Quelles relations de trésorerie entre État et collectivités locales ?

II. UNE OPTIMISATION DE LA GESTION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES MALGRÉ LES CONTRAINTES

A. UNE GÉNÉRALISATION DE LA GESTION ACTIVE DE TRÉSORERIE ?

1. La gestion active de trésorerie

La gestion de la trésorerie locale, comme l'ensemble de la gestion financière locale, est une préoccupation récente qui date du début des années 1990. Le développement des finances, des responsabilités locales, ainsi que l'évolution des conditions de financement de gestion des budgets locaux, ont fait prendre conscience aux gestionnaires des inconvénients d'une trésorerie excessive et, plus généralement, de l'utilité financière et technique d'une véritable maîtrise de la trésorerie locale.

a) Les caractéristiques de la gestion active de trésorerie

Les objectifs d'une gestion active de la trésorerie consistent en une diminution du coût d'opportunité, lié à l'impossibilité de placer des fonds disponibles. Pour cela, l'encours sur le compte au Trésor doit être le plus faible possible. Pour répondre à leurs besoins de financement, les collectivités locales font appel à des lignes de trésorerie, qu'elles mobilisent au fur et à mesure de leurs dépenses. Ainsi, la trésorerie « active », qui désigne l'ensemble des disponibilités, est associée à une trésorerie « passive », qui figure au passif du bilan de la collectivité, et correspond aux concours bancaires courants.

Une gestion active de trésorerie se caractérise par un recours important à la trésorerie passive, destinée à limiter l'encaisse dormante. Une fois mobilisée, la ligne de trésorerie alimente le compte courant au Trésor de manière à assumer les dépenses du jour. La mise en pratique d'une telle politique implique une collaboration étroite entre l'ordonnateur et le comptable public : ce dernier doit pouvoir déterminer quotidiennement, et le plus tôt possible, les encaissements et décaissements attendus pour la journée. L'ajustement entre les recettes et les dépenses est assuré par tirage ou remboursement de la ligne de trésorerie. La mise en place d'un tel plan de trésorerie, qui suppose des ressources techniques, concerne principalement les grandes collectivités, dont les masses financières en jeu incitent à une telle approche.

En l'absence de données et quotidiennes sur les opérations liées aux lignes de trésorerie (comptes 519 pour les communes et 569 pour les départements et les régions), l'impact d'une gestion active de la trésorerie ne peut être évalué que de manière partielle. Les mouvements sur le compte au Trésor étudiés ci-après renseignent sur le niveau des disponibilités mais pas sur leur nature : on ne peut évaluer notamment la part des fonds provenant de la mobilisation de lignes de trésorerie.

b) Des effets encore limité sur le volume global des encours

Sur un plan « macroéconomique », l'effet de cette gestion de trésorerie reste limité sur le compte au Trésor comme en témoigne le solde journalier moyen exprimé en jours de dépenses.

Moyenne annuelle du solde journalier du compte au Trésor des collectivités

(en millions d'euros)

	Communes	Départements	Régions	EPCI	Total
1999	7.912	773	539	3.499	12.723
2000	8.564	1 258	766	3.800	14.388
2001	8.337	1 355	679	4.294	14.665
2002	8.237	1 479	810	4.637	15.163

Ventilation de la moyenne annuelle du solde journalier par catégorie de collectivité

(en %)

	Communes	Départements	Régions	EPCI	Total
1999	62,2	6,1	4,2	27,5	100,0
2000	59,5	8,7	5,3	26,4	100,0
2001	56,8	9,2	4,6	29,3	100,0
2002	54,3	9,8	5,3	30,6	100,0

Solde journalier moyen exprimé en jours de dépenses

	Communes	Départements	Régions	EPCI	Total
1999	40	7	7	15	54
2000	42	42	12	22	53
2001	39	39	12	18	55

L'analyse du solde moyen du compte au Trésor exprimé en nombre de jours de dépenses réelles ^{15 ( * )} révèle le poids de l'encours de trésorerie au regard des opérations réelles. Par exemple, les communes disposent en moyenne d'une encaisse correspondant à 39 jours de dépenses en 2001 .

