B. UNE CONCURRENCE FISCALE ?
Les
variations concernant les
taux apparents d'imposition
ne confirment pas
totalement l'existence d'un processus de
concurrence fiscale
que les
analyses théoriques conduisent à redouter tout
particulièrement en matière de prélèvements sur les
entreprises.
Pour autant, des
indicateurs
plus
micro-économiques
délivrent un message différent et plus conforme aux
intentions concurrentielles qui semblent avoir fondé les baisses des
taux légaux d'imposition des sociétés.
1. La réduction des taux légaux d'imposition semble s'être accompagnée, le plus souvent, mais pas systématiquement, d'un allégement de la pression fiscale
Les
effets des modifications des taux légaux d'imposition ont varié
considérablement selon les pays. Leur traduction en termes de
taux
effectifs moyens d'imposition
n'est pas mécanique.
|
|
Taux nominaux |
Taux effectifs moyens d'imposition |
||||
|
|
1991 |
1999 |
Variations |
1991 |
1999 |
Variations |
|
Allemagne |
50/36 |
25 |
-25/-11 |
38 |
46,1 |
+8,1 |
|
Autriche |
30 |
34 |
+4 |
n.d. |
n.d. |
n.d. |
|
Belgique |
39 |
39 |
0 |
45,7 |
33,1 |
-12,6 |
|
Espagne |
35 |
35 |
0 |
34,9 |
12,1 |
-22 ,8 |
|
France |
42 |
36,4 |
-5,6 |
45 |
50,2 |
+5,2 |
|
Italie |
36 |
36 |
0 |
40,4 |
27,3 |
-13,1 |
|
Pays-Bas |
35 |
35 |
0 |
58,4 |
50,4 |
-8 |
|
Portugal |
36 |
32 |
-4 |
39,1 |
25,9 |
-13,2 |
|
Royaume-Uni |
34 |
30 |
-4 |
16,5 |
19 |
+2,5 |
Les
changements apportés aux
taux légaux
de l'impôt sur
les sociétés peuvent s'accompagner d'évolutions des
taux effectifs moyens d'imposition
de sens contraire.
Les baisses de taux intervenues en France, en Allemagne et au Royaume-Uni n'ont
pas empêché les taux effectifs moyens de s'accroître dans
ces pays. Ce résultat paradoxal traduit l'effet de
l'élargissement de l'assiette fiscale, dont on a souligné la
concomitance avec les baisses de taux nominaux qui sont intervenues dans ces
pays. On rappelle ici que les taux effectifs moyens d'imposition comprennent,
non seulement l'impôt sur les sociétés, mais aussi les
impôts sur les revenus engendrés par l'activité des
entreprises, en particulier l'imposition des entrepreneurs individuels et des
dividendes.
2. Les baisses des taux légaux d'imposition, symptômes d'une volonté de concurrence fiscale qui en comporte de nombreux autres ?
Les
progrès du « marché unique » européen
ont suscité des réflexions parallèles sur l'importance
pour des Etats européens de s'entendre sur des règles de
coordination fiscale en matière d'imposition des sociétés.
Une attention particulière a été portée aux
perspectives d'optimisation fiscale des grandes entreprises et aux
régimes dérogatoires appliqués par les Etats.
L'application de fait du principe d'imposition dans le pays de la source,
associé à une correction imparfaite des doubles impositions et
à la coexistence d'une
pluralité de régimes
d'imposition dans l'UE,
permet aux grandes entreprises de minimiser leurs
charges d'imposition.
L'existence de
régimes
ou, le plus souvent, de
pratiques
dérogatoires
renforce cette éventualité. La Commission
en a dénombré plus de 200 et l'étude de l'OFCE analyse
certaines des voies d'optimisation fiscale, qu'il s'agisse de profiter des
régimes dérogatoires d'imposition des
« holdings », de mobiliser les techniques de transferts des
bénéfices telle que la technique des prix de transferts, ou
encore d'offrir des régimes favorables à l'accueil de
sièges sociaux.
