B. UNE CERTAINE DÉMISSION DE L'ÉTAT, DE PLUS EN PLUS SUPPLÉÉ PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. La couverture du territoire en téléphonie mobile GSM : un enjeu tardivement pris en compte
a) Un usage universel mais de larges zones d'ombre
Malgré les dispositions, rappelées ci-dessous, de la loi du 26 juillet 1996 sur ce sujet et la sensibilisation croissante des usagers et des élus à l'insuffisance de la couverture territoriale en téléphonie mobile, ce n'est qu'en juillet dernier que le Gouvernement s'est enfin attaché à la question des « zones d'ombres », non couvertes, représentant pourtant une part non négligeable du territoire.
C'est ainsi que les travaux du Sénat 115 ( * ) sur le projet de schéma de service collectifs de l'information et de la communication , présentés au mois de juin dernier, soulignaient que ce document, censé concentrer la stratégie de l'Etat à un horizon de 20 ans en la matière, était en matière de couverture territoriale, moins ambitieux que la loi votée en 1996 par le Parlement, alors qu'on comptait à cette époque trente-sept fois moins d'abonnés !
Pourtant, la téléphonie mobile est devenue un besoin universel en France, où le taux de pénétration de 50 % des ménages a été dépassé et où on compte désormais 37 millions d'abonnés. C'est, en outre, sur les réseaux GSM que seront déployés les premiers services mobiles de la génération « 2,5 » (GPRS, EDGE,...) permettant un premier accès mobile à des services de type Internet.
L'absence de couverture de nombreuses communes est pénalisante, non seulement sur le plan de l'agrément, des loisirs, du tourisme, de la sécurité, mais également du point de vue du développement de l'activité économique. Car le mobile est devenu un outil de travail pour de nombreuses professions, médicales ou artisanales, par exemple.
Prévoyant que le point d'équilibre du marché ne serait pas, s'agissant du déploiement territorial des réseaux de téléphonie mobile, satisfaisant du point de vue de l'aménagement du territoire, le législateur s'était, en 1996, préoccupé de cette question et avait fixé la méthodologie pour accroître cette couverture.
L'Article L. 35-7 du code des postes et télécommunications prévoit ainsi : « au moins une fois tous les quatre ans à compter de la date de publication de la présente loi, un rapport sur l'application du présent chapitre est [...] remis par le Gouvernement au Parlement [...]. Le premier rapport remis en application de l'alinéa précédent comporte un bilan de la couverture du territoire par les réseaux de radiotéléphonie mobile. Il propose les modifications nécessaires à apporter au présent chapitre pour assurer, à un terme rapproché, la couverture des zones faiblement peuplées du territoire, ainsi que des routes nationales et des autres axes routiers principaux, par au moins un service de radiotéléphonie mobile terrestre ou satellitaire . Il précise également les moyens nécessaires pour atteindre cet objectif dans le respect du principe d'égalité de concurrence entre opérateurs, notamment les modalités d'un investissement commun aux opérateurs ou d'une combinaison des différentes technologies disponibles dans les zones à faible densité de population non couvertes à la date de remise au rapport ».
Le rapport prévu par la loi de 1996 a finalement été remis au Parlement en juillet 2001, avec plus d'un an de retard sur le délai limite.
Ce rapport sur la couverture du territoire par les réseaux de radiocommunications mobiles estime que la dynamique concurrentielle entre les trois opérateurs a permis d'atteindre une couverture cumulée supérieure à 91,6 % du territoire métropolitain (soit 99,34 % de la population métropolitaine) .
Ce seraient donc environ 46.000 km² du territoire métropolitain qui ne seraient couverts par aucun réseau de radiocommunications mobiles (soit 8,4 % du territoire). En termes de population, les zones où aucun réseau n'est présent représenteraient moins de 390.000 personnes soit moins de 0,7 % de la population. Le Gouvernement estime dans ce rapport que 1.480 communes ne disposent pas d'une couverture effective de leur centre ville par au moins un réseau GSM.
Ces zones de non-couverture ne sont pas réparties uniformément sur le territoire, mais au contraire concentrées sur quelques régions. Les moins bien couvertes sont les régions montagneuses , dont les caractéristiques topographiques (pics montagneux et forêts) gênent considérablement la transmission des ondes radios et dont la faible densité de population ne permet pas d'assurer l'exploitation rentable en régime commercial habituel.
