Projet de loi de finances pour 2000 : Justice

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 33

JUSTICE

Rapporteur spécial : M. Hubert HAENEL

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Un effort budgétaire réel qui ne se traduit pas encore par une amélioration du fonctionnement de la justice

Le projet de budget 2000 poursuit l'effort budgétaire entrepris depuis le vote de la loi de programme relative à la justice en 1995 et accentué par le gouvernement actuel.

Ainsi, le budget de la justice voit ses crédits augmenter de 3,9  % par rapport à l'année dernière et atteindre 27,3 milliards de francs. Par ailleurs, 1237 emplois sont créés, dont 256 magistrats, 145 greffiers et greffiers en chef, 290 personnels de surveillance pénitentiaire et 258 personnels éducatif.

Or, ce renforcement considérable des moyens de la justice n'a pas entraîné d'amélioration visible pour le citoyen dans le fonctionnement de cette dernière. Ainsi, le stock d'affaires en cours auprès de la Cour de cassation, des Cours d'appel, des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance s'est accru en 1998 tandis que la durée moyenne des procédures s'est encore allongée.

Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel sont également confrontés à une augmentation inquiétante de leur stock d'affaires. Ainsi, à Paris, le stock en 1998 a atteint 50.575 affaires pour 16.561 affaires réglées. Quant au délai moyen de jugement dans les cours administratives d'appel, il est passé d'un an en 1993 à près de trois ans en 1998.

Certes, les juridictions doivent faire face à un afflux toujours croissant d'affaires nouvelles tandis qu'une partie non négligeable des emplois créés ne sont réellement pourvus qu'avec un décalage de plusieurs années en raison des impératifs de formation.

Pour autant, la justice sera jugée sur sa capacité à tirer profit des moyens financiers et humains qui sont mis à sa disposition pour améliorer la qualité des missions qu'elle remplit.

2. Le nombre de vacances de postes : la difficulté d'obtenir un chiffre fiable

En 1997, l'Union syndicale des magistrats avait envoyé un questionnaire auprès de toutes les juridictions afin de comptabiliser le nombre des postes officiellement vacants et celui des postes vacants " de fait " ^{1( * )} . Cette enquête avait été éclairante. Alors que la Chancellerie avançait un taux de 3 % d'emplois vacants (soit 195 magistrats sur un total de 6287 postes budgétaires), les réponses au questionnaire conduisaient à évaluer ledit taux à 7,7 %, soit 482 postes vacants.

Or, cette ambiguïté subsiste. Lorsque votre rapporteur se rend dans les juridictions, la question des vacances de postes est toujours soulevée et constitue l'un des plus importants griefs des magistrats. La Chancellerie au contraire assure que la gestion des effectifs a été considérablement améliorée et que les vacances d'emplois auraient atteint un niveau incompressible : 0,17 % pour 1999, ce qui correspond à 11 emplois vacants.

Pourtant, d'autres informations obtenues par votre rapporteur auprès de la Chancellerie indiquent qu'au 1er septembre 1999, le nombre total de magistrats s'élève à 6558, dont :

- 9 sont en congé de longue durée

- 16 sont en congé parental

- 266 sont en position de détachement

- 77 sont en disponibilité.

Au total, 368 postes ne sont donc pas occupés. Certes, il faut tenir compte des 82 magistrats maintenus en activité en surnombre et des 100 magistrats recrutés par concours exceptionnel. Mais le résultat obtenu donne 186 postes vacants, ce qui ne correspond pas aux chiffres avancés par la Chancellerie.

3. La nécessité de renforcer les crédits pour l'entretien des juridictions et des établissements des services pénitentiaires

Les crédits de fonctionnement mis à la disposition des juridictions et des établissements pénitentiaires ne permettent pas d'assumer l'entretien courant de ces bâtiments. Faute de crédits suffisants, les travaux de maintenance, de modernisation du parc et d'adaptation aux normes de sécurité ne sont pas réalisés, ce qui oblige à effectuer de manière beaucoup trop fréquente de gros travaux de réparation, voire de reconstruction financés sur le titre V.

Il est donc urgent que le ministère de la justice obtienne les crédits nécessaire pour l'entretien de son parc immobilier. En contrepartie, ce dernier doit se doter d'une politique immobilière et définir une programmation pluriannuelle pour recenser les dépenses d'entretien à effectuer et distinguer clairement les dépenses relevant du titre III de celles relevant du titre V.

4. La nécessité d'adopter une nouvelle loi de programme pour achever la rénovation des juridictions et des établissements pénitentiaires

La loi de programme n °95-9 relative à la justice avait prévu une enveloppe de 8,1 milliards de francs en autorisations de programme, dont 4,5 milliards de francs pour les services judiciaires et 3 milliards de francs pour les services pénitentiaires. Ces crédits ont permis de lancer un programme de réhabilitation du parc immobilier de la justice. Pour autant, les besoins restent encore énormes et de nombreux bâtiments restent vétustes, inadaptés à l'accueil du public, voire dangereux.

En outre, à défaut de crédits suffisants pour mener en même temps les travaux d'équipement concernant les services judiciaires et les services pénitentiaires, certaines opérations ont été retardées et il est à craindre que ce retard ne sera pas comblé.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur plaide en faveur d'une nouvelle loi de programme pour la justice qui permette d'achever le programme de rénovation du parc immobilier entrepris en 1995.

5. La prise en compte des remarques de votre rapporteur par la ministre de la justice

Votre rapporteur constate avec plaisir que le Garde des Sceaux tient parfois compte de ses observations dans l'élaboration de sa politique de la justice.

Ainsi, ses remarques sur le développement incontrôlé des frais de justice semblent avoir été entendues puisque de nombreuses mesures ont été prises pour limiter l'augmentation des fraise de justice.

Par ailleurs, votre rapporteur avait soulevé l'année dernière la nécessité de mettre à la disposition du tribunal de grande instance de Paris des locaux lui permettant de remplir sa mission correctement. Il avait rappelé que les études menées dans le cadre du schéma directeur immobilier du palais de justice de Paris ont mis en évidence pour le Tribunal de grande instance une surface utile totale (hors circulation et sous-sol) de 37.435 m², alors que 74.881 m² seraient nécessaires pour satisfaire les besoins de cette juridiction, soit une surface double à celle qui existe. Il avait donc plaidé en faveur de la construction d'un nouveau palais de justice.

Or, il semblerait qu'un arbitrage dans ce sens soit en passe d'être rendu. Votre rapporteur ne manquera pas d'interroger la ministre à ce sujet lors de l'examen du budget en séance publique.

6. Le renforcement de l'inspection générale des services judiciaires

Votre rapporteur se félicite que parmi les priorités dégagées par la ministre figure le renforcement de l'inspection générale des services judiciaires.

Alors qu'il y a 12 ans, ce service ne comprenait que trois magistrats, son effectif s'élèvera au 1 ^er janvier 2000 à 22 personnes reconnues par le monde judiciaire pour leurs compétences et leur connaissance approfondie des services du ministère de la justice.

Ce renforcement apparaît très opportun. En effet, depuis quelques années, le budget de la justice bénéficie d'une augmentation importante des crédits mis à sa disposition. En contrepartie, il est nécessaire de vérifier que l'argent public est dépensé de la manière la plus efficace possible.

Les magistrats ne doivent pas échapper à tout contrôle. Or, leur responsabilité pourra être engagée à partir des informations transmises par l'inspection générale des services judiciaires qui a vocation à procéder au contrôle de l'ensemble des services placés sous l'autorité du Garde des Sceaux et aux enquêtes administratives sur le comportement des magistrats.