ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE FONCTIONNEMENT DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE (SPE)
INTRODUCTION
L'enquête de la Cour a été menée alors même qu'une nouvelle réforme du service public de l'équarrissage, engagée dans le cadre de la loi du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux, faisait l'objet de deux missions d'étude 14 ( * ) qui ont conduit à l'adoption de nouvelles dispositions réglementaires (décret en Conseil d'Etat du 28 septembre 2005), puis au vote de l'article 86 de la loi de finances pour 2006.
Cette réforme a pour objet la réduction du périmètre du service public à l'élimination des animaux morts, le lancement d'un appel d'offres national à lots départementaux pour les prestations d'équarrissage maintenues dans ce périmètre, le rééquilibrage des charges respectivement supportées par l'Etat et les professions des filières de la viande et la substitution de l'office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL) au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) comme organisme gestionnaire du service.
Prenant acte de ces décisions, la Cour s'est attachée à examiner les conditions de fonctionnement du service public de l'équarrissage afin d'en tirer des leçons utiles au succès de la mise en oeuvre de la réforme.
Les constatations de la Cour 15 ( * ) ont fait l'objet d'une contradiction écrite approfondie puis d'une large audition à laquelle tous les services ont participé. Au terme de ces échanges, la Cour constate que la réforme en cours apporte des réponses, non encore exhaustives, à de nombreuses questions soulevées dans son rapport mais que son efficacité dépend encore largement des mesures d'application qui restent à mettre au point en 2006.
Ses observations portent sur l'évolution du cadre juridique du service (partie I), de la gestion de ce service (partie II), des aides publiques et de leur financement (parties III et IV) et sur l'intervention du CNASEA (partie V).
LE CADRE JURIDIQUE
L'équarrissage consiste à collecter, à dépecer les animaux et à en extraire la peau, les os, les graisses et d'autres issues d'abattage. Ces divers sous-produits sont ensuite transformés et valorisés, notamment sur les marchés de la lipochimie et des cosmétiques, de l'alimentation des animaux de production et des animaux domestiques.
L'encadrement législatif et réglementaire de cette activité traditionnelle, motivé par des préoccupations de salubrité publique et de prophylaxie des épizooties, a été progressivement précisé et renforcé.
C'est ainsi qu'ont été rendus obligatoires, dès 1942, dans des périmètres fixés par arrêtés préfectoraux, la collecte et le traitement par les équarrisseurs des cadavres d'animaux de plus de 75 kilos ainsi que des déchets d'abattoirs.
Par ailleurs, les abattoirs de boucherie et les entreprises de collecte, transformation et destruction des produits et co-produits animaux sont tenus, en tant qu'établissements classés, de respecter les normes et contrôles techniques visant à limiter leurs atteintes à l'environnement, sous l'empire des lois n° 75-633 du 15 juillet 1975 et n° 76-663 du 19 juillet 1976, modifiées, et de leurs règlements d'application.
La première des lois précitées, relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux, établit la responsabilité du producteur de déchets et instaure le principe du « pollueur payeur ». La seconde détermine le régime légal des installations classées pour la protection de l'environnement, dont la réglementation applicable a été précisée en dernier lieu par un arrêté du 30 avril 2004.
Le règlement (CE) n° 1774/2002 du Parlement européen et du Conseil du 3 octobre 2002 a par ailleurs établi les règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à l'alimentation humaine, en adoptant une classification en trois catégories, en fonction des risques pour la santé publique.
Au sein de l'activité d'équarrissage, la définition légale et le périmètre de la mission de service public qu'elle comporte ont varié en fonction des objectifs assignés aux interventions de l'Etat. Celles-ci ont souvent été précisées dans l'urgence, en particulier pour répondre aux crises sanitaires et économiques successives dites « de la vache folle ».
A- DU « SERVICE D'UTILITÉ PUBLIQUE » AU « SERVICE PUBLIC » (1975-1996)
La loi n° 75-1336 du 31 décembre 1975 a reconnu à l'enlèvement et au traitement des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs la qualité de « service d'utilité publique ». Elle garantissait à l'équarrisseur un monopole territorial de ramassage des animaux de plus de 40 kg en contrepartie de la gratuité du service rendu aux éleveurs. Cette gratuité était compensée par la valorisation des produits issus de l'activité de transformation. La loi n'excluait pas cependant une indemnisation, si le prix de vente des produits finaux ne permettait pas de couvrir les frais de collecte. À cette fin, le préfet était assisté d'une « commission départementale de l'équarrissage », chargée notamment d'apprécier le déficit du service et devant laquelle les sociétés étaient tenues de produire les documents comptables relatifs à leur activité.
La crise de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB) a nécessité l'adoption, en urgence, de mesures réglementaires imposant la destruction par incinération des matériels à risque spécifié (MRS) 16 ( * ) des bovins ainsi que des cadavres d'animaux et des saisies sanitaires d'abattoirs qu'il était interdit d'introduire dans la chaîne alimentaire et d'utiliser dans la fabrication de farines animales (arrêtés des 12 avril, 13 juin et 28 juin 1996) 17 ( * ) . En outre, l'interdiction d'utilisation les farines pour l'alimentation animale, restreinte par des règlements successifs depuis 1990, était généralisée 18 ( * ) .
