèvement
des
tarifs de la taxe sur les véhicules des sociétés
Commentaire : issu d'un amendement du groupe communiste de
l'Assemblée nationale, le présent article propose de porter de
6.800 à 7.400 francs le tarif de la taxe pesant sur les
véhicules des sociétés dont la puissance fiscale est
inférieure ou égale à 7 CV, et de 14.800 à
16.000 francs celui des autres véhicules. Ce durcissement du
barème - qui devrait rapporter un surcroît de recettes de 300
millions de francs - intervient alors qu'un arrêt récent de
la Cour de cassation interprète restrictivement le champ des
véhicules exonérés de cette taxe.
La taxe sur les véhicules des sociétés est une taxe
lourde, dont le durcissement du barème intervient en même temps
qu'une limitation jurisprudentielle du champ des véhicules
exonérés
I. UNE TAXE LOURDE ET NON DÉDUCTIBLE POUR LES SOCIÉTÉS
SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS
Outre la vignette, les sociétés doivent acquitter, au titre des
voitures de tourisme qu'elles possèdent ou utilisent, une taxe
spéciale dont le montant n'est actuellement pas négligeable :
- 6.800 francs pour les véhicules de 7 CV et moins ;
- 14.800 francs pour les autres véhicules.
Toutes les sociétés y sont soumises, quelle que soit leur forme,
leur objet et leur régime fiscal. De même, les
établissements ou organismes publics à caractère
industriel ou commercial (EDF, GDF, Charbonnages de France, caisses
d'épargne) y sont assujettis. En revanche, ne sont pas soumis à
la taxe les associations régies par la loi de 1901 et les organismes
sans but lucratif non constitués sous la forme d'une
société, tels que les syndicats.
Codifiée à l'article 1010 du code général des
impôts, la taxe sur les voitures des sociétés frappe les
voitures immatriculées dans la catégorie des voitures
particulières (VP sur la carte grise). Sont ainsi visées les
voitures de tourisme, y compris les voitures dites commerciales comme les
canadiennes ou les breaks.
Y échappent
en revanche
les véhicules utilitaires
,
notamment
les
voitures
dites de sociétés
ainsi que les voitures de plus de dix ans d'âge et les
véhicules dits " propres " (véhicules qui
fonctionnement exclusivement au moyen de l'énergie électrique, du
gaz naturel véhicules ou du gaz de pétrole
liquéfié). Cette exonération est toutefois limitée
au quart du montant de la taxe pour ceux fonctionnant alternativement au moyen
de supercarburants et de gaz de pétrole liquéfié (article
1010 A du CGI).
La taxe est due à raison des véhicules dont la
société est propriétaire ou locataire (à condition
que la location soit supérieure à 30 jours consécutifs),
mais également à raison des
véhicules dont elle a la
disposition
même si la voiture est immatriculée au nom d'un
associé ou d'un membre du personnel et à condition que la
société prenne significativement en charge les frais
afférents à ces véhicules (voir infra).
La taxe est payée une fois par an au vu d'une déclaration
à souscrire entre le 1
er
octobre et le 30 novembre. Le
décompte de la taxe se fait par trimestres civils, en fonction du nombre
et de la puissance fiscale des véhicules possédés ou
utilisés.
Son rendement, non négligeable, a évolué comme suit depuis
1997 :
On observera que
le produit de la taxe sur les véhicules des
sociétés a augmenté de 27 % entre 1997 et
1999
, en raison, notamment, de la hausse des tarifs survenue à
compter du 1
er
octobre 1997 (voir infra).
Rappelons enfin que cette taxe constitue une charge déductible dans
les sociétés relevant de l'impôt sur le revenu mais non
dans celles qui relèvent de l'impôt sur les sociétés.
II. UN DURCISSEMENT DU BARÈME POUR LA SECONDE FOIS EN DEUX
ANS
La hausse des tarifs de la taxe sur les véhicules des
sociétés proposée par le présent article est la
seconde en deux ans.
A. APRÈS UNE HAUSSE DE 15 % EN 1997...
Il convient en effet de rappeler que l'article 31 de la loi de finances pour
1998 avait déjà relevé significativement le barème
de cette taxe pour les impositions ouvertes à compter du 1
er
octobre 1997, portant son montant de 5.880 à 6.800 francs pour les
véhicules dont la puissance n'excède pas 7 CV et de 12.900
à 14.800 francs pour les autres. Ces deux hausses, de 15,6 et
14,7 % respectivement, correspondaient au taux de l'inflation entre 1991
et 1997.
Un surcroît de recettes de
436 millions de francs
était
attendu d'une telle mesure. Le produit de la taxe en 1998 a en
réalité augmenté de
740 millions de francs
par
rapport à 1997, soit une hausse de 27 %.
Votre commission avait alors noté que la conjonction de la hausse des
tarifs de la taxe sur les voitures des sociétés et de
l'interdiction de déduire la TVA afférente au gazole
utilisé par ces véhicules, accroissait sensiblement les charges
pesant sur les véhicules de société.
B. ...LE PRÉSENT ARTICLE PRÉVOIT UNE HAUSSE DE PLUS DE
8 %
Le présent article propose d'augmenter de 8,8 % et 8,1 %
respectivement les tarifs de cette taxe pour les porter à 7.400 et
16.000 francs à compter de la période d'imposition ouverte
depuis le 1
er
octobre 1999, ce qui procurerait au budget de l'Etat
un surcroît de recettes de
300 millions
de francs.
Les tarifs auront donc subi des hausses de 25,8 % et 24 %
respectivement depuis deux ans.
Le tableau ci-après retrace l'évolution du barème depuis
1990 :
III. LA LIMITATION JURISPRUDENTIELLE DU CHAMP DES
VÉHICULES EXONÉRÉS DE LA TAXE
On rappelle que la taxe sur les véhicules des sociétés est
due pour les véhicules possédés ou
utilisés
par les sociétés. La Cour de cassation a, par un arrêt du
12 janvier 1999, interprété strictement l'article 1010 du CGI en
considérant que
les véhicules utilisés à plus de
85 % pour l'usage exclusif de la société et faisant l'objet
d'un remboursement forfaitaire des frais exposés, devaient être
soumis à la taxe
.
A. RAPPEL DE LA DOCTRINE APPLICABLE JUSQU'AU 12 JANVIER 1999
Lorsque le véhicule appartient à un membre de la
société qui l'utilise pour des déplacements
professionnels, deux situations doivent principalement être
distinguées
114(
*
)
:
La société prend en charge certains frais
Dès lors que la société a supporté la charge de
l'acquisition ou de la location du véhicule, ou qu'elle pourvoit
régulièrement à son entretien, le véhicule en
question est soumis à la taxe.
Toutefois, la prise en charge doit être significative. Ainsi, le
remboursement des seuls frais réels de carburant, à l'exclusion
de tout autre type de frais (entretien, assurance, etc.) ne doit pas
entraîner taxation alors que le remboursement de tout ou partie des frais
réels engagés donne lieu à taxation.
La société rembourse forfaitairement (versement
d'indemnités kilométriques) les frais exposés par
l'associé ou le salarié
Dans ce cas, il est admis que les voitures particulières appartenant
à des associés ou des salariés, et utilisés par
ceux-ci pour des déplacements professionnels, ne sont assujetties
à la taxe que si les remboursements sont exceptionnellement importants.
Par remboursements exceptionnellement importants, la doctrine administrative
entend
" des remboursements excédant notoirement les frais
professionnels exposés, que cette disproportion résulte du taux
unitaire pratiqué, du nombre de kilomètres pris en compte ou de
tout autre mode de calcul des remboursements "
et précise
qu'
" il s'agit essentiellement d'une question de fait
appréciée dans chaque cas particulier "
.
C'est sur cette interprétation que s'est prononcée la Cour de
cassation.
B. LA PORTÉE DE L'ARRÊT DU 12 JANVIER 1999
Par un arrêt du 12 janvier 1999, la Cour de cassation a en effet
considéré qu'un véhicule appartenant à un
salarié (ou assimilé), mais utilisé essentiellement
à un usage professionnel au vu du pourcentage de kilomètres
parcourus pour les besoins de l'entreprise (plus de 85 %) devait
être taxé, alors même que le barème de
l'administration est régulièrement utilisé pour rembourser
les frais kilométriques strictement exposés.
Cette décision tend donc à limiter le champ d'application de
l'exonération admise en faveur des véhicules utilisés par
les sociétés, lorsque celles-ci remboursent les frais
exposés par leurs salariés au moyen d'indemnités
kilométriques et que ces remboursements ne peuvent pas être
qualifiés d'exceptionnellement importants au sens de la doctrine
administrative.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Sur la durée de vie d'une voiture, la taxe sur les véhicules des
sociétés peut égaler le montant de l'investissement
lui-même.
Or, comme il a été rappelé ci-dessus, la taxe sur les
voitures des sociétés n'est pas déductible de l'assiette
de l'impôt sur les sociétés alors qu'elle l'est pour les
entreprises soumises à l'impôt sur le revenu.
En outre, cette taxe est unique en Europe, les autres pays de l'Union
européenne n'imposant pas particulièrement les véhicules
au titre de leur utilisation par les sociétés.
On notera enfin qu'en vertu d'un jugement de la Cour de cassation du 17 mars
1987, seuls les véhicules immatriculés en France sont taxables.
Les véhicules immatriculés à l'étranger appartenant
ou pris en location par des sociétés ayant leur siège
social ou un établissement en France sont donc exclus du champ
d'application de cette taxe.
Votre commission vous proposera donc de ne pas accepter la hausse du
barème proposée par le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer
cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 24
sexies
Crédit d'impôt imputé sur la
contribution des institutions financières
Commentaire : le présent article additionnel a pour
objet
d'augmenter le taux du crédit d'impôt sur la contribution des
institutions financières en contrepartie des cotisations versées
aux fonds de garantie prévus par la loi " Epargne et
sécurité financière ".
I. LA CONTRIBUTION DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES
La contribution des institutions financières (CIF) a été
créée en 1982
115(
*
)
à titre exceptionnel. Mais elle est devenue permanente dès
1984
116(
*
)
et depuis, bien que
continuellement dénoncée, elle n'a pas été remise
en cause.
En vertu de l'article 235
ter
Y du code général des
impôts, elle est payée par "
les établissements de
crédit, les entreprises d'assurance, de capitalisation et de
réassurance de toute nature, ainsi que les sociétés
immobilières pour le financement du commerce et de
l'industrie
"
117(
*
)
.
L'assiette de cette contribution est constituée par des dépenses
et charges comptabilisées au cours de l'année
précédente, en particulier les charges de personnel, les frais de
gestion et les dotations aux amortissements : il s'agit donc d'une
" taxe sur les frais généraux " des institutions
financières.
Son taux est fixé à 1 %. Un abattement automatique de 20.000
francs est pratiqué mais elle n'est pas admise en déduction du
bénéfice imposable de l'exercice au titre duquel elle est due.
Elle devrait rapporter en 1999 environ 3 milliards de francs au budget de
l'Etat
118(
*
)
. En toute
logique, compte tenu du crédit d'impôt créé en 1999
(
cf. infra
), le produit pourrait n'être, selon les
informations de votre rapporteur général, que de deux milliards
de francs en 2000. Toutefois, l'annexe au projet de loi de finances qui
évalue les recettes de l'Etat ne tient aucun compte de l'instauration de
ce crédit d'impôt et fixe le produit attendu de la CIF pour 2000
à 3 milliards de francs.
II. LES INCONVÉNIENTS DE LA CIF
Le rapport " Banques : votre santé nous
intéresse " de M. Alain Lambert, alors rapporteur
général de votre commission des finances, avait
dénoncé les inconvénients de la CIF :
• " elle nuit à l'emploi " car elle est largement assise
sur les frais de personnel (y compris les charges sociales et la taxe sur les
salaires) ;
• " elle handicape les banques françaises dans la
compétition internationale " car il n'existe pas de taxe comparable
dans les autres grands pays ;
• elle n'est pas applicable à La Poste et donc accroît les
distorsions de concurrence à l'intérieur même du
système financier français.
Le rapport avait donc préconisé sa suppression,
éventuellement en plusieurs étapes, afin d'en atténuer le
coût pour les finances publiques :
1- autoriser sa déduction du bénéfice imposable,
2- supprimer la partie de l'assiette constituée par les salaires,
3- et enfin la supprimer totalement.
La suppression de la CIF fait désormais partie de la doctrine de votre
commission des finances. De nombreux rapports faits en son nom ont
rappelé la nécessité de supprimer cet impôt.
Notamment :
• le rapport n° 52 (1996-1997) " Banques votre
santé nous intéresse " de M. Alain Lambert ;
• le rapport n° 45 (1998-1999) " Assurons l'avenir de
l'assurance " de M. Alain Lambert ;
• le rapport n° 300 (1998-1999) " Epargne et
sécurité financière " de M. Philippe Marini ;
• l'avis n° 10 (1999-2000) " Epargne retraite " de M.
Philippe Marini.
III. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION
La loi " Epargne et sécurité
financière "
119(
*
)
prévoit dans son article 74
120(
*
)
que les établissements
adhérents à des fonds de garantie (fonds de garantie des
dépôts, des assurés, des titres et des cautions)
bénéficient d'un crédit d'impôt imputé sur la
CIF, d'un montant égal à 25 % des charges effectivement
constatées par eux au profit du fonds de garantie dont ils
relèvent.
Lors de l'examen du projet de loi, votre commission des finances avait
proposé de porter progressivement ce taux de 50 à 100 %.
Elle estime toujours que cette solution est préférable. C'est
pourquoi elle vous propose d'adopter un article additionnel allant dans ce
sens.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article additionnel.
C. -
Mesures diverses
ARTICLE 25
Recettes des missions d'ingénierie publique
Commentaire : le présent article vise d'abord à
abroger deux dispositions législatives antérieures à la
Constitution de 1958 organisant la perception de rémunérations
pour prestations d'ingénierie publique par les fonctionnaires des ponts
et chaussées et du génie rural puis à
réintégrer lesdites rémunérations en recettes du
budget général à compter du 1
er
janvier
2000.
I. L'ABROGATION DES LOIS N° 48-1530 DU 29 SEPTEMBRE 1948 ET
N° 55-985 DU 26 JUILLET 1955
La loi n° 48-1530 du 29 septembre 1948, intervenue en pleine
période de reconstruction, a organisé les conditions dans
lesquelles les corps techniques du ministère de l'Equipement peuvent
participer à des travaux à la demande de tiers -
collectivités locales, établissements publics, chambres de
commerce, etc...
Elle a aussi prévu les modes de perception d'honoraires versés en
contrepartie de leurs prestations.
Quant à la loi n° 55-985 du 26 juillet 1955, son objet est de
réglementer l'intervention des fonctionnaires du génie rural au
service de tiers. Elle le fait en se référant aux dispositions de
la loi susmentionnée applicable aux fonctionnaires des ponts et
chaussées.
Ces dispositifs législatifs doivent être sommairement
analysés.
Pour leur partie dont l'objet est d'organiser les conditions de fonctionnement
de l'administration, l'on peut rappeler que l'intervention du
législateur a alors porté sur un domaine qui, depuis la
Constitution de 1958, appartient clairement à la compétence du
pouvoir réglementaire.
Pour la partie des dispositions réglementant les conditions de
perception de rémunérations auprès des
bénéficiaires des travaux menés par les corps techniques,
il est d'abord intéressant de souligner que, sur le fond, les lois dont
il s'agit ont pris bien soin de distinguer entre les travaux répondant
à un intérêt public et les travaux à l'égard
desquels l'intervention desdits corps n'était pas rendue obligatoire par
les lois et règlements. Seuls ces derniers peuvent donner lieu à
rémunération.
La portée de cette distinction est sans doute fort ambiguë.
D'abord, le départ entre les différentes catégories de
travaux visées n'est pas simple à effectuer. Ensuite, le
dispositif adopté peut être à l'origine d'effets pervers au
terme desquels un arbitrage est rendu dans l'affectation des moyens des
administrations au bénéfice des activités
rémunératrices et aux dépens des activités
régaliennes. Enfin, se trouve consacré un certain mélange
des genres au terme duquel les services en charge de la police administrative
et du contrôle de légalité se trouvent
intéressés à la conclusion d'opérations sur
lesquelles doit s'exercer leur contrôle.
Ces problèmes ardus ne sont pas réglés par la disposition
ici commentée et devront être traités un jour.
Il n'entre en effet pas dans les intentions du gouvernement de réduire
l'intervention comme les prestataires de services de ces corps techniques non
plus que de supprimer les rémunérations pour services rendus
exigés en contrepartie de leurs interventions.
L'abrogation qui est proposée établit l'administration dans la
plénitude de ses compétences qui lui permettent d'orienter comme
elle le souhaite l'activité de ses services.
Le maintien à l'avenir d'une contrepartie financière aux
prestations de service étrangères à l'exercice du pouvoir
de police de l'administration -on ne fait pas monnaie de son pouvoir de police-
supposera seulement de l'organiser juridiquement. A ce propos, il semble entrer
dans les intentions de l'administration d'habiller cette continuation au moyen
du régime de la redevance pour services rendus.
On rappelle que l'instauration d'une telle rémunération suppose
l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pris sur rapport du
ministre des finances et du ministre intéressé (article 5 de
l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959).
L'intervention parlementaire n'est cependant pas exclue dans ce régime
puisque les produits de ces rémunérations sont prévus et
évalués par la loi de finances de l'année.
Force est de souligner que l'abrogation expresse de ces lois prévue
par le I de cet article ne s'imposait pas puisqu'elles ont été
à l'évidence abrogées implicitement depuis l'adoption de
la Constitution de la Vème République et de l'ordonnance
organique susmentionnée.
Mais, cette disposition inutile en droit participe à l'information du
Parlement et, en ce sens, mérite sans doute d'être
conservée.
II. LA RÉINTEGRATION DANS LE BUDGET GÉNÉRAL DES
RÉMUNÉRATIONS DES CORPS TECHNIQUES
Le II de l'article a pour principal objet de prévoir l'affectation au
budget général des recettes correspondant aux
rémunérations pour services rendus susmentionnés. Il a
également un effet que l'on doit évoquer de façon
liminaire pour les difficultés qu'il pose.
On l'a expliqué, les rémunérations perçues à
ce titre depuis la publication de la Constitution et celle de l'ordonnance
organique manquent de base légale, les lois qui en furent un temps le
fondement, pouvant être considérés comme implicitement
abrogées depuis lors.
Dans ces conditions, le II de l'article ici commenté comporte une
validation législative implicite de versements entièrement
dénués de base légale. Comme l'illégalité de
ces versements vient de leur contravention à des dispositions
supra-législatives, il convient de ne pas conférer à
l'adoption du II proposée la portée de valider les
rémunérations en question puisqu'aussi bien une loi ne saurait le
faire sans contrevenir elle-même à des normes juridiques
supérieures.
Mais, le II de l'article 25 a surtout pour objet d'intégrer au
budget général des recettes que celui-ci ne retrace pas en
contravention évidente avec les dispositions constitutionnelles et
organiques.
L'examen attentif du budget des services financiers avait amené votre
commission à identifier l'existence de comptes extrabudgétaires
venant alimenter certains des services du ministère de l'économie
et des finances. La réintégration dans le budget
général de ces ressources et des crédits y
afférents avait été exigée par le Parlement qui
avait adopté en ce sens une disposition, l'article 110 de la loi de
finances de 1996, prévoyant que les recettes et dépenses
extra-budgétaires de
toutes les administrations de l'Etat
seraient réintégrées au sein du budget
général à compter de la loi de finances pour 1997.
L'examen du budget des services financiers avait en effet été
l'occasion de démontrer que les pratiques du ministère des
finances n'étaient pas isolées.
Le II du présent article se conforme avec un retard de quatre ans
à cette demande pour les corps techniques de l'Equipement et de
l'Agriculture.
Les rémunérations ainsi perçues échappent en effet
au budget général et à la procédure
budgétaire. Elles sont versées au crédit d'un compte local
ouvert dans les trésoreries générales
départementales, puis centralisées sur un compte de classe 4
(compte de tiers) de la comptabilité générale de l'Etat,
en l'espèce le compte n° 466-22 " rémunérations
accessoires de certains agents de l'Etat ".
Les dépenses sont effectuées à partir des sous-comptes
466-221 " Equipement " et 466-225 " Génie rural, eaux et
forêts ".
Ce sont ces sous-comptes dont le II de l'article propose la
réintégration dans le budget.
Leurs opérations annuelles relatives à des
rémunérations ont porté, depuis 1993, sur les montants
retracés dans le tableau suivant :
Dépenses de rémunération
réalisées à partir
des sous-comptes 466-221 et
466-225
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 (a) |
|
Equipement |
828,41 |
776,29 |
785,10 |
889,42 |
852,47 |
880,00 |
994,00 |
|
Agriculture |
372 |
388 |
392 |
374 |
388 |
392 |
405 |
(a)
Prévision.
Source : Ministère de l'économie des finances et de
l'industrie
Mais, les opérations de ces sous-comptes extrabudgétaires ne
concernent pas que les rémunérations des agents comme le montre
le tableau ci-après qui recense lui tous les mouvements
opérés en 1998 à partir d'eux.
Etat des opérations de l'année 1998
|
Numéros et désignations |
Balances d'entrée |
Opérations de l'année |
Balances de sortie |
||
|
Compte |
Désignation |
crédit au 1 er janvier |
Débit |
Crédit |
crédit au 31 décembre |
|
466.221 |
Equipement |
392.788.728,78 |
2.715.556.359,54 |
2.721.873.062,62 |
399.105.431,86 |
|
466.225 |
Génie rural, eaux et forêts |
|
|
|
|
Source : Direction générale de la
comptabilité publique
Il s'agit, on le mesure, d'une masse importante de crédits, de
3,8 milliards en 1998.
Leur réintégration dans le budget général
s'impose sans réserve.
III. UNE MESURE QUI N'EST PAS SANS POSER DE PROBLÈMES
A. L'AVENIR DES REMUNERATIONS POUR SERVICES RENDUS DES CORPS TECHNIQUES DE
L'EQUIPEMENT ET DE L'AGRICULTURE
Les moyens logés dans les comptes extrabudgétaires de
l'Equipement et de l'Agriculture portent sur des montants très
importants (2,7 et 1,1 milliards de francs respectivement).
Une part substantielle de ces ressources contribue à la formation des
régimes indemnitaires de ces services (944 et 405 millions de
francs respectivement).
Ce système de rémunérations accessoires est largement
indépendant des prestations, puisque perçues par des
fonctionnaires n'intervenant pas directement dans les missions
elles-mêmes (personnels administratifs de l'administration centrale par
exemple).
Ainsi, 10.000 agents du ministère de l'Agriculture (au niveau
central et déconcentré), sur un total de 30.000 agents, et
25.000 agents du ministère de l'Equipement, sur un total de
100.000 agents, perçoivent ces rémunérations
accessoires.
Leur enveloppe est répartie entre les agents appartenant à
certains corps en fonction du grade et de la fonction et avec une modulation
géographique en partie liée à la fréquence des
prestations.
Cette enveloppe représente l'un des plus importants régimes
indemnitaires de l'Etat. En 1999, l'indemnité moyenne versée par
le ministère de l'Agriculture est de 40.000 francs par agent ;
elle est de 36.400 francs pour le ministère de l'Equipement.
Ce régime sera désormais garanti par des crédits inscrits
en loi de finances.
Le présent projet de loi de finances prévoit les crédits
correspondant à la rebudgétisation de l'opération à
hauteur de 910,56 millions de francs pour le ministère de
l'Equipement (chapitre 31-94) et 431,9 millions de francs pour celui de
l'Agriculture (chapitres 31-02 et 31-96).
En outre, ces deux ministères bénéficient de l'ouverture
des crédits correspondant à ceux actuellement
prélevés sur les comptes de tiers au titre des frais de bureau et
de la couverture civile et correspondant aux dépenses constatées
en 1999 pour les missions d'ingénierie. Les ouvertures pour le
ministère de l'Equipement se montent à 28,2 millions de
francs de crédits de fonctionnement (chapitres 34-97 et 34-98) et
9,4 millions de francs de frais judiciaires (chapitre 37-72) et, pour le
ministère de l'Agriculture, à 41,8 millions de francs de
crédits de fonctionnement (chapitres 34-97 et 35-92) et
4,4 millions de francs de frais judiciaires (chapitre 37-91).
Tout ce système devrait, on l'a dit, reposer sur un financement au
moyen de redevances pour services rendus
. Or, l'expérience du budget
annexe de l'aviation civile démontre que le droit des redevances
forgé par le Conseil d'Etat est très exigeant puisqu'en
particulier une relation d'étroite proportionnalité doit unir
leur tarif au coût des prestations qui les justifient.
Cela suppose une comptabilité analytique rigoureuse permettant une
stricte imputation des coûts.
Ces conditions rendent très vulnérables le système et la
connaissance de leurs coûts par les administrations concernées
pourrait n'être pas telle que les redevances qu'elles prétendront
exiger soient entièrement fondées en droit.
B. UN DISPOSITIF LIMITÉ
Le II du présent article ne porte que sur les sous-comptes 466-221
" Rémunérations accessoires de certains agents de
l'équipement " et 466-225 " Rémunérations
accessoires de certains agents du génie rural ".
Or, à côté de ces sous-comptes, le compte de tiers 466-22
" Rémunérations accessoires de certains agents de
l'Etat " comporte d'autres sous-comptes et notamment, les
sous-comptes :
466.226 Hypothèques
466.227 Mission de contrôle financier des transports
466.228 Divers
De plus, d'autres comptes de tiers, les comptes 451 et 466-171 en particulier,
qui concernent la comptabilité publique, comportent des moyens que le
budget général devrait retracer.
Il serait donc utile et fondé d'étendre le champ du II de
l'article à ces comptes extrabudgétaires dans le droit fil de
l'article 110 de la loi de finances pour 1996 précédemment
citée.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 26
Contribution des organismes
collecteurs
du 1% logement
Commentaire : le présent article fixe le montant du
versement
d'une contribution à l'Etat, par les organismes collecteurs de la
participation des employeurs à l'effort de construction. Ce versement
s'élèvera à 5,180 milliards de francs en 2000.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS A L'EFFORT DE CONSTRUCTION
L'article L 313-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que
toutes les entreprises de plus de dix salariés doivent acquitter chaque
année une contribution égale à 0,45 % de leur masse
salariale de l'année n-1.
Avec plus de sept milliards de francs de collecte et autant de remboursements
de prêts, la participation des employeurs à l'effort de
construction, communément appelée " le 1 %
logement ", représente donc un volume de 14 milliards de
francs par an de crédits disponibles pour la construction, l'acquisition
ou la rénovation de logements.
B. LA CONVENTION DU 3 AOUT 1998 A MIS UN TERME AUX PRELEVEMENTS
ARBITRAIRES
Le dispositif du 1% logement a été de nombreuses années
mis à contribution, afin de financer le prêt à taux
zéro.
La diminution constante du taux de prélèvement sur la masse
salariale
(réduit à 0,9% en 1978, il a été
diminué à 0,77% en 1986, 0,72% en 1988, 0,65% en 1989, 0,55% en
1991 et 0,45% en 1992) a conduit à réduire l'effort des
entreprises en faveur des aides à la pierre au profit des aides
personnelles, par l'intermédiaire de versements au fonds national d'aide
au logement (FNAL).
A cette diminution tendancielle du taux s'est ajoutée, depuis 1995,
une série de prélèvements
sur la trésorerie des
organismes collecteurs du 1 % logement. Ces prélèvements
étaient destinés au financement des dispositifs d'accession
à la propriété, et notamment, dès sa mise en place,
au financement du prêt à taux zéro.
Des négociations ont été engagées entre le
gouvernement et les collecteurs du 1 % logement pour trouver une solution
de sortie du dispositif de prélèvements sur le 1% logement, sans
mettre en péril le prêt à taux zéro.
La convention du 3 août 1998 a permis de mettre fin au
démantèlement progressif du 1% logement.
Le taux de collecte
est maintenu à 0,45% pendant toute la durée de la convention, et
la lourde charge de financement du prêt à taux zéro ira en
diminuant : la convention donne le montant exact des prélèvements
sur le 1% logement et ces prélèvements seront dégressifs
jusqu'à s'éteindre dans 5 ans.
Aux termes de la convention, l'UESL verse donc les montants suivants :
- 6,4 milliards de francs en 1999 ;
- 5 milliards de francs en 2000 ;
- 3,4 milliards de francs en 2001 ;
- 1,8 milliard de francs en 2002.
La contribution s'éteint en 2003
. En contrepartie, l'Etat
s'engage à maintenir le taux de participation à 0,45% des
salaires et à n'effectuer aucun autre prélèvement.
C. L'APPLICATION DE LA CONVENTION POUR 1999
L'article 56 de la loi de finances pour 1999 a prévu un
prélèvement de 6,4 milliards de francs sur les organismes
collecteurs du 1% logement, conformément à la convention conclue
entre l'Etat et l'UESL.
Par ailleurs, dès 1999, une partie des crédits destinés au
financement des prêts à taux zéro a été
rebudgétisée, marquant ainsi une déconnection entre les
dépenses liées au prêt à taux zéro et les
prélèvements sur les collecteurs de la participation à
l'effort de construction.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article reprend exactement le dispositif de l'article 56 de
la loi de finances pour 1999
.
Il modifie simplement la fraction des ressources stables servant au calcul du
prélèvement, qui est désormais fixée à
32,5%, contre 42,6% en 1999.
Ces ressources sont constituées de deux flux :
la collecte prélevée sur les entreprises, à savoir la
participation des employeurs à l'effort de construction proprement dite
(0,45 % de la masse salariale des entreprises de plus de 10 salariés) ;
les remboursements de prêts de plus de trois ans.
Le taux choisi procède d'une estimation des ressources de 1999 sur la
base des résultats provisoires de 1998, soit 15,4 milliards de francs,
et doit donc permettre d'obtenir le prélèvement prévu par
la convention sur les associés membres de l'UESL, soit 5.000 millions de
francs (15,4*32,5% = 5 milliards).
Comme l'an dernier, il n'existe pas de risque que la contribution soit
supérieure au montant prévu, car le présent article
prévoit un plafonnement de la contribution à 5 milliards de
francs.
En revanche, la contribution des associés non membres de l'UESL qui
n'était pas plafonnée l'an dernier, est désormais
fixée de manière à
garantir une égalité
de traitement entre tous les organismes, quels que soient leurs liens avec
l'UESL.
Lorsque le plafond jouera en faveur de l'UESL, c'est-à-dire
si la collecte s'arrête à 5 milliards de francs, alors que le
pourcentage de 32,5% n'est pas atteint, les organismes non membres de l'UESL
bénéficieront de l'application du même pourcentage de
prélèvement réel.
La contribution des organismes non membres de l'UESL est évaluée
à
180 millions de francs
pour 2000.
Comme pour les prélèvements précédents, l'UESL sera
habilitée à se substituer à ses associés
collecteurs pour effectuer le versement.
