B. LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE : PRÈS DE LA MOITIÉ DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
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Eléments de définition Selon la définition retenue par l'INSEE, les cotisations sociales constituent, à côté des impôts, une part des prélèvements obligatoires. Sont exclues de cette définition les cotisations sociales « fictives » qui correspondent à des prestations fournies directement par les employeurs à leurs salariés 7 ( * ) . La catégorie d'administrations publiques dite « administrations de sécurité sociale » (ASSO), qui constitue l'une des composantes des « administrations publiques » (APU) au sens du traité de Maastricht, bénéficie du produit de ces cotisations sociales mais également de l'affectation du produit d'un nombre grandissant d'impôts et taxes. |
Les administrations de sécurité sociale (ASSO) constituent le premier poste des prélèvements obligatoires en France. Ainsi, en 2001, elles ont représenté 48,2 % de l'ensemble des prélèvements obligatoires , soit 317,5 milliards d'euros, ce qui correspond à 21,7 % du PIB.
Les prélèvements sociaux sont constitués en 2001 de 232,6 milliards d'euros de cotisations sociales effectives 8 ( * ) - soit 73,3 % du total - et de 84,9 milliards d'euros d'impôts et taxes affectés - soit 26,7 %, dont 5,6 milliards d'euros au titre des retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat.
Cette situation est le résultat d'une évolution engagée il y a de nombreuses années.
1. Une augmentation continue depuis 1997
a) 61 milliards d'euros supplémentaires sur cinq ans
Entre 1997 et 2001, le montant des prélèvements sociaux est passé de 256,3 milliards d'euros à 317,5 milliards d'euros, soit une progression supérieure à 61 milliards d'euros , en hausse de 23,9 % sur cinq ans 9 ( * ) , ce qui représente une augmentation cumulée, sur la période, de 184,5 milliards d'euros.
En 1997, les prélèvements sociaux représentaient 45,5 % de l'ensemble des prélèvements obligatoires, contre 48,2 % en 2001, alors que ceux des administrations publiques centrales ont au contraire diminué, passant de 40,2 % du total en 1997 à 39,1 % en 2001.
Part des ASSO dans les prélèvements obligatoires de 1997 à 2001
(en %)
Source : INSEE,
rapport sur les comptes de la Nation 2001
b) Une part croissante du PIB
La part des prélèvements obligatoires alloués aux administrations de sécurité sociale est passée de 20,5 % du produit intérieur brut (PIB) en 1997 à 21,7 % en 2001.
Cette hausse a été continue comme le montre le graphique ci-dessous :
Part des prélèvements obligatoires sociaux dans le PIB de 1997 à 2001
(en points de PIB)
Source : rapport économique, social et financier pour 2003
Comme le note le rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, « la hausse du taux de prélèvements obligatoires provient pour l'essentiel des organismes sociaux [...] ». Le rapport souligne également « la hausse des dépenses sociales, en particulier l'augmentation des dépenses consacrées au risque vieillesse 10 ( * ) [...] ainsi que l'augmentation des dépenses de santé 11 ( * ) [...] ».
2. La part croissante de la fiscalité au sein des prélèvements sociaux
Le graphique ci-dessous illustre l'évolution de la structure du financement des administrations de sécurité sociale, qui se caractérise par la part grandissante qu'y occupe la fiscalité.
Evolution comparée de la part des impôts et des cotisations sociales au sein des prélèvements sociaux de 1997 à 2001
(en %)
La part des impôts et taxes affectés a plus que doublé en cinq ans, passant de 13 % des prélèvements sociaux en 1997 à 26,7 % en 2001.
Cette évolution tient à deux phénomènes qui ont pris une ampleur considérable au cours de la précédente législature :
- d'une part, la création de nouvelles impositions , à l'exemple de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et de la contribution sociale sur le bénéfice des entreprises (CSB), toutes les deux instituées en 1999 pour financer les 35 heures ;
Notre collègue Jacques Oudin, dans son avis rendu au nom de votre commission des finances sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, avait récapitulé les mesures qui, depuis 1997, ont créé ou élargi des prélèvements obligatoires sociaux. Il convient, eu égard aux enseignements qu'il permet d'en tirer, de reproduire ces informations.
