N° 15
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 9 octobre 2002 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d'information (1) chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne et en particulier de l 'application de la loi du 9 janvier 1985 , de son avenir , et de ses nécessaires adaptations ,
Par M. Jean-Paul AMOUDRY,
Sénateur.
TOME I : RAPPORT
(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Jacques Blanc, président ; M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur ; MM. Auguste Cazalet, Jean-Pierre Vial, Michel Moreigne, Mme Josette Durrieu, M. Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Bailly, Jean-Paul Émin, François Fortassin, Mme Josiane Mathon, M. André Rouvière, secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Jean-Pierre Bel, Roger Besse, Jean Boyer, André Ferrand, Charles Ginésy, Georges Gruillot, Pierre Jarlier, Philippe Leroy, Paul Loridant, Jean-Pierre Masseret, Paul Natali, Roger Rinchet, Bernard Saugey, Daniel Soulage.
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Aménagement du territoire. |
PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION
PROMOUVOIR UNE DÉMARCHE CONCERTÉE POUR LA PROTECTION DU PATRIMOINE NATUREL
Proposition n° 1 : Déléguer par voie de convention la gestion des parcs nationaux aux collectivités territoriales.
Proposition n° 2 : Veiller, en cas de chevauchement de territoires, à ce que la politique du pays respecte les orientations de protection et de développement du parc naturel régional.
ENCOURAGER UNE GESTION INTÉGRÉE DES HAUTS BASSINS VERSANTS
Proposition n° 3 : Déconcentrer la procédure d'élaboration d'un contrat de rivière, au niveau du préfet coordonnateur de bassin.
Proposition n° 4 : Elaborer des schémas d'aménagement par bassin versant, dans la concertation, le consensus et la co-responsabilité pour fixer les objectifs à atteindre à moyen terme.
Proposition n° 5 : Etablir pour chaque bassin versant un système intégré d'observation et de monitoring fiable et représentatif et constituer des bases de données.
RELANCER UNE POLITIQUE FORESTIÈRE VALORISANTE
Proposition n° 6 : Appliquer l'article 32 de la loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt reconnaissant en zone de montagne à une association foncière forestière un droit de délaissement sur des parcelles dont les propriétaires n'ont pu être identifiés.
Proposition n° 7 : Instaurer un droit de préemption au profit des communes, au moment de la mise en vente de parcelles forestières ayant vocation de forêt et de protection d'intérêt général.
Proposition n° 8 : Conforter les financements de l'ADEME en faveur de projets soutenant le bois-énergie.
Proposition n° 9 : Soutenir financièrement les actions menées par l'OEFM en faveur des forêts de montagne.
RENFORCER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS
Proposition n° 10 : S'engager sur une hausse raisonnable des crédits d'entretien et d'investissements RTM.
Proposition n° 11 : Préciser les participations financières des différents services de l'Etat aux missions remplies pour leur compte par les services RTM.
Proposition n° 12 : Prendre en compte le « surcoût montagne » dans l'élaboration des PPR.
Proposition n° 13 : Instaurer une commission de concertation consultée lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, dans laquelle siègent des représentants des communes.
Proposition n° 14 : Définir un périmètre pertinent pour l'élaboration d'un PPR.
SOUTENIR UNE AGRICULTURE DE QUALITÉ ET COMPENSER LES SERVICES A L'ENVIRONNEMENT
Proposition n° 15 : Sans bouleverser les modalités de calcul et d'attribution de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) retenues dans notre pays, renforcer la souplesse du dispositif et notamment permettre l'augmentation des primes versées aux 25 premiers hectares afin de favoriser les petites exploitations.
Proposition n° 16 : Conformément à une logique de projet et d'entreprise agricole, mettre l'accent sur les aides à l'installation des jeunes agriculteurs sous forme de prêts à taux réduits, en complément des dotations actuelles dont le montant est nécessairement limité.
Proposition n° 17 : Revaloriser les aides à l'investissement de l'agriculture de montagne qui sont la clef de son avenir et de sa création de valeur ajoutée, et réviser régulièrement les plafonds des aides, afin d'éviter un alourdissement excessif du poids des investissements sur les agriculteurs.
