II. LE RÉSULTAT DE HONG KONG ET SES SUITES
Si l'essentiel des délégations se sont publiquement félicitées de l'aboutissement de la Conférence ministérielle et de l'adoption, le 18 décembre, de la Déclaration finale, le contenu de celle-ci reste sans aucun doute en deçà des espérances de chacun. En dernière analyse, la réunion de Hong Kong a été un succès parce qu'elle ne s'est pas conclue sur un constat d'échec . C'est une tautologie moins anodine qu'il n'y paraît : outre qu'il a fallu convaincre trois Membres de ne pas s'opposer à l'adoption de la Déclaration (26 ( * )), ce résultat rendait possible, au cours de l'année 2006, la poursuite des discussions sur les modalités de l'accord devant conduire à l'achèvement du Cycle de Doha. En ce sens, la Conférence de Hong Kong n'a été qu'une étape supplémentaire de ce cycle, mais cette étape était essentielle pour espérer qu'il aboutisse .
Reste que le déroulement des négociations au cours du premier semestre 2006 ne laisse pas de susciter de profondes inquiétudes quant aux chances réelles d'atteindre cet objectif : aucune avancée n'a en effet été obtenue sur les trois sujets ayant focalisé les oppositions en décembre 2005, l'important rendez-vous prévu fin avril 2006 à Genève ayant même été purement et simplement annulé .
A. UNE SEMAINE SOUS TENSION
Rythmée par la réunion en « green room », point d'orgue quotidien des négociations menées officiellement ou officieusement sur l'ensemble des sujets, la semaine de travail du 13 au 18 décembre 2005 a semblé se réduire à un bras-de-fer sur le volet agricole ou, plus exactement, sur l' inscription dans la déclaration finale d'une date limite pour la suppression des subventions aux exportations agricoles : alors que l'Union européenne était résolument opposée à ce principe si elle n'obtenait pas un parallélisme total sur tous les soutiens agricoles (à l'exportation, internes ou de marché), la plupart des négociateurs importants exigeaient que soit retenue sans condition l' année 2010 ou, à défaut, une période de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de l'accord.
C'est d'ailleurs cette formule qui figurait, « entre crochets » (27 ( * )), dans le projet de déclaration finale proposé à l'ouverture de la Conférence par M. Pascal Lamy.
1. Une organisation complexe
Si le lieu central de la négociation était la « chambre verte » , convoquée chaque soir par le Directeur général de l'OMC et susceptible de durer parfois aussi longtemps qu'une séance de nuit sénatoriale, d' autres enceintes se sont réunies chaque jour pour préparer ce rendez-vous quotidien en cherchant à rapprocher les positions et à limiter la discussion en « green room » aux seuls points d'accrochage (28 ( * )).
Ainsi, des « facilitateurs » ont été désignés par le Président de la Conférence ministérielle, le secrétaire au commerce, à l'industrie et à la technologie de Hong Kong, M. John C. Tsang, pour mener des consultations en ce qui concerne l'agriculture , NAMA , le développement , les services , et enfin, les autres sujets (deux facilitateurs). Sur chacun de ces thèmes, des réunions techniques de fonctionnaires, portant sur des points particuliers, ont été convoquées quotidiennement. Elles ont été consolidées par une ou deux réunions plus générales , dites « de transparence » ou « plénières », convoquées, sous l'autorité du facilitateur, pour formaliser les éventuelles avancées dans les négociations.
En outre, des réunions à géométrie variable ont été tenues sous la présidence de tel ou tel négociateur sur un sujet particulier : c'est ainsi, par exemple, que dès le 12 décembre, un groupe d'ONG (Enda Tiers Monde, ICTSD, Oxfam) a organisé, pour le compte des quatre principaux pays africains producteurs de coton, notamment le Bénin, un « cotton day » destiné à entamer le dialogue avec les Etats-Unis et, dans une moindre mesure, l'UE, et à le rendre public par une conférence de presse finale. De même, le G6 et une douzaine de pays, dont les pays importateurs nets de produits agricoles, se sont réunis les 13 et 14 décembre pour examiner la question du parallélisme du volet sur les soutiens à l'exportation de produits agricoles .
