La Poste : le temps de la dernière chance

3. Obligation de résultat ou prescription quant aux moyens ?

a) Nécessité d'une loi

Par sa portée symbolique sur le plan de l'équité territoriale, par sa dimension de service public, par sa vocation d'animation économique et spatiale, la fixation des critères d'accessibilité aux guichets postaux relève à l'évidence de la loi . Après les nécessaires échanges avec les élus locaux et leurs organisations représentatives, le débat parlementaire permettra seul d'avoir le recul et la sérénité nécessaires à un apaisement des tensions sur un sujet, il faut le rappeler, parfois difficile localement. Ce sujet dépasse aussi, à l'évidence, le cadre du seul dialogue singulier entre La Poste et sa tutelle. Il concerne la Nation. De plus, la loi aura seule l'autorité de s'opposer à certaines pesanteurs locales, à la force des habitudes ancestrales.

Cet avis est partagé par plusieurs organisations syndicales. Dans sa réponse écrite au questionnaire de votre rapporteur, le syndicat FO Com estimait notamment : « Il est impératif que la loi définisse des critères d'accessibilité au réseau postal, car les indications de la directive sont trop floues. ». La CFDT jugeait quant à elle : « Une définition des critères d'accessibilité par la loi serait préférable à une définition dans le prochain contrat de plan. »

L'objectif ainsi défini, la question se pose de savoir si La Poste devra également être guidée quant au choix des moyens à mettre en oeuvre pour atteindre l'objectif d'accessibilité.

La loi doit-elle aller au-delà des règles générales et indiquer quels modes opératoires il convient de mettre en oeuvre pour les atteindre ?

Votre rapporteur estime que la définition des moyens doit se faire de façon pragmatique, au plus proche du terrain, dans le cadre d'orientations fixées par le contrat de plan (ou par un avenant au contrat de plan, compte tenu de la date envisageable pour la promulgation d'une loi fixant les critères d'accessibilité) mais déclinées localement, de façon pragmatique et innovante, en permettant toutes les mises en oeuvre locales envisageables.

b) Nécessité d'une compensation résiduelle

La Poste conserverait donc la maîtrise des solutions, dans le cadre résultant des engagements pris envers l'Etat et, à travers eux, envers la collectivité nationale, pour atteindre l'obligation de résultat qui pèserait sur elle. On peut éventuellement envisager de fixer, par le contrat de plan, un « objectif » de nombre de points de contacts jugés nécessaires pour répondre à ces critères, globalement ou à « l'allemande », avec un nombre de points de contact en propre et un nombre total tous statuts confondus.

Votre commission et votre groupe d'études sont conscients qu'assurer cette accessibilité demandera déjà à La Poste d'aller au-delà du strict réseau commercialement rentable. Mais La Poste dispose d'une très forte culture de service public : ce serait pour elle se renier que de ne pas répondre aux exigences du service universel.

Cette nouvelle approche continuerait-elle à entraîner des surcoûts d'entretien de son réseau pour La Poste ? Les évaluations sont difficiles car elles dépendent de nombreux paramètres : maillage résultant de l'application des règles d'accessibilité proposée, mode de gestion des antennes postales (bureaux, agences communales, ...), temps d'ouverture au public (plein temps, mi-temps, ...).

Les travaux de votre rapporteur en ce domaine l'amènent à considérer qu'en retenant des paramètres médians :

un surcoût résiduel continuera à peser sur La Poste, qui se décomposera en deux sous-ensembles : le premier lié à la présence de bureaux de poste non économiquement rentables mais nécessaires pour remplir les critères d'accessibilité définis ci-dessus et le second -en principe transitoire- du maintien de points de contact au-delà de ces critères ;

mais, dans ses deux composantes, ce surcoût devrait, à terme, être significativement moindre que celui résultant du maintien de la situation actuelle.

Du fait de cette diminution, la compensation de ce surcoût -car, pour votre commission et votre groupe d'études, il est hors de question de continuer à imposer un handicap concurrentiel à La Poste- pourrait alors trouver une réponse financière supportable, prenant la forme suivante :

- la part du surcoût global lié à l'accessibilité au service universel stricto sensu, qui devrait être précisément évaluée, pourrait-elle être compensée par un fonds de service universel , conformément à la directive européenne ^{87 ( * )} , pour équilibrer les charges liées à l'obligation d'assurer la distribution du courrier en tous points du territoire.

A noter qu'avec l'élargissement des services financiers proposé au chapitre précédent, le nombre de bureaux rentables devrait augmenter, réduisant ainsi mécaniquement le montant de la nécessaire compensation de ces charges.

- la part du surcoût lié à la présence territoriale de La Poste au-delà des critères d'accessibilité devrait progressivement se réduire, sous l'effet, d'une part, du « reprofilage » du réseau et, d'autre part, de la participation -garantie (Etat) ou éventuelle (collectivités locales)- d'autres intervenants à la mission d'animation territoriale « pure ».

Cette seconde composante (la plus lourde) du surcoût ne pourrait être compensée que par un fonds de solidarité territoriale (puisqu'elle ne relève pas du service universel postal). Celui-ci pourrait être alimenté :

- d'une part, par le reversement progressif de la masse financière constituée par l'abattement de taxe professionnelle qui serait maintenue, en francs constants, à son niveau de 2003 même quand un plus grand nombre de bureaux seront devenus rentables ;

- d'autre part, par une partie de la taxe sur les salaires à laquelle est actuellement soumise La Poste, puis par une fraction de la TVA sur les prestations postales lorsque ces dernières seront assujetties à cette taxe en application des orientations fixées au niveau communautaire.

En toute logique, avec le « reprofilage » du réseau, à un moment (qu'il faut souhaiter voir survenir avant la fin 2006) et les premiers effets sensibles de la deuxième vague d'ouverture à la concurrence, ces ressources devraient être supérieures aux besoins .

Aussi, votre commission et son groupe d'études demandent -et c'est une demande forte- que cette marge de manoeuvre financière soit, à compter de ce moment « charnière », affectée à un effort particulier en faveur de l'animation postale des zones rurales ou urbaines en grande déshérence.

Pour pratiquer depuis des années, notamment en tant que rapporteur des projets de loi successifs, les problématiques d'aménagement du territoire, votre rapporteur juge, en effet, qu'il sera indispensable, au-delà des critères d'accessibilité qui s'appliqueront en tous points du territoire, d'établir une discrimination positive pour un certain nombre de cantons ruraux particulièrement fragiles touchés notamment par la désertification rurale, le déclin économique, les handicaps en termes d'infrastructures et de desserte par exemple, mais aussi de quartiers urbains en difficultés .

* ⁸⁷ Cf. annexe n° 2.