Par ailleurs, les crédits du prêt à taux zéro
sont entièrement rebudgétisés pour 2000
: ils
s'élèveront à 5.880 millions de francs pour 2000, soit une
dotation supérieure au prélèvement sur les organismes
collecteurs du 1% logement. Il y a donc bien déconnection entre la
recette et la dépense pour 2000.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
II. -
RESSOURCES AFFECTÉES
ARTICLE 27
Dispositions relatives aux affectations
Commentaire : le présent article confirme, pour
l'année 2000, les affectations résultant des budgets annexes
et des comptes spéciaux.
L'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances dispose que, par exception
au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être
affectées à certaines dépenses par le biais de budgets
annexes et de comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à
un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts
et d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget
annexe, des procédures comptables particulières d'affectation
peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds
de concours ou rétablissements de crédits).
Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur pour
l'année 2000, sous réserve des dispositions du
présent projet créant de nouvelles affectations ou modifiant les
règles de certaines d'entre elles.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 27 bis (nouveau)
Affectation de
la
taxe générale sur les activités polluantes
Commentaire : le présent article prévoit
explicitement
le transfert de la taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP) du budget de l'Etat vers le fonds de financement des
cotisations sociales patronales créé par le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour financer la seconde loi
sur les 35 heures.
I. LE DISPOSITIF INITIAL
Le projet initial de loi de finances pour 2000 ne comportait
aucun article
relatif à la TGAP
. L'état A annexé à l'article
d'équilibre du budget fait apparaître une ligne TGAP non
dotée. L'annexe au projet de loi de finances " Evaluation des voies
et moyens - tome 1 " indique simplement dans ses pages 50 et 55 que
"
l'aménagement des droits
" et "
l'effet des
mesures du présent projet de loi de finances pour 2000
" sous
la forme d'une "
affectation de la (TGAP) au financement de certaines
dépenses sociales
" réduisent le produit attendu de la
TGAP au budget de l'Etat de 2 milliards de francs à zéro.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale
contient quant à lui un article 2 qui fait figurer la TGAP comme recette
du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale.
C'était donc par déduction, en " consolidant " deux
projets de textes législatifs, que le parlementaire était
amené à la conclusion que la TGAP cessait d'être une
recette de l'Etat pour être transférée à un fonds de
financement des allégements de charges sociales, créé dans
le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
II. L'AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT
S'appuyant sur
l'article 18 de l'ordonnance organique de 1959
121(
*
)
, la commission des finances de
l'Assemblée nationale a estimé que le transfert de la TGAP,
recette de l'Etat, à un fonds constituait une " affectation "
et nécessitait donc une
disposition explicite, d'origine
gouvernementale, en loi de finances
. Cet article 18 prévoit en effet
que "
l'affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que
d'une disposition de loi de finances, d'origine gouvernementale (...)
".
Cédant à la pression des députés notamment de sa
majorité, le gouvernement a donc introduit en première lecture du
projet de loi de finances pour 2000 à l'Assemblée nationale, un
article 27
bis
prévoyant explicitement le transfert de la TGAP du
budget général de l'Etat vers le fonds de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale, établissement
public national à caractère administratif nouvellement
créé.
Le gouvernement, qui affirme être soutenu dans son analyse par le
Secrétariat général du gouvernement mais également,
semble-t-il par le Conseil d'Etat, ne s'est pas dit convaincu du
bien-fondé des réclamations des députés. Les propos
du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie
l'attestent : "
L'article 1
er
de l'ordonnance, auquel
vous vous êtes référé, ne dispose nullement que le
budget de l'Etat doive retracer les recettes de la sécurité
sociale. Or, la TGAP devient une recette de la sécurité sociale.
Dans ces conditions, il est tout à fait normal qu'elle ne soit pas
retracée dans le budget. Son article 18 précise qu'une
disposition doit figurer dans la loi de finances quand une part d'une recette
fiscale est transférée. En l'occurrence, il ne s'agit pas d'une
part, mais de la totalité d'un impôt. Il n'est donc pas
nécessaire de l'évoquer dans la loi de finances. (...) Mais comme
nous ne voulons pas avoir de débat là-dessus, le gouvernement
déposera un amendement afin que cette recette soit
retracée
"
122(
*
)
.
En tout état de cause, même non convaincu par l'argumentation
des députés, le gouvernement s'y est néanmoins,
de
facto
, rallié.
III. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION
A. LE DISPOSITIF INITIAL DU GOUVERNEMENT EST PEU RESPECTUEUX DU PARLEMENT ET
CONSTITUTIONNELLEMENT DOUTEUX
La TGAP a été créée l'an dernier au sein du budget
de l'Etat par l'article 45 de la loi de finances pour 1999
123(
*
)
. En l'absence de toute disposition
contraire elle constitue donc bien
une recette de l'Etat inscrite au budget
général
.
Aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n'interdit
d'affecter le produit d'une imposition de toutes natures à un
établissement public. Cette solution a été maintes fois
confirmée par le Conseil constitutionnel
124(
*
)
dans le cas où de nouvelles
impositions étaient créées directement pour des
établissements publics.
S'agissant d'un recette de l'Etat préexistante, selon l'article 18 de
l'ordonnance organique, son affectation à une dépense
particulière ne peut résulter que d'une
disposition d'origine
gouvernementale figurant en loi de finances
. La jurisprudence du Conseil
constitutionnel est claire sur le fait que les " recettes " dont
l'article 18 traite sont bien les recettes de l'Etat. Par assimilation il est
probable que les dépenses concernées sont également celles
de l'Etat mais le texte d'une décision n° 90-283 D.C. du 8 janvier
1991 indique que "
l'affectation d'une recette de l'Etat à
une dépense ne peut résulter que d'un texte de loi de
finances
". La nature de la dépense n'est pas
précisée. Si il s'avère que la dépense
concernée peut être autre que " de l'Etat ", alors le
dispositif initial du gouvernement est inconstitutionnel.
Le Conseil constitutionnel n'a pas eu l'occasion de trancher le cas
précis de l'affectation d'une recette préexistante de l'Etat aux
dépenses d'un établissement public. Rappelons que la
création de ce fonds vise à
couvrir en réalité
des charges de l'Etat
et que désormais ses ressources et ses
dépenses échappent à l'ordonnance organique en 1959.
Si l'inconstitutionnalité du dispositif initial du gouvernement n'est
donc pas avérée en l'état actuel de la jurisprudence du
Conseil constitutionnel, il n'en demeure pas moins que les règles de
l'ordonnance organique, qui sont le fondement d'une grande partie des droits du
Parlement en matière budgétaire, apparaissent vidées de
leur sens
125(
*
)
.
B. CET ARTICLE ORGANISE LE DÉTOURNEMENT DE LA FISCALITÉ
ÉCOLOGIQUE
1. Une affectation au financement de la politique des 35 heures
L'an dernier, lors des débats sur la création de la TGAP, le
gouvernement avait fustigé les " taxes affectées " de
l'Agence pour l'environnement et la maîtrise de l'énergie (ADEME),
estimant que ce dispositif n'était pas favorable à
l'environnement. Cette année, le même gouvernement affecte le
produit de la TGAP au financement des allégements de charges sociales
prévus dans le cadre de la seconde loi sur les 35 heures : ce
dispositif est-il plus favorable à l'environnement ?
Le produit de la TGAP n'aura donc conservé qu'une seule année son
caractère de recette du budget général de l'Etat, qui
finançait entre autres les actions du ministère de
l'Environnement. Cette année, la TGAP finance une politique sans aucun
lien avec l'environnement.
Dans un rapport consacré à la fiscalité de
l'eau
126(
*
)
, notre
collègue Yves Tavernier relève que cette nouvelle
affectation "
rencontre (...) un risque inhérent à toute
affectation, y compris à la sécurité sociale : le
niveau des prélèvements à objet environnemental doit
être déterminé par la recherche d'une efficacité
intrinsèque (évaluation de leur effet dissuasif sur les
comportements pollueurs et des coûts liés aux pollutions
visées) et non par une logique de financement ; le montant de la
TGAP ne saurait devenir la variable d'équilibre de la
sécurité sociale
".
Votre rapporteur général partage cette inquiétude
:
la TGAP entre désormais dans une logique de financement, qui va à
contresens de la logique environnementale.
2. La disparition du " premier dividende " environnemental au
profit d'une logique de financement
La TGAP a été créée en 1999 sur
la
théorie du double dividende
: la fiscalité
écologique améliore d'une part l'environnement, par son effet
dissuasif sur la pollution (c'est le premier dividende), et d'autre part
l'emploi, par les recettes qu'elle procure et qui peuvent permettre la
diminution des charges qui pèsent sur le facteur travail (c'est le
second dividende).
Votre rapporteur général
considère qu'entre
augmentation des ressources publiques et diminution des pollutions il faut
choisir. En effet, une taxe ne se conçoit pas de la même
façon selon qu'elle vise à inciter à des comportements
moins polluants ou à fournir des recettes supplémentaires. Dans
le premier cas, elle aura des taux élevés sur des assiettes bien
ciblées et dans le second, au contraire, pour être acceptable par
tous, elle aura un taux faible et une assiette très large. Poursuivre
les deux objectifs à la fois est irréaliste : il ne saurait
exister de taxes environnementales inspirées par des motifs de
financement. Les arbitrages rendus sur les différentes taxes
prévues pour 2000 et 2001 illustrent bien
la
prééminence de la logique de financement :
des taux
bas, sur des assiettes larges
. Ces taxes acceptables par le plus grand
nombre et peu dissuasives n'ont pas vocation à réduire la
pollution mais à procurer de nouvelles ressources publiques. En outre,
on remarquera avec intérêt que
les produits de ces taxes sont
prédéterminés en fonction des besoins de financement
de la politique des 35 heures. S'agissant de la future taxe sur les
consommations intermédiaires d'énergie on peut parler d'un
" impôt de répartition " : le montant (environ 9
milliards) est déjà choisi, le Livre Blanc envoyé aux
industriels ne servira qu'à déterminer les modalités de ce
nouveau prélèvement.
L'an dernier,
votre rapporteur général
soulignait
déjà dans son rapport
127(
*
)
le risque d'instauration d'une
"
machine à taxer
" : "
Une
décision de hausse de la TGAP, impôt
" écologique " serait favorablement perçue par
l'opinion publique, alors que l'objectif de cette augmentation (...) ne serait
pas forcément l'amélioration de l'environnement mais
l'augmentation des recettes de l'Etat
". Cette année ces
observations sont confirmées : la TGAP est désormais une
ressource facile pour financer le coût exponentiel de la politique des 35
heures du gouvernement.
Le gouvernement a donc clairement choisi des taxes de rendement et non pas
des taxes environnementales
. La TGAP a été
détournée de son objectif environnemental. Un impôt
très faiblement dissuasif, des ressources qui n'iront pas à
l'environnement mais au financement de la politique de réduction du
temps de travail : on cherche en vain le " premier dividende "
annoncé par le gouvernement.
Votre rapporteur général
estime qu'une fiscalité écologique doit contribuer à
l'amélioration de l'environnement.
Il aurait
préféré une taxation dissuasive, ne
mettant pas en danger les entreprises françaises par rapport à
leurs concurrentes européennes et dont les ressources, le cas
échéant, auraient permis de financer d'autres actions
environnementales. Il n'est pas hostile dans certains cas à
l'affectation des taxes à une dépense en faveur de
l'environnement car cela permet de garantir des ressources pour des actions
données et de renforcer la logique du
pollueur-payeur
, à
laquelle il est attaché, par la logique du
dépollueur-aidé
qui permet de renforcer l'effet sur
l'environnement.
Enfin, il convient de remarquer que le transfert de la TGAP au fonds de
réforme des cotisations sociales patronales constitue une perte
d'environ 2 milliards de francs de recettes du budget général de
l'Etat, moindres recettes qui ont du être financées d'une
manière ou d'une autre. Peut-on donc vraiment parler de réforme
à prélèvements constants ?
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 28
Actualisation des taux de la
taxe
sur
les huiles perçue au profit du budget annexe
des prestations
sociales agricoles
Commentaire : le présent article propose d'instaurer un
mécanisme d'indexation des taux de la taxe sur les huiles perçue
au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) sur
l'indice des prix à la consommation.
I. LA SITUATION ACTUELLE
La taxe sur les huiles a été instituée par la loi de
finances pour 1963
128(
*
)
. Son
régime est fixé par l'article 1609
vicies
du code
général des impôts. Cette "
taxe
spéciale sur les huiles végétales, fluides ou
concrètes, effectivement destinées, en l'état ou
après incorporation dans tous produits alimentaires, à
l'alimentation humaine
", est due sur les huiles fabriquées en
France continentale et en Corse, importées ou qui font l'objet d'une
acquisition intra-communautaire.
Le produit de cette taxe figure à la ligne 70-46 " Taxe sur les
corps gras alimentaires " du BAPSA dont elle constitue une des recettes.
Son évolution est retracée dans le tableau suivant :
Evolution du produit de la taxe sur les huiles affectée au BAPSA depuis 1991
(en millions de francs)
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
LFI |
505 |
571 |
600 |
639 |
610 |
567 |
577 |
621 |
659 |
665* |
|
Exécution |
547 |
572 |
542 |
545 |
570 |
606 |
630 |
624 |
659* |
- |
* prévisions
Actuellement, les taux de cette taxe sont fixés,
pour
chaque catégorie de produits,
par la loi
: l'absence de
mécanisme d'indexation conduit en effet à demander au Parlement
de procéder tous les ans en loi de finances à la révision
des taux, pour tenir compte de l'évolution des prix.
Ainsi l'an dernier, à l'article 55 de la loi n° 98-1266 du 30
décembre 1998 de finances pour 1999, les taux ont été
réévalués en fonction de l'indice prévisionnel des
prix (+ 1,2 %)
129(
*
)
.
Les taux appliqués en 1999
(francs par kilogramme et francs par litre)
|
Catégories d'huiles |
F/Kg |
F/litre |
|
Huile d'olive |
0,972 |
0,875 |
|
Huiles d'arachide et de maïs |
0,875 |
0,797 |
|
Huiles de colza et de pépins de raisin |
0,449 |
0,408 |
|
Autres huiles végétales fluides et huiles d'animaux marins 130( * ) |
0,764 |
0,666 |
|
Huiles de coprah et de palmiste |
0,583 |
- |
|
Huile de palme |
0,534 |
- |
|
Autres huiles d'animaux marins 131( * ) |
0,972 |
- |
A cette
évolution des prix de + 1,2 %, s'ajoutait un " effet -
volume " de l'ordre de + 1 %. Ainsi, selon les prévisions pour
1999, le rendement attendu de cette taxe devrait s'élever à 659
millions de francs.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Afin d'éviter, chaque année en loi de finances, de demander au
Parlement une actualisation de ces taux, le présent article propose,
dans son paragraphe I, un
mécanisme d'indexation sur l'indice des
prix à la consommation.
Il est donc prévu que chaque année au mois de
décembre
132(
*
)
, les
taux seront révisés par un
arrêté du ministre
chargé du budget
publié au Journal officiel afin de rendre
cette taxe opposable à ses redevables.
Cette révision sera fonction de l'évolution prévisionnelle
en moyenne annuelle pour l'année suivante des prix à la
consommation de tous les ménages hors les prix du tabac. Ces
évolutions sont celles qui figurent au rapport économique, social
et financier annexé au dernier projet de loi de finances.
Dans la rédaction initiale du présent article, cette
révision des taux aurait comporté, le cas échéant,
une
correction au titre de l'année en cours
afin de prendre en
compte le décalage observé entre l'inflation
prévisionnelle et l'inflation réelle. Ce rattrapage aurait pu
être positif ou négatif. A titre d'exemple, l'actualisation des
taux pour 2000 aurait pu intégrer une correction au titre de 1999
puisque l'inflation prévue était de + 1,2 % et
l'inflation évaluée en fin d'année de + 0,5
%
133(
*
)
. Dans ce cas, la
correction aurait permis une réduction des taux pour 2000.
Pour les taux applicables
en 2000
, le paragraphe II du présent
article dans sa rédaction initiale prévoyait que
l'arrêté du ministre chargé du budget
ne serait
publié qu'en janvier 2000
. En effet, traditionnellement, la loi de
finances n'est promulguée qu'à la toute fin du mois de
décembre, ce qui ne laisserait pas suffisamment de temps pour prendre
l'arrêté en question. Les taux déterminés dans cet
arrêté de janvier 2000 auraient été applicables
dès le 1
er
janvier 2000.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ D'UNE CORRECTION EN COURS
D'ANNÉE
L'Assemblée nationale, sur proposition du rapporteur
général de sa commission des finances, a proposé, avec
l'avis favorable du gouvernement, de supprimer toute référence
à une correction
ex post
alignée sur le niveau effectif
d'inflation. Elle a motivé sa position par trois arguments.
Elle estime tout d'abord qu'il s'agit d'un dispositif " purement
circonstanciel " motivé par les décalages observables en
1999 (inflation prévisionnelle en loi de finances pour 1999 : 1,2 %
et évaluation actuelle : 0,5 %).
En second lieu, elle ne trouve pas souhaitable la remise en cause du principe
d'indexation sur l'inflation prévisionnelle. Il est vrai que le
dispositif proposé par le gouvernement de correction en cours
d'année constitue une innovation.
En troisième lieu, elle juge trop importante la délégation
accordée au pouvoir réglementaire.
B. LA FIXATION DES TAUX DE L'ANNÉE 2000 EN LOI DE FINANCES
L'Assemblée nationale propose également, avec l'avis favorable du
gouvernement, de supprimer le renvoi à un arrêté pris en
janvier prochain pour la fixation des taux pour 2000 et de fixer d'ores et
déjà dans la loi de finances les taux applicables.
Votre commission est favorable à cette modification. En effet,
l'arrêté dont la publication était prévu en janvier
et dont le contenu aurait été applicable au 1
er
janvier 2000 était,
par habilitation implicite du législateur,
rétroactif.
Il est plus simple de fixer en loi de finances pour 2000 les taux qui seront
applicables l'année prochaine. Ces taux pour 2000 intègrent donc
une hausse des prix à la consommation de
+ 0,9 %
134(
*
)
(" effet -
prix ") ainsi qu'un " effet - volume " de l'ordre de + 0,1
%. Le produit attendu pour le BAPSA devrait donc être de 665 millions de
francs. Ils sont retracés dans le tableau ci-dessous.
Les taux applicables en 2000
(francs par kilogramme et francs par litre)
|
Catégories d'huiles |
F/Kg |
F/litre |
|
Huile d'olive |
0,981 |
0,883 |
|
Huiles d'arachide et de maïs |
0,883 |
0,804 |
|
Huiles de colza et de pépins de raisin |
0,453 |
0,412 |
|
Autres huiles végétales fluides et huiles d'animaux marins 135( * ) |
0,771 |
0,672 |
|
Huiles de coprah et de palmiste |
0,588 |
- |
|
Huile de palme |
0,539 |
- |
|
Autres huiles d'animaux marins 136( * ) |
0,981 |
- |
Le
dispositif d'actualisation par le pouvoir réglementaire ne sera donc
effectif que pour la détermination des taux applicables en 2001.
Votre rapporteur général estime toutefois nécessaire de
réintroduire le dispositif de la correction en cours d'exercice,
estimant que cette correction relève de la simple
honnêteté.
Par ailleurs, il est nécessaire de corriger une erreur
rédactionnelle : depuis le présent projet de loi de
finances, c'est un " rapport économique,
social
et
financier " qui est annexé et non plus un rapport
" économique et financier ".
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 28 bis (nouveau)
Financement de
la
revalorisation des petites retraites agricoles
Commentaire : le présent article propose de reconduire
le
prélèvement d'un milliard de francs de contribution sociale de
solidarité des sociétés (C3S) au profit du budget annexe
des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour financer la revalorisation des
petites retraites agricoles.
I. LA REVALORISATION DES PETITES RETRAITES AGRICOLES
Les revenus des exploitants agricoles à la retraite
bénéficiant uniquement des retraites forfaitaires se
caractérisent par
leur faiblesse
. Cette situation s'explique
principalement par la constitution tardive d'un régime d'assurance
vieillesse obligatoire (en 1952) ainsi que par la modicité des
cotisations.
A. UN EFFORT DE REVALORISATION DEPUIS 1994
Depuis 1994, des mesures significatives ont été prises
en
faveur des retraités agricoles. Elles ont privilégié les
personnes aux revenus les plus faibles et ayant exercé l'essentiel de
leur vie active dans le secteur agricole. On pourra toutefois regretter la
stratification et la complexité
des différentes mesures de
revalorisation qui se sont succédées depuis 1994.
Le gouvernement s'est engagé à mener à bien un
plan
pluriannuel
(juin 1997 - juin 2002) de revalorisation des plus petites
retraites agricoles.
L'objectif du gouvernement est d'atteindre pour des carrières
complètes (37 années et demi) le
minimum vieillesse
avant
la fin de la législature (3.500 francs par mois par mois pour les chefs
d'exploitation et les personnes veuves et 2.800 francs par mois pour les aides
familiaux et conjoints)
137(
*
)
.
Par ailleurs, l'article 3 de la loi d'orientation agricole
138(
*
)
prévoit un
rapport du
gouvernement au Parlement
décrivant l'évolution qu'il compte
imprimer aux retraites agricoles sur la période juin 1997 - juin 2002
avec un effort plus marqué au début pour relever les pensions les
plus faibles. Notre collègue Germinal Peiro a été
nommé parlementaire en mission par le Premier ministre pour
préparer ce travail. Il a remis son rapport à la fin du mois
d'octobre. Le gouvernement devrait déposer ce rapport, modifié
à la marge, sur le bureau des assemblées dans les jours
prochains.
B. LES MESURES POUR 1999 ET 2000
La loi de finances pour 1999
139(
*
)
a prévu une nouvelle mesure
de revalorisation des petites retraites agricoles pour un coût de
1,2
milliard de francs en 1999
(et 1,6 milliard de francs en année
pleine à partir de 2000). Un effort tout particulier a porté sur
les veufs, veuves et les personnes seules, qui ont
bénéficié de plus de 50 % du total du relèvement
des retraites et un dispositif d'harmonisation des carrières mixtes
d'aide familial et de chef d'exploitation a été instauré.
Un arbitrage tardif a permis lors du vote du présent projet de loi en
première lecture à l'Assemblée nationale de prévoir
une nouvelle étape du plan 1997-2202
de revalorisation des
petites retraites agricoles
140(
*
)
. Le coût des mesures
envisagées est de l'ordre de
1,6 milliard de francs
en
année pleine (1,2 milliard de francs pour 2000). Sur cette somme, 1.473
millions de francs seront consacrée à la revalorisation des
montants minimum de pensions.
Montant des pensions minimales de vieillesse après une
carrière complète
dans le régime des exploitants
agricoles en 1999 et en 2000
(en tenant compte de la mesure prévue
pour 2000)
|
Catégorie |
1999 |
2000 |
|
Chefs d'exploitation |
3.000 |
3.200 |
|
Veufs et veuves |
2.800 |
3.000 |
|
Aides familiaux et ceux ayant une carrière dite " mixte ", seuls |
2.500 |
2.700 |
|
Conjoints et ceux ayant une carrière dite " mixte ", mariés |
2.200 |
2.400 |
Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche
II. LE FINANCEMENT DE CETTE POLITIQUE
L'effort en faveur des plus petites retraites a été constant
depuis 1994 quel que soit le gouvernement et il s'est traduit par des mesures
de l'ordre d'un milliard de francs supplémentaires chaque année.
S'agissant du plan de l'actuel gouvernement, sur 1998, 1999 et 2000, 6,7
milliards de francs auront été prévus soit 1,1 milliard de
francs supplémentaires chaque année en moyenne.
Pour 1999, un prélèvement d'un milliard de francs avait
été opéré sur le produit de la contribution sociale
de solidarité à la charge des sociétés (C3S), au
profit du BAPSA afin de financer la mesure de revalorisation des petites
retraites agricoles à hauteur de 1,2 milliard de francs. Les 200
millions de francs non financés ont nécessité une
augmentation de la subvention d'équilibre.
La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)
Ses
principales caractéristiques
La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. Elle
est versée par les sociétés commerciales aux
régimes d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des
non-salariés afin de compenser les pertes de recettes subies par ces
régimes du fait du développement de l'exercice sous forme
sociétaire des professions artisanales et commerciales. Elle a fait
l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son
rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour
1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation
du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre
d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue
lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de
francs.
La répartition de son produit
En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité
sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite
de leurs déficits comptables, entre trois régimes
prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non
salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime
d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC)
et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).
Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était
jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de
non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Depuis 1999,
ce solde est versé au Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté
conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du
ministre chargé du budget.
Pour 2000, le même schéma se reproduit : le présent
article propose de reconduire ce prélèvement
d'un milliard de
francs de C3S
au profit du BAPSA pour financer la nouvelle mesure de
revalorisation des petites retraites agricoles d'un montant de 1,2 milliard de
francs pour 2000.
Il faut remarquer ici l'arbitraire du partage entre la loi de finances et la
loi de financement de la sécurité sociale. L'année
dernière, le financement figurait en loi de financement de la
sécurité sociale car on considérait qu'elle concernait la
C3S et sa répartition. Cette année, la même mesure est
inscrite en projet de loi de finances pour 2000 (et elle modifie la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999) au motif qu'il
s'agit d'un financement au profit du BAPSA qui figure dans le projet de loi de
finances.
III. LES APPRÉCIATIONS DE VOTRE COMMISSION
A. UN FINANCEMENT INADMISSIBLE
1. Un financement incomplet
Il est tout d'abord étrange que pour financer une mesure de
1,6 milliard de francs en année pleine (1,2 milliard de francs en
2000 et 1,05 en coût net) ne soit prévu qu'un financement
à hauteur d'un milliard de francs.
Quel financement est prévu
pour les 200 millions de francs restant ?
En 1999, c'est par l'augmentation de la subvention budgétaire
d'équilibre que le financement de la mesure nouvelle de 1,2 milliard de
francs avait été complété. Les arbitrages pour 2000
ne sont pas encore rendus.
2. Un financement non pérenne
Comme cela avait été observé l'an dernier, on remarquera
avec intérêt que
l'on finance ici une mesure pérenne
(1,6 milliard de francs en année pleine)
avec une recette
d'appoint
, débloquée ponctuellement pour 2000.
3. Un financement chaotique
Il faut également souligner les tergiversations du Gouvernement quant
à l'affectation de C3S au régime agricole. Alors qu'il
était éligible à la répartition de la C3S, le BAPSA
n'a rien reçu entre 1994 et 1998, le produit de la C3S étant
prioritairement et intégralement réparti entre les régimes
déficitaires. A partir de 1999, il a été
décidé que le BAPSA ne bénéficierait plus de la
répartition de C3S. Pourtant en 1999, pour financer une mesure de
revalorisation des retraites, le BAPSA a reçu 1 milliard de francs de
C3S en " solde de tout compte ". Et cette année à
nouveau, c'est un milliard de C3S qui vient financer la poursuite du plan de
revalorisation des petites retraites agricoles.
Une règle a été posée, votre rapporteur
général ne comprend pas pourquoi elle est chaque année
contournée.
Les conséquences en sont que le fonds de réserve pour les
retraites dont le gouvernement avait annoncé le financement massif pour
2000, se voit soustraire 1 milliard de francs par le BAPSA (après les
5,6 milliards de la politique des 35 heures). En effet, ce sont autant de
recettes dont ne bénéficiera plus la première section du
fonds de solidarité vieillesse, dont les excédents doivent
pourtant abonder le fonds de réserve pour les retraites. Ainsi, les
excédents attendus pour 2000 de 8,5 milliards de francs seront
ramenés à 1,9 milliard de francs après ces deux
prélèvements sur recettes. Le fonds de réserve, à
peine créé, sans avoir été doté ni
d'objectif ni de structure de gestion, est à la vérité
traité comme une variable d'ajustement.
Votre rapporteur général
s'étonne de ces
tergiversations, de ces arbitrages tardifs et de ces financements à la
petite semaine qui ne sont ni pérennes ni intégraux.
B. UNE PROPOSITION ALTERNATIVE : AUGMENTER LE TAUX DE LA COTISATION
INCLUSE DANS LES TAUX DE TVA
Votre rapporteur général
estime plus sain de financer cette
mesure de revalorisation des petites retraites agricoles, par une augmentation
du taux de la cotisation incluse dans les taux de la TVA. Celle-ci permettrait
de majorer les recettes de TVA affectées au BAPSA.
Ce taux est actuellement fixé à
0,70 %
par l'article 1609
septedecies
du code général des impôts.
Afin de financer la mesure de revalorisation des retraites agricoles de francs
ainsi que les exonérations pour les jeunes agriculteurs prévues
par l'article 4
bis
du projet de loi de financement de la
sécurité sociale (qui ne sont pas non plus financées et
qui coûteraient environ 80 millions de francs), il est donc
proposé de fixer le taux de la cotisation à 0,77 %. Cela
porterait les recettes de TVA du BAPSA à environ 33,2 milliards de
francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 29
Affectation du droit de
consommation sur
les tabacs manufacturés
Commentaire : le présent article propose d'affecter des
fractions plafonnées du produit du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés au financement de trois catégories de
dépenses sociales.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LE PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS MANUFACTURÉS
FAIT L'OBJET DE DEUX AFFECTATIONS
Le produit total du droit de consommation sur les tabacs manufacturés,
prévu à l'article 575 du code général des
impôts, devrait s'élever en
1999
à
48,2 milliards
de francs
.
Ce produit est affecté
, pour l'essentiel,
au budget de
l'Etat
,
mais aussi
, pour une part,
à la Caisse nationale
de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).
L'affectation d'une fraction du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés à l'assurance maladie a été mise en
oeuvre, de façon pérenne, par l'article 49 de la loi n°
96-1181 du 30 décembre 1996 portant loi de finances pour 1997. Cette
fraction était égale à 6,39 % du droit de consommation sur
les tabacs.
Elle a été portée à 9,1 % par l'article 46 de la
loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances
pour 1998.
Ainsi, le produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés
devrait-il être réparti de la manière suivante en
1999 :
- 43,8 milliards de francs au profit du budget de l'Etat ;
- et 4,4 milliards de francs au profit de la CNAMTS.
Soit un total de 48,2 milliards de francs.
B. DES DÉPENSES SOCIALES À FINANCER
1. La " ristourne dégressive "
Afin d'abaisser le coût du travail peu qualifié, des
allégements de cotisations sociales sur les bas salaires ont
été décidés depuis 1993.
La mise en place de cette
nouvelle orientation de la politique de
l'emploi
s'est faite par étapes.
La loi n° 93-353 du 27 juillet 1993 relative au développement de
l'emploi et de l'apprentissage a instauré une exonération des
cotisations patronales d'allocations familiales pour les salaires
jusqu'à 1,1 SMIC et une réduction de moitié pour ceux
compris entre 1,1 et 1,2 SMIC. Cette exonération était
intégralement compensée par l'Etat.
La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 sur l'emploi et
la formation professionnelle a repris les dispositions d'exonération de
cotisations famille sur les bas salaires en les intégrant dans un
programme pluriannuel sur cinq ans, qui a porté progressivement le seuil
à 1,5 SMIC pour l'exonération complète et 1,6 SMIC pour
l'exonération de moitié.