Proposition n° 18 : Soutenir la mise aux normes des exploitations de montagne qui ne bénéficient pas du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) afin de ne pas entraver leur nécessaire modernisation et leur éligibilité aux aides européennes.
Proposition n° 19 : Veiller à l'efficacité de la mise en oeuvre de la nouvelle prime herbagère agri-environnementale (P.H.A.E.) et, s'agissant de son montant, à la réduction de l'écart entre les subventions aux différentes formes d'alimentation du bétail.
Proposition n° 20 : Poursuivre la réduction du différentiel d'aide constaté entre l'hectare agricole montagnard et l'hectare agricole en zone de plaine.
Proposition n° 21 : Lever les obstacles de la réglementation européenne au développement de l'agriculture biologique en montagne.
Proposition n° 22 : Soutenir prioritairement les initiatives de structuration de filières de production et de transformation qui sont la clef d'une meilleure répartition de la valeur ajoutée des produits de montagne.
Proposition n° 23 : Maintenir le principe de l'introduction en agriculture d'une logique de projet d'entreprise et d'innovation, au moyen du contrat territorial d'exploitation (CTE), auquel souscrivent les exploitants de montagne ; tout en réduisant les lourdeurs administratives du dispositif initial.
Proposition n° 24 : Déplafonner en zone de montagne le volet économique des CTE pour prendre en compte le surcoût des investissements.
Proposition n° 25 : Etudier la mise en place d'une « dotation sylvo-pastorale » comprise ou non dans les mécanismes actuels de dotation globale de fonctionnement et de dotation de solidarité rurale attribuées aux collectivités locales.
Proposition n° 26 : Approfondir les notions de droits d'utilisation des surfaces collectives et définir un cadre national « CTE estives » pour les groupements pastoraux et les associations foncières pastorales exploitant elles-mêmes.
Proposition n° 27 : Elaborer un statut spécifique des surfaces à usage pastoral permettant d'élargir la vocation de ces espaces naturels au multi-usage .
Proposition n° 28 : Approfondir la réflexion sur les signes de qualité ou les mentions valorisantes susceptibles de mieux promouvoir l'identification des productions à base d'herbe.
Proposition n° 29 : Mettre fin à l'introduction des grands prédateurs incompatibles avec l'activité pastorale.
Proposition n° 30 : Préserver les quotas laitiers et augmenter les droits à produire en zone de montagne en prévoyant une affectation prioritaire à l'installation des jeunes agriculteurs.
ENCOURAGER LE TOURISME DE MONTAGNE
Proposition n° 31 : Intensifier l'action collective en faveur des jeunes et relancer, en particulier, les classes de neige.
Proposition n° 32 : Promouvoir une image plus douce et plus accessible du tourisme de montagne qui ne se limite pas à l'élite sportive ou aux cascadeurs.
Proposition n° 33 : Développer les prestations annexes aux sports d'hiver et les produits culturels y compris les visites de sites industriels pour mieux valoriser le tourisme de découverte en Montagne.
Proposition n° 34 : Sauvegarder et valoriser le patrimoine culturel existant en moyenne montagne.
Proposition n° 35 : Développer l'agrotourisme à proximité des sites à fort potentiel touristique.
Proposition n° 36 : Renforcer l'accessibilité des stations et la qualité de l'interconnexion des infrastructures de transports dans les zones de montagne.
Proposition n° 37 : Exploiter les potentiels touristiques tout au long de l'année pour réduire le coût des séjours ; poursuivre l'étalement des vacances par un aménagement du calendrier scolaire au niveau européen.
Proposition n° 38 : Rendre plus attractifs les métiers du tourisme et améliorer les conditions de vie et de logement des personnels en zone de montagne par une meilleure affectation du prélèvement au titre du 1% logement.
Proposition n° 39 : Elaborer un plan de sauvetage des petites stations de ski associant l'Etat, les régions, les départements et les communes et les établissement publics de coopération intercommunale.
Proposition n° 40 : Stabiliser les exigences réglementaires d'encadrement des activités récréatives et adapter le dispositif relatif aux refuges de montagne.
