• ACTIVITÉS, RÉSULTATS ET PERSPECTIVES
Un rapport d'activité du FISAC est produit chaque année par l'administration centrale ; il présente les actions conduites, au moyen du fonds, l'année précédente et le cumul depuis 1992, synthétisant des données chiffrées par type d'opération subventionnée, par région et par département.
Toutes les données analysées rendent compte d'une manière très appréciable de l'activité du FISAC depuis l'origine mais il est très regrettable qu'elles ne comportent aucune indication sur l'impact des opérations financées. Une évaluation de ces opérations devait être engagée au cours de l'année 2002, mais la réforme liée à la budgétisation a conduit à différer ce travail malgré les engagements pris alors par la DECAS.
O L'ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DOSSIERS TRAITÉS
1- Une croissance considérable du nombre des décisions en 2004
Le tableau ci-dessous reprend, par catégorie d'opérations, le nombre de décisions attributives d'aides. Il permet de constater que globalement le nombre des décisions a augmenté de près de 50 %, passant de 663 en 2001 à 969 en 2004. Cette croissance est due essentiellement aux opérations rurales et aux autres opérations (actions collectives spécifiques nationales ; aide aux commerçants et artisans sinistrés ; biens culturels ; études).
Il est à noter, également, que la proportion du nombre des décisions relatives à des opérations rurales dans le total annuel tend à augmenter : de 54 % en 2001 (355 sur 663) à 65 % en 2004 (628 sur 969).
Nombre de décisions FISAC
|
Année |
Opérations rurales |
Opérations urbaines |
Développement économique |
Autres |
Total |
|
2001 |
355 |
276 |
0 |
32 |
663 |
|
2002 |
372 |
236 |
2 |
47 |
657 |
|
2003 |
479 |
208 |
6 |
51 |
744 |
|
2004 |
628 |
216 |
4 |
121 |
969 |
Parmi les opérations rurales, les décisions concernant les aides directes aux entreprises ont connu une augmentation très importante : leur nombre est passé de 99 en 2001 à 186 en 2004, soit de près de 88 % ; ce mouvement a été amorcé en 2003 avec 135 dossiers contre 70 l'année précédente.
Si l'année 2003 a connu une forte croissance du nombre des décisions (+13 %), c'est surtout en 2004 qui se produit un pic considérable de + 30 %. Cet accroissement est du à un afflux exceptionnel de dossiers qui a contraint, cette année-là, l'administration centrale à un enregistrement des dossiers reçus compte tenu de l'incapacité dans laquelle elle se trouvait de pouvoir tous les traiter et de la nécessité de disposer en temps réel d'une information précise sur le flux de dossiers lui parvenant et sur le montant des subventions demandées. En effet, jusqu'au 30 avril 2004, les dossiers de demande de subvention FISAC ne faisaient pas l'objet d'un enregistrement centralisé à la DCASPL. Pour la période 2001-2003, l'administration centrale n'a donc pas une connaissance précise du nombre des dossiers reçus mais elle considère que les dossiers traités dans l'année correspondaient aux dossiers reçus au cours de la même année, qu'ils ouvrent droit à subvention ou qu'ils fassent l'objet d'une décision de rejet. Seuls restaient en instance en fin d'année les dossiers arrivés le plus récemment et les dossiers en attente d'un complément d'informations.
En 2004, 996 ont été traités mais, au 31 décembre 2004, 712 dossiers restaient en instance. Ainsi, cette année-là, le nombre de dossiers reçus a été multiplié par plus de 2 (1.708 dossiers au lieu de 744 l'année précédente).
Cet afflux de demandes a été provoqué par les dispositions prises dans la perspective de la décentralisation du FISAC au 1er janvier 2005. En effet, par circulaire du 19 décembre 2003, le secrétaire d'Etat a fixé au 31 août 2004 la date limite d'envoi à l'administration centrale des dossiers relatifs aux actions territorialisées du FISAC avant que les crédits afférents à ces opérations ne soient transférées aux régions.
2- Les délais de traitement des dossiers se sont dégradés
Avant la réforme de 2003, tous les dossiers FISAC étaient soumis à l'examen de la commission nationale, cette dernière se réunissant en moyenne tous les deux mois, soit cinq fois par an. La DCASPL considère - en l'absence d'indicateur permettant de mesurer les délais de traitement des dossiers après leur réception par la direction -, que, dans une large mesure, les délais de traitement des dossiers étaient rythmés par le passage de ces derniers en commission.
Depuis 2003, les dossiers FISAC ne sont plus soumis à la commission et font l'objet d'une transmission régulière au cabinet du ministre tous les mois (10 envois en moyenne par an).
Pour la période comprise entre le 1er janvier et le 31 décembre 2003, sur un panel de 447 dossiers :
- 30,20 % des dossiers ont été traités dans un délai 16 ( * ) inférieur à deux mois ;
- 65,77 % des dossiers ont été traités dans un délai inférieur à trois mois ;
- 89,26 % des dossiers ont été traités dans un délai inférieur à quatre mois.