La relation établie entre les dépenses totales réelles des collectivités et GFP et leur encours journalier moyen conduit à limiter la portée globale de la gestion active de trésorerie. Les communes disposent de 70 % de l'encours journalier moyen des collectivités et GFP, alors qu'elles ne représentent que 53 % des dépenses totales. Ces proportions doivent être nuancées par la taille des communes puisque l'encours moyen des communes de plus de 10.000 habitants représente 11 jours de dépenses contre 73 jours pour les communes de moins de 10.000 habitants.

c) Des effets indéniables en termes de mouvements de trésorerie

Si le recours à des lignes de trésorerie se généralise, même s'il reste marquée par des inégalités entre grandes et petites collectivités ^{16 ( * )} , la gestion active de trésorerie au sens propre reste l'apanage d'un petit nombre de collectivités locales. Néanmoins, la généralisation de cette pratique commence à avoir un impact indéniable sur le compte au Trésor.

L'agence France-Trésor, dans la gestion quotidienne de la trésorerie de l'État, constate ainsi une amplitude de plus en plus forte des mouvements de trésorerie sur le compte au Trésor, preuve que un nombre grandissant de collectivités locales a une gestion de plus en plus active de ses encours et qu'elles se servent du compte au Trésor pour optimiser la gestion de leurs lignes de crédits.

Évolution infra-annuelle 1995-2002-2003 du flux des collectivités locales
sur le compte du Trésor

(en millions d'euros)

Cette optimisation, par certaines collectivités locales, de leurs dépôts sur le compte au Trésor a pu conduire à certaines pratiques particulièrement ingénieuses. Il en est ainsi de la pratique du « crédit immédiat », dont les modalités sont décrites ci-après, à laquelle le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a mis fin au 1 ^er octobre 2003, qui permettaient aux collectivités locales et à leurs banques de gagner de trois à quatre jours de trésorerie au détriment de l'Etat.

Le gestion active de la trésorerie des collectivités locales engendre ainsi des problèmes nouveaux pour l'Agence France Trésor, à tel point que l'article 71 du projet de loi de finances initiale pour 2004 prévoit que les collectivités locales et leurs établissements publics informent l'État avant toute opération affectant le compte du Trésor, au-delà d'un seuil qui sera défini par décret en Conseil d'Etat. Les flux non annoncés par les collectivités locales représentaient en 2002 entre 150 à 200 millions d'euros en moyenne chaque jour, l'écart maximal sur une journée atteignant 600 millions d'euros.

La pratique du « crédit immédiat »

Collectivité locale

1/La collectivité locale tire sur sa 2/ Règle du crédit immédiat :
ligne par un chèque de 100 M€ le Trésor verse 100 M€ à la
le vendredi avant 10 h collectivité le vendredi

3/ La collectivité locale rembourse
les 100 M€ le vendredi par un virement

Banque commerciale Trésor

4/ La banque commerciale n'est débitée par la banque
de France pour le compte du Trésor des 100 M€ que
le lundi (J + 1), voire le mardi (J + 2) si le chèque a
été remis par la CL au comptable du Trésor après 10 h

Bilan :

• La banque commerciale est créditée le vendredi des l00 millions d'euros et est débitée le lundi ou le mardi des l00 millions d'euros : elle gagne de 3 à 4 jours de trésorerie .

• La collectivité locale a priori ne gagne ni ne perd puisqu'elle est créditée par le Trésor le vendredi des l00 millions d'euros et débitée par la banque commerciale le vendredi par \ VGM.

• Le Trésor perd 3 à 4 jours de trésorerie puisqu'il est débité le vendredi des l00 millions d'euros et crédité seulement le lundi ou le mardi lorsque le compte de la banque commerciale est débité et le compte du Trésor crédité en Banque de France.

2. Les placements

En revanche, le volume des placements reste limité : au 31 décembre 2001, il s'élevait à 980 millions d'euros, dont 855 millions d'euros de placements budgétaires et 125 millions d'euros de placements de trésorerie.

Stock des placements des collectivités locales rapporté à la trésorerie disponible,
au 31/12 de chaque année

	Placements budgétaires (en %)	Placements de trésorerie (en  %)
1999	6,95	1,79
2000	6,56	1,86
2001	8,24	1,20

B. L'IMPACT DES MOUVEMENTS DE TRÉSORERIE SUR LE COMPTE DU TRÉSOR

Par gestion de trésorerie, s'entendent toutes les opérations financières des collectivités sur le compte au Trésor . Ces opérations englobent aussi bien les opérations de bas de bilan (délais de paiement des dettes et d'encaissement des créances), que les mouvements de pure trésorerie, tels que les tirages et remboursements sur des lignes de trésorerie. Ces mouvements peuvent être analysés par une étude de l'évolution infra-annuelle de la trésorerie (évolution du solde au cours de l'année), soit par référence à une moyenne du solde journalier au Trésor, soit par référence à une moyenne annuelle.

