C. PAS DE RÉDUCTION STRUCTURELLE DES PRÉLÈVEMENTS MALGRÉ LES MESURES PRISES EN 2000-2001
1. L'année 2000, une prise de conscience bien tardive
a) Un des axes du débat d'orientation budgétaire de 2000
Lors du débat d'orientation budgétaire de juillet 2000, votre rapporteur général titrait : « engager enfin une baisse des prélèvements obligatoires ». De fait, le précédent gouvernement a fini par prendre conscience de l'ampleur du problème.
Dans son rapport préparatoire à ce débat, le gouvernement s'était livré à un plaidoyer contre l'impôt trop lourd : « l'observation montre que le poids des prélèvements a atteint un niveau tel qu'il a rendu l'impôt moins légitime aux yeux d'un grand nombre de nos concitoyens. Lorsque la résistance au prélèvement se généralise dans la société, lorsque le consentement à payer s'effrite, c'est sans doute le signe que les désagréments de l'impôt paraissent désormais plus lourds que les bénéfices des dépenses qu'il sert à financer. L'analyse économique confirme qu'un taux trop élevé de prélèvement peut entraîner des effets négatifs importants, en particulier sur le fonctionnement du marché du travail (...). La concurrence fiscale exercée par nos partenaires de la zone euro constitue désormais un enjeu important et incite à réduire comme eux les déficits publics plutôt par une maîtrise des dépenses que par des hausses d'impôts. La France est particulièrement exposée aux effets de la concurrence fiscale : elle a l'un des taux de prélèvements obligatoires les plus élevés de la zone euro, en partie parce qu'elle a privilégié, au milieu des années 90, un mode d'assainissement de ses comptes publics qui reposait sur la hausse des prélèvements obligatoires plus que sur la maîtrise des dépenses ».
b) Des mesures trop timides
Des premières mesures ont effectivement été prises en 2000 . Comme l'a souligné l'INSEE les impôts perçus par les administrations publiques ont augmenté moins vite en 2000 qu'en 1999 : ils ont augmenté de 2,9 % en 2000 après 5,4 % en 1999, malgré le dynamisme de la plupart des revenus et la croissance de la consommation sur laquelle sont en partie assis certains impôts. Les cotisations sociales ont augmenté de 3,4 % après une hausse de 5,1 % en 1999.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 la Cour des comptes a confirmé cette évolution et souligné que « le ralentissement de la progression des recettes est sensible ». Pour expliquer ce ralentissement, la Cour des comptes cite l'éventail de mesures fiscales prises par le gouvernement : « l'effet de la baisse du taux de la TVA à 5,5 % sur les travaux d'entretien intervenue à l'automne 1999, la baisse du taux normal de TVA de 20,6 % à 19,6 % d'avril 2000, le tarif de la TIPP sur le fioul domestique a baissé de 30 % et le mécanisme de stabilisation de la fiscalité pétrolière est entré en vigueur au 1 er octobre 2000. Quant à l'IR, les deux premières tranches ont baissé d'un point ».
Ainsi, la part de l'augmentation de la richesse nationale prélevée par la hausse des prélèvements obligatoires s'est réduite à 34 % en 2000, témoignant d'un desserrement de la pression fiscale, il est vrai après une année 1999 « exceptionnelle » du point de vue de la captation par la sphère publique du surcroît de richesse nationale.
2. Une année 2001 marquée par des résultats mitigés
En 2001, le gouvernement a décidé de procéder à de nouveaux allégements fiscaux : création de la prime pour l'emploi et baisse des taux du barème de l'impôt sur le revenu pour les ménages ; suppression de la majoration de l'impôt sur les sociétés et poursuite de la réforme de la taxe professionnelle pour les entreprises.
En outre, la hausse des cotisations a été limitée par les allégements liés à la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, par la baisse de la cotisation UNEDIC, et le fait qu'une cotisation dépendant des régimes complémentaires n'a pas été versée au premier trimestre 2001.