La loi n° 95-943 du 4 août 1995 portant diverses mesures d'urgence
pour l'emploi et la sécurité sociale a ajouté au
dispositif précédent une réduction dégressive des
cotisations patronales au titre des assurances sociales, des accidents du
travail et des allocations familiales, pour les salaires compris entre le SMIC
et 1,2 SMIC.
Ces dispositifs tendaient à alléger le coût du travail
des emplois peu qualifiés.
La loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995 de finances pour 1996 a
fusionné
, à titre expérimental, jusqu'au 31
décembre 1997,
les deux dispositifs précédents. La
réduction dégressive était alors comprise entre le SMIC et
1,33 SMIC.
La loi de finances pour 1996 prévoyait que, à partir du
1
er
janvier 1998, l'exonération des cotisations d'allocations
familiales définie par la loi quinquennale, serait reprise, avec un
calendrier décalé. Les seuils de 1,5 et 1,6 SMIC seraient
atteints au 1
er
janvier 2000, tandis que la réduction
dégressive définie par la loi du 25 août 1995 serait
à nouveau en vigueur.
Toutefois, le gouvernement actuel a souhaité pérenniser le
dispositif de réduction dégressive de cotisations patronales de
sécurité sociale sur les bas salaires applicables depuis le
1
er
octobre 1996, en y apportant plusieurs modifications, et ne pas
revenir au système précédemment en vigueur.
Ainsi, l'article 115 de loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de
finances pour 1998 a-t-il abaissé le montant maximum de salaire ouvrant
droit à l'exonération de 1,33 SMIC à 1,3 SMIC. Par
ailleurs, a été annoncé le gel du montant maximal de la
réduction à son niveau actuel.
Les crédits nécessaires au financement de cette mesure,
communément appelée
" ristourne
dégressive "
, ont d'abord été inscrits au
chapitre 44-75 du budget des charges communes, puis transférés,
par la loi de finances pour 1999, au chapitre 44-77 (article 30) du budget de
l'emploi. Ils s'élevaient alors à 42,725 milliards de francs.
2. La compensation par la CNAMTS de la perte des cotisations d'assurance
personnelle
La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 a créé une couverture
maladie universelle (CMU), dont l'objectif est d'offrir une
couverture de
base
aux 150.000 personnes qui n'en bénéficient pas, et
d'instituer une
couverture complémentaire
applicable à 6
ou 7 millions de personnes.
Cette loi a supprimé le régime de l'assurance personnelle
maladie et maternité, et, par conséquent, les cotisations
auparavant prises en charge, à ce titre, par différentes
collectivités publiques.
Les personnes qui, jusque-là, bénéficiaient de l'assurance
personnelle, sont désormais prises en charge par la couverture de base
instituée par la loi du 27 juillet 1999 précitée, qui leur
donne accès aux prestations en nature de l'assurance maladie. Les
charges de la CNAMTS s'en trouvent donc nécessairement accrues.
La CNAMTS, pour faire face à ses charges nouvelles, doit donc
bénéficier de ressources supplémentaires, à savoir
une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés.
La loi prévoyait que cette affectation au profit de la CNAMTS
interviendrait dans le projet de loi de finances pour 2000.
Il convient toutefois de préciser que la charge de 4,05 milliards de
francs, alors supportée par l'Etat et les départements, ne sera
compensée qu'à hauteur de 3,5 milliards de francs par une
fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés.
Cette différence de financement de 550 millions de francs avait
été mise en exergue, à l'époque, par votre
commission, et, en particulier, par notre collègue Jacques Oudin,
rapporteur pour avis de la loi portant création de la CMU.
3. Le fonds de cessation anticipée d'activité des
travailleurs de l'amiante
Le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de
l'amiante a été créé par l'article 41 de la loi
n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la
sécurité sociale pour 1999.
Le III de cet article 41 prévoit que ledit fonds finance l'allocation de
cessation anticipée d'activité versée aux salariés
et anciens salariés des établissements de fabrication de
matériaux contenant de l'amiante, qui est créée par le
même article de la loi de financement précitée.
L'allocation de cessation anticipée d'activité est versée
aux travailleurs de l'amiante qui remplissent deux conditions :
- travailler ou avoir travaillé dans un des établissements
figurant sur une liste établie par arrêté des ministres
chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget,
pendant la période où y étaient fabriqués des
matériaux contenant de l'amiante ;
- avoir atteint un âge déterminé, qui pourra varier en
fonction de la durée du travail effectué dans les
établissements considérés, sans pouvoir être
inférieur à 50 ans.
Par ailleurs, ont également droit, dès l'âge de 50 ans,
à l'allocation de cessation anticipée d'activité les
salariés ou anciens salariés reconnus atteints, au titre du
régime général, d'une maladie professionnelle
provoquée par l'amiante et figurant sur une liste établie par
arrêté des ministres chargés du travail et de la
sécurité sociale.
Le montant de l'allocation est identique à celui de l'allocation de
préretraite accordée dans le cadre du fonds national pour
l'emploi (FNE). Elle est attribuée et servie par les caisses
régionales d'assurance maladie.
Elle cesse d'être versée lorsque le bénéficiaire
remplit les conditions requises pour bénéficier d'une pension de
vieillesse au taux plein.
Quant aux ressources du fonds, elles sont constituées d'une contribution
de l'Etat et d'un versement de la branche accidents du travail et maladies
professionnelles du régime général de la
sécurité sociale, au titre des charges générales de
la branche.
Lors de l'examen par le Parlement de ce dispositif, en novembre 1998, le
gouvernement avait estimé que le fonds, dont la création
était alors proposée, prendrait en charge plusieurs milliers de
personnes au cours de l'année 1999, ce qui nécessitait un besoin
de financement de l'ordre de 400 millions de francs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
A. LA QUASI TOTALITÉ DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES
TABACS MANUFACTURÉS SERAIT AFFECTÉE AU FINANCEMENT DE
DÉPENSES SOCIALES
Le présent article propose d'affecter,
de facto
, la quasi
totalité du produit du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés au financement des trois dépenses sociales
mentionnées ci-dessus.
Il convient de préciser que le tome I du fascicule consacré
à l'évaluation des voies et moyens, annexé au projet de
loi de finances pour 2000, évalue à 46,2 milliards de francs le
produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés revenant au
budget de l'Etat
141(
*
)
, ce qui
correspond
" à une prévision de hausse des prix de 5 %,
comme en 1999, et à l'extension en année pleine de la suppression
du duty-free ".
1. L'affectation au fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale
a) Le produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés
affecté au fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales de sécurité sociale représente moins de la
moitié de ses ressources futures
Le deuxième alinéa du présent article
prévoit d'affecter une fraction du produit du droit de consommation sur
les tabacs manufacturés égale à 39,5 milliards de
francs, au fonds de compensation des allégements de cotisations
sociales, dont la création est par ailleurs prévue par l'article
2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
2000, mais avec une appellation différente.
Il convient en effet de relever que ce projet de loi mentionne la
création d'un
" fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale ".
L'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur
général, a donc fort opportunément adopté un
amendement rédactionnel
" destiné à
rétablir l'harmonie lexicale des deux textes ".
L'affectation proposée tend à permettre le financement par le
fonds susmentionné des dépenses engagées au titre de la
" ristourne dégressive " de cotisations sociales sur les bas
salaires.
Le pourcentage retenu - 85,50 % - du produit du droit de consommation sur les
tabacs manufacturés représente
39,5 milliards de francs
,
ce qui correspond au coût des allégements de cotisations sociales
consentis dans le cadre de la " ristourne dégressive ".
Du reste, l'affectation proposée était plafonnée à
39,5 milliards de francs dans le projet initial du gouvernement. Ce dernier a,
en effet, présenté un amendement, adopté par
l'Assemblée nationale, qui supprime le plafond en valeur absolue, ne
laissant subsister que le plafond exprimé en pourcentage. Ainsi, une
augmentation du produit du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés bénéficierait-elle au fonds
susmentionné, et cela, vraisemblablement, afin de faire face à
l'impasse dans laquelle le gouvernement s'est retrouvé pour financer les
" 35 heures ". Il s'agit, ainsi, en cas de carence d'une autre
ressource du fonds, de s'assurer un financement stable.
Le lien entre le financement de la " ristourne dégressive " et
l'affectation au fonds de financement proposée n'obéit donc
à
aucune logique autre que celle purement
financière
: il s'agit de dégager des ressources d'un
montant équivalent à celui des dépenses.
Il convient toutefois de préciser que le fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales de sécurité sociale
recevra d'autres ressources, à hauteur de 105 milliards de francs
à partir de 2002, afin de prendre à sa charges les
dépenses engendrées par la réduction du temps de travail
décidée par le gouvernement.
b) Les autres ressources du fonds de financement
Le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale devrait recevoir environ 64 milliards de francs
en 2000, au titre du financement de l'ensemble des allégements de
charges sociales : ceux qui existent actuellement, ainsi que les nouvelles
dispositions prévues dans le cadre du passage aux " 35
heures ".
Trois éléments sont ainsi à distinguer :
- le coût des allégements de charges sociales existants ;
- celui de l'extension des mesures d'allégement ;
- et celui des aides à la réduction du temps de travail
proprement dites.
Ces deux derniers points recouvrent le financement des 35 heures.
Il a déjà été précisé que les
dépenses engagées au titre du financement de la " ristourne
dégressive " représentaient 39,5 milliards de francs.
Le projet de loi sur la réduction négociée du temps de
travail prévoit d'étendre l'allégement des charges
sociales de 1,3 à 1,8 SMIC, soit un coût estimé à
7,5 milliards de francs en 2000.
Cette mesure bénéficierait uniquement aux entreprises
passées aux 35 heures
, les autres continuant à
bénéficier de la " ristourne dégressive"
jusqu'à 1,3 SMIC.
Pour l'année 2000, le coût total des allégements de
charges sociales, supporté par le nouveau fonds, devrait donc
s'établir à 47 milliards de francs. Il apparaît donc
que le financement de ces mesures n'est que partiel,
l'affectation de 39,5
milliards de francs étant insuffisante pour couvrir le coût total.
La différence, soit 7,5 milliards de francs, ne pourra être
financée que par la
création de deux nouveaux
prélèvements, réalisée par le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000
:
- en premier lieu,
une contribution sociale
(article 3 du projet de loi
de financement)
, au taux de 3,3 %, sur les bénéfices des
sociétés réalisant plus de 50 millions de francs de
chiffre d'affaires
viendrait prendre le relais de la surtaxe temporaire sur
les bénéfices des sociétés instaurée en
1997
142(
*
)
, et devrait
rapporter 4,3 milliards de francs ;
-
en second lieu,
l' " écotaxe "
(article
4), c'est-à-dire l'extension, en 2000, de l'assiette de la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP) aux
granulats, aux phosphates et aux produits phytosanitaires (puis à la
consommation d'énergie en 2001), serait à la charge des
entreprises et devrait engendrer un produit fiscal estimé à 3,2
milliards de francs en 2000.
En outre, les entreprises bénéficieraient d'une
aide
incitative à la réduction du temps de travail
- aide
pérenne et générale, appelée
aide
structurelle
- qui prendrait la forme d'un allégement des
cotisations patronales de 4.000 francs par salarié et par an : son
coût est évalué
entre 17,8 et 19,8 milliards de
francs en 2000.
Le financement de l'aide structurelle
était assuré, dans le
dispositif initial du gouvernement, de deux manières :
-
par
une dotation budgétaire
de 4,3 milliards
de francs
, qui est inscrite au budget de l'emploi pour 2000, et qui peut
être considérée comme une subvention de l'Etat au fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale (par ailleurs, 2,5 milliards de francs sont
destinés aux aides incitatives à la réduction du temps de
travail dans le cadre de la loi " Robien ", mais n'ont pas vocation
à être intégrés dans le nouveau fonds
143(
*
)
) ;
- par une mise à contribution des
organismes de protection
sociale, évaluée entre 13,5 et 15,5 milliards de francs
, et
dont la répartition ne s'opérait pas selon des critères
clairs et objectifs, l'exposé des motifs du présent projet de loi
nous indiquant, en effet, que l'UNEDIC serait mise à contribution pour
un montant compris entre 8 et 10 milliards de francs, et les caisses de
sécurité sociale à hauteur de 5,5 milliards de francs.
Lorsque l'ensemble des entreprises passerait aux 35 heures, c'est-à-dire
à partir du 1
er
janvier 2002, le fonds de financement
devrait voir ses ressources s'établir à un montant aujourd'hui
évalué à environ 105 milliards de francs
, et
réparties de la manière suivante :
- fraction du droit de consommation sur les tabacs : 39,5 milliards de
francs ;
- contribution sociale sur les bénéfices : 12,5 milliards de
francs ;
-
" écotaxe " : 12,5 milliards de francs ;
- contributions de divers organismes sociaux et de l'Etat :
25
milliards de francs.
2. L'affectation à la caisse nationale d'assurance maladie des
travailleurs salariés
Afin que la CNAMTS puisse compenser la perte des cotisations d'assurance
personnelle auparavant versées par l'Etat et les départements, et
supprimées par la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une
couverture maladie universelle (CMU),
le troisième alinéa du
présent article
propose d'affecter à la CNAMTS une fraction
du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés
égale à 7,58 %, soit
3,5 milliards de francs en 2000.
Le
plafond en valeur absolue a été pareillement supprimé,
suite à l'adoption d'un amendement présenté par le
gouvernement.
Cette affectation tend à permettre de financer la prise en charge, par
la CNAMTS, des dépenses engagées au titre de la couverture de
base pour les personnes qui, auparavant, bénéficiaient de l'aide
personnelle.
3. L'affectation au fonds de cessation anticipée d'activité
des travailleurs de l'amiante
Le quatrième alinéa du présent article
prévoit
d'affecter au fonds de cessation anticipée d'activité des
travailleurs de l'amiante, créé par l'article 41 de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999, une fraction du
droit de consommation sur les tabacs manufacturés égale à
0,43 %, soit
200 millions de francs en 2000.
L'amendement
gouvernemental a également supprimé le plafond en valeur absolue.
Ce montant doit permettre à l'Etat de participer financièrement
au dispositif de préretraite pour les salariés et anciens
salariés des établissements de fabrication de matériaux
contenant de l'amiante.
Il convient de préciser que le rapporteur général de
l'Assemblée nationale avait présenté un amendement tendant
à modifier la définition des ressources du fonds de cessation
anticipée d'activité pour y inclure une fraction du produit du
droit de consommation sur les tabacs manufacturés. En effet, le texte de
l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
1999 ne contient aucune disposition de cette nature. Il évoque seulement
" une contribution de l'Etat et un versement de la branche accidents du
travail et maladies professionnelles du régime général de
la sécurité sociale ".
M. Didier Migaud a finalement retiré son amendement, après que
le secrétaire d'Etat au budget eut pris l'engagement que le gouvernement
déposerait un amendement à vocation similaire lors de l'examen du
projet de loi de financement de la sécurité sociale.
B. LE SURPLUS DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS
MANUFACTURÉS CONTINUERAIT DE BÉNÉFICIER AU BUDGET DE
L'ÉTAT
Le produit total du droit de consommation sur les tabacs manufacturés
devrait s'élever à 50,825 milliards de francs en 2000.
Il convient de rappeler que 9,1 % de ce produit total est affecté
à la CNAMTS de manière pérenne, soit un montant de 4,625
milliards de francs en 2000. Dans l'état actuel du droit,
46,2
milliards de francs
seraient donc affectés au budget de l'Etat.
C'est ce dernier montant qui sert de base au calcul des différentes
fractions du produit du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés affectées aux trois bénéficiaires
prévus par le présent article.
Dès lors, son adoption se traduirait par la répartition suivante
du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés :
- 4,625 milliards de francs pour la CNAMTS ;
- 39,5 milliards de francs pour le fonds de financement de la réforme
des cotisations patronales de sécurité sociale ;
- 3,5 milliards de francs pour la CNAMTS au titre de la participation au
financement de la couverture de base mise en place par la CMU ;
- 200 millions de francs pour le fonds de financement de cessation
anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante ;
- 3 milliards de francs pour le budget de l'Etat.
Le budget de l'Etat continuerait ainsi de bénéficier du
surplus du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés,
à hauteur de 6,49 %
144(
*
)
.
Ce surplus devrait donc s'élever à 3 milliards de francs en 2000,
mais il devrait être plus important les années suivantes. En
effet, la part restant au budget de l'Etat ne sera déterminée
qu'après la réalisation des affectations prévues par la
loi.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. VOTRE COMMISSION PARTAGE LE TROUBLE DE LA " MAJORITÉ
PLURIELLE "
Le rapporteur général de l'Assemblée nationale a
salué
" l'ingéniosité du dispositif "
proposé par le gouvernement.
Votre commission ne peut que s'étonner d'une telle appréciation,
le dispositif proposé étant d'une grande complexité.
A moins qu'il ne s'agisse plutôt d'une manière d'exprimer
l'ironie que ne manque pas de susciter une telle " usine à
gaz " au sein même de la majorité gouvernementale.
Le 30 septembre 1999, à l'occasion de l'audition de M. Christian
Sautter, le rapporteur général estimait ainsi que
" les
modifications structurelles proposées tant pour le budget de l'Etat que
pour les comptes sociaux avaient éveillé un certain trouble au
sein de la commission "
145(
*
)
.
Votre commission partage ce trouble, renforcé par la
difficulté d'arriver à déterminer le ministre
compétent, sur le fond, sur ce dispositif. Elle s'étonne
néanmoins qu'il s'exprime de façon aussi constante et visible
à l'Assemblée nationale.
Ainsi, à propos d'une question sur la TGAP posée au
secrétaire d'Etat au budget, ce dernier a répondu que
" c'est la ministre de l'emploi et de la solidarité, qui, au nom
du gouvernement tout entier, soutiendra la discussion de ces dispositions
[par conséquent, celle de la TGAP]
devant le
Parlement ".
Pourtant, le même compte-rendu indique que
" Mme Nicole Bricq a
rappelé que Mme Martine Aubry, entendue le matin même par la
commission, s'était, à sa grande surprise, déclarée
incompétente s'agissant des dispositions fiscales de la loi de
financement ".
Et Mme Nicole Bricq de conclure :
" il y a
un indéniable défaut d'articulation entre les deux
ministères concernés et entre les deux textes ".
Enfin, le rapporteur général de l'Assemblée nationale
avait relevé la différence d'appellation dans le projet de loi de
finances et dans le projet de loi de financement pour 2000 du fonds
destiné à financer les allégements de charges sociales.
Cette différence n'est pas aussi anodine qu'il y paraissait de prime
abord. Elle semble, au contraire,
refléter la complexité et
les incertitudes du mode de financement mis en place par le gouvernement.
B. UN DISPOSITIF INACCEPTABLE
Votre commission estime inacceptable le dispositif proposé par le
gouvernement, qu'il s'agisse de son projet initial comme de la
" solution " à laquelle il est parvenu au terme d'un
" bricolage " réalisé dans l'urgence pour sortir de
l'impasse de financement dans laquelle son propre entêtement l'avait
conduit.
1. L'affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés à des dépenses pérennes comporte des
risques
Votre commission n'entrera pas dans un débat théorique portant
sur la pertinence de l'affectation de recettes - le droit de consommation sur
les tabacs manufacturés - à des dépenses -
l'allégement des charges sociales - dont l'objet est sans lien avec
l'origine des ressources.
Elle souhaite ne s'en tenir qu'à des
considérations
concrètes
, mais pourtant essentielles.
Ainsi, estime-t-elle que l'affectation d'une part importante du produit du
droit de consommation sur les tabacs manufacturés au fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale comporte le
risque d'une augmentation, soit
de la fiscalité des tabacs, soit de la consommation de tabac.
En effet, financer la " ristourne dégressive " par une
fraction de la fiscalité des tabacs permet de dégager des
ressources stables au profit du fonds de financement.
Or, et compte tenu des nombreuses incertitudes que comporte le dispositif
prévu par le gouvernement,
il est probable que l'on cherchera
à maximiser ces ressources en cas de tarissement des autres sources de
financement du fonds.
En l'espèce, l'augmentation du produit du droit de consommation sur les
tabacs serait alors une tentation à laquelle il serait bien difficile de
résister si les recettes prévues n'étaient pas au
rendez-vous, et cela notamment par le biais d'une hausse de la
fiscalité.
La même logique est, du reste, à l'oeuvre s'agissant de la TGAP.
Il s'agit, en effet, d'un impôt qui n'a qu'un prétexte
écologique puisque sa principale motivation est de fournir des recettes
pour financer le passage aux " 35 heures ".
Le gouvernement n'a
donc pas intérêt à voir l'assiette de cet impôt se
réduire, afin d'assurer le financement de dépenses
pérennes.
2. Les crédits de la " ristourne dégressive "
sont-ils mal évalués ?
En 1998, les crédits destinés au financement de la
" ristourne dégressive " avaient été
arbitrairement réduits par le gouvernement afin de constituer une
provision de 3 milliards de francs destinée au financement des " 35
heures ".
Contrairement aux affirmations du gouvernement, la ponction alors
opérée a gravement réduit les crédits de la
" ristourne dégressive ", rendant de ce fait indispensable
leur abondement en loi de finances rectificative pour 1998 à hauteur de
3 milliards de francs. Le ministre de l'emploi et de la solidarité
l'avait d'ailleurs reconnu implicitement devant votre commission, en
dépit de ses déclarations en sens contraire lors de l'examen du
projet de loi de finances pour 1998. Le gouvernement avait ainsi prévu,
au titre du financement de la " ristourne dégressive " en
1998, des dépenses à hauteur de 41,5 milliards de francs, alors
que seulement 38,77 milliards de francs avaient été prévus
dans la loi de finances initiale.
En 1999, les crédits consacrés au financement de la
" ristourne dégressive " ont progressé, pour atteindre
42,725 milliards de francs. Cette progression avait été
soulignée par votre commission, ce dispositif ayant fait ses preuves en
permettant de créer ou de maintenir des emplois dans le secteur marchand.
Les positions du Sénat sur la question des allégements de charges
sociales sur les bas salaires sont d'ailleurs constantes, comme l'a
montré
l'adoption, le 29 juin 1998, de la proposition de loi
déposée par M. Christian Poncelet, alors président de
la commission des finances, tendant à élargir le champ de ce
dispositif. On ne peut regretter que le gouvernement ait cru, à
l'époque, opportun de s'opposer à l'adoption de ce texte.
Toutefois, votre commission exprime son inquiétude face à la
nouvelle réduction de crédits que subit le financement de la
" ristourne dégressive ".
En effet, s'il est prévu
que son financement sera assuré, à l'avenir, par le fonds de
financement déjà mentionné, les crédits
transférés s'élèveront, non pas à 42,725
milliards de francs, soit le montant inscrit en loi de finances pour 1999, mais
à 39,49 milliards de francs. Une réduction de crédits de
3,235 milliards de francs sera, en effet, réalisée, afin de
procéder à un
" ajustement aux besoins ".
Votre commission s'interroge sur le réalisme de cette
évaluation pour 2000 des crédits devant financer la
" ristourne dégressive ". Soit ils ont été
" surcalibrés " en 1999, soit ils seront insuffisants en 2000.
3. Le financement des 35 heures n'est pas assuré et le dispositif
initial risquait de porter atteinte au dialogue social
• Le dispositif initialement prévu par le gouvernement
prévoyait une participation financière conséquente des
organismes sociaux au financement des 35 heures, comme il a été
exposé ci-dessus.
Il arguait en effet que, en raison des moindres dépenses et des
suppléments de recettes résultant, pour les régimes
sociaux, des créations d'emplois engendrées par la
réduction du temps de travail, les organismes de protection sociale
devaient participer au financement des 35 heures. Le gouvernement parlait du
" recyclage " des économies de la sécurité
sociale.
Or, ce " recyclage ", parfois aussi appelé
" autofinancement ", était particulièrement
hasardeux : il constituait un véritable pari, reposant sur le
présupposé d'une corrélation quasi mécanique et
proportionnelle entre réduction du temps de travail et créations
d'emplois.
En tout état de cause, les partenaires sociaux étaient
catégoriquement opposés à cette formule, que votre
commission avait déjà critiquée dans le rapport relatif au
débat d'orientation budgétaire, et qui est contraire aux
dispositions de la loi Veil du 25 juillet 1994, selon laquelle tout
allégement de cotisations sociales décidé par l'Etat doit
être intégralement compensé.
• Le dispositif gouvernemental portait aussi atteinte à
l'autonomie des organismes de protection sociale, gérés par les
partenaires sociaux sur une base paritaire.
En outre, si les 35 heures créaient réellement de nombreux
emplois, l'amélioration des comptes sociaux aurait dû conduire,
non à un prélèvement, mais à une
baisse du taux
des cotisations sociales.
Enfin, il convient de rappeler que
l'équilibre des comptes sociaux
reste très précaire
, la CNAMTS étant même
déficitaire en 1999 (-12,1 milliards de francs) et devant
l'être encore en 2000 (-3,7 milliards de francs).
•
Le caractère hasardeux de ce mode de financement ne se
posait donc pas tant pour 2000 que pour les années à venir.
La contribution des organismes sociaux aurait pu ne pas être supportable,
qui plus est, si les " 35 heures " ne créent pas d'emplois
à la hauteur des espérances du gouvernement et des complexes
mécanismes financiers qu'il a échafaudés. Il n'y aurait
pas eu, dès lors, d'économies à " recycler ".
Le gouvernement n'avait donc pas assuré le financement
ex ante
d'une mesure qu'il a pourtant imposée de manière autoritaire,
tant aux entreprises qu'aux partenaires sociaux. Le financement des 35 heures
n'était donc pas seulement incertain, il était aussi
potentiellement dangereux pour l'équilibre de la sécurité
sociale et des comptes sociaux.
4. La " solution " proposée par le gouvernement ou comment
sortir d'une impasse de financement
Face à l'hostilité unanime des partenaires sociaux, que n'a pas
manqué de provoquer la mise à contribution autoritaire des
organismes de protection sociale, et aux menaces qui pesaient sur l'avenir du
paritarisme en France,
le gouvernement, reconnaissant son erreur, a
finalement renoncé à une partie de son projet initial.
Cette décision l'a cependant placé dans une situation très
inconfortable, puisque son dispositif n'était plus que partiellement
financé.
L'impasse de financement dans laquelle il s'est lui-même placé l'a
conduit à proposer une nouvelle " solution ".
Du " recyclage " des économies de la sécurité
sociale, qui constituait pourtant, non seulement l'aspect central du mode de
financement du passage aux 35 heures, mais également la condition du
succès de cette réduction du temps de travail, il n'est
désormais plus question.
L' " autofinancement " de la mesure n'étant plus à
l'ordre du jour, le gouvernement a donc été contraint de trouver,
dans l'urgence, d'autres sources de financement.
Ainsi, sa solution consiste-t-elle à :
-
procéder à une
nouvelle affectation de recettes
au bénéfice du fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale, celle des
droits
sur les alcools
;
-
mobiliser
le produit de la taxation des heures
supplémentaires, également affecté au fonds de
financement.
Le produit du droit de consommation sur les alcools est aujourd'hui
affecté, à hauteur de 12 milliards de francs en 1999, au fonds de
solidarité vieillesse (FSV).
5,6 milliards de francs
au titre de
ce produit changeront d'affectation, et alimenteront le fonds de financement de
la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale,
en lieu et place des provisions de même montant qui avaient
été réalisés sur les comptes des caisses du
régime général.
Les provisions qui avaient ainsi été constituées
abonderont, quant à elles, le FSV, privé d'une partie de ses
ressources.
Le gouvernement a donc renoncé à mettre les organismes sociaux
à contribution. Il a préféré les priver d'une
partie de leurs ressources !
La contribution de 10 % sur les heures supplémentaires payée par
les entreprises qui ne sont pas encore passées aux " 35
heures " devrait engendrer des ressources évaluées par le
ministère de l'emploi et de la solidarité à
7 milliards de francs
, qui seront affectés au fonds de
financement susmentionné, suite à la décision de ne plus
" ponctionner " l'UNEDIC.
Le financement du dispositif serait ainsi assuré pour 2000.
Toutefois, un réel problème de financement se pose pour les
années à venir.
En effet, la taxation des heures supplémentaires est par nature
provisoire, puisque l'ensemble des entreprises devront être
passées aux " 35 heures " au 1
er
janvier 2002.
Dès lors, les salariés bénéficieront des
compensations financières attachées à la
réalisation d'heures de travail supplémentaires.
Par ailleurs, il était initialement prévu que le produit de cette
taxation ne soit pas directement affecté au fonds de financement, mais
lui serve de réserve de trésorerie. Son affectation et sa nature
même viennent donc d'évoluer radicalement.
Lorsque le dispositif sera pleinement opérationnel, à partir
de 2002, il manquera environ 20 milliards de francs par an, puisque le produit
de la taxation des heures supplémentaires aura disparu.
Le
financement des " 35 heures " n'est donc toujours pas assuré,
à terme. Ainsi, à une " usine à gaz " a
succédé une autre " usine à gaz ", au terme d'un
" bricolage " financier opéré dans l'urgence.
5. Les créations d'emplois ne peuvent pas seulement résulter
d'une réduction autoritaire du temps de travail
Il semble, en effet, que la réduction autoritaire du temps de travail ne
soit pas aussi créatrice d'emplois que le ministre de l'emploi et de la
solidarité l'affirme.
Les effets incertains des " 35 heures " sur les créations
d'emplois ont en effet été relevés fort
opportunément par les services du ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie.
Les hésitations du ministre de l'économie quant au nombre d'emplois créés par les 35 heures
Selon
une étude conjointe de l'INSEE, de la DARES
146(
*
)
et de la Direction de la
prévision du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie, seuls 7 % environ des 560.000 emplois créés
entre juin 1997 et juin 1999 dans le secteur marchand sont dus
à la réduction du temps de travail, comme le montre le graphique
ci-dessous :
Ainsi, selon la Direction de la Prévision, la réduction du temps
de travail n`a créé que 40.000 emplois, soit 7,20 % du
total.
Il convient de rappeler que Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité, annonçait, pour la même période,
" 100.000 emplois créés ou
préservés "
grâce à la réduction du
temps de travail.
Votre commission ne peut que déplorer l'approche gouvernementale de
la question essentielle de l'aménagement du temps de travail, qui ne
repose ni sur la discussion ni sur l'argumentation, mais seulement sur des
présupposées idéologiques.
En revanche, l'adoption de la proposition de loi déposée par
M. Christian Poncelet aurait permis de donner plus d'ampleur aux
créations d'emplois résultant de l'allégement des charges
sociales pesant sur les bas salaires.
L'effet sur l'emploi d'une mesure telle que la " ristourne
dégressive " est en effet incontestable. Les industries de main
d'oeuvre du textile, du cuir et de l'habillement constituent une bonne
illustration de résultats positifs des allégements de charges.