1. Le solde moyen journalier

Le solde moyen journalier permet de rendre compte de l'impact des mouvements de trésorerie réalisés au 31 décembre de chaque année sur le solde du compte de disponibilité au Trésor : alors que le solde au 31 décembre 2002 du compte de disponibilités des communes est de 10,4 milliards d'euros, le solde moyen journalier pour l'ensemble du mois de décembre est de 8,8 milliards d'euros.

Pour certaines collectivités, la différence entre le solde au 31 décembre et le solde quotidien moyen est particulièrement importante : pour les départements et les régions, le solde au 31 décembre n'est pas significatif de l'évolution sur l'année. En effet, il représente le double du solde journalier moyen en décembre. A titre d'exemple, l'encours de trésorerie des départements au 31 décembre 2002 s'élève à 3,3 milliards d'euros alors que le solde moyen sur l'ensemble du mois de décembre n'est que de 1,5 milliard d'euros.

Solde journalier moyen sur le compte du Trésor des collectivités locales et des EPCI

(en millions d'euros)

Solde journalier moyen sur le compte au Trésor des collectivités locales et des GFP

(en millions d'euros)

On constate une nette augmentation du solde moyen du compte au Trésor entre 2000 et 2002 , particulièrement au second semestre. Ces éléments ne permettent pas de caractériser l'existence d'une politique généralisée de gestion active de la trésorerie. En effet, si elle était mise en place de manière effective, une telle politique se traduirait par une diminution sensible du solde moyen du compte au Trésor.

Le solde moyen de trésorerie suit un schéma d'évolution similaire d'une année à l'autre. Il se caractérise par :

- une baisse entre janvier et février , qui s'explique en partie par les remboursements anticipés sur emprunts assortis d'une option de tirage sur ligne de trésorerie ;

- une augmentation progressive jusqu'au mois de juin : elle traduit les délais de mise en place des dépenses d'investissement (marchés publics) à compter du vote des budgets primitifs de l'année. Les décaissements liés à la réalisation d'investissements sont, en majorité, effectués au cours du second semestre ;

- une légère diminution au cours du second semestre . Celle-ci est particulièrement marquée en 2001 et plus progressive en 2002. Cette évolution résulte en grande partie du dynamisme de l'investissement des collectivités locales. Depuis plusieurs années, elles associent d'importantes dépenses d'équipement à une politique active de désendettement ;

- une brusque progression au mois de décembre , à rapprocher de l'effet de la mobilisation avant la clôture de l'exercice des emprunts assortis d'une option de tirage sur ligne de trésorerie. Ce mouvement de fin d'année est moindre en 2001 mais connaît une forte augmentation en décembre 2002.

Le cycle annuel de variation du solde moyen du compte au Trésor connaît cependant des nuances selon le type de collectivité :

2. Les communes

Encours journalier moyen du compte au Trésor des communes

(en millions d'euros)

L'évolution du solde moyen du compte au Trésor des communes suit de près celle de l'ensemble des collectivités territoriales. En effet, la part des disponibilités des communes est prépondérante dans les montants déposés sur le compte au Trésor (près de 54 % en 2002). L'évolution infra annuelle du solde moyen sur le compte au Trésor des communes se caractérise par un pic de trésorerie à l'issue du premier semestre. L'évolution au cours du second semestre varie d'un exercice à l'autre, en fonction de l'activité des communes. En 2002, la trésorerie présente une stabilisation au second semestre, qui rompt avec la réduction du second semestre 2001 mais reste bien inférieur au niveau de trésorerie en 2000, et qui reflète le ralentissement des investissements en 2002. En fin d'exercice, les communes retrouvent un niveau de trésorerie supérieur à 2000, après la diminution de 2001.