CONFORTER LES SOUTIENS À L'ARTISANAT, L'INDUSTRIE ET LE COMMERCE
Proposition n° 41 : Fidéliser le personnel en s'inspirant des expériences réussies de recours au travail à temps partiel annualisé.
Proposition n° 42 : Créer des zones franches montagnardes répondant à des critères précis sur le modèle des zones franches urbaines.
Proposition n° 43 : Soutenir les progrès du thermalisme en montagne en prenant en compte toutes ses composantes, y compris la stabilité du régime de remboursement des cures thermales.
Proposition n° 44 : Prendre en compte, dans les décisions d'implantation d'établissements sanitaires et sociaux, la vocation particulière de la montagne dans ce domaine et accentuer la démarche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ainsi que la mise en réseau des différents acteurs.
SORTIR DE L'IMPASSE DE LA PLURIACTIVITÉ
Proposition n° 45 : Mettre en place un « numéro vert » de renseignements et un site internet consacrés aux pluriactifs.
Coordonner étroitement ce dispositif tourné vers l'usager avec une cellule interministérielle ayant vocation à analyser tous les aspects économiques, sociaux, fiscaux et éducatifs de la pluriactivité ainsi qu'à proposer les évolutions nécessaires.
Proposition n° 46 : Clarifier l'enjeu financier que représentent les pluriactifs pour les diverses caisses de protection sociale.
Proposition n° 47 : Prolonger, à titre transitoire, les possibilités de multiaffiliation offertes aux pluriactifs ayant une activité agricole.
Proposition n° 48 : Combattre une entrave majeure à la pluriactivité et à la « micro-activité » en réformant la cotisation maladie forfaitaire sur la base du principe de proportionnalité.
Proposition n° 49 : Simplifier l'exercice ponctuel d'activités indépendantes en s'inspirant du « chèque emploi service ».
Proposition n° 50 : Favoriser le développement des groupements d'employeurs en diffusant une information adaptée et en facilitant l'adhésion des collectivités locales et des personnes morales de droit public.
Proposition n° 51 : Assouplir, en faveur des pluriactifs et des saisonniers, les conditions d'accès à la formation initiale et continue.
STRUCTURER L'AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES
Proposition n° 52 : Améliorer le cadre de la coopération locale en matière de services publics, en particulier en zone de montagne, ce qui pourrait notamment passer par :
- au niveau national, l'adoption de dispositions législatives et/ou la conclusion d'un accord-cadre (fixant notamment les modalités de participation des collectivités locales au financement du maintien des services publics concernés, ainsi que la manière dont l'Etat assurerait ce financement dans le cas des communes disposant d'un « projet de territoire ») ;
- dans le cas de La Poste, l'inclusion dans le prochain contrat de Plan Etat-La Poste des obligations en matière de maintien des bureaux de poste en zone de montagne, la mise en oeuvre des propositions des rapports Larcher de 1997 et 1999 et la réalisation d'expérimentations en zone de montagne.
Proposition n° 53 : Renforcer les moyens de la politique de développement des services de proximité en zone de montagne, et rendre cette politique plus favorable aux zones peu densément peuplées ainsi qu'au petit commerce traditionnel.
Proposition n° 54 : Réaliser rapidement la liaison Perpignan-Figueras.
Proposition n° 55 : Réaliser rapidement le TGV Lyon-Turin.
Proposition n° 56 : Imposer, par des dispositions législatives, le développement de l'itinérance, en particulier en zone de montagne.
Proposition n° 57 : Faciliter l'intervention des collectivités locales dans le domaine des télécommunications, en leur permettant de subventionner des opérateurs ou de jouer un rôle d'opérateur.
Proposition n° 58 : Expérimenter à grande échelle diverses solutions techniques (radio, satellitaire...) afin de favoriser la démocratisation de l'accès au haut débit en zone de montagne.
ADAPTER LES CONTRAINTES EN MATIÈRE D'URBANISME
Proposition n° 59 : Préciser par voie de circulaire certaines notions utilisées par la loi « montagne » (continuité ; adaptation, réfection et extension limitée des constructions existantes ; terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières ; patrimoine naturel et culturel montagnard ; chalet d'alpage).