Un second cycle de rencontres concernait plus particulièrement les Etats membres de l'Union . Le « Comité 133 » réunissait chaque jour leurs représentants afin d'assurer un dialogue avec la Commission européenne : ainsi, le Directeur général au commerce, M. David O'Sullivan, les tenait informés de l'avancée des négociations tant au sein des groupes présidés par les facilitateurs qu'en « chambre verte », et recueillait leurs réactions pour les porter à la connaissance du négociateur européen, M. Peter Mandelson.
Celui-ci, de son côté, assurait avec sa collègue chargée de l'agriculture, Mme Mariann Fischer Boel, la liaison politique avec les ministres des Etats membres dans le cadre des sessions spéciales du Conseil européen « Affaires générales - Relations extérieures » (CAGRE), qui ont elles-mêmes été quasi-quotidiennes entre le 13 et le 17 décembre.
Enfin, des réunions informelles d'experts de la Commission et des Etats-membres étaient aussi organisées, telles celles du 14 décembre portant sur le développement ou du 17 décembre sur l' agriculture .
2. Une négociation éprouvante
La multiplication de ces réunions suffirait à elle seule à expliquer la différence d'influence entre les Membres de l'OMC : à l'évidence, la plupart des Etats ne peuvent disposer de délégations suffisamment nombreuses pour assurer leur présence régulière dans toutes les enceintes de la négociation . La constitution de groupes d'intérêts communs (G20, G33, G90...) permet certes de mutualiser les forces disponibles et de limiter les effets pervers de ce mode de fonctionnement : reste que l'essentiel des PED se voient contraints de limiter leurs interventions sur les sujets qu'ils estiment primordiaux pour leurs intérêts.
Au-delà de la fatigue physique inhérente à cette organisation des débats, c'est bien le sentiment d'enlisement sur la plupart des sujets et la focalisation du débat sur le volet agricole qui ont rendu éprouvant le déroulement de la Conférence . La dramatisation croissante des négociations en « chambre verte » en est le parfait témoignage.
a) 13 décembre : une « session d'échauffement »
La première réunion s'est tenue le 13 décembre avec pour ordre du jour le développement et les questions de procédure ( « process » ). Les facilitateurs ont dressé un état des lieux et identifié les questions clefs dans leurs domaines respectifs, certains déclarant d'ores et déjà que plusieurs sujets devraient être traités directement au niveau ministériel pour espérer trouver une solution (par exemple sur le NAMA, le Brésil conditionnant tout mouvement en la matière à des « progrès » sur l'agriculture).
S'agissant du développement , le débat a porté sur le champ du paquet et sur ses bénéficiaires : en la matière, mais évidemment sans l'exprimer explicitement, l'Inde et le Brésil n'étaient guère désireux d'avancées substantielles puisque celles-ci auraient privé le G20 d'une partie de ses arguments sur le volet agricole. Aussi, avec la Chine et l'Afrique du Sud, ces pays ont contesté les mesures exclusivement réservées aux PMA, faisant par ailleurs pression, a-t-on dit, sur la Zambie, coordinatrice desdits PMA, pour refuser le paquet en l'état.