L'encours de trésorerie des communes de moins de 10 000 habitants représente plus de 80 % de l'encours total des communes. Les communes de plus de 10.000 habitants (hors Paris) ne représentent que 19 % du l'encours moyen journalier des communes. La trésorerie moyenne des communes de moins de 10.000 habitants progresse de 4.7 % entre 2002 et 2001, celle des communes de plus de 10.000 habitants diminue de 1 % ce qui laisse penser que la gestion de trésorerie est plus active dans les communes disposant d'un budget plus important. Si on rapporte les dépenses budgétaires réelles des communes à l'encours de trésorerie, il apparaît que l'encours de trésorerie journalier des communes de moins de 10.000 habitants représente 73 jours de dépenses tandis que l'encours quotidien des communes de plus de 10.000 habitants couvre 11 jours de dépenses. Ce rapport confirme l'hypothèse selon laquelle la gestion active de trésorerie est plutôt menée par les communes de taille importante.

(en millions d'euros)

2001	Encours journalier moyen de trésorerie	Dépenses réelles journalières moyennes	Encours de trésorerie en jours de dépenses
Communes - 10 000 habitants	6 350	87	73
Communes + 10 000 habitants (hors Paris)	1 552	143	11

Le profil de la trésorerie des communes de plus de 10 000 habitants apparaît plus stable, ce qui s'explique structurellement par une moins grande dispersion des situations économiques que pour les communes de moins de 10 000 habitants.

- les départements :

Encours moyen journalier du compte au Trésor des départements

(en millions d'euros)

Le solde moyen mensuel du compte au Trésor des départements suit une évolution similaire à celui des communes. Cependant, le cycle de trésorerie paraît plus instable. L'écart entre février et juin s'est accru en 2002 et les départements maintiennent leur niveau de trésorerie pendant le second semestre avant de le réduire en novembre et décembre, alors que les exercices antérieurs montraient plutôt une réduction de la trésorerie au second semestre et une remontée en fin d'année. Le ralentissement des opérations d'investissement est aussi à l'origine de la stabilisation de la trésorerie au second semestre 2002.

- les régions :

Encours journalier moyen du compte au Trésor des régions

(en millions d'euros)

L'évolution générale du solde du compte au Trésor des régions s'écarte singulièrement de celle de l'ensemble des collectivités territoriales et apparaît particulièrement stable d'un exercice à l'autre. On y retrouve la diminution caractéristique du début d'exercice, mais le pic de trésorerie se situe plus tôt dans l'année (dès le mois de mai). Il est toujours suivi d'une diminution rapide de l'encours journalier jusqu'en fin d'année : de 1 391 millions d'euros en mai 2002, il chute à 407 millions d'euros en novembre 2002, soit une variation de 71 % de l'encours. L'amplitude des variations du solde moyen se révèle parfois aussi importante pour d'autres collectivités (80 % pour les départements en 2000), mais ces écarts restent ponctuels (16 % pour les départements en 2002).

- les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) :

Encours journalier moyen du compte au Trésor des EPCI

(en millions d'euros)

L'encours moyen journalier du compte au Trésor des EPCI n'a cessé d'augmenter depuis 2000.

L'évolution de ce solde se distingue, notamment pour l'année 2000, par une progression régulière sur toute la durée de l'exercice, après la diminution habituelle et générale du mois de janvier. Par ailleurs, le mois de décembre ne présente pas de décrochage particulier. L'année 2001 a enregistré une évolution plus erratique que l'année précédente.

En 2002, l'amplitude de la trésorerie des EPCI est plus grande puisqu'on passe de 4.172 millions d'euros en avril à 4.952 millions d'euros en décembre, soit une variation de 19 %. Le second semestre présente un volume de trésorerie nettement supérieur à celui des années précédentes, ce qui amène les EPCI a constituer 31 % de la trésorerie moyenne journalière des collectivités locales et EPCI.

- les Groupements à fiscalité propre (GFP) :

La moyenne annuelle du solde journalier de la trésorerie des GFP passe de 1,5 milliard d'euros en 2001 à 1,8 milliard d'euros en 2002. En 2002, l'encours moyen des groupements connaît une forte amplitude (24 %) entre avril (1,5 milliard d'euros) et décembre (2 milliards d'euros). La trésorerie des groupements représente à présent 15 % de la trésorerie de l'ensemble des collectivités. L'augmentation du nombre d'établissements explique essentiellement cette progression. En effet, les GFP représentent 2.174 établissements en 2002 contre 1999 en 2001.

