B. LES SERVICES JUDICIAIRES
Cet
agrégat regroupe les moyens des juridictions de l'ordre judiciaire, du
conseil supérieur de la magistrature, de l'école nationale de la
magistrature et de l'école des greffes.
Les dotations de crédits couvrent non seulement les crédits en
personnel et de fonctionnement, mais également les subventions aux
associations oeuvrant dans le domaine judiciaire et au système de
formation professionnelle des avocats, les subventions correspondant aux
remboursements aux collectivités locales d'annuités d'emprunts
pour des opérations d'équipement, les crédits relatifs
à l'aide juridictionnelle, les crédits liés aux frais de
justice et les crédits d'équipement consacrés à la
modernisation et à l'extension du parc immobilier judiciaire.
Les crédits des services judiciaires stagnent (+0,6 %) et
s'élèvent à 11,74 milliards de francs. Leur part
relative dans le budget de la justice diminue légèrement et passe
à 43 %.
Toutefois, cette baisse est relative car liée à la diminution des
crédits d'investissement. Elle ne doit pas cacher la poursuite de
l'effort en direction des services judiciaires : non seulement
382 emplois sont créés, mais les opérations de
construction et de rénovation de palais de justice sont maintenues.
1. La poursuite de la hausse des effectifs
En 1998,
300 emplois avaient été créés dont 70 postes
de magistrats et 230 emplois de fonctionnaires de justice.
En 1999, 140 emplois de magistrats et 230 emplois de fonctionnaires et de
contractuels avaient été créés.
Le projet de budget pour 2000 prévoit la création de
382 nouveaux emplois dont 212 magistrats, 155 fonctionnaires et
15 contractuels.
Le renforcement des effectifs des juridictions doit permettre de
répondre à
deux objectifs
:
-
la mise en oeuvre des réformes
: ainsi, la création
de
48 juges
de la détention provisoire et de
48 greffiers
vise à poursuivre la
réforme du
contentieux de la liberté
, tandis que
100 emplois de
magistrats
sont créés pour introduire
la mixité
dans les tribunaux de commerce
. Par ailleurs, le renforcement des effectifs
des tribunaux pour enfants par la création de
25 postes de
magistrats et 25 postes de greffiers
devrait contribuer à
apporter une
réponse rapide et systématique à la
délinquance des mineurs
. En outre, sont inscrits
4 emplois
de magistrats pour la réforme du Conseil supérieur de la
magistrature
,
5 emplois de greffiers en chef et 4 emplois de
greffiers
pour les
conseils départementaux de l'accès au
droit
,
un emploi de magistrat et un emploi de greffier pour la
réforme de l'état-civil de Mayotte
.
-
l'amélioration de la justice au quotidien
, notamment par
la continuation des actions de
résorption des stocks d'affaires
à juger : 34 postes de magistrats et 57 postes de
greffiers
sont créés à cet effet. En outre, le projet
de budget pour 2000 prévoit les crédits de vacation
nécessaire pour le recrutement de
100 assistants de justice
supplémentaires
, portant ainsi leur nombre total à 1050.
Par ailleurs, sur les 179,7 millions de francs de mesures nouvelles mis
à la disposition du chapitre 31-90 (rémunérations des
personnels),
une provision de 20 millions de francs est inscrite au
titre de la réforme du statut
de la magistrature
.
18 millions de francs avaient déjà été
réservés en 1999 pour cette réforme.
Celle-ci a pour objectif de surmonter les blocages des carrières
liés aux déséquilibres démographiques du corps, en
particulier l'allongement du délai de changement de grade pour les
générations sorties de l'école nationale de la
magistrature depuis 15 ans et la dégradation de plus en plus
marquée des avancements pour les magistrats de province.
Enfin, le projet de budget pour 2000 prévoit la création de
1050 " agents de justice "
2(
*
)
dans les services judiciaires.
2. Des moyens de fonctionnement en progression
Le
chapitre 37-92 (moyens de fonctionnement et de formation)
regroupe les
moyens de fonctionnement de l'ensemble des catégories de juridictions
ainsi que des crédits affectés à des dépenses de
nature diverse (fonctionnement, travaux courants d'entretien immobilier,
véhicules, modernisation, informatique déconcentrée, frais
de déplacement).
Pour 2000, ces crédits augmentent de près de 2 % par rapport
à ceux pour 1999 (soit 26 millions de francs) et
s'élèvent à
1,33 milliard de francs
.
