3. Une meilleure définition des priorités internationales de SOPEXA
Le rôle principal de SOPEXA est celui de la promotion de l'image agro-alimentaire de la France à l'étranger. Cette mission d'intérêt général a justifié depuis plus de quarante ans l'existence d'une dotation publique à cette société.
Lors de leur audition par vos rapporteurs spéciaux, les dirigeants de SOPEXA ont estimé qu'actuellement, près de 50 % du réseau international de SOPEXA n'était pas rentable économiquement, notamment dans certains pays d'Asie, d'Amérique latine ou d'Europe de l'est, d'où la nécessité d'une subvention publique destinée à encourager et financer l'implantation de la société dans ces pays émergents jusqu'à rentabilisation des bureaux installés.
Vos rapporteurs spéciaux estiment aujourd'hui plus que nécessaire de soutenir plus encore l'implantation et le développement des activités de SOPEXA dans certains pays cibles, identifiés comme marchés émergents à fort potentiel, tels la Chine, l'Inde, la Pologne, le Brésil, etc .
Il s'agirait dès lors, pour la puissance publique, de financer le lancement d'actions générales dans ces pays cibles plutôt que de subventionner indifféremment l'ensemble du réseau international de SOPEXA .
A cet égard, dès 1998, la mission d'audit conjointe précitée de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, reconnaissant l'importance du pré-investissement dans les marchés à défricher, recommandait de « moduler l'aide de l'Etat selon le degré de maturité du marché. (...) L'Etat aurait ainsi un rôle incitatif, aussi bien à l'égard des partenaires de SOPEXA que de SOPEXA elle-même, pour favoriser la pénétration des marchés émergents au sens large, par rapport aux marchés matures, notamment dans les grands pays de la Communauté ».
examen en commission
Réunie le mercredi 13 octobre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a ensuite entendu une communication de MM. Joël Bourdin et Marc Massion, rapporteurs spéciaux, sur la SOPEXA (société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires).
M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur, a rappelé qu'il avait mené, avec M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture , durant l'année 2004, une mission de contrôle budgétaire sur SOPEXA, en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et que cette mission avait donné lieu à de nombreuses auditions, ainsi qu'à deux déplacements à l'étranger.
A titre liminaire, M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur , a indiqué que SOPEXA avait été créée en 1962 avec pour objectif de promouvoir, principalement à l'étranger, les produits agricoles et alimentaires français. Il a fait état des difficultés rencontrées au début des années 1960 par l'agriculture française, qui accusait un net déficit commercial, principalement en raison de structures inadaptées et du morcellement des propriétés agricoles.
Il a souligné que la création de SOPEXA s'inscrivait dans un contexte marqué, d'une part, par la volonté des pouvoirs publics et des professionnels de développer l'agriculture française, d'autre part, par l'émergence des techniques modernes du marketing. En conséquence, il a montré que les statuts de la société portaient, encore aujourd'hui, la marque de cette époque, avec une présence très forte de l'Etat qui, pourtant minoritaire au capital, possédait d'importants moyens de contrôle et participait au financement de SOPEXA par le biais d'une dotation annuelle, recouvrant une subvention de fonctionnement et une subvention destinée au financement d'actions dites « d'entraînement général », conduites par le réseau international de SOPEXA, dotation qui était passée de 39 millions de francs en 1965 à 200 millions de francs en 1985.
M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur , a observé que SOPEXA s'était imposée comme un acteur incontournable pour les professionnels et avait notamment réalisé en France des campagnes de promotion très efficaces tout en développant son réseau international, participant ainsi activement à la promotion de la culture alimentaire française à l'étranger. En conséquence, il a estimé que SOPEXA avait rempli un double rôle :
- elle avait accompagné le développement de l'agriculture française en contribuant à faire connaître à l'étranger les produits français ;
- elle avait joué un rôle qu'il était possible de qualifier de « pédagogique », en sensibilisant les agriculteurs français aux techniques de marketing.
