N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 24
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :
III
.
- TRANSPORTS : ROUTES ET SÉCURITÉ ROUTIÈRE
Rapporteur spécial
: M. Gérard MIQUEL
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
(1999-2000).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
LES
CREDITS DES ROUTES
Le budget des routes pour 2000 se caractérise par une diminution
importante des crédits de paiements, à 6.368 millions de francs
(-9,5%) mais une progression des moyens d'engagement, à 7.114 millions
de francs (+ 7,1 %).
Toutefois, ces crédits sont complétés par ceux du Fonds
d'investissement des transports terrestres et des voies navigables.
En effet, contrairement à d'autres comptes d'affectation spéciale
(le Fonds d'aménagement de l'Ile-de-France, le Fonds forestier national,
le Fonds national du livre), le Fonds d'investissement dans les transports
terrestres et les voies navigables (FITTVN) ne disparaît pas en l'an 2000.
Au contraire, il se renforce, puisque l'article 33 du projet de loi de finances
prévoit le relèvement de la taxe sur les sociétés
concessionnaires d'autoroutes : les moyens du FITTVN passeront ainsi de 2,2
milliards de francs en 1999 à 2,65 milliards de francs en 2000.
Cependant, au sein du FITTVN, les crédits destinés aux routes
diminueront de 3,9%, pour s'établir à 1.527 millions de
francs.
Le FITTVN prend en compte certaines priorités, notamment :
- la mise en sécurité des tunnels routiers non
concédés de plus de 1.000 mètres (75 millions de francs
sont prévus à ce titre sur le chapitre 01 du FITTVN).
- la poursuite des deux grandes opérations de désenclavement du
Massif central (réalisation de l'autoroute A 75
Clermont-Ferrand/Beziers-Montpellier ; aménagement de la RN 7 entre
Nevers et Roanne) et la mise aux normes autoroutières de la RN 10 dans
les Landes.
Au total, même après prise en compte des dotations du
FITTVN, les crédits destinés aux routes sont en net repli pour
2000.
Cependant, ce repli s'explique en parti par la transition entre
l'achèvement du XIème plan et le commencement du XIIème
plan. Les moyens d'engagement, qui traduisent l'engagement de programmes
nouveaux pour les années à venir, sont en nette augmentation.
1. UNE ANNÉE DE TRANSITION AVEC LA PREMIÈRE MISE EN OEUVRE DES
NOUVEAUX CONTRATS DE PLAN ETAT RÉGION (2000-2006)
Le XIème plan, élaboré pour cinq années à
l'origine (1994-1998) et prolongé jusqu'à fin 1999,
prévoyait une enveloppe globale de 65,4 milliards de francs pour les
routes dont 27,4 milliards de francs pour la part Etat, hors investissements
concernant l'exploitation routière.
Au 31 décembre 1999, ce programme aura été
réalisé à 82,7%.
Lors du comité interministériel d'aménagement du
territoire (CIADT) du 23 juillet 1999 à Arles, le premier ministre a
annoncé une enveloppe de 95 milliards de francs pour les contrats de
plan Etat-région 2000-2006, dont 20,6 milliards de francs
consacrés par l'Etat au réseau routier, y compris les
investissements concernant l'exploitation routière.
Cette dotation
est plus faible que celle prévue dans le XIème plan (20,6
milliards de francs contre 27,4 milliards de francs).
Toutefois, une
seconde enveloppe devrait être prochainement décidée.
Pour la première année du XIIème plan, soit 2000, les
volets routiers des contrats de plan Etat-régions seront dotés de
3,65 milliards de francs en autorisations de programme, soit une progression de
543 millions de francs par rapport à 1999 (+17,5%).
2. UNE RÉDUCTION DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS POUR 2000
Les opérations d'investissement seront réduites en 2000, aussi
bien sur le réseau national non concédé que sur le
réseau autoroutier concédé
. En 1998, 390
kilomètres de voies nouvelles avaient été ouvertes sur le
réseau national non concédé, 383 kilomètres le
seront en 1999 et seulement 328 kilomètres en 2000. Sur le réseau
autoroutier non concédé, 159 kilomètres avaient
été ouverts en 1998, 101 kilomètres en 1999 et seulement
25 kilomètres en 2000. Enfin, sur le réseau autoroutier
concédé, 293 kilomètres ont été mis en
service en 1998, mais seulement 143 kilomètres en 1999 et 159
kilomètres en 2000.
Cette situation de chute des nouvelles mises en service s'explique par une
réduction des moyens, mais également par le fait, comme cela a
été vu, que l'année 2000 est une année
charnière entre la fin du XIème plan et le début du
XIIème plan, dont les modalités exactes ne seront
arrêtées qu'en fin d'année.