Alors que ce secteur traversait une crise majeure - 40 % des effectifs
perdus en 15 ans, avec une accélération des pertes d'emplois
à partir de 1992, et 60.000 suppressions de postes envisagées
pour 1996 et 1997 - le plan d'exonérations sociales mis en place en mars
1996 a permis de stabiliser ces suppressions et même d'augmenter les
effectifs. Le dispositif a permis de sauvegarder 10 % des emplois dans ce
secteur, soit environ 35.000.
L'effet positif sur l'emploi de la réduction des charges sociales
fait aujourd'hui l'objet d'un très large accord, comme en
témoigne la publication, au cours de l'été 1998, du
rapport de M. Malinvaud sur cette même question
147(
*
)
.
Le gouvernement lui-même en convient. Ainsi, les documents
préparatoires à la conférence nationale sur l'emploi et
les salaires du 10 octobre 1997, au cours de laquelle fut annoncée
la mise en place des " 35 heures ", précisaient :
" après avoir augmenté sur la période 1970-1984,
le coût relatif du travail peu qualifié a retrouvé, au
cours des années récentes, son niveau de 1970, sous l'effet
notamment de la réduction des charges sociales pesant sur les bas
salaires ".
Ils poursuivaient :
" la relative bonne
résistance de l'emploi, dans une conjoncture peu favorable,
résulte pour partie des premiers effets de la baisse du coût du
travail au voisinage du salaire minimum ".
Sans doute faut-il voir dans la création d'un fonds de financement
des allégements de charges sociales un ralliement, malgré tout
fort tardif, du gouvernement aux thèses défendues par le
Sénat depuis de nombreuses années.
Eu égard à ces appréciations,
votre commission vous
proposera d'adopter un amendement tendant à supprimer le deuxième
alinéa du présent article
affectant 85,50 %, soit 39,5
milliards de francs en 2000, du produit du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés au fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale.
En revanche, elle vous propose d'accepter les autres dispositions du
présent article, qui tirent les conséquences budgétaires
de l'adoption de textes législatifs.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 30
Modifications d'affectations et
suppression de ressources liées
à la clôture de comptes
d'affectation spéciale
Commentaire : le présent article propose de supprimer
la taxe
forestière et la taxe de défrichement affectées au fonds
forestier national, d'affecter le produit des redevances sur l'édition
des ouvrages de librairie et sur l'emploi de la reprographie au Centre national
du livre et d'organiser l'affectation directe d'une fraction de la taxe sur les
locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, et les locaux de
stockage à la région Ile-de-France.
I. LA SUPPRESSION DE LA TAXE FORESTIÈRE ET DE LA TAXE DE DEFRICHEMENT
A. LA TAXE FORESTIERE
La taxe forestière et la taxe de défrichement constituent deux
prélèvements d'un inégal rendement - la première
devrait rapporter 310 millions de francs en 1999, la seconde
32 millions de francs- affectés au financement de la politique
publique forestière à travers leur rattachement au fonds
forestier national.
Leur logique était donc celle d'un autofinancement partiel des
interventions publiques dans le domaine de la forêt.
La taxe forestière, régie par l'article 1609
sexdecies
du
code général des impôts, est un impôt complexe.
Elle porte sur des éléments d'aval de la filière bois
à savoir
" les sciages, éléments de charpente,
menuiseries industrielles du bâtiment, parquets, lambris, moulures,
baguettes, bois de placage, bois contre-plaqués, panneaux, palettes,
emballages en bois, papiers et cartons fabriqués, faisant l'objet d'une
acquisition intracommunautaire ou importés en France
métropolitaine ".
Elle est perçue selon un barème comportant cinq taux
différents selon la nature des produits.
Le taux de la taxe est actuellement fixé à :
- 1,30 % de la valeur des produits pour les parquets, lambris, moulures,
baguettes, éléments de charpente et emballages industriels ;
- 1,20 % pour les sciages, merrains bruts, traverses en bois, bois de
placage et bois contre-plaqués ;
- 0,68 % pour les panneaux en bois ;
- 0,50 % pour les menuiseries industrielles du bâtiment et les
emballages légers ;
- 0,12 % pour le papier journal ainsi que les papiers et cartons divers.
La taxe est due en France métropolitaine par les entreprises qui
fabriquent ou les personnes qui importent un des produits cités plus
haut ou qui réalisent des acquisitions intracommunautaires portant sur
ces mêmes produits.
Le fait générateur de la taxe est constitué soit par leur
livraison en
France métropolitaine
, soit par leur utilisation,
lorsque ces produits sont mis en oeuvre par le fabricant pour son propre usage
ou pour les besoins de la fabrication de produits non taxables.
L'assiette de la taxe est constituée, dans le premier cas, par le
montant net de toutes taxes de la recette lorsque ces produits sont
livrés et, dans le second cas, par le prix de revient net de toutes
taxes. Un mécanisme assure l'exonération de la taxe aux
exportateurs.
Elle est constatée et recouvrée selon les règles
applicables en matière de TVA.
Une importante réforme était intervenue à l'occasion de la
loi de finances pour 1991, la taxe unique sur les produits forestiers alors
perçue au taux de 3,5 % ayant été
réaménagée tout à la fois pour mettre notre
législation en conformité avec la réglementation
européenne et pour alléger les prélèvements fiscaux
pesant sur les professionnels.
De fait, le produit de la taxe forestière a considérablement
diminué depuis cette réforme et, depuis, son évolution
n'est due qu'au relèvement de son taux voté pour soutenir les
moyens d'intervention du FFN.
Evolution du produit de la taxe forestière
(en millions de francs)
|
Années |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Montant de la taxe |
664 |
255 |
250 |
207 |
276 |
313 |
288 |
310 |
320,3 |
310 (a) |
(a)
Montant prévu par la loi de finances initiale 1999.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
Il est à observer que l'augmentation importante du taux de la taxe sur
les sciages décidée par la loi de finances pour 1994 -il passait
de 1 à 1,65 %- n'a jamais été appliqué, une
instruction fiscale du 15 mars 1994 en reportant l'effet au-delà du
31 décembre 1994 tandis que l'article 30 de la loi de finances pour
1995 (n° 94-1162 du 29 décembre 1994) devait confirmer de son
côté le taux de 1,3 % appliqué en fait en 1994 et
ramené finalement à 1,2 % par l'article 38 de la loi de
finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995).
Ces variations témoignent des difficultés d'acclimatation
d'une taxe dont la qualité de la gestion a pu être mise en cause
sans démentis à plusieurs occasions
. Sa complexité, la
réticence de plusieurs professionnels, la multiplicité des
redevables ont, semble-t-il, découragé les services fiscaux
d'accomplir toutes diligences pour en recouvrer le produit.
La suppression proposée constitue ainsi d'abord une mesure de
simplification.
Elle n'est en outre pas dénuée d'une certaine logique
économique
en ce sens que le financement d'actions
forestières à partir d'un prélèvement sur des
activités économiques liées à la forêt,
singularité française relevée par le récent rapport
de M. Jean-Louis Bianco
148(
*
)
, constitue un paradoxe
difficilement justifiable.
Assise sur les produits d'aval, l'imputation finale de la taxe est d'ailleurs
l'objet de débats, les contribuables faisant valoir ses effets
négatifs sur des marges déjà tendues tandis que les
propriétaires forestiers regrettent d'en supporter l'impact à
travers l'effet de la taxe sur leurs prix de vente. En toute hypothèse,
la suppression de la taxe constitue toutes choses égales par
ailleurs, un gain net pour la filière qu'il ne faut ni exagérer
ni négliger. Toutes choses égales par ailleurs seulement,
c'est-à-dire si l'effort public à
destination de la
forêt ne se relâche pas après la suppression
envisagée du FFN.
En l'état, les concours publics à la forêt ne ressortent
pas compromis de la suppression du FFN.
Outre l'allégement des charges imposées à la
filière pour un montant de 350 millions de francs dû à
la suppression proposée des taxes forestière et de
défrichement, les crédits budgétaires s'accroissent
passant de 1.736,6 à 1.927,2 millions de francs entre les lois de
finances initiales 1999 et 2000.
Comparaison des dotations des lois de finances initiale 1999 et 2000 pour la forêt (1)
|
Engagements totaux en MF |
LFI 1999 |
PLF 2000 |
|
recherche (forêt, bois) |
20,6 MF |
29,5 MF |
|
développement forestier |
116,1 MF |
138,3 MF |
|
inventaire forestier national |
42,4 MF |
33,1 MF |
|
versement compensateur (forêts communales) |
878 MF |
957 MF |
|
protection (incendie, terrains de montagne, dunes) |
316 MF |
332,5 MF |
|
travaux (reboisement, voirie forestière) |
237,9 MF |
287,7 MF |
|
aval de la filière |
110,1 MF |
135 MF |
|
fonctionnement spécifique |
10 MF |
10 MF |
|
acquisitions |
5,5 MF |
3,9 MF |
|
TOTAL |
1.736,6 MF |
1.927,2 MF |
(1)
Hors versement du budget européen
Il convient de conforter cette tendance et la suppression du FFN invite, compte
tenu de l'éparpillement des crédits forestiers qui en
résultera et d'un légitime souci de lisibilité, à
demander au gouvernement de rendre compte annuellement au Parlement des
crédits publics consacrés à la forêt et de leur
évolution.
Sous cette réserve et celle que, malgré la suppression de la
taxe, les contribuables en retard de paiement qui, selon certaines
appréciations, seraient nombreux soient recherchés, la mesure
proposée apparaît raisonnable
.
B. LA TAXE DE DEFRICHEMENT
La suppression de la taxe de défrichement procède du
même esprit simplificateur. Elle produit, bon an mal an, entre 30 et
35 millions de francs de recettes
149(
*
)
.
L'assiette de la taxe est constituée par la surface des bois et
forêts à défricher.
Les exemptions, définies à l'article L.314-4 du code forestier,
sont cependant nombreuses. Elles concernent notamment :
- les défrichements exécutés par les sections de commune,
les collectivités locales, leurs groupements, leurs
établissements publics en vue de réaliser des équipements
d'intérêt public, sous réserve de la reconstitution d'une
surface forestière équivalente dans un délai de cinq
ans ;
- les défrichements ayant pour but des mises en valeur agricoles et
intéressant des massifs boisés de moins de dix hectares d'un seul
tenant dans des départements ou des parties de département
fixés par décret ;
- les défrichements nécessités par les travaux
déclarés d'utilité publique et effectués dans les
périmètres de protection et de reconstitution
forestière ;
- les défrichements ayant pour objet une opération de mise
en culture dans certaines zones, précisées par
décret ;
- les défrichements de terrains situés en montagne ou en zones
défavorisées, lorsqu'ils ont pour objet l'installation d'un jeune
agriculteur ou l'agrandissement d'une exploitation.
N'entrent pas davantage dans le champ de la taxe " les opérations
ayant pour but de remettre en valeur d'anciens terrains de culture ou de
pacage envahis par une végétation ou un boisement
spontanés ou les terres occupées par les formations telles que
garrigues, landes et maquis " ainsi que " les opérations
portant sur les noyeraies, oliveraies, plantations de chênes truffiers et
vergers à châtaignes ".
Le taux de la taxe est fixé à :
- 1,3 franc par mètre carré de surface à défricher
lorsque le défrichement a pour objet des opérations de mise en
culture ;
- 4 francs par mètre carré de surface à défricher
dans les autres cas.
Par ailleurs, le montant de la taxe due par le redevable est au minimum de
5.000 francs, quelle que soit la surface à défricher lorsque
le défrichement a pour objet de permettre la construction d'un
bâtiment autre qu'à usage agricole.
La taxe de défrichement est, à la différence de la taxe
forestière qui ne possède pas cette caractéristique, une
éco-taxe destinée à inciter à l'entretien des
terrains. Sa suppression marque un recul de la fiscalité
écologique. Mais son degré de complexité est tel que le
maintien en l'état n'est guère envisageable.
Sa suppression comporte sans doute des avantages financiers supérieurs
à ceux associés à son maintien.
II. L'AFFECTATION DIRECTE DE DEUX REDEVANCES AU CENTRE NATIONAL DU LIVRE
Le II de l'article 30 comporte l'affectation directe des produits de la
redevance sur l'édition des ouvrages de librairie et de la redevance sur
l'emploi de la reprographie au Centre national du livre. C'est la loi de
finances pour 1976 (n° 75-1278 du 30 décembre 1975) qui
avait procédé, à la création de ces deux redevances
et à l'affectation de leurs recettes au compte d'affectation
spéciale n° 902-16 " Fonds national du livre ".
Régie par l'article 1609
duodecies
du code général
des impôts, la " redevance " sur l'édition des ouvrages
de librairie est due par les éditeurs à raison des ventes, autres
que les exportations et les livraisons dans un lieu situé dans un autre
Etat membre de la Communauté européenne, des ouvrages de
librairie de toute nature qu'ils éditent.
En sont exonérés toutefois les petits éditeurs dont le
chiffre d'affaires de l'année précédente pour cette
branche d'activité n'a pas excédé, tous droits et taxes
compris, 500.000 francs.
Le taux de la redevance est de 0,2 %.
Quant à la " redevance " sur l'emploi de la reprographie
(article 1609
terdecies
du code général des impôts),
son taux est fixé à 3 %. Elle porte sur les ventes et
livraisons à soi-même, à l'exception des exportations et
des livraisons dans un autre Etat membre de la Communauté
européenne, d'appareils de reprographie réalisées par les
entreprises qui les ont fabriqués ou fait fabriquer en France, ainsi que
sur les importations et acquisitions intracommunautaires des mêmes
appareils.
La liste des appareils taxables est fixée par un arrêté
conjoint du ministre de l'économie et des finances et du ministre de
l'industrie et de la recherche. L'article 159 AD de l'annexe IV au code
général des impôts vise ainsi les machines à
imprimer offset de 500 kg ou moins, les duplicateurs, les appareils de
photocopie à système optique ou par contact et appareils de
thermocopie, ainsi que les appareils de reprographie de bureautique utilisant
la technique du scanner.
Les deux redevances sont assises, liquidées et recouvrées comme
en matière de taxe sur la valeur ajoutée, c'est-à-dire
qu'elles sont autoliquidées par les redevables et que leur produit est
recouvré par le réseau de la DGI.
Le tableau ci-après récapitule l'évolution du produit des
deux redevances depuis 1993.
Evolution du produit des deux " redevances "
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
LFI 1999 |
|
Reprographie |
71,79 |
83,612 |
84,587 |
77,248 |
84,703 |
88,216 |
87 |
|
Edition |
24,54 |
25,783 |
29,747 |
28,557 |
28,980 |
28,406 |
29 |
|
Total |
96,33 |
103,395 |
114,334 |
105,805 |
113,683 |
116,622 |
116 |
Le
produit des " redevances " est affecté au compte d'affectation
n° 902-16 " Fonds national du livre " dont le
présent projet de loi propose la suppression. Les crédits ouverts
dans le cadre de ce compte d'affectation spéciale ont pour objet le
versement de subventions au Centre national du livre (CNL).
Cet établissement public à caractère administratif qui est
ainsi le destinataire exclusif du produit des deux redevances s'alimente
d'autres ressources : la subvention de fonctionnement de l'Etat, d'autres
subventions accordées par le biais de conventions sur des
opérations particulières, et des remboursements des avances
consenties aux éditeurs. Mais le Fonds national du livre contribue
à hauteur d'environ 80 % au budget du Centre national du livre.
Le CNL est en charge des missions suivantes qu'on peut qualifier de
missions de services publics compte tenu de l'acception très large de
cette notion en droit administratif français :
- soutenir et encourager l'activité littéraire des
écrivains français par des bourses ;
- favoriser par des subventions ou des avances de fonds l'édition ou la
réédition par les entreprises françaises d'oeuvres
littéraires dont il importe d'assurer la publication ;
- concourir à la diffusion, sous toutes ses formes, des oeuvres
littéraires ;
- contribuer au maintien et à la qualité des réseaux de
diffusion du livre ;
- favoriser la traduction d'oeuvres étrangères en français
et d'oeuvres françaises en langue étrangère ;
- intensifier les échanges littéraires et concourir à
toutes actions pour la promotion de la lecture et du livre susceptibles de
contribuer à la diffusion et au rayonnement du livre
français ;
- favoriser les commandes par les bibliothèques, les
établissements culturels et les librairies, en France et à
l'étranger, des ouvrages de langue française dont la diffusion
présente un intérêt culturel, scientifique, technique ou
touchant à la francophonie.
L'affectation directe du produit des " redevances " qui est
proposée ne bouleverserait pas l'ordre des choses et paraît
conforme à la jurisprudence extensive du Conseil constitutionnel.
Les " redevances ", qui, en tant qu'impôts indirects,
appartiennent à la catégorie des impositions de toutes natures
seraient maintenues.
Toutefois leur produit ne transiterait plus par le compte d'affectation
spéciale et serait ainsi " sorti " du budget. Il serait
directement versé au CNL, démembrement de l'Etat.
Cette débudgétisation réduirait cependant encore la
lisibilité d'une intervention publique qui est déjà opaque
puisque les deniers publics confiés au CNL sont gérés dans
le cadre des procédures budgétaires particulières à
l'établissement public
.
En ce sens, elle ne paraît pas
opportune.
Deux solutions sont théoriquement envisageables :
rattacher les recettes versées au fonds national du livre au
budget général et opérer les réintégrations
de crédits qui s'imposent.
supprimer la disposition proposée et maintenir le fonds national
du livre.
En pratique, seule cette possibilité nous est offerte puisque nous ne
disposons pas des moyens de rétablir les crédits dans le budget
du ministère de la culture.
III. L'AFFECTATION DIRECTE D'UNE PARTIE DE LA TAXE SUR LES LOCAUX À
USAGE DE BUREAUX À LA RÉGION ILE-DE-FRANCE
A. L'ELARGISSEMENT DE LA TAXE SUR DIVERS LOCAUX PERCUE EN ILE-DE-FRANCE
REALISE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1999 ETAIT DESTINE A DEGAGER LES
FINANCEMENTS NECESSAIRES A L'EQUILIBRE DU FARIF
Le III du présent article propose une nouvelle rédaction de
l'article L. 4414-7 du code général des
collectivités territoriales, dans un contexte de suppression du Fonds
pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF)
proposée par l'article 44 du présent projet.
Pour comprendre la portée de cette mesure, un bref rappel s'impose.
Avant l'intervention de la loi du 4 février 1995, la région
d'Ile-de-France percevait une attribution au titre de la dotation globale de
fonctionnement (DGF). La loi n° 76-39 du 6 mai 1976 portant
création et organisation de la région d'Ile-de-France avait, en
effet, maintenu les sources de financement du district précédent,
parmi lesquelles figurait notamment la taxe locale sur les salaires. La
création de la DGF par la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979
avait maintenu le principe d'un tel versement au terme de quoi la région
Ile-de-France se trouvait être la seule région française
à bénéficier de la DGF. Elle en bénéficiait
via un prélèvement sur les sommes affectées à la
dotation globale de fonctionnement des départements, la dotation
forfaitaire et la seconde part de la dotation de péréquation
(dite dotation impôts-ménages) assorti d'une garantie de
progression minimale dans les mêmes conditions que les
départements. Pour 1994, le montant perçu à ce titre s'est
élevé à 1,2 milliard de francs.
Or, le I de l'article 73 de la loi n° 95-119 du
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire, codifié sous
l'article L. 4414-7 du code général des
collectivités territoriales, a prévu qu'à compter de 1995,
cette dotation serait réduite de 120 millions de francs par an,
jusqu'à son extinction complète.
Le II de l'article 73 de la loi précitée, codifié sous
l'article L. 4414-7 du code précité, dispose cependant que
"
le produit du fonds d'aménagement de la région
d'Ile-de-France est affecté dans les conditions prévues par la
loi de finances pour 1995 (n° 94-1162 du 29 décembre 1994)
à la région d'Ile-de-France à due concurrence du montant
du prélèvement effectué sur la dotation globale de
fonctionnement versée à cette région en application de
l'article L. 4414-6. Jusqu'en 1998, la région prendra en charge,
à due concurrence des sommes transférées, les engagements
de l'Etat financés par le fonds ".
L'objet de cette mesure était de compenser la perte de recettes
résultant de la suppression progressive du montant de la dotation
globale de fonctionnement versée à cette région.
Cette compensation à due concurrence présentait cependant un
caractère original, puisque, jusqu'en 1998, la région avait pour
charge de se substituer à l'Etat pour financer les engagements pris par
ce dernier. L'utilisation de la compensation par la région était
ainsi fléchée.
De fait, de 1995 à 1998, le transfert à la région
Ile-de-France des ressources du FARIF a été opéré
par une convention passée entre l'Etat et cette région,
convention qui déterminait le montant et la destination
définitive des crédits concernés.
Mais à compter de 1999 la région a recouvré la latitude
d'utiliser les fonds transférés pour le financement de projets
décidés par le conseil régional.
Un nouveau chapitre
(n° 11) de dépenses du compte n° 902-22 a
été créé par l'article 73 de la loi de finances
pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) pour retracer le
transfert prévu par l'article L. 4414-7 précité, pour un
montant de 600 millions de francs en 1999. Ce transfert doit croître
de 120 millions de francs par an jusqu'en 2004, date à laquelle il
atteindra le plafond prévu de 1,2 milliard de francs.
Cette montée en charge ouvrait la perspective d'un tarissement des
moyens du FARIF disponibles pour les interventions décidées par
l'Etat. Aussi, la loi de finances de l'année dernière a-t-elle
procédé à l'élargissement de l'assiette de la taxe
sur les bureaux en y incluant les locaux commerciaux et de stockage et en
majorant les taux.
Cette disposition avait été repoussée par le Sénat
mais elle a été maintenue par l'Assemblée
nationale
150(
*
)
.
A son terme, les recettes du FARIF ont été accrues de près
de 139 millions de francs ce qui a permis de maintenir les marges
d'intervention de l'Etat.
Le tableau ci-dessous décrit l'équilibre du FARIF à
horizon 2004.
Evolution des recettes de la taxe sur les bureaux,
les
locaux
commerciaux et les locaux de stockage
(en millions de francs)
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Bureaux |
1886 |
1941 |
1997 |
2052 |
2108 |
|
Locaux commerciaux |
240 |
282 |
324 |
366 |
408 |
|
Locaux de stockage |
220 |
263 |
305 |
348 |
382 |
|
Total |
2346 |
2486 |
2626 |
2766 |
2898 |
|
Restitution région |
720 |
840 |
960 |
1080 |
1200 |
|
Disponible Etat |
1626 |
1646 |
1666 |
1686 |
1698 |
Il
montre que la variation des recettes affectées au fonds serait
compatible avec la " sortie " du dispositif de compensation
établi au bénéfice de l'Ile-de-France et le maintien du
niveau d'intervention de l'Etat observé en 2000.
Pourtant, le présent projet de loi propose la suppression du FARIF.
B. LA SUPPRESSION DU FARIF JUSTIFIE LE III DU PRESENT ARTICLE QUI,
CEPENDANT, COMBINE AVEC ELLE, ALTERE LA LOGIQUE DE LA TAXE
La suppression du FARIF manifeste la volonté de revenir au budget
général comme principal support d'intervention de l'Etat dans la
région Ile-de-France.
Le dispositif du III du présent article atténue toutefois la
portée de cette rebudgétisation puisqu'il instaure le principe de
l'affectation directe d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux, les
locaux commerciaux et les locaux de stockage à la région
Ile-de-France.
Les conditions de cette affectation s'inspirent du système de
compensation organisé par le II de l'article 73 de loi
n° 95-119 du 4 février 1995 et par la loi de finances pour
1995. On remarque en particulier qu'au-delà de 2004 la compensation est
gelée et à l'inverse de la DGF ne bénéficie
d'aucune indexation.
Toutefois, le mécanisme proposé comporte une différence
importante par rapport à celui de la loi précitée. La
garantie d'un versement supplémentaire à la région
Ile-de-France de 120 millions de francs année après
année jusqu'à 2004 disparaît en droit au profit d'un
dispositif qui, pour avoir la même portée suppose que la taxe qui
en est le support atteigne un rendement suffisant. L'affectation à la
région Ile-de-France est en effet organisée par
référence à une fraction -50 %- du produit de ladite
taxe dans la limite de plafonds annuels qui correspondent au programme de
compensation prévu par la loi de 1995.
Cette disposition d'apparence anodine introduit une modification du
système de compensation adopté en 1995 qui, compte tenu des
incertitudes sur l'avenir d'une taxe dont la conception est pour le moins
imparfaite, comporte le risque d'une réduction de sa portée.
Ce risque pour la région Ile-de-France s'ajoute à un autre risque
associé à la suppression du FARIF
proposée dans le
présent projet de loi. Celle-ci aboutirait à l'extinction de la
procédure d'affectation du produit d'une taxe spécifique à
l'Ile-de-France à des dépenses réalisées sur le
territoire de celle-ci et destinées à résoudre des
problèmes spécifiques à l'Ile-de-France
. La suppression
de l'affectation ne s'accompagne pas de celle de la taxe spécifique et
ouvre ainsi la liberté d'utiliser son produit, plus
précisément, la partie de ce produit qui ne serait pas
directement versée à la région, à des fins
étrangères à sa cause première
.
Du reste, les conditions dans lesquelles sont rebudgétisées les
crédits du FARIF dans le présent projet de loi n'assurent pas le
maintien du niveau d'intervention qui était celui du FARIF.
Elle se traduit, du côté recettes, par l'affectation au budget
général de la portion du produit de la taxe qui ne serait pas
versée directement à la région Ile-de-France, soit
1.522,5 millions de francs.
Du côté dépenses, la rebudgétisation entreprise a
pour contrepartie un abondement des crédits de divers budgets qui
prennent en charge des dépenses, jusqu'alors réalisées
à partir du FARIF.
Le basculement des crédits du FARIF vers le budget général
de l'Etat est présenté dans le tableau ci-après.
Tableau récapitulatif des transferts de
crédits du
CAS n° 902-22
vers le budget général
(en millions de francs)
|
CAS n° 902-22 (crédits à transférer) |
Budget général (crédits transférés) |
||||
|
Chapitre/article |
AP |
CP |
Chapitre/article |
AP |
CP |
|
Chap.01
Aides destinées au financement des logements à usage locatif
social en région Ile de France
|
490,0 |
490,0 |
Chap.
65-48, article 20 (budget du logement)
|
385,0 (a)
|
146,5
|
|
Chap.
02. Acquisition d'immeubles ainsi que frais annexes y afférents, dans
les départements du Val d'Oise, des Yvelines, de l'Essonne, de
Saine-et-Marne, du Val de Marne et de Seine-Saint Denis
|
150,0 |
150,0 |
Chapitre
55-21, article 30 (budget du Logement)
|
120,0
|
36,0
|
|
Chap 03. Acquisition ouconstruction d'immeubles destinés aux services de l'Etat libérant des immeubles en région Ile de France ou qui sont transférés hors de cette région |
30,0 |
30,0 |
Chapitre
57-91, article 81 (budget de l'équipement, services communs)
|
5,0
|
1,5
|
|
Chapitre 04. Subventions d'investissement en matière de transports collectifs en Ile de France |
130,0 |
130,0 |
Chapitre 63-41, article 18 (budget des Transports terrestres) |
220,0 |
66,0 |
|
Chapitre 05. Investissements sur le réseau routier national en Ile de France |
580,0 |
580,0 |
Chapitre 53-43, article 90 (budget des Routes) |
580,0 |
177,0 (b) |
|
Chapitre 06, article 10. Etudes |
25,0 |
25,0 |
Chapitre 57-30, article 60 (budget du Logement) |
30,0 |
15,0 |
|
Chapitre 09. Opérations de développement social urbain |
120,0 |
120,0 |
Chapitre 46-60n article 20 (budget de la Ville) |
125,0 |
37,5 |
|
Chapitre 10. Dépenses en faveur du développement social urbain |
- |
95,0 |
Chapitre 46-60, article 20 (budget de la Ville) |
- |
100,0 |
|
Pour
mémoire :
|
- |
|
Affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux ou de stockage (cf. article 30 du projet de loi de finances pour 2000) |
- |
- |
|
Total des crédits à transférer |
1.525,0 |
2.220,0 |
Total des crédits transférés |
1.525,0 |
622,5 |
a) Sur
le montant de 418,6 millions de francs inscrits dans le fascicule
budgétaire du Logement (p.24) seuls 385 millions de francs
proviennent effectivement d'un transfert du FARIF.
b) Sur le montant de 230,7 millions de francs inscrits dans le fascicule
budgétaire des Routes (p.79), seuls 177 millions de francs
proviennent effectivement d'un transfert du FARIF.
Les conditions dans lesquelles sont inscrits au budget général
les crédits auparavant inscrits au FARIF conduisent en l'état
à une économie budgétaire et contribuent à
l'amélioration du déficit public.
Si, pour les autorisations de programme, le transfert qui est
opéré respecte l'enveloppe qui aurait été
disponible dans les écritures du FARIF, tout en apportant quelques
aménagements au regard de la répartition de l'objet des
crédits
151(
*
)
, il n'en
va pas de même en matière de crédits de paiement. Pour ces
derniers, seuls 622,5 millions de francs de crédits sont inscrits
au budget général, soit près de 900 millions de moins
que la dotation théorique du FARIF.
La dotation inscrite à ce titre a pour effet, compte tenu de la recette
rattachée au budget général, d'améliorer le solde
budgétaire primitif de 900 millions de francs.
L'ensemble de ces réaménagements n'a donc pas la
neutralité que la présentation qui en est faite souhaiterait leur
conférer.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 31
Institution du
prélèvement
de solidarité pour l'eau et modifications du compte d'affectation
spéciale n° 902-00
Commentaire : le présent article propose de
remplacer
l'actuel compte spécial du Trésor " Fonds national de
développement des adductions d'eau " (FNDAE) par un compte
intitulé " Fonds national de l'eau " (FNE). Ce compte
comporterait deux sections. La première correspondrait à
l'actuel FNDAE. La seconde serait intitulée " Fonds national de
solidarité pour l'eau " (FNSE) et concernerait les actions de
solidarité pour l'eau. Elle serait gérée par le ministre
chargé de l'environnement et ses recettes seraient constituées
par un prélèvement dit de solidarité sur les agences de
l'eau, établi à 500 millions de francs pour 2000.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE COMPOSÉ DE DEUX SECTIONS
AUTONOMES
Il est prévu dans le présent article de renommer le compte
d'affectation spéciale n° 902-00 " Fonds national de
développement des adductions d'eau " (FNDAE) en "
Fonds
national de l'eau
" (FNE).
Ce FNE comporterait deux sections fonctionnant de façon autonome :
• l'une correspondant à l'actuel FNDAE, géré par le
ministre de l'agriculture ;
• l'autre à un nouveau fonds dénommé " Fonds
national de solidarité pour l'eau " (FNSE) qui concernerait les
opérations relatives aux actions de solidarité pour l'eau et qui
serait géré par le ministre chargé de l'environnement.
Chacune de ces sections aurait ses dépenses, ses recettes propres, son
comité de gestion (même si des présences croisées
sont possibles), son ministère dépensier. En revanche, il est
envisageable que le président des deux fonds soit le même.
B. LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU (FNSE)
1. Renforcer les moyens de l'Etat et mener des actions de
péréquation inter-bassin
Il existe actuellement deux fonds de concours abondés par les agences
de l'eau à hauteur de 250 millions de francs, rattachés au budget
de l'Environnement et qui traduisent la participation des agences de l'eau aux
missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de
l'eau. :
• un fonds de concours " Plan - Risques " créé en
1997 et doté de 110 millions de francs
152(
*
)
; il est affecté
à la restauration des rivières et des zones naturelles
d'expansion des crues ;
• un second fonds de concours " Police de l'eau et de la pêche
- Réseaux de mesures " créé en 1999 et doté de
140 millions de francs ; il finance les moyens techniques de la police de
l'eau exercée par l'Etat, de la collecte et de l'exploitation des
données sur l'eau gérée par l'Etat et de la police de
l'eau et des milieux aquatiques effectuée par le Conseil
supérieur de la pêche.
Le FNSE se substituerait à ces deux fonds de concours
153(
*
)
.
La création d'un prélèvement de solidarité pour
l'eau affecté à un compte d'affectation spéciale en lieu
et place de fonds de concours doit être saluée car elle permettra
un meilleur contrôle du Parlement pourra désormais approuver
chaque année les dépenses et les recettes du compte d'affectation
spéciale (alors qu'il n'a connaissance des fonds de concours que par un
" jaune " budgétaire). En outre, elle permet de mettre fin
à la procédure des fonds de concours qui n'était pas
exactement conforme aux dispositions de l'ordonnance organique de 1959. Enfin,
elle permettra d'instaurer un comité de gestion officiel et d'assurer la
pérennité du financement des actions concernées.
Le FNSE sera géré par le ministre chargé de
l'environnement, assisté par un comité consultatif dont la
composition sera fixée par décret. Ce rattachement au budget de
l'Environnement permettra
d'augmenter de 48 % les moyens d'intervention de
la direction de l'eau
. Les moyens de l'Etat s'agissant de la politique de
l'eau (environ 2 milliards de francs) sont en effet actuellement sans commune
mesure avec les sommes gérées au niveau local, notamment par les
collectivités locales (environ 75 milliards de francs) et les agences de
l'eau (environ 10 milliards de francs).
2. Un large champ d'intervention
Avec la création de ce fonds, il s'agit :
• d'une part de
renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la
politique de l'eau
. Les programmes publics d'intérêt national
qui dépassent le cadre du bassin versant (préservation des zones
humides, économies d'eau dans les quartiers d'habitat social
dégradés, connaissance de la ressources en eau, assainissement
outre-mer, etc.) seront pris en charge par ce fonds ;
• et d'autre part de mener des
actions de péréquation
entre bassins
.
Les dépenses du FNSE recouvreront donc un champ très large comme
l'indique le tableau suivant. Ce tableau ne fait pas apparaître les
actions non dotées (il s'agit notamment des investissements pour la
restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, pour la
réduction des pollutions diffuses ainsi que pour l'équipement
pour l'acquisition de données).
Les actions financées par le FNSE en 2000
(en millions de francs)
|
INVESTISSEMENT |
292 |
|
Investissements
|
17.5
|
|
Subventions d'investissement
|
274.5
|
|
FONCTIONNEMENT |
208 |
|
Etudes et fonctionnement
|
103,2
|
|
Subventions de fonctionnement à divers
établissements publics, etc.
|
93,3
|
|
Interventions relatives aux actions d'intérêt
commun
aux bassins, etc.
|
11,5
|
|
TOTAL |
500 |
Source : Ministère de l'économie, des
finances
et de l'industrie. Fascicule " Comptes spéciaux du
Trésor " annexé au projet de loi de finances pour 2000.
3. Un financement par prélèvement sur les recettes des agences
de l'eau
Ce nouveau FNSE comportera en recettes, outre des recettes diverses ou
accidentelles, le produit d'un
prélèvement de
solidarité pour l'eau
versé à l'Etat par les agences
de l'eau et dont le montant sera déterminé chaque année en
loi de finances. Le présent article prévoit que le montant de ce
prélèvement sera inscrit comme dépense obligatoire dans le
budget primitif des agences de l'eau.
La répartition des
500 millions de francs
prévus cette
année pour ce prélèvement s'établit de la
façon suivante :
Répartition du prélèvement par bassin pour 2000 154( * )
(en millions de francs et %)
|
Agences de l'eau |
Montant du prélèvement |
Pourcentage du total |
|
Artois Picardie |
38,3 |
7,7 % |
|
Rhin Meuse |
42,3 |
8,5 % |
|
Adour Garonne |
46 |
9,2 % |
|
Loire Bretagne |
79,7 |
15,9 % |
|
Rhône Méditerranée Corse |
115,2 |
23,0 % |
|
Seine Normandie |
178,5 |
35,7 % |
|
Total |
500 |
100 % |
Source : Ministère de l'Aménagement du
territoire et de l'Environnement
Ce prélèvement nouveau de 500 millions de francs correspond en
réalité à un
prélèvement
supplémentaire de 250 millions de francs
compte tenu de la
disparition des deux fonds de concours dotés de 250 millions de francs.
B. RAPPELS SUR LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS
D'EAU (FNDAE)
Le FNDAE a été créé sous la forme d'un compte
d'affectation spéciale par le décret n° 54-982 du
1
er
octobre 1954. Il retrace les opérations relatives au
financement des adductions d'eau telles que prévues dans le code
général des collectivités territoriales.
1. Trois types de missions
Il s'agissait, à l'origine, d'aider les communes rurales à mettre
en place leurs services publics de distribution d'eau (action dotée de
400 millions de francs en 1999). Cette compétence a été
étendue en 1979 à l'assainissement (action dotée de 435
millions de francs en 1999) puis en 1997 à la lutte contre les
pollutions d'origine agricole dans le cadre du programme de maîtrise des
pollutions d'origine agricole (PMPOA doté 150 millions de francs en
1999).
Il est probable que le PMPOA qui s'achève en principe cette
année, sera reconduit l'année prochaine grâce à une
disposition gouvernementale en projet de loi de finances rectificative pour
1999.
2. Des ressources issues de la solidarité urbain-rural
Les ressources du FNDAE qui se sont élevées à 959 millions
de francs en 1998 proviennent :
. à 55 % (540 millions de francs en de loi de finances pour 1999) du
produit de la redevance sur les consommations d'eau distribuées dans
toutes les communes urbaines et rurales disposant d'une distribution publique
d'eau potable ; il s'agit donc d'un financement de solidarité entre
communes urbaines (qui ne sont pas bénéficiaires des
crédits du FNDAE) et communes rurales ;
. à 45 % (445 millions de francs en loi de finances pour 1999) par un
prélèvement opéré sur le produit du pari mutuel
urbain (PMU) sur et hors les hippodromes.
Le FNDAE, section du nouveau FNE, reprend toutes les caractéristiques de
l'ancien FNDAE. Il demeure en outre explicitement rattaché au budget du
ministère de l'agriculture et de la pêche.
II. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION
A. UN MOINDRE MAL ?
Le dispositif proposé par cet article de création du FNE
représente un moyen terme entre la solution actuelle de fonds de
concours et la solution qui avait été envisagée l'an
dernier à l'occasion de la création de la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP) et qui
consistait tout simplement à intégrer les redevances des agences
de l'eau dans ce nouvel impôt et à compenser ces dernières
par des subventions budgétaires, remettant en cause tout le
système des agences de l'eau, sur le modèle de ce qui a
été choisi pour l'Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (ADEME) l'an dernier.
La vive protestation des agences de l'eau face à ce projet de la
ministre de l'Environnement a amené cette dernière à
proposer d'autres solutions et finalement celle d'un compte d'affectation
spéciale qui permet de conserve le principe de l'affectation de la
ressource (" l'eau paye pour l'eau "), garant d'une politique de long
terme.
B. UNE ANTICIPATION SUR LE CALENDRIER DE LA RÉFORME DES AGENCES DE
L'EAU
Conformément aux communications en Conseil des ministres des 20 mai 1998
et 27 octobre 1999, une réforme en profondeur des redevances des agences
de l'eau sera proposée dans un projet de loi présenté au
Parlement en 2001 pour une application à partir de 2002, année du
début du VIII
e
programme des agences de l'eau.
Il a donc été prévu que les grandes réformes
relatives aux agences de l'eau seraient intégrées dans ce projet
d'ensemble prévu pour 2001. Il en va ainsi par exemple de la taxation
des excédents d'azote dont l'intégration à la TGAP avait
été envisagée pour 2000 et dont l'application, en
dépit de son caractère d'urgence selon certains observateurs, est
donc retardée à l'entrée en vigueur de la future loi sur
l'eau.
Il est donc étonnant qu'il n'en soit pas ainsi pour le dispositif du
présent article. Aucune urgence ne contraint le Gouvernement à
agir dès cette année et comme le propose notre collègue
Yves Tavernier dans son rapport
155(
*
)
, il aurait été tout
à fait possible de faire monter en puissance les deux fonds de concours
existant et de prévoir ensuite l'instauration du FNE dans le projet de
loi prévu.
Cela aurait été d'autant plus légitime que l'on demande
cette année aux agences de l'eau, qui sont au beau milieu de leur
VII
e
programme, d'abonder le FNSE alors qu'elles n'avaient pas
prévu cette contribution supplémentaire de 250 millions de
francs. L'exposé des motifs du présent article indique toutefois
que les recettes attendues "
sont compatibles avec les conditions
d'achèvement financier du VII
e
programme d'intervention
des
agences (période 1997-2001)
". Il ne serait donc pas
nécessaire de réformer les programmes en cours.
500 millions de francs représentent environ 5 % des redevances qui
seront perçues en 2000. Ce pourcentage de prélèvement
pourrait augmenter jusqu'à un maximum de 8 % en 2006.
Le prélèvement supplémentaire sur les agences
représente 250 millions de francs si l'on considère la
disparition des fonds de concours, et 200 millions de francs s'il l'on
prend en compte de surcroît les dépenses des agences qui seraient
reprises par le FNSE (notamment les actions inter-bassins, les études
inter-agences, les réseaux de mesure).
C. LES INTERROGATIONS SUR LE CHOIX D'UN COMPTE D'AFFECTATION
SPÉCIALE À DOUBLE SECTION
Pourquoi prévoir, si ces deux fonds doivent fonctionner de façon
autonome, qu'ils forment un seul et même compte spécial du
Trésor ? Le FNDAE existait en tant que compte d'affectation
spéciale, il suffisait de créer un nouveau compte intitulé
FNSE.
Il faut ajouter que si les deux fonds ont un même champ d'intervention,
l'eau, ils ont très peu de points communs, comme l'ont montré les
commentaires ci-dessus, et surtout ils relèvent chacun d'une tutelle
différente. Il n'est donc pas certain que ces deux sections fassent bon
ménage au sein d'un même compte.
Il semblerait que les services du ministère des finances aient
préféré de ne pas afficher de création
supplémentaire de compte d'affectation spéciale à l'heure
où ils tentent d'en réduire le nombre.
Il y a en outre quelques risques à regrouper ces deux fonds au sein d'un
même compte. En effet, la possibilité d'un
prélèvement de recettes d'un fonds pour un autre ne peut pas
être exclue. En outre, il est peut-être à craindre à
terme une mainmise du ministère de l'Environnement sur le FNDAE dont il
réclame depuis quelques années la tutelle
156(
*
)
.
Votre rapporteur général
n'est pas favorable à un
tel rapprochement en particulier pour préserver l'autonomie du FNDAE et
sa gestion par le ministère de l'Agriculture et de la Pêche.
Enfin, il s'étonne que l'on choisisse la voie d'un compte d'affectation
spéciale pour financer des dépenses qui relèvent des
missions régaliennes de l'Etat.
Votre rapporteur général
estime donc qu'il convenait de
choisir entre,
soit une budgétisation intégrale
des
nouveaux moyens de la direction de l'eau,
soit un compte d'affectation
spéciale à part entière
, et non pas de créer
une section dans un compte existant. C'est pourquoi il estime justifiée
la suppression de cet article pour " mettre le gouvernement devant ses
responsabilités ".
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 31 bis
(nouveau)
Prélèvement
sur les droits de retransmission télévisée
des
manifestations sportives
Commentaire : le présent article propose la
création d'un prélèvement de 5 % sur les droits de
retransmission télévisée des manifestations sportives,
afin d'alimenter le Fonds national pour le développement du sport.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose la création, à compter du
1
er
juillet 2000, d'un prélèvement de 5 % sur les
droits de retransmission télévisée des manifestations
sportives. Tous les organismes qui percevront des droits pour des
événements sportifs nationaux, fédérations et
organisateurs privés, devront cotiser à ce fonds, qui devrait
être doté de 75 millions de francs environ en 2000, et environ 180
millions de francs en 2001.
A. UNE MESURE QUI ANTICIPE LE VOTE DE LA LOI SUR L'ORGANISATION ET LA
PROMOTION DES ACTIVITÉS SPORTIVES
Le présent article est issu d'un amendement du gouvernement au
présent projet de loi de finances, qui anticipe les dispositions
prévues dans le projet de loi modifiant la loi du 16 juillet 1984 sur
l'organisation et la promotion des activités physiques et sportives,
présenté en Conseil des ministres le 29 septembre 1999, et qui
devrait être examiné par le Parlement au début de
l'année 2000.
En effet, l'article 19 de ce projet de loi modifie la rédaction de
l'article 24 de la loi du 16 juillet 1984, et dispose que,
" dans les
conditions fixées par la loi de finances, il est instauré, en
faveur du développement des associations sportives locales et de la
formation de leurs animateurs, un dispositif de mutualisation d'une partie des
recettes des droits de diffusion télévisuelle provenant des
contrats signés par les fédérations sportives ou leurs
organes internes ou tout organisateur de manifestations sportives visé
à l'article 18 "
.
L'inscription de cette disposition dans le projet de loi de finances pour 2000
est liée à la volonté de percevoir cette taxe à
compter de la prochaine saison sportive, c'est-à-dire dès le
1
er
juillet 2000.
B. LA PHILOSOPHIE DE LA TAXE SUR LES DROITS DE RETRANSMISSION
1. Un principe de partage des gains entre les disciplines sportives
L'instauration d'un prélèvement est lié à
l'explosion des droits de retransmission télévisée de
certaines manifestations sportives. Tous les organismes qui percevront des
droits pour des événements sportifs nationaux,
fédérations et organisateurs privés, devront cotiser
à ce fonds. Cependant, seuls les contrats
" franco-français " seront taxées, et non ceux conclus
avec le Comité international olympique et les différentes
fédérations sportives européennes et mondiales.
Les droits de retransmission ne bénéficient qu'à certaines
disciplines sportives très médiatiques, notamment pour le
football, puisque le dernier contrat signé par la Ligue nationale de
football avec " Canal + " et TPS porte sur 8,1 milliards de
francs pour 4 ans. La moyenne annuelle des droits de retransmission
télévisée pour le football au cours des quatre prochaines
années est évaluée à 2,92 milliards de francs,
contre environ 1,35 milliard de francs en 1999.
Pour l'année 1999, le montant des contrats concernant les autres sports
est réparti de la manière suivante :
|
sport |
événements |
montant pour 1999 (millions de francs) |
|
tennis |
Roland-Garros, Bercy, Coupe Davis, FedCup |
250 |
|
rugby |
Championnat, Coupe de France, Equipe de France |
142 |
|
formule 1 |
Grand Prix, essais |
150 |
|
cyclisme |
Tour de France, classique |
100 |
|
patinage artistique |
(fédération) |
17 |
|
basket |
(fédération) |
15 |
|
athlétisme |
Meetings privés |
10 |
(Source : Ministère de la jeunesse et des sports)
Le total des contrats conclus avec les fédérations sportives est
évalué à 2,826 milliards de francs en 1999, mais
devrait augmenter au cours des prochaines années pour les droits d'image
sur Internet et les droits sur les produits audiovisuels dérivés
notamment.
Le total des contrats avec les fédérations et les organisateurs
privés est estimé à 3,634 milliards de francs, mais ce
montant est largement sous-estimé, car le ministère de la
jeunesse et des sports ne connaît pas les montants des contrats
signés par de nombreux organisateurs privés.
Le prélèvement de 5 % permettrait de redistribuer une
partie de ces droits, afin de faire profiter l'ensemble du mouvement sportif de
ces ressources
. Le dispositif vise donc à limiter le décalage
croissant entre les " sports riches " (football, tennis, rugby,
cyclisme pour l'essentiel) et les autres sports, et à redistribuer une
partie de l'argent du sport professionnel vers les clubs amateurs.
La ministre de la jeunesse et des sports a évalué le rendement du
prélèvement entre 150 et 180 millions de francs si cette mesure
avait été en vigueur pour l'année 1999.
Ces montants sont supposés servir à financer des projets
spécifiques portés par 171.000 clubs amateurs, ainsi que des
nombreuses fédérations sportives qui sont privées de la
" manne télévisuelle ".
2. Une mesure populaire
Un sondage commandé par le ministère de la jeunesse et des sports
indique que 78 % des Français approuvent le principe d'une taxation
de 5 % des droits de retransmission des événements sportifs.
La popularité de ce dispositif est logique dans la mesure où les
sommes d'argent circulant dans le sport professionnel apparaissent
disproportionnées, tant en matière de
rémunérations, de transferts de joueurs d'un club à
l'autre, que de contrats liés à l'image des sportifs et aux
droits de retransmission des manifestations. Le football, avec l'inflation
considérable des montants des droits de retransmission, constitue le
principal sport visé par le dispositif.
La popularité de cette taxe, qui constitue un argument largement
développé par le gouvernement, ne doit cependant pas
empêcher d'examiner les modalités choisies afin de renforcer les
moyens financiers du sport amateur.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UNE NOUVELLE RESSOURCE QUI PALLIE L'INSUFFISANCE DES CRÉDITS
BUDGÉTAIRES CONSACRÉS AU SPORT AMATEUR
1. Les besoins de subventions des clubs amateurs sont réels
Le prélèvement sur les droits de retransmission
télévisée proposé par le présent article
devrait permettre d'augmenter les ressources des clubs de sport amateur, qui
éprouvent souvent des difficultés financières pour assurer
la formation du personnel d'encadrement, prendre en charge l'équipement
des équipes sportives, ainsi que les frais d'assurance. La croissance
des subventions versées aux petits clubs répond donc à un
réel besoin.
2. Le prélèvement constitue une modalité dangereuse et
démagogique de financement
La création de cette nouvelle taxe apparaît cependant comme un
moyen de pallier l'insuffisance des ressources budgétaires de l'Etat,
mais également comme une mesure " démagogique " eu
égard à l'émotion suscitée par les montants
financiers de certains transferts de sportifs professionnels, en particulier
pour le football.
Cette imposition s'effectue au détriment des grands clubs, et risque
d'accentuer leur déficit de compétitivité par rapport
à leurs homologues européens, car la fiscalité globale
applicable aux clubs professionnels français constitue un handicap
majeur vis-à-vis des clubs professionnels en Angleterre, en Espagne et
en Italie notamment.
En conséquence, votre rapporteur général s'interroge sur
l'opportunité de la création d'un nouvel impôt.
3. Un effet d'annonce qui ne permettra pas de répondre aux besoins
des clubs amateurs
L'idée d'une mutualisation partielle des ressources entre les
fédérations sportives est populaire, tant auprès des
associations sportives que de la population. Le rendement prévu par
cette taxe est cependant largement inférieur aux besoins non satisfaits
des associations sportives, tant en terme d'équipement que de formation
du personnel d'encadrement.
Cette nouvelle ressource risque donc de
décevoir fortement les attentes des clubs.
En effet, la somme issue des prélèvements est
évaluée à environ 150 millions de francs en
année pleine. Or, le nombre de clubs amateurs est évalué
à environ 171.000. En conséquence, la subvention annuelle moyenne
par club permise par ce prélèvement se monte à moins de
900 francs, si néanmoins la totalité des sommes est
reversée aux clubs.
Votre rapporteur n'a pas pu obtenir de garanties formelles concernant
l'utilisation et les modalités précises de redistribution des
sommes prélevées.
Les recettes devraient être affectées au chapitre 3 du FNDS
(subventions de fonctionnement pour le sport de masse), sur une ligne
budgétaire spécifique. Un conseil paritaire Etat-mouvement
sportif assurerait, à partir du second semestre 2000, avec la
participation des services déconcentrés du ministère de la
jeunesse et des sports et des comités régionaux olympiques et
sportifs, la gestion de ce fonds. Un appel à projets devrait être
lancé par le ministère, les projets susceptibles d'être
financés pouvant être aussi variés que l'achat d'un minibus
ou de lots d'équipement, des bourses pour la présence
d'éducateurs, ou encore l'aménagement d'un terrain de sport.
Le présent article propose une taxe nouvelle dont les objectifs
n'apparaissent pas clairement définis. Or, l'effet d'annonce de la
mesure proposée par le présent article ne peut emporter
l'assentiment de votre commission dès lors qu'il masque une incertitude
totale quant aux financements envisagés.
4. Une mesure qui tend à diviser le mouvement sportif
Le choix de mettre en oeuvre un mécanisme de péréquation
entre les différentes composantes du mouvement sportif conduit
inévitablement à diviser celui-ci.
De plus, cette mesure ne tient pas compte des mécanismes de
mutualisation et des moyens consacrés à la formation et aux clubs
à l'intérieur des fédérations sportives.
Les droits de retransmission télévisés
négociés au nom des clubs professionnels par la Ligue Nationale
de Football, qui représentent la majeure partie de la base du
prélèvement proposé par le présent article, sont
redistribués aux clubs de première et de deuxième
division. Pour la saison 1999-2000, 1,728 milliard de francs sera
réparti entre les clubs, 73 % de cette somme étant
divisée équitablement entre les clubs, et le reste, en fonction
de leur classement final. Ces modalités de répartition profitent
donc aux " petits " clubs professionnels, par rapport à
certains pays de l'Union européenne, où les clubs peuvent
négocier individuellement et directement les droits de retransmission
télévisée avec les chaînes.
La Ligue Nationale de Football a organisé un mécanisme de
solidarité avec le football amateur, puisque 60 à 70 millions de
francs par an sont actuellement versés à la
Fédération Française de Football. Or, la mise en place du
fonds de mutualisation proposé par le présent article risque de
pousser des dirigeants de clubs professionnels à souhaiter une
diminution, voire une suppression de ce mécanisme, alors que la hausse
des recettes issues des retransmissions télévisée aurait
sans doute entraîné une augmentation des sommes versées
à la fédération. Par conséquent, le fonds de
mutualisation pourrait être un facteur de dissensions entre les
dirigeants de clubs professionnels, et pourrait entraîner une diminution
des mécanismes de solidarité internes aux
fédérations sportives.
B. LA GESTION CRITIQUÉE DU FONDS NATIONAL POUR LE
DÉVELOPPEMENT DU SPORT EST RENDUE PLUS COMPLEXE PAR LE DISPOSITIF
PROPOSÉ
L'article 19 du projet de loi modifiant la loi du 16 juillet 1984 sur
l'organisation, et la promotion des activités physiques et sportives se
contente de renvoyer les modalités de perception de la taxe à des
" conditions fixées par la loi de finances "
. Or,
l'amendement au projet de loi de finances pour 2000 précise uniquement
que le produit de cette taxe est affecté au compte d'affectation
spéciale n° 902-17 " Fonds national pour le
développement du sport " (FNDS).
1. La gestion du FNDS est peu transparente
Les rapporteurs spéciaux des crédits du sport et des comptes
spéciaux du trésor de la commission des finances du Sénat
ont conduit, au cours du premier semestre 1999, une mission de contrôle
sur le FNDS, qui souligne la faible de transparence des mécanismes
d'affectation des ressources et la tendance à la confusion des
dépenses prises en charge par le FNDS avec celles inscrites au budget du
ministère de la jeunesse et des sports.
Cette mission conclut
à l'insuffisante lisibilité du rôle du FNDS, qui se
consacre à une multitude d'actions, et finance à la fois le sport
de haut niveau, le sport de masse et des investissements.
Certains aspects de la " cogestion " sont peu transparents. Ainsi,
aucun critère objectif n'est retenu pour la sélection des projets
d'équipement financés sur le FNDS. La répartition
territoriale des crédits fait l'objet d'un montage complexe susceptible
d'entraîner des coûts excessifs, et qui aboutit à une
dispersion des crédits, les subventions versées au clubs sportifs
ne dépassant pas le plus souvent quelques milliers de francs.
Le FNDS apparaît donc comme
une réserve de crédits dont
la répartition et l'impact sont mal connus
, car la gestion du fonds
est peu transparente et son
utilisation peu distincte de celle des
crédits du budget de la jeunesse et sports
. Une réforme du
FNDS doit donc être engagée pour que les crédits
finançant des actions de même nature soient regroupés, soit
sur la FNDS, soit sur le budget du ministère de la jeunesse et des
sports.
2. Le FNDS, un compte d'affectation à objets multiples ?
Les bénéfices du Comité français d'organisation de
la Coupe du Monde de football, soit près de 300 millions de francs
après impôts, devraient abonder en 2000 les crédits du
FNDS, sur des lignes spécifiques dénommées " Fernand
Sastre ". La convention signée entre l'Etat et la
Fédération française de football précise qu'un
conseil spécifique, créé par arrêté et
composé de représentants de l'Etat, du Comité national
olympique et sportif français, et de la Fédération
française de football, sera chargé de gérer ce fonds. Le
FNDS, dont la gestion apparaît d'ores et déjà complexe et
peu transparente, connaîtra donc deux procédures de gestion
différentes.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur
général, la gestion des sommes prélevées sur les
droits de retransmission des manifestations sportives fera l'objet d'une
nouvelle procédure de gestion spécifique dans le cadre du FNDS.
Les clubs amateurs seront appelés à proposer des projets
examinés par une commission, qui décidera du versement d'une
subvention. Cette commission devrait être composée de
représentants de l'Etat et du mouvement sportif, le ministre de la
jeunesse et sports ayant souligné que ce fonds "
sera
co-géré par l'Etat et le mouvement sportif
".
Architecture et dotations du Fonds national de
développement pour le sport en 2000 et 2001
|
|
Compte
d'affectation spéciale n° 902-17
|
||
|
Les différents fonds au sein du FNDS |
FNDS " classique " |
Fonds " Fernand Sastre " |
Fonds " de mutualisation " |
|
Dotation pour l'année 2000 (en millions de francs) |
|
|
|
|
Dotation estimée pour 2001 (en millions de francs) |
|
|
|
(*) estimations
Cette " démultiplication " du FNDS ne permet pas, loin s'en
faut, d'améliorer la cohérence et la lisibilité de
l'emploi des fonds
157(
*
)
.
La confusion entre les objectifs et les modes de gestion des différents
fonds ne favorise nullement la pérennisation du FNDS.
En effet, à la suite des critiques formulées par la Cour des
comptes relatives à la gestion du FNDS, le ministère de la
jeunesse et sports a annoncé une réflexion sur le fonctionnement
de ce fonds.
La modification de la gestion du FNDS constitue un
préalable indispensable à l'affectation des sommes
prélevées sur les droits de retransmission
télévisée. En effet, la pérennisation du FNDS ne
pourra être défendue que si ses missions sont clairement
définies et encadrées, et si sa gestion devient réellement
transparente
.
C. L'ABSENCE DE VÉRITABLE DÉBAT
La présentation tardive de l'amendement du gouvernement proposant la
création de cette nouvelle taxe n'a pas permis la tenue d'un
véritable débat à l'Assemblée nationale, puisque la
commission des finances n'a pas eu l'occasion de donner un avis sur le
dispositif proposé, ainsi que l'a rappelé le rapporteur
général lors de la discussion du présent article. Or, il
faut rappeler que la présentation en Conseil des ministres du projet de
loi modifiant la loi du 16 juillet 1984 sur l'organisation, et la promotion des
activités physiques et sportives, a été effectuée
le 29 septembre 1999.
Le gouvernement disposait donc largement du temps nécessaire pour
présenter un amendement au projet de loi de finances dans les
délais permettant la tenue d'un véritable débat.
Or, le dispositif proposé constitue une mesure essentielle du projet de
loi d'orientation sur le sport qui doit être examiné par le
Parlement en 2000. L'attitude du gouvernement n'en est donc que plus
regrettable.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 32
Modification des quotités de
répartition de la taxe d'aviation civile
Commentaire : le présent article propose de
modifier la
répartition du produit de la taxe d'aviation civile entre le fonds
d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)
et le budget annexe de l'aviation civile (BAAC).
I. LE RÉGIME DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE
L'article 51 de la loi de finances pour 1999 a institué la taxe
d'aviation civile qui constitue une version élargie de la
précédente taxe de sécurité et de
sûreté dont le produit était, depuis sa création en
1987, sous l'intitulé alors de taxe de sûreté, versé
en totalité au budget annexe de l'aviation civile (BAAC).
La taxe d'aviation civile qui, nouveauté de son régime par
rapport à celui de sa devancière, s'applique également au
fret, est exigible pour chaque vol commercial, sachant que ne sont pas
considérés comme des vols commerciaux de transport aérien
public les évacuations sanitaires d'urgence et les vols locaux au sens
du 2 de l'article premier du règlement (CEE) n° 2407/92 du
Conseil du 23 juillet 1992, concernant les licences des transporteurs
aériens.
Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier
embarqués
en France, quelles que soient les conditions tarifaires
accordées par le transporteur, à l'exception :
- des personnels dont la présence à bord est directement
liée au vol considéré, notamment les membres de
l'équipage assurant le vol, les agents de sûreté ou de
police, les accompagnateurs de fret ;
- des enfants de moins de deux ans ;
- des passagers en transit direct, du fret ou du courrier effectuant un
arrêt momentané sur l'aéroport et repartant par le
même aéronef avec un numéro de vol au départ
identique au numéro de vol de l'aéronef à bord duquel ils
sont arrivés ;
- des passagers, du fret ou du courrier reprenant leur vol après un
atterrissage forcé en raison d'incidents techniques, de conditions
atmosphériques défavorables ou de tout autre cas de force majeure.
Le tarif
de la taxe qui est inchangé par le présent projet
de loi est le suivant :
- 22,90 francs par passager embarqué à destination de la France
ou d'un autre Etat membre de la Communauté européenne ;
- 38,90 francs par passager embarqué vers d'autres destinations ;
- 6 francs par tonne de courrier ou de fret embarquée.
Les conditions d'administration de la taxe sont les suivantes
: les
entreprises de transport aérien déclarent chaque mois le nombre
de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués le mois
précédent pour les vols effectués au départ de la
France.
Cette déclaration, accompagnée du paiement de la taxe due, est
adressée aux comptables du budget annexe de l'aviation civile.
Les insuffisances de déclaration
constatées suite à
des contrôles par les services de la direction générale de
l'aviation civile et les sanctions y afférentes sont notifiées
à l'entreprise qui dispose d'un délai de trente jours pour
présenter ses observations.
Après examen des observations éventuelles, le directeur
général de l'aviation civile émet, s'il y a lieu, un titre
exécutoire comprenant les droits supplémentaires maintenus,
assortis des pénalités prévues à
l'article 1729 du code général des impôts.