Dès lors, le « subtil équilibre » 19 ( * ) de la loi de 1975 était durablement compromis : les sociétés d'équarrissage, qui valorisaient des matières premières d'origine animale, sont devenues des prestataires de services, assurant le retrait et l'élimination des cadavres et des déchets crus produits par les abattoirs et les ateliers de découpe. Ce changement, introduit par voie réglementaire, a imposé l'intervention du législateur.
La loi du 26 décembre 1996 a fait de l'équarrissage un « service public » et a organisé la collecte et l'élimination des cadavres, des saisies sanitaires en abattoirs et des MRS. L'utilisation des farines issues de déchets à bas risques demeurait interdite.
B- L'EXTENSION DE LA MISSION DE L'ÉTAT (1997-2005)
Le champ des interventions financières de l'Etat a connu, sous l'empire de la loi de 1996, deux extensions successives.
1°) La loi de finances pour 2002 20 ( * ) a confirmé la prise en charge par l'Etat des opérations de collecte et d'élimination des matériels à risque spécifié. Ces derniers sont désormais éliminés quel que soit leur lieu de détention 21 ( * ) , notamment auprès des ateliers de découpe et des bouchers détaillants autorisés à retirer des vertèbres de bovins. Ce dispositif s'inscrivait dans la suite des mesures prises par le Gouvernement pour faire face aux effets de la deuxième « crise de la vache folle » et en particulier de l'édiction, par l'arrêté du 14 novembre 2000 22 ( * ) , d'une obligation de destruction pour la majeure partie des déchets à bas risque, assortie d'une mesure d'interdiction de l'utilisation des farines et de retrait immédiat des stocks existants.
Depuis lors, l'élimination des déchets et sous-produits animaux effectuée par les équarrisseurs et les cimentiers a reposé sur :
1 - le service public de l'équarrissage créé en 1996, qui assure la collecte et l'élimination des cadavres, des saisies d'abattoirs et des MRS, sous la responsabilité sanitaire et aux frais de l'Etat,
2 - un régime indemnitaire au bénéfice des entreprises productrices de farines et de graisses animales, l'Etat stockant sous sa responsabilité plus de 60 % de ces farines avant d'en assurer la destruction.
2°) L'article L 226-1 du code rural a été de nouveau modifié par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, qui a notamment ajouté la « transformation » à la collecte et à l'élimination parmi les opérations susceptibles d'être prises en charge au titre du SPE tout en autorisant l'Etat a modifier le périmètre du service public de l'équarrissage par la voie réglementaire.
Par ailleurs, sans qu'il s'agisse d'une extension du champ du SPE, la même loi permet à l'Etat de se substituer par décret aux opérateurs pour assurer l'élimination des déchets qui ne relèvent pas du service public de l'équarrissage.
Cette disposition couvre notamment les opérations engagées par l'Etat entre 2001 et 2003, sous l'égide de la mission interministérielle pour l'élimination des farines animales (MIEFA), pour stocker et éliminer ces farines à partir de 2004, afin de réserver par priorité les capacités d'incinération à la destruction des farines issues de déchets à « haut risque » éligibles au SPE. Les procédures ainsi que les modes de financement et de gestion sont identiques à ceux du SPE.
C- LA REFORME EN COURS
Tenant compte de l'évolution favorable de la situation sanitaire des troupeaux qui ne justifie plus une intervention massive de l'Etat au titre de l'élimination des sous-produits animaux, le gouvernement et le législateur, en accord avec les professions, ont sensiblement réduit le champ du service public de l'équarrissage à compter du 1 er octobre 2005, en excluant le traitement des déchets des abattoirs par décret du 28 septembre 2005.
En vertu de l'article 86 de la loi de finances pour 2006 , le SPE ne concerne plus que la collecte, la transformation et l'élimination des animaux trouvés morts en exploitation ou des cadavres d'animaux et matières animales lorsque leur élimination est nécessaire dans l'intérêt général et sous certaines conditions limitatives 23 ( * ) , ainsi que des matériels à risque spécifié (colonnes vertébrales de bovins) collectés auprès des 15000 boucheries 24 ( * ) autorisées à désosser les carcasses jusqu'au 31 décembre 2006 25 ( * ) .
La collecte des déchets d'abattoirs et des cadavres chez les vétérinaires et les particuliers, exclue du périmètre du SPE, relève désormais de contrats commerciaux.
La loi de finances pour 2006 exclut en conséquence la partie « déchets » de l'assiette de la taxe d'abattage, prévoit la participation des éleveurs au financement de la destruction des cadavres et transfère la gestion du SPE à l'office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL).
Parallèlement, il est prévu que l'exécution du SPE sera attribuée sous la forme d'un marché public national à lots départementaux, dont l'appel d'offres a été lancé le 29 novembre 2005.