Il s'agit également d'une période de transition, avec le
changement de mode de financement du système autoroutier
concédé et l'attente des résultats de la
négociation menée par le gouvernement français avec la
Commission européenne pour obtenir un allongement de la durée des
concessions.
Le programme d'investissement, d'exploitation et d'entretien sur le
réseau routier national s'élèvera donc à 27.454
millions de francs pour 2000, dont 15.559 millions de francs pour le
réseau des autoroutes concédées et 11.895 millions de
francs pour le réseau routier national non concédé.
Concernant les autoroutes concédées, les recettes des
péages s'élèveront à 15.559 millions de francs,
affectées à raison de 12.151 millions de francs pour
l'investissement (78%) et 3.408 millions de francs pour l'entretien et
l'exploitation (22%). A ces sommes s'ajouteront les recettes de Cofiroute,
réparties en 3.130 millions de francs pour l'investissement et 870
millions de francs pour l'entretien et l'exploitation.
Concernant le réseau routier national non concédé, le
budget des routes financera 2.943 millions de francs d'investissements et 3.425
millions de francs d'entretien, tandis que le FITTVN consacrera 1.527 millions
de francs supplémentaires à l'investissement. Par la voie de
fonds de concours, les collectivités locales apporteront 4 milliards de
francs supplémentaires.
3. LES DOTATIONS À L'ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL SONT
ENCORE INSUFFISANTES
Le problème de l'entretien du réseau routier national est devenu
crucial.
La faiblesse des crédits budgétaires accordés
à l'entretien des routes est génératrice de surcoûts
supplémentaires, liés aux nécessaires
opérations de réhabilitation. Le ministère de
l'équipement, des transports et du logement note lui-même que
"
compte tenu du niveau des dotations d'entretien qui permettent de
satisfaire un entretien préventif sur les deux-tiers du réseau,
des besoins de plus en plus importants apparaissent au titre des programmes de
réhabilitation-renforcement
".
Des études ont été menées sur le réseau
national et les ouvrages d'art, qui ont permis de conclure que 11% des voies
nécessitaient des interventions lourdes, les travaux les plus importants
étant à réaliser sur le réseau autoroutier non
concédé. Il apparaît que la structure de 18% des ouvrages
d'art est atteinte, dont 5% gravement, ce qui nécessite des travaux
d'urgence. Au total, un programme complet de réhabilitation
coûterait 15 milliards de francs.
Paradoxalement, malgré toutes les études, les moyens
d'entretien pour 2000 sont en très légère
réduction, à 2.585 millions de francs (- 0,3%) et les moyens
de réhabilitation et renforcement sont stables à 433 millions de
francs.
Seules
les dotations à la rénovation des ouvrages d'art
progressent de manière sensible en autorisations de programme
(362
millions de francs, soit +28%), mais cela en raison d'une seule
opération significative : la mise en oeuvre des travaux de
rénovation du pont d'Aquitaine sur la Garonne à Bordeaux.
Votre rapporteur estime que le renforcement des crédits d'entretien
au secteur routier est un objectif prioritaire, dans la mesure où la
faiblesse des dotations conduit immanquablement à une dégradation
du patrimoine routier, dont le coût à terme pour l'Etat sera bien
plus élevé.
4. LA SITUATION DES SOCIÉTÉS D'ÉCONOMIE MIXTE
CONCESSIONNAIRES D'AUTOROUTES
La situation des sociétés d'économie mixte
concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) reste préoccupante
.
L'endettement des SEMCA atteint 154 milliards de francs au 31 décembre
1998. Il apparaît que l'endettement progressera jusqu'en 2004, en raison
du lancement des sections prévues dans les conventions de concessions
actuelles, pour se résorber ensuite. D'ici à 2004, en raison de
la charge de l'emprunt et de la fiscalité pesant sur les
sociétés (18,7% des recettes de péages), et malgré
la progression des recettes de péages (estimée à 30%), la
situation financière des sociétés d'autoroutes devrait
donc se dégrader.
Selon le ministère de l'équipement, des transports et du
logement, les études financières à long terme montrent que
les sociétés d'autoroutes pourront rembourser leur dette avant
la fin de la concession (soit 170 milliards de francs sur 15 ans) à
l'exception de deux sociétés, la société
française du tunnel routier du Fréjus (SFTRF) et la
société des autoroutes Paris-Normandie (SAPN). Des solutions
devront donc être trouvée, notamment la reprise de la dette non
apurée par la société des autoroutes du Nord et de l'Est
de la France (SANEF) pour la SAPN, la recapitalisation et l'allongement de la
concession et/ou l'adossement à une autre société pour la
SFTRF.
Il faut une fois de plus souligner l'excellence du système
d'adossement et la forte contribution des sociétés
concessionnaires d'autoroutes aux recettes budgétaires de l'Etat
.