Il a cependant constaté qu'à partir de 1990, la subvention de l'Etat commençait à baisser de manière extrêmement sensible, puisqu'elle revenait de 30 millions d'euros en 1990 à 18,2 millions d'euros en 2004, ce qui posait la question de l'avenir du partenariat entre SOPEXA et les pouvoirs publics.
M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur , a exposé les principales évolutions du contexte juridique international, rappelant que SOPEXA était une société de droit privé et qu'à ce titre, la subvention de l'Etat pouvait être considérée comme une aide publique, et devait donc être en conformité avec les règles du commerce international édictées par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et du droit communautaire. Il a mis en exergue le fait que, si les règles communautaires étaient relativement restrictives en la matière, les aides à la promotion étaient considérées par l'OMC comme n'introduisant pas de distorsion de concurrence dans les échanges, et relevaient à ce titre de la « boîte verte », ce qui constituait une exception suffisamment rare pour être signalée. En effet, il a montré que de nombreux pays subventionnaient de manière croissante des structures comparables à SOPEXA, prenant trois exemples :
- l'institution publique « Food from britain », en Grande-Bretagne, dont le principe avait été accepté par la Commission européenne, qui avait admis que la procédure se fasse sans appel d'offres, se rangeant aux arguments du gouvernement britannique qui avait exposé qu'il était « inenvisageable » qu'une structure étrangère puisse remplir cette mission ;
- les Etats-Unis, où le financement public en faveur de la promotion agro-alimentaire était supérieur à 200 millions d'euros, et en forte progression ces dernières années, ce qui démontrait l'intérêt des américains pour inclure dans la « boîte verte » les aides à la promotion ;
- et l'Allemagne, où la dotation de l'équivalent public de la SOPEXA était de 100 millions d'euros, soit un niveau supérieur à celui de la France.
Tirant les enseignements de ces comparaisons internationales, M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur , a remarqué que les autres pays n'hésitaient pas à financer largement ce type d'aides et que le « modèle SOPEXA » s'était bien exporté.
M. Marc Massion a remarqué que la qualité du travail accompli par SOPEXA avait été unanimement reconnue lors des auditions et des déplacements, et que le travail réalisé par SOPEXA s'appuyait sur la combinaison de différents métiers, comme le marketing, la publicité, les relations publiques et la promotion, qui dépassaient les services d'une agence classique de communication. Il a, de plus, souligné les progrès réalisés par SOPEXA sur trois plans :
- au niveau financier, un taux d'autofinancement qui passait de 35 % en 2000 à 56,16 % en 2004, ce qui avait permis à SOPEXA, malgré la diminution du soutien financier de l'Etat, d'augmenter les actions réalisées pour son compte ;
- la compétitivité de la société, qui, suite à des mises en concurrence systématique, avait remporté 74 % des appels d'offres auxquels elle avait répondu en 2003 ;
- le développement des activités de SOPEXA en direction des entreprises privées, leur part dans le chiffre d'affaires étant passée de 16,5 % en 1997 à 23,2 % en 2002.
Puis M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur , a cédé la parole à M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales , a, dans un premier temps, fait part des principales difficultés rencontrées aujourd'hui par SOPEXA. A cet égard, il a indiqué que ses remarques s'articuleraient autour de trois points : d'une part, la structure de gouvernance de SOPEXA et la composition de son capital, d'autre part, les modalités du soutien financier de l'Etat à SOPEXA, enfin, le dimensionnement du réseau international de SOPEXA.
S'agissant, dans un premier temps, du capital de SOPEXA, il a d'abord précisé que le capital actuel de SOPEXA s'élevait à 152.500 euros, montant très faible pour une société réalisant un chiffre d'affaires de l'ordre de 80 millions d'euros. Il a indiqué que la plupart des personnes entendues à ce sujet s'étaient accordées sur le fait que cette capitalisation « symbolique » nuisait aux possibilités de développement de la société. A cet égard, il a rappelé que le rapport conjoint de 1998 réalisé par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'agriculture avait déjà souligné que pour assurer son développement, SOPEXA ne pouvait conserver un capital aussi faible et que, par conséquent, une recapitalisation devait être envisagée, en étant accompagnée d'un fonctionnement financier plus conforme à son statut de société anonyme. Cependant , M. Joël Bourdin a noté que le montant des capitaux propres de la société était élevé, de l'ordre de 3,6 millions d'euros pour la société anonyme SOPEXA et de 10,2 millions d'euros pour l'ensemble du groupe, filiales comprises.
