Projet de loi relatif à l'organisation internationale pour les migrations

N° 280

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 mars 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification des amendements à la constitution de l' Organisation internationale pour les migrations ,

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 171 (1999-2000).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'Organisation internationale pour les migrations (OIM) demeure une institution encore largement méconnue. Son action au service des réfugiés, moins visible sans doute que celle du Haut commissariat pour les réfugiés, s'est pourtant révélée très précieuse lors des crises dont la Bosnie, le Kosovo, ou encore le Timor oriental ont été le théâtre dans la période récente.

Quel est le rôle de l'OIM et quel bilan peut-on dresser de son activité, au terme de près d'un demi-siècle d'existence ?

Quelle est la portée des amendements au texte constitutif de l'OIM sur lesquels notre Haute Assemblée est appelée à se prononcer ?

Quelle doit être, enfin, la position de notre pays vis-à-vis de l'OIM ?

Telles sont les trois interrogations que le présent rapport abordera successivement.

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I. L'ORGANISATION INTERNATIONALE POUR LES MIGRATIONS : UN CONCOURS UTILE POUR FAVORISER DES MIGRATIONS ORDONNÉES

A. UN RÔLE FAÇONNÉ PAR L'HISTOIRE

1. Rappel historique

L'Organisation internationale pour les migrations a pour vocation première de mettre en oeuvre les moyens matériels nécessaires aux mouvements migratoires liés en particulier aux situations d'urgence.

Le rôle essentiellement " pratique " qui lui a ainsi été assigné -et qui la distingue beaucoup d'institutions internationales- trouve son origine dans les conditions mêmes de la naissance de cette organisation, au lendemain de la deuxième guerre mondiale.

En effet, les combats puis, la paix revenue, les redécoupages territoriaux et les bouleversements politiques ont suscité en Europe un afflux de réfugiés évalués à quelque 12 millions de personnes. Pour répondre aux besoins de ces populations, les Alliés s'accordent en décembre 1946 pour créer l' Organisation internationale pour les réfugiés (OIR), agence spécialisée des Nations unies. Cette institution n'allait toutefois pas échapper aux fractures de la guerre froide : les occidentaux récusèrent le principe, défendu par le bloc socialiste, d'un retour contraint des personnes déplacées dans leur pays d'origine. Menacée de paralysie par les dissensions politiques, l'OIR fut dissoute en 1951 et ses compétences réparties entre le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), organisation spécialisée des Nations unies, et le Comité intergouvernemental provisoire pour les mouvements migratoires d'Europe (CIPME) chargé du transport des migrants. Cette organisation fut délibérément placée hors du système des Nations unies afin de la préserver de l'antagonisme Est-Ouest et de garantir ainsi son efficacité.

Depuis lors, l'Organisation internationale pour les migrations , qui a succédé au Comité intergouvernemental pour les migrations en 1989, est restée une organisation intergouvernementale indépendante des Nations unies où elle dispose cependant du statut d'observateur.

Initialement limitées dans la durée et l'espace -l'Europe-, les responsabilités dont ce comité a été investi, se sont pérennisées et progressivement étendues au-delà de l'Europe.

Elles se sont pérennisées car les problèmes migratoires ont conservé leur acuité dans une Europe divisée. Ainsi, le Comité provisoire, devenu Comité intergouvernental pour les migrations européennes (CIME), a assumé, dans les années 1956-1957, la responsabilité de la réinstallation de 180 000 réfugiés hongrois depuis l'Autriche et la Yougoslavie. En 1968, le CIME a également organisé l'émigration de 40 000 réfugiés tchécoslovaques au départ de l'Autriche.

Dans un deuxième temps, l'expérience acquise par le CIME dans l'organisation des transferts de population a été utilisée dans d'autres parties du monde en proie aux conflits et aux guerres civiles. Ainsi, en 1975, le CIME met en oeuvre des programmes de réinstallation de personnes déplacées et de réfugiés indochinois. Parallèlement, un nombre croissant d'Etats non européens adhèrent à cette organisation. L'organisation réunit ainsi 71 Etats membres et 47 pays observateurs.

Les amendements adoptés le 20 mai 1987 au texte constitutif de l'organisation ont permis de consacrer cette évolution. Ils se traduisent notamment par la reconnaissance de la vocation mondiale de l'institution qui prend désormais le nom d' " Organisation internationale pour les migrations ".

2. Les missions actuelles

Aux termes de la Constitution du 19 octobre 1953, modifiée par les amendements de 1987 (entrés en vigueur le 14 novembre 1989), l'organisation s'est vue confier quatre grandes missions :

- assurer le transfert organisé des réfugiés, des personnes déplacées et d'autres personnes ayant besoin de services internationaux de migration ;

- fournir, à la demande des Etats, des services de préparation à la migration (cours de langue, examens médicaux, activités facilitant l'accueil et l'intégration...) ;

- mettre en place des services similaires pour le retour volontaire des migrants ;

- offrir aux Etats et aux organisations internationales des forums pour des échanges de vues et pour la promotion de la coopération sur les questions de migration internationale.

L'organisation observe vis-à-vis de la migration une démarche neutre : elle ne souhaite ni l'encourager, ni la dissuader. Elle cherche simplement à promouvoir une gestion ordonnée de la migration .

Au terme d'un demi-siècle d'existence, il est possible de dresser un bilan positif de l'action de cette institution. En effet, les interventions dans les situations d'urgence lui ont donné un véritable savoir-faire pour l'organisation du transfert des personnes déplacées. En la matière, il faut toutefois souligner que les compétences de l'OIM se limitent à la mise en place de la logistique nécessaire. Elles ne touchent en revanche ni aux secours, ni, de manière plus générale, à l'appui donné sur place aux populations dont la responsabilité incombe au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés.