b) 14 décembre : l'entrée dans le « vif du sujet »
A l'ouverture de la deuxième réunion, le Directeur général de l'OMC a appelé chacun des grands négociateurs à « bouger » pour améliorer le projet de Déclaration ministérielle : les Etats-Unis sur le volet développement, l'UE sur le volet agricole, le Brésil et l'Inde sur le volet NAMA. Mais peu de perspectives d'évolution ont accueilli cet appel au volontarisme . Ainsi :
- sur le développement , les Etats-Unis, rejoints par le Japon et le Brésil, ont demandé que l'extension de l'initiative TSA au profit des PMA soit accompagnée de flexibilités portant tant sur les pays que sur les produits ;
- sur l' agriculture , le Brésil et l'Inde ont exigé un accord sur une date d'élimination des restitutions à l'exportation avant tout engagement de discussions sur les modalités , les Etats-Unis s'en tenant pour leur part à leur offre du 10 octobre sans tenir compte des objections formulées par l'Union européenne ni de son souci de favoriser un règlement global du paquet ( i.e. traiter non seulement le volet export, mais aussi, dans une logique de parallélisme entre les différentes formes de soutien, les volets soutiens internes et soutiens au marché) ;
- sur NAMA , alors que l'UE a exprimé son soutien à la formule suisse à deux coefficients , à la définition de flexibilités contrôlées et à celle d'un marqueur pour les tarifs non consolidés, l'Inde et le Brésil ont souhaité distinguer la question de la flexibilité et celle des coefficients, tandis que la Malaisie a proposé un nouveau coefficient pour les PED et suggéré d'établir une certaine proportionnalité entre la formule NAMA et la formule agricole.
En conclusion, M. Pascal Lamy a établi une liste de douze questions lui semblant pouvoir faire l'objet de progrès additionnels dans le projet de Déclaration finale pour le paquet agricole (29 ( * )), et de huit questions pour le paquet NAMA (30 ( * )), à approfondir dans les prochains jours : ce nombre même témoigne des difficultés à parvenir à un accord ambitieux .
Il convient en outre de relever que l'ordre du jour de cette « green room » ne comportait pas le volet des services , ce qui n'a pas manqué, dès le lendemain en « Comité 133 », de fortement inquiéter les Etats membres de l'Union européenne qui ont craint, selon l'expression du représentant français, une « singapourisation » de la question, c'est-à-dire sa marginalisation dans les négociations .
c) 15 décembre : l'Union européenne « sous pression »
Abordant successivement la question des soutiens aux exportations agricoles, le dossier NAMA et le paquet développement, la troisième réunion a vu se focaliser, en raison même de la chronologie de cet ordre du jour, les coalitions contre l'Union européenne .
Très isolé sur le volet agricole puisqu'il n'a reçu que le soutien de la Suisse face à la demande unanime des autres délégations de fixer, dans la Déclaration finale, une date pour la fin des restitutions communautaires, le Commissaire européen au commerce a dû de nouveau fermement plaider en faveur d'un parallélisme des avancées en la matière, y compris sur les soutiens internes et les soutiens au marché . Si les effets distorsifs de l'aide alimentaire américaine et des monopoles d'Etat ont été reconnus par plusieurs Membres, le Directeur général de l'OMC a conclu la session sur l'hypothèse de la fixation d'une date assortie de précisions sur le parallélisme et d'un rendez-vous, en 2006, pour préciser les modalités des différentes mesures .
Sur le dossier NAMA , les débats ont opposé deux blocs : d'un côté, l'UE , les Etats-Unis et le Groupe de Cairns qui soutenaient une position commune en faveur de la formule suisse à deux coefficients, de flexibilités et d'une majoration pour les taux consolidés, de l'autre, le Brésil qui, s'exprimant au nom du G20 et, plus largement, des PED , se montrait fermement rétif à ce paquet. Le Brésil, en effet, a continué à contester le principe d'avancer sur le dossier NAMA tant que ses revendications sur le volet agricole ne seraient pas satisfaites, et à s'opposer par ailleurs à la formule suisse à deux coefficients. Pour sortir de l'impasse, Pascal Lamy a proposé de lier explicitement la formule NAMA à la formule d'accès au marché agricole , ce à quoi le Commissaire Mandelson s'est déclaré opposé puisque ce « micro-parallélisme » serait de nature à porter atteinte à l'équilibre des négociations entre les différents sujets.