A cet égard, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales , a regretté que cette remarque n'ait toujours pas été prise en compte, sept ans plus tard.
Puis, M. Joël Bourdin a fait référence à la composition même du capital et, de manière plus large, à la structure de gouvernance de la société. Il a ainsi rappelé que SOPEXA était une société anonyme, de statut privé, dont la puissance publique détenait 30 % de l'actionnariat. Il a toutefois précisé que cette société de droit privé était, de fait, étroitement contrôlée par l'administration, par le biais de sa présence au conseil d'administration et de la jouissance par le commissaire du gouvernement d'un droit de veto sur toutes les décisions du conseil, par le biais également de son contrôle économique et financier, enfin par la présence, pendant très longtemps, de hauts fonctionnaires d'Etat aux principaux postes de direction de la société. Il a également indiqué que, si l'Etat n'apparaissait pas directement au capital, il était représenté par le biais d'UBIFRANCE et des offices agricoles au conseil d'administration.
Dès lors, il a regretté que les liens entretenus entre l'Etat et SOPEXA n'aboutissent de facto à une situation aujourd'hui confuse.
Dans un deuxième temps, il a indiqué que les modalités du soutien financier de l'Etat à SOPEXA faisaient l'objet, depuis de nombreuses années, d'interrogations opposant deux logiques ministérielles : la logique de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'une part, selon laquelle la subvention versée à SOPEXA ne devrait plus constituer une aide au fonctionnement de la société, mais devrait être conçue comme la rémunération d'une prestation de service nécessitant le lancement de procédures d'appels d'offres ; la logique du ministère de l'agriculture, d'autre part, selon laquelle le maintien d'une forme de subvention publique à SOPEXA était indispensable, mais devait être subordonné à la fixation d'objectifs dans le cadre d'un cahier des charges permettant de financer des actions d'intérêt général, étrangères aux critères de rentabilité.
Dans un troisième et dernier temps, il a fait part des interrogations soulevées s'agissant de l'adaptation actuelle du réseau international de SOPEXA aux besoins exprimés par les marchés étrangers, ainsi qu'aux perspectives de conquête de marchés émergents. Il a indiqué que, si ce réseau international apparaissait aujourd'hui particulièrement développé, avec trente-neuf implantations dans trente-quatre pays, son évolution devrait toutefois avoir pour priorité la conquête de marchés à fort potentiel commercial et économique, tels la Chine, l'Inde, les pays d'Europe centrale et orientale, les Pays baltes ou certains pays d'Amérique latine.
Après avoir souligné les principales difficultés auxquelles était aujourd'hui confrontée SOPEXA, il a tenu à livrer quelques préconisations concernant l'avenir de SOPEXA.
Il a indiqué que les propositions retenues par les deux rapporteurs spéciaux s'articulaient autour de trois points : une modification de l'actionnariat et une recomposition du capital de la société, d'une part, de nouvelles modalités du soutien de l'Etat à SOPEXA, d'autre part ; enfin, une réflexion quant à l'évolution des missions de SOPEXA, par le biais notamment d'une meilleure organisation de son réseau international.
S'agissant de la recomposition du capital de la société, il a d'abord recommandé la sortie des offices agricoles et d'UBIFRANCE du capital de SOPEXA et indiqué que la recomposition du capital pourrait se faire autour de grands actionnaires de référence, comme le Crédit Agricole ou la Coface. Cependant, il a précisé que cette sortie du capital ne devait en aucun cas signifier le désengagement de l'Etat de l'avenir de SOPEXA, désengagement qui serait, d'une part, mal perçu par ses clients et actionnaires, d'autre part, en contradiction avec l'intérêt que portaient les autres pays aux aides à la promotion des produits agricoles.
