C. PRÉPARER LES ÉVOLUTIONS DES ZONAGES ISSUS DE LA LOADT DE 1995 ET DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE DE 1996
L'article 42 de la loi d'orientation pour l'aménagement
et le
développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995 a
prévu que les "
zones prioritaires
", dans lesquelles
"
des politiques renforcées et différenciées sont
mises en oeuvre
", étaient :
- les
zones d'aménagement du territoire
(ZAT),
caractérisées par leur faible niveau de développement
économique et par l'insuffisance du tissu industriel ou tertiaire. Les
entreprises implantées dans ces zones sont éligibles à la
prime d'aménagement du territoire (PAT) ;
- les
territoires ruraux de développement prioritaire
(TRDP), qui
recouvrent les zones défavorisées caractérisées par
leur faible niveau de développement économique. Les TRDP
comprennent les
zones de revitalisation rurale
(ZRR),
"
confrontées à des difficultés
particulières
" ;
- les
zones urbaines sensibles
(ZUS), caractérisées par
"
la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat
dégradé et par un déséquilibre accentué
entre l'habitat et l'emploi
". Les ZUS comprennent les
zones de
revitalisation urbaine
(ZRU), "
confrontées à des
difficultés particulières
". La loi du 17 novembre 1996
relative au pacte de relance pour la ville (PRV) a créé un
nouveau sous-ensemble des ZUS : les
zones franches urbaines
(ZFU),
dans le but, selon l'étude d'impact du PRV, de "
revitaliser des
sites urbains caractérisés par la mono-fonctionnalité et
le cumul des handicaps les plus graves en matière de chômage et de
sous qualification
".
1. La modification du nombre de zonages
Depuis
son arrivée au pouvoir, le gouvernement entretient une suspicion quant
au principe et à l'efficacité des zonages mis en place par ses
deux prédécesseurs, aussi bien dans la LOADT que dans le pacte de
relance pour la ville. Si les zones franches urbaines sont
généralement les principales cibles des critiques
gouvernementales, la ministre de l'aménagement du territoire a
exprimé, lors de son audition par votre commission des finances le 27
octobre 1999, sa conviction que les dispositifs existants étaient
"
nombreux, complexes et incompréhensibles
" et que la
plupart "
ne servaient à rien
".
La ministre de l'emploi et de la solidarité a aussi affirmé
à plusieurs reprises l'intention du gouvernement de procéder
à une évaluation des dispositifs existants, puis de les
réformer.
Plusieurs rapports ont, depuis, évalué une partie ou la
totalité des dispositifs existants : le rapport " Sueur "
sur la politique de la ville, un rapport conjoint de l'inspection
générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection
générale des finances (IGF) consacré aux dispositifs issus
du pacte de relance pour la ville et le rapport " Auroux " relatif
à la réforme des zonages dans une perspective
d'aménagement du territoire.
Aucun n'a conclu à l'inanité de l'ensemble du dispositif. Le
rapport Sueur a condamné le principe des zones franches mais a admis que
leur création avait pu, par endroit, redynamiser la politique de la
ville. Le rapport de l'IGAS et de l'IGF a mis en cause la pertinence du
maintien des ZRU et a jugé élevé le coût
budgétaire des emplois créés en zones franches
7(
*
)
.
Le rapport Auroux, réalisé à la demande de la ministre de
l'aménagement du territoire, préconise une réduction
très limitée du nombre des zonages puisqu'il propose :
- le maintien des zones de revitalisation rurale (ZRR) et la suppression des
territoires ruraux de développement prioritaires (TRDP) ;
- une réhabilitation du zonage des zones de montagne, créé
en 1975 ;
- l'extension aux zones urbaines sensibles (ZUS) du régime applicable
dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU), donc un élargissement
des zones dérogatoires du droit commun ;
- le maintien des zones franches urbaines, à condition de sanctionner
plus durement les éventuels abus.
Le gouvernement ne s'est pas encore exprimé sur le détail des
zonages qui seraient remis en cause en cas de réduction de leur nombre.
Cependant, votre rapporteur spécial observe que, pour déterminer
le montant des crédits de l'objectif 2 des fonds structurels
européens accordés à chaque région, le gouvernement
tient compte de la population de chaque région résidant dans les
zones urbaines sensibles et dans les zones de revitalisation rurale. La
pertinence de ces deux zonages est donc implicitement reconnue.
2. La révision du périmètre des zonages
La
détermination du périmètre des ZAT, des TRDP et des ZUS
relève du pouvoir réglementaire. La révision en cours de
la carte de la prime d'aménagement du territoire conduira de fait
à la révision du périmètre des ZAT.
La LOADT et la loi du 17 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la
ville (PRV) ont précisé les critères de la
détermination du périmètre des sous ensembles des trois
catégories de zones prioritaires, les ZRR, les ZRU et les zones franches
urbaines (ZFU) créées par le pacte de relance pour la ville.