Face à cette situation,
une certaine réaction
s'est
produite à
l'initiative de la Commission
. Mais, force est de
reconnaître que
le Conseil
, c'est-à-dire les Etats membres,
qui constituent l'échelon politique des institutions européennes,
n'a pas réellement progressé
vers l'adoption de solutions.
La Commission s'est engagée dans deux démarches
complémentaires pour contenir la concurrence fiscale dans le domaine de
l'imposition directe des entreprises. La première a consisté
à éliminer les sources de concurrence fiscale
déloyale ; la seconde, nettement plus ambitieuse, à proposer
plusieurs pistes alternatives d'élimination des pratiques d'optimisation
fiscale.
Jusqu'à présent, seule la première démarche a
reçu des prolongements au sein du Conseil.
Le Conseil Ecofin de décembre 1997 a adopté une série de
mesures destinée à lutter contre la concurrence fiscale
dommageable, ainsi que le principe de l'élaboration d'un code de bonne
conduite.
Encore doit-on souligner la modestie de la portée de la décision
du Conseil.
L'accord entre les pays porte non pas sur la concurrence fiscale
elle-même mais uniquement sur les formes déloyales de celles-ci
avec une acception assez étroite. Plus précisément, est
considéré comme contraire au code de bonne conduite, le fait que
subsistent dans un Etat membre des traitements fiscaux
préférentiels, c'est-à-dire favorisant une
catégorie d'entreprises au détriment des autres.
En revanche, en l'état, le fait qu'un Etat membre pratique une
imposition très basse, mais généralisée, n'est pas
considéré comme relevant du domaine de la lutte contre la
concurrence fiscale déloyale. Enfin, le
code de bonne conduite
n'est
pas contraignant juridiquement
.
Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que les schémas
d'harmonisation proposés par la Commission pour contrer l'optimisation
fiscale en matière d'impôt sur les entreprises soient
restés jusqu'à présent dépourvus de prolongement au
sein du Conseil.
LES QUATRE PISTES PROPOSÉES PAR LA COMMISSION POUR
ÉLIMINER L'OPTIMISATION EN MATIÈRE DE FISCALITÉ DES
ENTREPRISES
Dans un
rapport d'octobre 2001, la Commission propose quatre pistes pour contrer
l'optimisation fiscale en matière d'imposition des entreprises.
Elles présentent un « crescendo » en termes
d'abandon de souveraineté par les Etats membres.
Première piste : un bénéfice imposable
consolidé calculé selon les règles de l'Etat de
résidence.
Les sociétés résidentes des Etats membres ont la
possibilité de calculer le revenu imposable résultant de leurs
opérations dans les Etats membres,
selon les règles
d'imposition des sociétés de l'Etat membre où leurs
quartiers généraux sont installés (l'Etat de
résidence).
Selon un principe de reconnaissance mutuelle, un Etat
membre accueillant un investissement en provenance d'un autre Etat membre
participant au système s'engage à accepter les règles de
cet autre Etat, l'Etat de résidence, pour la détermination de la
base imposable située sur son territoire. Dans ce mécanisme,
chaque Etat de résidence administre son propre système et les
bénéfices imposables qu'il détermine sont ensuite
répartis entre les Etats selon une règle commune, en vue d'y
être imposés aux taux en application dans ces Etats.
Deuxième piste : un bénéfice imposable
consolidé calculé selon des règles européennes.
Cette fois, les sociétés calculent le revenu imposable lié
à leurs opérations dans les Etats membres
selon des
règles communes établies au niveau de l'UE
.
Troisième piste : un impôt sur le revenu des
sociétés
.
Le bénéfice imposable est calculé
selon des
règles communes mais le taux d'imposition applicable à cette base
est, lui aussi, commun
.
Piste 4 : une assiette unique harmonisée de l'impôt sur
les
entreprises
dans l'Union européenne
.
Des règles communes président au calcul du bénéfice
imposable et remplacent les codes fiscaux nationaux. Ce système nouveau
s'applique à
toutes les entreprises
dans tous les Etats membres
et remplace les systèmes nationaux.