Parmi les opérations les plus remarquables conduites par l'OIM au cours de la dernière décennie, il convient de citer, en 1990, le rapatriement en moins de quatre mois et demi, à la demande de l'ONU, de quelque 165 000 migrants bloqués dans le Golfe persique à la suite de l'invasion du Koweit par l'Irak ; en 1996, après la signature des accords de paix de Dayton, la coordination de l'ensemble des aspects opérationnels du retour volontaire des réfugiés bosniaques vivant en dehors de l'ex-Yougoslavie.

En 1999, l'OIM aura permis le transport de plus de 430 000 personnes (417 000 au titre des migrations humanitaires, 13 000 au titre du transfert des ressources humaines qualifiées). Au cours de la période récente, l'OIM aura notamment permis le retour de 67 000 Timorais de l'Est et le rapatriement de quelque 85 000 Kosovars, dont 66 450 depuis des pays non-voisins, 5 700 depuis la Macédoine et 9 000 depuis l'Albanie et le Kosovo.

Au-delà de l'organisation matérielle des déplacements liés le plus souvent à des circonstances dramatiques, l'expertise reconnue à l'OIM en matière d'immigration s'est également exercée dans des actions de plus long terme et, en particulier, dans le retour volontaire des migrants dont les qualifications peuvent se révéler utiles pour le développement de leur pays d'origine : programme de retour de main-d'oeuvre qualifiée pour les professionnels latino-américains ayant acquis une formation et/ou une expérience professionnelle en Europe (1974), programme de retour de main-d'oeuvre qualifiée pour les nationaux africains vivant en Europe et en Amérique du nord (1983). Dans ce cadre, l'OIM sélectionne les candidats, recherche les possibilités d'emploi et apporte une aide à la réintégration.

L'OIM constitue également une enceinte propice au dialogue entre pays d'origine, pays de transit et pays de destination. Elle a ainsi encouragé l'ouverture d'un dialogue régional entre les pays d'Amérique du nord et ceux d'Amérique centrale dans le cadre du processus dit " de Puebla " (mars 1996), et soutenu aussi des initiatives comparables en Asie du sud-est (à la suite de la déclaration de Bangkok - avril 1999) et en Afrique australe.

Qu'il s'agisse d'opérations de déplacement ou d'actions de plus long terme, l'OIM agit toujours comme prestataire de services, à la demande des Etats ou d'organisations internationales. Elle ne développe pas, en revanche, de son propre chef, de programmes indépendamment de toute initiative extérieure.

Par ailleurs, si l'OIM peut agir seule, elle coopère également de plus en plus avec d'autres organisations internationales. Elle a ainsi signé des accords de coopération avec le HCR ainsi qu'avec le Programme des Nations unies pour le développement.

B. UNE ORGANISATION AUX MOYENS MODESTES

1. La structure institutionnelle

L'organisation réunit trois structures.

- Le Conseil ; composé des représentants de tous les Etats membres (titulaires chacun d'une voix), il constitue l'organe de décision de l'OIM. Il se réunit en session ordinaire une fois par an.

- Le Comité exécutif ^{1( * )} , organe plus restreint, comprend les représentants de onze Etats membres élus pour deux ans par le Conseil. Il prépare les travaux du Conseil et peut, en cas d'urgence, prendre les décisions relevant du Conseil et nécessaires au bon fonctionnement de l'organisation. Deux sous-comités ont par ailleurs été créés : le sous-comité du budget et des finances et le sous-comité pour la coordination des transports.

- L'administration de l'OIM est dirigée par un directeur général, assisté d'un directeur général adjoint. Les effectifs de l'OIM comprennent, en 1999, 1 111 personnes réparties entre le siège de l'organisation situé à Genève (56 personnes dont 35 personnels d'encadrement) et le réseau extérieur -13 bureaux régionaux et 65 missions (soit 1 055 personnes dont 102 personnels d'encadrement). Les effectifs devraient baisser en 2000 (1 048 personnes dont 60 au siège).

2. Le budget

Le budget de l'OIM comprend deux parties :

- la partie administrative dont le financement repose sur les contributions obligatoires versées par tous les Etats membres. Ces derniers se sont accordés pour plafonner, pour une durée de 5 ans, au niveau atteint en 1996, le montant des dépenses -soit 34 millions de francs suisses (29,7 millions de francs suisses en 1994) :

- la partie opérationnelle , principalement financée par des contributions volontaires (prévisions 2000 : 200 millions de dollars -210 millions de dollars en 1997, 221 millions de dollars en 1998, 202 millions de dollars en 1999). Deux Etats seulement apportent d'importantes contributions à l'OIM : les Etats-Unis (prévisions 2000 : 53 millions de dollars), l'Allemagne (prévisions 2000 : 32 millions de dollars).

Ces contributions correspondent, pour une large part, aux services apportés par l'OIM aux Etats membres. Les variations du budget de la partie opérationnelle, parfois importantes d'une année sur l'autre, s'expliquent naturellement par le caractère même des opérations conduites par cette organisation, soumise aux aléas de l'actualité. Le recrutement de vacataires permet, le cas échéant, à l'OIM d'ajuster l'offre des services aux besoins manifestés par les Etats membres.

De l'avis des responsables de l'OIM, les ressources dont dispose cette organisation au titre de la partie administrative du budget demeurent insuffisantes. Ainsi certains responsables permanents de l'OIM doivent être rémunérés sur le budget opérationnel dont ce n'est pourtant pas la vocation. Le directeur général de l'OIM demandera d'ailleurs en 2000 que les Etats membres acceptent de revenir sur le gel du budget administratif décidé en 1996.