Dans ces trois cas, les périmètres en vigueur aujourd'hui
pourraient être profondément modifiés par les
résultats du recensement général de 1999 puisque ces
périmètres sont élaborés en fonction de
critères qui laissent une large place à la démographie :
- les ZRR comprennent les communes appartenant aux TRDP situées soit
dans les arrondissements dont la densité démographique est
inférieure ou égale à 33 habitants au kilomètre
carré, soit dans les cantons dont la densité démographique
est inférieure ou égale à 31 habitants au kilomètre
carré, dès lors que ces arrondissements ou cantons satisfont
également l'un des trois critères suivants : le
déclin de la population totale ; le déclin de la population
active ; un taux de population active agricole supérieur au double
de la moyenne nationale. Elles comprennent également les communes
situées dans les cantons dont la densité démographique est
inférieure ou égale à cinq habitants au kilomètre
carré ;
- les zones de revitalisation urbaine appartiennent aux ZUS et sont
confrontées à des difficultés particulières
appréciées en fonction d'un indice établi à partir
de la population du quartier, de la proportion de jeunes de moins de 25 ans, de
la proportion de jeunes sortis du système scolaire sans diplôme,
du potentiel fiscal des communes intéressées ;
- les zones franches urbaines sont un sous ensemble des ZRU
caractérisé par un taux de chômage supérieur
à 13,5 %, un pourcentage de jeunes de moins de 25 ans supérieur
à 36 %, un pourcentage de non diplômés supérieur
à 29 % et un potentiel fiscal communal inférieur à 3.800
francs. En outre, la commission européenne a imposé à la
France que les zones franches urbaines ne regroupent pas plus de 1 % de la
population totale.
Un redécoupage des périmètres des ZRR, ZRU et ZFU
apparaît donc inéluctable. Le nouveau découpage qui en
résultera devra prendre en compte le développement des pays et
des agglomérations, dont la loi d'orientation du 25 juin 1999 encourage
la création, de manière à ce que ces nouvelles structures
n'aient pas gérer la complexité d'avoir à gérer des
périmètres " à cheval " sur les territoires
zonés et des territoires qui ne le seraient pas.
3. Les exonérations fiscales bénéficiant aux territoires " zonés "
Les
entreprises implantées dans des territoires inclus dans le
périmètre de l'un des zonages issus des lois de 1995 et 1996
bénéficient d'exonérations de charges fiscales et sociales.
Ces exonérations, accordées pour une durée limitée,
sont de deux types :
- celles qui s'appliquent à des entreprises s'implantant dans un
territoire ou qui réalisent certains investissements dans ces
territoires avant une certaine date. Par exemple, les exonérations
d'impôt sur les sociétés et de taxe foncière dans
les TRDP, les ZAT et les ZUS (articles 44
sexies
et 1383 A du code
général des impôts) sont accordées "
aux
entreprises qui se créent jusqu'au 31 décembre
1999
" ;
- celles qui s'appliquent pour une certaine durée à compter de la
date d'utilisation de la mesure. Par exemple, les exonérations de taxe
professionnelle dans les ZRU s'appliquent pour cinq ans aux entreprises
existantes au 1
er
janvier 1997 et aux créations d'entreprises
intervenant à compter de cette date .
Les quatre années à venir seront marquées par
l'arrivée à échéance d'un grand nombre des
exonérations accordées. Les échéances sont les
suivantes :
Au 31 décembre 1999 :
-
dans les TRDP, les ZAT et les ZUS
, disparition
des exonérations d'impôt sur les sociétés
(article 44
sexies
du CGI) et de taxe foncière (article 1383 A du
CGI) ;
-
dans les ZRR, les ZRU et les ZFU
, disparition de la faculté de
pratiquer un amortissement exceptionnel accordée aux entreprises qui
construisent ou qui font construire des immeubles à usage industriel et
commercial pour les besoins de leur exploitation (article 39
quinquies
D du CGI) ;
-
dans les TRDP et les ZAT
, perte du bénéfice des
exonérations de taxe professionnelle prévues à l'article
1465 du CGI pour les entreprises qui en bénéficient depuis
1995
8(
*
)
.
Au 31 décembre 2001 :
-
dans les ZFU
, disparition des exonérations d'impôt sur
les sociétés et d'impôt sur le revenu (article 44
octies
du GCI).
Au 31 décembre 2002 :
-
dans les ZFU
, perte du bénéfice de l'exonération
de taxe foncière accordée aux entreprises
bénéficiant de l'exonération de taxe professionnelle
(article 1383 B du CGI) ; perte de l'exonération de taxe
professionnelle accordée aux entreprises existant au 1er janvier 1997 et
aux entreprises créées à cette date
9(
*
)
(I
quater
de l'article
1466 A du CGI) ;
-
dans les ZRU
, perte du bénéfice de l'exonération
de taxe professionnelle pour les entreprises existant au 1
er
janvier
1997 et pour les entreprises créées à cette date (I
ter
de l'article 1644 A du CGI) ;
Au 31 décembre 2003 :
-
dans les ZRR
, perte de l'exonération prévue au
dixième alinéa de l'article 1465 A du CGI pour les entreprises
qui en bénéficient depuis 1998.