Pour la période comprise entre le 1 er janvier et le 31 décembre 2004, sur un panel de 676 dossiers :
- 28,25 % des dossiers ont été traités dans un délai inférieur à deux mois ;
- 45,86 % des dossiers ont été traités dans un délai inférieur à trois mois ;
- 54,73 % des dossiers ont été traités dans un délai inférieur à quatre mois.
Ainsi, alors qu'en 2003 près de 90 % des dossiers étaient traités en moins de quatre mois, le taux descend à moins de 55 %. La DCASPL estime, en outre, que compte tenu du nombre de dossiers en instance à la fin de l'année 2004, les délais connaîtront à nouveau une dégradation en 2005. Dans l'hypothèse où ces dossiers en instance seraient traités au cours du premier semestre 2005 et compte tenu du fait que la plupart de ces dossiers ont été reçus entre juin et septembre 2004, le délai moyen de traitement sera de l'ordre de neuf à dix mois.
Cette estimation est largement confirmée par les informations recueillies en région Aquitaine où, à la date du 19 mai 2005, plus d'une trentaine de dossiers transmis entre juin et septembre 2004 n'avaient toujours pas fait l'objet de décision ministérielle. Il est à noter que certains dossiers ont connu des délais très supérieurs à douze mois (opération de Casteljaloux : 18 mois ; opération de Libourne: 14 mois).
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Les dispositions prises pour anticiper les effets de la décentralisation des actions territorialisées du FISAC, un temps envisagée au 1er janvier 2005, ont entraîné un engagement précoce des crédits de la dotation consacrée en 2004 au financement des opérations FISAC et des retards importants dans le traitement des dossiers en raison de l'engorgement durable des services instructeurs centraux, ce qui repousse d'autant le démarrage des opérations sur le terrain. |
3- Un faible taux de rejet des dossiers instruits
La DCASPL peut être conduite à effectuer des rejets pour trois principales catégories de motifs :
- le dossier communiqué a donné lieu à un avis défavorable de la préfecture et de la DRCA et que, manifestement, il ne remplit pas les conditions requises pour ouvrir droit à subvention FISAC (entreprise dont le chiffre d'affaires est supérieur à 800 000 €, montant des travaux inférieurs à 10 000 €, travaux réalisés avant le dépôt du dossier); dans ce cas, la remontée du projet au niveau central ne paraît pas justifiée.
- l'aide apportée est susceptible de perturber la concurrence ;
- les éléments fournis font apparaître des risques excessifs pour le porteur du projet et pour la pérennité de l'entreprise.
Taux de rejet des dossiers
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Année |
Dossiers instruits |
Rejets |
Taux de rejet |
|
2001 |
709 |
44 |
6,21 % |
|
2002 |
670 |
15 |
2,24 % |
|
2003 |
754 |
10 |
1,33 % |
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2004 |
996 |
27 |
2,71 % |
Ce travail préventif permet d'obtenir des dossiers de bonne qualité et explique les taux relativement faibles de rejet constatés chaque année même si, après une forte baisse du taux en 2002 par rapport à l'année précédente et une poursuite de la tendance en 2003, on peut noter une dégradation en 2004 liée aux circonstances particulières examinées plus haut qui ont conduit à une moindre vigilance sur la qualité des dossiers présentés.
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Le faible taux de rejet des dossiers constaté qui démontre la qualité du travail réalisé par les services préfectoraux conduit la Cour à s'interroger sur la pertinence du niveau actuel des effectifs de la DCASPL affectés aux tâches d'instruction des demandes de subventions FISAC. La DCASPL réfute cette analyse en reprenant les arguments déjà avancés pour justifier son refus d'aller plus loin dans la déconcentration des procédures. Pour justifier l'impossibilité d'une réduction de ses effectifs actuellement, elle rappelle l'importance du stock de dossiers à traiter. Elle signale, en outre, que les tâches des agents de la direction ne se limitent pas à l'instruction des demandes de subvention et qu'ils participent au suivi des opérations, à l'information des préfectures et des DRCA, aux réponses aux nombreuses interventions locales, aux travaux statistiques et d'analyses. La Cour ne méconnaît pas ce point mais peut dés lors se demander si la déconcentration des tâches d'instruction ne serait pas de nature à permettre un meilleur exercice des travaux de niveau national, et en particulier, ceux touchant au suivi et à l'évaluation, en dégageant certains de ses agents de l'exécution des tâches d'instruction proprement dites. |
4- Les procédures d'apurement des dossiers
Le bilan financier effectué après la réalisation des travaux ayant fait l'objet d'une aide FISAC peut conduire à une réduction du montant de la subvention attribuée qui est formalisée par une décision modificative prise au niveau central. Cette décision modificative permet la réimputation de la somme engagée en trop sur le disponible du compte FISAC. Le tableau repris ci-après indique le nombre de décisions modificatives et le montant des sommes réimputées sur le compte FISAC.
