Projet de loi de finances pour 2000 : Services généraux

PRINCIPALES OBSERVATIONS

L'exécution et la gestion des crédits demandés pour 1998 et 1999

Tableau récapitulatif de la gestion 1998

(en millions de francs)

	Montants DO	Montants CP	Montants totaux
Crédits initiaux	4.026	45	4.071
Reports gestion précédente	111	161	272
Transferts et répartition	- 601	- 33	- 634
Crédits nets	3.520	241	3.761
Dépenses nettes	3.366	20	3.386
Ouvertures de crédits	3	--	3
Annulations de crédits	- 43	--	- 43
Reports gestion suivante	114	220	335

Source : Compte général de l'administration des finances rendu pour l'année 1998 - Services généraux du Premier ministre. Direction générale de la comptabilité publique

Les crédits disponibles en fin d'année 1998 se sont trouvés ramenés de 4.071 millions de francs à 3.761 millions de francs, soit une forte diminution de 7,6 %. Cette diminution est de 12,72 % pour les seules dépenses ordinaires.

Importance des transferts et des répartitions

Cette évolution s'explique en grande partie par le montant des transferts et des répartitions qui affectent le budget des Services généraux du Premier ministre.

Le budget des Services généraux du Premier ministre se caractérise particulièrement par l'existence de plusieurs dotations à vocation interministérielle et redistributive , au sein de chapitres dits " réservoirs ". C'est le cas notamment du chapitre 33-94 - Prestations et versements facultatifs qui a été la source de 77 % des répartitions en 1998.

En 1998, selon la Cour des comptes ^{6( * )} , ce sont ainsi 331,1 millions de francs (contre 219 millions de francs en 1997) qui ont été répartis à partir de chapitres du budget des Services généraux du Premier ministre, soit plus de 8 % des crédits ouverts pour les dépenses ordinaires. Pour les dépenses en capital, ce sont plus de 13 % des crédits ouverts en loi de finances initiale qui ont été répartis.

Régularité discutable de répartitions de crédits en provenance du titre V

En 1999, des répartitions de crédits du titre V (dépenses en capital) sont intervenues pour abonder des chapitres de titre III (dépenses de fonctionnement). Il faut souligner en particulier un arrêté du 8 juillet 1999 portant répartition de 10,97 millions de francs de crédits en provenance du chapitre 57-07 " Cités administratives - Acquisitions, constructions et aménagement d'immeubles " qui ouvre notamment 8,27 millions de francs de crédits dans des chapitres du titre III de différents ministères.

Par cette opération discutable, plus de 75 % des crédits répartis ont donc changé fondamentalement de nature.

Les transferts de crédits concernent plus particulièrement deux secteurs : les dépenses de personnel et les actions de communication du gouvernement. Il n'est en effet pas rare que le budget des Services généraux du Premier ministre participe à une opération de communication menée par un ministère et dans le sens inverse, qu'un ministère apporte sa contribution à une campagne d'information menée au niveau interministériel sur le budget du Premier ministre.

Des annulations de crédit plus limitées que les années précédentes

Les annulations de crédit en 1998 sont restées relativement modestes, limitées à 1 % des montants votés en loi de finances initiale. Le montant des crédits annulés s'établit à 43 millions de francs.

Toutefois l'annulation dès le 16 janvier d'un crédit de 13,80 millions de francs laisse pensif sur l'utilité de ce crédit que le Parlement avait voté quelques semaines plus tôt.

Cette situation constitue toutefois une nette amélioration par rapport aux années 1996 et 1997. L'examen des réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial sur les crédits accordés à l'Ecole nationale d'administration (ENA) indique en particulier qu'en 1996 et 1997 la subvention versée a été réduite par des mesures d'annulation des crédits dans le cadre d'économies à réaliser sur le budget de l'Etat. La subvention de l'Etat au budget de l'école pour 1997 qui était présentée en augmentation a en réalité été stable. De même les fonds de roulement des Instituts régionaux d'administration (IRA) ont été mis à contribution en 1997 pour compenser les mesures d'annulation de crédits pour 18,9 milliards de francs.