Cette hausse des crédits est destinée à financer
principalement :
- la création de
26 conseils départementaux d'aide
juridique
et de
55 maisons de Justice et du Droit
supplémentaires
(2,77 millions de francs) ;
- la création de
3 nouveaux pôles de lutte contre la
délinquance économique et financière
s'ajoutant aux
7 existants (5 millions de francs) ;
- la mise en service de
nouveaux bâtiments judiciaires à
Avignon, Nantes, Fort-de-France, Blois et Bastia
(15 millions de
francs).
La subvention de fonctionnement à l'école nationale de la
magistrature
(chapitre 36-10, article 21)
augmente de 7,6 %
(après une hausse de 9,9 % en 1999)
pour s'élever
à 185,1 millions de francs
.
Les 13,1 millions de francs supplémentaires sont destinés
à financer le repyramidage des emplois de maîtres de
conférence et le renforcement des effectifs de l'école. En effet,
l'école nationale de la magistrature doit faire face à
l'accroissement de ses charges pédagogiques liées tant à
l'augmentation du nombre des auditeurs qu'aux nouveaux domaines d'intervention
de cette dernière, comme la formation des juges consulaires et des
magistrats issus des concours exceptionnels.
Ainsi, le projet de loi de finances prévoit la création d'un
emploi de maître de conférence pour la formation initiale et de
trois emplois de fonctionnaires.
Par ailleurs, l'augmentation des crédits de fonctionnement de
l'école doit notamment permettre de financer les travaux de mise en
sécurité des amphithéâtres de Bordeaux et de Paris.
Les frais de justice
(chapitre 37-11) recouvrent principalement, au
profit du traitement individuel de chaque affaire, les prestations
matérielles et de services demandées par les magistrats ou
requises par les procédures.
Ils représenteront en 2000 1,88 milliard de francs, soit une
progression de 6,4 % par rapport à 1999.
L'évolution des frais de justice est significative depuis quelques
années :
1996 : + 7,6 %
1997 : +7,8 %
1998 : +8,4 %
Toutefois,
cette augmentation globale de 109,2 millions de francs
masque
des évolutions contraires :
-
32 millions de francs sont liés à l'ajustement des
crédits de frais de justice à l'évolution des
dépenses de cette nature
;
-
41,03 millions de francs sont prévus pour financer
l'impact de l'affiliation au régime général de
sécurité sociale des collaborateurs occasionnels du service
public de la justice
prévue par la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999. Ces personnes reçoivent de
l'Etat pour des activités exercées à titre accessoire
(expertises, missions de médiations...) une rémunération
à la tâche. L'imprécision du statut juridique de cette
rémunération entraîne souvent une absence
d'assujettissement aux cotisations sociales et à la contribution sociale
généralisée, source de contentieux désormais
fréquents avec les URSSAF. Il est donc prévu d'affilier
désormais lesdits collaborateurs au régime général
de la sécurité sociale, à l'exception de ceux qui exercent
leur activité principale à titre indépendant et qui
peuvent continuer à rattacher les rémunérations
reçues de l'Etat aux revenus de leur activité principale.
-
les mesures nouvelles s'élèvent à
58,8 millions de francs
. Elles visent à financer d'une part
le développement des missions confiées aux
délégués du procureur
(10 millions de francs)
conformément à la décision du conseil de
sécurité extérieure du 27 janvier 1999. D'autre part, elle
tiennent compte de
l'impact financier du projet de loi renforçant la
présomption d'innocence et prévoyant l'indemnisation des
personnes relaxées, acquittées ou bénéficiant d'un
non-lieu
(30 millions de francs). Enfin,
19 millions de
francs
sont prévus pour la mise en oeuvre
de la loi du
18 juin 1999 relative à la sécurité
routière afin de financer le dépistage de l'usage de
stupéfiants dans les accidents mortels de la circulation
.
- en revanche,
20 millions de francs de crédit ne sont pas
reconduits
suite aux mesures de maîtrise de la dépense mises
en oeuvre en 1998 et 1999.
Votre rapporteur tient à rappeler que, depuis 1996, des mesures ont
été prises pour maîtriser les dépenses liées
aux frais de justice
: fixation d'un plafond maximal de progression
des dépenses de frais de justice, répartition d'une enveloppe
complémentaire de crédits de fonctionnement au profit des cours
qui ont fait preuve, par la mise en oeuvre d'actions innovante, d'une
volonté réelle d'entrer dans une logique de maîtrise de la
dépense de frais de justice et qui ont obtenu les meilleurs
résultats.
