B. UNE DYNAMIQUE DE RÉFORMES COURAGEUSES
Pour votre rapporteur général, la dégradation des comptes sociaux et le retour d'un déficit du régime général de la sécurité sociale à partir de 2002, après trois années d'excédent, est un signal d'alarme qui doit être pris très au sérieux par le gouvernement et marquer l'avènement d'un nécessaire sursaut. D'ores et déjà, des réformes structurelles d'envergure ont été engagées ou annoncées par le gouvernement, ce dont se félicite votre rapporteur général.
1. Le projet de loi portant réforme des retraites
Le gouvernement a courageusement engagé une réforme longtemps retardée et rendue nécessaire par les perspectives démographiques.
Le Conseil d'orientation des retraites (COR) a en effet évalué le besoin de financement des régimes de retraite en 2020 à 15 milliards d'euros pour le régime général et à 28 milliards d'euros pour les régimes de retraite de la fonction publique, soit 43 milliards d'euros au total.
Le tableau suivant retrace les projections du COR :
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Solde entre recettes et dépenses des principaux régimes |
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(en milliards d'euros 2000) |
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Solde élargi
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2000 |
2010 |
2020 |
2040 |
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Régime général des salariés du privé et salariés agricoles* |
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Hypothèse 1 |
0,1 |
- 0,2 |
- 11,1 |
- 36,5 |
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Hypothèse 2 |
0,1 |
- 1,6 |
- 15,5 |
- 46,7 |
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Régime complémentaire des cadres du privé (AGIRC) |
- 0,1 |
1 |
- 1,9 |
- 4,1 |
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Régime complémentaire des non-cadres du privé (ARRCO) |
2,9 |
5,4 |
- 1,1 |
- 14,2 |
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Fonction publique d'Etat** |
0,0 |
- 8,2 |
- 18,7 |
- 35,2 |
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Fonction publique territoriale et hospitalière (CNRACL) |
- 0,3 |
- 3,3 |
- 9,3 |
- 19,9 |
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* La fourchette présentée correspond à deux hypothèses (H1 et H2) sur l'évolution de la pension du régime général, dues à des incertitudes techniques. |
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** Pour la fonction publique d'Etat, c'est par convention que le solde est nul en 2000. |
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Source : COR 2001 |
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Le projet de loi portant réforme des retraites présenté en Conseil des ministres le 28 mai 2003 entend donc répondre à ces besoins de financement, même s'il faut souligner que les dispositions prévues ne permettront pas de couvrir l'intégralité des besoins.
Le projet du gouvernement décline les quatre orientations suivantes :
- assurer un haut niveau de retraite par l'allongement de la durée d'activité et de la durée d'assurance : le projet de loi prévoit ainsi l'alignement d'ici 2008 de la durée d'assurance des régimes de la fonction publique sur celle du régime général, soit 160 trimestres, puis, à partir de 2008, l'augmentation progressive de cette durée d'assurance pour stabiliser le ratio temps de travail/temps de retraite (2/3-1/3) d'ici 2020. Les pensions seraient indexées sur les prix. Le projet vise également à accroître la durée d'activité des travailleurs âgés de plus de 55 ans ;
- préserver l'équité et l'esprit de justice sociale des régimes de retraite : plusieurs dispositions du projet de loi vont en ce sens (objectif de pension de retraite égal à 85 % du salaire minimum de croissance net, suppression des inégalités pesant sur les pluri-pensionnés, prise en compte des très longues durées de carrière avec la possibilité de partir à la retraite après 56 ans pour les salariés et non salariés ayant commencé à travailler avant l'âge de 17 ans, régime additionnel de retraite permettant l'intégration d'une partie des primes dans le calcul de leur retraite pour les fonctionnaires...) ;
- permettre à chacun de construire sa retraite, en donnant davantage de souplesse et de liberté de choix : cela passe notamment par les mécanismes de décote et de surcote, la possibilité de rachat d'années d'études, l'assouplissement des règles relatives au cumul emploi retraite ou encore les dispositions relatives à l'épargne retraite ;
- enfin, garantir le financement des retraites d'ici 2020 .