Ces mesures d'annulation brutales semblent donc s'être raréfiées au cours de l'année 1998 et au premier semestre 1999, à l'exception notable du Centre des hautes études sur l'Afrique et l'Asie modernes (CHEAM) qui a vu sa dotation initiale amputée d'un quart à la suite d'un virement de crédit (290.000 francs) et d'une annulation de crédit (457.300 francs) au budget des Services généraux du Premier ministre, alors même que le budget pour 1998 comportait déjà une mesure nouvelle négative de 90.814 francs pour la subvention au CHEAM.

Concrètement, il y a eu non-versement de la 4 ^ème trimestrialité de la dotation de base émanant du budget des Services généraux du Premier ministre (747.300 francs) et de celle du ministère de la coopération (200.000 francs). Le résultat d'exploitation du CHEAM s'est donc traduit pour 1998 par un solde négatif de 399.686 francs , alors qu'avec les subventions votées il aurait été positif de 547.613 francs ^{7( * )} .

Les suites données aux remarques de la Cour des comptes

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998 ^{8( * )} et s'agissant du chapitre 31-05 - " Direction du personnel de la documentation française - dépenses de personnel de production ", la Cour des comptes signale que des efforts ont été entrepris afin limiter le décalage entre la dépense et le remboursement par le compte de commerce de la Documentation française.

Toutefois, elle déplore que ce même chapitre donne lieu à des ordonnancements sans crédits , régularisés ultérieurement par la procédure du rétablissement de crédits. Elle préconise donc de doter ce chapitre de crédits suffisants en loi de finances initiale pour éviter le recours à cette procédure peu régulière au regard de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que " les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts ".

Or, dans le projet de loi de finances pour 2000, ce chapitre n'est toujours pas doté. Sur ce point, la recommandation de la Cour des Comptes est donc restée lettre morte. Votre rapporteur spécial le déplore. Il semblerait toutefois, d'après les renseignements pris par votre rapporteur spécial, que le gouvernement s'oriente vers une dotation de ce chapitre en projet de loi de finances rectificative pour 1999. Il conviendra de s'en assurer le moment venu.

La nébuleuse des organismes rattachés au Premier ministre

La nébuleuse en voie de stabilisation ?

Après l'augmentation du nombre des organismes rattachés au Premier ministre en 1998, l'année 1999 semble avoir été marquée par une stabilisation . Le peu d'exactitude des renseignements fournis à votre rapporteur spécial ne lui permet toutefois pas encore de tirer un diagnostic clair des évolutions intervenues.

Selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, en 1999, trois organismes ont été supprimés :

• la délégation interministérielle à la coupe du monde de football,

• le centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (Cerfa),

• la commission pour la simplification des formalités (COSIFORM).

Votre rapporteur spécial tient à faire remarquer que cet état des lieux demandé aux Services du Premier ministre comporte d'ores et déjà deux erreurs puisque la mission pour la célébration du cinquantième anniversaire de la déclaration universelle des droits de l'homme ainsi que la commission de contrôle de l'organisation et du déroulement de la consultation des populations de Nouvelle Calédonie prévue par l'article 76 de la Constitution ont également disparu en 1999.

Trois nouveaux organismes auraient été créés en 1999 :

• la commission pour les simplifications administratives (COSA) en remplacement de la COSIFORM et du Cerfa,

• la mission interministérielle pour la célébration du centenaire de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association, qui est chargée de proposer un programme national des manifestations et à concourir à sa mise en oeuvre,

• la commission pour l'examen des demandes d'indemnisation des victimes de spoliation.

Il est intéressant d'observer la création de plus en plus fréquente d'organismes à durée de vie limitée . Par exemple, le décret portant création de la mission interministérielle pour la célébration du centenaire de la loi de 1901 fixe une date de cessation d'activité de cette mission , le 1 ^er janvier 2001. Cette pratique qui prévoit explicitement la disparition d'un organisme évite de les pérenniser ou de les faire tout simplement tomber en désuétude. Elle va dans le sens d'une clarification de la " nébuleuse ".

