Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?

Rapport d'information n° 41 (2006-2007) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 octobre 2006

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• INTRODUCTION
  
  • I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES : UNE NOTION À METTRE EN PERSPECTIVE
    
    • A. UNE HAUSSE TENDANCIELLE LARGEMENT DUE AUX PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX
      
      • 1. Une augmentation provenant en grande partie des organismes de sécurité sociale
        
      • 2. Une augmentation provenant plus particulièrement de la mise en place de la CSG
        
    • B. LA NOTION DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES A-T-ELLE UN SENS ?
      
      • 1. Des contreparties de nature très différente
        
      • 2. Des comparaisons internationales qui ont peu de signification
        
        • a) Les prélèvements obligatoires sont « trop étroits », parce qu'ils ne comprennent pas l'ensemble des recettes publiques
          
        • b) Les prélèvements obligatoires sont « trop larges », parce qu'ils dépendent du périmètre des administrations publiques
          
      • 3. La distinction entre cotisations salariales et cotisations patronales semble dénuée de signification économique
        
    • C. LA LÉGÈRE AUGMENTATION DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN FRANCE : UNE ÉVOLUTION ESSENTIELLEMENT « OPTIQUE »
      
  • II. ETAT/SÉCURITÉ SOCIALE : DES RELATIONS TOUJOURS AUSSI CONFUSES
    
    • A. L'INTERPÉNÉTRATION CROISSANTE DES FINANCES DE L'ETAT ET DE CELLES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
      
      • 1. Les impôts et taxes affectés : une place croissante dans le mode de financement de la sécurité sociale
        
        • a) Les impôts et taxes affectés représentent 28 % des ressources du régime général de sécurité sociale en 2007
          
        • b) Des impôts et taxes éclatés entre les différentes branches
          
      • 2. Des relations financières qui restent complexes
        
        • a) Le principe du « paquet » de recettes fiscales affectées à la sécurité sociale n'a pas pour autant clarifié les domaines de compétences respectifs du PLF et du PLFSS
          
        • b) La question des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale
          
      • 3. La nécessité d'une approche consolidée des finances publiques
        
    • B. LES LEÇONS DES COMPARAISONS INTERNATIONALES : UNE FISCALISATION CROISSANTE ET LA RESPONSABILISATION DES ACTEURS
      
      • 1. Une réelle convergence des systèmes de protection sociale
        
        • a) Des axes de réforme convergents
          
        • b) Des systèmes de protection sociale qui s'universalisent, un Etat qui responsabilise
          
          • (1) Une structure de financement traduisant l'implication croissante de l'Etat dans la gestion du système de protection sociale de nombreux pays
            
          • (2) Une universalisation des systèmes tendant, dans certains cas, vers une « étatisation »
            
          • (3) Une volonté de responsabilisation des acteurs du système de santé
            
          • (a) Les mesures de responsabilisation des assurés sociaux
            
          • (b) Les mesures de responsabilisation des prescripteurs
            
      • 2. La fin du système « bismarckien » et la mixité interne des systèmes de protection sociale ?
        
  • III. LA RÉFORME DU MODE DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE PASSE PAR UNE REMISE À PLAT DU SYSTÈME
    
    • A. L'IMPASSE DE CERTAINES RÉFLEXIONS DOIT CONDUIRE À DES INTERROGATIONS PLUS RADICALES
      
      • 1. L'analyse et les simulations du rapport du groupe de travail sur l'élargissement des cotisations sociales employeurs
        
        • a) Les effets macroéconomiques de court terme : effets comparés de la cotisation sur la valeur ajoutée et de la TVA sociale
          
          • (1) Pour une mesure « calibrée » à 0,5 point de PIB, la création de 23.000 emplois par la TVA sociale et 28.000 emplois pour la CVA
            
          • (2) Avec un effet neutre sur les finances publiques, un impact ramené à 7.000 emplois dans le cas de la TVA sociale
            
        • b) Les effets des autres voies de réforme
          
        • c) A moyen terme, une altération de la progressivité de cotisations sociales détruirait des emplois
          
        • d) Comparaison avec les simulations publiées par la commission des finances
          
          • (1) Des résultats compatibles avec les simulations antérieurement transmises par le gouvernement
            
          • (2) Des simulations toujours moins optimistes que celles du Centre d'observation économique
            
          • (3) Une différence essentielle : les simulations du groupe de travail portent sur un basculement d'ampleur limitée
            
        • e) L'impact macroéconomique de long terme
          
        • f) Autres remarques formulées par le groupe de travail
          
      • 2. L'analyse des différents conseils saisis du projet de réforme des cotisations sociales patronales
        
        • a) L'analyse du Conseil d'orientation pour l'emploi
          
          • (1) Une invitation à élargir l'analyse
            
          • (2) Un rejet de clair de certaines pistes de réforme, sans toutefois parvenir à un consensus sur la voie à adopter
            
          • (3) Un appel à une réflexion qui « privilégie cohérence et durée »
            
        • b) L'analyse du Conseil d'analyse économique
          
          • (1) Un besoin de modélisation des effets économiques de long terme
            
          • (2) Le dispositif de cotisation sur la valeur ajoutée et de ses variantes suscite le scepticisme
            
          • (3) La voie de la TVA sociale doit faire l'objet d'études complémentaires
            
          • (4) Modifier l'architecture des prélèvements sociaux invite à s'interroger sur les fonctions de la protection sociale
            
          • (5) Une conclusion porteuse de questions plus que de réponses
            
        • c) La synthèse du Conseil d'analyse stratégique
          
      • 3. La nécessité de poursuivre les réflexions et d'affiner les modèles de simulation
        
        • a) La réflexion doit être structurelle et s'attacher à identifier les effets de long terme
          
        • b) La logique de la TVA sociale, qui sort renforcée de ces analyses, doit faire l'objet de simulations complémentaires
          
    • B. LES ENJEUX DE PRINCIPE TOUCHANT À L'ASSIETTE ET AUX TAUX DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX
      
      • 1. La progressivité des cotisations sociales patronales : « barémisation » ou allègement de charges ?
        
        • a) Les cotisations sociales patronales sont aujourd'hui progressives
          
          • (1) Des allègements généraux s'appliquent entre 1 SMIC et 1,6 SMIC
            
          • (2) Les seuls allègements généraux représentent une perte de recettes de plus de 20 milliards d'euros en 2007
            
        • b) Faut-il intégrer cette progressivité dans un barème ou conserver la notion de dérogation par rapport à un taux unique ?
          
      • 2. Remplacer la prime pour l'emploi par un barème progressif des cotisations sociales salariales
        
        • a) La prime pour l'emploi : l'impossible maturité d'un dispositif exagérément complexe
          
        • b) Les voies d'une réforme réaliste
          
          • (1) Les effets d'une franchise de cotisation
            
          • (2) Les effets d'un barème progressif :
            
      • 3. Les niches sociales : le besoin d'un examen critique
        
    • C. DÉFINIR DES PRÉLÈVEMENTS DE NATURE À CLARIFIER LES RESPONSABILITÉS EN MATIÈRE DE PROTECTION SOCIALE ?
      
      • 1. Quelle philosophie ? La nécessité de trouver de nouvelles logiques
        
      • 2. Quelle gouvernance ?
        
• CONCLUSION
  
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE : LES ÉLÉMENTS DE CONVERGENCE DES SYSTÈMES DE PROTECTION SOCIALE À L'ÉCHELLE INTERNATIONALE