On peut souligner que cette forme d'inertie européenne tranche avec les
modèles, logiquement plus fédéraux en vigueur en
Amérique du Nord. Aux Etats-Unis, par exemple, outre l'impôt
fédéral, le système en vigueur en matière
d'imposition des sociétés au niveau des Etats
, marie les
deux concepts de consolidation - regroupement et compensation des bases
imposables d'entités juridiquement distinctes d'un même groupe -
et de répartition de la base consolidée entre les Etats, pour y
être imposée aux taux en vigueur dans ces Etats.
La répartition y repose sur la pondération de trois
critères - la propriété, les ventes et la masse salariale
-, les poids étant déterminés par l'Etat selon les
règles duquel la consolidation est opérée.
En conclusion, il apparaît que le
défaut de progrès
notables
vers une
harmonisation coopérative
des règles
d'imposition des entreprises en Europe constitue une autre face de
phénomènes de concurrence fiscale
qui, jusqu'à
présent peu décelables à partir d'une observation
macroéconomique, trouvent dans
l'existence de règles
nationales à géométrie variable et dans les
allégements des conditions d'imposition
consentis par les Etats, un
terrain fertile et une concrétisation empirique.
3. La France, un espace peu attractif
Comme l'avait déjà souligné le rapport de votre commission des finances consacré à la concurrence fiscale déjà cité, la France présente une attractivité fiscale insuffisante par rapport à ses voisins européens.
a) En France, un taux de taxation élevé
Sur la
base du critère du
taux implicite de taxation des
entreprises
2
(
*
)
, la
France apparaît comme le deuxième pays le moins bien placé.
Elle n'est « précédée » que par
l'Italie, pays pour lequel ce ratio n'a qu'une signification limitée en
raison du nombre relativement faible d'entreprises assujetties à
l'impôt sur les sociétés, du fait des particularités
structurelles des entreprises italiennes, souvent individuelles.
Par ailleurs, alors que dans de nombreux pays, une réduction de la
pression fiscale est intervenue, la France a parcouru un chemin inverse.
Taux implicites de taxation des entreprises
|
|
1970 |
1975 |
1980 |
1986 |
1991 |
1995 |
1997 |
|
Allemagne |
18,9 % |
22,4 % |
26,9 % |
21,2 % |
16,5 % |
12,0 % |
12,7 % |
|
Belgique |
26,5 % |
41,0 % |
43,1 % |
27,2 % |
24,2 % |
29,6 % |
32,6 % |
|
Espagne |
6,8 % |
9,2 % |
8,3 % |
9,0 % |
13,9 % |
8,3 % |
12,5 % |
|
France |
36,1 % |
54,9 % |
76,1 % |
50,4 % |
44,6 % |
51,4 % |
55,1 % |
|
Grèce |
1,0 % |
2,2 % |
3,4 % |
5,0 % |
6,4 % |
9,3 % |
10,1 % |
|
Italie |
29,1 % |
31,4 % |
39,9 % |
52,7 % |
74,7 % |
57,9 % |
68,0 % |
|
Pays-Bas |
20,0 % |
32,2 % |
26,3 % |
20,8 % |
22,4 % |
21,8 % |
29,2 % |
|
Portugal |
19,1 % |
18,7 % |
13,9 % |
11,2 % |
23,6 % |
18,4 % |
25,5 % |
|
Royaume-Uni |
37,7 % |
58,4 % |
50,9 % |
52,6 % |
65,3 % |
41,1 % |
50,8 % |
Source : Economie et Prévision n° 156, 2002-5
«
La concurrence fiscale sur le bénéfice des
entreprises : théories et pratiques
», Bretin -
Guimbert - Madiès.
Les enseignements tirés de cet indicateur doivent être
considérés avec une certaine prudence en raison des
problèmes de méthode évoqués plus haut et de
décalages dans le temps entre les recettes et l'assiette prises en
compte pour le construire. Les variations de la valeur de cet indicateur d'une
année sur l'autre témoignent de la nécessité de
croiser les taux implicites de taxation avec d'autres éléments de
mesure.
Le recours à des
indicateurs microéconomiques
, appliquant
les législations fiscales nationales à des cas-types
d'entreprises, enrichit le diagnostic, même si ces indicateurs construits
à partir de données extrêmement difficiles à
exploiter doivent être considérés avec prudence, d'autant
qu'ils ne reflètent souvent pas une situation générale.