Une nouvelle autorité administrative indépendante est rattachée aux services du Premier ministre, en provenance du Ministère de la jeunesse et des sports : le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage créé par la loi n° 99-223 du 23 mars 1999. Cette autorité administrative indépendante a été installée le 23 juin 1999 auprès du ministre de la Jeunesse et des Sports et dispose d'un budget de fonctionnement de 4 millions de francs en 1999 (4,7 millions de francs sont prévus pour 2000). Il est destinataire des procès-verbaux des contrôle anti-dopage et veille à la mise en oeuvre des procédures disciplinaires par les fédérations concernées. Il est doté d'un pouvoir disciplinaire de régulation et participe au dispositif de veille sanitaire par l'intermédiaire de sa cellule scientifique. Enfin, il peut proposer au ministre de la Jeunesse et des Sports toute mesure tendant à prévenir ou à combattre le dopage.

Vers un nouveau CERC ?

Le jeudi 14 octobre 1999, l'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi visant à substituer un nouvel organisme, le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) au Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC), lui-même créé en 1993 en remplacement de l'ancien Centre d'étude des revenus et des coûts (CERC) qui datait de 1966. Ce nouvel organisme aurait pour mission de " contribuer à la connaissance des revenus, des inégalités sociales et des liens entre l'emploi, les revenus et la cohésion sociale ". Il serait placé auprès du Premier ministre.

Des efforts de clarification qui tardent à venir

Depuis des années, les Commissions de finances des deux chambres réclament un audit de l'ensemble des organismes rattachés au Premier ministre. Cette année encore, le rapporteur spécial à l'Assemblée nationale, M. Georges Tron a insisté sur ce point.

Or, le gouvernement estime à l'occasion de chaque discussion budgétaire, que cet audit n'est pas nécessaire car il existe dans cet ensemble des organismes utiles et que, somme toute, ces organismes ne représentent qu'à peine 10 % du budget des Services généraux du Premier ministre. Votre rapporteur spécial n'a jamais contesté l'utilité d'un certain nombre d'organismes rattachés aux Services du Premier ministre et il estime que l'argument des montants en cause ^{9( * )} ne justifie pas un immobilisme sur cette question et le refus de mener un effort de rationalisation de grande ampleur.

Plutôt que de poursuivre dans cette exhortation qui n'est pas entendue, votre rapporteur spécial préférera mener chaque année une mission de contrôle budgétaire sur l'un de ces organismes. Les résultats de cette mission seront intégrés dans les prochains rapports budgétaires.

Les suites données par la MILDT au rapport de la Cour des Comptes

La Commission des finances tient également à se faire l'écho des suites données aux rapports de la Cour des comptes . En particulier, la Cour avait formulé un certain nombre de critiques à l'égard de la Mission de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) dans un rapport du 7 juillet 1998 . Plus d'un an plus tard, la MILDT traduit dans ses réponses à un questionnaire envoyé par votre rapporteur spécial, de réels efforts.

Le 15 octobre 1998, une note d'étape a été remise au Premier ministre. Un Comité interministériel s'est tenu le 16 juin 1999 et un nouveau plan gouvernemental a été établi pour la période 1999-2001. La MILDT a également mis en oeuvre un ensemble de mesures visant à clarifier l'utilisation et les objectifs des crédits interministériels et à revoir ses modalités d'intervention en amont et en aval des procédures budgétaires.

Où en sont les réimplantations d'administrations ?

Au 15 septembre 1999, 27.170 transferts d'emplois ont été arrêtés par les Comités interministériels d'aménagement du territoire (CIAT) entre 1991 et 1998.

Sur cet ensemble, 14.510 emplois ont été effectivement transférés, soit 53,4 % du programme arrêté, avec un rythme moyen de 2000 par an. Toutefois, par rapport à l'an dernier, l'augmentation du nombre de transferts effectifs n'est que de 520 sur un an. Le rythme annuel des transferts décroît depuis quelques années.