Dès lors, en dehors de tout engagement financier, il a suggéré que l'Etat conserve dans la société une « action préférentielle », ou « golden share », comme le droit le permettait. Il a précisé que cette action aurait un double avantage : d'une part, elle augmenterait incontestablement la valeur intrinsèque de la société, d'autre part, elle pourrait donner à l'Etat un droit de regard sur certaines décisions de la société, ou encore sur son changement de nationalité, toujours possible si le capital est ouvert.
Concernant la recapitalisation de la société, il a précisé que la sortie de l'Etat du capital pourrait être l'occasion d'augmenter le capital de la société, suivant des modalités restant à définir, mais qu'il convenait à cet égard de prendre en considération le montant élevé des capitaux propres de la société, et que l'augmentation du capital social pourrait être en partie réalisée par l'intégration de ces réserves propres.
S'agissant des modalités du soutien financier de l'Etat à SOPEXA, deuxième axe de propositions des rapporteurs spéciaux, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales , a préconisé, d'une part, la définition d'un vrai contrat de prestations de service entre l'Etat et SOPEXA. En effet, il a indiqué que les modalités du soutien financier de l'Etat devaient évoluer, afin de distinguer au sein de la société ce qui relevait des missions d'intérêt général et ce qui relevait des activités concurrentielles, soumises à appel d'offres. En conséquence, il a précisé que la subvention versée par l'Etat ne devrait plus servir au financement du fonctionnement de SOPEXA, mais être utilisée pour mener des actions d'intérêt général, précisément définies dans un cadre pluriannuel, par le biais d'une convention financière. Il a indiqué que cette convention financière pourrait prendre la forme d'un contrat de prestations de services afin de promouvoir, par exemple, la « marque France » à l'étranger, ou de poursuivre des actions ciblées en faveur des vins français.
D'autre part, il a précisé que ce contrat devait impérativement s'inscrire dans une logique pluriannuelle afin d'assurer à SOPEXA une bonne visibilité à moyen terme. Enfin, il a déclaré que ce contrat, pluriannuel pour ses aspects financiers, devrait cependant donner lieu chaque année à une définition par l'Etat des objectifs qu'il estimait devoir être mis en oeuvre, ainsi qu'à une évaluation précise des actions menées les années précédentes.
Enfin, s'agissant de l'évolution des missions de SOPEXA, troisième et dernier axe de propositions des rapporteurs spéciaux, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales , a souligné que trois points méritaient à ce sujet une attention particulière : d'une part, la question du maintien des activités de SOPEXA sur le territoire national, d'autre part la diversification des activités de SOPEXA dans le sens éventuel mais controversé de la promotion de produits non français, enfin la redéfinition des priorités internationales de SOPEXA.
Il a d'abord indiqué que, si SOPEXA avait pu juger nécessaire, au moment de sa création et dans un contexte agro-alimentaire français moins structuré qu'aujourd'hui, de mener de grandes campagnes de promotion sur le territoire national, la pertinence de cette activité, financée en partie par des crédits publics, sur un marché désormais mûr et structuré, était aujourd'hui discutable.
Il a précisé que ce point devrait être tranché par la nouvelle convention signée entre l'Etat et SOPEXA dans le cadre de la réorganisation structurelle de la société.
Il a également posé la question de savoir si, dans le cadre de la clarification des relations financières entre l'Etat et SOPEXA, on pourrait autoriser statutairement SOPEXA à pratiquer une activité de promotion de produits étrangers à l'étranger, voire en France. Il lui a toutefois semblé évident qu'une telle diversification des activités de SOPEXA serait de nature à contrarier sa mission d'intérêt général relative à l'exploitation de son réseau international.