S'agissant enfin du volet développement , des précisions chiffrées ont été avancées par le Directeur général de l'OMC : 95 % des produits seraient concernés par la première étape de l'extension du programme TSA , moyen terme entre les 99 % réclamés par les PMA et les pourcentages divers, mais plus faibles, suggérés par les négociateurs des pays riches. Si le Japon et les Etats-Unis ont manifesté un accord de principe, des difficultés demeuraient toutefois quant à la date finale d'ouverture de l'accès à tous les produits .
Enfin, alors même qu'une fois encore, le dossier des services ne figurait pas à l'ordre du jour de la réunion, le G90 a déposé, ce 15 décembre, une contribution visant à affaiblir la portée , pourtant déjà limitée, du texte de la Déclaration finale portant sur ce volet : ainsi, un nouveau front préjudiciable aux intérêts de l'Union européenne menaçait de s'ouvrir .
En outre, hors l'enceinte de la « chambre verte », l'UE, et plus particulièrement la France, étaient exposées à une énorme pression médiatique orchestrée par les ONG et, vraisemblablement, des intérêts anglo-saxons , qui les accusaient de prendre le risque, par leur intransigeance coupable et égoïste sur le dossier agricole, de mener la Ministérielle à l'échec.
d) 16 décembre : la crainte de l'échec
La journée du 16 décembre a vu se préciser le risque d'un échec de la Conférence , que seule, apparemment, une concession européenne sur la date d'arrêt des restitutions aux exportations pouvait permettre d'éviter . En témoigne notamment le fait que, pour la première fois, tous les groupes représentatifs des PED (G20, G33, ACP, PMA, groupe africain, petites économies) ont tenu, avec le soutien des ONG, une conférence de presse commune pour rendre publique une plate-forme présentant, de manière générale, l'ensemble de leurs préoccupations (traitement spécial et différencié, extension du programme TSA aux PMA, dossier du coton, produits spéciaux et mesures de sauvegarde spéciale, traitement de l'érosion des préférences), mais ne contenant qu'une seule revendication précise : l'élimination totale des subventions européennes à l'exportation dès 2010 .
C'est très exactement cette demande qu'ont à nouveau formulée, en « chambre verte », le G20, les Etats-Unis et le Groupe de Cairns. Or, cette date de 2010 restait doublement inacceptable pour l'Union européenne car :
- elle viderait de tout contenu réel les éventuels engagements des autres partenaires sur le parallélisme puisque ces engagements ne pourraient être techniquement mis en oeuvre dans un délai aussi bref ;
- elle porterait atteinte à la PAC telle que définie, approuvée et confirmée par le Conseil européen sur la période 2006-2013.
Sur le paquet NAMA , aucune avancée n'a été obtenue dans la journée et la question du « micro-parallélisme » avec le volet accès au marché agricole, évoquée la veille, n'a pas été éclaircie.
S'agissant des services , le négociateur européen a accepté le nouveau texte proposé par le Directeur général de l'OMC, qui n'emportait qu'un léger affaiblissement sur les engagements et, par conséquent, le niveau d'ambitions , par rapport à la version du projet initial. Il a en effet estimé que la poursuite de la discussion pourrait conduire à des remises en cause plus préjudiciables pour l'UE, par exemple sur le pilier marchés publics , n'excluant d'ailleurs pas que cet accord soit contesté lors de la réunion plénière finale.
Enfin, le volet développement a lui aussi été générateur de nouvelles tensions , les PMA ayant reformulé leurs exigences d'un taux de couverture des produits de 99,9 %, d'une mise en oeuvre fixée dès 2007 et d'une couverture totale à compter de 2010, ce qui a suscité l'opposition vigoureuse des Etats-Unis et du Japon.