Entre 1994 et 1998, les transferts financiers fiscaux et non fiscaux
(remboursement anticipé des avances de l'Etat, fonds de concours...) du
secteur autoroutier vers l'Etat ont représenté plus de 34
milliards de francs.
Il est à craindre que dans l'avenir, l'abandon du système de
l'adossement ne conduise l'Etat à débourser des sommes
importantes pour subventionner les nouvelles opérations
autoroutières, ce qui ne pourra qu'avoir un effet de freinage du
programme autoroutier français. Pourtant, ce programme comporte encore
de nombreux investissements à réaliser, notamment dans l'ouest de
la France, où le maillage autoroutier est très faible et les
besoins importants.
Le ministre de l'équipement, des transports et du logement a
annoncé le dépôt, avant la fin de l'année, d'un
projet de loi réformant les sociétés concessionnaires
d'autoroutes.
LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE
1. DE NOUVEAUX MOYENS
Les crédits consacrés à la sécurité
routière progresseront de 17% pour 2000, pour s'établir à
534 millions de francs.
L'augmentation des dotations a pour objectif de traduire les priorités
du comité interministériel pour la sécurité
routière du 2 avril 1999 qui a déclaré la
sécurité routière grande cause nationale en 2000.
Le budget affiche donc deux priorités : la communication et
l'action locale d'une part, la formation des conducteurs d'autre part.
Les moyens affectés à la communication nationale (presse,
relations publiques, campagnes publicitaires) sont renforcés afin de
pouvoir lancer des campagnes nationales importantes. Les moyens affectés
à la politique locale de sécurité routière et aux
actions déconcentrées auront pour but de mobiliser les
collectivités locales et un nombre plus important d'associations. En
matière de formation, les moyens de la formation des conducteurs seront
accrus
En matière d'exploitation de la route, l'année 2000 sera
marquée par la mise aux normes des carrefours à feux et la mise
en oeuvre du schéma directeur d'exploitation de la route. Les
crédits consacrés à ce poste s'élèveront
à 318 millions de francs (+4%) c'est-à-dire le niveau atteint en
1997.
Votre rapporteur se félicite de l'accent mis, en 2000, sur la
sécurité routière. Il l'estime d'autant plus
nécessaire que les résultats de la France en matière de
sécurité routière sont déplorables. Il souhaite
toutefois que les moyens nouveaux, essentiellement des moyens de communication,
fassent l'objet d'une étude d'impact précise, et que la politique
de sécurité routière française tire profit des
exemples étrangers, afin de répondre au plus près aux
besoins en matière de sécurité routière.
Les seuls moyens d'information et de communication ne suffisant pas,
l'année 2000 devrait être également l'occasion d'accentuer
le dispositif de sanctions en matière d'infraction à la
sécurité routière.
2. LE RENFORCEMENT DE L'ARSENAL RÉPRESSIF
Les résultats de la France en matière de sécurité
routière ont été catastrophiques en 1998. La France se
situe en effet à la troisième place dans l'Union
européenne pour le nombre d'accidents corporels (124.387),
derrière l'Allemagne et la Grande-Bretagne, mais au premier rang pour le
nombre de tués (8.918). La France a été en 1998, le pays
qui a connu la plus forte hausse du nombre de tués (+6%), alors
même que la plupart des autres pays européens enregistraient des
diminutions, comme l'Autriche (-14%), l'Allemagne (-9%), la Finlande (-8%) et
le Danemark (-7%) à l'exception de l'Espagne et de la Grèce
(+1%).
L'année 1999 a donc été l'occasion d'une prise de
conscience des efforts à réaliser
.
La loi n°99-505 du 18 juin 1999 portant diverses mesures relatives
à la sécurité routière et aux infractions sur les
agents a introduit une nouvelle série de dispositions destinées
à améliorer les comportements sur les routes.
Elle a instauré une responsabilité pécuniaire du
propriétaire du véhicule en cas d'excès de vitesse ou de
franchissement irrégulier du feu rouge ou du stop.
Elle a créé une sanction pour récidive de grand
excès de vitesse (3 mois d'emprisonnement et 25.000 francs d'amende).
D'autres dispositions concernent l'instauration d'un dépistage
systématique des stupéfiants pour les conducteurs
impliqués dans un accident mortel, l'obligation pour les conducteurs
novices auteurs d'une infraction grave de suivre un stage de formation, et
l'encadrement des conditions d'accès aux professions
d'auto-écoles.