Sur ces bases, le Gouvernement estime dans ce rapport que l'achèvement de la couverture totale du territoire par un seul réseau représente un investissement d'environ 2,6 milliards de francs (396 millions d'euros), la couverture utile à son sens, soit celle des mairies et des bourgs des 1.480 communes concernées, représentant, quant à elle, 1,4 milliards de francs (213 millions d'euros) pour la couverture pour un seul réseau offrant l'itinérance 116 ( * ) aux autres.
Ce rapport a servi de base aux décisions énoncées lors du Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) de Limoges le 9 juillet dernier.
Depuis lors, ces données chiffrées, établies à partir des cartographies fournies par les opérateurs et au moyen de calculs théoriques de propagation des ondes, ont été complétées par des mesures réelles de couverture effectuées in situ à l'initiative de l'ART, qui ont montré que le taux de couverture réel était inférieur aux 91 % du territoire affichés, de manière pour le moins optimiste, par le rapport du Gouvernement.
Lors de leur audition devant votre commission 117 ( * ) , les membres du collège de l'ART ont révélé que les premières séries de mesures réelles, effectuées par les départements suivant une méthodologie mise à leur disposition par l'ART, en vertu d'une convention entre l'autorité et l'Assemblée des départements de France (ADF), faisaient ressortir un taux de couverture réel de 83 % seulement du territoire par l'un au moins des trois réseaux de téléphonie mobile. Ces campagnes de mesure réelle, déjà réalisées ou en cours dans les départements de la Meuse, du Tarn, du Cher, de la Haute-Loire et de la Nièvre, sont en cours de généralisation, à l'initiative conjointe de l'ART et des départements. D'après l'ADF 118 ( * ) , d'ici à quelques semaines, 15 Conseils généraux auront signé ce protocole de mesure.
b) Le CIADT : plan d'action ou jeu de défausse ?
Lors du CIADT du 9 juillet dernier, le Gouvernement a annoncé la mise en place d'un plan de rattrapage de la couverture en téléphonie mobile, dont l'intitulé résume bien la philosophie : « dispositif de soutien public à l'investissement des collectivités locales et des opérateurs » pour la construction de stations de base équipées.
Il s'agit, en effet pour l'Etat, de compléter à hauteur d'un tiers environ un financement principalement assuré par les collectivités locales , sur qui le CIADT fait reposer l'initiative de ces actions de couverture complémentaire. Certes, conscientes de l'enjeu, ces dernières se sont mobilisées pour accroître cette couverture et ont ainsi, de facto, occupé un terrain laissé libre par l'Etat. Mais ce système n'est-il pas en définitive l'inverse de la philosophie de l'aménagement du territoire, censé combler, par des discriminations positives, des inégalités de fait ? On aboutit en effet à une situation où les zones les moins peuplées en population et en entreprises -et donc celles au moindre potentiel fiscal- doivent, par un financement local, payer pour la disponibilité de services offerts gratuitement aux départements plus riches fiscalement ?
C'est en quelque sorte un système de péréquation inversée -une logique de cumul des handicaps et des charges- qu'a mis en place le CIADT. Ceci se révèle contraire aux principes d'aménagement du territoire : ne péréquation nationale aurait légitiment dû assumer le surcoût occasionné par la couverture des zones les moins denses.
Le plan de financement initialement prévu par l'Etat était le suivant, pour le financement de 1,4 milliard de francs (213 millions d'euros) d'investissements :
- 400 millions de francs par les opérateurs (soit 61 millions d'euros) soit 28 % du total ;
- 500 millions de francs de crédits d'Etat (76 millions d'euros), soit 36 % du total, dont il n'est pas précisé s'il s'agit de crédits d'Etat au sens strict ou de fonds structurels européens qu'il est prévu de mobiliser à cet effet 119 ( * ) ;
- 500 millions de francs (76 millions d'euros) pour les collectivités locales, ces dernières devant décider des investissements à réaliser.
En outre, le relevé de conclusions du CIADT indiquait que le Gouvernement avait obtenu un « accord des trois opérateurs mobiles » pour la mise en place, entre eux, d'un système d'itinérance locale dans les zones à couvrir. Ce système permettrait de déployer, pour chaque zone concernée, un réseau unique (l'un des trois), accessible aux abonnés des trois opérateurs et réduirait ainsi considérablement le coût d'extension de la couverture envisagé tout en améliorant le service rendu aux abonnés.