En 1999, trois nouvelles séries de mesures ont été
adoptées.
D'une part, le décret n ° 99-203 du 18 mars 1999
réalise une refonte globale du titre 10 de la deuxième partie du
code de procédure pénale consacrée aux frais de justice
criminelle
en poursuivant deux objectifs principaux :
-
une amélioration de la qualité du réseau de
professionnels apportant leur concours à la justice pénale.
Dans de nombreux domaines, en effet, il reste indispensable de s'assurer la
collaboration d'auxiliaires compétents, en veillant à ce que les
niveaux de rémunération prévus par le code de
procédure pénale ne soient pas de nature à
décourager les meilleurs candidats. Il convenait ainsi de retranscrire
dans la réglementation les revalorisations tarifaires obtenues dans la
loi de finances pour 1998 pour les psychiatres et les interprètes
traducteurs ;
-
une meilleure maîtrise des coûts par le contrôle
des conditions dans lesquelles les tarifications sont élaborées
et appliquées, et par la vérification de la
régularité des dépenses prises en charge.
En
particulier, le champ de la tarification est étendu à de
nouvelles catégories de frais (frais de recherches de documents et de
délivrance de copies ; prestations de cryptologie). Par ailleurs,
la tarification des frais d'immobilisation des véhicules est
modifiée par la création d'une tarification spécifique
pour la garde des véhicules placés sous main de justice. Enfin,
la procédure de contrôle de la facturation des expertises non
tarifées par le parquet est améliorée.
D'autre part,
la circulaire du 5 juillet 1999 présente aux magistrats
et aux fonctionnaires des juridictions les dispositions du décret
précité modifiant le code de procédure pénale et
relatif aux frais de justice
.
Enfin,
la loi n °99-515 du 23 juin 1999 renforçant
l'efficacité de la procédure pénale
réforme le
régime de conservation des objets placés sous main de justice et
généralise l'utilisation de la télécopie pour les
notifications faites à un avocat en matière pénale.
Par ailleurs, la mise en place de contrats de gestion en 1998 dans les cours
d'appel commencent à produire ses effets
. Ces contrats consistent
à reverser aux juridictions, en crédits de fonctionnement, une
partie des économies réalisées sur les frais de justice.
Au premier semestre 1999, une stabilisation en volume de ces dépenses a
été observée, alors qu'elles progressaient de 8 % par
an auparavant.
Votre rapporteur se félicite de ces mesures qui devraient permettre
de mieux contrôler l'évolution des dépenses liées au
frais de justice.
Il tient cependant à faire remarquer que le suivi des dépenses de
frais de justice reste imparfait. En effet, les seules statistiques disponibles
au niveau national sont établies par nature des frais. Par ailleurs,
dans chaque juridiction, la comptabilité tenue par les régisseurs
retracent l'ensemble des dépenses payées et ne permet pas de
contrôler le montant des frais de justice afférents à
chaque dossier d'instruction.
Or, ces informations seraient précieuses pour évaluer le
coût moyen d'un dossier d'instruction par type d'affaire. Elles
pourraient également être utilisées par les chefs de cour
pour vérifier que les éventuels écarts observés au
niveau des dépenses des magistrats en frais de justice sont
justifiés.
C'est la raison pour laquelle votre rapporteur vous proposera à titre
expérimental un article rattaché visant à
l'établissement d'une comptabilité retraçant le
détail des dépenses de frais de justice par magistrat et par
dossier d'instruction.
3. L'augmentation des crédits d'intervention
A
l'intérieur du chapitre 46-01
(subventions et interventions
diverses), le projet de budget pour 2000 prévoit
13 millions de
francs en faveur du développement de l'aide à l'accès au
droit,
de la médiation familiale, des associations d'aide aux
victimes et de contrôle judiciaire.
En outre, le chapitre 46-01 bénéficie d'un transfert de
3,6 millions de francs en provenance de la mission
interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie.
Les crédits en faveur de l'aide juridique (chapitre 46-12) sont
également en forte augmentation (+6,9 %, soit 99,9 millions de
francs) et s'élèvent à 1,543 milliard de francs pour 2000.
12,4 millions de francs
sont prévus pour tenir compte de
l'évolution prévisible de la dépense
qui devrait
être modérée, en raison de la stabilisation des admissions
observées en 1998.