Proposition n° 60 : Harmoniser par circulaire les modalités de retrait des certificats d'urbanisme par l'administration.
Proposition n° 61 : Supprimer la référence à la notion de hameau, ou faire préciser cette notion par les prescriptions particulières de massif.
Proposition n° 62 : Permettre la réalisation de travaux sur des chalets d'alpage, même en l'absence de raccordement à la voirie ou aux réseaux d'eau et d'électricité, moyennant l'instauration d'une servitude administrative, publiée aux hypothèques, interdisant l'utilisation du chalet l'hiver.
Proposition n° 63 : Dans les communes dépourvues de document d'urbanisme, autoriser la mise en place du permis de démolir par une délibération du conseil municipal.
Proposition n° 64 : Dans le cas des lacs de montagne, prévoir que les documents d'urbanisme peuvent, après réalisation d'une étude paysagère (soumise à enquête publique), pour la portion de la rive les concernant, déterminer la zone dans laquelle l'urbanisation est interdite, en respectant la contrainte d'une distance moyenne de la rive de 100 ou 300 mètres (selon que le lac concerné est soumis à la loi « montagne » ou à la loi « littoral »).
Proposition n° 65 : Prévoir que dans les communes de montagne où la pression urbanistique est faible (cette pression pouvant être évaluée par référence à des critères relatifs à la démographie et aux constructions de résidences secondaires), le conseil municipal et le préfet peuvent autoriser des constructions ou installations en-dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.
Proposition n° 66 : Modifier le régime des remontées mécaniques sur les points suivants :
- remplacer la référence actuelle à un seuil financier, pour le déclenchement de la procédure UTN, par un seuil relatif aux nombres de skieurs concernés ;
- alléger le contenu des dossiers destinés à la demande d'autorisation et de construction ;
- préciser que les règles figurant dans la loi « montagne » concernent les seules remontées mécaniques dédiées au ski ou à des loisirs assimilés.
Proposition n° 67 : Préciser dans la loi quels équipements sont considérés comme UTN.
Proposition n° 68 : Adopter une disposition selon laquelle un SCOT peut prévoir une « enveloppe » de petites UTN.
Proposition n° 69 : Alléger la procédure UTN pour les petites opérations, les situations d'urgence, le remplacement d'installations de remontées mécaniques et, sous certaines conditions, les petites communes.
Proposition n° 70 : Mieux intégrer les commissions UTN aux comités de massif, et rendre obligatoire l'élaboration par chaque commission de règles générales destinées à guider son action.
Proposition n° 71 : Etudier l'éventualité d'une expérimentation en matière d'UTN.
Proposition n° 72 : Renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristique en montagne (SEATM), afin de lui permettre d'apporter aux massifs une véritable assistance technique.
Proposition n° 73 : Confier aux comités de massif (dotés d'une commission d'urbanisme) l'élaboration des prescriptions particulières de massif, cette procédure étant mise en oeuvre dans le cadre de la future politique d'expérimentation en matière de compétence des collectivités locales.
Proposition n° 74 : Permettre aux prescriptions de massif, ou à défaut à certains documents d'urbanisme (SCOT et PLU), après réalisation d'une étude paysagère et avis conforme du préfet, d'adapter les règles d'urbanisme dans certains domaines (définition du hameau, travaux effectués sur les chalets d'alpage, urbanisation par rapport à la rive des lacs...).
RENFORCER LES MOYENS D'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Proposition n° 75 : Instaurer une dotation de fonctionnement minimale en faveur des petites communes de montagne.
Proposition n° 76 : Permettre aux collectivités locales de montagne de voir leurs contraintes spécifiques prises en compte dans la détermination du montant des dotations de l'Etat dont elles bénéficient, par un recours accru au critère de potentiel fiscal superficiaire, ou par l'instauration de critères environnementaux (surface toujours en herbe, superficie occupée par la forêt, importance du pastoralisme...), tout en prenant en compte les « externalités positives » pour les communes voisines (inverse du nombre de résidences secondaires ou de logements touristiques).