Depuis le CIADT, deux modifications de ce plan initial sont intervenues :
- d'abord, en contrepartie de la baisse du prix des licences UMTS, les deux opérateurs participant à cette opération (SFR et Orange) se seraient engagés à aller au-delà de leur enveloppe initiale et à financer chacun 100 millions d'euros au total, cette couverture complémentaire devant être réalisée en deux ans au lieu de trois, et les collectivités publiques finançant les 83 millions d'euros environ d'équipements passifs (pylônes...) ;
Lors de son audition devant votre commission, M. Christian Pierret a précisé que les collectivités locales supporteraient 43 millions d'euros du total de ce financement, d'où il faut déduire que l'Etat en assumera 40 millions d'euros ;
- ensuite, malgré les déclarations du mois de juillet, les opérateurs ont refusé, au prétexte de difficultés techniques, de mettre en place un système d'itinérance locale entre leurs réseaux, préférant se « partager » les 1.150 antennes-relais jugées nécessaires pour faire disparaître l'essentiel des zones d'ombre. La moitié des zones blanches devra être couverte par les deux opérateurs et l'autre moitié par l'un ou l'autre.
Votre rapporteur regrette que l'option de l'itinérance locale n'ait pas été mise en oeuvre, malgré les annonces du CIADT sur un « accord » obtenu par le Gouvernement à ce sujet. Il semble que ces annonces n'aient pas été préparées par une concentration suffisante, qui aurait sans doute permis l'application effective de cette solution, plus satisfaisante pour les usagers et optimisant l'argent public susceptible d'être investi dans cette opération.
Soulignons enfin que, d'après la circulaire du 30 novembre 2001 d'application des décisions du CIADT, les préfets de région étaient chargés de consulter les collectivités locales sur leurs priorités de couverture (devant toutefois comporter les centre-bourgs de communes déterminées par l'Etat), de les centraliser, de réunir une conférence régionale d'aménagement du territoire pour présenter la cartographie envisagée, d'estimer les montants financiers en jeu et de transmettre le tout au Gouvernement avant la fin de l'année, pour une validation technique au plus tard le 1 er mars 2002.
Faute de réelles mesures de terrain pouvant guider efficacement les demandes des collectivités locales, à part les départements précités ayant conclu un partenariat avec l'ART, et compte tenu des négociations en cours pour, le cas échéant, obtenir un financement communautaire au titre des fonds structurels, ce calendrier a inévitablement pris du retard. Seules onze régions 120 ( * ) auraient ainsi été en mesure de tenir le délai de la transmission pour fin 2001 des souhaits des collectivités locales.
La charge financière correspondante pour les départements est encore difficile à estimer. Le ministre l'a évalué, à la demande de votre commission, à 1,5 million d'euros en moyenne par département. Toutefois, quelques cas précis tendent à montrer que ce chiffre est sous-estimé :
- ainsi en Corrèze, le financement prévu de 11 pylônes représenterai un coût initial de 2,29 millions d'euros pour le Conseil général ;
- en Haute-Loire, l'installation de 17 pylônes serait nécessaire, ce qui, d'après les estimations de coût du Gouvernement 121 ( * ) représenterait au total quelque 3,1 millions d'euros d'investissement initial ;
- en Côte-d'Or, de source journalistique 122 ( * ) , le Conseil général aurait voté un crédit de 2,3 millions d'euros d'investissement ;
- dans les Ardennes, une estimation réalisée par des consultants extérieurs chiffre à 41 pylônes le besoin de couverture résiduel du département en GSM, correspondant à un investissement de 6,95 millions d'euros (45,6 millions de francs).
Au total, dans les premiers retours d'expérience portés à la connaissance de votre rapporteur, le coût effectif d'installation d'un pylône de téléphonie mobile reviendrait entre 150 000 € (1 millions de francs) et 180 000 € (1,8 millions de francs) à la collectivité locale concernée, en prenant en compte l'installation elle-même et les à côté : études préalables, achat du terrain, raccordement électrique, local technique, chemin d'accès....
A noter que l'équipement en antenne-relais d'un château d'eau entraîne des dépenses moins élevées, estimées à 127 000 euros par un département.
Certes, ces sommes ne sont pas hors de portée des collectivités locales. Mais la méthodologie retenue par le Gouvernement reste discutable au regard des principes de l'aménagement du territoire.