A défaut de déclaration dans les délais
, il est
procédé à la taxation d'office sur la base des
capacités d'emport offertes par les types d'aéronefs
utilisés pour l'ensemble des vols du mois au départ de chaque
aérodrome.
L'entreprise peut toutefois, dans les trente jours de la notification du titre
exécutoire, déposer une déclaration qui se substitue
à ce titre s'agissant des droits qui sont alors assortis des
pénalités prévues à l'article 1728 du code
général des impôts.
II. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE
A. LE FONDS D'INTERVENTION POUR LES AÉROPORTS ET LE TRANSPORT
AÉRIEN (FIATA)
Si la taxe de sécurité et de sûreté était en
totalité affectée au budget annexe de l'aviation civile, il en va
autrement par la taxe d'aviation civile dont le produit est affecté pour
partie au BAAC et pour une autre partie au FIATA.
Le FIATA est également une création de la loi de finances pour
1999. Il s'agit d'un compte d'affectation spéciale issu de la
modification du périmètre de l'ancien fonds de
péréquation des transports aériens (FPTA). Celui-ci avait
pour vocation exclusive de financer les déficits d'exploitation des
" lignes aériennes d'aménagement du territoire " et
était financé par une taxe de péréquation des
transports aériens désormais " fondue " dans la taxe
d'aviation civile.
Le FIATA conserve un chapitre qui reprend les charges du FPTA mais son objet
est beaucoup plus large.
Il a en effet également pour double-vocation d'une part d'abriter les
crédits autrefois logés dans le BAAC destinés aux
dépenses de l'Etat en matière de sécurité et de
sûreté et d'autre part, de porter les crédits
nécessaires au versement des subventions aux aéroports pour
lesquels le produit de la taxe d'aéroport qui leur est directement
affecté ne permettrait pas de couvrir les coûts des mesures de
sûreté dont le financement leur incombe.
Le FIATA est donc d'abord un compte permettant à la fois de clarifier
les interventions de l'Etat dans les domaines de la sécurité et
de la sûreté du transport aérien et d'alléger le
BAAC d'un ensemble de crédits dont le financement n'était pas
sans poser de redoutables problèmes juridiques et financiers
identifiés avec sagacité par le rapporteur spécial de
votre commission des finances chargé de l'aviation civile
158(
*
)
.
Il est aussi un compte permettant d'assurer une certaine
péréquation au profit d'une part de l'exploitation des
" lignes d'aménagement du territoire " et d'autre part des
petits aéroports dans lesquels les coûts des dispositifs de
sûreté auraient justifié un niveau de taxe
d'aéroport plus élevé que celui accessible dans le cadre
du dispositif adopté également l'an dernier.
B. LA RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE
A l'occasion de la loi de finances pour 1999, la répartition du produit
de la taxe d'aviation civile avait été fixée ainsi :
90 % pour le BAAC ; 10 % pour le FIATA.
Le présent article propose de modifier cette clef de répartition
en fixant les parts revenant au BAAC et au FIATA à 77,7 et 22,3 %
respectivement.
Cette mesure est justifiée dans l'exposé des motifs par les
compléments apportés au transfert du BAAC vers le FIATA des
charges de sécurité et de sûreté assumées par
l'Etat et par l'extension en année pleine du régime des
subventions versées aux aéroports en manque de produits de taxe
d'aéroport.
De ce fait, les crédits suivants au FIATA en 2000 sont
étoffés.
Variation des crédits du FIATA entre 1999 et 2000
(en millions de francs)
|
|
1999 |
2000 |
Variation |
|
Investissement : |
|
|
|
|
Dépenses d'investissement de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté |
50 |
174 |
+ 124 |
|
Fonctionnement : |
|
|
|
|
Subventions aux lignes d'aménagement du territoire |
51 |
50 |
- 1 |
|
Dépenses de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté |
0 |
53 |
+ 53 |
|
Subventions aux aéroports |
47 |
84 |
+ 37 |
|
Total |
148 |
361 |
+ 213 |
Les
crédits ouverts au FIATA sont majorés de 213 millions de francs
et atteignent 361 millions.
Les encaissements au titre de la taxe de péréquation des
transports aériens étant taris à partir de 2000 le
supplément de produit de taxe d'aviation civile par rapport à
1999 - où il devrait atteindre 97 millions - nécessaire pour
financer les interventions du FIATA s'élève à
116 millions de francs pour un total de 361 millions.
Il convient dans ces conditions de porter la part du produit de la taxe
d'aviation civile affecte au FIATA à 22,3 % du total.
Cette majoration appelle plusieurs observations.
- Elle s'inscrit dans un contexte de maintien des taux de la taxe d'aviation
civile dont le gouvernement prétend qu'il manifeste sa volonté de
limiter la fiscalité pesant sur le transport aérien. Cette
présentation est excessivement flatteuse puisque le maintien des taux
n'est dû qu'à une progression considérable du rendement de
la taxe qui, entre 1999 et 2000, progresserait de 17,6 % sous l'effet en
particulier d'encaissements exceptionnels.
- La fiscalité appelée auprès des clients du transport
aérien sert à financer des dépenses d'intérêt
général qui profitent à l'ensemble de la
collectivité. Ainsi, en va-t-il des dépenses de
sûreté qui participent à la lutte anti-terroriste. Cette
solution n'est satisfaisante ni dans son principe, ni dans ses effets. De ce
dernier point de vue, l'impossibilité d'accroître la pression
fiscale spécifique exercée sur les clients du transport
aérien ou rythme nécessaire à la couverture des besoins
conduit à en retarder la satisfaction.
- Le calibrage de la quote-part de la taxe d'aviation civile affectée au
FIATA est surestimé par rapport aux besoins réels. Cela tient
à la nécessité pour engager des dépenses
d'investissement à partir d'un compte d'affectation spéciale de
constater au préalable la disponibilité d'une recette que
l'étalement de la consommation des crédits de paiement
n'amène à solliciter effectivement que pour partie.
- La fixation de la quote-part de la taxe d'aviation civile est pour une part
effectuée " à l'aveugle ". L'on ne sait en effet pas
à ce stade quels seront les besoins des aéroports en subventions
d'équilibre. C'est la rançon du système incongru de la
taxe d'aéroport.
- La place de cet article en première partie de loi de finances ne vas
pas de soi s'agissant d'une disposition sans incidence sur l'équilibre
du budget.
Il convient donc de faire toutes réserves sur cet article, dans la ligne
de nos observations de l'an dernier.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 33
Relèvement du taux de la
taxe due
par les concessionnaires d'autoroutes
Commentaire : le présent article a pour objet de
relever de 4
centimes à 4,5 centimes le tarif de la taxe créée par
l'article 22 de la loi de finances pour 1995. Son produit est affecté au
" Fonds d'intervention des transports terrestres et des voies
navigables " (FITTVN) créé par l'article 37 de la loi
d'orientation pour le développement et l'aménagement du
territoire du 4 février 1995.
I. LA SITUATION ACTUELLE DES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES AU REGARD DE
LA TAXE
Le régime de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) n'appelle
pas de commentaires particuliers. Il est en effet très simple. Il s'agit
d'une taxe
ad volumen
, assise sur le nombre de kilomètres
parcourus par les usagers, lequel résulte du produit des trafics
enregistrés en gare de péage par les longueurs des trajets
parcourus correspondantes. Cette assiette est aisément mesurable,
puisque les véhicules doivent systématiquement faire l'objet d'un
contrôle de distance pour acquitter le péage. Son tarif
était de deux centimes par kilomètre en 1995, puis de 4 centimes
par kilomètre à partir de 1996. Ses modalités de
recouvrement sont identiques à celles de la TVA.
La taxe a un rendement escompté de 2.220 millions de francs pour 1999.
Le relèvement de la taxe devrait rapporter 295 millions de francs. Avec
l'évolution de la base, le produit de la taxe devrait s'élever
à 2.655 millions de francs en 2000.
Elle est répartie entre les différentes sociétés
concessionnaires d'autoroutes.
|
Sociétés |
Chiffre d'affaires 1998
|
|
AREA
|
1.872
|
II.
UN RELÈVEMENT INOPPORTUN
A. UNE MESURE EN CONTRADICTION AVEC LA SITUATION FINANCIERE DES AUTOROUTES
ET LA PERSPECTIVE D'UNE PROCHAINE REFORME DU SYSTEME AUTOROUTIER
1. Une réforme prochaine des sociétés concessionnaires
d'autoroutes
En vertu d'une directive européenne, depuis juin 1993, le recours
à la procédure d'adossement (attribution d'une nouvelle autoroute
à péage en échange de l'allongement de la durée
globale de concession) n'est plus possible.
Chaque nouvelle opération doit faire l'objet d'une mise en concurrence
et être financièrement équilibrée grâce
à trois éléments : la durée de la concession, les
tarifs de péages et, en cas d'insuffisance attendue du trafic,
l'obtention de subventions publiques.
Le ministre de l'Equipement, des transports et du logement a annoncé le
dépôt prochain d'un projet de loi faisant des sept
sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes,
des sociétés de droit commun. Parallèlement, le
gouvernement négocie auprès de la Commission européenne
à Bruxelles un allongement des concessions d'environ vingt ans.
2. Une aggravation de la situation financière déjà
difficile des sociétés concessionnaires d'autoroutes
Traditionnellement, les augmentations de la taxe sur les sociétés
concessionnaires d'autoroutes ont été compensées, soit par
une augmentation du prix des péages acquittés par les usagers,
soit par un allongement de la durée des concessions.
En ce qui concerne l'allongement des concessions, cette solution semble
compromise en raison des négociations avec l'Union européenne.
Le relèvement de la taxe sur les sociétés
concessionnaires d'autoroutes devrait donc se répercuter sur les
péages.
L'évolution des tarifs de péage est régie par les contrats
de plan quinquennaux (1995-1999) passés entre l'Etat et les
sociétés d'autoroutes
. La création et le doublement de
la taxe sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes, pendant
cette période, a conduit l'Etat à autoriser des hausses
tarifaires plus importantes que l'inflation, afin de compenser en partie
l'impact de la taxe sur les comptes des sociétés d'autoroutes. En
1998, le tarif des péages a ainsi progressé de 2,6% en moyenne,
soit davantage que l'indice des prix à la consommation.
L'évolution des péages à compter de 2000 devra être
fixée par les prochains contrats de plan Etat/société
(2000-2004),
" en fonction de la situation de chaque
société concessionnaire, notamment des contraintes
financières présentes et futures des sociétés
concernées, de leur programme de construction, des bilans tirés
des premiers contrats de plan, en particulier en matière de modulation
tarifaire, mais également des orientations de la politique suivie en
matière de gestion du trafic et d'optimisation du
réseau ".
On peut rappeler que les recettes annuelles de péages se sont
élevées à 30.632 millions de francs en 1998, soit une
hausse de 8,4% par rapport à 1997.
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
en millions de francs courants |
23.424 |
24.939 |
26.491 |
28.268 |
30.632 |
|
Evolution en % |
|
+6,5% |
+6,2% |
+6,7% |
+8,4% |
Le
produit des péages a été utilisé pour 17% à
l'exploitation courante, 22% aux impôts et taxes et 48% pour le poste
financement-construction, c'est-à-dire le remboursement des emprunts et
des frais financiers contractés pour la construction des autoroutes
nouvelles et les extensions du réseau existant.
Le relèvement de la taxe sur les sociétés
concessionnaires d'autoroutes fragilise une fois encore l'équilibre de
ces sociétés.
Les sociétés concessionnaires d'autoroutes sont en effet
lourdement endettées
: au 31 décembre 1998, l'encours des
prêts consentis par la Caisse nationale des autoroutes aux
sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes se
montait à 134,9 milliards de francs, contre 127,4 milliards de francs au
31 décembre 1997. Si l'on ajoute à la dette financière des
sociétés la dette d'exploitation et les dettes hors exploitation,
on obtient une dette totale au bilan des sociétés de 154
milliards de francs.
Selon les estimations gouvernementales, il apparaît que l'endettement
progressera jusqu'en 2004, en raison du lancement des sections prévues
dans les conventions de concessions actuelles, pour se résorber ensuite.
D'ici à 2004, avec la charge de l'emprunt et de la lourde
fiscalité pesant sur les sociétés (18,7% des recettes de
péages), et malgré la progression des recettes de péages,
la situation financière des sociétés concessionnaires
d'autoroutes devrait se dégrader. Seules les recettes des péages,
et éventuellement les subventions budgétaires, devraient
permettre à l'avenir de rembourser les emprunts, puisque l'allongement
de la durée des concessions ne sera plus possible.
Les études financières à long terme font toutefois
état d'un remboursement possible de la dette avant la fin de la
concession (soit 170 milliards de francs sur 15 ans) à l'exception de
deux sociétés, la société française du
tunnel routier du Fréjus (SFTRF) et la société des
autoroutes Paris-Normandie (SAPN). Des solutions devront donc être
trouvée, notamment la reprise de la dette non apurée par la
société des autoroutes de l'est et du nord de la France (SANEF)
pour la SAPN, la recapitalisation et l'allongement de la concession et/ou
l'adossement à une autre société pour la SFTRF.
B. L'INSUFFISANCE DES MOYENS D'INVESTISSEMENT EN FAVEUR DES
INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES
Le relèvement de 0,5 centime de la taxe sur les sociétés
concessionnaires d'autoroutes n'est pas à la mesure des enjeux à
venir en matière d'infrastructures routières.
La conséquence du relèvement est un léger abondement du
FITTVN,
alors que les moyens accordés au réseau routier sur ce
compte spécial du trésor diminuent pour 2000
(de 1.590
millions de francs à 1.527 millions de francs, soit - 3,9 %)
et que
les crédits de paiement sur le budget des routes chutent fortement pour
2000
( 6.368 millions de francs, soit - 9,5 %).
De plus, lors du comité interministériel d'aménagement du
territoire (CIADT) du 23 juillet 1999 à Arles, le premier ministre a
annoncé une enveloppe de 95 milliards de francs pour les contrats de
plan Etat-région 2000-2006, dont 20,6 milliards de francs
consacrés par l'Etat au réseau routier, y compris les
investissements concernant l'exploitation routière. Une seconde
enveloppe pourrait être décidée. Le budget pour 2000 a
inscrit 3,65 milliards de francs d'autorisations de programme pour les
investissements routiers.
Ces dotations sont faibles.
Le XIème plan, élaboré
pour cinq années à l'origine (1994-1998) et prolongé
jusqu'à fin 1999, prévoyait une enveloppe globale de 65,4
milliards de francs pour les routes dont 27,4 milliards de francs pour la part
Etat, hors investissements concernant l'exploitation routière.
S'agissant plus particulièrement du FITTVN, dans ses réponses aux
questionnaires parlementaires, le ministère de l'équipement, des
transports et du logement reconnaît lui-même que
" l'ampleur du FITTVN reste toutefois limitée et la question de son
extension, tant du point de vue des ressources que des projets susceptibles
d'en bénéficier va rapidement se poser ".
Il faut enfin rappeler que la commission d'enquête du Sénat sur
les infrastructures terrestres notait
,
dans ses conclusions :
" Les prélèvements opérés sur le
système par l'Etat sont trop élevés et trop aveugles (ils
ne tiennent pas compte de la situation financière des
sociétés)... Le prélèvement opéré sur
les autoroutes payantes pour financer le FITTVN nuira à la
fréquentation de ces dernières tandis que les besoins de
financement des autoroutes gratuites seront grandissants. Il est donc
nécessaire que le FITTVN soit alimenté par
une ressource
non prélevée sur le réseau lui-même ".
C. DES CRITIQUES NOMBREUSES SUR LA GESTION DU FITTVN
1. Les critiques de la Cour des comptes sur le FITTVN
Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, la
Cour des comptes critique la gestion du FITTVN, qui doit
précisément être abondé par le relèvement de
la taxe sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes.
" Le constat principal de l'exécution 1998 est la
sous-consommation des crédits de paiement dans des proportions
importantes. (...) L'examen de ce compte suscite des interrogations sur la
justification du recours à un compte d'affectation spéciale. Les
deux nouvelles taxes ont vu chacune leur taux doublé (...), les moyens
d'investissement dans les transports terrestres n'ont pas été
majorés pour autant de 3.900 millions (...) La part du budget
général a donc diminué de 1.300 millions. Au vu de
l'exécution 1998, le recours à un compte d'affectation
spéciale apparaît contestable à plusieurs égards. La
présentation globale au Parlement devrait donner une vision claire et
exhaustive des crédits budgétaires ou des programmes
d'investissement ".
Elle souligne notamment certaines opérations critiquables, comme une
subvention de 18 millions de francs attribuée à la SNCF au titre
de l'acquisition des premiers trains express régionaux (TER) thermiques,
qui ne répond pas à la finalité du FITTVN, telle que
définie par le législateur : " la réalisation
d'infrastructures fluviales, ferroviaires, de transport combiné et de
routes " (article 37 de la loi pour l'aménagement et le
développement du territoire du 4 février 1995).
2. Les recommandations de la mission d'évaluation et de
contrôle de l'Assemblée nationale
Le gouvernement n'a tenu aucun compte des recommandations de la mission
d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale
(annexe n°1 - la politique autoroutière, M. Jean-Louis Idiart) et a
même décidé d'en prendre le contre-pied :
- la MEC souhaitait la suppression du FITTVN : "
le FITTVN n'a que
l'appellation de compte d'affectation spéciale, mais il ne finance
aucune politique spécifique. Il conviendrait de le supprimer
"
(p 21) ;
- elle préconisait la suppression pure et simple des taxes alimentant le
FITTVN. "
En raison de l'article 40 de la constitution, le Parlement ne
peut proposer de sa propre initiative la suppression de la taxe assise sur les
sociétés d'autoroutes et les gestionnaires d'ouvrages
hydroélectriques. Il appartient au Gouvernement de proposer une telle
mesure. Celle-ci serait logique dans la mesure où les contraintes
juridiques et financières entraîneront le ralentissement du
programme autoroutier
" (p 21) ;
- elle souhaitait qu'au minimum la taxe alimentant le FITTVN ne soit pas
relevée. "
L'environnement économique et fiscal des
sociétés ne doit pas varier : toute augmentation de la taxe
au profit du FITTVN (s'il était maintenu) doit être
exclue
" (p 16).
Le gouvernement, qui a supprimé plusieurs comptes d'affectation
spéciale dans le projet de loi de finances 2000 (fonds forestier
national, fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France,
fonds national du livre) n'a pas engagé de réforme du FITTVN,
alors même que la lisibilité de l'action de ce fonds n'est pas
claire, comme le démontre le rapport de la Cour des comptes sur
l'exécution de la loi de finances pour 1998.
De surcroît, il propose l'augmentation de la taxe sur les
sociétés concessionnaires d'autoroutes alimentant le FITTVN,
c'est-à-dire exactement le contraire des recommandations de la MEC.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission ne saurait approuver une disposition qui va aussi
évidemment à l'encontre des préconisations du Parlement,
de la Cour des comptes, mais aussi de la logique, dans la mesure où est
annoncée une réforme prochaine du système autoroutier
français.
De surcroît, l'objectif d'un relèvement de la taxe, à
savoir l'abondement des crédits d'investissement en faveur des
transports terrestres, ne peut être retenu : ces crédits sont
en réduction pour 2000 et l'enveloppe annoncée pour les prochains
contrats de plan en faveur des routes, soit 20,6 milliards de francs,
témoigne du désengagement de l'Etat.
Il faut rappeler que le doublement de la taxe inscrit dans la loi de finances
pour 1996 avait été déjà été
critiqué par l'opposition de l'époque, qui relevait une
contradiction entre cette augmentation et la faiblesse des crédits
destinés aux routes.
Ainsi, lors de la séance du 21 octobre 1995 à l'Assemblée
nationale, M. Augustin Bonrepaux, député, intervenait en ces
termes : "
l'augmentation de la taxe alimentant le fonds
d'investissement pour les transports aurait été
intéressante si elle avait permis d'augmenter les fonds affectés
à l'aménagement routier. (...) En effet, si dans le cadre de la
loi d'aménagement du territoire, ce fonds a été
créé, c'était pour augmenter d'autant les crédits
d'investissements routiers, particulièrement dans les zones
défavorisées
".
Lors de la séance du 25 novembre 1995, au Sénat, Mme Danielle
Bidart-Reydet s'indignait : "
nos craintes d'hier dont donc,
hélas ! aujourd'hui confirmées ; ce sont les usagers des
autoroutes qui vont pallier les insuffisances de plus en plus criantes d'un
budget du ministère des transports en régression. Nous ne pouvons
en aucun cas, pour notre part, cautionner une telle politique ".
Aujourd'hui, plus encore qu'hier, les crédits du ministère de
l'équipement, des transports et du logement en faveur des
investissements routiers ne sont pas à la hauteur des besoins en
infrastructures de notre pays.
L'abondement du FITTVN pour 265 millions de
francs ne saurait répondre à l'objectif d'accroissement des
moyens d'investissement en faveur des infrastructures publiques.
Au lieu d'être un instrument volontariste d'aménagement du
territoire, le FITTVN est devenu un moyen de débudgétisation. Le
relèvement de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes aggrave la
tendance à la débudgétisation, alors que l'effort
réel pour les routes et les autoroutes diminue, que les infrastructures
fluviales à réaliser sont soit abandonnée
(Rhin-Rhône), soit repoussées à un avenir incertain
(Seine-Nord) et que le fonds prend en charge des dépenses de recherche
et développement en matière de technologie ferroviaire qui ne
sont pas de sa compétence.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE
34
Majoration
de la fraction du taux de croissance prise en compte dans le calcul de
l'enveloppe normée
Commentaire : le présent article additionnel a pour
objet de porter à 50 % la fraction du taux de croissance du produit
intérieur brut prise en compte dans le calcul du taux de progression de
l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales en 2000 et en 2001.
La loi de finances pour 1999 comprend deux articles déterminants pour
les finances des collectivités locales :
- l'article 44, qui fixe les modalités de la compensation aux
collectivités locales de la suppression progressive de la part
" salaires " de l'assiette de la taxe professionnelle ;
- l'article 57, qui détermine le contenu du " contrat de croissance
et de solidarité " appelé à régir les
relations financières entre l'Etat et les collectivités locales
entre 1999 et 2001.
Ces deux articles avaient été profondément amendés
lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999 par le Sénat,
mais le gouvernement n'avait pourtant tenu aucun compte des propositions de
notre assemblée.
L'examen du projet de loi de finances pour 2000 offre une nouvelle
possibilité de corriger les faiblesses des dispositions adoptées
l'année dernière. L'Assemblée nationale a commencé
à le faire en insérant dans le présent projet de loi de
finances un article 14 ter revalorisant le taux d'indexation de la compensation
de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle.
Il appartient maintenant au Sénat, en reprenant ses propositions de
l'année dernière, de
mettre le contenu du contrat de
croissance en accord avec la réalité des charges
supportées par les collectivités locales
.
I. L'EVOLUTION DU MONTANT DES CONCOURS DE L'ETAT N'EST PAS À LA
HAUTEUR DES AUGMENTATIONS DE CHARGES SUPPORTÉES PAR LES
COLLECTIVITÉS LOCALES
A. L'INDEXATION DE L' " ENVELOPPE " NORMÉE NE PERMET PAS
D'ENRAYER LA BAISSE DE LA DCTP
Le contrat de croissance et de solidarité, comme le pacte de
stabilité avant lui, rassemble treize des principales dotations de
l'Etat aux collectivités locales dans une enveloppe dite
" normée ". L'article 57 de la loi de finances pour 1999
dispose que l'enveloppe normée "
est un ensemble dont
l'évolution globale, à structure constante, de loi de finances
initiale à loi de finances initiale, est égale à la somme
du taux prévisionnel d'évolution des prix à la
consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et
d'une fraction du produit intérieur brut en volume de l'année
précédente associés au projet de loi de finances de
l'année de versement. Cette fraction est égale à 20 % en
1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001
".
Au sein de cette enveloppe, les différentes dotations ne sont pas
indexées de la même manière. Elles évoluent, soit
comme la dotation globale de fonctionnement, soit comme les recettes fiscales
nettes de l'Etat, soit en fonction de la formation brute de capital fixe (FBCF)
de l'Etat. La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) joue
le rôle de variable d'ajustement.
Les dotations composant l'enveloppe normée et leur mode
d'indexation
|
Indexation selon
|
Indexation sur l'évolution des recettes fiscales de l'Etat |
Indexation sur l'évolution de la
|
Variable d'ajustement |
|
- la dotation globale de fonctionnement ;
|
- le fonds national de péréquation de la
taxe
professionnelle ;
|
- la dotation globale d'équipement des
dépar-tements ;
|
- la dotation de compensation de la taxe professionnelle. |
Depuis
la mise en place du système de l'enveloppe normée, l'ajustement
se fait généralement à la baisse car le taux
d'évolution de l'enveloppe est inférieur à celui des
dotations qui la composent.
Le taux d'indexation de l'enveloppe en 2000 s'établit à 1,475 %
puisque l'inflation prévue pour 2000 s'établit à 0,9 % et
que 25 % du PIB de 1999 donne un taux de 0,575 %.
En revanche, le taux d'indexation de la DGF, dont le montant constitue les deux
tiers de l'enveloppe, retenu pour le calcul de l'enveloppe normée
s'établit à 2,05 %. La FBCF de l'Etat progresse de 3,6 % tandis
que les recettes fiscales de l'Etat baissent de 0,3 %. Les dotations
indexées sur la DGF progressent quant à elles en fonction du taux
de progression de la DGF après imputation de la régularisation
négative au titre de 1998, soit 0,821 %
159(
*
)
.
La conséquence de l'écart entre les rythme de progression de
l'enveloppe et ceux de ses composantes, et surtout celle de la DGF, conduit
à réduire le montant de la DCTP. La baisse enregistrée en
2000 sera de 3,44 %, après une chute de 9 % entre 1998 et 1999.
Le
montant de la DCTP en 2000 sera inférieur de 26 % à son montant
de 1995.
Les
conséquences pour les communes de la baisse de la DCTP ne doivent pas
être sous-estimées. Pour les appréhender, il convient
d'avoir présent à l'esprit que la DCTP était, à
l'origine, destinée à compenser des exonérations de taxe
professionnelle décidées par l'Etat, et notamment l'abattement de
16 % sur les bases prévu par la loi de finances pour 1987. Le manque
à gagner pour les collectivités locales correspond donc non
seulement à l'écart entre le montant de la DCTP d'aujourd'hui et
celui du produit de la taxe professionnelle antérieurement perçu
sur les bases exonérées, mais également à l'absence
de ressources correspondant à l'augmentation depuis 1987 des bases
aujourd'hui exonérées.
Le gouvernement a conscience du préjudice causé aux
collectivités locales puisque le contrat de croissance prévoit
que les communes éligibles à la DSU ou à la fraction
" bourgs-centres " de la DSR sont exonérées des baisses
de DCTP
160(
*
)
, tandis que les
départements éligibles à la dotation de fonctionnement
minimale et les régions éligibles au fonds de
péréquation des déséquilibres régionaux sont
exonérées de 50 % de ces baisses.
La DCTP étant une enveloppe fermée, ces exonérations ont
toutefois pour contrepartie une majoration des baisses supportées par
les collectivités qui ne sont pas éligibles à l'une de ces
dotations de solidarité. Pour elles, la baisse enregistrée en
1999 était de 23,6 %. En 2000, elle devrait s'élever à
environ 7 %. Or, parmi les communes non exonérées, certaines,
notamment celles qui ne sont pas éligibles à la DSU en raison de
leur faible nombre de logements sociaux, ne peuvent pas être
considérées comme " riches ".
B. LE CARACTERE RESTRICTIF DE L'INDEXATION DE L'ENVELOPPE NORMÉE
N'EST PAS À LA HAUTEUR DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES
COLLECTIVITÉS LOCALES
Le rythme de progression des concours de l'Etat aux collectivités
locales doit être apprécié à l'aune des charges
nouvelles que celles-ci supportent, et notamment de celles qui résultent
de décisions prises par l'Etat.
Dès lors, l'ampleur de l'effort de l'Etat apparaît manifestement
insuffisant. Par exemple, l'augmentation de la DGF enregistrée en 1999
(3,4 milliards de francs) et en 2000 (2,5 milliards de francs) ne suffit pas
à couvrir l'augmentation des dépenses de personnel des
collectivités locales résultant de l'accord salarial du 10
février 1998, dont coût total s'élève à 9,5
milliards de francs sur trois ans, dont 4 milliards de francs en 1999 et 3,2
milliards de francs en 2000.
En outre, les collectivités locales doivent supporter la charge du
recrutement des emplois jeunes qui, selon la direction de la
comptabilité publique, a conduit à majorer le coût des
charges de personnel de 0,6 % en 1998.
L'exemple des conséquences des décisions du gouvernement en
matière de rémunérations des agents est
particulièrement révélateur. En effet, alors que depuis le
milieu des années 90 les collectivités locales ont mené
une politique de désendettement et de maîtrise des dépenses
de fonctionnement qui leur a permis de dégager l'épargne
nécessaire à une reprise de l'investissement largement
autofinancée, le gouvernement leur impose des décisions qui
contribuent à une rigidification nouvelle de leurs dépenses.
Cet exemple n'est cependant pas le seul. Ainsi, les collectivités
locales supporteront en 2000 une hausse de leurs cotisations à la Caisse
nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), qui
devrait représenter une charge supplémentaire de 1,1 milliard de
francs sur deux ans, dont 550 millions de francs dès 2000.
Les collectivités doivent également supporter le coût
croissant de la départementalisation des services d'incendie et de
secours (SDIS), initialement estimé à 11,6 milliards de francs.
Cette prévision est aujourd'hui dépassée
161(
*
)
, à tel point que le ministre
de l'intérieur a annoncé la création d'une commission de
suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre de la réforme des
SDIS.
Enfin, les investissements des collectivités locales sont largement
dictées par la nécessité d'adapter les équipements
existant aux évolutions des normes techniques établies par les
administrations centrales. Selon une étude du Crédit local de
France et du cabinet Arthur Andersen réalisée pour le compte de
la fédération des villes moyennes, le coût des
investissements nécessaires s'élève à 140 milliards
de francs entre 1999 et 2005.
II. LA NÉCESSITÉ D'UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE LA
CROISSANCE
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, votre commission des
finances, constatant d'une part une amélioration de l'environnement
macroéconomique de notre pays et, d'autre part, l'alourdissement des
charges des collectivités locales, avait estimé que la fraction
du taux de croissance du PIB retenue pour calculer le taux d'évolution
de l'enveloppe normée était trop faible.
L'analyse développée l'année dernière reste valable
pour l'exercice 2000. A première vue, les avancées obtenues par
les députés lors de l'examen de la première partie du
présent projet de loi peuvent paraître significatives :
majoration de 500 millions de francs de la dotation de solidarité
urbaine ; majoration de 150 millions de francs de la dotation de
solidarité rurale ; compensation aux communes et aux groupements
éligibles à la DSU et à la DSR de la baisse de DCTP
enregistrée entre 1998 et 1999, pour un coût budgétaire de
150 millions de francs.