Le comité interministériel de la sécurité
routière qui s'est tenu le 2 avril 1999 sous la présidence du
premier ministre a également préconisé
le renforcement
des contrôles routiers et des sanctions
. Parmi ces contrôles
figurent notamment les dépistages d'alcoolémie. Il faut
remarquer, à cet égard, que le nombre de dépistages
préventifs d'alcoolémie a augmenté en 1998 (+3,5%) et
surtout le nombre de dépistages positifs (+12,4%). Le nombre de
dépistages pratiqués en cas d'accidents a
légèrement diminué en 1998, mais le nombre de
dépistages positifs a aussi augmenté (+7,3%). Quel que soit le
type de dépistage, la proportion de dépistages positifs augmente
donc de façon sensible. On observe le même phénomène
sur les trois premiers mois de 1999.
Les effectifs des unités spécialisées de gendarmerie
nationale affectés à la sécurité routière
sont accrus de 250 militaires
afin de répondre à l'objectif
d'accroître de 10 % le temps aux contrôles routiers (missions de
surveillance du trafic et nombre de dépistages d'alcoolémie). Les
unités polyvalentes de la police nationale seront aussi
mobilisées. Au total, 160 millions de francs seront consacrés
à un plan d'équipement des forces de l'ordre en moyens modernes
de contrôle. Enfin, des plans départementaux de contrôle
seront élaborés sous l'autorité des préfets.
Il faut noter qu'au delà du renforcement de l'appareil répressif,
le comité interministériel sur la sécurité
routière a souhaité faire des
efforts sur la formation
.
Des protocoles avec des assureurs devraient permettre de mener des rendez-vous
d'évaluation pour les conducteurs novices et des plans de
prévention des risques routiers seront mis en oeuvre dans les
entreprises et les services de l'Etat.
3. L'ACCENT MIS SUR LA SÉCURITÉ DES INFRASTRUCTURES
APRÈS L'ACCIDENT DU TUNNEL DU MONT-BLANC
Suite à l'accident du tunnel du Mont-Blanc le 24 mars 1999, une
circulaire interministérielle (ministères de l'Intérieur,
de l'Equipement, des transports et du logement) en date du 9 avril 1999 a
prescrit aux préfets de procéder à un diagnostic de
sécurité des tunnels routiers du réseau routier national
d'une longueur supérieure à 1 kilomètre.
Sur la base de ces diagnostics, un comité d'évaluation a remis
un rapport le 20 juillet 1999, contenant des propositions sur les mesures
générales à prendre et les mesures spécifiques
à mettre en oeuvre sur chaque tunnel. Les préfets de
département ont du établir pour le 15 septembre 1999 un
inventaire général des actions à prendre pour chaque
tunnel avec une estimation et un échéancier des
réalisations. Concrètement, les actions à réaliser
à court ou moyen terme sont relatives à la coordination des
intervenants, à la qualification des personnels et à la
réglementation de l'usage des tunnels (limitations de vitesse,
matières dangereuses), aux actions d'information et de contrôle
des usagers, enfin aux actions sur les équipements et le génie
civil.
Concernant le tunnel du Frejus, des mesures de renforcement de la
sécurité ont été mises en place dès avril
1999, notamment la réglementation de l'usage du tunnel (limitation de
vitesse, signalisation, information des usagers, convoyage sous escorte des
véhicules transportant des matières dangereuses).
S'agissant de la remise en service du tunnel du Mont-Blanc
, après
la remise du rapport commun des missions administratives d'enquête
technique française et italienne, les ministres de l'équipement,
des transport et du logement français et des travaux publics italien ont
annoncé le 8 juillet 1999 les mesures à mettre en oeuvre pour la
réouverture du tunnel.
Ces mesures ont été suivies de décisions de la commission
intergouvernementale de contrôle du tunnel du Mont-Blanc lors de sa
réunion du 23 juillet 1999.
Le coût des travaux
préalables à la réouverture du tunnel
s'élève à 1,3 milliard de francs.
Le financement de
ces travaux et la répartition de leur prise en charge fera l'objet d'un
protocole entre les deux sociétés concessionnaires d'autoroutes
française et italienne.
Il faut noter que 75 millions de francs sont prévus au FITTVN pour la
mise en sécurité des tunnels routiers de plus d'un
kilomètre : il importe que ces efforts soient poursuivis, avec la
dotation nécessaire, pour les autres tunnels routiers.
Par ailleurs, le comité interministériel à la
sécurité routière a annoncé la mise en oeuvre
d'actions visant à
l'amélioration des infrastructures
,
sans que l'on connaisse les projets de financement. Le critère de la
sécurité routière sera prioritairement pris en compte dans
la sélection des projets entrant dans le cadre des contrats de plan
Etat-région et des programmes d'actions cofinancés.
Votre rapporteur rappelle, à cet égard, que les efforts en
faveur de l'entretien des structures routières sont essentiels pour
garantir la sécurité des usagers. Il importe donc, qu'au
delà des actions sur les comportements (campagnes de communication,
informations, répression), des actions déterminées soient
menées sur la sécurité des structures.