Il vient confirmer les handicaps de la France
.
Tel est le cas pour les
taux effectifs moyens d'imposition
des
entreprises
3
(
*
)
. Ce taux est
particulièrement élevé en France.
Taux effectifs moyens d'imposition des entreprises
|
|
1991 |
1999 |
|
Allemagne |
38,0 % |
46,1 % |
|
Belgique |
45,7 % |
33,1 % |
|
Espagne |
34,9 % |
12,1 % |
|
France |
45,0 % |
50,2 % |
|
Italie |
40,4 % |
27,3 % |
|
Pays-Bas |
58,4 % |
50,4 % |
|
Portugal |
39,1 % |
25,9 % |
|
Royaume-Uni |
16,5 % |
19,0 % |
|
Norvège |
22,1 % |
8,4 % |
|
Suisse |
45,9 % |
32,0 % |
|
Canada |
34,0 % |
42,6 % |
|
Etats-Unis |
39,1 % |
49,2 % |
|
Japon |
53,5 % |
52,1 % |
|
Maximum |
58,4 % |
52,1 % |
|
Médiane |
40,4 % |
33,1 % |
|
Minimum |
16,5 % |
- 9,6 % 1) |
|
Coeur UE |
40,7 % |
37,7 % |
|
Périphérie UE |
38,7 % |
9,5 % |
1. Ce
taux correspondrait à celui de la Grèce et s'expliquerait par un
aménagement du régime d'imposition des dividendes combinant une
imposition à taux 0 et le remboursement d'un avoir fiscal.
Source : Bretin (2000).
Une particularité française est de tenir beaucoup moins compte
du résultat des entreprises que ses concurrents.
Ainsi, si les prélèvements sont à peu près
identiques en France et en Allemagne pour les entreprises
bénéficiaires - et comparativement élevés par
rapport au Royaume-Uni -, l'Allemagne connaît une législation
fiscale mieux adaptée aux performances de ses entreprises.
Taux
d'imposition de cas-types d'entreprises (en % de la valeur
ajoutée)
- entreprises bénéficiaires -
|
|
France |
Royaume-Uni |
Allemagne |
Etats-Unis |
Japon |
|
|
|
New York |
Texas |
||||
|
Total des prélèvements hors IS : |
3,1 |
0,6 |
2,3 |
1,5 |
1,4 |
3,6 |
|
- impôt local sur les sociétés |
- |
- |
- |
1,4 |
- |
2,3 |
|
- taxe professionnelle |
2,9 |
- |
2,4 |
- |
- |
- |
|
- taxe sur les immobilisations |
0,2 |
0,6 |
0,2 |
0,1 |
1,4 |
1,3 |
|
Impôt sur les sociétés national |
4,9 |
3,6 |
5,5 |
4,9 |
5,0 |
4,1 |
|
Total des prélèvements |
8,0 |
4,2 |
8,2 |
6,4 |
6,4 |
7,7 |
- entreprises déficitaires -
|
|
France |
Royaume-Uni |
Allemagne |
Etats-Unis |
Japon |
|
|
|
New York |
Texas |
||||
|
Total des prélèvements hors IS : |
3,3 |
1,0 |
0,7 |
0,2 |
1,2 |
1,4 |
|
- impôt local sur les sociétés |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
- taxe professionnelle |
2,9 |
- |
0,4 |
- |
- |
- |
|
- taxe sur les immobilisations |
0,4 |
1,0 |
0,4 |
0,2 |
1,2 |
1,4 |
|
Impôt sur les sociétés national |
0,4 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Total des prélèvements |
3,7 |
1,0 |
0,7 |
0,2 |
1,2 |
1,4 |
Cette
analyse fait l'hypothèse d'un coût salarial identique.
Législations 1998.
Source : Fouillat (1999)
Le poids des prélèvements sur les entreprises sans lien avec
leurs résultats est particulièrement important en France et
explique ces différences.
La considération des
coins fiscaux marginaux
4
(
*
)
sur le capital confirme ces
résultats.
