II. UNE DETTE DE L'ETAT AUJOURD'HUI FRAGMENTÉE
A l'aune des exemples étrangers, la gestion de l'AFT apparaît très satisfaisante. En revanche, la fragmentation, à un point aussi important, de la dette de l'Etat apparaît comme un défaut français.
Juridiquement, il n'existe qu'une seule dette de l'Etat, celle gérée par l'Agence France Trésor 27 ( * ) au nom de la République française. Si d'autres émetteurs gravitent autour de l'Etat, ils s'en distinguent en raison de leur personnalité juridique, distincte de celle de l'Etat. Il est ainsi nécessaire de distinguer les engagements financiers de l'Etat gérés par l'AFT, les engagements financiers de l'Etat qui ne sont pas gérés par l'AFT (exemple du budget annexe « contrôle et exploitation aériens ») et enfin les engagements financiers des démembrements de l'Etat, dont certains relèvent de son hors-bilan (garanties accordées par l'Etat) et d'autres non (CADES).
Quel est alors le statut de la dette de la CADES 28 ( * ) (qui est un établissement public administratif), de la dette du budget annexe « contrôle et exploitation aériens », de celle du service annexe d'amortissement de la dette (gérée par la salle des marchés de la SNCF), ou de celles de l'ERAP et de Réseau Ferré de France (tous deux des établissements publics industriels et commerciaux), ou encore de celle de Charbonnages de France 29 ( * ) (un organisme divers d'administration centrale (ODAC)) ? Faute de réponse à cette question, qui peut réaliser un contrôle consolidé des conditions de financement de ces organismes ?
En réalité, la plupart de ces organismes constituent des démembrements de l'Etat. Certains sont destinés à abriter les dettes « cachées de l'Etat, comme le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD). Du point de vue des investisseurs, sollicités pour répondre à chacun de ces émetteurs de dette « quasi étatique », la dette de l'Etat français apparaît singulièrement fragmentée.
Ceci serait sans doute d'une importance limitée si la fragmentation de la dette de l'Etat ne s'accompagnait de différences significatives dans les modes de gestion retenus par chaque opérateur, et d'une grande hétérogénéité dans les conditions de financement obtenues. De ce point de vue, il faut considérer qu'il existe non pas une dette de l'Etat, mais des dettes de l'Etat, dont le montant, pour certaines du moins, est considérable. Les émissions de la CADES sur l'année 2005 auront ainsi été supérieures à celles de la Belgique ou des Pays-Bas, à peine inférieures à celle de l'Espagne.
Certes, l'Agence France Trésor joue un rôle de conseil dans l'organisation du financement de la plupart de ces organismes. Elle a ainsi en 2003 été sollicitée pour appuyer le financement par l'ERAP de l'augmentation de capital de France Telecom, pour 9 milliards d'euros.
Elle est intervenue en 2004 en conseil pour le financement à court terme de l'ACOSS 30 ( * ) et la reprise de sa dette par la CADES. De la même manière, elle a soutenu, sur un plan technique, le financement de l'UNEDIC.
En 2005, l'AFT a en outre participé à la définition du programme d'emprunt de l'agence de financement des infrastructures de transport en France (AFITF), dont le décret de création confie la réalisation du programme d'emprunt à l'AFT .
Ces prestations de conseil sont évidemment essentielles, mais ne remplacent pas, soit une gestion plus centralisée des dettes de l'Etat, soit au minimum une gestion consolidée de celles-ci.
Il n'est donc pas étonnant que les surcoûts liés à la fragmentation de la dette de l'Etat soit significatifs : 0,07 % pour la CADES, 0,10 % pour RFF, 0,04 % pour ERAP, 0,2 % pour le budget annexe « contrôle et exploitation aériens », 0,13 % pour Charbonnages de France . Une telle hétérogénéité des conditions de financement affaiblit la position de l'État face aux marchés.
Dans la perspective de la LOLF, il paraît en outre urgent de réfléchir à la définition d'objectifs cohérents pour tous ces émetteurs de dettes de l'Etat, et d'introduire des indicateurs de performance communs .
C'est à une recentralisation des dettes de l'Etat, ou du moins à une gestion consolidée de celles-ci, qu'appelle votre rapporteur spécial.
A. A LA DÉCOUVERTE DES AUTRES DETTES DE L'ETAT
* 27 En faisant abstraction de la part de plus en plus limitée de dette non négociable gérée conjointement avec la direction générale de la comptabilité publique.
* 28 Caisse d'amortissement de la dette sociale.
* 29 Lors de la notification du résultat 2002 en mars 2003, l'INSEE a constaté que la société holding des Charbonnages de France et les Houillères de bassin ne pouvaient plus appartenir au secteur marchand et devaient être reclassées en ODAC de manière rétroactive à compter de 2001, car le produit des ventes du groupe représentait désormais moins de 50 % de ses coûts de production. La dette publique s'est trouvée ainsi accrue de 5,3 milliards d'euros en 2001 et de 5,0 milliards d'euros en 2002.
* 30 Agence centrale des organismes de Sécurité sociale.