Décisions modificatives
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Années |
Nombre de décisions modificatives |
Montant des sommes réimputées (en €) |
|
2002 |
365 |
2 612 814 |
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2003 |
385 |
3 960 597 |
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2004 |
531 |
17 686 533 |
On note une importante accélération de la procédure d'apurement des dossiers (146 décisions de plus entre 2003 et 2004 contre 20 de plus entre 2002 et 2003) qui conduit à une augmentation considérable des sommes dégagées et ainsi rendues disponibles. Ce souci d'apurement des dossiers est probablement lié à la volonté d'accroître un disponible du compte FISAC réduit par l'augmentation des demandes constatées cette même année (cf. supra).
Par ailleurs, l'article 9 du décret du 5 février 2003 dispose que les aides qui, dans un délai de trois ans à compter de la date de leur notification au bénéficiaire, n'ont pas été utilisées conformément à l'objet pour lequel elles ont été attribuées, donnent lieu à reversement et sont recouvrées par l' ORGANIC sur décision du ministre chargé du commerce et de l'artisanat. En cas de refus du bénéficiaire de l'aide de procéder au remboursement, le ministre exerce toute action en justice, à l'expiration d'un délai de deux mois, à compter de la date d'envoi, par l'ORGANIC d'une mise en demeure restée infructueuse expédiée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.
A ce jour, la procédure contentieuse prévue par les dispositions rappelées ci-dessus n'a jamais été mise en oeuvre. La DCASPL indique qu'au 31 décembre 2004, il restait 44 subventions à récupérer pour un montant global de 428 230 € (424 302 € au titre des subventions classiques et 3 928 € au titre de la Chambre de Métiers du Val d'Oise). Sur ces 44 subventions, 35 bénéficiaires sont des communes, 12 présentent un montant supérieur à 10 000 euros (dont 4 supérieurs à 30 000 €), les plus anciennes remontent à 1992 et 14 subventions à récupérer présentent une date limite de récupération antérieure à 2000.
Compte tenu du montant peu élevé des sommes en jeu, la DCASPL considère que la priorité va à l'apurement des dossiers dont le montant global est bien plus élevé et rappelle, à titre d'illustration, le montant des sommes réimputées sur le FISAC indiquées ci-dessus.
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La Cour ne peut qu'attirer l'attention de la DCASPL sur la nécessité de procéder à l'apurement administratif et comptable de tous les dossiers en instance, dont certains datent de plus de 10 ans. A cet égard, des procédures non contentieuses d'abandon de créances, analogues à l'admission en non-valeur ou à la remise gracieuse de dette du règlement général de comptabilité publique, devraient être prévues par la réglementation relative au FISAC, ce qui est admis par la DCASPL. |
5- Le coût de l'instruction des dossiers
L'instruction des dossiers FISAC implique l'intervention de services locaux (préfectures, DRCA) et de services centraux de la DCASPL. Cette dernière ne dispose d'aucune donnée relative au coût d'instruction des dossiers au niveau local. Pour ce qui concerne le niveau central, la charge approximative est approchée en considérant que 11,5 personnes sont associées (en équivalent temps plein) à l'instruction des dossiers (l'agent chargé du développement économique et une des deux secrétaires du bureau comprises), soit 10,8 emplois temps plein auquel il est ajouté 0,7 emploi temps plein correspondant au temps consacré par le chef de bureau et le sous-directeur.
Sur la base d'un coût complet de 80 K€/an/agent, ces 11,5 ETP induisent donc un coût total de l'instruction des dossiers de 920 K€ par an.
La DCASPL compare ce chiffre à l'économie engendrée par le contrôle opéré par le niveau central qui représente plus de 20 % du coût total des dossiers (95 M€ de crédits FISAC engagés), soit environ 19 M€ en 2004 et considère qu'au total, le « rendement apparent » de l'instruction des dossiers au niveau central est de l'ordre de 2.000 % : un euro dépensé pour le contrôle évite une dépense publique de 20 euros exprimée par le niveau local.
Par ailleurs, le coût de la gestion par l'ORGANIC est fixé par la convention du 11 avril 2003 s'est élevé à 325 K€ en 2004.
Au total, le coût de l'instruction des dossiers au niveau central ajouté à celui de la gestion par l'ORGANIC s'élève à 1 245 K€, soit 1 596 € par dossier (en prenant une moyenne de 780 dossiers instruits sur ces quatre dernières années).
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Cette approche du coût de gestion des dossiers FISAC est bien évidemment très partielle puisqu'elle ne comprend pas les coûts générés par la gestion locale. En outre, n'a pas été précisément cernée la réduction des coûts induite par des modifications introduites dans la gestion des dossiers comme la suppression des réunions de la commission nationale FISAC ou la mise en place de procédures simplifiées pour les dossiers ruraux (fiches allégées et normalisées). La DCASPL admet le manque de pertinence des indicateurs de gestion dont elle dispose actuellement. La Cour souhaite donc que la DCASPL se dote des moyens d'analyser et d'évaluer le coût de ses interventions. Pour sa part, la direction du budget relève l'importance et l'utilité relative des moyens consacrés en administration centrale à l'instruction des dossiers de ce fonds. |
* 16 Délai partant de la date à laquelle le dossier est réputé complet et s'achevant à la date de signature de la décision par le ministre.