En réalité, ces mesures constituent le " service
minimum " puisqu'elles n'ont pour conséquence que, d'une
part, de compenser les effets sur la DGF de la prise en compte des
résultats du recensement et d'éviter une diminution en francs
constants du montant de la DSU et de la DSR et, d'autre part, de prolonger un
dispositif adopté l'année dernière.
Le Président du Sénat reflétait un sentiment
général lorsqu'il déclarait, à l'occasion des
états-généraux des élus locaux de Basse-Normandie
le 22 octobre 1999, que "
la déception des élus locaux
tient à la parcimonie avec laquelle les collectivités locales
sont associées aux fruits de la croissance
".
L'année dernière, votre rapporteur général vous
avait présenté un amendement tendant à porter à 33
% en 1999 et 50 % en 2000 la fraction du taux de croissance du PIB prise en
compte pour le calcul de l'enveloppe normée.
Le taux de 50 % permettrait d'aligner le taux de progression de l'enveloppe
normée sur celui de sa principale composante, la DGF. De cette
manière, une certaine stabilisation du montant de la DCTP serait
atteinte. En outre, même si les taux d'indexation des autres dotations ne
peuvent pas être connus à l'avance
162(
*
)
, ils sont
généralement supérieurs à celui de la DGF. Une
légère progression du montant de la DCTP est donc envisageable.
Ce serait d'ailleurs le cas en 2000 si ce dispositif devait être retenu.
Une prise de 50 % du taux de croissance du PIB conduirait à une
augmentation de 2,05 % du montant de l'enveloppe normée et aurait les
conséquences suivantes sur les montants de l'enveloppe normée et
de la DCTP :
Evolution du montant de l'enveloppe normée* entre 1999 et 2000
(en millions de francs)
|
|
1999 LFI révisée |
2000 (prise en compte de 25%) |
2000 (prise en compte de 50%) |
00/99 (prise en compte de 33%) |
00/99 (prise en compte de 50%) |
|
Enveloppe normée (hors DCTP) |
152.304 |
155.102 |
155.102 |
+ 1,83 |
+ 1,83 |
|
DCTP |
12.277 |
11.855 |
12.802 |
- 3,44 |
+ 4,702 |
|
Enveloppe normée |
164.531 |
166.957 |
167.904 |
+ 1,475 |
+ 2,05 |
* à structure constante
Une
prise en compte de 50 % du taux de croissance du PIB dans le calcul du taux de
progression de l'enveloppe normée conduirait donc à
majorer de
575 millions de francs le montant du prélèvement sur recettes au
profit de la DCTP
.
Une telle modification du contenu du contrat de croissance et de
solidarité ne constituerait cependant
pas une remise en cause du
principe de l'enveloppe normée
, qui continuerait à jouer son
rôle de " plafond " pour l'évolution du montant des
concours de l'Etat aux collectivités locales, donc d'instrument de
maîtrise de l'évolution des dépenses publiques.
En revanche, ce plafond serait désormais plus adapté à la
réalité des besoins des collectivités locales.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 34
Abondement de la dotation globale de
fonctionnement
Commentaire : le présent article a pour objet de
majorer
le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) d'un montant
permettant à cette dotation de prendre en compte les résultats du
recensement général de 1999 sans que cette prise en compte ne se
traduise par une baisse du montant des composantes de la DGF
réservées aux communes défavorisées, la dotation de
solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.
Le recensement général de 1999 fait apparaître une
augmentation d'environ 1,5 million d'habitants de la population prise en compte
pour le calcul des attributions de dotation globale de fonctionnement (DGF) aux
communes. Cette population " DGF " est définie par l'article
L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales
comme "
celle qui résulte des recensements
généraux et complémentaires, majorée chaque
année des accroissements de population dans des conditions
définies en Conseil d'Etat. Cette population est la population totale
majorée, sauf dispositions particulières, d'un habitant par
résidence secondaire
".
I. L'AUGMENTATION DE LA POPULATION A UN IMPACT SUR LA RÉPARTITION DES
CRÉDITS DE LA DGF ENTRE LES DIFFÉRENTES DOTATIONS QUI LA COMPOSENT
A. LES COMPOSANTES DE LA DGF
La DGF est en effet composée de deux dotations, la dotation forfaitaire
et la dotation d'aménagement. La dotation forfaitaire est
répartie en priorité, les crédits disponibles après
cette répartition constituant la dotation d'aménagement.
La dotation d'aménagement est elle-même composée de trois
" sous-dotations " : la dotation d'intercommunalité,
versée aux établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ; la dotation de
solidarité urbaine (DSU) ; la dotation de solidarité rurale
(DSR).
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Architecture de la dotation globale de fonctionnement |
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Evolution |
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DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT |
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Taux de
la DGF :
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DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES DEPARTEMENTS |
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Taux de
la DGF :
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DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES ET GROUPEMENTS |
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Taux de
la DGF :
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DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES |
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Taux : de 50 % à 55 % du taux de la DGF |
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Différence entre DGF des communes et groupements et dotation forfaitaire |
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En fonction de la population regroupée et de la dotation par habitant |
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Différence entre dotation d'aménagement et dotation des groupements |
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Croissance de la DSU et de la DSR entre 45 % et 55 % du solde |
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QUOTE-PART
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QUOTE-PART
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Montants de la DSU et de la DSR pondérés par le rapport entre la population outre-mer et la population nationale |
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DSU METROPOLE |
DSR METROPOLE |
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DSU et DSR diminuées des quotes-parts |
Au sein
de la dotation d'aménagement, la dotation d'intercommunalité est
répartie en priorité, le solde constituant le montant de la DSU
et de la DSR.
La DGF est une enveloppe fermée. Par conséquent :
- toute augmentation de la dotation forfaitaire réduit le montant de la
dotation d'aménagement ;
- au sein de la dotation d'aménagement, toute augmentation de la
dotation d'intercommunalité réduit le montant de la DSU et de la
DSR.
B. LES CONSÉQUENCES POTENTIELLES DE L'APPLICATION DU DROIT
ACTUEL
Les modalités de prise en compte des habitants nouveaux sont
fixées par l'article L. 2334-9 du code général des
collectivités territoriales, qui prévoit que, "
en cas
d'augmentation de la population d'une commune constatée à
l'occasion d'un recensement général ou complémentaire, la
dotation forfaitaire revenant à cette commune est calculée en
appliquant au montant antérieurement perçu un taux d'augmentation
égal à 50 p. 100 du taux de croissance de la population telle
qu'elle a été constatée
".
En cas de diminution de la population d'une commune, le montant de la dotation
forfaitaire revenant à cette commune n'est pas modifié.
Selon les simulations réalisées par le ministère de
l'intérieur au mois de septembre 1999, à partir d'une
hypothèse d'augmentation de la population DGF de 1,5 millions
d'habitants, l'application du droit actuel à la prise en compte des
habitants nouveaux en 2000 se traduirait par une augmentation de la dotation
forfaitaire de 1,746 milliard de francs (dont 1,415 milliards de
francs dus à la prise en compte des résultats du recensement),
alors que l'enveloppe totale de la DGF n'augmentera que de 745 millions de
francs en 2000.
En conséquence, le droit actuel conduirait à une baisse
d'environ 1 milliard de francs soit de 9,7 %, du montant de la
dotation d'aménagement. Le montant de la dotation
d'intercommunalité n'étant pas compressible, la baisse serait
entièrement répercutée sur la DSU et la DSR, dont le
montant diminuerait respectivement de 23 et 28 %.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ POUR ABSORBER LE CHOC DU RECENSEMENT
L'application du droit actuel serait très défavorable aux deux
dotations de solidarité, dont le montant est déjà faible
au regard du montant total de la DGF, et constituerait un recul en
matière de péréquation.
L'enjeu pour l'année 2000 consiste donc à limiter la
progression de la dotation forfaitaire de manière à
préserver les crédits de la dotation d'aménagement
.
Dans cette optique, deux solutions sont possibles :
- modifier le droit existant en mettant en place des modalités de prise
en compte des nouveaux habitants moins favorables ;
- augmenter le montant total des crédits disponibles.
Le gouvernement a choisi de combiner ces deux solutions.
A. LA MODIFICATION DU DROIT ACTUEL
L'Assemblée nationale a examiné en première lecture, le 5
novembre 1999, un projet de loi relatif à la prise en compte des
résultats du recensement général de 1999 dans la
répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales,
présenté par le ministre de l'intérieur.
Ce texte modifie le droit actuel dans un sens moins favorable aux
communes :
- pour les communes qui gagnent des habitants, seuls 50 % des habitants
nouveaux sont pris en compte (comme dans le droit actuel), mais cette prise en
compte est étalée sur trois ans ;
- pour les communes qui perdent des habitants, la dotation forfaitaire leur
revenant est gelée à son niveau de 1999 pendant trois ans (en
2000, 2001 et 2002). A compter de 2003, la dotation forfaitaire de ces communes
recommencera à augmenter.
Selon les simulations réalisées par le ministère de
l'intérieur, le lissage sur trois ans de la prise en compte des nouveaux
habitants réduit l'augmentation de la dotation forfaitaire
provoquée par le recensement en 2000 de 1.415 millions de francs
à 437 millions de francs. Le gel sur trois ans de la dotation
forfaitaire versée aux communes dont la population baisse porte le
" coût " du recensement à 302 millions de francs.
En d'autres termes, la dotation forfaitaire qui, sans le recensement, aurait
augmenté de 331 millions de francs en 2000, augmentera de
633 millions de francs.
Le tableau ci-dessous récapitule, en fonction d'une prévision de
progression de la DGF de 745 millions de francs entre 1999 et 2000, les
variations respectives de la dotation forfaitaire et de la dotation
d'aménagement en fonction des différentes
hypothèses :
Conséquences des résultats du recensement sur le montant des dotations composant la DGF
(en millions de francs)
|
|
Evolution de la dotation forfaitaire en 2000 |
Evolution de la dotation d'aménagement en 2000 |
|
Sans prise en compte des résultats du recensement |
+ 331 |
+ 414 |
|
En appliquant le droit actuel |
+ 1746 |
- 1001 |
|
En lissant les hausses et gelant les baisses sur trois ans |
+ 633 |
+ 112 |
B.
L'AUGMENTATION DU MONTANT DE LA DGF
Les dispositions du projet de loi relatif aux conséquences des
résultats du recensement sur la répartition des dotations de
l'Etat ( le lissage et le gel sur trois ans) permettent de limiter
l'augmentation de la dotation forfaitaire à 633 millions de francs
et, comme la DGF totale augmente de 745 millions de francs, aboutissent
à une progression de 112 millions de francs de la dotation
d'aménagement.
Elles ne permettront cependant pas de préserver les crédits de la
DSU et de la DSR en 2000. En effet, ces crédits ne seront pas suffisants
pour absorber l'augmentation prévue de la dotation
d'intercommunalité, évaluée à 330 millions de
francs. Les crédits réservés à la DSU et la DSR
diminueraient donc de 218 millions de francs, soit une baisse de
4,78 %.
Afin de stabiliser en francs courants le montant de ces dotations, le
gouvernement a choisi
(premier alinéa du présent article)
de compléter les dispositions du projet de loi présenté
par le ministre de l'intérieur par une majoration de 200 millions
de francs du montant de la dotation d'aménagement de la DGF
. Le
deuxième alinéa du présent article précise
d'ailleurs que "
le montant des ressources attribuées
respectivement à la dotation de solidarité urbaine et à la
dotation de solidarité rurale, y compris l'abondement prévu
à l'alinéa précédent est, en 2000, au moins
égal au montant des ressources attribuées respectivement à
la dotation de solidarité urbaine et à la dotation de
solidarité rurale en 1999
". Le troisième alinéa
du présent article précise que cet abondement n'est pas pris en
compte dans " l'enveloppe normée " des concours de l'Etat aux
collectivités locales. En conséquence, l'augmentation du montant
de la DGF qui en découle ne pèsera pas sur celui de la variable
d'ajustement de l'enveloppe normée, la dotation de compensation de la
taxe professionnelle (DCTP).
Cette mesure a suscité la déception des élus
locaux
. Au cours de la séance du 14 septembre 1999 du comité
des finances locales, leurs représentants ont fait valoir qu'une
stabilisation en francs courants de la DSU et de la DSR, donc une diminution en
francs constants, était, d'une part, manifestement contradictoire avec
le discours du gouvernement en matière de politique de la ville et
d'aménagement du territoire et, d'autre part, insupportable au regard
des charges supportées par les collectivités locales.
En conséquence, lors de la discussion à l'Assemblée
nationale de la première partie du présent projet de loi de
finances, le gouvernement a proposé un amendement tendant à
majorer de 500 millions de francs le montant de la DSU en 2000, que les
députés ont complété par une augmentation de
150 millions de francs du montant de la DSR " bourgs-centres ".
Compte tenu de ces abondements, la DSU devrait progresser de 16 % en 2000,
la DSR " bourgs-centres " de 26 % et la DSR
" péréquation " de 1,3 %.
III. ACCROITRE L'EFFORT DE L'ETAT POUR MOINS PÉNALISER LES
COLLECTIVITÉS LOCALES
A. LIMITER A DEUX ANS LA PRISE EN COMPTE DES RÉSULTATS DU
RECENSEMENT
L'architecture du dispositif gouvernemental, basée sur un partage entre
effort financier et modification des règles applicables, permet de
concilier l'objectif de maîtrise des dépenses de l'Etat et la
nécessité de prendre en compte l'augmentation de la population.
Toutefois, le dosage de ces deux instruments doit être revu. En effet, il
apparaît que le lissage sur trois ans de la prise en compte des habitants
supplémentaires, qui aboutit à ne prendre en compte que 16 %
des habitants supplémentaires (un tiers de 50 %) la première
année, pénalise les communes qui ont fait des efforts pour
attirer des habitants, et en particulier les petites communes rurales qui
luttent contre la désertification de leurs territoires.
En outre, une trop grande déconnexion entre l'évolution des
attributions de DGF et les augmentations de population contribuerait à
détourner la DGF de sa mission : financer les charges de
fonctionnement des communes. Or, il est manifeste que l'évolution du
nombre d'habitants pèse sur le niveau des charges d'une
collectivité.
Pour ces raisons, le comité des finances locales a suggéré
de limiter à deux ans l'étalement de la prise en compte des
résultats du recensement. Cette proposition serait favorable tant aux
collectivités dont la population augmente, qui profiteraient plus
rapidement des conséquences financières de l'accroissement de
leur population, qu'à celles dont la population diminue, qui verraient
leurs attributions de DGF gelées moins longtemps.
L'étalement sur deux ans serait cependant susceptible d'avoir des
conséquences négatives pour les collectivités
locales :
- la population constitue un critère d'éligibilité
à différentes dotations de l'Etat, telles que la DSU, la DSR, la
dotation de développement rural (DDR), la dotation globale
d'équipement (DGE) ou encore le fonds national de
péréquation (FNP). Une prise en compte rapide des variations de
population pourrait accélérer la perte
d'éligibilité de certaines collectivités à ces
dotations ;
- le montant des attributions de certaines dotations (DSR, FNP) résulte
de la comparaison du potentiel fiscal de cette collectivité au potentiel
fiscal moyen de sa strate démographique. Là encore, une variation
plus rapide du nombre d'habitants pourrait être source de bouleversements
importants.
Si votre commission des finances, lors de l'examen du projet de loi relatif
à la prise en compte des résultats du recensement dans la
répartition des dotations de l'Etat, décidait de proposer au
Sénat de limiter à deux ans l'étalement de la prise en
compte des résultats du recensement, son rapporteur, notre
collègue Michel Mercier, s'emploierait à atténuer l'impact
de ces effets de seuils.
B. PERMETTRE UN ETALEMENT EN DEUX ANS QUI NE PÉNALISERAIT PAS LE
MONTANT DES DOTATIONS DE SOLIDARITÉ
Dans l'hypothèse ou le Sénat proposerait un étalement en
deux ans, il convient dès l'examen du présent projet de loi de
finances de créer les conditions financières de la
viabilité d'une telle solution.
En effet, une prise en compte en deux ans des résultats du recensement
conduirait à une augmentation de la dotation forfaitaire de
878 millions de francs, contre 633 millions de francs dans le
dispositif actuel. En conséquence, la dotation d'aménagement
baisserait de 133 millions de francs, tandis qu'elle augmenterait de
112 millions de francs dans le dispositif actuel. Compte tenu du
caractère incompressible de l'augmentation du montant de la dotation
d'intercommunalité en 2000, 330 millions de francs, le montant des
crédits disponibles pour la DSU et la DSR baisserait de
467 millions de francs, contre 218 actuellement.
Le
" coût " d'un étalement en deux ans serait donc, en
2000, supérieur de 250 millions de francs à
l'étalement en trois ans.
Dès lors, l'abondement de 200 millions de francs de la dotation
d'aménagement prévu par le présent article ne suffirait
plus à stabiliser en francs constant le montant de la DSU et de la DSR
en 2000. En conséquence, il convient de majorer le montant de
l'abondement d'un montant qui permette de préserver les augmentations de
la DSU et de la DSR permises par les abondements de 500 millions de francs
et de 150 millions de francs de leurs montants respectifs
décidés lors de la première lecture par l'Assemblée
nationale, soit + 16 % pour la DSU, + 26 % pour la DSR
" bourgs-centres " et + 1,3 % pour la DSR
" péréquation ".
Le tableau ci-dessous récapitule les opérations qui conduiront
votre rapporteur général à vous proposer un
amendement
portant de 200 millions de francs à 450 millions de francs le
montant de la dotation d'aménagement de la DGF prévu par le
présent article.
Impacts respectifs sur la DSU et la DSR d'un étalement de la prise en compte des résultats du recensement en deux ou trois ans
(en millions de francs)
|
|
Etalement en trois ans |
Etalement en deux ans |
|
1. Evolution en 2000 de la : |
|
|
|
DGF totale , dont : |
+ 745 |
+ 745 |
|
Dotation forfaitaire |
+ 633 |
+ 878 |
|
Dotation d'aménagement, dont : |
+ 112 |
- 133 |
|
DGF des groupements |
+ 330 |
+ 330 |
|
Solde de la dotation d'aménagement (DSU/DSR) |
- 218 |
- 463 |
|
2. Abondement nécessaire pour préserver la progression des dotations de solidarité |
+ 200 |
+ 450 |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 34 bis (nouveau)
Reconduction du
mécanisme compensant les diminutions de dotation de compensation de la
taxe professionnelle subies par
les collectivités
défavorisées
Commentaire : le présent article vise à
compenser
intégralement les baisses de dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) enregistrées en 2000 par les communes
éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou
à la dotation de solidarité rurale (DSR), ainsi que par les
établissement publics de coopération intercommunale auxquels
elles appartiennent.
I. LE PROLONGEMENT D'UN DISPOSITIF MIS EN PLACE PAR LA LOI DE FINANCES POUR
1999
Le contrat de croissance et de solidarité, dont les modalités ont
été fixées par l'article 57 de la loi de finances pour
1999, repose sur le principe d'une enveloppe normée des concours
financiers de l'Etat aux collectivités locales, qui regroupe treize
dotations de l'Etat. L'une de ces dotations, la dotation de compensation de la
taxe professionnelle (DCTP), joue le rôle de variable d'ajustement.
Une variable d'ajustement est nécessaire car le taux d'indexation retenu
pour l'évolution de l'enveloppe normée est inférieur
à celui des douze dotations autres que la DCTP. Ainsi, en 2000,
l'enveloppe normée augmentera de 1,475 % alors que les douze
dotations augmenteront, après recalage de la base de la DGF, de
1,8 %. L'écart entre ces deux taux de progression se traduit par
une baisse de la DCTP. En 2000, cette baisse est de 3,44 %.
En 1999, le jeu de l'enveloppe normée conduisait la DCTP à
baisser de 9,4 %. Pour tenir compte de l'ampleur de cette diminution, le
contrat de croissance a prévu de moduler en 1999, en 2000 et en 2001, la
baisse de DCTP enregistrée entre 1998 et 1999 par les
collectivités les moins favorisées, c'est-à-dire les
communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine
(DSU) ou à fraction " bourgs-centres " de la dotation de
solidarité rurale (" DSR 1 "), les départements
éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les
régions éligibles au fonds de correction des
déséquilibres régionaux (FCDR). L'article 57 de la loi de
finances pour 1999 prévoit que ces collectivités ne supporteront,
en 1999, en 2000 et en 2001, que la moitié de leur baisse
théorique de DCTP.
Cette disposition avait été jugée insuffisante par les
députés qui avaient considéré que les communes
éligibles à la DSU et à la " DSR 1 " devaient
être exonérées de la totalité des baisses de DCTP.
Cependant, il est apparu qu'une exonération totale dans le cadre du
contrat de croissance conduirait à pénaliser lourdement les
communes qui ne sont pas éligibles à l'une des dotations de
solidarité. En effet, la DCTP est une enveloppe fermée et, par
conséquent, les exonérations de baisses de certaines
collectivités se traduisent par des baisses plus importantes pour les
autres. Ainsi, en 1999, les collectivités qui n'étaient pas
éligibles à la DSU, la " DSR 1 ", la DFM ou le FCDR ont
supporté des baisses de DCTP de l'ordre de 24 %.
Afin de ne pas aggraver la baisse de DCTP des collectivités non
éligibles à une dotation de solidarité, l'article 58 de la
loi de finances pour 1999 a prévu que les communes éligibles
à la DSU et à la DSR seraient intégralement
compensées des baisses de DCTP enregistrées entre 1998 et 1999
par le biais d'attributions du fonds national de péréquation de
la taxe professionnelle (FNPTP). Ce dispositif à été
complété en cours de " navette " :
- au cours de la discussion au Sénat, il a été
prévu que les baisses de DCTP enregistrées par les
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
à fiscalité propre comprenant au moins une commune
éligible à la DSU ou à la " DSR 1 " seraient
également compensées par le FNPTP, à hauteur du
pourcentage que représente la population de la ou des communes
éligibles à une dotation de solidarité dans la population
totale de l'EPCI ;
- en nouvelle lecture, les députés ont prévu que les
pertes de DCTP des communes éligibles à la fraction
" péréquation " de la DSR (" DSR 2 ") dont le
potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90 % du
potentiel fiscal moyen de leur strate démographique seraient
compensées par le FNPTP.
Au total, le dispositif prévu en 1999 pour compenser les baisses de
DCTP des collectivités défavorisées est le
suivant :
- pour les département éligibles à la DFM et les
régions éligibles au FCDR, les pertes de DCTP sont
réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de
solidarité ;
- pour les communes éligibles à la DSU ou la " DSR 1 ",
les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du
contrat de croissance et de solidarité, l'autre moitié
étant intégralement compensée par le FNPTP ;
- pour les ECPI à fiscalité propre comprenant au moins une
commune éligible à la DSU ou la " DSR 1 " et les
communes éligibles à la " DSR 2 " dont le potentiel
fiscal est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen de leur
strate démographique, les pertes de DCTP sont intégralement
compensées par le FNPTP.
L'article 58 de la loi de finances pour 1999 prévoit que les
attributions du FNPTP seront versées en 1999, 2000 et 2001, mais ne
compenseront que la seule baisse de DCTP enregistrée entre 1998 et 1999.
Le présent article a pour objet de compenser par le FNPTP, en 2000 et
en 2001, les pertes de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000 par les
collectivités bénéficiaires du dispositif mis en place
l'année dernière.
Votre rapporteur général a déjà eu l'occasion de
déplorer la méthode qui consiste à apporter au contrat
de croissance et de solidarité, dont le caractère restrictif
pénalise les ressources des collectivités locales, des
assouplissements au coup par coup
. Cette pratique est contraire à
l'objectif des enveloppes normées pluriannuelles, qui consiste à
apporter aux collectivités locales une prévisibilité de
l'évolution de leurs ressources.
Le présent article n'a pour objet que de compenser les pertes de DCTP
enregistrées entre 1999 et 2000. Il faut donc s'attendre, l'année
prochaine, à une disposition qui compensera les baisses de DCTP
enregistrées entre 2000 et 2001. Votre rapporteur général
vous proposera donc un amendement tendant à prévoir cette
compensation dès cette année.
II. LES COLLECTIVITÉS LOCALES NE DOIVENT PAS FINANCER SEULES LES
COMPENSATIONS DE BAISSES DE DCTP
Actuellement, la compensation intégrale ou partielle des baisses de DCTP
enregistrées par les collectivités locales éligibles
à une dotation de solidarité est financée par les autres
collectivités locales, et non par un effort de l'Etat.
Dans le cadre du contrat de croissance, l'exonération de la
moitié de leurs baisses de DCTP se traduit par une baisse plus
prononcée de la DCTP des autres collectivités. En 2000, la DCTP
baissera de 3,4 %, mais les attributions de DCTP des collectivités
non éligibles à une dotation de solidarité baisseront
d'environ 7 %. A enveloppe constante, les exonérations des unes
sont donc financées par la baisse des attributions des autres.
S'agissant des compensations de baisses de DCTP financées par le FNPTP,
le lien est plus indirect puisque
l'augmentation des dépenses du
FNPTP n'est pas " financée " par les autres
collectivités éligibles au FNPTP, mais les communes qui
bénéficient du fonds national de péréquation, le
FNP
.
En effet, les recettes du FNPTP sont très supérieures à
ses dépenses. Le solde est versé au FNP, dont il constitue
près de 80 % des crédits.
En 1999, la prise en charge des exonérations de DCTP par le FNPTP a
entraîné une augmentation de 569 millions de francs de ses
dépenses, et donc une réduction du même montant du solde
qui aurait du être versé au FNP.
Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP) en 1999
(en millions de francs)
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
-
1
ère
dotation de l'Etat
|
938,814
|
- Contribution aux compensations d'exonération de
taxe
professionnelle (pacte de relance pour la ville)
|
|
|
Total des recettes |
5.666,578 |
Total des dépenses |
2.688,978 |
|
|
|
Versement du solde au FNP |
2.977,623 |
*
Avant l'adoption de la loi de finances pour 1999, qui prévoit une
augmentation de la cotisation de péréquation au profit du budget
général. Cette réforme devrait conduire à minorer
le pourcentage du produit de la cotisation de péréquation qui est
versé au FNPTP.
En contrepartie de la réduction de 569 millions de francs des
crédits versés par le FNPTP au FNP, l'article 129 de la loi de
finances pour 1999 a prévu que, pendant les trois années du
contrat de croissance et de solidarité, la dotation de l'Etat au FNP
serait majorée de 150 millions de francs.
En 2000, le coût des nouvelles compensations de baisse de DCTP est
estimé, selon les informations recueillies par votre rapporteur
général auprès du ministère de l'intérieur,
à 116 millions de francs. En conséquence,
les ressources
du FNP seront diminuées de 685 millions de francs, et
majorées de seulement 150 millions de francs, soit une
" perte " nette de 535 millions de francs.
Cette situation est préjudiciable aux communes qui
bénéficient des attributions du FNP, c'est-à-dire celles
qui ont à la fois un potentiel fiscal inférieur de 5 %
à la moyenne de leur strate démographique et un effort fiscal
supérieur à la moyenne de leur strate démographique, ainsi
que les communes de plus de 10.000 habitants qui ont à la fois un
potentiel fiscal inférieur aux deux tiers de la moyenne de leur strate
démographique et un effort fiscal supérieur à 80 % de
la moyenne de leur strate démographique, pour plusieurs raisons :
- contrairement au FNPTP, dont le montant des attributions versées aux
communes qui perdent des bases de taxe professionnelle est automatique et ne
dépend pas du montant total des crédits disponibles,
les
attributions du FNP sont très directement liées au volume des
crédits disponibles
. Leur montant, combiné à la
population des communes éligibles, sert en effet à
déterminer la " valeur du point ", donc le montant des
attributions versées. Si la valeur du point baisse, les versements aux
communes baissent également ;
-
la progression en 2000 des crédits du FNP n'est pas assurée,
pour plusieurs raisons. D'une part, les dotations de l'Etat au FNPTP et au
FNP diminueront de 0,316 % en 2000. En effet, ces dotations sont
indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat. Or, en raison des
changements de périmètre du budget de l'Etat en 2000, qui
conduisent à " sortir " 36,6 milliards de francs de
recettes totales du budget général, les recettes fiscales nettes
de l'Etat diminuent
163(
*
)
.
D'autre part, l'augmentation de la fraction du produit de la fiscalité
locale de France Télécom qui alimente le FNPTP,
évaluée à 300 millions de francs n'aura pas d'impact
sur le volume total des ressources puisqu'elle sera pratiquement
absorbée par le prélèvement de 150 millions de francs
sur son montant au profit de la fraction " bourgs-centres " de la
dotation de solidarité rurale (prévue à l'article 34
quater du présent projet de loi de finances) et l'augmentation de
116 millions de francs des compensations de baisses de DCTP (en
application des dispositions du présent article).
Le fonds national de péréquation (FNP) en 1999
(en millions de francs)
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
- solde
du FNPTP
|
2.977,623
|
-
compensations des exonérations de taxe professionnelle dans les ZRR
|
|
|
Total des recettes |
3.804,94 |
Total des dépenses |
3.804,94 |
Afin
de ne pas pénaliser les crédits du FNP, qui est l'un des rares
instruments de péréquation au profit des communes rurales
(en
1999, la population médiane des communes éligibles au FNP est de
477 habitants), il faudrait donc, sur le modèle du dispositif
adopté l'année dernière, majorer la dotation de l'Etat au
FNP afin de tenir compte de l'augmentation de baisses de DCTP versées
par le FNPTP en 2000 et en 2001. Cette nouvelle majoration pourrait
s'élever à 150 millions de francs en 2000 et à
250 millions de francs en 2001
164(
*
)
. Toutefois, l'initiative
parlementaire ne peut majorer le montant de la dotation de l'Etat au FNP, qui
figure au chapitre 41-23 du budget des charges communes. En revanche, elle peut
majorer le montant de la dotation de l'Etat au FNPTP, qui est un
prélèvement sur recettes.
Votre rapporteur général vous présentera
en
conséquence
un amendement majorant la dotation de l'Etat au
FNPTP
, de manière à préserver le montant du solde de
ce fond versé au FNP, dont il représente plus des deux tiers des
ressources.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 34 ter (nouveau)
Majoration de 500
millions
de francs de la dotation de solidarité urbaine
Commentaire : le présent article a pour objet de
majorer
de 500 millions de francs le montant de la dotation de solidarité
urbaine qui sera répartie entre les communes éligibles en
2000.
Le présent article résulte d'un amendement présenté
par le gouvernement lors de la première lecture du présent projet
de loi de finances par l'Assemblée nationale.
La majoration de 500 millions de francs du montant de la dotation de
solidarité urbaine (DSU) proposée par le présent article
s'inscrit dans le dispositif global mis en place par le gouvernement pour
prendre en compte les résultats du recensement général de
1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux
collectivités locales
165(
*
)
.
Initialement, le gouvernement avait décidé de stabiliser en
francs constants le montant de la DSU en 2000, donc de le diminuer en francs
courants.