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Nouveaux prélèvements obligatoires en matière sociale depuis 1997 17 mesures sont intervenues depuis 1997 pour augmenter ou élargir un prélèvement obligatoire social : |
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1. substitution de la CSG aux cotisations sociales maladie qui s'est traduite par une hausse des prélèvements sur les revenus du patrimoine (4,5 milliards de francs) (LFSS 1998) ; |
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2. passage de 6 à 8 % du taux de la taxe sur les contrats de prévoyance supplémentaire (LFSS 1998) ; |
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3. déplafonnement des cotisations d'allocations familiales des non salariés (LFSS 1998) ; |
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4. augmentation de la taxe sur la publicité pharmaceutique (LFSS 1998) ; |
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5. création de la taxe sur les ventes directes de médicaments (LFSS 1998) ; |
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6. création de la taxe de santé publique sur les tabacs (LFSS 1998) ; |
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7. extension de l'assiette des prélèvements sur les revenus du patrimoine et les produits de placement (LFSS 1998) ; |
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8. reversement sanction sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques n'ayant pas signé d'accord de limitation (LFSS 1999) ; |
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9. contribution assise sur le chiffre d'affaires santé des organismes de protection sociale complémentaire (loi CMU de mai 1999) ; |
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10. taxation des heures supplémentaires des entreprises n'ayant pas signé d'accords de réduction du temps de travail (seconde loi 35 heures) ; annulée par le Conseil constitutionnel ; |
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11. création d'une cotisation sociale sur les bénéfices des entreprises (LFSS 2000) ; |
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12. élargissement de la taxe générale sur les activités polluantes (LFSS 2000) ; |
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13. affectation des droits sur les tabacs détenus par l'Etat au FOREC (PLFSS 2001) ; |
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14. affectation de la taxe sur les véhicules de société au FOREC (PLFSS 2001) ; |
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15. affectation d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance (PLFSS 2001) ; |
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16. réforme de la clause de sauvegarde (PLFSS 2001) ; |
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17. augmentation de la contribution due par les laboratoires et les grossistes répartiteurs sur les ventes en gros aux officines pharmaceutiques (PLFSS 2001). A ces 17 affectations, créations ou extensions, se sont ajoutés les excédents de recettes tirés de la croissance économique. Source : avis de M. Jacques Oudin sur le PLFSS pour 2001 |
- d'autre part, les transferts croissants du produit de la fiscalité de l'Etat vers les organismes de sécurité sociale , également dans le but, pour l'essentiel, de financer la réduction du temps de travail : droits de consommation sur les alcools et sur les tabacs, taxe sur les conventions d'assurance. Ces transferts ont été effectués à la fois en lois de finances et en lois de financement de la sécurité sociale, les deux textes devant comporter des dispositions « miroir ». Ils se sont élevés en 2000 à 6,9 milliards d'euros et à 2,3 milliards d'euros en 2001.
Parallèlement, la part des cotisations sociales parmi les ressources des ASSO ne cesse de reculer. Ce phénomène a d'ailleurs été amplifié par le transfert de cotisations vers la contribution sociale généralisée (CSG), décidé en 1998, ainsi que par les exonérations de charges sociales, mouvement initié en 1993 et 1995 par la « ristourne Juppé » puis accentué par les allégements mis en place au titre des deux « lois Aubry ».
* 7 Les cotisations fictives, qui concernent essentiellement les fonctionnaires et agents de grandes entreprises publiques, représentent environ 15 % des cotisations sociales effectives en France.
* 8 C'est-à-dire nettes des cotisations dues non recouvrables.
* 9 En comparaison, sur la même période, on rappellera que les prélèvements obligatoires affectés aux administrations publiques centrales ont progressé d'environ 31 milliards d'euros, soit une hausse de 13,8 %.
* 10 Ces dépenses sont passées de 7,7 % du PIB en 1981 à environ 10 % en 2001.
* 11 Les prestations sociales de santé, hors dotation globale hospitalière, sont passées de 4,8 % du PIB en 1981 à 5,3 % en 2000.