Ainsi, après quatre jours de débats et à l'avant-veille de la clôture de la Conférence, les négociations semblaient totalement bloquées . L'Union européenne se trouvait confrontée à la nécessité de définir, au plan politique, une position sur la question centrale, et devenue emblématique, de l'inscription, dans la Déclaration finale, d'une date pour la fin des restitutions aux exportations . Quant aux Etats-Unis, ils devaient réagir aux exigences des PMA afin d'éviter, eux aussi, d'avoir à assumer un éventuel échec de la Conférence ministérielle.
e) 17 décembre : la crise puis le dénouement
L'ultime réunion en « chambre verte », qui a duré près de 14 heures, a été rythmée par des phases paroxystiques au coeur desquelles, une fois de plus, se trouvait placée, à son corps défendant, l'Union européenne.
Ainsi, soumis à un véritable harcèlement de la part du Brésil, des Etats-Unis et du Directeur général pour concéder une date d'élimination des restitutions, le Commissaire Mandelson a littéralement « claqué la porte » au cours de la nuit . Il est revenu à la table des négociations après que les membres du G4 , réunis par Pascal Lamy, eurent formulé un compromis fixant une date finale en 2013, assortie d'un calendrier progressif afin qu'une partie substantielle soit réalisée « pour la fin de la première période de mise en oeuvre » , c'est-à-dire en 2010, et faisant explicitement référence au nécessaire parallélisme des disciplines .
La discussion sur le volet NAMA n'a pas été moins tendue , le Brésil tentant même de réintroduire une fois de plus la formule ABI comme alternative à la formule suisse et les pays ACP échouant à renforcer le texte sur l'érosion des préférences.
Sur l' agriculture comme sur NAMA , les délégations se sont entendues pour fixer les dates des étapes ultérieures permettant la mise en oeuvre effective de l'accord : le 30 avril 2006 pour l'adoption des modalités et le 31 juillet suivant pour la présentation des listes complètes des offres des Membres fondées sur ces modalités.
En ce qui concerne les services , le compromis trouvé la veille a été validé, les précisions sur les modalités étant, sur ce dossier aussi, renvoyées à juillet 2006 .
En matière de développement , l'opposition entre les PMA d'une part, les Etats-Unis et le Japon d'autre part, a trouvé son dénouement dans un taux fixé à 97 % des produits dont l'accès au marché serait libre de droits et de contingents . En revanche, les PED n'ont pas obtenu, malgré leur ultime demande, le bénéfice de ce régime préférentiel pour leurs propres productions.
S'agissant enfin de l' initiative sur le coton , les pays africains ont accepté un accord limité , résultant des négociations bilatérales menées au cours de la semaine avec les Etats-Unis, qui ne prévoit qu'un objectif de réduction plus ambitieux et sur une période plus courte que ce qu'envisage au plan général la formule de réduction des subventions internes distorsives.
* (26) La Bolivie a émis des réserves, tout comme Cuba et le Venezuela qui ont été convaincus, respectivement par la Chine et par le Brésil, de ne pas s'opposer à la Déclaration finale.
* (27) Les expressions « entre crochets » d'un projet de Déclaration finale sont celles qui constituent de manière évidente les éventuelles pierres d'achoppement à son adoption, qui sont susceptibles de formules alternatives ou de suppression, et que tous les Membres doivent examiner avec une particulière attention.
* (28) Lors de la conférence de presse finale, Pascal Lamy, le Directeur général de l'OMC, a indiqué qu'environ 450 réunions se sont tenues au cours des six journées de la Conférence.
* (29) Volet soutiens aux exportations : date finale, modalité du « phasing-out » , aide alimentaire, crédits à l'exportation, entreprises d'Etat - Volet soutiens internes : nombre de bandes, niveau d'ambition générale - Volet soutiens au marché : nombre de bandes, produits sensibles, clause de sauvegarde spéciale, produits spéciaux, érosion des préférences.
* (30) Formule, nombre de coefficients, impact et distance entre les coefficients (proportionnalité), flexibilités, marqueurs pour les droits non consolidés, initiative sectorielle, niveau de proportionnalité avec le volet agricole et problème des petites économies vulnérables.