Toutefois, il faut noter que les besoins ne seront pas totalement couverts par les mesures proposées dans le projet de loi précité. En effet, d'ici 2020, les mesures de redressement, que sont notamment l'allongement de la durée d'assurance pour obtenir une pension à taux plein ou la création de la décote (ou son adaptation dans le cas du régime général), et de la surcote permettront de réaliser 6,2 milliards d'euros d'économies pour le régime général et 13,8 milliards d'euros d'économies dans les régimes de la fonction publique.
D'autre part, une hausse de 0,2 point des cotisations vieillesse du régime général à compter du 1 er janvier 2006 a été décidée par le gouvernement et les organisations syndicales le 15 mai 2003. Elle devrait permettre de réaliser 900 millions d'euros d'économies pour le régime général.
Mais en contrepartie, certaines dispositions répondant à des exigences de sécurité sociale, comme la revalorisation du minimum contributif, l'amélioration du traitement des pluri-pensionnés ou la mise en place d'un régime additionnel permettant d'intégrer une partie des primes dans le cas des régimes de la fonction publique, engendreront des dépenses supplémentaires : elles devraient se monter à 1,9 milliard d'euros dans le régime général et à 800 millions d'euros dans les régimes de la fonction publique.
Au total, donc, le solde des mesures d'économies s'élève à 5,2 milliards d'euros pour un besoin de financement de 15 milliards d'euros dans le régime général et à 13 milliards d'euros pour un besoin de financement de 28 milliards dans les régimes de la fonction publique.
Le besoin de financement restant devrait être comblé. Dans le cadre du régime général, l'équilibre sera assuré par une augmentation des cotisations vieillesse. Celles-ci augmenteraient d'environ 3 points de 2008 à 2020. Cette augmentation serait cependant compensée par une diminution des cotisations chômage, pour éviter une hausse des prélèvements obligatoires. Cette diminution des cotisations chômage serait permise par le reflux du chômage.
Les régimes de la fonction publique seront pour leur part équilibrés par un « effort » supplémentaire des employeurs, c'est-à-dire de l'Etat, des collectivités locales et des hôpitaux. Ce dernier sera dans une large proportion financé par l'impôt.
Les tableaux suivants détaillent ces données :
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Tableau détaillé du régime général en 2020 (en millions d'euros 2000) |
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Besoin de financement initial |
- 15.000 |
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Allongement durée assurance pour le taux
plein,
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6.200 |
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Revalorisation minimum contributive |
- 600 |
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Retraite anticipée |
- 300 |
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Mesure pluripensionnés |
- 1.000 |
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Augmentation de cotisations de 2006 (0,2 point) |
+ 900 |
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Solde des mesures |
+ 5.200 |
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Affectation de cotisations chômage |
+ 9.800 |
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SOLDE FINAL |
0 |
Source : ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité
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Tableau détaillé des régimes de la fonction publique en 2020 (en millions d'euros 2000) |
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Besoin de financement initial |
- 28.000 |
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Allongement durée assurance pour le taux plein, de la durée de cotisation, création de la décote et de la surcote |
9.300 |
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Indexation sur les prix |
4.500 |
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Création du régime additionnel |
- 800 |
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Solde des mesures |
+ 13.000 |
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Solde après mesures |
- 15.000 |
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Effort supplémentaire des employeurs publics |
+ 15.000 |
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SOLDE FINAL |
0 |
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Source : ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité |
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Des rendez-vous quinquennaux auront lieu à partir de 2008 pour réexaminer les paramètres de financement et les évolutions requises.
Enfin, il faut également mentionner le Fonds de réserve pour les retraites, instauré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, qui sera amené à jouer un rôle important après 2020, pour lisser les besoins de financement entre 2020 et 2040. Ses réserves devraient atteindre 16,5 milliards d'euros fin 2003, à législation constante. Le gouvernement a confirmé l'affectation d'une partie des futures recettes des privatisations à ce fonds et envisage également d'y affecter d'autres actifs publics.