Par ailleurs,
1,3 million de francs
devrait être
économisé suite aux
mesures de contrôle des
expertises
prises en charge au titre de l'aide juridictionnelle.
Le projet de budget pour 2000 prévoit également
3,6 millions de francs
destinés à financer l'impact de
l'affiliation au régime général de
sécurité sociale des collaborateurs du service public de la
justice.
Le montant des mesures nouvelles s'élève à
82,6 millions de francs
pour 2000 :
-
40 millions de francs
doivent financer l'impact du projet de
loi renforçant la présomption d'innocence et prévoyant
l'intervention de l'avocat dès la première heure de garde
à vue ;
- 17 millions de francs
sont destinés à
la
revalorisation de la rétribution des avocats en matière d'aide
juridictionnelle ;
-
12,1 millions de francs
sont prévus pour le
financement de la loi du 18 décembre 1998 relative à
l'accès au droit
;
- 7 millions de francs doivent contribuer à la revalorisation des tarifs des rétributions des gardes à vue tandis que 820.000 francs devraient servir à la majoration de la rétribution des avocats dans les procès correctionnels de longue durée ;
-
4,1 millions de francs
doivent financer la
loi du
23 juin 1999 renforçant
l'efficacité de la
procédure pénale
;
- enfin,
1,58 million de francs
est destiné à
l'alignement des plafonds de ressources pour l'admission à l'aide
juridictionnelle
dans les départements d'outre-mer sur ceux de la
métropole.
4. La poursuite des efforts en matière d'équipement
Les
crédits de paiement
pour l'équipement (chapitre 57-60)
s'élèvent à
585,5 millions de francs en 2000,
contre 961,6 millions de francs en 1999, soit une
baisse de
40 %.
Les autorisations de programme
, au contraire, atteignent
805 millions de francs
(contre 673 millions de francs en 1999)
et augmentent donc de 17 %.
Le niveau contrasté des ressources en crédits de paiement et en
autorisations de programme accordées pour 2000 traduit en
réalité un
rééquilibrage.
En effet, depuis 1997, la baisse du niveau des autorisations de programme
judiciaires, due à l'effort particulier consenti sur l'équipement
pénitentiaire, conduisait le ministère de la justice soit
à fractionner la mise en place des financements programmés, soit
à différer le lancement d'opérations prêtes à
entrer dans leur phase de travaux.
Dans ces conditions, la consommation de crédits de paiement observait un
retard croissant :
en 1998, les reports se sont ainsi
élevés à 367 millions de francs, soit 44 % des
crédits disponibles.
A la fin de 1999, 420 millions de francs
de crédits de paiement devraient également ne pas avoir
été utilisés et être reportés sur 2000.
Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 2000 devraient
en partie remédier à cette situation puisque le montant des
autorisations de programme est augmenté tandis que celui des
crédits de paiement diminue pour tenir compte des reports de
crédits.
Toutefois, votre rapporteur veillera à ce que ne se produise pas en
2001 un déséquilibre dans l'autre sens, qui minorerait de
manière trop importante les crédits de paiement destinés
aux investissements judiciaires.
En effet, le programme effectif des opérations du programme
" 4000 " des services pénitenciers débutera
l'année prochaine. Il faudra donc éviter que la priorité
donnée par les prochaines lois de finances aux crédits
d'équipement pénitentiaire se traduise par une diminution des
dotations pour les services judiciaires.
En tout état de cause, cette raréfaction des crédits de
paiement inscrits en loi de finances devrait dès 2001 conduire à
une résorption significative des reports imputés sur les
chapitres d'équipement judiciaire.
Les autorisations de programme se répartissent en deux grandes
enveloppes :
-
344 millions de francs seront affectés à la
poursuite du programme pluriannuel d'équipement des services
judiciaires
et permettront de poursuivre des opérations
décidées entre 1997 et 1999 pour Avignon, Grasse, Grenoble,
Fort-de-France, Besançon, Nantes et Toulouse. Par ailleurs, certaines
opérations relevant du programme 2000-2004 (Pontoise et Versailles)
seront lancées ;
-
461 millions de francs gérés de manière
déconcentrée
seront essentiellement consacrés à
des opérations de sécurité et de rénovation.
Par ailleurs,
50 millions de francs
d'autorisations de programme
seront destinés aux travaux de mise en sécurité des
différents sites du
Palais de justice de Paris.