Confronté au mécontentement des élus locaux, de toutes
tendances, le Premier ministre a annoncé, lors d'une réunion
à Strasbourg des parlementaires socialistes, que la DSU augmenterait de
500 millions de francs en 2000. Le présent article est la
conséquence de l'engagement pris par le Premier ministre.
En conséquence, le montant de la DSU qui devra être réparti
par le comité des finances locales au début de l'année
2000 devrait s'élever à 3,82 milliards de francs, contre
3,32 milliards de francs en 1999. La majoration de 500 millions de francs ne
sera pas prise en compte pour le calcul de l'enveloppe normée des
concours de l'Etat aux collectivités locales. L'augmentation de la DGF
qui en résulte (la DSU est une composante de la DGF) ne conduira donc
pas à une diminution du montant de la variable d'ajustement du contrat
de croissance et de solidarité, la dotation de compensation de la taxe
professionnelle.
Votre rapporteur général approuve l'effort consenti par le
gouvernement en faveur des communes urbaines défavorisées. Il
déplore cependant la méthode consistant à
sous-dimensionner volontairement le montant initial des enveloppes
réservées aux collectivités locales, obligeant les
élus à quémander des " rallonges ", que le
gouvernement octroie par la suite.
Cette pratique fait perdre tout son sens à la notion d'enveloppe
normée pluriannuelle, dont l'objectif initial était de garantir
aux collectivités locales à la fois une évolution de leurs
ressources suffisante pour couvrir leurs charges, et une
prévisibilité de l'évolution de ces ressources. Ces deux
objectifs sont aujourd'hui battus en brèche par la pratique
gouvernementale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 34 quater (nouveau)
Majoration de la
dotation de solidarité rurale
Commentaire : le présent article a pour objet de
majorer
de 150 millions de francs en 2000 le montant de la fraction
" bourgs-centres " de la dotation de solidarité rurale (DSR)
par un prélèvement sur le produit de la fiscalité locale
de France Télécom versé au fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle.
En raison de la faible progression du montant total de la DGF en 2000 et,
surtout, de la nécessité de prendre en compte les
conséquences du recensement général dans sa
répartition, le taux de progression de la dotation de solidarité
rurale (DSR) en 2000 ne devrait pas atteindre son niveau de 1999, qui s'est
établi à 24,5 %.
En conséquence, et compte tenu des mesures en faveur de la dotation de
solidarité urbaine (DSU), qui bénéficiera en 2000 de deux
abondements de 500 millions de francs chacun, l'Assemblée
nationale, à l'initiative du président et du rapporteur
général de la commission des finances, a souhaité majorer
le montant de la DSR de 150 millions de francs.
Cet abondement, dont le principe est justifié, bénéficiera
à la fraction " bourgs-centres " de cette dotation, qui est
réservée aux communes dont la population représente au
moins 15 % de la population de leur canton, aux chefs-lieux de canton et
à certains chefs-lieux de canton dont la population est comprise entre
10.000 et 20.000 habitants. 4.077 communes ont
bénéficié de la première fraction de la DSR en 1999.
Si le principe de la majoration de 150 millions de francs de la DSR est
justifié, le mode de financement du dispositif issu de
l'Assemblée nationale l'est moins. Il consiste en effet à
prélever cette somme sur la fraction du produit de la fiscalité
locale de France Télécom qui alimente le fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).
Le rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale estime que ce prélèvement n'est pas
de nature à pénaliser les ressources du FNPTP car le montant de
la fraction du produit de la fiscalité locale de France
Télécom qui alimentera le fonds en 2000 augmente fortement par
rapport à 1999 (2,07 milliards de francs contre 1,73 milliard
de francs).
Toutefois, en privant le FNPTP du supplément de recettes de la
fiscalité locale de France Télécom,
le dispositif
proposé reprend d'une main
aux collectivités locales en
général, et aux communes rurales en difficulté en
particulier,
ce qu'il leur donne de l'autre
.
Rappelons que, si le montant des compensations versées par le FNPTP au
titre des pertes de bases ne dépend pas du volume des crédits
disponibles mais de la réalité de l'évolution des bases
des communes, et ne sera par conséquent pas pénalisé par
le prélèvement de 150 millions de francs au profit de la
DSR, le solde du FNPTP sert à alimenter le fonds national de
péréquation (FNP). Or, les attributions du FNP dépendent
du volume de crédits disponibles.
Le prélèvement de
150 millions de francs au profit de la DSR pénalisera donc les
18.000 communes défavorisées, principalement
rurales
166(
*
)
, qui
bénéficient des attributions du FNP
.
L'article 1948 B bis du code général des impôts
prévoit en effet que les communes éligibles au FNP sont celles
qui ont à la fois un potentiel fiscal inférieur de 5 %
à la moyenne de leur strate démographique et un effort fiscal
supérieur à la moyenne de leur strate démographique, ainsi
que les communes de plus de 10.000 habitants qui ont à la fois un
potentiel fiscal inférieur aux deux tiers de la moyenne de leur strate
démographique et un effort fiscal supérieur à 80 % de
la moyenne de leur strate démographique.
Rappelons également que, en 1999, les crédits du FNPTP
167(
*
)
s'élevaient à
5,2 milliards de francs, tandis que le montant de la DSU était de
3,2 milliards de francs et celui de la DSR de 2,2 milliards de
francs. Ces montants, qui correspondent à l'effort de l'Etat en
matière de péréquation, sont à mettre en relation
avec le montant total des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales, qui s'élevait à environ
165 milliards de francs.
Compte tenu des besoins en matière de péréquation et de
la faible proportion des crédits qui lui sont consacrés au sein
des dotations de l'Etat, il ne paraît pas opportun de mettre les
mécanismes existants en concurrence.
En conséquence, votre rapporteur général vous proposera un
amendement tendant à :
- supprimer le " tuyau " entre le FNPTP et la DSR, de manière
à ce que la majoration de la DSR soit financée par l'Etat et non
par les ressources de la péréquation entre collectivités
locales ;
- préciser que la majoration de la DSR n'est pas comprise dans le
montant de la DSR retenu pour le calcul de l'enveloppe normée aux
collectivités locales, de manière à ne pas
pénaliser le montant de la variable d'ajustement de l'enveloppe, la
dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 35
Evaluation du
prélèvement
opéré sur les recettes de l'Etat
au titre de la participation
de la France au budget
des Communautés européennes
Commentaire : le présent article vise à
préciser l'évaluation de la contribution française au
budget des Communautés européennes, fixée à
98,5 milliards de francs.
Le prélèvement sur recettes représentatif de la
contribution française au budget européen est
évalué à 98,5 milliards de francs en 2000. Il
s'accroîtrait de près de 3,7 % par rapport à
l'estimation de la loi de finances initiale pour 1999.
L'analyse détaillée de cette contribution fait l'objet du
fascicule 2 du présent tome II du rapport
général, intitulé : "
Participation de
la France au budget des Communautés européennes (article 35
du projet de loi de finances)
". Ce rapport est établi par
M. Denis Badré
, rapporteur spécial.
Décision de la commission : sous le bénéfice des
observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES A L'EQUILIBRE DES RESSOURCES
ET DES CHARGES
ARTICLE 36
Équilibre général du budget
Commentaire : le présent article fixe l'équilibre
général du budget en évaluant d'abord les recettes en
fonction de leur évolution spontanée et des aménagements
de droits proposés, en fixant ensuite un plafond de dépenses
autorisées, en déduisant enfin le solde budgétaire. Tout
en ayant voté des modifications à la première partie,
l'Assemblée nationale a maintenu le déficit à son niveau
initialement proposé de 215,4 milliards de francs.
I. L'ÉQUILIBRE RÉSULTANT DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE PARTIE
L'équilibre proposé par le gouvernement fait l'objet du tome I du
présent rapport. Comme à l'accoutumée, il a
été modifié par l'Assemblée nationale.
L'effet des mesures adoptées par l'Assemblée nationale en
première partie sur le solde budgétaire est quasiment nul,
puisque le déficit n'a été réduit que de
3 millions de francs :
- les ressources nettes du budget général sont accrues de
3,948 milliards de francs et les dépenses ordinaires civiles sont
rehaussées de 4,020 milliards de francs ;
- les comptes d'affectation spéciale sont accrus en recettes de
75 millions de francs ;
- les opérations des budgets annexes (par définition
équilibrées) sont réévaluées à la
hausse de 1 milliard de francs en recettes et dépenses.
Le tableau ci-après retrace les principales modifications
apportées par l'Assemblée nationale.
|
ARTICLE |
OBJET |
Gain / Coût en francs |
|
Art 2 |
indexation des seuils de plafonnement du quotient familial |
- 20 millions de francs |
|
Art 2 bis |
régime fiscal des indemnités de rupture de contrat de travail ou de mandat social |
+ 40 millions de francs |
|
Art 2 ter |
aménagement des réductions d'impôts accordées pour les dons aux associations |
- 60 millions de francs |
|
Art 3 bis |
modification régime simplifié d'imposition pour la TVA |
pas d'impact en 2000 |
|
Art 5 bis |
abattement sur l'assiette des droits de mutation à titre gratuit |
pas d'impact en 2000 |
|
Art 6 |
relèvement du plafond d'exonération par local (de 30.000 à 36.000 francs) |
- 300 millions de francs |
|
Art 7 bis |
suppression condition d'âge pour réduction d'impôt au titre de frais d'hospitalisation et de cure |
- 70 millions de francs |
|
Art 8 bis |
relèvement abattement taxe sur les salaires au profit des associations |
- 100 millions de francs |
|
Art 12 bis |
réduction du taux de l'avoir fiscal de 45 à 40 % |
+ 1.500 millions de francs |
|
Art 13 bis |
suppression du crédit d'impôt pour créations d'emplois |
+ 1.100 millions de francs |
|
Art 14 bis |
réduction du montant maximal de taxe d'habitation pour les contribuables modestes |
- 500 millions de francs |
|
Art 14 ter |
indexation de la compensation de TP accordée aux collectivités locales |
- 250 millions de francs |
|
Art 15 |
suppression indexation barème ISF |
+ 60 millions de francs |
|
Art 15 bis |
extension de l'assiette de l'ISF aux droits d'auteur |
+ 50 millions de francs |
|
Art 17 |
suppression du droit de timbre sur la carte de séjour |
- 70 millions de francs |
|
Art 18 |
rejet de la suppression de l'impôt sur les spectacles |
+ 85 millions de francs |
|
Art 19 bis |
exonération de la taxe d'habitation pour les contribuables qui retrouvent un emploi |
- 400 millions de francs |
|
Art 22 |
diminution de la TIPP pour l'aquazole |
- 20 millions de francs |
|
Art 22 bis |
relèvement du taux d'exonération pour les véhicules de sociétés en bicarburation |
- 50 millions de francs |
|
Art 24 bis |
non déductibilité de certaines pénalités fiscales |
+150 millions de francs |
|
Art 24 quater |
exonération des dons et legs à des associations défendant les animaux et l'environnement |
- 40 millions de francs |
|
Art 24 sexies |
alourdissement taxe sur les véhicules de sociétés |
+300 millions de francs |
|
Art 28 bis |
relèvement des retraites agricoles |
+1.000
millions de francs
|
|
Art 31 bis |
taxe sur les droits de retransmissions télévisées au profit du FNDS |
+ 75
millions de francs
|
|
Art 34 ter |
majoration de la DSU |
- 500 millions de francs |
II.
L'ÉQUILIBRE PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION
Les amendements proposés par votre commission aux articles
précédents de la première partie vont affecter le niveau
des recettes du budget général. Ils visent en effet, dans le
respect des dispositions de l'ordonnance organique de 1959, à oeuvrer en
faveur de la réduction du poids de la pression fiscale et partant, des
prélèvements obligatoires. Ils auront également par
delà leur contenu " politique " des conséquences plus
" techniques ". Ainsi, en refusant le transfert de la partie du droit
de consommation sur les tabacs affectée au " Fonds de financement
de la réforme des cotisations patronales de sécurité
sociale " prévu par l'article 29 du présent projet de loi de
finances, ce sont 39,5 milliards de francs de recettes qui seront à
ré-intégrer au sein du budget général afin de
financer la " ristourne dégressive " que, par coordination,
votre commission vous proposera lors de l'examen de la seconde partie de
maintenir au sein du budget de l'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article et l'état A qui lui est annexé compte tenu des
modifications qu'elle a apportées aux articles de la première
partie.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 17 novembre sous la
présidence de
M. Alain Lambert, la commission a procédé
sur le rapport
de M. Philippe Marini, rapporteur général.
à
l'examen des articles de la première partie du projet de loi de
finances pour 2000.
La commission a adopté sans modification l'article premier, relatif
à l'autorisation de percevoir les impôts existants.
A l'
article 2
, relatif au barème de l'impôt sur le revenu,
la commission a adopté un amendement tendant à modifier les
modalités d'actualisation du barème de l'impôt sur le
revenu, ainsi qu'un amendement de coordination.
Elle a adopté deux amendements portant article additionnel avant
l'
article 2 bis
, tendant à la mise en place d'aménagements
de l'impôt sur le revenu favorables à la famille, ou à
l'actualisation des abattements relatifs au régime d'imposition des plus
values.
A l'
article 2 bis (nouveau)
relatif au régime fiscal des
indemnités de licenciement, elle a adopté un amendement visant
à supprimer le plancher d'imposition de 2,35 millions de francs et la
rétroactivité du dispositif. A M. Michel Charasse, qui
suggérait au rapporteur général d'enquêter sur
l'interprétation, par l'administration, de certaines conventions
collectives ou de certains contrats individuels, M. Philippe Marini, rapporteur
général, a répondu que les contribuables qui s'estimaient
lésés disposaient de la faculté de saisir le Comité
de répression des abus de droit. Puis, à M. Yann Gaillard, qui
estimait qu'une suppression de l'article serait un signal plus clair
donné au Gouvernement, il a indiqué que le dispositif, tel qu'il
proposait de l'amender, renforçait la sécurité juridique
des citoyens en élevant, au niveau législatif, le principe
jurisprudentiel selon lequel la fraction des indemnités de rupture du
contrat de travail représentative de dommages-intérêts
n'était pas un revenu imposable. La commission a ensuite adopté
l'article ainsi amendé.
A l'
article 2
ter (nouveau), relatif à la simplification des
réductions d'impôt sur le revenu au titre des dons et subventions
versés par les particuliers, la commission a adopté un amendement
rédactionnel.
A l'
article 3
, relatif à l'application du taux réduit de
5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée aux travaux, elle a adopté
un amendement visant à clarifier ce régime pour les travaux
effectués dans les copropriétés.
Puis elle a adopté un amendement portant article additionnel
après l'
article 3
, tendant à l'application du taux
réduit de la TVA aux services funéraires.
Elle a ensuite adopté sans modification l'
article 3 bis
(nouveau),
relatif à la modification du régime
simplifié d'imposition, l'
article 4
, relatif à
l'application du taux réduit de 5,5 % de la taxe sur la valeur
ajoutée aux services d'aide à la personne, et l'
article 4 bis
(nouveau),
relatif à l'exonération de taxe sur la valeur
ajoutée pour les opérations réalisées par les SAFER.
A
l'article 5
, relatif à la réduction des droits de
mutation à titre onéreux, la commission a adopté deux
amendements, l'un tendant à prendre en compte l'évolution des
bases dans le calcul de la baisse des droits de mutation, l'autre relatif
à l'absence de prise en compte de la compensation des pertes de produit
fiscal dans le montant de la dotation générale de
décentralisation retenu pour le calcul de l'enveloppe normée des
concours de l'Etat aux collectivités locales. Puis elle a examiné
quatre amendements portant article additionnel après l'
article 5
.
Pour le premier, tendant à l'amélioration du régime
successoral des frères et soeurs isolés domiciliés avec le
défunt, elle a porté l'abattement sur la part de chaque
frère ou soeur à 375.000 francs. Elle a alors adopté
l'amendement.
Elle a ensuite adopté le deuxième amendement, tendant à
l'assouplissement du régime de la " tontine ", ainsi que le
troisième amendement tendant à l'extension des modalités
d'évaluation de la résidence principale, et le quatrième
amendement tendant à prolonger le régime instaurant une
réduction de 30 % sur les donations sans limite d'âge.
A l'
article 5 bis (nouveau)
relatif à l'incitation à la
constitution et au maintien à long terme d'un actionnariat
stratégique dans l'entreprise, elle a adopté un amendement
tendant à ramener de seize à dix ans la durée pendant
laquelle la fraction du capital de l'entreprise transmise sous des conditions
préférentielles ne peut pas changer de propriétaire. M.
Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que cet
amendement tendait à remédier à la rigidité
excessive d'un dispositif aux intentions par ailleurs justifiées.
Puis elle a adopté un article additionnel après l'
article 5
bis
, tendant à l'exonération partielle de droits de mutation
à titre gratuit pour les immeubles anciens donnés en location
dans le cadre du nouveau régime fiscal en faveur de l'investissement
locatif, créé par la loi de finances pour 1999.
A l'
article 6
, relatif à la suppression de la contribution
annuelle représentative du droit de bail, elle a adopté un
amendement tendant, d'une part, à supprimer les plafonds introduits dans
le dispositif et d'autre part, à supprimer progressivement la
contribution additionnelle au droit de bail.
Puis elle a adopté sans modification l'
article 7
, relatif
à l'extension du régime simplifié d'imposition des revenus
fonciers.
Elle a ensuite adopté quatre amendements portant article additionnel
après l'
article 7
, le premier tendant à prendre en compte
l'inflation pour la détermination des plus-values résultant de la
cession d'un fonds de commerce, le second tendant à abaisser le taux
d'imposition des plus-values de cession à 15 %, le troisième
tendant à actualiser le barème de conversion de l'usufruit et de
la nue-propriété qui datait de 1901, le quatrième tendant
à la suppression de l'interdiction de louer à un ascendant ou un
descendant dans le nouveau régime fiscal en faveur de l'investissement
locatif.
Elle a adopté sans modification l'
article 7 bis (nouveau)
relatif
à la suppression de toute condition d'âge pour la réduction
d'impôt au titre des frais d'hospitalisation et de cure, l'
article
8
, relatif à l'institution d'une exonération d'impôts
commerciaux en faveur des associations, fondations et congrégations qui
exercent des activités lucratives accessoires, l'
article
8 bis
(nouveau) relatif au relèvement de l'abattement de taxe sur les salaires
au profit des associations, et l'
article 9
, prévoyant des mesures
en faveur des versements effectués par les entreprises dans le cadre du
mécénat.
A l'
article 10
, prévoyant des mesures en faveur de la
création d'entreprises, elle a adopté un amendement, tendant
à rétablir le dispositif initial du Gouvernement sur les bons de
souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE), qui avait
été supprimé par l'Assemblée nationale.
A l'
article 11
, relatif à la suppression de l'imposition
forfaitaire annuelle pour les personnes morales passibles de l'impôt sur
les sociétés dont le chiffre d'affaires est inférieur
à 500.000 francs, elle a adopté un amendement tendant à
doubler la durée du délai de déductibilité, de
l'impôt sur les sociétés, de l'imposition forfaitaire.
A l'
article 12
, qui augmente le taux de la quote-part de frais et
charges pour l'application du régime mère-fille, elle a
adopté un amendement, tendant à diminuer l'assiette de cette
quote-part pour aligner le droit français sur la directive communautaire
du 23 juillet 1990, et à en augmenter le taux afin que la charge que
représente cette quote-part, en pourcentage des dividendes
distribués par une société fille à sa mère,
demeure inchangée par rapport à l'état actuel du droit.
A l'
article 12
bis (nouveau), relatif à la réduction du
taux de l'avoir fiscal, la commission a adopté un amendement tendant
à maintenir le taux de l'avoir fiscal à son niveau actuel de 45 %.
Après l'
article 12 bis
, la commission a adopté un
amendement tendant à supprimer l'exigibilité du précompte
pour les distributions opérées sur les bénéfices
d'exercices clos depuis plus de cinq ans.
Ensuite, la commission a adopté, sans modification, l'
article 13
relatif à la réduction du délai de conservation des titres
prévu en cas d'opérations d'apports partiels d'actifs et
l'
article 13 bis (nouveau)
relatif à la suppression du
crédit d'impôt pour création d'emplois.
A l'
article 14
relatif aux modalités de plafonnement de la taxe
professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, la commission a
adopté quatre amendements : un premier amendement tendant à
transposer le dispositif proposé par l'
article 14
aux
établissements publics de coopération intercommunale ayant fait
application de la taxe professionnelle unique entre 1996 et 1999, un
deuxième amendement, d'ordre rédactionnel, un troisième
amendement visant à éviter de pénaliser les entreprises
s'installant dans les zones rurales, et un quatrième amendement de
précision.
Puis la commission a adopté un amendement portant article additionnel
après l'
article 14
qui vise à diminuer l'assiette de la
taxe professionnelle pour les titulaires de bénéfices non
commerciaux.
La commission a adopté, sans modification, l'
article 14 bis
(nouveau)
relatif à la réduction du montant maximum de taxe
d'habitation supporté par les contribuables disposant de faibles
revenus, l'
article 14 ter (nouveau)
relatif à l'indexation de la
compensation accordée aux collectivités locales au titre de la
réforme de la taxe professionnelle et l'
article 14 quater
(nouveau)
, relatif à la demande d'un rapport sur la réforme
de la taxe d'habitation.
A l'
article 15
, relatif à l'actualisation du barème de
l'impôt de solidarité sur la fortune, la commission a
rétabli l'actualisation en fonction de l'évolution des prix,
telle qu'elle figurait dans le projet de loi initial.
Puis, la commission a examiné un amendement portant article additionnel
après l'
article 15
, visant à rétablir le
plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la
fortune.
M. Roland du Luart a souligné la nécessité de tenir compte
de la contribution sociale généralisée dans la fixation du
plafonnement. La commission a alors adopté l'amendement
présenté par son rapporteur général.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l'
article 15
bis
(nouveau)
relatif à l'extension de l'assiette de
l'impôt de solidarité sur la fortune des ayants droit des auteurs
aux droits de la propriété littéraire et artistique, ainsi
que l'
article 16
relatif à la suppression de diverses taxes.
A l'
article 17
relatif à la suppression de certains droits de
timbre et taxes assimilés à ces droits, la commission a
adopté un amendement visant à rétablir le droit de timbre
sur la délivrance de la carte de séjour des étrangers.
La commission a alors adopté, sans modification, l'
article 17
bis
, relatif à l'exonération de droits de timbre pour la
conversion en euros du capital des sociétés.
Par ailleurs, la commission a adopté un amendement visant à
supprimer l'
article 17 ter (nouveau)
relatif à la dispense du
droit de timbre pour les requêtes engagées contre une
décision de refus de visa.
En outre, la commission a adopté l'
article 18
relatif à la
suppression de l'impôt sur les spectacles applicables aux réunions
sportives.
A l'
article 19
relatif à la suppression de la majoration de 3 %
applicable aux contribuables ayant opté pour le paiement mensuel de la
taxe d'habitation et des taxes forestières, la commission a
adopté un amendement visant à supprimer un article désuet
du code général des impôts.
La commission a également adopté, sans modification, l'
article
19 bis (nouveau
) relatif à l'exonération de taxe d'habitation
au profit d'un bénéficiaire du revenu minimum d'insertion ayant
retrouvé un emploi, l'
article 20
relatif à la suppression
du droit d'inscription au baccalauréat, l'
article 21
relatif
à la modification de taxes afférentes à l'exercice d'une
activité dans le secteur des télécommunications, et
l'
article 22
relatif à la modification des tarifs et à
l'aménagement de la taxe intérieure de consommation sur les
produits pétroliers et sur le gaz naturel.
La commission a également adopté, sans modification,
l'article
22 bis
relatif au relèvement de l'exonération de la taxe sur
les véhicules de société pour les moteurs à
bi-carburation, et l'
article 23
relatif à l'alignement à
4,5 % du taux de la taxe forfaitaire sur les bijoux, objets d'art, de
collections ou d'antiquité.
A l'
article 24
relatif à la taxe sur les installations
nucléaires de base, la commission a adopté un amendement tendant
à rétablir un abattement de 80 % pour les installations
nucléaires dont la mise à l'arrêt a été
validée par les autorités de sûreté.
Par ailleurs, la commission a adopté un amendement visant à
supprimer l'
article 24 bis (nouveau)
relatif à la suppression de
la déductibilité du revenu imposable des pénalités
de recouvrement sanctionnant le versement tardif des impôts.
Ensuite, la commission a adopté, sans modification, l'
article 24
ter
(nouveau)
relatif à l'option pour la comptabilisation des
stocks de spiritueux, et l'
article 24 quater (nouveau)
relatif à
l'exonération de droits de mutation à titre gratuit des dons et
legs faits aux associations de protection de l'environnement et des animaux.
En revanche, la commission a adopté un amendement visant à
supprimer l'
article 24 quinquies (nouveau)
demandant au Gouvernement de
déposer un rapport sur la concurrence fiscale dommageable et la
régulation internationale des mouvements de capitaux et un amendement
visant à supprimer l'
article 24 sexies (nouveau)
relatif au
relèvement des tarifs de la taxe sur les véhicules des
sociétés.
Puis la commission a adopté un amendement portant article additionnel
après l'
article 24 sexies
relatif au crédit d'impôt
imputé sur la contribution des institutions financières.
Par ailleurs, à l'
article 25
relatif aux recettes des missions
d'ingénierie publique, la commission a adopté un amendement
rédactionnel et un amendement tendant à l'extension de
l'intégration au budget général de ces comptes
extra-budgétaires.
En outre, la commission a adopté, sans modification, l'
article 26
relatif à la contribution des organismes collecteurs du 1 % logement, et
l'
article 27
contenant des dispositions relatives aux affectations.
La commission a examiné un amendement visant à supprimer
l'article 27 bis (nouveau)
relatif à l'affectation de la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP).
M. Jacques Oudin a fait remarquer qu'il serait nécessaire
d'établir un premier bilan du fonctionnement de la TGAP, avant de
proposer son élargissement à d'autres catégories. La
commission a alors adopté l'amendement proposé par son rapporteur
général.
A l'
article 28
, relatif à l'actualisation des taux de la taxe sur
les huiles perçue au profit du budget annexe des prestations sociales
agricoles, la commission a adopté un amendement rétablissant la
possibilité d'une correction des taux au titre de l'année en
cours.
A l'
article 28 bis (nouveau)
relatif au financement de la revalorisation
des petites retraites agricoles, la commission a adopté un amendement
proposant un financement, la revalorisation des petites retraites agricoles, et
d'autre part, les exonérations de charges sociales des jeunes
agriculteurs.
A l'
article 29
relatif à l'affectation du droit de consommation
sur les tabacs manufacturés, la commission a adopté un amendement
tendant à supprimer l'affectation du produit du droit de consommation
sur les tabacs au fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales de sécurité sociale.
A l'
article 30
relatif aux modifications d'affectations et à la
suppression de ressources liées à la clôture de comptes
d'affectation spéciale, la commission a adopté deux amendements,
l'un supprimant l'affectation directe des produits de la redevance sur
l'édition et sur l'emploi de la reprographie au Centre national du livre
et l'autre relatif à la suppression de l'affectation directe, à
la région Ile-de-France, d'une quotité plafonnée de la
taxe sur les locaux à usage de bureaux.
Puis la commission a examiné un amendement visant à supprimer
l'
article 31
relatif à l'institution du prélèvement
de solidarité pour l'eau et aux modifications du compte d'affectation
spéciale n° 902-00.
M. Jacques Oudin a décrit la réforme du dispositif
général des agences de l'eau en distinguant la réforme des
redevances en 2001 et l'instauration, dès 2000, d'un fonds national de
solidarité pour l'eau (FNSE) visant à donner à
ministère de l'environnement les moyens nécessaires à
l'accomplissement de sa mission. Il s'est par ailleurs inquiété
des conséquences de la création de ce fonds sur la
pérennité du fonds national de développement des
adductions d'eau (FNDAE) géré par le ministère de
l'agriculture.
M. Henri Torre a précisé qu'au sein du nouveau compte
d'affectation spéciale coexisteraient deux fonds : le FNSE et le FNDAE
gérés respectivement par le ministère de l'environnement
et le ministère de l'agriculture.
M. Paul Loridant a souligné qu'il évoquerait ce sujet dans son
rapport sur les comptes spéciaux du Trésor.
M. Denis Badré a insisté sur le maintien de l'esprit de
solidarité qui sous-tend le dispositif des agences de l'eau.
M. Philippe Adnot a manifesté son soutien à l'amendement
présenté par le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait remarquer que cet
amendement constituait un signal en direction du Gouvernement afin d'une part,
d'obtenir des renseignements supplémentaires sur les modalités de
mise en place du dispositif proposé et d'autre part, de s'interroger sur
la pertinence d'un compte d'affectation spéciale divisé en deux
sous-comptes.
La commission a alors adopté l'amendement proposé par son
rapporteur général.
Par ailleurs, la commission a examiné un amendement à l'article
31 bis (nouveau) relatif aux prélèvements sur les droits de
retransmission télévisuels des manifestations sportives.
MM. Paul Loridant et Michel Moreigne ont fait part de leur opposition à
l'amendement de suppression proposé par le rapporteur
général, que la commission a adopté.
La commission a alors adopté, sans modification, l'
article 32
relatif à la modification des quotités de répartition de
la taxe d'aviation civile.
Puis la commission a adopté un amendement visant à supprimer
l'
article 33
relatif au relèvement du taux de la taxe due par les
concessionnaires d'autoroutes.
La commission a également adopté un amendement portant article
additionnel avant l'article 34 visant à majorer la fraction du taux de
croissance pris en compte dans le calcul de l'enveloppe normée.
A l
'article 34
relatif à l'abondement de la dotation globale de
fonctionnement (DGF), la commission a adopté un amendement portant
à 450 millions de francs le montant de cet abondement.
A l'
article 34 bis (nouveau)
relatif à la reconduction du
mécanisme compensant les diminutions des dotations de compensation de la
taxe professionnelle subies par les collectivités
défavorisées, la commission a adopté deux amendements,
l'un compensant en 2001 les pertes de dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) enregistrées entre 2000 et 2001, et l'autre
tendant à majorer de 150 millions de francs la dotation de l'Etat au
fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).
Puis la commission a adopté un
article 34 ter (nouveau)
relatif
à la majoration de 500 millions de francs de la dotation de
solidarité urbaine.
A l'
article 34 quater (nouveau)
relatif à la majoration de 150
millions de francs de la première fraction de la dotation de
solidarité rurale, la commission a adopté un amendement tendant
à prévoir que cette majoration est financée par l'Etat et
non par le FNPTP.
Le président a ensuite rappelé que l'
article 35
, relatif
à l'évaluation du prélèvement opéré
sur les recettes de l'Etat, au titre de la participation de la France au budget
des communautés européennes, avait été
examiné et adopté la veille sur le rapport de M. Denis
Badré, rapporteur spécial.
Enfin, la commission a adopté, sans modification, l
'article 36
relatif à l'équilibre général du budget.
A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au
Sénat d'adopter l'ensemble de la première partie du projet de loi
de finances pour 2000 ainsi modifiée.