2. Le haut débit : une question non résolue
Parmi les différentes techniques permettant des connexions à haut débit (ADSL, BLR, câble, fibres optiques, satellite) un grand nombre reste pour l'instant cantonné, pour des exigences de rentabilisation d'investissements souvent coûteux, aux parties les plus denses du territoire.
Les taux de pénétration sont encore relativement faibles.
Actuellement, le nombre d'abonnés à Internet par le câble est, selon l'AFORM, de 163.302 au 30 juin 2001 et de 169.302 au 30 septembre 2001. L'AFORM indique également que l'accès à Internet par le câble est disponible dans 650 communes françaises.
France Télécom revendique, fin septembre 2001, 227.000 clients ADSL pour sa filiale Wanadoo. Les autres fournisseurs d'accès, tels que Club-Internet ou Liberty Surf, regroupent environ 35.000 clients ADSL.
Les opérateurs de boucle locale radio comptent aujourd'hui, quant à eux, quelques centaines de clients professionnels.
Le rythme de déploiement le plus rapide des services à haut débit reste celui de l'offre ADSL de France Télécom.
Devant la Commission des Affaires économiques, M. Michel Bon a ainsi précisé, lors de son audition le 29 janvier dernier, que l'ADSL serait prochainement disponible dans tous les chefs lieux de canton, avec une couverture équivalant, fin 2003, aux trois-quarts de la population française. Il a ainsi considéré que la question du raccordement haut débit des villes petites ou moyennes serait résolue, mais admis que le cas des « petits villages » ou des « endroits très isolés » ne serait pas réglé par le programme actuel de déploiement de France Télécom.
De fait, la plupart des analyses convergent pour estimer qu'entre 20 et 30 % de la population française ne devrait pas se voir proposer, dans les années qui viennent, de raccordement à haut débit, étant établies dans des zones trop peu denses.
Même lorsqu'ils seront totalement déployés, les réseaux de BLR (Boucle Locale Radio) et xDSL ne concerneront qu'une partie plus ou moins réduite du territoire.
Ainsi, d'après l'IDATE, les opérateurs de BLR ne couvriront pas plus de 10 % de la population dans les régions les moins denses, ce qui correspond, dans la plupart des cas à une couverture des seules agglomérations d'au moins 30 à 50.000 habitants. Concernant l'xDSL, France Télécom annonce ne pas envisager de diffuser cette technologie en deçà des villes de 15.000 habitants dans l'immédiat, et de 5.000 habitants à terme. Les nouvelles conditions de dégroupage publiées par l'ART en novembre 2001 et qui devraient bientôt être assouplies ne changeront pas fondamentalement la donne, car les nouveaux entrants viendront naturellement d'abord se positionner sur les zones rentables, au détriment du reste du territoire, comme le montrent leurs premières demandes, focalisées sur les grandes agglomérations.
Plus précisément, si l'on analyse le territoire en prenant comme critère de segmentation 123 ( * ) les zones dans lesquelles les opérateurs vont investir dans les infrastructures de boucle locale pour développer le haut débit, trois segments peuvent être distingués :
- les « zones blanches », les grandes agglomérations, qui présentent un potentiel économique important, qui regroupent 65 % de la population sur 10 % du territoire, dans lesquelles les opérateurs iront spontanément ;
- les « zones grises », les territoires disposant d'un potentiel économique mais isolés des grandes infrastructures, qui représentent environ 10 % de la population sur 10 % du territoire. Ils sont couverts par l'offre de France Télécom (ADSL, etc) mais ne présentent pas de caractère suffisamment attractif pour les concurrents ;
- les « zones noires », représentent 25 % de la population sur 80 % du territoire. Il s'agit principalement des territoires ruraux ainsi que des zones peu denses situées à l'écart et en périphérie des agglomérations. Sur ces territoires, l'intervention publique apparaît comme indispensable pour une diffusion des services à haut débit.
Interrogé sur cette question par votre commission 124 ( * ) , M. Christian Pierret a jugé que, pour cette partie résiduelle du territoire, des connexions satellitaires à haut débit restaient possibles. Certes, mais le prix de tels abonnements reste élevé et les connexions sont pour l'instant plus expérimentales que réellement standardisées. D'ailleurs, commentant l'action de l'Etat en la matière, le rapport précité du Conseil économique et social estimait : « L'Etat fait confiance à la concurrence, conduit une politique minimaliste et, après s'être fixé comme objectif de mettre en place une « société de l'information », ne se donne pas les moyens pour y parvenir ».