Cependant, malgré les mesures prises, la croissance des prélèvements obligatoires s'est poursuivie, à un rythme légèrement inférieur à celui de 2000 : 3,2 % après 3,4 % pour les impôts, 3,9 % après 4,0 % pour les cotisations sociales. La croissance du PIB en valeur s'étant nettement atténuée, le taux de prélèvements obligatoires s'est stabilisé à 45,0 % en 2001 après une baisse de 0,5 point en 2000. Les assiettes sont restées dynamiques, notamment la masse salariale et le bénéfice fiscal des sociétés en 2000 5 ( * ) .
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La pression fiscale est inchangée en 2001 En 2001, les prélèvements obligatoires et le PIB augmentent au même rythme : 3,3 % à prix courants. Ainsi, le taux de prélèvements obligatoires reste identique à celui de l'année précédente : 45,0 % du PIB. En 2000, il avait baissé de 0,5 point de PIB : la croissance économique avait été beaucoup plus forte (4,6 % à prix courants) que celle des prélèvements (3,6 %). L'augmentation des prélèvements obligatoires en 2001 est la résultante de deux effets opposés. D'une part, les revenus des entreprises de l'année passée et la masse salariale progressent fortement, dynamisant l'impôt sur les sociétés et les rentrées de CSG et de cotisations sociales. D'autre part, les nouvelles mesures d'allégements fiscaux limitent le produit de plusieurs impôts : l'impôt sur le revenu, la taxe intérieure sur les produits pétroliers et la taxe professionnelle. L'ensemble des impôts perçus par l'État augmente de 1,6 %. La progression est la plus forte pour l'impôt sur les sociétés (+ 11,0 %), le bénéfice fiscal de l'ensemble des entreprises s'étant fortement accru en 2000. La TVA, qui reste la principale recette fiscale, croît faiblement : l'activité ralentit et diverses mesures de déductibilité sont prises (assujettissement des sociétés d'autoroute en situation créditrice au regard de la TVA la première année, déductibilité partielle du gazole, déductibilité des frais de représentation). La taxe intérieure sur les produits pétroliers diminue de 5,1 %, en raison de l'atonie des consommations en produits pétroliers au cours du premier semestre et des effets des mécanismes d'atténuation de la fiscalité en fonction des variations du prix du pétrole brut. Les recettes d'impôt sur le revenu baissent de 2,6 %. Elles sont marquées par la mise en place de la prime pour l'emploi, tandis que la réforme des taux du barème entamée en 1999 se poursuit. Enfin, la taxe sur les véhicules des sociétés et une partie de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance ne sont plus comptabilisées dans les ressources de l'État : elles sont désormais affectées au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). Les prélèvements au profit des organismes divers d'administration centrale augmentent de 5,3 % ; en effet la moitié du prélèvement social de 2 % a été affectée au Fonds de réserve des retraites ; il était auparavant perçu exclusivement par les administrations de sécurité sociale. Les prélèvements obligatoires reçus par les administrations publiques locales ne progressent que de 0,7 %. Après la baisse de 2000 (-1,1 %), l'effort de maîtrise de la pression fiscale se prolonge. Toutefois, la faible progression s'explique surtout par la réforme de la taxe professionnelle, qui se poursuit pour la troisième année ; elle vise à supprimer progressivement la part salariale dans l'assiette. Ainsi, la taxe professionnelle diminue de 1,7 %. Les impôts et cotisations sociales perçus par les administrations de sécurité sociale croissent de 5,1 %. En effet, le dynamisme de la masse salariale favorise les rentrées de CSG (+ 6,9 %) et de cotisations sociales. Cependant, la hausse des cotisations sociales (3,9 %)est limitée pour deux raisons principales: d'une part, les cotisations à l'AGFF (association pour la gestion financière du fonds de financement de l'AGIRC et de l'ARRCO qui se substitue à l'ASF) n'ont pas été versées au 1er trimestre 2001 ; d'autre part les mesures prévues par la nouvelle convention d'assurance chômage sont entrées en application, notamment la baisse des taux de cotisation à l'Unedic. Par ailleurs, le FOREC reçoit deux taxes auparavant perçues par l'État. Source : INSEE première - les comptes des administrations publiques en 2001 |
* 5 Les comptes de la Nation 2001 - INSEE - 26 avril 2002.