En France, en 1999, le
coin fiscal marginal
d'un investissement
constitué de machines, de bâtiments et de stocks, et
financé conjointement par autofinancement, par émission d'actions
et par emprunt, est de 2,8 %. Ce coin correspond à l'écart
de rendement entre un investissement marginal avant impôt (6,2 %) et
après impôt (3,4 %).
Non seulement le coin fiscal marginal est élevé en France mais
encore, au contraire de la plupart des partenaires européens, il a connu
une augmentation.
Coins fiscaux marginaux sur le capital
|
|
1991 |
1999 |
Variations 1999/1991 |
|
Allemagne |
1,0 % |
1,2 % |
+ 0,2 % |
|
Belgique |
1,3 % |
1,2 % |
- 0,1 % |
|
Espagne |
1,9 % |
2,6 % |
+ 0,7 % |
|
France |
2,1 % |
2,8 % |
+ 0,7 % |
|
Grèce |
0,2 % |
1,1 % |
+ 0,9 % |
|
Italie |
3,1 % |
2,3 % |
- 0,8 % |
|
Pays-Bas |
2,1 % |
2,1 % |
0 |
|
Portugal |
1,3 % |
1,0 % |
- 0,3 % |
|
Royaume-Uni |
2,0 % |
2,0 % |
0 |
|
Norvège |
2,3 % |
2,0 % |
- 0,3 % |
|
Suisse |
1,7 % |
1,2 % |
- 0,5 % |
|
Canada |
3,8 % |
4,3 % |
- 0,5 % |
|
Etats-Unis |
3,0 % |
2,4 % |
- 0,6 % |
|
Japon |
2,7 % |
2,3 % |
- 0,4 % |
Source : Bretin (2000).
b) Le point de vue de la localisation des filiales
Enfin,
la France est très mal classée dans la hiérarchie des pays
fiscalement attrayants pour la localisation de filiales de
sociétés-mères situées dans les autres pays
européens.
Les
taux moyens d'imposition
de l'investissement dans une filiale
installée en France d'une société-mère
localisée dans un autre pays européen sont
particulièrement peu favorables à des implantations
réalisées sur le sol français.
Classement, en termes de taux effectifs moyens d'imposition, du
territoire français au sein de l'UE en fonction du pays d'origine de la
société-mère qui décide d'implanter une filiale
dans l'un des quinze pays de l'UE
|
Pays d'origine de la société-mère qui décide d'implanter une filiale dans l'un des pays de l'UE |
Classement du territoire français au sein des quinze pays de l'UE susceptibles d'accueillir la filiale |
|
Allemagne |
14/15 |
|
Autriche |
13/15 |
|
Belgique |
14/15 |
|
Espagne |
13/15 |
|
Finlande |
14/15 |
|
France |
13/15 |
|
Grèce |
10/15 |
|
Irlande |
14/15 |
|
Italie |
14/15 |
|
Luxembourg |
13/15 |
|
Pays-Bas |
13/15 |
|
Portugal |
11/15 |
|
Royaume-Uni |
14/15 |
|
Suède |
13/15 |
Note : les taux effectifs sont calculés à partir
de la législation fiscale de 1999 et sur la base d'une hypothèse
de rendement de l'investissement égal à 20 %.
Dans le cas où une multinationale, dont la
société-mère est italienne, décide d'implanter une
nouvelle filiale dans l'un des quinze pays européens, la France arrive
en quatorzième position si l'on compare les
taux effectifs moyens
d'imposition des quinze pays de l'UE susceptibles d'accueillir la nouvelle
filiale.
Source : calcul des auteurs.
* 2 Le taux implicite de taxation des entreprises rapporte les prélèvements directs sur les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés à leur excédent brut d'exploitation.
* 3 Le taux effectif moyen d'imposition des entreprises exprime les prélèvements sur le revenu des entreprises (impôt sur les sociétés + impôts sur les revenus reçus des entreprises), estimé à partir d'un taux de rendement donné.
* 4 Le coin fiscal marginal mesure l'écart entre le rendement avant et après impôt d'un investissement en tenant compte de la fiscalité sur les entreprises mais aussi de la fiscalité pesant sur l'investisseur (fiscalité des dividendes, des intérêts, etc.).