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La question est donc la suivante : peut-on se satisfaire de la concentration des offres à haut débit (câble, BLR, ADSL) sur les trois quarts -au mieux- du territoire ou de la population ? Faut-il, en France, monter le degré d'exigence, compte tenu des financements correspondants, jusqu'à ce que la possibilité de se raccorder à haut débit devienne universelle ? Et, dans ce cas, faut-il en priorité répondre à la demande des entreprises ou au contraire cibler l'ensemble des publics ? Qui doit financer cet effort ? On ne peut que regretter que ces questions ne soient pas clairement débattues. |
La question de la place qui doit, in fine, revenir au haut débit dans la demande des ménages ne fait pas l'objet, notons-le, d'un consensus .
Certains observateurs avertis font observer que la demande en haut débit s'exprime peu, même dans les zones où la technologie est pourtant disponible. Est-ce faute de contenus, à cause du coût des abonnements proposés, ou tout simplement en raison du manque d'appétit du public, satisfait par les offres actuelles -disponibles sur tout le territoire- de raccordement à Internet à « bas débit » ?
En matière d'Internet à haut débit, les défis sont multiples et les approches divergent particulièrement.
Certains experts, optimistes, prédisent un taux d'environ 30 % de pénétration du haut débit en Europe en 2005. D'autres ont une vision radicalement différente. A contre-courant de l'optimisme de certains industriels et experts, le fournisseur d'accès Internet AOL, par exemple, reste sceptique sur le potentiel du haut débit. Son représentant en France, par exemple, rencontré par votre rapporteur, fait valoir que, même dans un marché mature comme les Etats-Unis, le haut débit ne représente que 16 % des connexions à Internet des foyers, et en conclut qu'à moyen terme, le haut débit devrait rester un marché restreint en Europe, confiné à environ 20 % du total. La puissance publique aurait, dans cette optique, plutôt intérêt à cibler la diffusion d'Internet à bas débit.
D'ailleurs, selon une étude de NetValue 125 ( * ) , le haut débit ne représente aujourd'hui que 6 à 7 % des connexions Internet en France, 8 % en Allemagne, moins de 4 % au Royaume-Uni et de 2% en Italie.
Est-ce en raison de « l'immaturité » des services associés ou du taux de couverture insuffisant, voire de contenus insuffisamment séduisants que le consommateur n'est pas prêt à payer le prix, plus élevé, de l'accès à haut débit ?
La question est controversée. Certains estiment que l'appétit des abonnés ira de pair avec la satisfaction d'exigences que les opérateurs ne comblent pas actuellement, notamment en termes de contenus disponibles. Enfin, il reste, pour les industriels, une question à résoudre : les contenus envisagés pour attirer le public vers le haut débit (vidéo à la demande, musique, informations...) devront être rentabilisés. Certains experts remettent en doute la viabilité des modèles économiques associés, reposant sur des services payants.
Ces incertitudes font du haut débit, aujourd'hui, un des segments les plus risqués du marché des télécommunications.
Confrontées à ces incertitudes quant à la demande des consommateurs et au risque d'enclavement numérique, très durement ressenti et exprimé, quant à lui, par les entreprises implantées sur leur territoire, les collectivités locales ont pris une part croissante dans le développement de ce type d'infrastructures.
* 115 Rapport n° 395, Sénat 2001 « Avis sur les projets de schéma de services collectifs », disponible sur www.senat.fr.
* 116 Obligation d'accueil sur un réseau des appels des abonnés des autres réseaux.
* 117 Voir compte-rendu publié en annexe du présent rapport.
* 118 Assemblée des départements de France.
* 119 A noter qu'interrogé à deux reprises par votre rapporteur sur la nature des lignes budgétaires susceptibles d'être mobilisées, le Secrétaire d'Etat à l'industrie n'a pas répondu sur ce point.
* 120 D'après l'ART, cf. compte-rendu de l'audition des membres du collègue en annexe.
* 121 0,18 million d'euros par pylône TTC.
* 122 La Tribune du 19 février.
* 123 Cette segmentation est extraite du rapport « développement des réseaux d'opérateurs et territoires ruraux » réalisé pour le groupe de travail rural de l'Observatoire des Télécommunications dans la Ville et reprise par la DATAR.
* 124 Compte-rendu de l'audition du ministre en annexe.
* 125 Etude publiée à l'occasion des journées internationales de l'IDATE en novembre 2001.