Proposition n° 77 : Renforcer l'aide de l'Etat aux collectivités locales de montagne en matière de collecte et de traitement des déchets.
Proposition n° 78 : Reprendre les règles de la circulaire de 1978 relatives au zonage du territoire dans une ou plusieurs normes juridiques opposables aux tiers (loi ou décret).
Proposition n° 79 : En ce qui concerne la viabilité hivernale :
- ne pas aller, en matière de temps de repos, au-delà de ce qu'exige l'application de la directive n° 93/104/CE du 23 novembre 1993 ;
- compenser le désengagement de l'Etat observé dans certains départements par une augmentation équivalente des dotations aux collectivités concernées.
Proposition n° 80 : Préciser, par voie de circulaire, l'éligibilité au FCTVA des investissements réalisés par les collectivités locales sur des immobilisations mises à la disposition de tiers, en particulier :
- dans le cas des télécommunications ;
- dans celui des chalets d'alpage et d'estives utilisés pour la production fromagère (appliquer le droit actuel, qui prévoit que les investissements concernés sont éligibles au FCTVA).
Proposition n° 81 : Prévoir l'instauration d'une servitude en cas d'installation de réseaux destinés à permettre la production de neige de culture.
Proposition n° 82 : Conforter les moyens techniques des collectivités locales et des opérateurs privés, par le recours à un conseil spécialisé chargé d'aider ces différentes collectivités à élaborer leur cahier des charges et à analyser les différentes offres.
Proposition n° 83 : Supprimer, dans le cas des services publics de remontées mécaniques, la disposition fixant aux contrats une durée maximale de 18 ou 30 ans, afin que le droit commun, défini par la loi « Sapin », s'applique (possibilité de prolonger une délégation de service public afin de permettre l'amortissement d'investissements matériels nécessaires et non prévus au contrat initial).
Proposition n° 84 : Adapter le régime des sections communales, afin notamment de favoriser leur « communalisation ».
Proposition n° 85 : Modifier l'article L.332-11-1 du code de l'urbanisme, afin de permettre aux communes d'instituer une participation pour une extension de réseau, même non accompagnée de la création d'une voie ou d'une extension d'une voie existante.
Proposition n° 86 : Adapter le régime de l'énergie réservée à l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité.
AFFIRMER L'IMPORTANCE DES MASSIFS EN TERMES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Proposition n° 87 :
- Etudier la possibilité d'une révision de la carte PAT, afin de mieux prendre en compte les zones de montagne ;
- A défaut, instaurer, en faveur des zones de revitalisation rurale ne bénéficiant pas de la PAT, un régime particulier destiné à leur assurer un niveau d'aide analogue à celui de la PAT.
Proposition n° 88 : Envisager le regroupement dans un fonds spécialisé de l'ensemble des crédits du FNADT en faveur des massifs.
Proposition n° 89 : Améliorer la coordination des CPER et des conventions interrégionales de massif.
Proposition n° 90 : Etudier la possibilité de régionaliser, à titre expérimental, les crédits communautaires utilisés en faveur de la montagne.
Proposition n° 91 : Créer de véritables « zones franches de montagne », en s'inspirant éventuellement de la « zone franche de Corse », pour les zones de montagne souffrant des plus graves handicaps.
Proposition n° 92 : Etudier l'opportunité de rattacher le Morvan au Massif central.
Proposition n° 93 : Instaurer une présidence du comité de massif par le seul président de la commission permanente.
Proposition n° 94 : Améliorer la composition et le mode de fonctionnement des comités de massif, et leur donner davantage de moyens humains et financiers.
Proposition n° 95 : Afin de réconcilier les régions et les comités de massif, faire de ces derniers des instances décentralisées de réflexion, de proposition et de coordination entre régions se partageant un même massif.
Proposition n° 96 : Transformer les comités de massif en syndicats mixtes ouverts.
Proposition n° 97 : Déconcentrer davantage les pouvoirs de l'administration au niveau des commissariats de massif, notamment en matière de gestion des crédits, et accroître les moyens (en particulier humains) des commissariats de massif.
Proposition n° 98 : Obtenir la reconnaissance du handicap de la montagne au niveau communautaire.