Encours journalier moyen du compte au Trésor des GFP

(en millions d'euros)

C. DE L'ETAT CAISSIER À UN ETAT « BANQUIER DE BASE » DES COLLECTIVITÉS LOCALES ?

1. Quel bilan des relations de trésorerie Etat/collectivités locales ?

En complétant l'analyse développée au sujet du compte d'avances, votre rapporteur spécial constate que le bilan des relations de trésorerie entre Etat et collectivités locales est très nettement positif pour l'Etat.

Méthode 1 (prise en compte du solde du compte d'avances)

(en millions d'euros)

	2001	2002
Compte d'avances	712	890
Obligation de dépôt	488	402
Prestation de conseil	118	125
Total	1.318	1.417

Le gain net pour l'Etat dans ses relations de trésorerie avec les collectivités locales excède 1 milliard d'euros en 2001 et 2002.

Méthode 2 (prise en compte du culot du compte d'avances)

(en millions d'euros)

	2001	2002
Compte d'avances	-222	90
Obligation de dépôt	488	402
Prestation de conseil	118	125
Total	384	617

Le gain net pour l'Etat dans ses relations de trésorerie avec les collectivités locales excède est de plusieurs centaines de millions d'euros en 2001 et 2002.

Coût de la prestation de conseil fournie par le réseau du Trésor aux collectivités locales .

S'agissant des prestations d'expertise et de conseil rendues au secteur public local dans son ensemble, les coûts complets de l'année 2001 se sont établis à 118 millions d'euros (sur un total de 1.375 millions d'euros pour la totalité des cinq métiers de gestion du secteur public local). Pour l'année 2002, ces mêmes coûts complets s'établissent à 125 millions d'euros sur un total de 1.458 millions d'euros pour la totalité des cinq métiers de gestion du secteur public local.

Les activités de «prestations d'expertise et de conseil» correspondant à ces coûts concernent principalement l'aide à l'élaboration des budgets, l'aide à la gestion de trésorerie, l'analyse financière, le conseil juridique, ou encore la participation des comptables aux commissions d'appel d'offres.

2. Une modernisation nécessaire du rôle de l'Etat caissier

De ce bilan financier des relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités locales, votre rapporteur spécial tire les conclusions suivantes :

- du côté de l'Etat fermier général, il est urgent le service public de l'impôt améliore ses performances ;

- du côté de l'Etat caissier général, en d'autres temps, un parlementaire aurait conclu à la nécessité de remettre en cause l'obligation de dépôt. Ce débat ne paraît plus opportun aujourd'hui depuis que l'article 26 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances a tranché ce point. En revanche, avant le 1er janvier 2004, il convient de définir les dérogations à cette obligation.

En conséquence, l'article 71 du projet de loi de finances initiale pour 2004 élargit quelque peu les possibilités de placement des collectivités locales. Cet article prévoit trois mesures majeures :

- élargissement aux recettes exceptionnelles, définies par décret en Conseil d'Etat, de la liste des fonds pouvant être placés ;

- élargissement de la gamme de produits offerts aux placements des collectivités locales (notamment aux OPCVM constitués par des titres émis ou garantis par les Etats membres de la Communauté européenne) et possibilité de disposer d'un compte à terme auprès du Trésor ;

- suppression de l'autorisation préalable du trésorier payeur général pour le placement des fonds.

Ceci paraît être un premier pas. Compte tenu du bilan des relations de trésorerie entre Etat et collectivités locales, votre rapporteur spécial s'interroge sur la non-rémunération des dépôts des fonds disponibles au Trésor.

Ne serait-il pas opportun d'examiner l'opportunité de rémunérer les fonds déposés au Trésor ? Une modernisation de l'Etat caissier, assurant de réelles prestations de «banquier de base », comme celles de rémunérer l'épargne de ses déposants, permettrait à leur tour aux collectivités locales de moderniser leur gestion de trésorerie qui est, pour certaines d'entre elles, encore balbutiante.

* ¹⁵ Hors opérations ne donnant pas lieu à décaissement (ex : dotations aux amortissements).

* ¹⁶ : 90 % des régions, 85 % des départements et 95 % des communes de plus de 100.000 habitants disposent de lignes de trésorerie. Près de 90 % des communes de 50.000 à 100.000 habitants disposent également de lignes de trésorerie ; le pourcentage tombe à un peu plus de 60 % pour les communes entre 20.000 et 50.000 habitants, plus de 45 % pour les communes de 10.000 à 20.000 habitants et moins de 30 % pour les communes de 3.500 à 10.000 habitants.