Enfin, dans le cadre de l'évolution des missions de SOPEXA, il a préconisé une meilleure définition de ses priorités internationales, par le biais de l'implantation dans des pays-cibles, identifiés comme marchés émergents et à fort potentiel : Inde, Chine, Brésil, Pologne, Pays Baltes. Dès lors, il a estimé qu'il s'agirait, pour la puissance publique, de financer le lancement d'actions générales dans ces pays cibles, plutôt que de subventionner indifféremment l'ensemble du réseau international de SOPEXA.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Paul Girod a indiqué qu'il était réticent quant à la possibilité pour SOPEXA de réaliser des campagnes de promotion pour des produits étrangers en France.
Puis M. Jean Arthuis, président , a proposé un échange sur les principales propositions des rapporteurs spéciaux. S'agissant tout d'abord du capital de SOPEXA, il a rappelé que la proposition consistait dans la sortie du capital des établissements publics et dans l'augmentation du montant du capital.
A cet égard, M. Paul Girod a exprimé le souhait de faire entrer au capital de SOPEXA des institutions possédant une surface financière importante.
En réponse, notamment, à M. Adrien Gouteyron, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales , a rappelé la composition actuelle du capital de SOPEXA et a indiqué que l'augmentation de ce capital était une proposition qui avait rencontré une large adhésion lors de toutes les auditions.
S'agissant du soutien financier de l'Etat à SOPEXA, M. Jean Arthuis, président , a rappelé que deux thèses s'opposaient sur ce point, d'une part, celle de la direction du budget, d'autre part, celle du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.
A cet égard, M. Alain Lambert a souligné la nécessité pour la représentation nationale de formuler des propositions différentes de celles des administrations. Il a jugé nécessaire de clarifier les relations financières entre l'Etat et SOPEXA et a souligné le risque d'une politique de subventionnement « aveugle » d'organismes dont on ne mesurait pas l'efficacité, d'où la nécessité de contreparties contractuellement fixées. Il a indiqué que le lien entre l'Etat et SOPEXA devait prendre la forme d'un contrat de prestations de service et mettre fin au versement d'une subvention de fonctionnement à SOPEXA.
M. Jean-Jacques Jégou s'est prononcé en faveur de la sortie du capital de SOPEXA des établissements publics et a précisé que SOPEXA devait assurer, seule, son financement par le biais de ses activités rémunératrices.
M. François Marc s'est interrogé sur l'idée de mieux cibler les actions de SOPEXA dans les pays à fort potentiel de développement, le montant du chiffre d'affaires de la société lui paraissant, pour ce faire, trop modique.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales , a précisé que la proposition des deux rapporteurs spéciaux s'articulait autour d'un contrat de prestations de service pluriannuel, ce qui lui paraissait indispensable, compte tenu de l'engagement des autres pays pour ce type d'aides. En outre, il a rappelé que les aides publiques nationales à la promotion agro-alimentaire étaient tolérées par les règles du commerce international et les normes communautaires. Enfin, il a indiqué que la proposition des rapporteurs spéciaux ne consistait pas dans un arbitrage entre deux thèses ministérielles, mais émanait bien d'une réflexion propre à la commission des finances.
M. Adrien Gouteyron a exprimé son accord à l'idée, avancée par les deux rapporteurs spéciaux, d'une convention pluriannuelle, indiquant cependant qu'elle devrait posséder suffisamment de souplesse pour permettre à SOPEXA de s'adapter aux circonstances.
Mme Nicole Bricq a rappelé l'existence de mécanismes régionaux de soutien à la promotion des produits agro-alimentaires, mécanismes qui lui paraissaient relativement efficaces.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales , a rappelé que l'objet de SOPEXA n'était pas, sur des crédits publics, de subventionner telle région au détriment de telle autre.
M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur , a précisé que le développement international de SOPEXA devait se faire en priorité vers les pays dont le développement semblait le plus prometteur, ce qui reprenait les idées avancées par le ministre délégué au commerce extérieur.
Enfin, M. Jean Arthuis, président , a estimé qu'il était nécessaire de prohiber l'aide de l'Etat en faveur de la promotion purement « Franco-Française ».
La commission a alors donné acte de leur communication, à l'unanimité, à MM. Joël Bourdin et Marc Massion, rapporteurs spéciaux, et décidé que les conclusions de leur mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.