Si l'on ajoute les 3.777 transferts d'emplois qui sont en cours de réalisation, le taux de réalisation du programme est de 67,3 % (ce pourcentage était de 66 % l'an dernier).

Comme l'an dernier, aucun crédit n'est prévu en projet de loi de finances pour faciliter les réimplantations d'administrations.

Les crédits de paiement disponibles sur le chapitre 57-01 devraient permettre de couvrir les dépenses d'ores et déjà programmées par le comité de gestion du fonds pour la réforme de l'Etat pour la fin de l'exercice 1999 et pour l'exercice 2000.

Des crédits dits " de retour " seront attribués au fonds des délocalisations publiques en loi de finances rectificative pour 1999. Ces crédits correspondent aux produits de la vente d'immeubles franciliens libérés par des services délocalisés ou à la contrepartie budgétaire de la réaffectation des immeubles à d'autres administrations ^{10( * )} .

L'autofinancement global des opérations qui était prévu à l'origine n'a été que très partiellement respecté : le fonds des délocalisations publiques a dû financer les premières opérations sans aucune contrepartie et même lorsqu'ils étaient prévus, les retours au fonds ont tardé compte tenu de la crise de l'immobilier, de la durée longue de réalisation des opérations et des lenteurs de procédure pour la vente de biens publics. Pour les années antérieures à 1999, les " remboursements " au fonds représentent moins de 4 % des crédits octroyés .

Le gouvernement ne montre pas, dans sa politique de réimplantation des administrations, de volonté forte de réformer l'Etat.

Crédits inscrits aux chapitres 57-01 et 37-07 depuis 1992

(en millions de francs)

	Chapitre 57-01 AP	Chapitre 57-01 CP	Chapitre 37-07 DO
LFI 1992	800	400	100
LFI 1993	0	400	85,86
LFI 1994	130	30	20
LFI 1995	25	12,5	0
LFI 1996	5,5	5,5	0
LFI 1997	30	0	0
LFR 1997	5,5	5,5	0
LFI 1998	0	26	0
LFR 1998	15,4	67,4	0
LFI 1999	0	0	0
LFR 1999 (prévision)	15,5	15,5	0
PLF 2000 (prévision)	0	0	0
TOTAL	1.026,9	956,9	205,86

Source : Services du Premier ministre

Tableau des opérations de réimplantation d'administrations par région

Région	Transferts d'emplois réalisés	Transferts d'emplois en cours	Total des transferts d'emplois réalisés ou en cours	% du total
ALSACE	407	0	407	2,23
AQUITAINE	938	901	1 839	10,06
AUVERGNE	240	21	261	1,43
BOURGOGNE	33	28	61	0,33
BRETAGNE	571	66	637	3,48
CENTRE	1 098	171	1 269	6,94
CHAMPAGNE-ARDENNE	43	0	43	0,24
CORSE	2	0	2	0,01
FRANCHE-COMTÉ	461	0	461	2,52
ILE-DE-FRANCE	1 959	333	2 292	12,53
LANGUEDOC-ROUSSILLON	815	3	818	4,47
LIMOUSIN	386	109	495	2,71
LORRAINE	310	0	310	1,70
MIDI-PYRÉNÉES	764	250	1 014	5,54
NORD-PAS-DE-CALAIS	583	189	772	4,22
HAUTE-NORMANDIE	119	137	256	1,40
BASSE-NORMANDIE	170	30	200	1,09
PAYS-DE-LOIRE	1 368	342	1 710	9,35
PICARDIE	738	70	808	4,42
POITOU-CHARENTES	759	20	779	4,26
PROVENCE-ALPES-COTE-D'AZUR	949	23	972	5,32
RHONE-ALPES	1 094	1 063	2 157	11,80
Départements d'Outre-Mer	13	17	30	0,16
Répartition régionale non disponible	690	4	694	3,80
TOTAL GÉNÉRAL	14 510	3 777	18 287	100,00