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Au total, le SPE a concerné jusqu'en 2005 trois opérations - la collecte, la transformation et l'élimination - de trois catégories de sous-produits animaux - les cadavres, les saisies sanitaires en abattoirs et les MRS, ces dernières étant collectées principalement en abattoir mais aussi, pour les colonnes vertébrales de bovins, auprès des ateliers de découpe et des boucheries.
Un accroissement sensible des quantités de produits à éliminer dans le cadre du SPE a résulté initialement des abattages de bovins, puis de l'adoption d'arrêtés successifs qui ont étendu la liste des "matériels à risque spécifié" retirés de la chaîne alimentaire.
Les données disponibles montrent toutefois que les volumes de déchets traités au titre du SPE ne sont pas les plus importants des tonnages de matière crue transformée par les équarrisseurs (874 000 tonnes en 2003, soit moins du tiers des sous-produits animaux qui ont totalisé 2 889 000 tonnes).
* 14 - une enquête placée sous la responsabilité du comité permanent des inspections du ministère de l'agriculture (COPERCI) et plus précisément du vice-président du Conseil général vétérinaire, visant à dresser le bilan du SPE et à proposer les principes de sa révision, en concertation avec les acteurs concernés ;
- une enquête réalisée par l'inspection générale des Finances et l'inspection générale de l'Agriculture sur le financement, le coût et le contrôle du SPE en 2004.
* 15 Les rapporteurs ont conduit des entretiens avec les représentants de la profession de l'équarrissage et les responsables du SPE dans les administrations compétentes, tant au ministère de l'agriculture (DGAL et DPEI), qu'au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministère chargé des PME. Les investigations sur place ont été concentrées sur le CNASEA et sur les services de l'Etat dans les Régions du Limousin et de Bretagne, les départements de la Haute-Vienne, du Cantal, de l'Allier, de l'Ille-et-Vilaine, du Morbihan et du Var.
* 16 L'encéphale, les yeux, la moelle épinière, le thymus, les amygdales, la rate et les intestins.
* 17 Les bovins français nés avant le 31 juillet 1991 et les bovins importés en France avant cette date.
* 18 Interdiction des farines animales dans l'alimentation des bovins (juillet 1990) ; interdiction de l'utilisation des matières d'origine animale dans les fertilisants et supports de culture (août 1992) ; extension de l'interdiction d'utilisation des farines et des protéines d'origine animale à tous les ruminants (décembre 1992) ;
* 19 Expression employée par les parlementaires rapporteurs de la loi de 1996 (M. Angot, député et M. Rigaudière, sénateur).
* 20 n° 2001-1275 du 28 décembre 2001
* 21 « Article L 226-1 : La collecte et l'élimination des cadavres d'animaux, celles des viandes, abats et sous-produits animaux saisis à l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine et animale, ainsi que celles des matériels présentant un risque spécifique au regard des encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles, dénommés matériels à risque spécifié et dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de l'agriculture, constituent une mission de service public qui relève de la compétence de l'Etat. »
* 22 Ce texte - modifiant l'arrêté du 30 décembre 1991 déjà modifié en 1996 (arrêté du 28 juin) qui a classé les déchets utilisables à cet effet en deux catégories, suivant le degré de risque sanitaire - « haut » ou « bas » - qu'ils présentent (seuls les premiers étant obligatoirement incinérés) (à l'exception de celles qui proviennent du lait, des produits laitiers, des ovo-produits et de la gélatine de non ruminants, porcs ou volailles, utilisées pour la production d'aliments pour animaux de compagnie, ainsi que des farines de poissons destinées à l'alimentation des poissons), des graisses animales issues des os ou de cuisson des farines animales (non issues de fondoirs alimentaires) et de toutes les graisses de ruminants dans l'alimentation des animaux de rente.
* 23 Il s'agit : des animaux d'élevage morts en exploitation agricole ; des cadavres ou lots de cadavres d'animaux d'élevage mentionnés à l'article L 226-1 du code rural, morts au cours de déplacements hors de l'exploitation agricole, à l'exception des animaux morts au cours de leur transport vers l'abattoir ou dans le cadre d'une activité de spectacle ; des cadavres ou lots de cadavres d'animaux de toute espèce de plus de 40 kilogramme morts dans les fourrières, les refuges mentionnés à l'article L 214-6 du code rural et les parcs zoologiques ; des cadavres, ou lots de cadavres d'animaux de plus de 40 kilogrammes de toute espèce et dont le propriétaire est inconnu ou inexistant ; des cadavres ou lots de cadavres d'animaux de toute espèce dont la destruction, pour des raisons de santé et de salubrité publique est décidée par le préfet de département, à l'exception des cadavres d'animaux abattus sur ordre du préfet dans le cadre des mesures de lutte contre les maladies animales réputées contagieuses.
* 24 Celles qui sont autorisées à désosser les carcasses de bovins non débarrassés de ces matériels et ne disposant pas de l'agrément leur permettant de s'inscrire dans la catégorie des ateliers de découpe.
* 25 Au premier janvier 2006, il est prévu de sortir du SPE par décret les colonnes vertébrales des bovins issus des ateliers de boucherie. L'aide de minimis attribuée aux bouchers pourrait être, pour l'année 2006, financée sur le budget du ministère chargé des petites et moyennes industries.